bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Detta gäller inte minst i beredningen av ärenden vilka kan komma att få stor betydelse för många människor, företag eller föreningar, som rör grundläggande fri- och rättigheter eller som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Genom att låta sådana REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN förslag komma flera myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt som möjligt kända på förhand. Det ökar också förutsättningarna för att de åtgärder som vidtas blir så träffsäkra och effektiva som möjligt. För att remissinstanserna ska ha en verklig möjlighet att lämna genomtänkta synpunkter krävs givetvis också att de inte får alltför till sitt förfogande. Av granskningen framgår att alla propositioner har föregåtts av någon form av beredning även om det ofta varit fråga om betydande avsteg från sedvanliga rutiner som endast bör förekomma i extraordinära och extremt brådskande situationer. Utskottet förutsätter att regeringen har sett till att vidta åtgärder för att så långt det varit möjligt leva upp till det beredningskrav som anges i regeringsformen. I sammanhanget vill utskottet också påminna om att regeringen är oförhindrad att inleda beredning av lagförslag utan att ha tagit ställning till om de ska överlämnas till . Genomgången visar att merparten av propositionerna med lagförslag som regeringen har överlämnat till innehållit lagförslag som granskats av Lagrådet. När det gäller en stor del av dessa har Lagrådet lämnat regeringens lagförslag utan erinran, dvs. i dessa lagärenden har Lagrådet inte haft några synpunkter eller förslag till ändringar. I de fall Lagrådet haft synpunkter och förslag har dessa varit av olika slag och omfattning. I ett par ärenden har Lagrådet haft synpunkter på beredningen av lagförslagen. Synpunkterna har rört remisstidens längd och urvalet av remissinstanser. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter och förslag. I de fall regeringen inte har följt Lagrådets synpunkter och förslag har den argumenterat för sitt ställnings- tagande. Av genomgången framgår vidare att den totala handläggningstiden i Lagrådet har varierat mellan en och . När det gäller 10 av totalt 16 lagrådsremisser har handläggningstiden varit . I samtliga ärenden har kontakter tagits i förväg med Lagrådet om datum för föredragning av en lagrådsremiss. Vidare har utkasten till lagrådsremisser och remissynpunkter i regel översänts till Lagrådets ledamöter i förväg. Som utskottet tidigare uttalat fyller Lagrådets granskning en viktig funktion i förhandsgranskningen av regeringens lagförslag innan de läggs fram för . Det är också enligt regeringsformen obligatoriskt för regeringen att inhämta yttrande från Lagrådet om lagförslagen faller inom gransknings- området. När det gäller de lagärenden där Lagrådet har lämnat synpunkter och förslag vill utskottet understryka att Lagrådets verksamhet är värdefull som ett led i arbetet med att få fram fullgoda lagförslag. är det givetvis av betydelse att redan det förslag som underställs Lagrådets granskning är av så god kvalitet som möjligt för att granskningskapaciteten i Lagrådet ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet. Enligt utskottet är det också viktigt att regeringen argumenterat för sitt ställningstagande i de fall den inte har följt Lagrådets synpunkter och förslag. En sådan argumentation är viktig för att REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN vid beredningen av en proposition ska ges möjlighet att överväga de skäl som förs fram. Vad som har framkommit i granskningen i denne del ger inte anledning till något uttalande av utskottet. Vidare konstaterar utskottet att handläggningstiden i Lagrådet för samtliga lagrådsremisser har varit kort och att den för en majoritet av remisserna varit endast , vilket får sägas vara extremt kort. När det gäller den korta handläggningstiden i Lagrådet samt vidtagna kontakter och åtgärder för att underlätta lagrådsgranskningen är det enligt utskottet givetvis värdefullt att det finns ett utrymme för flexibilitet vid föredragningen av lagrådsremisser och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. är det av vikt att Lagrådet inte får alltför till sitt förfogande. Utskottet vill i detta sammanhang väcka frågan om de beredningsprocesser som föregått lagrådsremisser med endast en dags handläggningstid i Lagrådet inte hade kunnat utformas så att handläggningstiden hade kunnat utsträckas med