bet · H901TU4 · 2021-11-26 00:00:00 — Det nationella basutbudet av flygplatser Utskottet föreslår med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen att riktar ett tillkännagivande till regeringen om att godkännande bör hämtas in innan ändringar genomförs i det nationella basutbudet av flygplatser. I ärendet finns en reservation (S, V, MP) och två särskilda yttranden (S, V, MP). I reservationen föreslås att ska avslå förslaget till utskottsinitiativ. Utskottet lägger på eget initiativ fram ett förslag till tillkännagivande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Det nationella basutbudet av flygplatser Det nationella basutbudet av flygplatser (S, V, MP) 1.Det nationella basutbudet av flygplatser (S, MP) 2.Det nationella basutbudet av flygplatser (V) Bilaga 1 yttrande 2021/22:KU3y Bilaga 2 Swedavia AB:s yttrande Utskottets förslag till riksdagsbeslut Det nationella basutbudet av flygplatser ställer sig bakom det som utskottet anför om att godkännande bör hämtas in innan ändringar genomförs i det nationella basutbudet av flygplatser och tillkännager detta för regeringen. Reservation (S, V, MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (V), (C), (KD), (S), (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (SD), (S), (S), (L), (SD), (M) och Axel (MP). Ärendet och dess beredning Inom utskottet har det väckts en fråga om att utskottet, med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen, ska ta initiativ till ett tillkännagivande till regeringen om det nationella basutbudet av flygplatser. Vid utskottets sammanträde lämnades ett förslag till utskottsinitiativ (prot. 2021/22:2). Vid sammanträdet beslutade utskottet att påbörja ett beredningsarbete i syfte att kunna ta ett utskottsinitiativ i frågan (prot. 2021/22:3). Vid sammanträdet beslutade utskottet att hämta in yttranden från och (prot. 2021/22:4). Yttrandena återfinns i bilaga 1 och 2. Vid utskottets sammanträde informerade utredaren om . Vid samma sammanträde lämnade infrastrukturminister information med anledning av den presenterade . Det nationella basutbudet av flygplatser Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om att godkännande bör hämtas in innan ändringar genomförs i det nationella basutbudet av flygplatser och tillkännager detta för regeringen. Jämför reservationen (S, V, MP) och särskilt yttrande 1 (S, MP) och 2 (V). I propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att staten bör ansvara för att tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser för att säkerställa en god interregional och internationell tillgänglighet. Regeringen menade att åtminstone följande flygplatser borde ingå i detta utbud: /, , , , , /, /, , och Åre/. I propositionen anfördes att ett nationellt basutbud av flygplatser borde fastställas efter det att tagit ställning till regeringens proposition och att det borde vara regeringens uppgift att fatta det formella beslutet om huruvida en flygplats ska ingå i det nationella basutbudet. betonade att statens ansvar i sammanhanget är att säkerställa att flyget ges goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling. Utskottet ställde sig positivt till regeringens redovisning om att staten ska tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser där åtminstone de tio nämnda flygplatserna ingår. Utskottet konstaterade att det enligt propositionen bör vara regeringens uppgift att fatta det formella beslutet om huruvida en flygplats ska ingå i det nationella basutbudet eller inte. beslutade enligt utskottets förslag (bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). beslutade regeringen att fastställa det nationella basutbudet av tio flygplatser (N2009/2391). är en av de flygplatser som enligt beslutet ingår i basutbudet. Syftet med det nationella basutbudet är att dessa flygplatser ska utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet. Infrastrukturminister och miljö- och klimatminister höll en gemensam pressträff