bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — I granskningen gjordes en genomgång av sex ärenden där regeringen –2008 fattat beslut som i olika avseenden rör ingående av avtal med främmande stat m.m. Ett av de genomgångna ärendena gällde bemyndigande för att förhandla och ingå överenskommelse om polisiärt samarbete under med , ett annat bemyndigande för att förhandla och ingå vissa bilaterala projektavtal med , . Utskottet uttalade sig i sitt ställningstagande om underrättelse från andra departement till : Chefen för ska, enligt [10 kap. 13 §] regeringsformen, hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en annan statlig myndighet. Underrättelse ska, enligt Grundlag- beredningen, lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens politiska betydelse. Utskottet noterar att enligt Statsrådsberedningens riktlinjer ska gemensam beredning ske med i ärenden där det förekommer frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation. Vidare noterar utskottet att den gemensamma beredningen som huvudregel ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Den ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen, i den aktuella situationen , har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Handläggning som uppfyller riktlinjerna för gemensam beredning får därmed, enligt utskottets mening, anses uppfylla underrättelseskyldigheten enligt [10 kap. 13 §] regeringsformen. Granskningen föranleder härutöver inget uttalande från utskottets sida. granskade utskottet utrikesministerns agerande med anledning av ärende om verkställighetsåtgärd mot utländsk egen- dom i . Granskningen gällde en brevväxling som hade förekommit mellan och i ett ärende om utmätning av en fastighet som påstods röra en annan stat (), och frågan om gränsdragning mellan förbudet mot ministerstyre och myndigheters underrättelseskyldighet. I sitt ställningstagande uttalade utskottet följande (bet. 2012/13:KU20 s. 218): Av 10 kap. 13 § regeringsformen följer att statliga myndigheter ska hålla chefen för underrättad när det uppkommer frågor VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL som är av betydelse för förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer. Enligt Grundlagberedningen ska sådana underrättelser lämnas i så god tid att utrikesministern hinner få en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse. Vidare framhöll såväl Grundlagberedningen som föredragande departements- chefen att grundlagen borde ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor med utrikespolitisk betydelse. I 12 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Utskottet gör bedömningen att orienteringen av myndigheterna om sakens utrikespolitiska betydelse faller under förbudet mot ministerstyre enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Även vid en sådan orientering måste således en viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag, med hänsyn till statsråds speciella ställning och regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet. Stor betydelse måste fästas vid statsrådets avsikt med ett uttalande som han eller hon uppfattas ha gjort i egenskap av statsråd. Om statsrådets avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag, kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 12 kap. 2 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter. faller det, enligt utskottets mening, inom ramen för orientering av myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse att utrikesministern eller i förekommande fall uttalar sin bedömning av om förhållande till en annan stat eller till en mellanstatlig organisation skulle påverkas av det aktuella ärendet. I dessa orienteringar finns det vidare, enligt utskottet, en viss marginal för utrikesministern eller att lämna sin bedömning av en aktuell sakfråga. rutin att, som ett led i sin orientering av myndigheten om sakens utrikespolitiska bedömning, lämna sin bedömning av en aktuell sakfråga kan enligt utskottets mening inte i sig anses strida mot förbudet mot ministerstyre enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet vill i detta sammanhang understryka betydelsen av att innebörden av 12 kap. 2 § regeringsformen framgår av orienteringen till myndigheten och av att bedömningen presenteras på ett sådant sätt att det klart framgår att det inte är fråga om direktiv till myndigheten. I den aktuella granskningen har inte framkommit något i övrigt som ger anledning till något uttalande av utskottet. I utskottets betänkande 2020/21:KU10 gäller en granskning hantering av uppgifter om försvarsminister. I granskningen uppmärksammades bl.a. frågan om underrättelse enligt 10 kap. 13 § regeringsformen. I sitt ställningstagande uppmärksammade utskottet bl.a. bestämmelsen i 10 kap. 13 § regeringsformen, där det anges att utrikesministern ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. I granskningsärendet hade framkommit uppgifter som enligt utskottets mening var av sådant slag att det rimligen funnits skäl att underrätta utrikesministern, bl.a. att förundersökning inletts mot den irakiske försvarsministern för brott mot mänskligheten. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Utskottet har vid olika tillfällen gjort uttalanden om betydelsen av att ett regeringsbeslut eller ett statsråds handlande legat i linje med av fastlagd eller i förankrad politik. Utskottet tog (bet. KU 1975/76:50 s. 36) upp frågan om hörande före ett regeringsbeslut rörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om att beslutet låg inom ramen för avtal med EG och inte heller innebar några principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Mot den bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde hörande. togs i granskningen upp det förhållandet att samråd i inte hade ägt rum innan statsminister höll ett anförande på rubricerat och de baltiska länderna (bet. 1993/94:30 s. 153). Utskottet framhöll att uttalandena anslöt till den formulering om målet för den svenska säkerhetspolitiken och syftet för militära alliansfrihet som fastlagts av . Någon kritik riktades inte mot statsministern. Granskningen gällde bl.a. ett uttalande av statsminister om önskemål om medlemskap i . Statsministern hade uttalat att detta önskemål respekterades och att skulle stödja i den processen. Utskottet konstaterade att uttalandet, läst i sin helhet, legat väl i linje med den uppfattning som den och tidigare gett uttryck för och som var väl förankrad i . I en granskning betonade utskottet den utrikespolitiska frågans tyngd. Granskningen gällde statsminister åtgärd att sända ett brev till president om ubåtskränkningar (bet. 1994/95:KU30 s. 107). Utskottet konstaterade att frågan om kränkningar av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster haft en framträdande plats i förhållande såväl till det forna som till det nya . Politiskt har frågan om relationer till stor tyngd. Brevväxlingen måste enligt utskottets mening betraktas som en fråga som angick alla politiska partier. Brevet borde ha blivit föremål för överläggningar i . genomförde utskottet en granskning av regeringens information till och överläggning med – 2014. Syftet var att få en bild av vilka typer av frågor som behandlats i och om det går att se några förändringar . En översiktlig genomgång gjordes av protokoll från granskade perioden. I promemorior från som upprättats inom Utrikes- departementet framgår bl.a. följande: –När det gäller att ta ställning till om en fråga eller ett ärende ska tas upp med uppges i promemorian att samrådet sker VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL kontinuerligt och så ofta som det krävs enligt regeringsformen. Det är den principen som avgör när regeringen överlägger med nämnden. –I de fall regeringen fattar beslut i ett utrikes ärende sker samrådet innan beslutet fattas. Det varierar med vilken framförhållning som en fråga lämpligen tas upp i nämnden. –Utvecklingen och händelser i omvärlden är faktorer som inverkar på antalet sammanträden i . EU-medlemskap och det regelbundna samrådet med torde ha bidragit till att antalet sammanträden i har minskat . –Regeringen håller underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse och överlägger med nämnden om dessa frågor så ofta som det behövs. Regeringen överlägger med nämnden i alla utrikes ärenden av större vikt. –Utvecklingssamarbetet har ändrat karaktär . Regeringens kommunikation med avseende utvecklingssamarbetet sker numera främst genom information i budgetpropositionen samt andra propositioner och skrivelser. Utformningen av dessa delar i budget- propositionen har utvecklats, både vad gäller redovisning av resultat och beskrivningar av mer framåtblickande karaktär. –Det har varit vanligare att ämnen som bedömts kräva information till eller överläggning med , snarare än vissa situationer i sig, har tagits upp i nämnden. Ämnen tas upp i när det bedöms att nämnden behöver underrättas eller att överläggning bör ske. –Formerna för instruktionsgivande har anpassats till omvärlden. Det har bedömts mer ändamålsenligt att ge instruktioner på annat sätt än genom en samlad instruktion för hela FN:s generalförsamlings kommande möte. Ämnen som behandlas i instruktioner till tas upp i när det bedöms att nämnden bör informeras eller att överläggning bör ske. I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. följande (s. 145 f.): I regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs samt att regeringen i alla utrikesärenden av större vikt ska överlägga med nämnden före avgörandet, om det kan ske. Under de som omfattas av granskningen (1990–2014) har såväl antalet sammanträden i som en del av vad som behandlats där varierat. I granskningen har utskottet kunnat iaktta en viss tendens som går i riktning mot att olika ämnen, snarare än vissa situationer i sig, behandlas i . Ett exempel på detta är att tidigare brukade behandla en samlad instruktion för hela FN:s generalförsamlings kommande möte; så sker inte längre. Däremot kan det förekomma att ämnen som behandlas i instruktioner till tas upp i . VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Vidare ger granskningen intryck av att händelser och utvecklingen i vår omvärld påverkar vad som behandlas i . Händelser och utvecklingen i vår omvärld förefaller även kunna ha betydelse för sammanträdesfrekvensen i . Även det sammanhang i vilket fungerar ser ut att kunna inverka på antalet sammanträden. Utskottet har iakttagit en viss minskning av antalet sammanträden i . En bidragande faktor till detta kan vara medlemskap i unionen (EU) och det regelbundna