åtminstone . Av genomgången framgår att regeringen i samtliga tolv propositioner med förslag till extra ändringsbudget har redovisat sina särskilda skäl för att lämna en sådan proposition. Enligt förarbetena till 9 kap. 6 § riksdagsordningen är syftet med kravet på särskilda skäl att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls, som nödvändig flexibilitet säkerställs. Två exempel på särskilda skäl som framhålls i förarbetena är förändrade ekonomiska förut- sättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförut- sedda händelser som enligt regeringens bedömning ställer krav på snabba åtgärder. Som utskottet tidigare framhållit illustrerar dessa exempel på särskilda skäl bl.a. att det fordras en viss grad av oväntad förändring i förhållande till vad som förutsatts när budgeten beslutats eller att det annars är fråga om en klar undantagssituation. När det gäller identifierade extra ändringsbudgetar konstaterar utskottet att regeringen i samtliga fall har relaterat de särskilda skälen till coronapandemin. Att det krävs särskilda skäl är enligt utskottet centralt för att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls. Det är därför angeläget att regeringen innan den lägger fram förslag till extra ändringsbudget gör en noggrann bedömning om att de omständigheter som föreligger når upp till vad som krävs enligt riksdagsordningens bestämmelser. Utskottet vill också påminna om vikten av att processen kring såväl extra ändringsbudget som ordinarie ändringsbudget är lika stram som processen kring budget- propositionen. Granskningen ger i denna del inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet. Behandlingen av snabbpropositionerna i Genomgången visar att samtliga propositioner med ett undantag har beslutats och överlämnats till . Regeringen har i samtliga REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN propositioner framhållit att det funnits synnerliga skäl för att besluta om förkortad motionstid. Regeringens förslag till förkortad motionstid har varierat mellan en och och den genomsnittliga tiden har varit . I samtliga fall har beslutat i enlighet med regeringens förslag. Det framgår av utredningen i ärendet att det har förekommit kontakter mellan regeringen, och inför överlämnandet av var och en av propositionerna. Bland annat har rättschefen vid ansvarigt departement alternativt enhetschefen tagit kontakt med kanslichefen i berört riksdagsutskott för att förankra den tänkta tidsplanen. Därutöver har kontakter kring planeringen av ett ärende i några fall även tagits på politisk nivå. Frågan om förkortad motionstid har för samtliga propositioner diskuterats mellan den ansvariga rättschefen alternativt enhetschefen i departementet och kansli- chefen i berört riksdagsutskott. Därefter har frågan om förkortad motionstid förankrats i partigrupperna på initiativ av statsministerns statssekreterare. När förankring skett har rättschefen i Statsrådsberedningen informerat kammar- kansliet om den förkortade motionstiden. Vidare framgår det av genomgången att det har vidtagits ytterligare åtgärder för att skynda på behandlingen av propositionerna i . Bland annat har en handfull av propositionerna hänvisats till berört utskott. Därutöver har , efter förslag från berört utskott, i mer än hälften av ärendena beslutat att de ska få avgöras trots att de varit tillgängliga än före den dag då de ska behandlas. Den totala handläggningstiden av propositionerna i har varierat mellan (3–) och den genomsnittliga handläggningstiden har varit (). När det gäller själva behandlingen av propositionerna framgår det av genomgången att inget av de beredande riksdagsutskotten har vidtagit några ytterligare remitteringar av regeringens förslag. I ett av ärendena har det beredande utskottet i sitt ställningstagande resonerat kring den process och beredning som föregått lagförslagen och sammantaget ansett att berednings- underlaget varit tillräckligt. Endast i ett fall har yttrande inhämtats från ett annat utskott. När det gäller bedömningen om det funnits särskilda skäl för att lämna förslag till extra ändringsbudget framgår det av genomgången att finansutskottet i samtliga ärenden har tillstyrkt regeringens förslag till extra ändringsbudget. har därefter beslutat i enlighet med finans- utskottets förslag. Som har redovisats ovan innehåller den svenska konstitutionen inga möjligheter för regeringen att på egen hand stifta lagar vid civila kriser. , som är folkets främsta företrädare, har alltså