bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Utskottet vill, med hänsyn till de konsekvenser distansundervisningen kan ha för elevers lärande, betona vikten av uppföljning av effekterna av distans- 5.8 Beredningen av snabbpropositioner samt pandemilagen har närmare granskat regeringens hantering av vissa frågor m.m. under coronapandemin (särskilt prot. Ett av de områden som granskats är beredningen av propositioner som har krävt en skyndsam hantering under pandemin, s.k. snabbpropositioner (dnr 1030-2020/21). En genomgång har gjorts av de propositioner med budget- och lagförslag som regeringen överlämnade till med anledning av spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19. De granskade propositionerna har valts ut enligt fyra kriterier: 1.de har tagits fram med anledning av pågående pandemi 2.de innehåller budget- och lagförslag 3.de har lämnats till 4.de innehåller en hemställan från regeringen om förkortad motionstid. De genomgångna snabbpropositionerna framgår av bilaga A5.8.1. I bilagan finns också en övergripande beskrivning av förslagen i propositionerna. När det gäller de identifierade snabbpropositionerna har genomgången varit inriktad på vilka beredningsåtgärder som vidtagits i ärendena. I lagärenden har vidare frågan om inhämtande av yttranden från Lagrådet studerats. När det gäller propositioner med förslag till extra ändringsbudget har genomgången även avsett regeringens redovisning av särskilda skäl för att lämna sådana propositioner. Därutöver har redovisningen av skälen för förkortad motionstid REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Även vissa moment vid behandlingen av snabbpropositionerna i har gåtts igenom. Från konstitutionell synpunkt fyller beredningskravet i regeringsformen och Lagrådets granskning viktiga funktioner för utformningen av regeringens förslag innan de läggs fram för . Syftet med genomgången är bl.a. att på en övergripande nivå få en bild av hur dessa frågor har hanterats av regeringen vid framtagandet av snabbpropositioner med anledning av corona- pandemin. Av genomgången framgår att regeringen beslutade om totalt 23 snabbpropositioner. Genomgången av dessa snabbpropositioner behandlas närmare i avsnittet Iakttagelser vid den aktuella genomgången. I avsnittet beskrivs även avgränsningen av genomgången och dess upplägg. I en anmälan till (dnr 1165-2020/21 delvis), bilaga A5.9.1, begärs det att utskottet granskar regeringens beredning av den tillfälliga covid-19-lagen (den s.k. pandemilagen). Anmälaren framhåller att arbetet med lagen påbörjades först trots att den tillfälliga s.k. krislagen upphörde att gälla och att risken för en andra våg kunde förutses redan när smittspridningen avtog . Regeringens tidsplan med olika bud om lagens ikraftträdande vittnar enligt anmälaren om en anmärkningsvärd passivitet. Konsekvensen av detta blev en forcerad beredningsprocess som skulle ha kunnat undvikas om arbetet med pandemilagen hade påbörjats . Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom , , , Miljö- departementet, och Infrastrukturdepartementet, bilaga A5.8.2–3, samt utfrågningar med socialminister och stats- minister , bilaga B7 och B13. infördes tillfälliga bestämmelser i smittskyddslagen (2004:168) som bemyndigade regeringen att meddela föreskrifter för att minska smittspridningen av covid-19 (prop. 2019/20:155, bet. 2019/20:SoU20, rskr. 2019/20:214). Regleringen upphörde att gälla vid utgången av . Regeringen lämnade förslagen i proposition 2019/20:155 Tillfälliga bemyndiganden i smittskyddslagen med anledning av REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN det virus som orsakar covid-19. Propositionen är en av de snabbpropositioner som utskottet har gått igenom. De tillfälliga bestämmelserna i smittskyddslagen har alltså upphört att gälla, och några föreskrifter meddelades aldrig med stöd av bemyndigandena. publicerades en artikel i med rubriken : Ny lag ska begränsa folksamlingar i kollektivtrafiken. Enligt artikeln arbetade regeringen med att ta fram en ny pandemilag. Med en pande- milag ville regeringen kunna begränsa folksamlingar i bl.a. kollektivtrafiken och butiker och på så sätt minska smittspridningen av covid-19 i landet. I artikeln finns en intervju med socialminister som bl.a. uppgav att ”vi behöver hitta ett sätt att snabbt ta fram en lagstiftning där vi kan vidta åtgärder som vi inte kan göra med smittskyddslagen