bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — har närmare granskat regeringens hantering av vissa frågor m.m. under coronapandemin (särskilt prot. Ett av de områden som granskats är regeringens åtgärder för att samordna tillgången till intensivvårdsplatser (dnr 801-2020/21). Regeringen beslutade att ge i uppdrag att inrätta en samordningsfunktion för intensivvårdsplatser (dnr S2020/01849/FS [delvis]). Granskningen har bl.a. avsett att undersöka vilken information regeringen och har haft om behovet av ökad koordinering REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN av och tillgång till intensivvårdsplatser, främst i pandemins inledande skede, samt när sådan information har lämnats och vilka kontakter i frågan som regeringen och har haft med ansvariga myndigheter. Granskningen har även omfattat i vilken mån regeringen har vidtagit några åtgärder och hur dessa i så fall har beretts. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som upprättats inom , bilaga A5.4.1–2. Utskottet har även begärt att få ut vissa handlingar från . Materialet, som utgörs av rapporter som har lämnat till departementet, förvaras i akten (dnr 801- 2020/21). Utskottet har hållit utfrågningar med företrädare för Kommuner och Regioner (SKR), bilaga B2, och med socialminister , bilaga B7. Av uppgifter från grafiska lägesbilder framgår att Social- styrelsen, mars–, rapporterade att beredskapen för personalförsörjning var måttlig till hög och att trycket på intensivvården var högt men att det fanns tillgänglig kapacitet i samtliga regioner. Vidare framgår bl.a. att Försvarsmakten på uppdrag av lät upprätta ett fältsjukhus i () och ett i (). De intensivvårdsplatser som därmed gjordes tillgängliga användes delvis i . I behövde intensivvårds- platserna inte tas i bruk. Fältsjukhusen avvecklades i omgångar, . Beslut om att inrätta en samordningsfunktion för intensivvårdsplatser beslutade regeringen om ett uppdrag till att inrätta en samordningsfunktion för intensivvårdsplatser (dnr S2020/01849/FS [delvis]). I samordningsfunktionens uppdrag ingick att –skapa en nationell lägesbild av antalet intensivvårdsplatser och ECMO6 intensivvårdsplatser –skapa en nationell lägesbild av tillgängliga intensivvårdsplatser och ECMO intensivvårdsplatser hos både offentliga och privata vårdgivare 6 ECMO står för extra corporeal membran oxygenering. Det är en avancerad form av intensivvård som kan användas när vanlig intensivvård inte längre fungerar. ECMO intensivvård bedrivs på vid och i övriga regioner vid thorax-intensivvårdsavdelningar. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN –kontinuerligt förmedla aktuella lägesbilder till regionerna för att stödja dem i koordinationen av tillgängliga intensivvårdsplatser inom landet –stödja regionernas arbete med att utöka antalet intensivvårdsplatser. Uppdraget skulle redovisas löpande till (Social- departementet) och en sammanfattande rapport skulle lämnas . inkom till med rapporten av uppdrag att inrätta en samordningsfunktion för intensivvårdsplatser (dnr 1296/2020). I rapporten anför följande under rubriken framåt: har inrättat en samordningsfunktion för intensivvårds- platser. I arbetet har myndigheten utgått från ansvarsprincipen. En funktion för att kontinuerligt ta fram, dela och distribuera nationella lägesbilder har tagits fram. Lägesbilderna har givit ansvariga aktörer möjligheter att göra en faktabaserad bedömning och analys som i sin tur har som syfte att möjliggöra planering, resurssättning och koordinering av landets intensivvårdsplatser. Detta har bidragit till att skapa ett mer nationellt sammanhållet system för intensivvårdsresurser. Myndigheten har även tagit fram kunskapsstöd och tillsammans med regionerna stärkt förmågan att transportera patienter mellan regionerna. befinner sig , och stora delar av världen, mitt i ett andra utbrott av pandemin med stora konsekvenser för hälso- och sjukvården, däribland intensivvården. Trots att kunskapen om sjukdomen och hur den ska hanteras har