där de lämnade besked om att regeringen vill avveckla och i stället säkra nödvändig kapacitet på . Vid presskonferensen uttalade ministrarna bl.a. att inför detta behöver tas bort från listan på nationellt basutbud av flygplatser. Eftersom ansvarar för driften av innebär detta att Swedavia därefter kan fatta beslut om att stänga flygplatsen. Utgångspunkten för styrningen av statliga bolag är den svenska bolagsstyrningsmodellen. Den innebär bl.a. att de bolag som ägs av staten styrs associationsrättsligt på samma sätt som privatägda bolag med bolagsstämman som det högsta beslutande organet. I Statens ägarpolicy redogörs för regeringens uppdrag och mål, tillämpliga ramverk och viktiga principfrågor när det gäller styrningen av bolag med statligt ägande. Vidare ger och utvecklings () riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag staten som ägare och de statligt ägda bolagen rekommendationer som riktas till regeringar för att säkerställa att statligt ägda företag verkar effektivt, transparent och ansvarstagande. Riktlinjerna ska ge ett förutsägbart ramverk att förhålla sig till och innebära att statens roll som ägare tydligt kan avskiljas från statens övriga roller. föreslog den dåvarande regeringen att flygplatsverksamheten vid skulle överföras till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktiebolag (prop. 2009/10:16). Bolaget eller bolagen skulle enligt förslaget ansvara för drift, utveckling och finansiering av sina flygplatser. I propositionen framfördes att staten genom lagstiftning kommer att kunna reglera en rad frågor om flygplatser, t.ex. anläggning, ombyggnad av flygplatser och säkerhet. Regeringen anförde vidare att den har fastställt ett nationellt basutbud av flygplatser och att dessa ska utgöra stommen i flygtransportsystemet och säkerställa grundläggande interregional tillgänglighet i landet. Andra flygplatser borde enligt regeringen kunna övertas av t.ex. kommuner eller näringsliv och även läggas ned. Utskottet välkomnade regeringens förslag och bedömde att en bolagisering av flygplatsverksamheten skulle komma att bidra till att skapa en effektiv och lönsam verksamhet som aktivt medverkar till utveckling av transportsektorn och som inom ramen för affärsmässighet främjar att de transportpolitiska målen uppnås (bet. 2009/10:TU7, rskr. 2009/10:114). Det nya bolaget, , bildades och har hand om de statliga flygplatser som ingår i det nationella basutbudet. Det har i allt väsentligt överlåtits till bolagsstyrelsen att fatta beslut om strukturfrågor och investeringsvolymer. Sådana beslut ska enligt styrmodellen fattas på affärsmässiga grunder, inom ramen för bl.a. de avkastningskrav som ägaren ställer. Bolag med statligt ägande styrs liksom privatägda bolag i första hand av aktiebolagslagen (2005:551). Näringsministern ansvarar för en enhetlig ägarpolitik för bolag med statligt ägande och är ansvarigt statsråd för bl.a. Swedavia. Genom bolagsordningen bestämmer ägaren bolagets verksamhetsföremål och vissa angivna ramar för verksamheten (3 kap. 1 § aktiebolagslagen). Verksamhetsföremålen ska ha sin grund i beslut. När det gäller Swedavia ska bolaget enligt ägaranvisningen, inom ramen för transportpolitikens funktions- och hänsynsmål, mäta och redovisa utfall för fem indikatorer inom områdena tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet och miljö. Swedavia får enligt 10 § i sin bolagsordning inte utan regeringens godkännande lägga ned eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i det nationella basutbud av flygplatser som vid var tid har fastställts av regeringen. Bestämmelsen i 10 § får inte ändras utan att regeringen har lämnat tillstånd till det. beslutade att tillkännage för regeringen vad utskottet anfört om att det inte borde tillsättas någon förhandlingsperson i frågan om att avveckla citynära flygplatser (bet. 2014/15:TU1, rskr. 2014/15:86). Utskottet ansåg att regeringens aviserade intention att utse en statlig