exklusiv lagstift- ningsrätt. Det innebär att brådskande lagstiftning kräver samma hantering som annan lagstiftning. Utskottet ser ingen anledning att anmärka på regeringen i denna del av granskningen. Det finns dock enligt utskottet skäl att ändå framhålla vikten av att och dess ledamöter ges så goda förutsätt- ningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. I detta inkluderas inte bara tiden för behandling i utskotten och kammaren utan även partiernas REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN möjlighet att sätta sig in i förslagen och eventuellt väcka följdmotioner. Tidsplaner som förutsätter förkortad motionstid och en utskottsbehandling på bör förekomma endast undantagsvis och självklart bör en proposition som kräver en skyndsam hantering i överlämnas direkt När det gäller själva behandlingen av snabbpropositionerna i vill utskottet, liksom tidigare, framhålla att frågan om huruvida berednings- underlaget i ett enskilt ärende har varit tillräckligt för att ska kunna ta ställning till regeringens förslag bör bedömas av det beredande utskottet. Det ligger alltså på det beredande utskottet och i slutänden att i varje enskilt ärende ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark, om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt och om det finns särskilda skäl för att lämna förslag till extra ändringsbudget; vad har uttalat om beredningskravet kan tjäna som vägledning i denna del. Det som utskottet har att granska i denna del är regeringens arbete med den En grundläggande fråga gäller tidpunkten för när regeringen påbörjade arbetet med att ta fram förslaget till en ny pandemilag. inleddes har betydelse för både vilket datum en lag kunde träda i kraft och hur beredningsprocessen kunde se ut. Av granskningen framgår att regeringen ansåg att de tillfälliga bemyndi- gandena i smittskyddslagen var otillräckliga och att det behövdes en mer heltäckande reglering. Arbetet med pandemilagen påbör- Inledningsvis gjordes bedömningen att den nya lagen skulle kunna träda i kraft tidigast . den ökade smittspridningen påskyndades arbetet med att ta Datumet för lagens ikraftträdande tidigarelades vid två I den promemoria som remitterades föreslogs att lagen skulle träda i kraft , medan det i den lagrådsremiss som beslutades , och sedermera även i propositionen, föreslogs att den skulle träda i kraft . tillfällig covid-19-lag överlämnades till och fattade beslut i ärendet . att skulle besluta att förkorta motionstiden till . beslutade i enlighet med regeringens förslag. När det gäller tidpunkten för när arbetet inleddes med lagförslaget menar utskottet att det inför att de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen skulle upphöra att gälla måste ha stått klart för regeringen, att det skulle kunna finnas behov av att ha ett ändamålsenligt regelverk på plats för att ha beredskap att hantera en eventuellt ökad REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Arbetet med att ta fram ett mer ändamålsenligt regelverk borde således ha kunnat påbörjas . Genom att ikraftträdandedatumet för pandemilagen tidigarelades, i kombination med att arbetet med att ta fram ett förslag påbörjades , påverkades också förutsättningarna för den fortsatta berednings- processen. Det gäller både remissbehandlingen av förslaget och Lagrådets granskning. Promemorian som togs fram med lagförslaget remitterades till 129 remissinstanser och remisstiden var . Regeringen remitterade också lagförslaget till Lagrådet, som fick på sig att granska förslaget. Som utskottet tidigare framhållit fyller beredningskravet i regeringsformen och Lagrådets granskning viktiga funktioner för utformningen av regeringens lagförslag innan de läggs fram för . Genom dessa skapas förutsätt- ningar för kvalitet i lagstiftningsarbetet. Vikten av att regeringen även i brådskande ärenden inhämtar de upplysningar och yttranden som behövs vid beredningen av regeringsärenden har också tidigare framhållits av utskottet. Det ökar förutsättningarna för att de åtgärder som vidtas blir så träffsäkra och effektiva som möjligt. För att remissinstanserna ska ha en verklig möjlighet att lämna genomtänkta synpunkter krävs givetvis också att de inte får alltför till sitt förfogande. Utskottet kan, i likhet med Lagrådet, konstatera att tidsfristen för remissinstanserna var mycket kort givet lagförslagets innebörd och komplexitet. Detsamma gäller även den tid som Lagrådet fick på sig. Utskottet har tidigare betonat att det är viktigt att regeringen vid beredningen av brådskande ärenden ger och dess ledamöter så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. Utskottet noterar att det planerade förslaget om en pandemilag och tidsplanen för beredningen i förankrades med partigrupperna i , berört utskott i och kammarkansliet. Även om således kontakter togs för att förankra det planerade förslaget i konstaterar utskottet att tidsramen för behandling av ärendet blev extremt kort. Även denna korta tidsram för behandling av förslaget om en pandemilag hade enligt utskottet kunnat undvikas om regeringen i ett tidigare skede påbörjat arbetet med att ta fram lagen. 