bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — i kommuner och regioner ska se till att verksamheterna har en god krisberedskap och är väl förberedda på allvarliga händelser som kan inträffa. Relevant information, stöd och vägledningar finns tillgängliga på flera statliga myndigheters hemsidor. Regeringen tillsatte en utredning om att göra en översyn av hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap. I uppdraget ingår bl.a. att analysera behoven av insatser för att stärka beredskapen mot smittsamma sjukdomar och andra hälsohot. Utredningen lämnade ett delbetänkande som bl.a. innehåller förslag på en sammanhållen funktion för samhällets försörjningsberedskap. Betänkandet är under beredning. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen. Redovisningen av de delar av uppdraget som gäller försörjningen av läkemedel och hälso- och sjukvårdsmaterial tidigareläggs därmed så att utredningen ska lämna sina förslag . Ett slutbetänkande med övriga delar av uppdraget ska lämnas . besvarade socialminister en interpellation om tillgången på skyddsutrustning (ip. 2020/21:96). I debatten med anledning av interpellationen anförde hon bl.a. följande (prot. 2020/21:36): Jag vill inleda med att förklara den svenska krisberedskapen, som grundar sig i ansvarsprincipen. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer. I är det regionerna och kommunerna som är huvudmän för hälso- och sjukvården. Detta innebär bland annat att de ska planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i behovet av vård hos dem som omfattas av regionens ansvar men också planera så att katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. I detta ingår att huvudmännen ska planera så att hälso- och sjukvårdens försörjning av skyddsutrustning och förbruknings- materiel tillgodoser det behov som kan uppstå vid allvarlig händelse. Pandemins snabba förlopp innebar att det fanns behov av samordnade nationella insatser. För att stötta regioner och kommuner och REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN för att säkerställa det nationella behovet av skyddsutrustning tog regeringen därför flera snabba beslut. Regeringen beslutade att ge i uppdrag att på nationell nivå säkra tillgången till skyddsutrustning och medicinteknisk utrustning med mera. I uppdraget ingick också att på nationell nivå ansvara för fördelning respektive omfördelning mellan huvudmännen vid behov samt att myndigheten skulle ta initiativ till att det startades produktion av materiel inom . Inom ramen för dessa uppdrag har byggt upp ett nationellt beredskapslager innehållande skyddsutrustning och medicin- teknisk utrustning med mera. Om det råder brist på skyddsutrustning i regioner och kommuner kan de således vända sig till för att få stöd från detta lager till dess att deras ordinarie inköpskanaler åter fungerar. Det är viktigt att förstå bakgrunden till att den svenska beredskapen ser ut som den gör. avvecklades stora delar av det civila försvaret i , vilket bland annat innebar att inte längre skulle ha nationella beredskapslager. Jag tror att vi är flera som kan konstatera att det var ett misstag. Redan innan pandemin bröt ut hade regeringen påbörjat arbetet med att stärka beredskapen. Detta är ett långsiktigt arbete – det tidigare civila försvaret växte fram . fattades ett avgörande beslut om att återuppta totalförsvarsberedskapen. En annat viktigt beslut för arbetet med att stärka beredskap togs , då regeringen tillsatte en utredning om hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap. Utredningen ska bland annat se över nuvarande ordning för att säkerställa att det finns tillgång till läkemedel och annan hälso- och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser i fredstid respektive under höjd beredskap. Detta ska göras med utgångspunkt i ansvarsprincipen, men utredningen ska pröva om det finns skäl att förtydliga regionernas, kommunernas, statens eller privata aktörers ansvar. Utredningen har även fått ett tilläggsuppdrag att under den fortsatta utredningstiden ta hänsyn till erfarenheter från utbrottet av covid-19. Utredningen ska lämna en delredovisning för de delar som avser försörjning av hälso- och sjukvårdsmateriel och läkemedel. Detta kommer vara ett viktigt underlag för regeringens arbete med att stärka den svenska beredskapen. Regeringen styr enligt 1 kap. 6 § regeringsformen riket och är ansvarig inför . Regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om inte detta uttryckligen är en uppgift för , kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning (bet. 2015/16:KU20 s. 398). Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen, se 12 kap. 1 § regeringsformen. Regeringen har att fatta de beslut som krävs för att styra riket, t.ex. i form av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder eller genom särskilda regeringsbeslut. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Regeringen kan också på förhand ha beslutat att myndigheter som lyder under regeringen ska ha vissa uppgifter i en sådan situation. Inledningsvis när en katastrof inträffar faller det då på dessa myndigheter att hantera situationen på det sätt de ålagts av regeringen, men även i detta fall agerar myndigheterna i egenskap av regeringens redskap för att hantera situationen, och regeringens uppgift blir att se till att myndigheterna klarar av det som föreskrivits dem. Till syvende och sist är det regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med regeringsformen inför ansvarar för hur krisen hanteras. Regeringens och organisation för krishantering I 11 a § förordningen (1996:1515) med instruktion för anges att chefen för varje departement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska ge en chefstjänsteman i departementet i uppdrag att närmast under departementschefen ansvara för att departementet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman. I finns enligt 11 b § nämnda förordning en särskild chefstjänsteman för krishantering. Under chefstjänstemannen finns ett kansli för krishantering. Den särskilda chefstjänstemannen för krishantering som finns i ansvarar för utveckling, samordning och uppföljning av krishanteringen i samt nödvändiga förberedelser för detta. Chefstjänstemannen får i det syftet ge ut riktlinjer och annat material. För krishantering finns det en grupp för strategisk samordning. Gruppen består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområden berörs av en allvarlig händelse eller en uppkommen situation. Gruppen leds av en statssekreterare i , som vid förhinder får utse en annan statssekreterare att leda gruppen. Med statssekreterare avses även kabinetts- sekreteraren. Vidare finns ett krishanteringsråd. På regeringens webbplats redovisas följande. : Forum för informationsutbyte mellan och myndigheter Vid krishanteringsrådets möten träffas och rådets ledamöter för att utbyta information. Under normala förhållanden sammanträder rådet för allmän orientering om arbetet inom krisberedskapsområdet. Rådet kan också sammankallas för informationsutbyte mellan och myndigheter under allvarliga händelser och kriser. inrättades av regeringen och leds av inrikesministerns statssekreterare. I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren samt generaldirektörerna för , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och . I rådet ingår även en landshövding som företräder länsstyrelserna. Dessutom kan företrädare för de berörda, myndighetsansvariga REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Inrikesministerns statssekreterare kan även adjungera andra ledamöter om behov finns. Arbetet med det svenska samhällets krisberedskap utgår från ansvarsprincipen som innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer. Ansvarsprincipen innebär också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra. Enligt 2 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL, avses med hälso- och sjukvård åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Av 8 kap. HSL följer att huvudansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård i vilar på regionerna. Regionerna ska enligt 7 kap. 2 § HSL planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i behovet av vård hos dem som omfattas av regionens ansvar för hälso- och sjukvård. Vid planeringen ska även den hälso- och sjukvård som erbjuds av andra vårdgivare beaktas. Regionerna ska också planera sin hälso- och sjukvård så att katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Några bestämmelser som närmare anger vilket ansvar huvudmännen har för förberedelser inför och verksamhet under höjd beredskap finns inte i HSL. Enligt 6 kap. 1 § 2 får regeringen emellertid meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Enligt 6 kap. 2 § 3 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser. Denna möjlighet har dock aldrig utnyttjats. har meddelat föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2013:22) om katastrofmedicinsk beredskap. Katastrofmedicinsk beredskap innebär enligt föreskrifterna beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid allvarlig händelse. Enligt 4 kap. 1 § ska varje region vid allvarlig händelse eller vid risk för sådan händelse ha förmåga att larma och aktivera de funktioner som är nödvändiga, leda och samordna berörda hälso- och sjukvårdsverksamheter, genomföra sjukvårdsinsatser i ett skadeområde, utföra sjuktransporter och på vårdenhet omhänderta drabbade samt samverka med andra aktörer på lokal, regional och nationell nivå. I varje region ska det enligt 5 kap. 3 och 4 §§ finnas en regional katastrofmedicinsk beredskapsplan. Av denna ska framgå hur nödvändiga funktioner i hälso- och sjukvården ska larmas och aktiveras vid allvarlig händelse eller vid risk för sådan händelse, vem som ska leda och samordna REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN hälso- och sjukvården vid allvarlig händelse och vilka andra aktörer som vid behov ska samverka med. Vidare framgår enligt 5 kap. 9 § att en region ska planera så att hälso- och sjukvårdens försörjning av medicinteknisk utrustning, förbrukningsmateriel och läkemedel anpassas till de behov som kan uppstå vid allvarlig händelse. Enligt 7 kap. 1 § ska systematiskt följa upp och utvärdera den katastrofmedicinska beredskapen. Detta ska göras med den frekvens och i den omfattning som krävs för att upprätthålla beredskapen. Kommuners och regioners åtgärder vid extraordinära