och ordnings- lagen”. Hon uppgav vidare att förhoppningsvis skulle en ny pandemilag kunna vara på plats . I denna del hänvisade hon till lagstift- ningens komplexitet. På fråga varför informationen om en ny pandemilag lämnades först uppgav : ”Den här pandemin har bara börjat. Vi är förmodligen inte ens mitt i den, utan vi har fortfarande kvar innan pandemin är över. Det är pandemi av historiska mått i en kris vi inte skådat tidigare. Vi har behövt hantera så många förändringar och besöksförbud. Vi har helt enkelt inte hunnit med att göra alla delar.” Promemoria om en pandemilag och tillkännagivande från remitterade promemorian Covid- 19-lag till 129 remissinstanser och remissvaren skulle ges in till departementet . I promemorian föreslogs en tillfällig lag om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av covid-19. Det förslogs att den nya lagen skulle träda i kraft och upphöra att gälla vid utgången av . I ett betänkande som justerades föreslog social- utskottet att skulle ställa sig bakom det som utskottet anförde om en tillfällig pandemilag och tillkännage detta för regeringen (bet. 2020/21:SoU18). Av betänkandet framgår att en ledamot i utskottet vid ett sammanträde i socialutskottet hade föreslagit ett utskottsinitiativ om en pandemilag. Det framgår vidare av betänkandet att regeringen arbetade med att ta fram en tillfällig lag med anledning av covid-19 och att en av stats- sekreterarna i hade informerat socialutskottet om detta arbete. I sitt ställningstagande framhöll socialutskottet bl.a. att mycket talade för att pandemin inte skulle komma att få ett snabbt slut och att det var angeläget att snabbt få på plats adekvata bestämmelser. En sådan reglering skulle enligt utskottet innehålla bestämmelser om hur människor får samlas vid en epidemi eller pandemi, om nedstängning av verksamheter och om kompensation till de REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN verksamheter som berörs. Därutöver borde fördelningen av ansvar och roller mellan myndigheter, kommuner, regioner och staten tydliggöras. Eftersom den föreslagna regleringen innebär inskränkningar i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna borde regleringen göras i lag. Regleringen borde vidare utgå från verksamhetens möjlighet att undvika smittspridning. Mot denna bakgrund och med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen föreslog utskottet att skulle tillkännage för regeringen att den skyndsamt skulle återkomma till med förslag till en tillfällig lag som reglerar hur människor får samlas vid en epidemi eller pandemi, hur nedstängning av verksamheter får ske och att de verksamheter som berörs ska kompenseras (pandemilag). En sådan lag skulle enligt utskottets uppfattning träda i kraft senast . beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2020/21:155). Lagrådsremiss och proposition om en pandemilag beslutade regeringen att överlämna lagrådsremissen Covid-19-lag till Lagrådet. I lagrådsremissen föreslogs en ny tillfällig pandemilag. Regeringen framhöll bl.a. att den befintliga lagstiftningen inte gav tillräckligt stöd för att begränsa verksamheter i syfte att motverka trängsel och därmed förhindra smittspridning. I lagrådsremissen föreslogs att den nya lagen skulle träda i kraft . I denna del framhöll regeringen att smittspridningen hade ökat kraftigt och inled- ningen av och att flera remissinstanser framhållit att det var ytterst angeläget att den nya lagen kunde träda i kraft tidigare än . Med hänsyn till rådande förhållanden ansåg regeringen att den nya covid-19-lagen och föreslagna ändringar i andra lagar borde träda i kraft , vilket bedömdes vara . Lagförslagen föredrogs för Lagrådet vid ett sammanträde . Lagrådet granskade bl.a. det remissförfarande som hade föregått lagrådsremissen. I denna del konstaterade att tidsfristen för remiss- instanserna hade varit mycket kort givet lagförslagens innebörd och komplexitet. framhölls att de kraftigt förkortade tidsfristerna för att lämna synpunkter under en kris ofta motiveras av den brådskande natur som normalt präglar en kris. Mot bakgrund av den ökade smittspridningen i ansåg Lagrådet att det kunde accepteras att remisstiden hade varit mycket kort för att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande. Lagrådet godtog därför beredningen. framhöll Lagrådet att det måste ha stått klart redan när de tillfälliga bemyndigandena upphörde att gälla