5.9 Regeringens agerande avseende sin coronastrategi I en anmälan till (dnr 1165-2020/21 delvis), bilaga A5.9.1, begärs att utskottet granskar regeringens, statsministerns och olika statsråds agerande när det gäller den svenska coronastrategin och regeringens krishantering. Enligt anmälan stod det tidigt klart att den valde en annan strategi än många andra länder för att bekämpa coronaviruset. Utöver kopplingen mellan valet av strategi och antalet smittade och avlidna, har valet REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN av strategi enligt anmälan även haft inverkan på andra delar av samhället och ekonomin. När det gäller granskningen anförs i anmälan att den bör omfatta följande frågor: –Vilka beslut har regeringen fattat om den svenska strategin? –Har regeringen baserat sina beslut på ett fullgott faktaunderlag? –Har regeringens kommunikation om den svenska strategin varit korrekt och tillräcklig tydlig? När det gäller den första punkten anförs i anmälan att det är oklart om regeringen har fattat några beslut om den svenska strategin och i förekommande fall vilka dessa beslut varit. Det är även oklart vilken beredning som föregått eventuella beslut. Enligt anmälan är det också oklart om ansvaret för att fatta beslut om strategin genom beslut eller av passivitet har delegerats till myndigheterna. När det gäller den andra punkten anförs i anmälan att det huvudsakligen är som har försett regeringen med fakta och förslag på åtgärder för att hantera pandemin. Enligt anmälan har analyser och slutsatser motsagts av andra experter. Även andra myndigheter ska ha haft synpunkter på den svenska strategin, bl.a. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. När det gäller den tredje punkten anförs i anmälan att den svenska strategin har beskrivits på olika sätt . Exempelvis har regeringen fokuserat sin kommunikation på att den svenska strategin syftar, och har syftat, till att begränsa smittspridningen så mycket som möjligt. Under stora delar av året beskrevs dock strategin som att den syftade till att begränsa smitt- spridningen till en sådan nivå som sjukvården klarade av. Det anförs vidare i anmälan att statsministern vid återkommande tillfällen hävdat att den svenska strategin handlar om att fatta rätt beslut , dock utan att precisera vad målet med dessa beslut skulle vara. Därutöver tas i anmälan upp frågor om regeringens krishantering på olika områden och författningsberedskap. Dessa frågor behandlar utskottet i andra granskningsärenden. Till grund för granskningen har legat promemorior från Statsrådsberedningen, , och Förvaltningsavdelningen, bilaga A5.9.2–4. Utskottet har genomfört ett antal offentliga utfrågningar. genomförde utskottet en utfrågning med , generaldirektör för , bilaga B4, och utfrågningar med , generaldirektör för , bilaga B5, och , tidigare generaldirektör för för samhällsskydd och beredskap (MSB), bilaga B6. genomförde utskottet en utfrågning med REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN socialminister , bilaga B7, och en utfrågning med inrikesminister , bilaga B10. Utskottet genomförde också en utfrågning med statsminister , bilaga B13. Uppgifter på regeringens webbplats På regeringens webbplats publicerades en strategi med anledning av det nya coronaviruset, bilaga A5.9.5. Enligt strategin syftar regeringens beslut till att 1.begränsa smittspridning i landet 2.säkerställa resurser till hälso- och sjukvård 3.begränsa inverkan på samhällsviktig verksamhet 4.lindra konsekvenser för medborgare och företag 6.sätta in rätt åtgärder vid rätt tillfälle. ändrades texten i fjärde stycket i strategin från att det övergripande målet med regeringens arbete är att minska takten på smittspridningen, dvs. att platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka till att det övergripande målet med regeringens arbete är att