bet · H901FiU3 · 2021-12-10 00:00:00 — Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Utskottet föreslår att anvisar anslag inom utgiftsområde 25 på ca i enlighet med utskottets förslag. har fastställt ramen för utgiftsområdet till mer än vad regeringen föreslagit i budgetpropositionen. Utskottets förslag överensstämmer med det förslag som ledamöterna från , har lagt fram under utskottets beredning av ärendet. Det innebär ändringar i förhållande till budgetpropositionen för ett av anslagen. I övrigt ställer sig utskottet bakom budgetpropositionen. Utskottet tillstyrker delvis budgetpropositionen och motionsyrkanden. Övriga motionsyrkanden avstyrks. I betänkandet finns fyra särskilda yttranden (S, C, V, L, MP). Ledamöterna från Socialdemokraterna, avstår från ställningstagande när det gäller budgetbeslutet och redovisar i stället sina överväganden i särskilda yttranden. Proposition 2021/22:1 inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. 14 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /22. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 25 Statens budget inom utgiftsområde 25 1.Statens budget inom utgiftsområde 25 (S, MP) 2.Statens budget inom utgiftsområde 25 (C) 3.Statens budget inom utgiftsområde 25 (V) 4.Statens budget inom utgiftsområde 25 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /22 Bilaga 2 Regeringens och motionärernas anslagsförslag Bilaga 3 Regeringens förslag till beställningsbemyndiganden Bilaga 4 Utskottets anslagsförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Statens budget inom utgiftsområde 25 anvisar, med de anslagsvillkor utskottet anger, anslagen inom utgiftsområde 25 enligt utskottets förslag i bilaga 4. Därmed bifaller delvis proposition 2021/22:1 utgiftsområde 25 punkt 1 och motionerna 2021/22:3891 av m.fl. (SD), 2021/22:4114 av m.fl. (M) yrkandena 1–5 och 2021/22:4201 av m.fl. (KD) yrkande 1 och 2021/22:3268 av Nooshi Dadgostar m.fl. (V), 2021/22:4010 av m.fl. (L) och 2021/22:4132 av m.fl. (C). b) Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden bemyndigar regeringen att ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst de belopp och inom den tidsperiod som regeringen föreslår. Därmed bifaller proposition 2021/22:1 utgiftsområde 25 punkt 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S)*, (M), (S)*, (M), (SD), (S)*, (C)*, (M), (SD), (S)*, (S)*, (L)*, (SD), (MP)*, (M), (KD) och (V)*. * Avstår från ställningstagande, se särskilda yttranden. Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens budgetproposition 2021/22:1 i de delar som gäller utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och ett antal motionsyrkanden från allmänna motionstiden /22. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Motionsförslagen finns också i bilaga 1. I bilaga 2 och 3 finns en sammanställning av regeringens förslag till anslag och beställningsbemyndiganden samt de avvikelser från dessa som M, SD, C, V, KD och L föreslår i sina respektive budgetmotioner. Ledamöterna från , har under utskottets beredning av ärendet justerat sina respektive motionsyrkanden till ett gemensamt förslag. Budgetprocessen innebär bl.a. att i ett första steg genom ett beslut fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § tredje stycket riksdagsordningen). har bifallit finansutskottets förslag och bestämt utgiftsramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner till 156 (prop. 2021/22:1, bet. 2021/22:FiU1, rskr. 2021/22:46). Det är mer än vad regeringen föreslår i budgetpropositionen. I detta betänkande föreslår finansutskottet för hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. ställningstagande till anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden för utgiftsområdet ska göras genom ett beslut (11 kap. 18 § fjärde stycket riksdagsordningen). Uppföljning av regeringens resultatredovisning Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har fattat beslut om. I utskottens uppgifter ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06: 333–335). Utskottet har mot den bakgrunden gått igenom regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 25 i budgetpropositionen. Genomgången är ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. Betänkandet har disponerats så att målet för utgiftsområdet och regeringens resultatredovisning behandlas först. I det avsnittet tar utskottet också upp de tillkännagivanden som redovisas i budgetpropositionen inom utgiftsområde 25 Därefter behandlar utskottet de förslag i budgetpropositionen och de motionsförslag som gäller statens budget inom utgiftsområde 25. Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 25 har beslutat att målet för utgiftsområdet är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150). Regeringens redovisning utgår från följande bedömningsgrunder: • skillnader i resultat, kostnadsutveckling och skuldsättning mellan kommuner respektive mellan regioner • utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner. Utvecklingen av årets resultat är enligt regeringen en viktig indikator för att bedöma de ekonomiska förutsättningarna i kommunsektorn. Ett starkt resultat bedöms generellt sett innebära bättre förutsättningar för kommunsektorn att tillhandahålla välfärd av hög kvalitet och en hållbar välfärd . Regeringen konstaterar att kommunsektorn 2020 redovisade ett sammantaget positivt resultat om , vilket var en förbättring jämfört med . Kommunernas resultat var och regionernas . Kommunsektorns resultat som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag uppgick , vilket var högre än genomsnittet 2010–2019, som uppgick till . Samtliga regioner och av kommunerna redovisade positiva balanskravsresultat, vilket var en större andel än 2019 för både kommunerna och regionerna. Kommunsektorns totala intäkter ökade och uppgick till nästan , där den övervägande delen, , utgjordes av skatteintäkter. Till skillnad från de senaste årens jämförelsevis kraftiga förstärkningar av kommunsektorns samlade skatteintäkter, som följt av den starka konjunkturen, ökade skatteintäkterna 2020 bara svagt med , vilket motsvarade en ökning på . I genomsnitt ökade skatteintäkterna med –2019. De generella statsbidragen ökade med nästan 2020 och utgjorde av kommunsektorns intäkter. De riktade statsbidragen, inklusive kostnadsersättningarna, inom andra utgiftsområden ökade och utgjorde av kommunsektorns totala intäkter 2020. En stor del av ökningen utgjordes av riktade statsbidrag och ersättningar för merkostnader till följd av spridningen av covid-19. Kommunsektorns totala kostnader uppgick till , vilket var en ökning jämfört med . Ökningen var därmed lägre än genomsnittet –2019, som uppgick till . Den lägre kostnadsökningstakten berodde främst på spridningen av covid-19. Kostnadsökningstakten var lägre i kommunerna än i regionerna med ökande investeringsnivåer minskade investeringstakten 2020. Kommunsektorn investerade för 2020, varav kommunerna stod för nästan . Sektorns investeringar minskade jämfört med , vilket kan jämföras med genomsnittet –2019, då investeringstakten i genomsnitt ökade . av investeringarna finansierades med egna medel 2020, vilket var en betydligt större andel än genomsnittet –2019, som uppgick till . Självfinansieringsgraden var högre 2020 för både kommunerna och regionerna jämfört . Även låneskulden minskade av ökad skuldsättning. Låneskulden minskade med totalt () jämfört med . Den genomsnittliga ökningstakten 2010–2019 var . Kommunernas låneskuld 2020 minskade mer än regionernas (med för kommunerna och med för regionerna). Trots ett förbättrat resultat konstaterar regeringen att det finns stora skillnader mellan olika kommuner och mellan olika kommungrupper i fråga om bl.a. resultat, kostnadsutveckling och skuldsättning. I regionerna ökade skillnaderna i fråga om resultat och kostnadsutveckling. Regeringens bedömning av måluppfyllelse Regeringen anför att den kommunala självstyrelsen och den kommunala beskattningsrätten är grundlagsreglerade och utgör viktiga delar av den svenska decentraliserade samhällsmodellen. Kommuner och regioner har frihet att själva, inom ramen för befintlig lagstiftning, utforma sin verksamhet, och de ansvarar för de olika verksamheternas resultat, kvalitet och innehåll. Den kommunala beskattningsrätten ger kommuner och regioner ett långtgående ansvar för verksamheternas finansiering, och cirka två tredjedelar av den kommunala verksamheten finansieras av skatteintäkter. Vid sidan av skatteintäkterna är statens bidrag den viktigaste intäktskällan. De generella statsbidragen utgör omkring en tiondel av intäkterna. På grund av detta går det enligt regeringen inte att dra långtgående eller säkra slutsatser av förhållandet mellan storleken på det generella statsbidraget och kommunsektorns resultat. Det är mot bakgrund av dessa förutsättningar som regeringen bedömer måluppfyllelsen. Regeringen konstaterar att resultatets andel av skatter och generella statsbidrag var betydligt större i kommunerna och regionerna 2020 än under de föregående åren. Stora fall i de kommunala skatteintäkterna prognostiserades i samband med spridningen av covid-19. De stora statliga tillskotten i form av statsbidrag, samt ersättningar för merkostnader och intäktsbortfall, bidrog till det höga resultatet, tillsammans med en starkare utveckling av skatteintäkterna än vad som inledningsvis prognostiserades. Även en svagare kostnadsutveckling bidrog till resultatet för kommunerna. Kostnadsutvecklingen var dock måttlig i kommunerna 2020, trots de ökade demografiska behoven och osäkerheten kring hur kostnaderna skulle påverkas av pandemin. Ökningstakten i regionerna var däremot något högre än den föregående tioårsperioden. utvecklades skatteunderlaget svagt jämfört med de närmast föregående åren. Soliditeten och den långsiktiga finansiella ställningen förbättrades i majoriteten av kommunerna och regionerna till följd av starka resultat, minskad skuldsättning och minskad pensionsskuld som avser tiden . Fortsatta investeringar när det gäller t.ex. skolor, äldreboenden och sjukhus gjordes 2020, men investeringstakten var lägre än genomsnittet . Behovet av investeringar bedöms fortfarande vara stort. En större andel av investeringarna finansierades med egna medel 2020 än . Skuldsättningen minskade i både kommuner och regioner. Frivilliga avsättningar till resultatutjämningsreserver, som kan nyttjas för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur, har gjorts av både kommuner och regioner. Det sammanlagda avsatta beloppet i resultatutjämningsreserverna ökade 2020, och det var åtta fler kommuner och tre fler regioner som hade medel avsatta i dessa jämfört med . Det starka resultatet, förbättringarna när det gäller soliditeten och de ökade avsättningarna till reserver bedöms ha stärkt de ekonomiska förutsättningarna i sektorn. Regeringen anser att förutsättningarna för att möta det utökade behovet av välfärd, och för att säkerställa att kommuner och regioner har tillräckliga medel för att upprätthålla sin verksamhet, trots de osäkerheter som spridningen av covid-19 medfört, har förbättrats genom de förstärkningar som gjorts av statsbidragen. Trots det höga resultatet kvarstår skillnader mellan kommuner och mellan regioner. Skillnaderna mellan kommunerna i de olika kommungrupperna i fråga om resultat och skuldsättning ökade 2020 jämfört med genomsnittet den föregående tioårsperioden. Att det finns skillnader i resultatnivåer mellan kommuner kan enligt regeringen vara en indikation på att de ekonomiska förutsättningarna inte är likvärdiga. Skillnader i resultat kan också bero på att kommunerna har olika målsättningar för resultatnivån, t.ex. beroende på att investeringsbehoven ser olika ut för olika kommuner. Även skillnaderna mellan kommungrupperna när det gäller kostnadsutvecklingen ökade . Samtliga kommungrupper hade dock en lägre kostnadsutveckling än . Skillnaderna mellan regionerna ökade när det gäller resultat och kostnadsutveckling. De större skillnaderna bedöms bero på att pandemins effekter har varierat över landet, vilket påverkat såväl kostnadsutvecklingen som de ekonomiska resultaten. Skillnaderna i skuldsättning mellan regionerna var i nivå med genomsnittet –2019, men den genomsnittliga upplåningen har ökat. Utmaningarna har också sett olika ut i kommuner och regioner när det gäller behovet av t.ex. anpassningar till en ökande respektive minskande befolkning och förändringar i befolkningens sammansättning. Regeringen anser att de ändringar i kostnadsutjämningen som trädde i kraft har stärkt likvärdigheten i de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner respektive mellan regioner. Nästan alla kommuner och samtliga regioner redovisade ett positivt balanskravsresultat 2020, vilket var en förbättring jämfört med . Det finns dock kommuner och regioner med svagare ekonomiska resultat, trots det starka resultatet för sektorn som helhet. Detta innebär enligt regeringen en ökad risk för att de inte kommer att uppfylla balanskravet eller kravet på god ekonomisk hushållning. Regeringen ser positivt på den ökade användningen av jämförelser mellan kommuner och mellan regioner, och på den utveckling som har skett med nya indikatorer för effektivitet och produktivitet i sektorn. Regeringen anser att detta har förbättrat möjligheterna för kommuner och regioner att bedöma effektiviteten och kvaliteten i verksamheterna, vilket är av betydelse för ett framgångsrikt utvecklings- och förbättringsarbete Den statliga styrningen inom olika kommunala verksamhetsområden syftar till att uppnå nationella målsättningar, bl.a. att öka likvärdigheten i landet. måste kommuner och regioner hantera styrningen samlat vid t.ex. resursfördelning och planering. Den statliga styrningen behöver därför enligt regeringen utformas utifrån ett helhetsperspektiv. Detta perspektiv bör bl.a. beaktas vid valet av på vilken detaljnivå som en viss reglering ska ske, samt vid valet av lagreglering, generella statsbidrag eller riktade statsbidrag, liksom vid regleringens utformning, i syfte att underlätta för kommuner och regioner att planera och bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Såväl den ekonomiska styrningen som övrig styrning behöver vara ändamålsenligt utformad och motsvara de behov som både staten och kommunsektorn har. Hur den statliga styrningen utformas är enligt regeringen avgörande för kommunsektorns möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet. Spridningen av covid-19 har inneburit att styrningen av kommuner och regioner tillfälligt har behövt förändras och att staten har styrt kommunsektorn mer än . har den del av statens styrning av sektorn som inte påverkats av spridningen av covid-19 fortsatt att utvecklas i samma takt . Statens styrning av sektorn ökade därmed totalt sett. Regeringen anser alltjämt att det finns möjligheter till en förbättrad statlig styrning av kommunsektorn. Även om kommunsektorn har ett eget ansvar för sin verksamhet och sin ekonomi är samspelet mellan staten och kommunsektorn viktigt för att skapa goda förutsättningar för välfärden. Regeringen framhåller att det är staten som har det yttersta ansvaret för samhällsekonomin, den ekonomiska politiken och för att samtliga kommuner och regioner har förutsättningar att utföra det samlade uppdraget. Regeringen har med anledning av spridningen av covid-19 föreslagit och beslutat om flera tillfälliga insatser för att stödja kommunsektorn . De tillfälliga insatserna bidrog sammantaget till ett högt ekonomiskt resultat för kommuner och regioner 2020. Detta innebar möjligheter för många kommuner och regioner att vidta åtgärder som stärker de ekonomiska förutsättningarna och den finansiella ställningen på . Mot denna bakgrund anser regeringen sammanfattningsvis att de statliga insatserna har bidragit till goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar i kommuner och regioner. har tillkännagett för regeringen att den ska låta utreda ett utvecklat och delvis nytt regelverk för att säkerställa valfrihet, mångfald och kvalitet när välfärdstjänster utförs. Regelverket ska omfatta tillståndsplikt med ägar- och ledningsprövning, kravställande och uppföljning av kvalitet samt skarpare sanktioner vid misskötsel. Utgångspunkten för det nya regelverket är att det ska ställas likvärdiga krav på privata och offentliga aktörer. Av tillkännagivandet följer också att regeringen ska utreda lämpliga sätt för spridning av verksamhetsrelaterad information ur ett brukarperspektiv (bet. 2014/15:FiU32, rskr. 2014/15:243 och rskr. 2014/15:244). I propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158) föreslog regeringen en utökad tillståndsplikt och ägar- och ledningsprövning inom välfärden. Regeringen lämnade i propositionen även förslag för att förenkla för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer och för att främja den idéburna sektorns deltagande i upphandlingar. Förslagen syftade till att möjliggöra för en mångfald av leverantörer att delta i offentliga upphandlingar. Regeringen bedömde i propositionen att tillkännagivandet var tillgodosett i den del som det avsåg att utreda ett utvecklat och delvis nytt regelverk. Därmed kvarstod den del av tillkännagivandet som avsåg spridning av verksamhetsrelaterad information. ansåg att de utökade tillståndskraven var viktiga, men fann att regeringens skäl för att undanta verksamhet från tillståndskrav och ledningsprövning inte var tillräckliga och att de saknade grund, och därför kunde tillkännagivandet inte anses vara tillgodosett. I ett nytt tillkännagivande till regeringen framhöll utskottet att regeringen skyndsamt skulle återkomma med kompletterande lagstiftning, så att likvärdiga krav kan ställas på privata och offentliga aktörer, dvs. att en generell tillståndsplikt och ledningsprövning ska införas för alla utförare i välfärden, oavsett driftsform (bet. 2017/18:FiU43 punkt 2, rskr. 2017/18:356). tillkännagav för regeringen att den skulle värna mångfalden genom att återkomma med förslag som säkerställer att tillståndskrav samt ägar- och ledningsprövning inte medför otillbörliga hinder för etablering och möjligheterna att verka på välfärdsområdet, i synnerhet när det gäller små aktörers, t.ex. kooperativs, möjligheter (bet. 2017/18:FiU43 punkt 4, rskr. 2017/18:356). Regeringen anför att den, som den tidigare redovisat, infört en utökad tillståndsplikt för den som bedriver yrkesmässig verksamhet inom välfärden (prop. 2017/18:158). Regeringen ansåg i samband med att den