händelser Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. De ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. Enligt 2 kap. 1 § ska kommuner och regioner bl.a. i en risk- och sårbarhetsanalys analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Kommuner ska enligt 2 kap. 7 § inom sitt geografiska område verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet. I kommuner och regioner ska det enligt 2 kap. 7 § finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krislednings- nämnd). får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller regionen i den utsträckning som det är nödvändigt. Enligt 3 kap. 1 § ska kommuner och regioner också vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskaps- förberedelser). Kommuner och regioner får enligt 4 kap. 1 § på begäran lämna hjälp till andra kommuner och regioner som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid. Om en kommun eller en region har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara, är enligt 4 kap. 2 § kommuner och regioner skyldiga att lämna hjälp. I lagen finns även bestämmelser om vilken ersättning som den kommun eller den region som lämnat hjälpen ska kunna få samt hur denna ersättning ska beräknas och betalas ut. är enligt förordningen (2015:284) med instruktion för förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Enligt 8 § har myndigheten ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom myndighetens verksamhetsområde. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Vidare ska myndigheten enligt 9 § 1 medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, samt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap samt samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och beredskap. Enligt 9 § 3 ska myndigheten på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap, för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. Myndigheten har bl.a. övertagit vissa uppgifter som före apoteks- omregleringen utfördes av enligt verksamhetsavtalet mellan staten och . har myndigheten i uppdrag att upphandla försörjning av vissa vacciner och antidoter. har avtal tecknats med i , som ingår i , om att utföra dessa uppgifter. ansvarar för de beredskapslager som byggdes upp under . Verksamheten grundar sig i regeringsbeslut om att de lager som Överstyrelsen för civilberedskap hade byggt upp skulle överlåtas till (S1999/4418/HS). har lagren anpassats till den då rådande hotbilden och successivt avvecklats. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap I enlighet med 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har myndigheten ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska enligt 2 § i samverkan med myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Myndigheten ska värdera, sammanställa och rapportera resultatet av arbetet till regeringen. Myndigheten för samhällsskydd ska även enligt 7 § ha förmågan att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap disponerar även anslaget 2:4 Krisberedskap. Från anslaget utbetalas bidrag om sammanlagt utifrån lagen (2006:544) och förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap, för regionernas arbete med att stärka arbetet med krisberedskap och civilt försvar. Länsstyrelserna är geografiskt områdesansvariga myndigheter, vilket regleras i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, förordningen REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap samt i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Länsstyrelserna ska i fråga om krisberedskap vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. ansvarar för arbetsmiljö-, arbetstids- och utstationerings- frågor. Myndigheten ansvarar även för vissa frågor om marknadskontroll och för vissa miljöfrågor. Myndigheten har särskilt till uppgift att bl.a. ansvara för marknadskontroll av produkter som omfattas av och rådets förordning (EU) nr 2016/425 av om personlig skyddsutrustning och om upphävande av rådets direktiv /686/EEG, i den ursprungliga lydelsen. har vid ett flertal tillfällen granskat regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter, exempelvis (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter enligt utskottet att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv. Utskottet har tidigare granskat olika aspekter av regeringens krisberedskap och ansvar för krishantering (se t.ex. bet. 2005/06:KU8 om regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004). granskade utskottet regeringens förberedelse inför och agerande under flyktingsituationen 2015 (bet. 2015/16:KU20 s. 396 f.). Utskottet framhöll i sitt ställningstagande att när det gäller akuta krislägen är det viktigt att regeringen får fullgod information från sina myndigheter om händelseutvecklingen och vid behov vidtar de åtgärder som behövs för att myndigheter och andra ska kunna hantera situationen. I en krissituation är det enligt utskottet ofta viktigt att kunna agera snabbt. I sammanhanget noterade utskottet att beredningskravet enligt praxis är flexibelt och innebär att brådskande omständigheter kan medföra att olika åtgärder för att påskynda beredningen kan godtas (bet. 2015/16:KU20 s. 452). REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Genom skrivelser som sänts till har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har utskottet fått promemorior från Social- departementet, och (bilaga A5.3.1–4). I svaren anförs att är för vård och omsorg. Av 8 § förordningen (2015:284) med instruktion för framgår att myndigheten har ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom myndighetens verksamhetsområde. Av 9 § samma förordning framgår att ska medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Vidare ska samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och beredskap. ska dessutom på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrof- medicinsk beredskap. Det var mot den bakgrunden som fick de aktuella uppdragen. När det gäller bakgrunden i övrigt till uppdragen anförs i svaren att , , hade dagliga muntliga avstämningar med och, , dagliga muntliga avstämningar med . Vid avstämningarna inhämtades information om situationen och de behov som fanns inom de områden som respektive myndighet ansvarar för. Sådan information lämnades även vid andra muntliga kontakter med myndigheterna. Uppgiften att det fanns en risk för att brist på personlig skyddsutrustning skulle kunna uppstå framkom även i medierna. I kontakterna med diskuterades fråga om att säkerställa tillgången på bl.a. skyddsutrustning och medicinteknisk utrustning genom att ge de aktuella uppdragen. Vidare anförs att socialministern och näringsministern tillsammans med representanter från , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap träffade en rad företag och branschorganisationer som arbetar med skyddsutrustning och sjukvårds- materiel för en kartläggning av produktions- och distributionsförmågan när det gäller sådan utrustning och materiel. inkom en hemställan från tre regioner om behovet av nationella beslut för att säkra varuförsörjningen i sjukvården. Mot denna bakgrund fattade regeringen besluten respektive . REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Den löpande redovisningen av regeringsuppdragen skedde till stor del muntligen under de regelbundna avstämningarna mellan och . Redovisningen ägde inledningsvis rum varje vardag och därefter . fick information om hur hade tolkat uppdragen vid de täta kontakter med som hade ägt rum . Tolkningen ligger i linje med uppdragen och hur den svenska krisberedskapen är organiserad samt med regionernas och kommunernas ordinarie ansvar. Som framgått ovan fick länsstyrelserna i uppdrag att bistå i arbetet med att säkerställa tillgången till skyddsutrustning och annan sjukvårdsmateriel. Länsstyrelsernas veckovisa rapportering har bidragit till att ge en nationell lägesbild vad gäller tillgången till skyddsutrustning och har utgjort ett underlag för arbetet med att följa utvecklingen i syfte att kunna vidta åtgärder. Inhemsk produktion av skyddsutrustning informerade om att uppdraget från hade avgränsats i fråga om inhemsk produktion. informerade om att hade gjort bedömningen att det mest effektiva sättet att säkra utrustning vid den aktuella tidpunkten var att göra inköp från befintliga leverantörer. Vid möten mellan och representanter för relevanta branschorganisationer framgick att det var svårt att kombinera nödvändiga förutsättningar och de långsiktiga åtaganden som krävs för omställning av svensk produktion med prioriteringen att snabbt säkra tillgången på skyddsutrustning. Mot bakgrund av bl.a. information har dock Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap fått ett tilläggsdirektiv med uppdrag att överväga och lämna förslag om vilken tillverkningskapacitet som behöver finnas utöver den lagring av bl.a. material som bör finnas hos olika aktörer. I svaren anförs att , , länsstyrelserna och Kommuner och Regioner hade kommit överens om en samordningsprocess. Av denna anledning hemställde länsstyrelserna om ett bemyndigande att mäkla resurser. Av hemställan framgick att , , länsstyrelserna och kommuner och landsting hade kommit överens om en samordningsprocess i syfte att skulle få en heltäckande bild av läget i kommunerna samt av deras behov av stöd gällande sjukvårdsmateriel och skyddsutrustning. hade med anledning av hemställan en kontakt med länsstyrelserna för att få ett förtydligande av hemställan. Regeringen fattade därefter beslutet . REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Mot bakgrund av den överenskomna samordningsprocessen beslutade regeringen även om ändringar i förordningen (2020:126) om fördelning av sjukvårdsmateriel till följd av spridningen av sjukdomen covid- 19. Genom förordningsändringen och det aktuella uppdraget möjliggjordes den överenskomna samordningsprocessen vilken i korthet innebär att en kommun som är i behov av stöd rapporterar in det till sin länsstyrelse. I första hand ska försöka lösa behoven genom frivillig omfördelning inom länet. De behov som inte kan tillgodoses på detta sätt lyfts från till , som kan besluta om omfördelning. Uppdraget som beslutades MSB att bistå med transporter och logistik avseende skyddsutrustning och annan materiel till följd av covid- 19 föregicks av att MSB informerade om att skickat en hemställan till myndigheten om stöd med transporter för regioners räkning. MSB skickade hemställan till för kännedom.