bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottet kommenterade i sitt betänkande över utgifts- område 20 att utskottet välkomnar att regeringen avser att utveckla arbetet med effektutvärderingar av förslag som presenteras i regeringens klimatpolitiska handlingsplan trots att detta är svårt, och utskottet ser fram emot att ta del av dessa i framtida klimatredovisningar (bet. 2020/21:MJU1 s. 10–11). Av 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) följer att regeringen i budget- propositionen ska lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. I förarbetena till budgetlagen framhålls att resultatinformationen bör utformas som ett underlag för beslut och att resultatredovisningen bör utvecklas framför allt på områden som rör stora belopp eller där eftersträvade samhällseffekter är särskilt betydelsefulla (prop. 2010/11:40 s. 100 f.). Resultatredovisningen bör avse effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna har inneburit i förhållande till de mål har beslutat om. Det har dock inte ansetts lämpligt att i lag reglera den närmare utformningen av resultatinformationen och på vilken nivå den bör lämnas inom respektive utgiftsområde, med hänvisning till att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. I förarbetena betonas att bestämmelsen självfallet inte utesluter att resultatredovisningar lämnas även i andra sammanhang. Det anförs tvärtom att det kan vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i särpropositioner. Det framhålls också att även kan begära resultatinformation för olika verksamheter när behov finns. I budgetpropositionen (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget 2010, finansplan och skattefrågor m.m. s. 339 f.) anförde regeringen att en ökad grad av verksamhetsanpassning i styrningen av förvaltnings- myndigheterna ställer högre krav på såväl regeringen som . Det innebär bl.a. att regeringen ska överväga vilka mål som ska beslutas eller anges för olika utgiftsområden eller delar av utgiftsområden, vilka indikatorer och mått som ska användas samt vilken resultatinformation som bör lämnas för att skapa förutsättningar för en fullödig formaliserad HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN dialog mellan och regeringen om resultaten. Regeringen framhöll i detta sammanhang att utskott har en viktig roll att spela i att precisera sina behov av resultatinformation och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. Vidare angavs att regeringens resultatredovisning i första hand syftar till att ge möjlighet att bedöma i vilken grad beslutade eller angivna mål är uppfyllda och att det ytterst är en uppgift för regeringen att, med beaktande av berörda utskotts önskemål, besluta om inriktning, omfattning, periodicitet etc. när det gäller redovisning av resultat inom ett utgiftsområde. Regeringen underströk att förändringarna i riktning mot ökad verksamhetsanpassning och flexibilitet i resultatstyrningen också syftar till att successivt öka kvaliteten och precisionen i resultatredovisningen till . trädde klimatlagen (2017:720) i kraft. I lagen finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas (1 §). Lagen föreskriver bl.a. att regeringen ska lämna en klimatredovisning till i budgetpropositionen. Klimat- redovisningen ska innehålla en redovisning av utsläppsutvecklingen, en redovisning av de viktigaste besluten inom klimatpolitiken och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen, samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och när och hur beslut om sådana åtgärder i så fall kan fattas (4 §). I författningskommentaren till 4 § anges att bestämmelsen syftar till att skapa kontinuitet i det löpande klimatarbetet. Genom att uppgifterna redovisas på detta sätt synliggörs behovet och betydelsen av att vidta åtgärder inom samtliga politikområden som och allmänheten ges regelbunden information om hur klimatarbetet fortskrider. Enligt 5 § klimatlagen ska regeringen ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till året efter det att ordinarie val till har hållits. I bestämmelsen anges att handlings- planen bör innehålla en beskrivning av 1.Sveriges åtaganden inom EU och internationellt 2.historiska utsläppsdata som avser växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen 4.utfallet av vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar 5.planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla 6.i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan nås 7.i vilken utsträckning beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN 8.vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen. I författningskommentaren till 5 § anges bl.a. följande: Bestämmelsen anger vilka uppgifter som bör finnas med i den klimat- politiska handlingsplanen. Första–tredje punkterna avser faktauppgifter. Fjärde punkten innebär att regeringen bör bedöma effekten av beslutade styrmedel och andra åtgärder och redovisa vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå beslutade klimatmål. Femte och sjätte punkterna innebär att regeringen bör redovisa vilka åtgärder som planeras och vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå beslutade klimatmål. Alla åtgärder som kan ha betydelse för möjligheten att nå de nationella och globala målen bör redovisas, således även åtgärder som vidtas eller planeras inom ramen för internationella engagemang, såsom bistånd, tekniköverföring och internationella investeringar. Sjunde punkten innebär att regeringen även bör redovisa hur andra beslutade eller planerade åtgärder än sådana som har till direkt syfte att leda till utsläppsminskningar eller främja skyddande funktioner i miljön, kan komma att påverka möjligheten att nå klimatmålen. Åttonde punkten innebär att regeringen bör beskriva vilka ytterligare åtgärder, utöver beslutade och planerade åtgärder, som kan komma att krävas på för att nå de nationella och globala klimatmålen. I propositionen anges även följande (prop. 2016/17:146 s. 40–41): Genom att handlingsplanerna ska utarbetas blir det en uppgift för varje regering att ta fram eller revidera en befintlig plan för hur klimatmålen ska nås. Handlingsplanen bör lämnas året efter ordinarie val till , för att på så sätt säkerställa att arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga utsläppsmålet integreras i regeringens övriga politikområden helt från början. Förslag med budgetkonsekvenser bör kunna utarbetas parallellt med handlingsplanen så att de kan redovisas i budgetpropositionen . Exakt hur arbetet med att ta fram handlingsplanen ska organiseras bör vara en fråga för varje framtida regering. Likaså bör det vara en fråga för varje framtida regering om handlingsplanen ska överlämnas i en skrivelse eller proposition, beroende på handlingsplanens innehåll. Förslaget till klimatlag innehåller en reglering som fastställer redovisningsskyldighet av en årlig klimat- redovisning i samband med budgetpropositionen samt en klimatpolitisk handlingsplan per mandatperiod. Lagen anger även vad de årliga klimat- redovisningarna och de klimatpolitiska handlingsplanerna bör innehålla som minimum. Under rubriken och uppföljningssystem samt information till i propositionen anges vidare följande (s. 47): Som framgår av avsnitt 6 finns det ett behov av att komplettera det klimatpolitiska ramverket med ett planerings- och uppföljningssystem som utgår från de utsläppsmål som har antagit. Lagen bör ange förutsättningarna för denna planering och uppföljning samt hur ska informeras om hur arbetet fortskrider. Regeringens skyldighet att redovisa det klimatpolitiska arbetet i en årlig klimatredovisning och i en klimatpolitisk handlingsplan bör uttryckligen anges, liksom vilka uppgifter dessa handlingar bör innehålla. Som framgått i avsnitt 6 blir det en uppgift för varje regering att bestämma den slutliga utformningen av den klimatpolitiska handlingsplanen. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN En proposition är regeringens förslag till ett riksdagsbeslut. innehålla regeringens protokoll i ärendet, en redovisning av ärendets beredning och skälen för regeringens förslag. Propositioner med lagförslag ska i förekommande fall innehålla Lagrådets yttrande (9 kap. 2 § riksdags- Enligt är det uppenbart att en proposition fyller en rad syften och den ska vara tillgänglig för läsare av många slag. emellertid klar: en proposition är inte en facktext skriven för fackmän. Huvudsyftet med propositionen är att presentera regeringens förslag för och motivera det (Ds 1997:1 s. 61). I handboken står vidare bl.a. följande (s. 44): Att välja ut de frågor som skall tas upp vid beredningen är inte alltid lätt. Propositionsskrivaren bör vara medveten om att få läser hela betänkandet och att beslutsfattarnas uppfattning om förslagen kommer att påverkas av vad som tas upp vid beredningen. Det är därför av stor vikt att man gör urvalet sakligt och objektivt och därvid beaktar att vissa frågor, från rent politiska utgångspunkter, kan vara av särskild vikt. Ett av syftena med beredningarna