samrådet mellan regeringen och . Vidare lämnar företrädare för regeringen regelbundet information i utrikesutskottet inför möten i rådet för utrikes frågor. Med anledning av det sistnämnda vill utskottet uppmärksamma att frågan om kompetens i förhållande till och utskotten diskuterades när inrättades. påminde då om att ställning och uppgifter var reglerade i regeringsformen och inte berördes av att en inrättades; utskottet påminde även om att utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen och att det inte heller i fråga om utskottens befogenheter skedde någon förändring genom att inrättades. Utskottet vill uppmärksamma en granskning /76 som gällde ett regeringsbeslut om vissa restriktioner för import av skovaror. Mot bakgrund av att beslutet låg inom ramen för avtal med EG och inte innebar några principiella avsteg från allmänna handelspolitiska linje, fann utskottet att någon kritik inte kunde riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde hörande. Utskottet vill dock framhålla det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Utskottet vill peka på sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon fått kännedom om i denna egenskap, liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess. Dessa förhållanden ger enligt utskottets mening alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföringen i innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning. Utskottet vill även påminna om sitt tidigare uttalande att information till partiledare i princip inte kan ersätta samråd med . Avslutningsvis vill utskottet framhålla att det är av stor betydelse för att roll och betydelse inte ska riskera att urvattnas, att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning innan beslut fattas. Som utskottet uttalat tidigare innebär bestämmelsen i denna del ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. I utskottets granskning uppmärksammades frågor om samråd och information med i tre granskningar, varav två kan nämnas här. Beträffande förra regeringens agerande avseende samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd m.m. (bet. 2015/16:KU20 s. 175 f.) fann utskottet att eftersom värdlandsstödsavtalet inte ger Nato rätt eller skyldighet att verka på svenskt territorium, utan bygger på frivillighet mellan parterna, blir det tillämpligt endast i de fall först fattar ett nationellt beslut därom. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL förändring som avtalet innebär gäller de särskilda genomförandeavtal som ingås för varje enskild aktivitet; dessa avtal kan göras enklare och hållas kortare på den grund som värdlandsstödsavtalet ger än som är fallet . Utskottet gjorde bedömningen att det inte förelåg någon skyldighet för regeringen att överlägga med inför besluten att tillträda det kompletterande tilläggsprotokollet och underteckna värdlandsstödsavtalet. I granskningen avseende regeringens uppgifter kring det brutna samarbets- avtalet med och ärendets hantering (bet. 2015/16:KU20 s. 197 f.) anförde utskottet att givet den uppmärksamhet och betydelse som en uppsägning av avtalet rimligen kunde antas föra med sig i utrikespolitiskt hänseende fick uppsägningen anses ha fallit inom ramen för frågor som bör bli föremål för överläggning i innan regeringen fattar beslut. Regeringen torde vidare, anförde utskottet, ha haft skäl att i nära anslutning till utrikesministerns inställda tal och hemkallande av sin ambassadör lämna information till . Genom en skrivelse som sänts till har utskottet begärt svar på vissa frågor. I promemorior som upprättats inom och Infrastrukturdepartementet (bilaga A1.4.2, varav en promemoria bedöms omfattas av sekretess) lämnades bl.a. följande uppgifter: lämnade Försvarsmakten och Säkerhetspolisen över- gripande information till Försvarsdepartementet och om innehållet i de yttranden som respektive myndighet hade lämnat till Post- och () i det aktuella ärendet, enligt lagen (2003:389) om lämnade PTS en skriftlig underrättelse till chefen för i enlighet med 10 kap. 13 § regeringsformen. rättelsen angavs bl.a. att Säkerhetspolisen och Försvarsmakten i yttranden påtalat ett behov av att det i tillstånden att använda radiosändare sätts upp ett särskilt villkor med den innebörden att leverantörerna Huawei och ZTE inte ska få användas vid utbyggnad av 5G. PTS avsåg enligt underrättelsen att besluta om ett särskilt villkor med denna innebörd. lämnade PTS motsvarande information till Infrastrukturdepartementet Den närmare utformningen av villkoret kom till känne- dom när PTS publicerade beslutet på sin webbplats. Ett svar med innebörden att noterat den information som lämnats i PTS underrättelse till departementet , lämnades till PTS . Utöver det svar som lämnades , med anledning av PTS underrättelse , har varken regeringen eller Regerings- kansliet fattat några beslut eller vidtagit några åtgärder inför PTS beslut den VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN2020/21:KU20 Utskottet höll en sluten utfrågning med utrikesminister (bilaga B12). Vid utfrågningen anförde i huvudsak följande. Inför att PTS skulle meddela sitt beslut om villkoren för 5G-auktionen lämnade myndigheten en skriftlig underrättelse till enligt 10 kap. 13 § regeringsformen. Svar lämnas regel- mässigt på sådana