ökat, vilket bidragit till en rad förbättringar av vård och behandling av patienter med covid-19, så är belastningen på hälso- och sjukvården fortsatt mycket stor. bedömer att det fortsatt finns ett behov av nationell samordning i frågor rörande intensivvårdsresurser. Detta även för att bibehålla den katastrofmedicinska beredskapen. kommer därför fortsätta arbetet utifrån de strukturer som tagits fram och ytterligare stärka den samordnande rollen. Beslut om samordning av hälso- och sjukvårdsresurser beslutade regeringen att ge i uppdrag att stödja samordningen av regionernas hälso- och sjukvårdsresurser med anledning av utbrottet av covid-19 (dnr S2020/05028/FS [delvis]). skulle inkomma till () med en plan för genomförandet av uppdraget, som skulle pågå som längst t.o.m. . Uppdraget skulle redovisas löpande till () och en sammanfattande redovisning skulle lämnas in . inkom till med rapporten för att stödja regionernas samordning av hälso- och sjukvårdsresurser och med rapporten att stödja regionernas samordning av hälso- och sjukvården . I rapporten från anför bl.a. följande: REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN I regeringsuppdraget framhålls att ska stärka hälso- och sjukvårdens kapacitet. I uppdraget nämns nationella förstärkningsresurser och sjukvårdsmoduler. En kritisk faktor som lyftes i samarbetet med SKR i samband med framtagandet av planen för föreliggande uppdrag som ligger som bilaga till denna rapport var personella resurser. Dock bedömdes det från SKR som att regionerna hade goda förutsättningar att hantera frågan inom ramen för sin regionala samverkan. För att stärka hälso- och sjukvårdens kapacitet inriktades istället insatserna utifrån att dels öka antalet tillgängliga vårdplatser och att minska antalet inneliggande patienter i påverkade regioner. För att öka antalet tillgängliga vårdplatser har under hela pandemin kunnat ge stöd i form av utrustning och material till fältsjukhus liksom leveranser av modulhus och tält. Det var också något som det fanns kapacitet för och det levererades också två modulhus och ett tält till och ett modulhus till . Precis som i fallet med att stärka hälso- och sjukvårdens kapacitet på plats genom att öka antalet tillgängliga vårdplatser fanns även när det gäller transporter av patienter för att avlasta drabbade regioner ett pågående arbete. Detta bedrevs genom att samordna regionernas behov av transporter med det stöd som fanns hos Försvarsmakten. Det fanns också en befintlig samverkan med regionerna. För att ytterligare stärka förmågan lämnade i enlighet med förordning (2002:375) om stöd till civil verksamhet in en ansökan om stöd med helikopter- transporter till Försvarsmakten. I ansökan som beviljades framgick att Försvarsmakten skulle stödja samtliga regioner med helikoptertransporter av patienter som var smittade av covid-19 och var inlagda på IVA eller som behövde komma till en . Stödet skulle ges mellan . Mot bakgrund av det relativt lugna läge som präglade sommarmånaderna behövde endast två helikoptertransporter genomföras. Beslut om en plan för insatser vid eventuella nya utbrott av covid-19 beslutade regeringen att ge i uppdrag att ta fram en plan för insatser som kan bli aktuella i olika skeden av eventuella nya utbrott av covid-19 (dnr S2020/05825/FS [delvis]). Uppdraget skulle slut- redovisas till () . Liknande uppdrag lämnades även till , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och läns- styrelserna. inkom till med rapporten inför nya utbrott av covid-19. I rapporten anför bl.a. följande under rubriken personella förstärkningsresurser kan uppstå : Ett händelseförlopp med ojämn och snabbt eskalerande spridning (scenario ett) kan resultera i att vissa regioner belastas mer än andra. bedömer, utifrån erfarenheter från vårens arbete att förflyttningar av patienter med hjälp av en förstärkt transportkapacitet inte alltid är tillräckligt när ett ökat antal patienter är i behov av sjukvård . har också , i enlighet med beskrivningarna i denna