bet · H801KU14 · 2021-01-28 00:00:00 — har granskat kommissionens meddelande om 2020 års rapport om rättsstatsprincipen. välkomnade kommissionens initiativ till en diskussion om hur man kan förbättra de verktyg som finns till förfogande för EU:s institutioner för att skydda unionens grundläggande värden, däribland respekten för rättsstaten. Den europeiska rättsstatsmekanismen utgör ett nytt verktyg som kompletterar andra EU-instrument. Den årliga granskningsmodellen syftar till att främja skyddet av rättsstaten och förebygga att rättsstatliga problem uppstår eller förvärras. I sin första årliga rättsstatsrapport ger kommissionen exempel på positiva trender inom rättsstatsområdet inom EU, men också på allvarliga utmaningar. Utskottet vill återigen understryka vikten av respekten för grundläggande rättigheter och rättsstaten, vilka är fundament i en demokrati och centrala för samarbetet inom unionen. Utskottet välkomnar därför rapporten och bedömer att en årlig granskning och fortlöpande diskussion nationellt och inom EU kan bidra till att öka respekten för rättsstaten. Covid-19-pandemin innebär stora utmaningar för samhället. Beslut har fattats som inneburit begränsningar av fri- och rättigheter, t.ex. rörelsefriheten och mötesfriheten, och som påverkat konstitutionella kontroller och motvikter. Utskottet vill framhålla vikten av att de åtgärder som vidtagits under pandemin fortsatt följs upp och utvärderas. I likhet med regeringen välkomnar utskottet den nya förordningen med skydd av unionsbudgeten vid överträdelser av rättsstatens principer. Kommissionens meddelande rapport om rättsstatsprincipen – Rättsstatssituationen i EU (COM(2020) 580). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Bakgrund och gällande ordning Bilaga Förteckning över granskade dokument Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (V), (M), (SD), (S), Skånberg (KD), (S), (L), (SD), (MP), (M) och Per Schöldberg (C). Ärendet och dess beredning lämnade kommissionen meddelandet rapport om rättsstatsprincipen – Rättsstatssituationen i EU (COM(2020) 580). Den svenska språkversionen kom in till . Efter samråd med gruppledarna beslutade talmannen att dokumentet skulle hänvisas till för granskning i enlighet med 9 kap. 20 § riksdagsordningen. Kammaren hänvisade dokumentet till utskottet . Regeringen överlämnade en faktapromemoria (2020/21:FPM26) till . Chefen för representation i lämnade information till utskottet . Ledamöter från bl.a. hade ett möte med vice ordförande . EU-minister lämnade information till utskottet . Bakgrund och gällande ordning Fördraget om Europeiska unionen () Enligt artikel 3.1 och 13.1 ska EU och dess medlemsstater respektera unionens värden. Bland dessa värden, som är uppräknade i artikel 2 i , återfinns rättsstaten: Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Två artiklar i , artikel 7 och 49, hänvisar direkt till artikel 2. I enlighet med artikel 7 kan rådet bl.a. besluta om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som en medlemsstat har, inbegripet rösträtten i rådet (se nedan). Av artikel 49 följer bl.a. att varje europeisk stat som respekterar de värden som avses i artikel 2 och som förbinder sig att främja dem får ansöka om att bli medlem av unionen. Enligt artikel 19.1 ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. har uttryckt att artikel 19, som ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 i fördraget, innebär att uppgiften att säkerställa domstolsprövningen inom unionens rättsordning inte enbart är uppgift utan även de nationella domstolarnas. Artikel 7 består av två olika förfaranden. Det ena benämns ofta det ”förebyggande förfarandet” (artikel 7.1) och det andra ”sanktionsförfarandet” (artikel 7.2). I enlighet med artikel 7.1 kan det, efter ett beslut med en majoritet på fyra femtedelar, slås fast i rådet att det finns en klar risk att medlemsstaten i