bet · H901MJU7 · 2021-09-28 00:00:00 — Lagrådet påpekar att promemorian remitterades med en mycket kort svarstid och att förslagen är långt ifrån okomplicerade, både i fråga om de miljömässiga konsekvenserna av ett fortsatt täkttillstånd och beträffande de rättsliga frågor som förslagen i promemorian väcker om bl.a. förslagens förenlighet med internationella konventioner och . Lagrådet har även synpunkter på urvalet av remissinstanser. några remissinstanser har haft liknande synpunkter. Regeringen framhåller i propositionen att de föreslagna lagändringarna syftar till att möjliggöra en regeringsprövning som, om tillstånd lämnas, skulle avvärja den akuta risken för de allvarliga samhällskonsekvenser som kan uppstå till följd av cementbrist, t.ex. byggstopp i anläggningsbranschen och svårigheter för bostadsbyggande samt risk för högre arbetslöshet i dessa branscher. Lagändringarna måste komma på plats snabbt för att fylla sin funktion. Cementas tillstånd till täkt av kalksten och till vattenverksamhet, som bl.a. innebär att yt- och grundvatten som kommer upp leds bort, upphör att gälla . Om det inte finns något nytt tillstånd till verksamheten finns det en risk för att vatten inte får ledas bort. Detta innebär att täkterna skulle börja vattenfyllas och att de byggnader och den utrustning som finns i täkterna och som är en förutsättning för cementproduktionen skulle förstöras, med en akut cementbrist som följd och därmed de mycket allvarliga samhällseffekter som detta skulle innebära. Regeringen anför vidare att det mot bakgrund av den allvarliga och brådskande situationen har bedömts nödvändigt att tillämpa ett skyndsamt förfarande för beredning, utan att avstå från något av de centrala momenten. Detta innebär bl.a. att remisstiden för att inhämta synpunkter på förslagen med nödvändighet har behövt bli mycket kort. Remissinstanserna har haft på sig att yttra sig. Regeringen framhåller att omfattningen av de förslag som remissinstanserna haft att bedöma har varit begränsad, även om förslagen inte varit helt okomplicerade ur rättslig synvinkel. Regeringen konstaterar i och för sig att frågor om förenligheten med internationella konventioner och EU-rätt i första hand aktualiseras vid regeringens prövning i ett tillståndsärende, förutom när det gäller införlivandet av artikel 2.4 i MKB-direktivet. Regeringen bedömer att detta införlivande är väl analyserat och beskrivet i promemorian. Även de miljömässiga konsekvenserna av ett fortsatt täkttillstånd som kan beröra enskilda kommer att bedömas inom ramen för regeringens prövning av en ansökan om tillstånd. De allra flesta remissinstanser har svarat på remissen, och de instanser som får uppfattas som mest berörda har lämnat välmotiverade yttranden. Majoriteten av remissinstanserna är också enligt regeringen väl bekanta med den rättsliga kontexten. Förslagen har remitterats till såväl förvaltningsmyndigheter och en domstol som flera av civilsamhällets organisationer, t.ex. miljöorganisationer. Med beaktande av dessa omständigheter och med hänsyn till situationens mycket akuta karaktär anser regeringen sammantaget att remissinstanserna haft tillräckliga förutsättningar för att kunna bedöma förslagen och deras konsekvenser och att beredningskravet enligt regeringsformen får anses tillgodosett. I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs hämtas in från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen är inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelsen i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutänden på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer (sammanslutningar) och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). anförde i sitt ställningstagande i yttrande 2017/18:KU9y följande om beredningskravet i regeringsformen: har, som framgår ovan, tidigare framhållit att regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen och att remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete. Utskottet har även pekat på vikten av att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen. har utskottet konstaterat att beredningskravet inte är lika för alla fall. Beredningsrutinerna är endast i liten utsträckning reglerade i regeringsformen och det finns därför ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Som utskottet tidigare konstaterat har i varje enskilt ärende att ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. Frågan om huruvida beredningsunderlaget i ett enskilt ärende är tillräckligt för att ska kunna ta