att det även efter skulle kunna finnas behov av att ha ett ändamålsenligt regelverk i kraft och därmed ha beredskap för att hantera en eventuellt ökad smittspridning och att de befintliga bemyndigandena hade befunnits otillräckliga. Mot denna bakgrund fann Lagrådet anledning att, i likhet med vad uttalat om beredningen av lagförslag i krissituationer (bet. 2009/10:KU10 s. 77), påminna REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN om att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom god framförhållning och beredskap. beslutade regeringen att överlämna proposition 2020/21:79 En tillfällig covid-19-lag till . I propositionen föreslogs en ny och tillfällig pandemilag. Det allmänna ska enligt förslaget genom föreskrifter och beslut kunna vidta åtgärder för att motverka trängsel eller på annat sätt förhindra smittspridning. Den nya lagen är enligt regeringen avsedd att möjliggöra träffsäkra åtgärder som inte i onödan hindrar sådan verksamhet som kan genomföras på ett från smittskyddssynpunkt säkert sätt. Om det är nödvändigt för att förhindra smittspridning, ska särskilda begränsningar kunna införas i fråga om verksamheter och platser: –allmänna sammankomster och offentliga tillställningar –platser för fritids- eller kulturverksamhet som är öppna för allmänheten –handelsplatser som är öppna för allmänheten –kollektivtrafik och inrikes flygtrafik –platser för privata sammankomster. Regeringen föreslog också en möjlighet för det allmänna att genom före- skrifter införa förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde. Vidare föreslogs en motsvarande möjlighet att införa förbud mot att vistas i en park, på en badplats eller på någon annan liknande särskilt angiven plats om det på platsen finns en påtaglig risk för trängsel. I lagen (2020:526) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serverings- ställen föreslogs en ändring som innebär ytterligare möjligheter att införa begränsningar som avser serveringsställen. Med anledning av den nya lagen föreslogs det även följdändringar i ordningslagen (1993:1617). Vissa av regeringens föreskrifter som har meddelats med stöd av den nya lagen ska enligt förslaget inom , genom en proposition i varje enskilt fall, underställas prövning. Regeringen ska föreslå att beslutar om förkortad motionstid med anledning av en sådan proposition. Dessutom ska regeringen i propositionen om underställning även redovisa en bedömning av de underställda föreskrifternas ekonomiska konsekvenser för företag, löntagare eller andra aktörer. Det föreslogs att pandemilagen och lagändringarna skulle träda i kraft den Den nya lagen ska gälla tillfälligt och upphör att gälla vid utgången av . Slutligen föreslogs att skulle besluta att förkorta motionstiden till . Som skäl till förkortad motionstid framhöll regeringen att det var ytterst angeläget att det allmänna skyndsamt fick ytterligare möjligheter att motverka trängsel och på annat sätt förhindra spridning av sjukdomen covid- 19. När det gällde beredningen av de aktuella lagförslagen framhöll regeringen bl.a. att det inte finns någon särskild reglering i regeringsformen för civila kriser, till skillnad från vad som gäller vid krig och krigsfara. Grundlagen är dock utformad så att det finns möjligheter till snabbare beslutsfattande och REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN normgivning, som bl.a. kan användas i civila krislägen. Mot bakgrund av den rådande situationen med en pågående spridning i samhället av virussjukdomen covid-19 och i ljuset av tillkännagivande om en ny pandemilag med ikraftträdande senast hade regeringen genom ett skyndsamt förfarande inhämtat synpunkter på förslagen. behandling av propositionen om en pandemilag Propositionen överlämnades till och bordlades och hänvisades den av kammaren till socialutskottet. Vid bordlägg- ningen av propositionen beslutade att förkorta motionstiden till . Motionstiden löpte alltså ut . kallades dess- utom in för att behandla propositionen . Propositionen bereddes av socialutskottet (bet. 2020/21:SoU23). Utskottet vidtog ingen ytterligare remittering av regeringens förslag. Däremot beslutade socialutskottet att skulle ges tillfälle att yttra sig över propositionen (prot. 2020/21:24 § 3). yttrade sig i ärendet (yttr. 2020/21:KU6y). I sitt ställningstagande uppmärksammade utskottet inled- ningsvis den extremt korta tidsramen för behandling av ärendet. Utskottet