förhandlingsperson för att samordna kontakter med kommuner som kan bygga fler bostäder på citynära flygplatsmark var mycket olämplig och anförde att tillsättandet innebar en politisk signal som i sin tur skulle framkalla en osäkerhet om flygplatsens framtid, vilket skulle kunna påverka framför allt näringslivet negativt men även ha återverkningar på t.ex. människors val av bostads- eller arbetsort. Därför föreslog utskottet ett tillkännagivande om att det inte borde tillsättas någon förhandlingsperson för avveckling av citynära flygplatser. Av skrivelse 2016/17:75 framgår att regeringen beslutade att ändra uppdraget till den samordnare för som tillsattes . riktade åter ett tillkännagivande till regeringen om . I tillkännagivandet angavs att regeringen tydligt borde ta ställning och agera för att inte skulle läggas ned (bet. 2014/15:TU7, rskr. 2014/15:144). Utskottet framhöll att innebär en viktig lösning för goda flygförbindelser och underströk att inte bara är en fråga för utan en infrastrukturlösning som i allra högsta grad berör hela . I skrivelse 2015/16:75 hänvisade regeringen till beslutet från att ändra uppdraget till den samordnare för som tillsattes . Uppdraget begränsades genom beslutet för att tillmötesgå önskemål om att regeringen tydligt bör ta ställning och agera för att inte ska läggas ned. beslutade därefter om ett nytt tillkännagivande till regeringen om att den bör verka för en fortsatt utveckling av (bet. 2015/16:TU14, rskr. 2015/16:226). Utskottet underströk betydelsen av och att den är viktig för tillgängligheten i både och övriga landet. Av regeringens skrivelse 2020/21:75 framgår bl.a. att Swedavia redovisade en konsekvensanalys i fråga om den fortsatta driften av . Swedavias bedömning var att det under rådande marknadsförutsättningar inte är affärsmässigt motiverat att driva vidare (se nedan). Regeringen uppgav att konsekvenserna av Swedavias bedömning analyseras inom och att ärendet bereds vidare. Slutligen beslutade att ställa sig bakom det som utskottet anförde om framtiden för och och tillkännagav detta för regeringen (bet. 2020/21:TU14, rskr. 2020/21:334). Enligt utskottet ska fortsätta att vara en modern flygplats och beslut om framtid bör tidigast fattas när flyget har återhämtat sig och tillförlitliga prognoser kan göras för flygets utveckling. Vidare bör regeringen få i uppdrag att ta fram en plan för utveckling och utökning av inklusive miljötillstånd för att säkra tillräcklig flygkapacitet i baserat på tillförlitliga prognoser. Regeringen bör enligt tillkännagivandet återkomma senast med en plan för utveckling. Regeringen har i budgetpropositionen redovisat att har inlett arbetet med att analysera förutsättningarna för att ta fram en plan utifrån vad som anges i tillkännagivandet (prop. 2021/22:1 utg.omr. Regeringen hänvisar till ett utredningsuppdrag och promemorian – underlag för avveckling av drift och verksamhet (Ds 2021:25), vilket beskrivs närmare nedan. Regeringen uppger att den kommer att återkomma till för att informera om hur regeringen avser att hantera tillkännagivandet. Regeringen kan dock konstatera att arbetet med tillkännagivandet inte kommer att kunna utföras inom den tid som anges i tillkännagivandet. Swedavia ombads vid den ägardialog som hölls att återkomma med en konsekvensanalys utifrån bolagets affärsmässiga perspektiv av ett eventuellt politiskt beslut att stänga . redovisade Swedavia sina slutsatser till () i en konsekvensanalys av en eventuell förtida avveckling av . Swedavia uppger att konsekvensanalysen gjordes utifrån bolagets affärsmässiga perspektiv. Swedavias samlade bedömning var att det under rådande marknadsförutsättningar inte är affärsmässigt motiverat att fortsätta att driva och att trafiken i stället bör koncentreras till för att på bästa sätt värna både konkurrenskraft och tillgänglighet. Swedavia menar bl.a. att en förtida stängning av flygplatsen kräver ett politiskt beslut och bör fattas med ett bredare