ställning till förslaget bör enligt bedömas av beredande utskott. I det sammanhanget kan även beaktas vad tidigare uttalat om beredningskravet. Det s.k. generalitetskravet innebär att en föreskrift inte får rikta sig mot en enskild fysisk eller juridisk person. Kravet kommer inte till direkt uttryck i regeringsformen men har ett nära samband med bestämmelserna i regeringsformen om att en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (11 kap. 4 § och 12 kap. 3 §). I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 203 f.) anförde föredragande departementschefen bl.a. följande om kravets innebörd: Jag har i det föregående uttalat att en lag liksom varje annan rättsregel skall vara en generell föreskrift. Som beredningen har framhållit kan det visserligen undantagsvis vara nödvändigt att genom lag ge föreskrifter som blir tillämpliga endast i fråga om ett enstaka fall. Enligt min mening måste lagen emellertid även i en sådan situation vara generellt utformad. Jag kan således inte ansluta mig till den uppfattning som kommer till uttryck hos beredningen att det bör vara möjligt för att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Jag är medveten om att det inte är helt lätt att ange innebörden av kravet på generell tillämpbarhet. Enligt min mening får en lag anses uppfylla detta krav om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Enligt 11 kap. 3 § regeringsformen får ingen myndighet, inte heller , bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. I samband med grundlagsreform anfördes att bestämmelsen ger uttryck för den centrala principen om domstolarnas självständighet i dömandet. Principen innebär att domstolarna i sitt dömande bara har att rätta sig efter rättsregler och inte får ta emot direktiv om hur de ska döma i ett enskilt fall (prop. 2009/10:80 s. 126). Grundlagsberedningen (SOU 1972:15 s. 196) framhöll att bestämmelsen innebär att t.ex. regeringen inte får bestämma hur en annan myndighet ska avgöra ett ärende i relation till en redan gällande norm. Bestämmelsen hindrar däremot inte att regeringen, inom ramen för sin normgivningskompetens, utfärdar en ny föreskrift, även om denna skulle vara föranledd av det aktuella ärendet. Utskottet vill inledningsvis framhålla de allvarliga samhällskonsekvenser som kan uppstå till följd av cementbrist och den allvarliga och brådskande situation som givit upphov till regeringens proposition. Utskottet välkomnar mot denna bakgrund det framlagda lagförslaget. Utskottet konstaterar att Lagrådet haft invändningar mot regeringens lagförslag. När det gäller frågan om remissbehandlingen anför regeringen i propositionen i huvudsak att det med hänvisning till den allvarliga och brådskande situation som uppstått har bedömts nödvändigt att tillämpa ett skyndsamt förfarande för beredningen inklusive remitteringen. Utskottet vill i denna del framhålla att det finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa beredningen i allvarliga och brådskande fall. Med hänvisning till vad regeringen anfört och med särskilt beaktande av risken för allvarliga samhällskonsekvenser och den brådskande situationen delar utskottet regeringens bedömning att beredningskravet i detta fall är uppfyllt. När det gäller generalitetskravet vill utskottet särskilt framhålla att den föreslagna lagtexten har en genomgående allmängiltig utformning och att lagtexten i formellt hänseende kan tillämpas på en obestämd krets personer. Utskottet noterar vidare att det inte finns någon bestämmelse som t.ex. riktar sig till en viss juridisk eller fysisk person. Utskottet anser därmed liksom regeringen att bestämmelserna uppfyller kravet på generell giltighet. Utskottet vill vidare framhålla att förslaget inte ger något utrymme för regeringen att i ett enskilt fall bestämma hur en domstol ska besluta. Förslaget ger inte heller regeringen möjlighet att ändra ett tillståndsbeslut som vunnit laga kraft. Utskottet delar således regeringens bedömning även när det gäller frågan om domstolarnas självständighet. Mot bakgrund av de allvarliga samhällskonsekvenser som kan uppstå till följd av cementbrist och av de skäl i övrigt som anförs i propositionen anser utskottet att bör anta regeringens lagförslag. Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall (M) (M), (M) och (M) anför: står inför ett läge där tillgången till cement kan komma att begränsas kraftigt, med omfattande negativa följdverkningar. Enligt en rapport från SGU, beställd av regeringen, skulle ett stopp för kalkstensbrytningen i leda till mycket stora samhällsekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser – i direkt strid med uppsatta hållbarhetsmål och Agenda 2030. Det finns enligt rapporten ingen svensk täkt som på kort sikt kan ersätta täkterna i . Cementleverantörer i närhet har därtill små eller inga möjligheter att öka sin produktion för att möta bortfallet. Den svenska produktionen skulle behöva ersättas med import från länder såsom eller , med negativa miljömässiga och sociala konsekvenser som följd. globala miljöavtryck skulle sannolikt öka, konstateras det i rapporten. För att ersätta den inhemska produktionen med importerad kalksten krävs dessutom omfattande arbete för att förändra, testa och godkänna den nya sammansättning av betong som blir resultatet. Detta är en tidskrävande process. Därtill behövs kapacitet i hamnar och silor, samt tillgång till fartyg. Det är högst osäkert om detta kommer att finnas tillgängligt . Omfattande produktionsstopp i bygg- och infrastrukturprojekt skulle komma att uppstå, med varsel och ökad arbetslöshet som följd. Enligt branschorganisationer och fackförbund kan uppemot 280 000 arbeten i bygg- och anläggningssektorn samt närliggande branscher komma att påverkas. Detta dystra framtidsscenario ska ställas mot de planer för cementproduktionen i som presenterades . Målet är att anläggningen 2030 ska producera cement utan utsläpp av växthusgaser, och därmed bli världens första klimatneutrala cementfabrik. I ett slag skulle det innebära en minskning av territoriella utsläpp med . Satsningen riskerar nu att gå om intet, och det svenska cementbehovet att ersättas av cement producerad i utlandet och med omfattande negativ miljöpåverkan. Detta är en ytterst tydlig – och för den globala klimatomställningen kostsam – illustration av bristerna i regeringens miljö- och klimatpolitik. Regeringen beslutade om nya Natura 2000-områden, bl.a. på . Redan då framfördes varningar om att beslutet riskerade att bidra till att cementproduktionen i skulle behöva lägga ned när det befintliga miljötillståndet löper ut. Regeringen har som gått från beslutet inte vidtagit några åtgärder för att minska risken för akut cementbrist. I den proposition som utskottet behandlat lämnas lagförslag som syftar till att undanröja det omedelbara hotet mot tillgången till cement, genom att ge regeringen möjlighet att i undantagsfall pröva en ansökan om tillstånd. Förslaget har kritiserats av Lagrådet både vad gäller utformningen och beredningen. väljer trots detta, givet den akuta situationen, att ge propositionen sitt stöd. Regeringens bristande proaktivitet vad gäller miljötillståndsprocesserna innebär vidare att verksamheten i då står inför en ny och lång tillståndsprocess för att eventuellt få återstarta verksamheten. Det är nu mycket ont om tid, och därmed finns det inga möjligheter att justera det bristfälliga lagförslaget. har beslutat att ge förslaget sitt stöd, i förhoppningen om att det kan bidra till att avvärja hotet om cementbrist. Vi konstaterar att regeringen står svarslös i frågan om hur man på såväl kort som lång sikt ska lösa krisen. anser vidare att regeringen och särskilt det ansvariga statsrådet har agerat ansvarslöst när man till synes uppmanat SGU att inte tillgängliggöra sin konsekvensbedömning på ett tydligt sätt. Många företag upplever att det största hindret för en hållbar omställning är miljötillståndsprövningen. vill därför att miljötillståndsprövningen förkortas, förenklas och görs mer förutsägbar så att nödvändiga investeringar för klimatomställningen kommer på plats. Regeringen vill i stället att miljötillstånd i större utsträckning ska tidsbegränsas och omprövas. Den allvarliga situation som uppstått vad gäller kalkstensbrytningen i och tillgången till cement kan med regeringens politik komma att uppstå för långt många fler verksamheter och varor. Regeringens agerande hotar välstånd och skapar osäkerhet kring framtida investeringar i . Ansvaret för den uppkomna situationen och dess konsekvenser vilar på regeringen. Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall (C) (C) och (C) anför: Med anledning av regeringens lagförslag om brytning av kalkstenstäkter i undantagsfall önskar meddela sin syn på regeringens hantering av ärendet, såväl i närtid som under de senaste två mandatperioderna. Hanteringen av detta enskilda ärende är djupt beklaglig och belyser på ett mycket tydligt sätt regeringens oförmåga att vidta nödvändiga åtgärder och lagstiftningsförändringar som hade medfört att den aktuella situationen med ett potentiellt produktionsstopp av cement i hade kunnat förebyggas och undvikas. Det aktuella fallet med Cementas kalkstensbrytning på tydliggör också det akuta behovet av omfattande lagstiftningsförändringar när det gäller tillståndsprövningsprocesser i , något som har påtalat och drivit på för . Konsekvenserna av ett produktionsstopp av cement ser mycket allvarligt på det faktum att stått, och ännu står, inför ett potentiellt produktionsstopp av cement och i direkt förlängning en omfattande cementbrist. Det skulle få förödande konsekvenser för bostadsbyggandet, byggandet av kritiskt viktiga infrastrukturprojekt som är centrala delar av den pågående klimatomställningen, samt basindustrin i stort och gruvnäringen i synnerhet. Cement är, av uppenbara skäl, en av de mest fundamentalt viktiga insatsvarorna i samhället. Det saknar naturliga substitutionsmaterial och är inte något som lätt kan importeras från utlandet för att täcka upp för ett eventuellt produktionsstopp. Importerad cement skulle innebära en omfattande klimatbelastning eftersom brytningen i andra länder har en mer negativ miljöpåverkan än den på samt klimatutsläppen från transporterna skulle öka kraftigt. Det medför också stora osäkerheter vad gäller den nationella försörjningen av cement; det finns exempelvis inga garantier att kommer att kunna importera tillräckliga mängder för att tillgodose ett alltjämt växande behov av cement. Ett produktionsstopp skulle också vara illavarslande i fråga om de tusentals jobb som troligen skulle gå förlorade, både på och i övriga landet i sektorer som är helt beroende av cement som insatsvara. Att regeringen tillåtit att ens komma i närheten av denna situation är mycket ansvarslöst och farligt. Därutöver är den rådande situationen särskilt problematisk med hänsyn till att Cementa som företag ligger långt fram i sitt eget klimatomställningsarbete och har en ambitiös färdplan för att uppnå koldioxidneutralitet till 2030. Svensk cementproduktion, med företag som Cementa i spetsen, är världsledande i sitt slag – inte minst när det gäller klimat- och miljöhänsyn. Ett produktionsstopp skulle innebära ett stort bakslag och hinder i detta viktiga arbete och illustrerar tydligt en oroväckande trend som vuxit fram under de två senaste mandatperioderna där kritiska klimatsatsningar i riskerar att utebli. Det är mening att omställningen till ett mer klimatneutralt och cirkulärt samhälle drivs framåt av näringslivet, innovationer och grön miljöteknik, samt att det är politikens roll att främja och inte hindra denna omställning. Tyvärr bevittnar vi att regeringen inte delar samma bild och uppfattning. Fallet Cementa belyser bristerna i Det aktuella fallet med Cementas produktion på synliggör ett flertal svagheter i som har påtalat och som rör en stor mängd sektorer utöver cementindustrin. Över tid har det blivit alltmer tydligt att prövningar enligt gäller bedömningar av miljökonsekvenser och enbart den ekologiska dimensionen av hållbarhetsbegreppet. Det är otillfredsställande att dagens ordning inte medger att man beaktar verksamheters klimatnytta och även hållbarhetsbegreppets ekonomiska och sociala dimensioner. För en regering som anser sig ha ambitiösa planer för att nå det nationella målet om klimatneutralitet till 2045 är det mycket paradoxalt att de inte vidtagit de förändringar i lagstiftningen som oundvikligen behövs om målet ska nås över huvud taget. För det andra visar detta fall på att hamnat i ett läge där kraven som en ansökan om miljöfarlig verksamhet måste uppfylla är så höga, att de även prövning och kompletteringar inte är bedömningsbara. Rättsutvecklingen när det gäller EU:s miljörätt – däribland ramdirektivet för vatten samt art- och habitatsdirektivet inklusive Natura 2000 – har gått så långt att myndigheterna avslår en ansökan så snart det finns någon som helst risk att en verksamhet inte kan uppfylla samtliga krav i samtliga olika direktiv och delar av . Så pass restriktiva tolkningar kommer i praktiken att leda till att alla tänkbara verksamheter, oavsett klimatnyttan, riskerar att bromsas och stoppas helt i ett tidigt skede. För det tredje belyser detta fall de mycket långa tidshorisonter som det rör sig om när det gäller tillståndsprövningen i . Det kan ta uppemot och i vissa fall ännu längre för ett företag att få tillstånd för sin verksamhet, på grund av möjligheten för myndigheter att överklaga beslut som är fattade av andra myndigheter. Det innebär ett omfattande hinder för många företag