fråga åsidosätter något eller några av de värden som anges i artikel 2. Rådet kan även ge icke-rättsligt bindande rekommendationer. I enlighet med artikel 7.2 kan det efter ett enhälligt beslut i slås fast att en överträdelse i fråga om artikel 2 redan skett, och att överträdelsen är allvarlig och ihållande. Av artikel 7.3 följer att rådet med kvalificerad majoritet kan besluta om att tillfälligt upphäva vissa av den berörda medlemsstatens rättigheter, inbegripet rösträtten i rådet. Den sanktion som ska delas ut är inte på förhand fastställd. I artikel 354 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) fastställs att den berörda medlemsstaten inte får delta i omröstningen i fråga om båda förfarandena som följer av artikel 7. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) Kommissionen kan i enlighet med artikel 258–260 EUF-fördraget inleda ett överträdelseförfarande i de fall en medlemsstat inte har uppfyllt en skyldighet enligt fördragen. Det kan också handla om skyldigheter som följer av sekundärrätten, dvs. direktiv, förordningar eller beslut. Efter ett dialogförfarande kan kommissionen avge ett motiverat yttrande. Medlemsstaten får då tillfälle att inkomma med synpunkter. Om medlemsstaten inte rättar sig efter yttrandet inom en viss angiven tid får kommissionen föra ärendet vidare till . kan enligt artikel 260 fastställa att en överträdelse har ägt rum och kan kräva att medlemsstaten ska vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. Om kommissionen därefter anser att medlemsstaten inte har vidtagit sådana åtgärder, får kommissionen väcka en ny talan vid . Denna talan kan utmynna i att domstolen ålägger medlemsstaten att betala böter. Europeiska unionen har ett antal verktyg till sitt förfogande för att skydda unionens grundläggande värden. [2] utgör ramen för rättsstatsprincipen det första steget för att säkra efterlevnaden av rättsstatsprincipen inom unionen. När en ny ram föreslogs av kommissionen angavs som skäl dels att överträdelseförfaranden endast kan inledas vid överträdelser av en viss bestämmelse i EU-lagstiftningen, dels att trösklarna är höga för att aktivera och besluta om förebyggande- och sanktionsförfaranden när det finns en risk att en medlemsstat åsidosätter de värden som anges i artikel 2 i . Ramen syftar till att genom dialog med den berörda medlemsstaten få denna att vidta åtgärder som säkrar att rättsstatsprincipen följs och på så sätt undvika ett tillgripande av ett överträdelse- eller artikel 7-förfarande. Ramen innefattar i regel tre steg: en bedömning av kommissionen, en rekommendation av kommissionen samt en uppföljning av rekommendationen. Till skillnad mot den europeiska rättstatsmekanismen, se nedan, riktar ramen in sig på enskilda medlemsstater. När det gäller ramen för rättsstatsprincipen har den använts när en dialog med inleddes . Enligt kommissionen bidrog visserligen dialogen till att identifiera problem och få till stånd en diskussion, men den löste inte de upptäckta bristerna i rättsstaten, och kommissionen inledde förfarandet enligt artikel 7.1 . Genom Allmänna rådets slutsatser från fastställdes att rådet skulle genomföra en årlig rättsstatsdialog. Enligt slutsatserna ska dialogen baseras på objektivitet, icke-diskriminering och likabehandling av alla medlemsstater. Det finska ordförandeskapet antog slutsatser om förstärkt rättsstatsdialog som skulle fokusera på en årlig lägesuppdatering avseende utvecklingen på rättsstatsområdet. Denna lägesuppdatering kan enligt slutsatserna ske med stöd av kommissionens årliga rapport om rättsstatsprincipen som omfattar situationen i medlemsstaterna och unionen i sin helhet. Kommissionen uppmanades att nära involvera medlemsstaterna vid framtagandet av rapporten. Ordförandeskapsslutsatserna blev inte formella rådslutsatser eftersom de inte fick stöd av två medlemsstater. har vid ett flertal tillfällen