rapport, beredskapsställt materiella förstärkningsresurser i form av sjukvårdsmoduler från Försvarsmakten samt myndighetens egna REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Sammantaget kan det dock konstateras att såväl förstärkta transportresurser som materialresurser inte kommer att få avsedd effekt om det saknas personal med adekvat utbildning, träning och kompetens för att utföra de förstärkta insatserna. Regionerna som arbetsgivare och huvudmän för hälso- och sjukvården ansvarar för att säkerställa bemanning för verksamheten, även vid extraordinära händelser och pandemier. Att lokala planer och avtal finns på plats för att möjliggöra kapacitetsökningar bedöms vara grunden för god katastrofmedicinsk beredskap. bedrivs ett arbete där regionerna arbetar för att etablera ett arbetssätt kopplat till krislägesavtalet för att i situationer där alla andra åtgärder är uttömda kunna låna in personal från andra regioner. kommer att följa arbetet och i samverkan med såväl enskilda regioner som SKR identifiera områden där myndigheten kan stötta med kompetens och kunskap om var de aktuella resursbehoven är som störst. bedömer vidare att det finns ett behov av att, i samverkan med regionerna och SKR analysera om det bör utvecklas en nationell personell förstärkningsresurs med adekvat utbildning, träning och kompetens kopplat till konceptet med förstärkningsresurser som med kort varsel kan sättas in för akuta insatser för att stödja en region som riskerar att överbelastas. Ett liknande koncept finns för den nationella förstärkningsresursen SNAM (svenska nationella ambulansflyget) där den medicinska personalen vid en insats anställs av Region , som även har det medicinska vårdgivaransvaret. Beslut om att etablera arbetssätt för att låna in personal mellan regionerna beslutade regeringen att ge i uppdrag att följa och stötta regionernas arbete med att etablera arbetssätt för att låna in personal från varandra (dnr S2020/07614 [delvis]). I uppdraget ingick även att analysera om det finns behov av att utveckla en ändamålsenlig och kostnadseffektiv nationell personell förstärkningsresurs som med kort varsel kan sättas in för akuta insatser för att stödja en region vars hälso- och sjukvård riskerar att överbelastas. Uppdraget skulle slutredovisas till () . Den del av uppdraget som handlar om att analysera om det finns behov av att utveckla en nationell personell förstärkningsresurs skulle redovisas . inkom till med delrapporten personell förstärkningsresurs. I sammanfattningen av delrapporten anför bl.a. följande: Fördelning av sjukvårdspersonal som en nationell tillgång bedöms som fortsatt utmanande så länge pandemin pågår. Dels saknas det förberedelser för en nationellt sammanhängande personalplanering för kriser, dels är helt enkelt numerären av de personalkategorier som är mest eftertraktade för låg. mars inkom ett 30-tal ärenden till särskilda organisation från regioner som begärde personella förstärkningar till sina organisationer. Läkare med specialist- kompetens inom intensivvård, sjuksköterskor och undersköterskor var de personalkategorier som främst efterfrågades. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Eftersom inte har någon egen klinisk personal att förstärka regionerna med så efterfrågades om SKR och regionerna hade möjlighet att omfördela sjukvårdspersonal från mindre belastade regioner till de regioner som var värst drabbade. Samtliga förfrågningar avslogs med hänvisning till resursbrist. Inlån av personal direkt mellan regionerna skedde också i ytterst begränsad omfattning eftersom flertalet arbetsgivare bedömde att de hade brist på samma typ av kompetens som efterfrågades. För att säkerställa att befolkningens liv och hälsa kan värnas även under katastrofliknande förhållanden bedömer att det behöver skapas redundanta förstärkningsresurser som kan agera trots lokaliseringsprincipen. För redundans och säkerställande av förmåga kan en författningsreglering av vissa frågor avseende ansvar och uppgifter för denna beredskap