att etablera sig eller expandera sin verksamhet och sänker trovärdighet och anseende som en attraktiv industrination. vill i stället se att konkreta åtgärder vidtas skyndsamt för att halvera handläggningstiderna i tillståndsprövningen. har påtalat behoven av att se över lagstiftningen och förtydliga tillståndsprocessen i syfte att stärka rättssäkerheten, förutsebarheten och effektiviteten. Spelreglerna kring näringslivets förutsättningar att verka och bidra till den gröna omställningen måste bli långsiktigt fastslagna och mer förutsebara. Under de senaste två mandatperioderna har vid upprepade tillfällen presenterat konkreta och konstruktiva förslag – i rapporter, budgetmotioner samt kommittémotioner – som hade kunnat förebygga situationer som den nu uppkomma kring cementproduktionen på . Trots att genom januariavtalet medverkade till flera åtgärder i akt och mening att öka effektiviteten i tillståndsprocessen har rättsläget försämrats ytterligare. Bland åtgärderna som medverkat till kan nämnas förstärkningen av förvaltningsanslagen för länsstyrelserna och med totalt 2021, för att ge prövningsmyndigheterna förbättrade förutsättningar genom att förkorta handläggningstiderna och förstärka arbetet med prövning. riksdag har genom ett antal tillkännagivanden till regeringen också ansträngt sig för att öka regeringens reformtempo när det gäller prövningen av miljöfarlig verksamhet. I sammanhanget kan man erinra om att inget av tre tillkännagivanden är slutbehandlade. I mineralpolitiken (mot. 2018/19:157 yrkande 4, mot. 2018/19:2783 yrkande 33, bet. 2018/19:NU11 punkt 1) är ett tillkännagivande om tillståndsprocesser om det som näringsutskottet anför om att regeringen bör vidta nödvändiga åtgärder för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna för gruv- och mineralnäringen (bet. 2018/19:NU11 s. 9 f.) enligt regeringens skrivelse 2020/21:75 fortfarande under beredning. I näringspolitiken (mot. 2018/19:2036 yrkande 7, mot. 2018/19:2819 yrkande 15, mot. 2018/19:1783 yrkande 1, mot. 2018/19:2829 yrkande 2, bet. 2018/19:NU7 punkt 7) är ett tillkännagivande om genomförande av EU-lagstiftning ännu inte slutbehandlad och under beredning. Regeringen redovisar i ovannämnda skrivelse att inga åtgärder har vidtagits . Tillkännagivandet avser att regeringen bör verka för att EU-direktiv genomförs i nationell rätt på ett sätt som inte missgynnar företagens konkurrenskraft (bet. 2018/19:NU7 s. 61 f.). beslutade ett tillkännagivande till regeringen om att den ska återkomma med ett förslag som innebär att det ska bli tydligare när i processen tillståndet ska prövas. () uppmärksammade i sitt granskningsbetänkande (bet. 2020/21:KU10) brister i regeringens handläggning av ansökan om bearbetningskoncession för Kallak. I det regeringsärendet genomfördes inga synbara handläggningsåtgärder under närmare . Det innebär en försening som inte är acceptabel, enligt KU. Det framgår vidare att sökanden har bett om ett möte. Departementet har då uppgett att det inte är möjligt eftersom frågan rör ett kommande regeringsbeslut och att det är ett ärende under handläggning. KU konstaterar att departementsledningens besked inte verkar vara i linje med det som statsministern har angett. verkar alltså sakna ett gemensamt förhållningssätt till möjligheten för parter i förvaltningsärenden att få till ett möte med det ansvariga departementet. Regeringen har tyvärr varken tagit till sig av reformförslag eller följt de behov av justerad lagstiftning eller andra åtgärder som har identifierat. Inte heller har regeringen varit lyhörd för kraven och förslagen från näringslivet och basindustrin. Under har regeringen låtit bli att vidta de reformer som behövs, vilket är ett mycket stort misslyckande. vill se att åtgärder vidtas möjligt som syftar till att förtydliga tillståndsprövningen för att stärka rättssäkerheten, förutsebarheten och effektiviteten för berörda verksamheter. Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall (V) (V) anför: anser att bör värna sin lagstiftning för en stark hänsyn till miljö och människors hälsa. Mark- och avslag på Cementas ansökan om förlängt tillstånd hade sin grund i att ansökan var ”behäftad med så väsentliga brister att den inte kan utgöra grund för ett ställningstagande”. Att ett stort internationellt bolag inte klarar av att göra en korrekt ansökan är allvarlig kritik, som varit tydlig i hela processen. Grunden för att möta såväl klimatkrisen som utarmningen av våra ekosystem bör mötas med en robust och stark miljöbalk.