i resolutioner föreslagit en ny EU-mekanism för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter. [5] Den föreslagna rättsstatsmekanismen skulle till skillnad från ramen för rättsstatsprincipen bedöma hur samtliga medlemsstaters följer de värden som anges i artikel 2 i . Mekanismen skulle bl.a. innehålla en årlig evidensbaserad och objektiv utvärdering inklusive landspecifika rekommendationer. Kommissionen föreslog i sitt meddelande att EU och medlemsstaterna skulle öka insatserna för att främja en stark politisk och rättslig kultur som stöder rättsstatsprincipen, och utveckla instrument som förebygger att rättsstatsproblem uppstår eller förvärras. [6] Kommissionens meddelande avsåg dels åtgärder för att stärka och effektivisera redan befintliga verktyg, dels nya verktyg. Ett sådant nytt verktyg är den europeiska rättsstatsmekanismen, en årlig granskning som ska omfatta samtliga medlemsstater. Meddelandet från kommissionen granskades av (se nedan under tidigare behandling). Den nya mekanismen har resulterat i kommissionens första årliga rapport om rättstatssituationen i EU, som kommissionen fattade beslut om (se vidare nedan). ägde den första diskussionen av rapporten rum inom ramen för rådets årliga rättstatsdialog. Kommissionen gavs då tillfälle att redogöra för den allmänna delen i sin rapport. Under det tyska ordförandeskapet diskuterades de första fem ländernas landskapitel i rådet: , , , och . Länderna hade valts ut efter alfabetisk ordning. Det första mötet i rådet då utvecklingen i dessa länder diskuterades ägde rum . Den europeiska rättsstatsmekanismen är inte rättsligt bindande, men de nästkommande tre ordförandeskapen har åtagit sig att fortsätta arbetet med mekanismen. kommenterade den nya mekanismen i sin resolution från och framhöll bl.a. följande (punkt 4): välkomnar kommissionens arbete med dess årliga rapport om rättsstatsprincipen. Parlamentet välkomnar att korruption och mediefrihet ingår i den årliga bedömningen. Parlamentet noterar dock att rapporten brister när det gäller belysandet av demokrati och grundläggande rättigheter. Parlamentet beklagar särskilt att föreningsfriheten och det minskade utrymmet för det civila samhället inte ingår i den årliga bedömningen. Parlamentet understryker med oro att utsatta grupper, bland annat kvinnor, funktionsnedsatta, romer, hbti-personer och äldre människor, fortsätter att se sina rättigheter ringaktas i vissa medlemsstater, och att dessa grupper inte är helt skyddade mot hat och diskriminering, vilket bryter mot unionens värden enligt artikel 2 i . Parlamentet påminner om sina upprepade önskemål om en övervakningsmekanism som omfattar hela tillämpningsområdet för artikel 2 i . Parlamentet upprepar behovet av en objektiv och evidensbaserad övervakningsmekanism som fastställs i en bindande rättsakt, så att de tre institutionerna måste följa en transparent och reglerad process med tydligt definierade ansvarsområden, så att skyddet och främjandet av alla unionens värden blir en bestående och synlig del av unionens agenda. Förordning om skydd av unionsbudgeten beslutades förordning om skydd av unionsbudgeten. [7] Förordningen trädde i kraft . Av artikel 6 i förordningen framgår att kommissionen kan föreslå och rådet besluta med kvalificerad majoritet om åtgärder för skydd av unionsbudgeten. Enligt artikel 4 kan åtgärder vidtas om det har fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller riskerar att allvarligt påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. Av skälen framgår att åtgärder får vidtas även vid systematiska överträdelser och inte bara i t.ex. enskilda fall av korruption. I artikel 5 anges de åtgärder som kan vidtas för skydd av unionsbudgeten, t.ex. innehållande av utbetalningar och förbud mot att ingå nya avtal om lån. Den europeiska rättsstatsmekanismen är utformad som en årlig cykel som ska främja