delade Lagrådets uppfattning att det fanns skäl att påminna om tidigare uttalande att behovet av brådskande bered- ningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom god framförhållning och beredning. Den korta tidsram som stått till buds medförde vidare att utskottet hade valt att begränsa sitt yttrande till förslagen i propositionen. Utskottet yttrade sig således inte över väckta följdmotioner. Vidare avgränsade utskottet sitt yttrande till frågan om huruvida det fanns hinder i konstitutionellt hänseende mot att bifalla propositionen. I yttrandet redogjorde utskottet bl.a. för relevanta bestämmelser om normgivningsmakten, skyddet av grund- läggande fri- och rättigheter och proportionalitetsbedömning vid inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Utskottet påminde också om vad det tidigare hade uttalat om en översyn av förutsättningarna för legalt handlande i fredstida kriser och att regeringen aviserat att en parlamentariskt sammansatt kommitté ska ges i uppdrag att göra en sådan översyn. Med hänvisning till vad utskottet anförde i sitt ställningstagande och den redovisade avgränsningen till hinder i konstitutionellt hänseende hade utskottet inget att invända mot att propositionen bifölls. I ett betänkande som justerades föreslog socialutskottet att skulle anta regeringens förslag till en tillfällig pandemilag och ändringar i ordningslagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. När det gällde frågan om beredningen av regeringens förslag ansåg utskottet att beredningen kunde godtas. I denna del hänvisades till vad Lagrådet hade anfört om att det mot bakgrund av den ökade smittspridningen i kunde accepteras att remisstiden varit mycket kort för att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande. Därutöver menade social- utskottet, i likhet med och Lagrådet, att det fanns REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN anledning att påminna om att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom god framförhållning och beredskap. Både mot denna bakgrund och med hänsyn till risken för fortsatt omfattande smittspridning ansåg socialutskottet att regeringen borde ha påbörjat arbetet med en ny pandemilag . Den borde åtminstone ha påbörjat arbetet när de tillfälliga bemyndigandereglerna i smittskyddslagen upphörde biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut 2020/21:159). Som framgår av inledningen till utskottets granskningar av regeringens hantering av coronapandemin uttrycks i 7 kap. 2 § regeringsformen ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplys- ningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen är inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska besluts- processen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelsen i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutänden på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer (sammanslutningar) och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Statsrådsberedningen har gett ut skriften (Ds 1997:1 [rev SB PM 2019:4]). innehåller anvisningar för proposi- I handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § regerings- formen som styr behovet av remissbehandling (s. 27). för regeringen att få upplysningar och yttranden uppges vara att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in synpunkter under hand. I promemorian framhålls att alla komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av remissbehandling. möten kan dock i sådana fall användas som en del av beredningsförfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden. enligt handboken endast i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöte kan ta kontakt med berörda REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Vidare framhålls att det i varje enskilt fall måste bedömas om situationen är sådan att remiss- behandling kan underlåtas. Inför ett skriftligt remissförfarande tas det i regel inom fram en lista över valda remissinstanser. När det gäller val av remissinstanser framhålls i att det är svårt att ge några generella riktlinjer för arbetet med remisslistan (s. 29). I allmänhet bör man enligt handboken räkna med att det är många saker som behöver övervägas och diskuteras innan remisslistan slutligen blir fastställd och att förhandskontakter med tilltänkta remissinstanser och berörda departement kan behövas. Vidare anges att det i allmänhet finns