bet · H801JuU19 · 2021-03-12 00:00:00 — redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Vidare föreslår utskottet att gör ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden om att regeringen bör tillsätta den utredning som enligt ett tidigare tillkännagivande ska se över vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att samhället ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra ett säkerhetshot. I denna del finns en reservation (S, V, MP). Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns totalt fyra reservationer (S, M, SD, C, V, KD, L, MP) och ett särskilt yttrande (V). Skrivelse 2020/21:69 redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll. Sex yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll Lagen om särskild utlänningskontroll 1.Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter, punkt 2 (M, C, KD, L) 2.Diplomatiska garantier, punkt 3 (M, SD, KD) 3.Förvar, punkt 4 (SD) 4.Ytterligare åtgärder vid verkställighetshinder, punkt 5 (S, V, MP) Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter, punkt 2 (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll lägger skrivelse 2020/21:69 till handlingarna. Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter 2020/21:3849 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 1 (M, C, KD, L) 2020/21:3849 av m.fl. (M) yrkande 2 och 2020/21:3853 av m.fl. (SD) yrkande 1. Reservation 2 (M, SD, KD) 2020/21:3853 av m.fl. (SD) yrkande 3. Reservation 3 (SD) Ytterligare åtgärder vid verkställighetshinder ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör tillsätta den utredning som enligt ett tidigare tillkännagivande ska se över vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att samhället ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra ett säkerhetshot, och detta tillkännager för regeringen. 2020/21:3849 av m.fl. (M) yrkande 3 och 2020/21:3853 av m.fl. (SD) yrkande 2. Reservation 4 (S, V, MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (KD), (M), (S), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (S), (L), (SD), (MP), (KD) och (M). Särskilda bestämmelser som syftar till att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Bestämmelserna har ändrats . återfinns de i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Parlamentarisk kontroll av regeringens tillämpning av bestämmelserna utövas genom att regeringen lämnar en skrivelse till . I skrivelsen redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (skr. 2020/21:69) redogör regeringen för tillämpningen av lagen fr.o.m. t.o.m. och för utvecklingen av den internationella terrorismen samt för medverkan i det internationella arbetet mot terrorism . I betänkandet behandlar utskottet även två motioner som har väckts med anledning av skrivelsen. Förslagen i motionerna återges i bilagan. Det kan nämnas att gjorde ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en ny utredning som ska se över vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att samhället ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra ett säkerhetshot (bet. 2019/20:JuU16 s. 10 f., rskr 2019/20:255). redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse till handlingarna. I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (skr. 2020/21:69). Skrivelsen omfattar perioden fr.o.m. t.o.m. . Till grund för skrivelsen ligger ett underlag från Säkerhetspolisen (Ju2020/01741). Tillämpningen av lagen – Av skrivelsen framgår att regeringen fattade tolv beslut med stöd av lagen. Åtta av besluten innebar avslag på överklaganden av beslut om utvisning. Tre av besluten innebar avslag på begäran om omprövning av utvisningsbeslut efter begäran från den enskilde. Ett beslut innebar avslag på en begäran från den enskilde om att beviljas ett tillfälligt uppehållstillstånd. Utvecklingen av den internationella terrorismen I skrivelsen redovisar regeringen även hur den internationella terrorismen utvecklats och medverkan i det internationella arbetet mot terrorism. Det framgår att det huvudsakliga stödet till terrorism i härstammar från våldsbejakande islamistisk extremism. har även terrorhotet från våldsbejakande högerextremism ökat. Vidare finns det andra religiösa och sekulära terroristorganisationer som har anhängare i , framförallt etnoseparatistiska grupper. Exempel på sådana organisationer är PKK (Partiya Karkeren ). Dessa grupper kan begå brottsliga handlingar i i syfte att stödja terrorism i utlandet. Slutligen finns också