rättsstatsprincipen och förebygga att rättsstatliga problem uppstår eller förvärras. Strategin bygger på en nära dialog med nationella myndigheter och berörda parter, och omfattar alla medlemsstater på en objektiv och opartisk grund. Resultaten från detta arbete ska sammanställas i en rapport om rättsstatsprincipen, med en bedömning av varje enskild medlemsstat i 27 landskapitel. Arbetet har varit inriktat på fyra huvudpelare: rättssystemet, regelverket för korruptionsbekämpning, mediernas mångfald samt andra institutionella kontroller och motvikter. Rättsstatsrapporten tar också upp frågor som rör covid-19-pandemins effekter på rättsstaten. I meddelandet redogör kommissionen för den övergripande utvecklingen när det gäller rättsstatsprincipen i medlemsstaterna. Kommissionen framhåller i meddelandet att den europeiska rättsstatsmekanismen kommer att bidra till att effektivisera diskussionerna om rättsstatsprincipen på EU-nivån och stärka det interinstitutionella samarbetet. Det kommer att ge och rådets arbete en årlig rytm och leda till en strukturerad och målinriktad uppföljning, och även till samarbete med de nationella parlamenten. Kommissionen uppmanar i sin slutsats i meddelandet de nationella parlamenten och de nationella myndigheterna att diskutera rapporten, inbegripet landskapitlen. Meddelandet innehåller inte några förslag till beslut. Kommissionen anför i meddelandet att rättsstaten är ett av de värden som den Europeiska unionen bygger på och återspeglar medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och gemensamma identitet. I meddelandet beskriver kommissionen rättsstatsprincipen enligt följande:[8] I artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen fastställs rättsstaten som ett av de gemensamma värdena för alla medlemsstater. I en rättsstat utövas all offentlig makt alltid inom de ramar som anges i lagstiftningen, i enlighet med värden som demokrati och grundläggande rättigheter, och under överinseende av oberoende och opartiska domstolar. Rättsstaten omfattar principer som laglighet – vilket förutsätter att lagarna stiftas i en öppen, redovisningsskyldig, demokratisk och pluralistisk process, rättssäkerhet, förbud mot godtyckligt utövande av den verkställande makten, effektivt rättsligt skydd av oberoende och opartiska domstolar, effektiv rättslig prövning inbegripet kontroll av respekten för grundläggande rättigheter, maktdelning samt likhet inför lagen. Dessa principer har erkänts av Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. har också utarbetat standarder och utfärdat yttranden och rekommendationer, som ger väletablerad vägledning för att främja och upprätthålla rättsstatsprincipen. Vidare anförs att EU bygger på rättsstatsprincipen. Brister i en medlemsstat påverkar andra medlemsstater och EU som helhet. Ansvaret för att säkerställa respekten för rättsstatsprincipen ligger först och främst hos varje medlemsstat, men unionen har ett gemensamt intresse av att lösa rättsstatliga problem var de än förekommer. Respekt för rättsstatsprincipen är också central för den inre marknadens funktion, för samarbete inom rättsområdet utifrån ömsesidigt förtroende och erkännande samt för skydd av unionens ekonomiska intressen. Kommissionens meddelande innehåller den första rapporten som tagits fram inom ramen för den europeiska rättsstatsmekanismen. Mekanismen är utformad som en årlig cykel som ska främja rättsstatsprincipen och förebygga att rättsstatliga problem uppstår eller förvärras. Strategin bygger på en nära dialog med nationella myndigheter och berörda parter, och omfattar alla medlemsstater på en objektiv och opartisk grund. Resultaten från detta arbete ska sammanställas i en rapport om rättsstatsprincipen, med en bedömning av varje enskild medlemsstat i 27 landskapitel. Arbetet har varit inriktat på fyra huvudpelare: rättssystemet, regelverket för korruptionsbekämpning, mediernas