bet · H801KU24 · 2021-04-16 00:00:00 — Av 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen följer att leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . En riksrevisor beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas (13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Riksrevisorn beslutar vidare självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Ytterligare bestämmelser om meddelas i riksdagsordningen och i annan lag (13 kap. 9 § regeringsformen). Antalet riksrevisorer regleras i riksdagsordningen. ändrades ledningsstruktur (framst. 2019/20:RS5, bet. 2019/20:KU6, rskr. 2019/20:160–162). Ändringen innebär att i stället för en tredelad ledningsstruktur leds myndigheten numera av endast en riksrevisor. Därutöver väljer en ställföreträdare för riksrevisorn med titeln riksrevisionsdirektör. Omfattningen och inriktningen av granskning regleras i 2–5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen). Granskningen består av två delar, dels en granskning av bl.a. myndigheternas årsredovisningar (årlig revision), dels en granskning av statlig verksamhet främst med sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men också de statliga insatserna i allmänhet (effektivitetsrevision). Den senare formen av granskning ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på en granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå de avsedda resultaten. Den årliga revisionen ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, samt Kungliga slottsstaten och förvaltning – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Av revisionslagen och riksdagsordningen följer att riksrevisorn ska lämna sina granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen, sin årliga rapport över de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen direkt till . Enligt 9 kap. 18 § fjärde stycket riksdagsordningen ska talmannen överlämna en granskningsrapport från riksrevisorn, som inte rör den verksamhet som bedrivs av eller en myndighet under , till regeringen. Regeringen ska i en skrivelse till redovisa vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport (9 kap. 19 § riksdagsordningen). Regeringens skrivelse ska ges in till från det att regeringen har tagit emot granskningsrapporten. Regleringen av den kommunala revisionen har varit föremål för översyn . Syftet med dessa översyner har bl.a. varit att stärka oberoendet i den kommunala revisionen. Den första översynen föreslogs av i betänkandet Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71). Utredningen ledde senare fram till att regeringen lade fram propositionen En stärkt revision (prop. 1998/99:66), och regeringens förslag antogs av (bet. 1998/99:KU30, rskr.1998/99:210). De ändringar som då infördes innebar bl.a. att kommunallagens bestämmelser om jäv för förtroendevalda och anställda i nämnder utvidgades till att även omfatta de förtroendevalda revisorerna, att revisorerna i sin granskning ska biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som de själva bestämmer, att de sakkunnigas rapporter ska bifogas de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse och att varje revisor fick rätt att löpande i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden som rör granskningen. fick en särskild utredare i uppdrag att se över den kommunala revisionen. Utredningen överlämnade betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107). Betänkandet låg till grund för propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (prop. 2005/06:55). I den föreslog regeringen, för att markera revisionens objektivitet och opartiskhet, ändringar i kommunallagen som innebär att en revisor inte ska vara valbar till uppdrag som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i en nämnd eller en fullmäktigeberedning, eller som ledamot eller suppleant i kommunala företag. Vidare gjordes ändringar i reglerna om fullmäktiges ansvarsprövning, och skyldigheten att anlita sakkunniga förtydligades. antog de föreslagna lagändringarna (bet. 2005/06:KU27, rskr. 2005/06:227). I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen beslutade att i enlighet med en reservation tillkännage för regeringen att en ny utredning borde tillsättas med ett brett uppdrag att se över vilka åtgärder som kunde vidtas för att ytterligare stärka den kommunala revisionens oberoende. Mot bakgrund av tillkännagivande gav regeringen Statskontoret i uppdrag att analysera tänkbara åtgärder för att stärka den kommunala revisionens oberoende inom det nuvarande systemet med förtroendevalda revisorer. I uppdraget ingick även att analysera andra huvudmannaskapsformer än den nuvarande, t.ex. att revisionen bedrivs av privata yrkesrevisorer, i statlig regi eller i annan offentligrättslig form. I rapporten mer oberoende revision – analys av tänkbara åtgärder (2008:4) redovisade Statskontoret sina överväganden. Statskontorets rapport och en promemoria upprättad inom (Oberoendet i den kommunala revisionen, Ds 2009:11) låg till grund för propositionen Oberoendet i den kommunala revisionen (prop. 2009/10:46). I den föreslog regeringen att den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte ska vara valbar som revisor inom den kommunen eller det [1]. I övrigt föreslogs inte någon ytterligare förändring av reglerna inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet för revision. Det lämnades inte heller något förslag om att ändra huvudmannaskapet genom exempelvis