är att se till att politikerna får tillräckligt nyanserad information och ett bra beslutsunderlag. Utskottet har tidigare granskat regeringens resultatrapportering. konstaterade utskottet att regeringsformens bestämmelser om finansmakt föreskriver att bestämmer hur statens medel ska användas, och budgetlagens bestämmelser om regeringens redovisnings- skyldighet medför ett åliggande för regeringen att informera så att den ges en rättvisande bild (bet. 2010/11:KU20 s. 24). uttalade utskottet bl.a. följande (bet. 2016/17:KU20 s. 30): har bl.a. i uppgift att löpande följa upp regeringens resultat- redovisning av statens verksamhet. En viktig del i detta arbete är mål- och resultatdialogen mellan regeringen och . Denna dialog förs i regeringens budgetproposition och framför allt i riksdagsutskottens Från sida preciserar utskotten i budget- betänkandena sina behov av resultatinformation, och regeringen anpassar resultatredovisningen i budgetpropositionen utifrån vad utskotten har En utvecklad och väl fungerande mål- och resultatdialog ställer krav på både regeringen och . tydlig dialog ökar kvaliteten och precisionen i regeringens resultat- Utskottet har även tidigare granskat regeringens återrapportering av Klimatklivet (bet. 2020/21:KU10 s. 111). Utskottet uttalade där bl.a. följande (s. 116): Utskottet vill framhålla att det är av största vikt att återrapporteringen till är så saklig och korrekt som möjligt samt att urvalet av uppgifter som tas med i redovisningarna svarar mot kravet att information till ska ge en rättvisande bild. Redovisningen utgör ett viktigt HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN beslutsunderlag för utskotten vid bedömningen av i vilken mån beslutade eller angivna mål är uppfyllda. Utskottet noterar att ett nytt klimatpolitiskt ramverk har kommit på plats som syftar till att förbättra rapporteringen till . Enligt den nya klimatlagen ska regeringen lämna en klimatredovisning till i budgetpropositionen. I redovisningen ska regeringen bl.a. presentera en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och hur klimatpolitiken påverkar möjligheterna att nå klimatmålen. Utskottet vill i sammanhanget framhålla vikten av en fortsatt aktiv dialog mellan det berörda utskottet och regeringen om hur resultatredovisningen kan bli bättre och mer fullödig. Genom en skrivelse till har utskottet begärt svar på vissa frågor. Utskottet fick en svarspromemoria upprättad inom (bilaga A2.1.2). I promemorian anförs bl.a. att vid framtagande av handlingsplanen utgick regeringen från de anvisningar om innehåll som finns i klimatlagen. Det anges vidare att i handlingsplanen redovisades bl.a. utfallet av vidtagna åtgärder samt planerade åtgärder för utsläppsminskningar. Regeringen gjorde bedömningen att handlingsplanen skulle ges en bred utformning. Detta innebar bl.a. att även planerade åtgärder vars innehåll och effekter endast kunde beskrivas mer översiktligt inkluderades. I klimatredovisningen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 20) lämnades kompletterande redogörelser för effekterna av beslutade och planerade åtgärder. Arbetet med effektbedömningarna sker löpande för att tillhandahålla ett så bra underlag som möjligt i kommande klimatredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner. Som en del i detta arbete har regeringen beslutat om en rad myndighetsuppdrag. Utskottet granskade regeringens återrapportering till av Klimatklivet. I samband med det underströk utskottet att det är av största vikt att återrapporteringen till är så saklig och korrekt som möjligt samt att urvalet av uppgifter som tas med i redovisningarna svarar mot kravet att information till ska ge en rättvisande bild. Denna anmälan handlar om en handlingsplan som regeringen enligt klimatlagen ska lämna till . 2019 var första gången som en handlingsplan togs fram och överlämnades till . Vad gäller utformningen av handlingsplanen innehåller 5 § andra stycket klimatlagen en uppräkning av vilka uppgifter som bör finns med i handlingsplanen, men som till skillnad mot vad som tas upp i 5 § första stycket inte är obligatoriska att ta med. Utskottet vill framhålla att klimatlagen endast anger vad handlingsplanerna bör innehålla som minimum (prop. 2016/17:146 s. 41). I det nu aktuella fallet noterar utskottet att klimatpolitiska handlings- plan har granskats och behandlats av miljö- och jordbruksutskottet och av . HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN 2.2Hanteringen av utredningsförslag till ny