samhällsperspektiv i beaktande. En grundläggande förutsättning är dock enligt Swedavia att får långsiktiga förutsättningar att utvecklas i takt med marknadens utveckling och flygbranschens pågående klimatomställning. Konsekvenserna av ett politiskt beslut om en förtida nedläggning är, enligt Swedavia, hanterbara och medför sammantaget fördelar för Swedavia. Swedavias sammanfattning av den begärda konsekvensanalysen av en förtida avveckling av skickades på remiss till ett antal olika remissinstanser. Remissvaren ska ha kommit in till () . beslutade infrastrukturministern att tillkalla en s.k. bokstavsutredare med uppdrag att ta fram underlag inför en avveckling av driften av och verksamheterna vid . Betänkandet – underlag för avveckling av drift och verksamhet (Ds 2021:25) överlämnades . Utredaren konstaterar bl.a. att i olika tillkännagivanden tydligt har synliggjort att man har en annan åsikt om framtid än den som regeringens företrädare har gett uttryck för. Utredaren konstaterar att det finns en ”mjuk bindning” mellan regeringen och när det gäller det nationella basutbudet av flygplatser. Utredaren menar att det är kutym att regeringen återkommer till i de fall då man vill förändra en fråga i förhållande till den information som man har redovisat. Utredaren menar att det därför är rimligt att regeringen i en skrivelse informerar om sina motiv till att man har för avsikt att besluta att ska tas bort ur det nationella basutbudet av flygplatser. Utredaren föreslår också att regeringen i en sådan skrivelse informerar om att man avser att ändra Swedavias bolagsordning så att bolaget enbart får driva de flygplatser som ingår i det nationella basutbudet. Enligt utredaren bör regeringen i skrivelsen också tydliggöra för att man avser att via en ägaranvisning ytterligare förtydliga sina förväntningar på att Swedavia ska leda avvecklingen av med intentionen att det ska ske i strukturerade former och i god ordning . Utredningen skickades på remiss till olika remissinstanser. Remissvaren ska ha kommit in till (Infrastrukturdepartementet) . lämnade sitt yttrande över det föreslagna initiativets konstitutionella aspekter (yttr. 2021/22:KU3y). konstaterar att det inte rör ett enskilt rättskipnings- eller förvaltningsärende och att det föreslagna utskottsinitiativet inte heller rör en sakfråga som är författningsreglerad samt att regeringen har redovisat sin bedömning i sakfrågan i en proposition som har behandlats av . I konstitutionellt hänseende ser utskottet mot denna bakgrund inget hinder för ett tillkännagivande som rör inflytande vid framtida ändringar i det nationella basutbudet av flygplatser. Med det sagt kan konstatera att tillkännagivandet innebär en förändring av ansvarsfördelningen mellan och regeringen i den aktuella sakfrågan. tar i yttrandet inte ställning till om den ordning för ändringar i det nationella basutbudet som förordas i förslaget till utskottsinitiativ är lämplig, utan anför att detta är upp till trafikutskottet att bedöma. Därutöver noterar utskottet att det föreslagna tillkännagivandet om att ändringar i det nationella basutbudet inte får göras utan godkännande till viss del är negativt utformat. har tidigare pekat på svårigheten att definiera negativa tillkännagivanden mer bestämt och att regeringen måste kunna slutbehandla ett tillkännagivande. Ett eventuellt tillkännagivande i den aktuella frågan bör således enligt utformas på ett sätt som ger regeringen möjlighet att inte bara tillgodose utan även avsluta behandlingen av det. lämnade sitt yttrande över förslagets konsekvenser i fråga om styrningen av bolaget (dnr 418-2021/22). Swedavia anger att bolaget bedriver sin verksamhet i enlighet med den bolagsordning som beslutats vid bolagsstämman, med sitt särskilda samhällsuppdrag och med mål som ägaren har satt upp. Bolaget har inga synpunkter när det gäller beslutsordningen mellan och regeringen i fråga om det nationella basutbudet. Utskottet vill inledningsvis