lämnade det förslaget att det därutöver inte var möjligt att tillmötesgå tillkännagivande, dvs. att införa tillståndsplikt och ledningsprövning för kommuner och regioner, med motiveringen att kommuner och privata aktörer har olika roller och ansvar. Vidare angavs att det finns sådana principiella skillnader mellan kommuner och enskild verksamhet att det inte finns skäl att införa något som motsvarar en ägar- och ledningsprövning för verksamhet (prop. 2017/18:158 s. 51). Regeringen anför att den bedömningen kvarstår och att man anser att tillkännagivandena är tillgodosedda i dessa delar (bet. 2014/15:FiU32, rskr. 2014/15:243 och rskr. 2014/15:244 samt bet. 2017/18:FiU43 punkt 2, rskr. 2017/18:356). När det gäller tillkännagivande om att regeringen ska utreda lämpliga sätt för spridning av verksamhetsrelaterad information har enligt regeringen följande åtgärder vidtagits. () har haft regeringens uppdrag att utveckla ett nytt informationssystem som möjliggör jämförelser mellan skolor (U2014/2660), i enlighet med vad som anges i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112), och tillhandahåller nu webbplatsen Utbildningsguiden, med information och vägledning inför val av skola och utbildning, från förskola till utbildning för vuxna. Regeringen anför vidare att den har gett Inspektionen för vård och omsorg () i uppdrag att tillgängliggöra och upprätta ett nationellt register över hem för vård eller boende (HVB), stödboenden för barn och unga samt särskilda ungdomshem (S2021/02373). Genom dessa åtgärder bedömer regeringen att den del av tillkännagivandet som avser spridning av verksamhetsrelaterad information är tillgodosedd (bet. 2014/15:FiU32, rskr. 2014/15:243 och rskr. 2014/15:244). Regeringen anför vidare att den har tagit initiativ till ett antal åtgärder för att säkerställa kvalitet, valfrihet och mångfald inom välfärdsverksamheterna. Förutom de utökade tillståndskraven som redan nämnts, anför regeringen att ett antal åtgärder har vidtagits som har redovisats i årliga redogörelser för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 2015/16:75, skr. 2016/17:75, skr. 2017/18:75, skr. 2018/19:75 och skr. 2019/20:75). Som exempel nämns arbetet inom ramen för (dir. 2015:108) och Tillitsdelegationen samt ett regeringsuppdrag till att analysera om myndighetens sanktionsmöjligheter är tillräckliga, som redovisades . Därutöver har regeringen beslutat om lagrådsremissen Ett förenklat upphandlingsregelverk. Regeringen anser därmed att tillkännagivandena om likvärdiga krav på privata och offentliga aktörer (bet. 2014/15:FiU32, rskr. 2014/15:243 och rskr. 2014/15:244 samt bet. 2017/18:FiU43 punkt 2, rskr. 2017/18:356) är slutbehandlade. Arbetet fortsätter dock med att säkerställa kvalitet och mångfald på andra sätt, och med att alla aktörer inom välfärden oavsett driftsform ska ha likvärdiga villkor. Regeringen har gett i uppdrag att analysera det nuvarande regelverket för tillståndsprövning inom vård och omsorg samt möjligheten att förenkla ägar- och ledningsprövningar. lämnade rapporten av regelverket för tillståndsprövning – Slutrapport, som bereds i . Tillkännagivandet om att värna mångfalden och att underlätta för små aktörer är således ännu inte slutbehandlat (bet. 2017/18:FiU43 punkt 4, rskr. 2017/18:356). överlämnade regeringen propositionen Ett förenklat upphandlingsregelverk till med förslag om att göra regelverket för offentliga upphandlingar under EU:s tröskelvärden enklare och mer flexibelt (prop. 2021/22:5). Propositionen behandlades i finansutskottets betänkande 2021/22:FiU14 där utskottet ställde sig bakom regeringens lagförslag. Utskottet föreslog också ett tillkännagivande till regeringen om att utvärdera lagstiftningen om offentlig upphandling och se över möjligheterna att öka förutsättningarna för små företag och ideella aktörer att delta i upphandlingar och vinna upphandlingskontrakt. beslutade i enlighet med utskottets förslag . Utskottet noterar att regeringen lämnar sin bedömning av måluppfyllelsen för utgiftsområdet, vilket utskottet välkomnar. Utskottet konstaterar att regeringen sammanfattningsvis anser att de statliga insatserna har bidragit till goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar i kommuner och regioner. Vidare noterar utskottet att Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) har utarbetat indikatorer för att mäta produktivitet och effektivitet i kommuner och regioner. Mot den bakgrunden hade utskottet gärna sett regeringens bedömning av om de statliga insatserna bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet, i enlighet med målet för utgiftsområdet.