statligt eller privat huvudmannaskap. Enligt regeringen har det gällande systemet stora fördelar. I denna del anförde regeringen bl.a. att den kommunala revisionen med revisorer utsedda av fullmäktige har en mycket stark koppling till hur kommuner och landsting fungerar. Regeringen betonade att det i finns en långtgående självstyrelse och att det kommunala beslutsfattandet utgår ifrån den folkvalda fullmäktigeförsamlingen. Det är fullmäktige som utser ledamöter i styrelse och nämnder, som beslutar om budget och som fastställer bokslutet. Dessutom utser fullmäktige revisorer och fastställer revisionens budget, något som följer av fullmäktiges starka ställning. Revisionen är således fullmäktiges kontrollinstrument, och den vilar liksom nämndsystemet på att huvudansvaret ligger på förtroendevalda. När det gällde frågan om ett system med revision i statlig regi ansåg regeringen att med en sådan ordning skulle det lokala självstyret försvagas i och med att fullmäktige inte kan påverka valet av revisorer eller vilka medel som ska avsättas för revision. Om fullmäktiges ansvar för revisionen övertas av staten riskerar den enligt regeringen snarare att bli en del av den statliga tillsynen av kommunerna. Revisionen tappar också värdefull lokalkännedom och erfarenhet av den kommunala organisationen och politiken. Det är också främmande för den gällande ansvarsfördelningen mellan de bägge folkstyrelsenivåerna att den ena nivån reviderar den andra. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att en sådan modell inte borde införas. antog regeringens förslag (bet. 2009/10:KU16, rskr. 2009/10:135), och de föreslagna lagändringarna trädde i kraft . överlämnade regeringen en proposition med förslag till ny kommunallag (prop. 2016/17:171). Regeringens förslag innebär att kommunallagen får en ny struktur, ett enhetligt språk och en enhetlig begreppsbildning. Den nya lagen är vidare utformad för att skapa utrymme för att framtida reformer på ett bättre sätt ska kunna rymmas i systematiken. När det gällde den kommunala revisionen konstaterade regeringen att den har varit föremål för flera reformer och att många åtgärder har vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten (s. 241). Enligt regeringen finns det många argument som talar för att behålla nuvarande ordning. All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det enligt regeringen inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Om systemet med förtroendevalda revisorer avskaffades skulle det enligt regeringen innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltningsrevisionen är till sin karaktär politisk, och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Mot bakgrund av detta ansåg regeringen att granskningen ska ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens om hur kommunen eller regionen är organiserad och om lokala förhållanden. Det kan ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då enligt regeringen lidande. Därutöver bör uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Vidare framhöll regeringen att det gällande systemet i allt väsentligt får anses fungera väl. Regeringen lämnade dock i propositionen vissa förslag som syftar till att öka den kommunala revisionens oberoende och professionalism inom ramen för nuvarande ordning. Av dessa förslag kan här nämnas att det ska vara fullmäktiges presidium, och inte styrelsen, som ska upprätta förslaget till budget för revisorerna. Förslaget syftar enligt regeringen till att stärka revisionens oberoende gentemot de granskade organen och att se till att frågan om budget till revisionen får en allsidig prövning. Vidare föreslogs att de sakkunniga alltid ska ges tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen. För att ytterligare förstärka revisionens oberoende är det enligt regeringen viktigt att stärka de sakkunnigas ställning. Dessutom föreslog regeringen att den som är revisor inte ska kunna väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Regeringens förslag i denna del antogs av , och en ny kommunallag trädde i kraft (bet. 2016/17:KU30, rskr. 2016/17:335). avstyrkte utskottet en motion om behovet av extern yttre revision (bet. 2010/11:KU24). I denna del hänvisade utskottet till att den kommunala revisionens oberoende hade stärkts. Även behandlade utskottet motioner om den kommunala revisionen (bet. 2011/12:KU15 s. 33 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att reglering av kommunala frågor i regeringsformen hade utretts av , och i regeringsformen finns numera ett eget kapitel om kommuner. Dessutom hade regleringen av den kommunala revisionen varit föremål för översyn . Bland annat hade frågan om ett system med revision i statlig regi utretts. Syftet med dessa översyner hade bl.a. varit att stärka den kommunala revisionens oberoende. De hade också lett till ändringar i kommunallagen. Sammantaget var utskottet inte berett att förorda en översyn av frågan om ytterligare åtgärder i fråga om den kommunala revisionen och avstyrkte motionerna. Motioner om den kommunala revisionen avstyrktes av utskottet i förenklad ordning (bet. 2013/14:KU18 s. 57). I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2011/12:KU15. Frågan om en förstärkning av den kommunala revisionen behandlades även av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition om en ny kommunallag (bet. 2016/17:KU30 s. 65 f.). Utskottet delade regeringens uppfattning att den rådande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision borde behållas. Utskottet konstaterade att regeringen i propositionen dessutom lämnat vissa förslag som ytterligare skulle förstärka revisionens oberoende. Det saknades därför enligt utskottet skäl att ställa sig bakom motionerna. behandlade utskottet en motion om reglering av den kommunala revisionen i regeringsformen (bet. 2017/18:KU36 s. 110 f.). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionen. Motionsyrkanden om den kommunala revisionen behandlades av utskottet (bet. 2018/19:KU31 s. 45 f.). Utskottet hänvisade till tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. avstyrktes motionsyrkanden om den kommunala revisionen av utskottet i förenklad ordning (bet. 2019/20:KU15 s. 57). I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2018/19:KU31. Den kommunala revisionen har varit föremål för flera utredningar , bl.a. i utredningen om en ny kommunallag. Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om en förstärkning av den kommunala revisionen. I denna del vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. Utskottet finner inte heller skäl att ta ett sådant initiativ om revision av som motionären föreslår. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motionen. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om avgifter för infrastruktur. (S) efterlyser i motion 2020/21:2392 en möjlighet för kommuner och regioner att ta ut avgifter för infrastruktur. Motionären konstaterar att kommuner och regioner inte kan ta ut avgifter för att styra t.ex. trafikflöden. Det bör enligt motionären ändras så att avgifter som syftar till att styra trafikflöden eller finansiera infrastruktursatsningar i regionen kan tas ut lokalt. I regeringsformen finns bestämmelser om normgivningsmakten. Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som gäller generellt och som är bindande för enskilda och myndigheter (föreskrifter). Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen, och regleringen har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon egen, direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Normgivningsmakten kan alltså delegeras till andra myndigheter än regeringen och till kommuner. När delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan den tillåta att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (s.k. subdelegation). Enligt 8 kap. 1 § första stycket regeringsformen meddelas föreskrifter av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning. (8 kap. 1 § andra stycket regeringsformen). Av 8 kap. 2 § regeringsformen följer att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden trossamfund och grunderna för som trossamfund rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga eller I första stycket räknas de ämnesområden upp som kräver lagform. Den andra punkten avser betungande offentligrättsliga föreskrifter. I begreppet skyldigheter i bestämmelsen torde ingå förpliktelser att företa eller låta bli vissa handlingar. Vad som avses är ensidigt bestämda förpliktelser som den enskilde inte kan anses frivilligt ha underkastat sig (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 361). Till sådana åligganden kan därför inte räknas att en enskild underkastar sig att betala en statlig eller avgift för en presentation där avgiften kan anses utgöra ett skäligt vederlag (prop. 1973:90 s. 218). Begreppet ingrepp syftar på förpliktelser att tåla ingrepp i den enskilda rättssfären. Den tredje punkten avser vissa kommunalrättsliga föreskrifter. Inom det skatterättsliga området är en grundläggande princip att är ensam lagstiftare. Kommunerna har dock enligt 14 kap. 4 § regeringsformen rätt att ta ut skatt för sina uppgifter men denna rätt är begränsad till att fatta beslut om den årliga skattesatsen, vilket inte betraktas som normgivning i regeringsformens mening. När det gäller kommunernas beslutanderätt på skatteområdet är den också begränsad till de egna medlemmarna. I 8 kap. 3 § regeringsformen regleras möjlighet att delegera normgivningsmakt till regeringen på det offentligrättsliga området. Enligt första stycket kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter skatt, utom tull på införsel av varor eller konkurs eller utsökning. har alltså exklusiv normgivningskompetens på skatteområdet. Delegation är dock möjlig när det gäller betungande offentligrättsliga avgifter. För att avgöra om det är möjligt att delegera föreskriftsrätt i fråga om en viss pålaga är det nödvändigt att avgöra om pålagan är att bedöma som en skatt eller en avgift enligt regeringsformen (m.fl. s. 373). Regeringsformen innehåller inte någon uttrycklig definition av begreppen skatt och avgift. Enligt förarbetena kan en skatt karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan det med en avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90 s. 213). Det kan i vissa fall vara svårt att avgöra om en pålaga är att bedöma som en skatt eller en avgift (SOU 2008:125 s. 552). För det fall att pålagan bedöms vara en skatt är det med ovan angivna undantag inte möjligt för att bemyndiga regeringen eller kommuner att meddela föreskrifter. Om pålagan däremot bedöms vara en avgift är delegation möjlig. Enligt 8 kap. 9 § regeringsformen kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 om föreskrifterna avser skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen. Av bestämmelsen följer alltså att i två situationer kan