en strävan i varje departement att begränsa antalet remissinstanser och att remisser ofta sänds endast till huvud- eller samarbetsorganisationer, som sedan i sin tur får begära in synpunkter från medlemsorganisationer eller motsvarande. När det gäller remisstidens längd anges i att den som huvudregel inte bör vara kortare än (s. 32). Vidare framhålls att kommuner och regioner kan behöva på sig och att hänsyn måste tas till bl.a. eventuella underremisser, hur ofta fullmäktige sammanträder, och semesterperioder. Enligt 8 kap. 21 § regeringsformen inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. Av andra stycket följer att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan beslutar 1.grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljud- radio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar 2.lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar 3.lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter) 4.lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis auto- matiserad 5.lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna 6.lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i 11 eller 12 kap. (rättskipningen och förvaltningen) eller 7.lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6. Av tredje stycket följer att ett yttrande inte behöver inhämtas om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men upp- kommer. Om regeringen föreslår att ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan men inte har inhämtat Lagrådets yttrande ska regeringen redovisa skälen för detta för . Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig ett hinder mot att lagen tillämpas. Av 8 kap. 22 § regeringsformen följer att Lagrådets granskning ska avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav 4.om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Regeringen fattar vid ett regeringssammanträde beslut om att överlämna en lagrådsremiss till Lagrådet. Till utformning och innehåll överensstämmer en lagrådsremiss i stora delar med en proposition. Lagrådets granskning resulterar i ett granskningsyttrande i form av ett protokoll. Med anledning av protokollet måste ansvarigt departement ta ställning till de synpunkter och förslag som Lagrådet har framfört i protokollet. Detta görs när propositionen utarbetas. Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen tar sikte på den externa sidan av beredningsförfarandet. Regeringens och interna beredning är också av betydelse för beredningen av regeringsärenden. har riktlinjer tagits fram för beredning av bl.a. lagrådsremisser och propositioner (Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i , SB PM 2012:1 [rev 2020]). Innehållet i promemorian stämmer i stora delar överens med innehållet i . Av promemorian framgår att ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd (s. 4). Detta samråd kallas gemensam beredning och är reglerat i 15 § förord- ningen (1996:1515) med instruktion för . Enligt prome- ska bl.a. ärenden om lagrådsremisser och propositioner beredas gemensamt (s. 5). Innan regeringen beslutar om bl.a. lagrådsremisser och propositioner ska, enligt promemorian, det departement som bereder ett sådant ärende ge de övriga departementen tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats (s. 13). Detta förfarande kallas delning. Slutligen följer av promemorian att svar och klartecken när det gäller bl.a. lagrådsremisser och propositioner måste inväntas från följande delnings- mottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde (s. 14): REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN –en kontaktperson eller statssekreterare på samord- ningskansli Beredning av brådskande ärenden I framhålls att det förekommer att en lagrådsremiss eller en proposition behöver beredas i stor brådska och under former där arbetet måste bedrivas med insyn av en mer begränsad krets än normalt (s. 119). Detta får dock enligt handboken förekomma endast i rena undantags- situationer. Av handboken framgår att det normala berednings- och remissförfarandet i vissa undantagsfall kan ersättas med ett förfarande med remissmöte m.m. eller, i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Vidare påpekas i handboken dels att gransknings- enheten i bör rådfrågas vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas, dels att sådan beredning och de synpunkter som då har kommit fram ska redovisas i propositionen.