betona att det svenska flyget är ett kretslopp och att de regionala flygplatserna är helt beroende av flygningar in mot och ut från storstäderna. Frågan om flygets förutsättningar till och från är därför en nationell angelägenhet. Utskottet menar att regeringen under sina vid makten har underlåtit att bygga ut och utveckla och att regeringen nu äventyrar återstarten av det svenska flyget genom att vilja lägga ned . Utskottet konstaterar att infrastrukturministern och miljö- och klimatministern vid en pressträff meddelade att regeringen anser att bör stängas och tas bort från listan över det nationella basutbudet av flygplatser. Som skäl angavs att regeringen ser framför sig att resandet med flyg kommer att minska efter pandemin. Utskottet vill påminna om att en majoritet av partier därefter i ett tillkännagivande har anfört att ett beslut om framtiden för tidigast kan fattas när flygbranschen har återhämtat sig efter coronapandemin och när det går att göra tillförlitliga prognoser om flygets utveckling. I tillkännagivande konstateras också att regeringen senast bör återkomma till med en plan för utveckling och utökning av för att säkra en framtida tillräcklig flygkapacitet i . Utskottet noterar att regeringen har meddelat att arbetet med tillkännagivandet inte kommer att kunna utföras inom den tid som anges av . Utskottet anser att regeringen efter tillkännagivande hade möjlighet att ge utredaren ett nytt och breddat uppdrag i linje med beslut, men i stället valde regeringen att bortse från tillkännagivandet och gå vidare med arbetet för en förtida stängning av . Utskottet konstaterar att utredaren presenterade sitt förslag om den fortsatta processen med en förtida nedläggning av och att regeringen nu har skickat utredningen på remiss. Utskottet ställde sig positivt till att staten ska tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser där bl.a. ingår. Utskottet konstaterade då även att det enligt propositionen borde vara regeringens uppgift att fatta det formella beslutet om huruvida en flygplats ska ingå i det nationella basutbudet eller inte. I formell mening är det därmed regeringens uppgift att fatta beslutet om huruvida en flygplats ska ingå i det nationella basutbudet. Utskottet noterar att Infrastrukturdepartementets utredare har konstaterat att , genom att inte besluta på annat sätt, därmed har accepterat att det är regeringen som fastställer vilka flygplatser som ska ingå i det nationella basutbudet. Utskottet uppmärksammar att utredaren i sin rapport konstaterar att i sina tillkännagivanden tydligt har synliggjort att man har en annan åsikt om framtid än den som regeringens företrädare har gett uttryck för. Utskottet delar den uppfattningen och menar att regeringen aktivt har valt att runda tydligt formulerade uppfattning i fråga om , vilken kom till uttryck inte bara i tillkännagivandet från utan också i tidigare tillkännagivanden , 2015 och 2016. Utskottet tvingas därmed konstatera att fortfarande riskerar att mot uttryckliga vilja läggas ned . Med tanke på tidigare tillkännagivanden menar utskottet att det är klandervärt att regeringen fortsätter arbetet med att minska antalet flygplatser i det nationella basutbudet från tio till nio. Utskottet vill understryka att tanken med att ge regeringen förtroendet att styra i dessa frågor inte var att folkvalda ledamöter helt skulle åsidosättas och att en riksdagsmajoritet skulle kunna ignoreras. Utskottet anser att det nationella basutbudet av flygplatser är av sådan vikt att eventuella framtida förändringar bör godkännas av . Utskottet konstaterar i sammanhanget att i sitt yttrande inte ser något hinder i konstitutionellt hänseende för ett tillkännagivande som rör inflytande vid framtida ändringar i det nationella basutbudet. Vidare noterar utskottet att Swedavia i sitt yttrande inte har några synpunkter när det gäller beslutsordningen mellan och regeringen i fråga om det nationella basutbudet. Mot den bakgrunden och med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen föreslår utskottet att riktar ett tillkännagivande till regeringen om att godkännande bör hämtas in innan ändringar genomförs i det nationella basutbudet av flygplatser. Det nationella basutbudet av flygplatser (S, V, MP) av (V), (S), (S), (S), (S), (S) och Axel (MP). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: avslår utskottets förslag. Vi anser inte att det finns skäl att rikta ett tillkännagivande till regeringen om det nationella basutbudet av flygplatser. Vi anser därför att bör avslå utskottsmajoritetens förslag till initiativ i frågan. Vi utvecklar våra skäl för detta i våra särskilda yttranden 1 respektive 2. Det nationella basutbudet av flygplatser (S, MP) (S), (S), (S), (S), (S) och Axel (MP) anför: Vi vill inledningsvis påminna om att den dåvarande regeringen i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) redogjorde för att staten ska ansvara för ett nationellt basutbud av flygplatser i syfte att säkerställa en god interregional och internationell tillgänglighet i hela landet. Regeringen gjorde bl.a. bedömningen att det bör vara regeringen som fattar det formella beslutet om huruvida en flygplats ska ingå i det nationella basutbudet. Vi kan konstatera att trafikutskottet behandlade regeringens proposition i betänkande 2008/09:TU14 och att utskottet inte hade någon invändning mot regeringens bedömningar. Vi menar att därmed har accepterat att det är regeringen som fastställer vilka flygplatser som ska ingå i det nationella basutbudet. Vi vill framhålla att detta är en god ordning som inte bör ändras. beslutade regeringen om fastställande av det nationella basutbudet av flygplatser. I regeringens beslut angavs att det är staten som bör ansvara för att tillhandahålla basutbudet. Staten har som ambition att vara en aktiv och ansvarsfull ägare. har inom en organisation som är specialiserad på ägarstyrning och bolagsförvaltning. Den svarar för utvecklingen och förvaltningen av merparten av de statligt ägda bolagen. Vi vill uppmärksamma att det framgår av bolagsordningen för Swedavia att bolaget inte utan regeringens godkännande får lägga ned eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i det nationella basutbud av flygplatser som vid var tid har fastställts av regeringen. En ändring av denna bestämmelse kräver enligt bolagsordningen regeringens godkännande. Vi vill betona vikten av en fortsatt effektiv styrning av statens bolag och att styrsystemet för statliga bolag inte förändras. Vi menar att de konsekvenser för styrningen av Swedavia som utskottsinitiativet innebär borde ha utretts närmare, inte minst när det gäller regeringens möjligheter att fatta beslut med den skyndsamhet som situationen kräver. Vi vill vidare uppmärksamma att Swedavia vid den ägardialog som hölls ombads att återkomma med en konsekvensanalys utifrån bolagets affärsmässiga perspektiv av ett eventuellt politiskt beslut att stänga . redovisade Swedavia sina slutsatser av en konsekvensanalys till (). Vi kan konstatera att Swedavias samlade bedömning är att det under rådande marknadsförutsättningar inte är affärsmässigt motiverat att fortsätta att driva och att trafiken i stället bör koncentreras till för att på bästa sätt värna både konkurrenskraft och tillgänglighet. Vi vill framhålla att konsekvenserna av ett politiskt beslut om en förtida nedläggning enligt Swedavia är hanterbara och sammantaget medför fördelar för Swedavia. Bolaget anför i sin konsekvensbeskrivning att en grundläggande förutsättning är att får långsiktiga förutsättningar att utvecklas i takt med marknadens och samhällets behov och att ett politiskt beslut om en förtida avveckling av bör beakta även andra samhällsperspektiv utanför Swedavias uppdrag. Vi vill dessutom framhålla att infrastrukturministern beslutade att tillkalla en s.k. bokstavsutredare med uppdrag att ta fram underlag inför en avveckling av driften av och verksamheterna vid .