delegera normgivningskompetensen direkt till kommunen. Den första punkten avser betungande offentligrättsliga föreskrifter som rör avgifter. Som exempel på en sådan avgift kan nämnas renhållningsavgifter. I denna del ska nämnas att även regeringen kan genom subdelegation enligt 8 kap. 10 § regeringsformen ge kommuner rätt att besluta om betungande avgifter. Den andra punkten behandlas närmare i avsnittet utredning nedan. Infrastrukturavgifter är en typ av avgifter som tas ut för att finansiera bygget av en ny bro, väg eller tunnel. Det innebär att den som använder infrastrukturen ska vara med och betala för den. Närmare bestämmelser om infrastrukturavgifter finns i lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg. Finansiering av ny väginfrastruktur med avgifter är en fråga som ofta är av kommunalt och regionalt intresse (prop. 2013/14:25 s. 144). Infrastrukturavgifter tas ut på allmänna eller statliga vägar, och de tillfaller staten. Kommuner har ingen möjlighet att ta ut infrastrukturavgifter enligt lagen om infrastrukturavgifter på väg. Frågan om en infrastrukturavgift är en skatt eller en avgift har behandlats av regeringen i proposition 2013/14:25 Infrastrukturavgifter på väg och elektroniska vägtullssystem. I propositionen framhålls att i fråga om en belastande avgift, som en infrastrukturavgift, torde det vara av betydelse för frågan om den är en skatt eller avgift om penningprestationen har fastställts till ett rimligt belopp (s. 51). Regeringen noterar att den praktiska betydelsen av gränsdragningen mellan skatt och belastande avgift aktualiseras i de situationer då överväger att delegera beslutskompetensen till regeringen eller en kommun. Frågan om gränsdragningen mellan skatter och avgifter behandlades av när det gällde kommunala parkeringsavgifter och s.k. trängselskatter (SOU 2008:125 s. 562 f.). föreslog att en bestämmelse skulle införas i regeringsformen som ger möjlighet att bemyndiga kommuner att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Kommittén framhöll att det är angeläget att föreskrifter om kommunala parkeringsavgifter även framöver kan meddelas av kommuner även om detta innebär ett avsteg från den grundläggande principen om som ensam lagstiftare på skatteområdet. Vidare konstaterades att det är en etablerad ordning att kommuner meddelar föreskrifter om parkeringsavgifter och att det är fråga om en pålaga som ligger i gränslandet mellan skatter och avgifter och således inte hör till de centrala delarna av skatteområdet. De kommunala parkeringsavgifterna förutsätter dessutom föreskrifter med bl.a. detaljerade geografiska uppgifter som lämpligast meddelas på nivå. Enligt borde föreskrifter om parkeringsavgifter kunna meddelas av kommuner även fortsättningsvis. Inte heller trängselskatt är enligt en pålaga som är typisk för skatteområdet utan ligger förhållandevis nära avgiftsområdet. Vidare framhölls att trängselskatter förutsätter föreskrifter med detaljbestämmelser bl.a. om det geografiska tillämpningsområdet. Det kan mot den bakgrunden enligt vara mindre ändamålsenligt att sådana bestämmelser meddelas av . Vidare framhölls att det råder en bred samsyn om att det bör vara möjligt för kommuner att meddela föreskrifter om trängselskatt. Därför borde enligt de konstitutionella hindren för detta tas bort. Såväl trängselskatt som kommunala parkeringsavgifter är enligt pålagor som inte bara tas ut av en kommuns egna medlemmar. Den kommunala beskattningsrätten är begränsad till de egna medlemmarna. Detta är emellertid en kommunalrättslig och inte en konstitutionell princip och utgör således inte ett hinder på grundlagsnivå för normgivning om trängselskatt eller parkeringsavgifter. ansåg att det inte är lämpligt att ge kommunerna en direkt på regeringsformen grundad rätt att besluta om föreskrifter om trängselskatt och parkeringsavgifter. Det rimmar dessutom mindre väl med regeringsformens grundprincip för normgivning att ge kommunerna en sådan rätt. Kommittén framhöll att regeringsformen bygger på att normgivningsmakten är fördelad mellan och regeringen och att normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Kommunernas föreskriftsrätt på området borde därför förutsätta delegation. Eftersom syftet med regleringen är att möjliggöra kommunala föreskrifter borde delegationen enligt inte gå via regeringen. I stället borde en möjlighet till direktdelegation till kommuner införas med bestämmelsen i regeringsformen om tvingande avgifter som förebild. får då genom lag ange förutsättningarna för kommunernas föreskriftsrätt. Delegationsmöjligheten borde enligt inskränkas till att avse föreskrifter som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen. Kommittén framhöll att uttrycket trafikförhållanden hade valts för att täcka både färd med fordon och parkering och att uttrycket överensstämmer med den gängse benämningen i olika sammanhang. Enligt täcker förslaget i och för sig också andra pålagor på trafiken än trängselskatt och parkeringsavgifter, t.ex. avgifter som tas ut av andra trafikanter än de som kör motorfordon och oavsett om de färdas till lands eller till sjöss. Detta kan dock knappast ge upphov till några tillämpningsproblem eftersom den närmare omfattningen av den föreskriftsrätt som delegeras bör framgå av beslut. framhöll vidare att den föreslagna regleringen innebär att en mindre del av det skatterättsliga området förs från det obligatoriska till det fakultativa lagområdet.