mångfald samt andra institutionella kontroller och motvikter. Rättsstatsrapporten tar också upp frågor som rör covid-19-pandemins effekter på rättsstatsprincipen. Den europeiska rättsstatsmekanismen förstärker och kompletterar andra EU-instrument som uppmuntrar medlemsstaterna att genomföra strukturreformer på områden som omfattas av mekanismen, inbegripet resultattavlan för rättskipningen i EU och den europeiska planeringsterminen samt nu även det tillfälliga återhämtningsinstrumentet . Bedömningarna i årsrapporten ska utgöra en referenspunkt för dessa instrument. Andra delar inom EU:s verktygslåda för rättsstatsprincipen, i synnerhet överträdelse- och artikel 7-förfarandena, ska enligt kommissionen även fortsättningsvis svara för en effektiv och proportionerlig reaktion på rättsstatliga utmaningar. Kommissionen framhåller i meddelandet att den europeiska rättsstatsmekanismen kommer att bidra till att effektivisera diskussionerna om rättsstatsprincipen på EU-nivå och stärka det interinstitutionella samarbetet. Det kommer att ge och rådets arbete en årlig rytm och leda till en strukturerad och målinriktad uppföljning, och även till samarbete med de nationella parlamenten. Den första rapporten om rättsstatsprincipen Med den här rapporten och dess 27 landskapitel med specifika bedömningar av varje medlemsstat vill kommissionen beskriva de centrala aspekterna av situationen i medlemsstaterna. Den nya cykeln för rättsstatsmekanismen och framtida rapporter ska sedan kunna bygga på denna grund. Kommissionen framhåller att rapporten är ett resultat av ett nära samarbete med medlemsstaterna, både på politisk nivå i rådet och genom bilaterala politiska möten, och den bygger på en rad olika källor. Ett nätverk av nationella kontaktpunkter för rättsstatsprincipen har upprättats som hjälp för att inrätta mekanismen och dess metoder, och det ska fungera som en kontinuerlig kommunikationskanal. Nätverket har haft två möten. Alla medlemsstater har deltagit i arbetet med rapporten genom att lämna skriftliga bidrag och delta i särskilda virtuella landsbesök. Under dessa landsbesök diskuterade kommissionen hur rättsstatsprincipen har utvecklats med medlemsstaternas nationella myndigheter, däribland rättsliga och oberoende myndigheter, polisen och andra berörda parter, som journalistförbund och civilsamhället. Innan rapporten antogs har medlemsstaterna fått möjlighet att lämna uppdaterade faktauppgifter till sitt landskapitel. Ett riktat samråd med berörda parter genomfördes också, vilket enligt kommissionen gav värdefulla bidrag från olika EU-organ, europeiska nätverk, nationella och europeiska organisationer i det civila samhället, yrkesorganisationer och internationella och europeiska aktörer. Bland dessa ingår Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA), det europeiska nätverket för domstolsadministrationer (ENCJ), det europeiska nätverket för ordförande vid högsta domstolarna i EU, det europeiska nätverket av nationella människorättsinstitutioner (ENNHRI), Rådet för advokatsamfunden i Europeiska unionen (CCBE), , () och och utveckling () liksom nationella och internationella organisationer i det civila samhället samt journalistorganisationer. Landskapitlen bygger på en kvalitativ bedömning som kommissionen genomfört, med fokus på en sammanfattning av viktiga utvecklingstendenser . I bedömningen beskrivs både utmaningar och positiva aspekter, inklusive god praxis. En enhetlig och likvärdig strategi har enligt kommissionen säkerställts genom att tillämpa samma metod och undersöka samma frågor i alla medlemsstater, och vara proportionerlig i förhållande till situationen och utvecklingen. Bedömningen i rapporten om rättsstatsprincipen bygger på denna process med dialog, samråd och expertbidrag. Den ger, enligt kommissionen, en solid och väldokumenterad grund för diskussion och vidare arbete i och