komma att behövas. föreslår därför mot bakgrund av ovanstående att myndigheten, i samverkan med regionerna och SKR får i uppdrag att inrätta en nationell personell förstärkningsresurs som med kort varsel kan stödja en region vars hälso- och sjukvård riskerar att överbelastas. inkom till med rapporten att stödja regionernas arbete med att låna in hälso- och sjukvårdspersonal. I rapporten anför bl.a. följande: Ordning vid begäran om nationellt stöd med personella resurser vid krisläge till samtliga regioner För att underlätta nationell samordning har regionerna och SKR inrättat en beredskapsfunktion, s.k. Larmyta som bemannas av en ”Tjänsteman i beredskap” (TIB). När en begäran om nationellt stöd med personella resurser vid krisläge inkommer från en region kommer SKR att ställa frågor till berörd region för att få en bild av läget (se nedan). Beslut om att begära stöd vid krisläge fattas av behörig instans, t.ex. regionens krisledningsnämnd, regionstyrelse eller liknande. Därefter kallar SKR utpekad funktion i samtliga regioner samt till ett möte. Mötet bör hållas från att begäran om stöd inkom. Vid mötet redogör TIB från den begärande regionen för situationen, vad det är för förstärkning som behövs, vilken kompetens som efterfrågas och hur många. På mötet behöver det klargöras vilka regioner som ska inventera möjligheterna att bistå med personella resurser. Därefter sker ett uppföljningsmöte där berörda regioner redogör för sina möjligheter att bistå med personella resurser. Återkoppling ska ske möjligt (3–) efter det första mötet. SKR har redogjort för vilka åtgärder en region ska ha vidtagit för att säkra bemanningen vid ett krisläge, innan begäran om nationellt stöd om personella resurser görs. Av denna redogörelse framgår att regionen bör ha vidtagit följande åtgärder innan en sådan begäran görs: •Uttömt de möjligheter som finns i befintliga kollektivavtal samt ha arbetat för att förstärka bemanningen. •Undersökt möjligheten att låna in personal från sina vanliga samarbetspartners på lokal, regional och nationell nivå. •Aktiverat alternativt begära aktivering av i samband med begäran om nationellt stöd. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Begäran om nationellt stöd med personella resurser vid krisläge inkommer från en region till SKR TIB som ansvarar för att inhämta information som kompletterar begäran om stöd såsom: •har regionen uttömt de möjligheter som finns i befintliga kollektiv- avtal? •har regionen arbetat för att förstärka bemanningen t.ex. beordrat övertid, bett deltidsarbetande att gå upp , försökt att frigöra personal genom att ställa andra verksamheter i vänteläge etc.? •har regionen undersökt möjligheten att låna in personal från sina vanliga samarbetspartners på lokal, regional och nationell nivå och hur har responsen varit? Om inte är aktiverat görs en bedömning om aktivering bör hanteras parallellt med att SKR handlägger ärendet. Med kan betydligt mer arbetstid tas ut av befintlig personal. Om det avhjälper krisen ska aktiveras. Men om det behov som efterfrågas handlar om specifika kompetenser och inte hjälper för att fä fram dessa är det möjligt att inkomma med en begäran om nationellt stöd direkt. Krisens omfattning och karaktär avgör vilka åtgärder som regionen behöver vidta för att säkra bemanningen och i vilken ordning de behöver genomföras. I inledningen till utskottets granskningar av regeringens hantering av coronapandemin redogörs bl.a. för regeringens styrelsefunktion och beredningskravet i regeringsformen; där berörs även uttalanden av utskottet i samband med tidigare granskningar. I dessa delar hänvisas till de avsnitten. är förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör bl.a. hälso- och sjukvård, se 1 § förordningen (2015:284) med instruktion för Social- styrelsen. ansvarar vidare för officiell statistik som rör hälso- och sjukvård, se 5 § andra stycket 2 instruktion samt bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. har dessutom ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten ska verka för att expertis inom dessa områden står till samhällets förfogande vid kriser och katastrofer. (Se 8 och 9 §§ instruktion.) Regioner och kommuner är huvudmän för hälso- och sjukvården i , se 2 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL. För sådan vård som kräver läkarinsatser ligger huvudmannaskapet hos regionerna, se bl.a. 8 kap. 1 och 6 §§, 12 kap. 1 § och 14 kap. 1 § HSL. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Samtliga kommuner och regioner är medlemmar i medlems- och arbetsgivarorganisationen . Dess uppgift är att på medlemmarnas uppdrag stödja och bidra till att utveckla kommuners och regioners verksamhet. SKR företräder inte enskilda kommuner och regioner i formell mening och har ingen beslutanderätt över dem. SKR är den organisation som samlat för deras talan och deltar i exempelvis dialoger med regeringen. är en ideell förening bildad där svenska intensivvårdsavdelningar är medlemmar. Personuppgiftsansvarig för är i Region . finansieras av medlemsavgifter och anslag ur och medel för . har som syfte att utan egen som en ideell förening driva ett nationellt kvalitetsregister för intensivvård i i egen regi eller som upphandlad tjänst för att följa och höja kvaliteten på svensk intensivvård inom utvalda kontinuerligt uppföljda områden. Genom skrivelser till begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet fick och två svarspromemorior jämte bilagor som är upprättade inom (bilaga A5.4.1–2). Av promemoriorna framgår i huvudsak följande. hade dagliga muntliga avstämningar med och, , dagliga muntliga avstämningar med . Vid avstämningarna inhämtades information om situationen och de behov som fanns inom de områden som respektive myndighet ansvarar för. Sådan information lämnades även vid andra muntliga kontakter med dessa myndigheter. Kontakterna dokumenterades inte. Att utbrottet av covid-19 förde med sig stor påverkan på intensivvården kunde därutöver konstateras utifrån de erfarenheter som kom från andra länder, () m.fl. hölls ett möte mellan och representanter för samtliga regioner om läget i sjukvården. Socialministern deltog vid mötet. Vid mötet diskuterades regionernas beredskap för vården av covid-19-patienter bl.a. i fråga om intensivvårdsplatser. inkom en skrivelse från sektionschefen vid , , där behovet av tydligare nationell styrning av ECMO- vården framhölls. inkom en skrivelse från styrelsen för och Intensivvård med en begäran om ökade och samordnade svenska intensivvårdsresurser. Regeringen beslutade om ett uppdrag till att inrätta en samordningsfunktion för intensivvårdsplatser. Social- departementet hade inför beslutet en särskild muntlig avstämning med på tjänstemannanivå. har fullgjort den löpande REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN redovisningen av uppdraget genom att, , i veckan lämna muntliga lägesbeskrivningar till om tillgången till intensivvårdsplatser. Denna information har bl.a. legat till grund för rapporter från tjänsteman i beredskap i . ändrade sina rekommendationer i fråga om resor inom landet. Genom de täta kontakterna med informerades om att det i regioner där många svenskar väljer att semestra fanns en oro för att det skulle uppstå ett större vårdbehov än vården skulle klara av. Sådana uppgifter förekom även i medierna under Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det var angeläget att säkerställa att det fanns en tillräcklig kapacitet att möta ett utökat vårdbehov på vissa platser i landet. I de fortsatta kontakterna med bedömdes att det bästa sättet att säkerställa en tillräcklig kapacitet var att stödja regionernas samordning av hälso- och sjukvårdsresurser . Regeringen beslutade om ett sådant uppdrag till lämnade in en genomförandeplan i enlighet med uppdraget av . Av genomförandeplanen framgick att en kritisk faktor i arbetet med att stärka hälso- och sjukvårdens kapacitet var behövde hanteras inom ramen för regionernas samordning och att SKR bedömde att regionerna hade goda förutsättningar att hantera denna. Uppdraget har även löpande redovisats muntligt till . Någon dokumentation av den löpande redovisningen finns inte. lämnade en sammanfattande skriftlig redovisning av arbetet I enlighet med regeringsuppdraget av lämnade Social- eventuella nya utbrott av covid-19. Av rapporten framgick att regionerna vid denna tidpunkt bedrev ett arbete för att etablera ett arbetssätt kopplat till krislägesavtalet för att, i situationer där alla andra åtgärder var uttömda, kunna låna in personal från andra regioner. bedömde att det fanns ett behov av att, i samverkan med regionerna och SKR, analysera om det borde utvecklas en nationell personell förstärkningsresurs som med kort varsel skulle kunna sättas in vid akuta insatser för att stödja en region som riskerar att Vid ett möte mellan och informerades om att SKR och regionerna gemensamt hade tagit fram och efter etablerat en nationell kontaktyta där en region som har uttömt alla möjligheter att säkra bemanning kan begära nationellt stöd med personella Regeringen gav ett uppdrag till att stödja regionernas arbete med att låna in hälso- och sjukvårdspersonal. Uppdraget delredovisades och slutredovisades den 31 Av delredovisning framgår att det under REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN perioden mars t.o.m. inkom ett trettiotal ärenden till Social- styrelsen från regioner som begärde personella förstärkningsresurser. Vidare framgår att samtliga förfrågningar som riktade till SKR och regionerna, om omfördelning av sjukvårdspersonal från mindre belastade regioner till de värst drabbade regionerna, avslogs med hänvisning till resursbrist. Denna information hade inte tidigare inkommit till . Utskottet höll en offentlig utfrågning med företrädare för (bilaga B2). Organisationen företräddes av , ordförande i styrelsen, , andre vice ordförande i styrelsen, , vd, , sektionschef och , samordnare äldreomsorg. Vid utfrågningen anförde SKR i huvudsak följande om samordningen av intensivvårdsplatser och hälso- och sjukvårdsresurser. Belastningen på intensivvården har varit en balanspunkt i hela pandemi- bekämpningen. Det har varit väldigt viktigt att få ned smittspridningen så att det finns en tillräcklig intensivvårdskapacitet för att ta hand om dem som har varit svårast sjuka. I takt med att smittspridningen tog fart växlade också regionerna upp intensivvårdskapaciteten. I ett normalt fall brukar ungefär 400 patienter få intensivvård. När belastningen var som högst fick ungefär 800 patienter intensivvård och det fanns kapacitet för att vårda 1 100 patienter. Regionerna har använt sig av möjligheten att inom varje region öka antalet intensivvårdsplatser genom att rekrytera nya medarbetare och ställa om. I det perspektivet har samverkan inom regionerna fungerat bra. uppdrag från regeringen att inrätta en samordningsfunktion för intensivvårdsplatser skedde utan samråd med SKR eller regionerna. SKR:s medlemmar har uttryckt att de inte tyckte att skulle ha det uppdraget. Medlemmarna har inte heller upplevt att uppdrag har varit ett stöd i processen utan att det är deras eget arbete som har varit det väsentliga. Den samordning som har skett har inte skett via utan via regionerna. Regionerna beslutade att anordna en nationell samordning av intensivvårdsplatserna. Man rapporterar data via , vilket är samma källa som använder. Innan data går in till kommer de till regionernas samordning för intensivvårdsplatser. Regionernas samordnare för intensivvårdsplatser har i dialog bedömt var det finns behov av att flytta patienter och har i så fall arrangerat flytt av patienter. har haft en viktig roll vid hemställan om transport- möjligheter, där regionerna har fått stöd av Försvarsmakten. Men det är regionerna som bemannar den medicinska kompetensen och Försvarsmakten REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN En sak som börjat fungera väl är att regionerna har fått bättre stöd i kortsiktiga prognoser från . Myndigheten har tillsammans med tagit fram kortsiktiga lägesbilder.