migrationslagstiftning I en anmälan till (dnr 781-2020/21), bilaga A2.2.1, begärs det att utskottet granskar regeringens och i synnerhet statsrådet hantering av två promemorior om migration. Anmälaren framhåller att regeringen i samband med remitteringen av betänkande inledde ett antal parallella berednings- processer. Två promemorior med förslag togs fram och remitterades till ett antal remissinstanser. Det finns enligt anmälaren anledning för konstitutions- utskottet att granska om regeringens beredning av de tillkommande förslagen och de konsekvensanalyser som gjorts med anledning av dessa har varit godtagbara. En granskning av regeringens och i synnerhet statsrådet hantering av en av de två promemoriorna om migration begärs även i en annan anmälan till (dnr 1088-2020/21), bilaga A2.2.2. Det finns enligt anmälaren anledning för att granska om regeringens beredning av promemorian och konsekvens- analyserna i promemorian har varit godtagbara. Anmälaren framhåller att flera remissinstanser har haft synpunkter i dessa delar. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga A2.2.3. Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att ta ställning till utformningen av den framtida svenska migrationspolitiken i syfte att fastställa en ordning som är långsiktigt hållbar (dir. 2019:32). Kommittén, som antog namnet Kommittén om den framtida svenska migrationspolitiken (), över- lämnade sitt betänkande En långsiktigt hållbar migrations- politik (SOU 2020:54) till det ansvariga statsrådet. I betänkandet finns ett antal lagförslag om uppehållstillstånd. Det föreslås att lagförslagen ska träda i kraft . Av betänkandet framgår att inte var enig och i betänkandet finns sju reservationer och åtta särskilda yttranden. HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN remitterades betänkande till drygt 90 remissinstanser och remissvaren skulle lämnas in till Justitie- departementet . som betänkandet remitterades höll dåvarande miljö- och klimatminister samt vice statsminister och justitie- och migrationsminister en pressträff. framhöll att betänkande var ett viktigt steg mot en proposition om en ny migrationspolitik men att det fanns behov av vissa justeringar och kompletteringar av förslagen i betänkandet. Vid pressträffen redogjordes översiktligt för dessa justeringar och kompletteringar. När det gällde tidsplanen för det fortsatta arbetet framhöll att en lagrådsremiss och en proposition skulle tas fram . Därutöver uppgav att tillfälliga ändringar också behövde göras i den s.k. gymnasielagen med anledning av coronapandemin. remitterades promemorian Krav på tidsbegränsade anställningars varaktighet för att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas enligt den tillfälliga lagen till 19 remissinstanser. Remissvaren skulle lämnas in till . I prome- finns förslag till en ändring i förordningen (2016:850) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Förordnings- ändringen skulle enligt förslaget träda i kraft . remitterades promemorian Kompletterande prome- moria till betänkandet En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54) till drygt 90 remissinstanser. Remissvaren skulle lämnas in till Justitie- departementet . I promemorian finns några lag- förslag, och det föreslås att de ska träda i kraft . En regering har bl.a. till uppgift att avgöra regeringsärenden. Sådana ärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § regerings- formen). Med regeringsärenden avses alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Enligt förarbetena till regeringsformen ska alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen behandlas som regerings- ärenden (prop. 1973:90 s. 184 f.). Som exempel på regeringsärenden kan näm- nas propositioner, lagrådsremisser, författningar, kommitté- och utrednings- direktiv, särskilda beslut om uppdrag, regleringsbrev samt anslags- och bidragsändringar. Själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering. Sålunda omnämns varken utredningsväsendet eller regeringens interna beredning. I förarbetena till regeringsformen framhålls att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen och innebörden av förslag som HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN läggs fram för , och det bör ytterst ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grund för förslagen 1973:90 s. 288). I ett avseende tas beredningen av regeringsärenden upp i regeringsformen. I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regerings- Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regerings- Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen är inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska besluts- processen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelsen i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutänden på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer (sammanslutningar) och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på ett par frågor. Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A2.2.3). Av svarspromemorian framgår att regeringen inte har fattat något beslut med anledning av förslagen i betänkande och de två Utskottet konstaterar att när de två granskningsanmälningarna lämnades in till utskottet pågick beredningen av det aktuella ärendet fortfarande hos Några beslut hade inte heller fattats av regeringen för utskottets skriftliga frågor till . anledning till något uttalande av utskottet. 3.Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen 3.1Skogsstyrelsens föreskrifter avseende nyckelbiotoper I en anmälan till (dnr 764-2020/21), bilaga A3.1.1, begärs det att utskottet ska granska tidigare miljöminister , tidigare miljöminister och tidigare landsbygdsminister styrning av de myndigheter som ansvarar för inventeringen av nyckelbiotoper. I anmälan anförs det att i sitt slutbetänkande Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73) har gjort en förtjänstfull och noggrann rättslig genomgång av begreppet nyckelbiotop och dess användning, konsekvenser och effekter. Enligt anmälaren har begreppet, som inte är författningsreglerat, fått en mycket stor betydelse bl.a. i ärenden om tillsyn enligt skogsvårdslagen och . Det har också fått straffrättsliga konsekvenser. Vidare anför anmälaren att utredningen har funnit att inventeringen av nyckelbiotoper utgör ärende- handläggning enligt förvaltningslagen, vilken har skett i strid med legalitetsprincipen eftersom inventeringen har saknat rättslig grund. gav regeringen i uppdrag att genomföra en landsomfattande nyckelbiotopsinventering. I beslut om budget togs dock satsningen på inventering av nyckelbiotoper bort och beslutade regeringen att avveckla uppdraget till . Enligt anmälaren har många enskilda skogsägare drabbats oerhört hårt av den bristfälliga respekten för såväl de ekonomiska som ideella värden som gått förlorade när användningen och tillämpningen av nyckelbiotops- inventeringarna har tillåtits, till nackdel för enskilda, att utvecklas helt utan lagstöd. Mot denna bakgrund begär anmälaren att utskottet ska granska om tidigare landsbygdsminister , tidigare miljöminister och tidigare miljöminister styrning av ansvariga myndigheter har brustit. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som upprättats inom och en promemoria som upprättats inom Närings- departementet, bilaga A3.1.2–3. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Kunskap om områden med höga naturvärden har ansetts utgöra ett viktigt underlag inom svenskt miljö- och naturvårdsarbete och ge en bild av var i skogslandskapet det finns biologiskt särskilt värdefulla miljöer. Exempelvis lyfter i sin granskningsrapport av värdefull skog (RiR 2018:7) fram att kunskap om skyddsvärda områden är en förutsättning för ett strategiskt skyddsarbete, minimerar akuta hot mot skyddsvärda områden och ökar förutsättningarna för relevanta markägarinitiativ till formellt skydd eller frivilligt bevarande. I 1990-års budgetproposition framhölls att kännedomen om naturvärdena i skogen var bristfällig, särskilt om de små, värdefulla biotoper som hyser sällsynta växt- eller djurarter. tilldelades därför medel i budgeten för en ”försöksverksamhet med inventering av värdefulla småbiotoper” (prop. 1989/90:100 bilaga 11 s. 36). inledde verksamheten med försöksverksamhet där en inventeringsmetodik utvecklades och det naturvårdsbiologiska begreppet nyckelbiotop började användas (, Nyckelbiotopsinventeringen 1993–1999 slut- rapport, meddelande 1-1999). påbörjade en fullskalig nyckelbiotopsinventering i hela landet på småskogsbrukets marker. Den landsomfattande inventeringen pågick till 1998. Efter att nyckelbiotopsinventeringen avslutats hade av den produktiva skogsmarken klassats som nyckelbiotop. genomfördes en kontrollinventering vars stickprovsresultat indikerade att i storleksordningen av den produktiva skogsmarken utgjordes av nyckelbiotoper. Mot denna bakgrund utförde ytterligare rikstäckande systematiska inventeringar – 2006. har inte genomfört någon större systematisk nyckelbiotopsinventering.