våldsbejakande vänsterextremism som inte utgör ett identifierat terrorattentatshot i . Så gott som samtliga ovan uppräknande aktörer har på olika sätt internationella kontakter med likasinnade. Även om dessa andra typer av våldsbejakande extremism kan bli aktuella i sammanhanget på grund av internationella kopplingar har anhängare till våldsbejakande islamistisk extremism i första hand varit aktuella i tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, varför denna typ av extremism beskrivs särskilt i skrivelsen. När det gäller attentatshot från våldsbejakande islamistiska extremister genomfördes eller avvärjdes ett jämförelsevis stort antal attentat i västländer . har antalet sådana händelser minskat men utgör fortfarande ett allvarligt hot. Nästan samtliga fall var inspirerade eller vägledda av Daish och en stor del utfördes av ensamagerande gärningspersoner. Vidare finns sannolikt alltjämt en ambition hos både och Daish att genomföra storskaliga och spektakulära attentat. har ett fåtal genomförda eller avvärjda attentat involverat våldsbejakande islamistiska extremister i . Vidare har det i enstaka fall hänt att personer från deltagit i attentatsplanering eller genomförda attentat i utlandet. har ett stort antal människor anlänt till från länder där våldsbejakande islamistisk extremism förekommer. Även om den absoluta majoriteten av dessa människor är personer som flytt från krig så finns det information om att det förekommer att individer inom den våldsbejakande islamistiska miljön migrerar till och i vissa fall försöker använda som bas för stöd till terrorism. I enstaka fall har sådana personer planerat eller genomfört attentat mot mål i . Det finns också ett mindre antal exempel på nyanlända personer i som blivit radikaliserade och rekryterade till våldsbejakande islamistisk extremism efter att ha bosatt sig här. medverkan i det internationella arbetet mot terrorism Terrorismen är ett globalt hot som kräver internationellt samarbete baserat på multilaterala ramverk och lösningar. beslutade regeringen, i en ny strategi för hållbar fred 2017–2022, att förebyggandet av våldsbejakande extremism ska ingå i Sidas ansats för freds- och statsbyggnad. Det globala såväl som det nationella och lokala arbetet med att uppfylla FN:s agenda 2030 (Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development, A/RES/70/1) och de 17 globala målen för hållbar utveckling är också avgörande för att förebygga våldsbejakande extremism. antog 2006 en övergripande FN-strategi mot terrorism (A/RES/60/288). En översyn av och rapportering om genomförandet av strategin görs . Den senaste översynen antogs , medan den som skulle antagits har skjutits upp till 2021 med anledning av utbrottet av covid-19. FN:s kontor för terrorismbekämpning (Unoct) leds av en biträdande generalsekreterare och samordnar FN:s insatser mot terrorism. Det pågår ett arbete inom FN med att ta fram en övergripande mot terrorism där genom EU arbetar för att nå en sådan överenskommelse. Vidare har en handlingsplan om att förebygga våldsbejakande extremism lagts fram inom FN. arbetar aktivt för att genomföra FN-strategin och handlingsplanen samt för en bredare förebyggande ansats. Under tid i säkerhetsrådet 2017–2018 antogs ett antal resolutioner med bäring på kampen mot terrorism, där aktivt deltog i förhandlingarna. Som exempel kan nämnas resolutioner om det hot som terrorism utgör mot kritisk infrastruktur (2341), motbudskap för att bekämpa terrorism (2354), ökat samarbete för att förhindra terroristorganisationers tillgång till vapen (2370) och internationell samverkan för att förhindra flödet av utländska terrorstridande (2396). i säkerhetsrådet deltog i en rad sanktionskommittéer, däribland för regimen rörande Isil (Daish) och (1267). antogs inga resolutioner på antiterrorismområdet. antog säkerhetsrådet dock resolutionen om finansieringen av terrorism (2462) och resolutionen om samspelet mellan terrorism och transnationell organiserad brottslighet (2482). deltar aktivt i samarbetet inom EU för att möta hotet från terrorism och för att utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. antog EU:s utrikesministrar en regional strategi för , och hotet från Daish. När det gäller ersattes strategin av en separat strategi. De rådsslutsatser om att stärka det externa samarbetet mot terrorism som antogs kompletterades 2020 av rådsslutsatser om antiterrorism i externa relationer som bl.a. innehöll ett större fokus på humanitärt arbete, sanktioner och olika ideologiska inriktningar. är en av 82 medlemmar i den globala koalitionen mot Daish och deltar i den militära utbildningsinsats som koalitionen bedriver i . Säkerhetspolisens arbete har bidragit till att förhindra terroristbrott i och utomlands. I arbetet med att förhindra terroristbrott deltar Säkerhetspolisen i ett omfattande internationellt samarbete. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Lagen om särskild utlänningskontroll Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör tillsätta den utredning som enligt ett tidigare tillkännagivande ska se över vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att samhället ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra ett säkerhetshot, och detta tillkännager för regeringen. avslår motionsyrkanden om utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter, diplomatiska garantier och förvar. Jämför reservation 1 (M, C, KD, L), 2 (M, SD, KD), 3 (SD) och 4 (S, V, MP) samt det särskilda yttrandet (V). I kommittémotion 2020/21:3849 av m.fl. (M) yrkande 1 anför motionärerna att regeringen skyndsamt bör återkomma till med förslag om ny och skärpt lagstiftning om utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot med utgångspunkt i utredningens förslag. I kommittémotion 2020/21:3849 av m.fl. (M) yrkande 2 anför motionärerna att det behöver införas ett system så att hinder mot att verkställa utvisningar kan undanröjas genom s.k. diplomatiska garantier. Ett liknande yrkande finns i kommittémotion 2020/21:3853 av m.fl. (SD) yrkande 1. I kommittémotion 2020/21:3853 av m.fl. (SD) yrkande 3 anför motionärerna att det finns skäl att utreda ytterligare möjligheter att ta personer som är föremål för särskild utlänningskontroll i förvar. I kommittémotion 2020/21:3849 av m.fl. (M) yrkande 3 begär motionärerna att regeringen ska tillsätta en utredning som ska se över vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att samhället ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra säkerhetshot. I kommittémotion 2020/21:3853 av m.fl. (SD) yrkande 2 efterfrågas ytterligare restriktioner vid verkställighetshinder, exempelvis husarrest. De grundläggande bestämmelserna om utlänningars rätt att vistas i och om avvisning och utvisning av utlänningar som av olika skäl inte får göra det finns i utlänningslagen (2005:716). Utlänningslagen innehåller även en rad andra regler om utlänningars inresa och vistelse här i landet. I utlänningslagen finns också bestämmelser om vissa kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas gentemot utlänningar, t.ex. omhändertagande av pass och resehandlingar, fotografering, tagande av fingeravtryck och omhändertagande av utlänningen för att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Frågor om förvar och uppsikt av utlänningar regleras i 10 kap. utlänningslagen. Av 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen framgår att en utlänning som har fyllt får tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, s.k. verkställighetsförvar. Ett sådant beslut om förvar får enligt tredje stycket samma bestämmelse meddelas endast om det annars finns en risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i , avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. Av 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen följer att en utlänning inte får hållas i verkställighetsförvar med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 än , om det inte finns synnerliga skäl för . Även om det finns sådana synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar än eller, om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, än . Tidsgränserna om tre och gäller dock inte om utlänningen av allmän domstol utvisats på grund av brott. Enligt 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller 10 kap. 1, 2, 4–11 och 17 §§ utlänningslagen i tillämpliga delar vid handläggningen av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Lagen om särskild utlänningskontroll En utlänning får enligt 1 § lagen om särskild utlänningskontroll utvisas ur landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Detsamma gäller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Lagen kan tillämpas även vid befarad brottslig gärning i en främmande stat. Beslut om utvisning enligt lagen meddelas av (2 § första stycket). Frågan om utvisning tas upp på ansökan av Säkerhetspolisen. Enligt 4 § ska ett beslut om utvisning förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till . Förbudet utfärdas för eller utan tidsbegränsning. I 8 § första stycket föreskrivs att en utlänning får tas i förvar om det finns ett beslut om utvisning enligt lagen eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att utfärdas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller hans eller hennes identitet är oklar. Om utlänningen är får han eller hon inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Under de förutsättningar som anges i första stycket kan utlänningen i stället ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt (8 § andra stycket). Om ett utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av att det t.ex. finns risk för dödsstraff eller tortyr i det land som personen ska utvisas till, ska den beslutande myndigheten besluta att beslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition) eller bevilja personen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (10 §). Myndigheten får i ett sådant fall besluta om skyldighet för personen att på vissa tider anmäla sig hos , s.k. anmälningsplikt (11 §). Har utlänningen beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ompröva utvisningsbeslutet när uppehållstillståndet löper ut (10 § tredje stycket). Enligt 11 a § kan på ansökan av Säkerhetspolisen besluta om anmälningsplikt om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen inte kan verkställas och det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som avses i 1 § 1 eller 2 lagen om särskild utlänningskontroll. Ett beslut om anmälningsplikt gäller i längst (12 §). Under vissa förutsättningar får en domstol efter treårsfristens utgång besluta om fortsatt anmälningsplikt (14 §). I lagen finns även särskilda bestämmelser om tvångsmedel, t.ex. husrannsakan och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. I 19 § anges att utlänningen får underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Det är också tillåtet att ta fingeravtryck av utlänningen och fotografera honom eller henne. Säkerhetspolisen eller beslutar om dessa åtgärder. Till fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som hjälper en utlänning som är underkastad förbud att komma in i , den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning enligt denna lag, eller en utlänning som bryter mot anmälningsplikt som har beslutats enligt lagen (23 §). Till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter döms enligt 24 § en utlänning som uppehåller sig i fastän han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlänningslagen. I ringa fall ska åtal för brott inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt. Pågående utrednings- och beredningsarbete Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lagen om särskild utlänningskontroll (dir. 2018:89, se även dir. 2018:114). Syftet med utredningen var att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Utredaren redovisade betänkandet Ett effektivare regelverk för utlänningar med säkerhetsaspekter (SOU 2020:16). Utredningen föreslår bl.a. en ny lag som gör det lättare att utvisa kvalificerade säkerhetshot och skärpta straff för utvisade som trotsar återreseförbud till eller bryter mot anmälningsskyldigheten. Dessutom föreslås att fler tvångsmedel ska få användas och att kraven för att få ett tillstånd till hemliga tvångsmedel ska sänkas från synnerliga till särskilda skäl. När det särskilt gäller förutsättningarna för att få ta en utlänning i förvar föreslår utredningen att bestämmelserna förtydligas. En utlänning får tas i förvar antingen om det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas eller det redan finns ett utvisningsbeslut och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet. För en utlänning som har fyllt krävs det att det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i eller att utlänningens identitet är oklar. För att ta ett barn i förvar krävs det i stället att det finns en betydande risk för att barnet annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i . Tiden som en utlänning får hållas i förvar ändras dels genom att det tydliggörs att förvar alltid ska pågå , dels genom att tidsgränserna för verkställighetsförvar förlängs avsevärt och att möjligheterna till förlängning utvidgas. En utlänning som har fyllt får i fortsättningen hållas i verkställighetsförvar i högst . Under särskilda förhållanden får förlängas till maximalt . Även tiden för när förvarsbeslut ska prövas på nytt förlängs, vid