minska smittspridningen i samhället. ändrades texten i det fjärde stycket tillbaka till den tidigare lydelsen. Regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst. Den framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför . Vad som avses med bestämmelsen att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i regeringsformen eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget (bet. 2005/06:KU8 s. 38 f.). Utgångspunkten vid en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst , kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område där dessa är självständiga enligt regeringsformen. I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande vid styrandet av riket. Av det anförda följer att regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om inte detta uttryckligen tillkommer , kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för , enskilda kommuner eller domstolarna. Stöd för en sådan bedömning kan även hämtas från vad den svenska rättsordningen i övrigt har att säga om underlåtenhet att handla, även om regeringsformens bestämmelse om att regeringen styr riket faller utanför straffrättens område. (Se bet. 2005/06:KU8 s. Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen, och den har att fatta de beslut som erfordras, t.ex. i form av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder. Regeringens befogenheter härvidlag torde vara långtgående i en krissituation. Regeringen kan också på förhand ha beslutat att myndigheter som lyder under regeringen ska ha vissa uppgifter i en sådan situation. Inledningsvis när en katastrof inträffar faller det då på dessa myndigheter att hantera situationen på det sätt de ålagts av regeringen, men även i detta fall agerar myndigheterna i egenskap av regeringens redskap för att hantera situationen, och regeringens uppgift blir att se till att myndigheterna klarar av det som föreskrivits dem. Till syvende och sist är det regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med regeringsformen inför ansvarar för hur krisen hanteras. (Se bet. 2005/06:KU8 s. 39) I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att domstolar samt förvaltnings- myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (och , Allmän förvaltningsrätt [, ], avsnitt 5.3.3). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. Den yttre ramen för objektivitetsprincipen följer av 1 kap. 9 § regeringsformen medan dess närmare innehåll fås bl.a. genom uttalanden av ombudsmän () och Justitiekanslern () samt Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden vid dessa instansers prövning och granskning av konkreta myndighetsbeslut och myndigheters ageranden. I 7 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att regeringen vid beredningen av ärenden ska begära in de upplysningar och yttranden som behövs från berörda REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs begäras in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att beredningskravet inte bara gäller för författnings- och budgetärenden utan också exempelvis för utnämningsärenden, och att arbetet med att begära in upplysningar är ett betydelsefullt moment som bör ägnas särskild uppmärksamhet (SOU 1972:15 s. 150, prop. 1973:90 s. 287). Själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras i mycket begränsad omfattning i regeringsformen eller andra författningar. Det anses vara en fråga som faller inom regeringens handlingsfrihet (, författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen begär in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på regeringen att under konstitutionellt ansvar avgöra vilket beredningsunderlag som behövs (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Vid partiledardebatten i anförde statsminister bl.a. följande: Regeringen har hållit 30 extra regeringssammanträden. Vi har fattat beslut om ett fyrtiotal förordningar och ett sextiotal myndighetsuppdrag. Vi har fattat beslut om tolv propositioner varav sju extra ekonomiska propositioner för att se till att vi tillför som är budgetpåverkande. Det lär visst vara 250 miljarder . I debatten anförde även följande: klassade regeringen covidsjukdomen som samhällsfarlig och allmänfarlig. Det är detsamma som att politiskt peka med hela handen. Därefter har vi, som jag sa tidigare, haft 30 extra regeringssammanträden för att se till att det ska finnas resurser i vård och omsorg. Vi kommer att behöva göra ännu mer, men har vi lagt 250 miljarder som är direkt budgetpåverkande.