underrättelser; i det aktuella fallet svarade Utrikes- departementet dagen därpå, , att den lämnade informationen hade noterats. Utrikesministern har bjudit in varsin representant för alla partier till UD för att kunna ge uppdaterad information om aktuella ärenden. Vid det möte hon bjöd in till informerade utrikesministern om utrikespolitiska aspekter på Kinarelationen, inklusive efter PTS-beslutet. Utrikesministern fick ett antal frågor från deltagarna som besvarades. Denna dialog ersätter inte , men utrikesministern anser att regeringen har lagt sig vinn om att informera och samråda i dessa frågor, trots pandemin. Hon är angelägen om att kunna hålla andra former av utrikespolitisk dialog vid liv i de former som covid-19 tillåter. I det aktuella fallet, som handlar om ifall en underrättelse enligt 10 kap. 13 § regeringsformen föranledde information till , gjordes bedömningen att det inte fanns en anledning att inkalla med anledning av denna underrättelse. Såvitt känt på har det aldrig hänt att en underrättelse enligt 10 kap. 13 § regeringsformen gett anledning att inkalla . Den paragrafen är en helt annan sak och ett helt annat regelverk än inkallandet av . Bedömningen var entydigt att detta beslut inte föranledde en kallelse av enligt regelverket. Utrikesministern betonade att det var PTS var beslutsfattare, inte regeringen. Utskottet vill inledningsvis framhålla att är ett konstitu- tionellt reglerat organ som inrättats för att ge en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande inom utrikespolitiken (prop. 1973:91 s. 355 f.). Någon möjlighet för regeringen att härvidlag leva upp till sina förpliktelser i andra former än vad som föreskrivs i regeringsformen föreligger inte. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen vill utskottet påminna om sina tidigare uttalanden, att det är angeläget att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. Här finns skäl att peka på sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa i fråga om meddelanden till andra om vad han VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL eller hon fått kännedom om i denna egenskap, liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess. Denna ordning ger enligt utskottets mening alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföringen i innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och Utskottet vill även påminna om sitt tidigare uttalande att information till partiledare i princip inte kan ersätta samråd med Utrikes- nämnden samt tillägga att detsamma gäller information till nämnden. I granskningen har även framkommit uppgifter om omfattningen av Utskottet vill framhålla vikten av att verksamhet upprätthålls. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet. 1.5Samråd med inför överenskommelse om återhämtningsplan och långtidsbudget I en anmälan till begärs en granskning av statsminister hantering av regeringens skyldighet att samråda med under Europeiska rådets möte den 17–(dnr 2247- 2019/20), bilaga A1.5.1. Anmälaren anför att det fattades beslut om återhämtningsfonden och EU:s långtidsbudget vid . Enligt anmälaren avvek statsministern från skyldigheten att söka mandat hos . Ett av nämndens viktigaste budskap var att det är av yttersta vikt att rättsstatens principer beaktas av de länder som tar emot stöd från EU. Anmälaren anför att statsministern vid samråd med redogjorde för ett befintligt förslag till text och fick EU- nämndens mandat att godkänna den versionen i slutförhandlingarna. fick ett nytt förslag med ändrade texter. Kort därefter kom medieuppgifter om att nått en uppgörelse. Vid statsministerns återrapport till bekräftades medieuppgifterna. fick således inte del av det nya förslaget innan det antogs av . Enligt anmälaren innehöll det förslag som ledamöter godkände en beskrivning av hur brister i medlemsstaternas respekt för rättsstatens principer ska hanteras i förhållande till utbetalt stöd. Enligt anmälaren saknades dessa skrivningar helt i den nya versionen som antogs. Där görs bara en hänvisning till artikel 2 i samt erinras om att rättsstatens principer ska följas. fick se de slutliga texterna först efter att de antagits av styrks enligt anmälaren av tidsangivelser i två mejl som ledamöterna i fick VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL del av under förhandlingarna i . Dessa e-postmeddelanden bifogas till anmälan. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior från Statsråds- beredningen, bilaga A1.5.2–3. Utskottet höll även en utfrågning med statsminister den , bilaga B13. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten finns i riksdagsordningen (RO). Enligt 7 kap. 14 § första stycket RO ska regeringen underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket ska regeringen även rådgöra med nämnden inför möten och beslut i . Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 507). De besked som regeringen får av är inte bindande (se m.fl.). Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för (bet. 1994/95:KU22 s. 15) samt att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter (förs. 2000/01:RS1 s. 138). har uttalat följande i fråga om innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor (bet. 1994/95:KU22 s. 15): får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt.