bet · H801MJU20 · 2021-05-06 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om ändringar i lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. I propositionen föreslår regeringen att en reduktionsplikt för flygfotogen ska införas för att minska växthusgasutsläppen från flyget. Reduktionsplikten innebär att leverantörer av flygfotogen blir skyldiga att blanda in biodrivmedel i fossil flygfotogen. I propositionen lämnas även förslag på reduktionsnivåer –2030. Vidare lämnas förslag på en reduktionspliktsavgift och en förseningsavgift. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns sju reservationer (M, SD, V, KD) Proposition 2020/21:135 Reduktionsplikt för flygfotogen. Nio yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Reduktionsnivåer och reduktionspliktens effekter Reduktionsplikten och handeln med utsläppsrätter 1.Reduktionsnivåer och reduktionspliktens effekter, punkt 2 (M, KD) 2.Reduktionsnivåer och reduktionspliktens effekter, punkt 2 (SD) 3.Reduktionsnivåer och reduktionspliktens effekter, punkt 2 (V) 4.Produktion av drivmedel, punkt 3 (M) 5.Produktion av drivmedel, punkt 3 (SD) 6.Produktion av drivmedel, punkt 3 (V) 7.Reduktionsplikten och handeln med utsläppsrätter, punkt 4 (M, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. Därmed bifaller proposition 2020/21:135. Reduktionsnivåer och reduktionspliktens effekter 2020/21:3931 av m.fl. (V) yrkande 2, 2020/21:3962 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2020/21:3972 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 1 (M, KD) Reservation 2 (SD) Reservation 3 (V) 2020/21:3931 av m.fl. (V) yrkande 1, 2020/21:3962 av m.fl. (SD) yrkande 3 och 2020/21:3972 av m.fl. (M) yrkande 3. Reservation 4 (M) Reservation 5 (SD) Reservation 6 (V) Reduktionsplikten och handeln med utsläppsrätter 2020/21:3949 av m.fl. (KD) och 2020/21:3972 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 7 (M, KD) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (MP), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (S), (L), (SD), (C) och (KD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2020/21:135 Reduktionsplikt för flygfotogen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. I propositionen föreslås att en reduktionsplikt för flygfotogen ska införas. Syftet är att minska växthusgasutsläppen från flyget. Reduktionsplikten innebär att leverantörer av flygfotogen blir skyldiga att blanda in biodrivmedel i fossil flygfotogen. Regeringen föreslår även nivåer för hur mycket utsläppen ska minska 2021–2030. Kravet på inblandning börjar på 2021 för att successivt öka till 2030. Det föreslås även att en reduktionspliktsavgift ska tas ut av den som inte har uppfyllt plikten för ett kalenderår och att en förseningsavgift ska tas ut av den som för sent redovisar hur plikten har uppfyllts. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. En reduktionsplikt för flygfotogen bör införas Regeringen föreslår i propositionen att en reduktionsplikt för flygfotogen ska införas. Reduktionsplikten innebär att leverantörer av flygfotogen ska minska växthusgasutsläppen från levererat drivmedel genom inblandning av biodrivmedel. Regeringen anför som skäl för sitt förslag att flygets klimatpåverkan ska minska för att bidra till att blir ett fossilfritt föregångsland. Att ersätta flygfotogen med biodrivmedel minskar växthusgasutsläppen och bidrar till att stärka svensk industris omställning till en biobaserad ekonomi. Ett krav på inblandning av biodrivmedel ökar också sannolikheten för spridningseffekter och att det internationella arbetet för ett fossilfritt flyg påskyndas. Regeringen framhåller att det finns samordningsvinster med att inkludera flygfotogen i den befintliga lagstiftningen. Lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (reduktionspliktslagen) bör därför ändras så att den även omfattar en reduktionsplikt för flygfotogen. I och med detta bör även lagens rubrik ändras. Enligt regeringens förslag ska reduktionsplikten avse den energimängd som motsvarar de volymer av flygfotogen som skattskyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi. Reduktionsplikten ska uppfyllas genom användning av biodrivmedel. Enligt propositionen ska flygfotogen definieras som ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 19 21 version av EU:s tulltaxa. [1] Regeringen föreslår vidare att definitionen av biomassa ska ändras så att den stämmer överens med definitionen i det omarbetade förnybartdirektivet. Regeringen anför i propositionen att reduktionsplikten endast bör omfatta flygfotogen eftersom marknaden för flygbensin är volymmässigt liten och den administrativa kostnaden av att införa en plikt för flygbensin därför bedöms avsevärt överstiga nyttan av åtgärden. Reduktionsplikten för flygfotogen bör utformas på samma sätt som för bensin och diesel och den reduktionspliktiga energimängden bör räknas ut på samma sätt för flygfotogen som för bensin och diesel. Enligt regeringen bör reduktionsplikten gälla all flygfotogen där skattskyldigheten inträder oavsett resmål. Regeringen föreslår vidare att reduktionsplikten inte ska omfatta flygfotogen som används av Försvarsmakten. Regeringen anför att Försvarsmakten inte använder flygfotogen som omfattas av den civila standarden utan har en egen svensk standard med särskilda specifikationer. För att det ska vara möjligt för Försvarsmakten att använda flygfotogen med inblandning av biodrivmedel krävs att flyg- och motortillverkarna godkänner detta, vilket inte är fallet . I propositionen föreslås även att möjligheten att överlåta ett överskott av en utsläppsminskning så att någon annan med reduktionsplikt för samma drivmedel och år kan tillgodoräkna sig det ska gälla även för flygfotogen. Regeringen anför att detta gäller för den som har reduktionsplikt för bensin och diesel och att det även bör gälla för den som får reduktionsplikt för flygfotogen. Enligt regeringens förslag ska den som har reduktionsplikt för varje kalenderår se till att utsläppen av växthusgaser från den reduktionspliktiga energimängden flygfotogen understiger utsläppen från motsvarande energimängd fossil flygfotogen med minst den procentsats som anges nedan. Regeringen anför att den delar bedömning att nivåer bör sättas till 2030 för att ge större förutsägbarhet för biodrivmedelsproducenter. Frågan om vilka nivåer som ska gälla efter 2030 bör enligt regeringen utredas vid en senare kontrollstation, lämpligen den som ska genomföras 2025. Regeringens bedömning är att de nivåer som har föreslagit för är väl avvägda. Regeringen anför vidare att bestämmelserna om hur beräkning av den reduktionspliktiga energimängden ska göras är detaljerade och därför finns på en lägre normnivå än lag. Även bestämmelserna om beräkning av växthusgasutsläpp från biodrivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten för flygfotogen och det normalvärde som bör användas för beräkning av växthusgasutsläpp från fossil flygfotogen bör finnas på en lägre normnivå än lag. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . ska den reduktionspliktiga energimängden flygfotogen avse den energimängd som motsvarar volymen reduktionspliktig sådan fotogen –december . Det har inte väckts någon motion som går emot att nu antar regeringens lagförslag. Utskottet anser att bör anta regeringens lagförslag av de skäl som framförs i propositionen. Reduktionsnivåer och reduktionspliktens effekter Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om reduktionsnivåer och tillgång till drivmedel, kontrollstationernas syfte och reduktionspliktens effekter. Jämför reservation 1 (M, KD), 2 (SD) och 3 (V). Enligt kommittémotion 2020/21:3931 av m.fl. (V) yrkande 2 måste, för det fall att tillräckliga mängder hållbara biodrivmedel inte kan tas fram, reduktionsplikten justeras nedåt och ytterligare åtgärder vidtas för att minska flygandet så att efterfrågan på flygbränsle totalt sett inte ökar. Enligt kommittémotion 2020/21:3962 av m.fl. (SD) yrkande 1 bör reduktionspliktens procentuella andel inte ökas i snabbare takt än tillgången till hållbart biobränsle eller elektrobränsle i . Motionärerna framhåller att tillgången på hållbara biobränslen och elektrobränslen är oklar, i synnerhet . I yrkande 2 i samma motion anförs att reduktionsplikten inte får ha oacceptabla kostnadsdrivande effekter för företag eller passagerare. är ett glesbefolkat land med stora avstånd och flyget är en viktig del av landets infrastruktur. Det är därför viktigt att dagens flyg och de människor och företag som är beroende av flyget inte drabbas av kraftigt ökade kostnader. m.fl. (M) anför i kommittémotion 2020/21:3972 yrkande 2 att kontrollstationernas syfte bör tydliggöras. Motionärerna framhåller att en alltför hög reduktionsnivå kan motverka reduktionspliktens syfte. I kontrollstationerna bör därför ingå att studera utbudet av biobränslen, väga in detta i justeringarna av reduktionsnivåerna och föreslå åtgärder för att möjliggöra den tillgång till biobränsle som reduktionsnivåerna kräver. Kontrollstationerna bör också genomföras på ett sätt som ger drivmedelsleverantörer och flygbolag tillräckligt med tid för att anpassa sig till justerade reduktionsnivåer. I propositionen lämnar regeringen förslag på reduktionsnivåer för perioden –2030. Regeringen framhåller att det finns betydande osäkerheter om utvecklingen av marknaden för biojetbränsle vad gäller både tillgången och hur efterfrågan från andra länder kommer att utvecklas. Det förslag på lagstiftningsåtgärder för ökad inblandning av förnybara bränslen som Europeiska kommissionen förväntas lämna kan t.ex. påverka efterfrågan på biojetbränsle. Detta talar enligt regeringen för att reduktionsnivåerna endast bör sättas för ett fåtal år framåt och att det anges indikativa reduktionsnivåer för åren därefter. bedömde dock att nivåer trots detta bör sättas för perioden –2030 för att ge större förutsägbarhet för biodrivmedelsproducenter. Regeringen delar denna bedömning. Enligt regeringen bör frågan om vilka nivåer som ska gälla efter 2030 utredas vid en senare kontrollstation, lämpligen den som ska genomföras 2025. Regeringen anför vidare att en rad ställningstaganden behöver göras för att fastställa rimliga reduktionsnivåer för perioden –2030. Vad som är rimliga nivåer påverkas bl.a. av tillgången på biojetbränsle med hög klimatprestanda och hur stor prisökning som kan tålas med hänsyn till målen för regional tillväxt, de transportpolitiska målen och övriga politiska mål. Regeringen framhåller att produktionskapaciteten för biojetbränsle är avgörande för hur höga nivåer som kan sättas. Eftersom marknaden för biojetbränsle är ny är utvecklingen svår att bedöma även . Regeringen framhåller att reduktionsplikten ska främja biodrivmedel med hög klimatprestanda och att det tar tid att skapa tillräcklig produktionskapacitet. Regeringen anför att har behandlat frågan om vad som är rimliga reduktionsnivåer utförligt och regeringens bedömning är att de nivåer som utredningen föreslagit är väl avvägda. Enligt förväntas en reduktionsnivå på leda till en användning av biojetbränsle 2030, med ett känslighetsintervall på 320 beroende på bl.a. graden av energieffektivisering, de genomsnittliga växthusgasutsläppen för de biodrivmedel som används och hur resandet utvecklas. Som jämförelse användes HVO (biodiesel) i vägtrafik och arbetsmaskiner . Av propositionen framgår vidare att Swedavia sedan presenterades har justerat ned sin prognos över antalet resande varför den volym som behövs för att uppfylla reduktionsplikten bedöms vara lägre än huvudscenario. Coronapandemin har även haft en mycket stor påverkan på flygresandet . Det är dock osäkert hur pandemin kommer att påverka flygresandet på . Enligt regeringens bedömning är det rimligt att kan efterfråga de tidigare angivna volymerna av biojetbränsle med hög klimatprestanda