sannolikhetsförvar och vid verkställighetsförvar. Det föreslås även att anmälningsskyldigheten ska bli mer ingripande. I ett sådant beslut ska t.ex. en utlänning i fortsättningen också kunna förbjudas att lämna ett bestämt vistelseområde. För att inskärpa straffbestämmelsernas betydelse höjs maximistraffet till fängelse för den utlänning som återvänder i strid med ett återreseförbud och för den som hjälper en sådan utlänning att återvända. På motsvarande sätt höjs maximistraffet för den som inte följer ett beslut om anmälnings-skyldighet. Den som bryter mot ett förbud att lämna ett visst område, som utfärdats i anslutning till en anmälningsskyldighet, kan också dömas till fängelse i högst . Böter ska inte längre ingå i straffskalan för den som hjälper en utvisad utlänning att komma tillbaka till eller hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett utvisningsbeslut. Brotten är av den arten att påföljden normalt bör vara fängelse. Den nya lagen bör enligt utredningen träda i kraft . Eftersom tillämpningsområdet för den nya lagen till viss del bygger på att förslaget till terroristbrottslag genomförs bör den nya lagen träda i kraft tidigast som terroristbrottslagen träder i kraft. Betänkandet har varit ute på remiss och remisstiden löpte ut . Ärendet bereds inom . Av regeringens propositionsförteckning framgår att regeringen avser att lämna propositioner i dessa två ärenden för behandling i . I samband med att utskottet behandlade regeringens skrivelse redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (skr. 2017/18:57, bet. 2017/18:JuU11) föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen om att se över lagen om särskild utlänningskontroll i syfte att den på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt ska kunna tillämpas i fler fall än vad som sker . I samma betänkande avstyrkte utskottet motionsförslag om att på olika sätt skärpa lagen om särskild utlänningskontroll. ställde sig bakom utskottets förslag (rskr. 2017/18:161). Vid behandlingen av motsvarande skrivelse 2020 (skr. 2019/20:62, bet. 2019/20:JuU16) föreslog utskottet ett tillkännagivande om att regeringen borde tillsätta en ny utredning som skulle se över vilka ytterligare åtgärder som behövde vidtas för att samhället skulle kunna skydda sig mot personer som ansågs utgöra ett säkerhetshot. Utskottet ansåg att kommittédirektiven till den avslutade Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter var alltför snäva och att vissa frågor som skapat påtagliga problem därför inte uppmärksammades tillräckligt av utredningen. Utskottet anförde vidare följande: Utskottets utgångspunkt är att utländska medborgare som utgör hot mot säkerhet ska lämna landet. Om det av någon anledning inte är möjligt bör dessa personer hållas i förvar eller övervakas på ett betryggande sätt. Regeringen bör därför skyndsamt tillsätta en ny utredning som ska se över vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att samhället ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra ett säkerhetshot. Den nya utredningen bör därvid bl.a. utreda förutsättningarna att öka möjligheten att hålla personer som bedöms utgöra ett säkerhetshot i förvar med iakttagande av rättsstatliga principer och proportionalitet inom ramen för de internationella konventioner som gäller, samt förstärka möjligheterna till övervakning, i de fall utvisning inte kan verkställas. Man bör även analysera vilken ordning som bör gälla för att utan onödiga dröjsmål kunna ompröva frågan om verkställighetshinder när nya uppgifter framkommer om situationen i hemlandet. Vidare bör möjligheterna förbättras när det gäller att skydda samhället mot de personer som konstaterats utgöra ett säkerhetshot. Det är också nödvändigt att påföljderna skärps för överträdelser av beslutad anmälningsplikt och andra begränsningar i sådana situationer. Utskottet avstyrkte motioner om diplomatiska garantier och att regeringen skyndsamt skulle återkomma med förslag om att skärpa lagen om särskild utlänningskontroll i de delar som omfattas av den särskilda utredarens uppdrag. ställde sig bakom utskottets förslag (rskr. 2019/20:255). I arbetet med att bekämpa terrorism är det viktigt att lagstiftningen på området är utformad på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Som utskottet har konstaterat är den befintliga lagen om särskild utlänningskontroll emellertid inte helt ändamålsenlig och det finns därtill vissa praktiska svårigheter med dess tillämpning.