rådet. Covid-19-pandemin – ett stresstest för rättsstaten Kommissionen framhåller att covid-19-pandemin visade sig vara ett verkligt stresstest av de nationella systemens resiliens i kristid. Alla medlemsstater har vidtagit exceptionella åtgärder för att skydda folkhälsan, och de flesta har utlyst någon form av allmänt nödläge eller beviljat särskilda befogenheter i enlighet med konstitutionella bestämmelser eller folkhälsoskyddslagar. Att ändra eller upphäva hävdvunna kontroller och motvikter kan innebära särskilda utmaningar för rättsstatsprincipen, och denna utveckling blev en viktig fråga i den offentliga debatten i vissa medlemsstater. Kommissionen framhåller därför att den noga har övervakat hur nödåtgärder har tillämpats och att detta återspeglas i förekommande fall i landskapitlen. Vidare understryker kommissionen att åtgärderna med anledning av pandemikrisen måste respektera våra grundläggande principer och värderingar i enlighet med fördragen. I kontroller av nödåtgärderna har man bedömt om åtgärderna var tidsbegränsade, om det fanns säkerhetsåtgärder för att säkerställa att de var strikt nödvändiga och proportionerliga och om parlamentarisk och rättslig tillsyn liksom mediernas och civilsamhällets kontroll kunde bibehållas. Reaktionerna på krisen visade, enligt kommissionen, överlag på en stark resiliens i de nationella systemen. Kommission gör i meddelandet ett antal ytterligare reflektioner. I en första reflektion framhålls att covid-19-pandemin har belyst vikten av att säkerställa att det brådskande och ändamålsenliga beslutsfattande som krävs för att skydda folkhälsan, inte leder till att etablerade kontroller och motvikter förbigås, inbegripet parlamenten, särskilt inte när åtgärderna påverkar de grundläggande friheterna och rättigheterna för befolkningen som helhet. En andra reflektion berör konsekvenserna för mediernas och det civila samhällets arbete med att utöva demokratisk kontroll. När de institutionella kontrollerna av beslutsfattarna minskar på grund av krisbefogenheterna, blir mediernas och civilsamhällets kontroll av offentliga beslut desto viktigare. I vissa medlemsstater har dock medierna och civilsamhället ställts inför nya hinder. Sådana situationer har bl.a. bidragit till spridning av desinformation och minskat förtroende för myndigheter. En tredje reflektion handlar om rättssystemets resiliens. Tillgång till en oberoende domstol och rättslig prövning är en grundläggande del av rättsstatsprincipen. Den partiella stängningen av nationella domstolar – som också fungerar som unionsdomstolar när de tillämpar EU-rätt – har avslöjat en stor sårbarhet. Ett antal medlemsstater har vidtagit åtgärder för att minska effekterna av pandemin och kunde återuppta förhandlingar genom att tillämpa distanseringsregler eller genom videokonferens. Pandemin har också främjat digitaliseringen av förfarandena i ett antal medlemsstater. Iakttagelser om den rättsstatliga situationen i medlemsstaterna Arbetet med rapporten har varit inriktad på fyra huvudpelare: rättssystemet, regelverket för korruptionsbekämpning, mediernas mångfald samt andra institutionella kontroller och motvikter. För varje pelare har de bestämmelser i tillämpats som varit relevanta för bedömningen. Hänvisningar har också gjorts till yttranden och rekommendationer. Nedan följer en kortfattad sammanställning av kommissionens huvudsakliga iakttagelser i rapporten. När det gäller rättssystemet pågår insatser i ett antal medlemsstater för att stärka rättsväsendets oberoende och minska den verkställande eller lagstiftande maktens inflytande över rättsväsendet. Det handlar bl.a. om att inrätta eller stärka ett oberoende nationellt domstolsråd. Åklagarväsendets oberoende i förhållande till den verkställande makten diskuteras allt oftare eftersom det har betydande konsekvenser för kapaciteten att bekämpa brottslighet och korruption.