till 2030. Regeringen bedömer även att det är rimligt att ska kunna producera denna volym till 2030. Regeringen bedömer vidare i propositionen att risken för s.k. ekonomitankning, dvs. att flygbolag väljer att föra med sig extra bränsle till från ett land med billigare flygfotogen, är marginell eller försumbar när det gäller de reduktionsnivåer som föreslås . Risken för ekonomitankning är mer osäker för perioden –2030. Regeringen framhåller att det är viktigt att övervaka denna risk för att säkerställa att reduktionspliktens klimatnytta inte försämras och anför att det är av särskild betydelse att denna fråga analyseras löpande vid de kontrollstationer som ska genomföras. Regeringen framhåller vidare att insatser för att påverka andra länder att införa krav på inblandning av biodrivmedel kan minska risken för ekonomitankning. Reduktionspliktsavgift tas enligt 10 § reduktionspliktslagen ut av den som inte har uppfyllt reduktionsplikten för ett kalenderår. Regeringen anför i propositionen att bestämmelserna om reduktionspliktsavgift även bör omfatta flygfotogen. Avgiftsnivån bestäms i förordningen (2018:195) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (reduktionspliktsförordningen). Regeringen framhåller i propositionen att en reduktionspliktsavgift ska vara tillräckligt hög för att den som har plikten ska finna det mer fördelaktigt att blanda in tillräckligt med biodrivmedel än att låta bli och i stället betala avgiften. Avgiften ska dock inte vara högre än att den kan skapa en viss flexibilitet. Eftersom avgiften motsvarar den maximala betalningsviljan kan den vid bristande tillgång på biojetbränsle bli prissättande. Avgiften bör därför inte vara för hög eftersom det kan leda till onödigt höga kostnader för att uppfylla plikten. Regeringen bedömer att det bör införas en reduktionspliktsavgift på per kilogram koldioxidekvivalenter som saknas för att reduktionsplikten för flygfotogen ska uppfyllas, vilket är i enlighet med förslag. Regeringen bedömde i samband med att reduktionsplikten infördes (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor) att reduktionsnivåerna för åren efter 2020 bör ses över i regelbundna kontrollstationer med början 2019. Syftet med kontrollstationerna är att se till att reduktionsnivån och lagstiftningen bidrar kostnadseffektivt och klimateffektivt till målet om minskade utsläpp från inrikes transporter, utom luftfart, till 2030 jämfört med och ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. Den första kontrollstationen har genomförts och ligger till grund för proposition 2020/21:180 Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 som regeringen överlämnade till . I propositionen bedömer regeringen att kontrollstationerna i fråga om flygfotogen särskilt bör syfta till att analysera tillgången på biojetbränsle, om nivån på reduktionspliktsavgiften bör justeras, kostnaderna för att uppnå reduktionsplikten, påverkan på regional tillgänglighet, i vilken utsträckning reduktionsplikten bidrar till ytterligare utsläppsminskningar och vilka effekter reduktionsplikten har på s.k. ekonomitankning och ökat transferresande. Som skäl för sin bedömning anför regeringen att ett krav på inblandning av biodrivmedel i flygfotogen är nytt även i ett globalt perspektiv. Endast har infört ett liknande system. Det är därför viktigt att noga analysera införandet av en reduktionsplikt för flygfotogen för att utvärdera om systemet bör justeras. För att ge säkerhet åt producenter är inriktningen att de reduktionsnivåer som är införda i lagstiftningen ska gälla men det kan vara nödvändigt att t.ex. skjuta upp en ambitionshöjning för att vänta in en planerad storskalig produktionsanläggning. Regeringen bedömer i propositionen att reduktionsplikten förväntas leda till ökade bränslekostnader för flygbolag, vilket kan leda till högre biljettpriser. Av propositionen framgår att bedömde att ökningen av biljettpriset för flygresor kommer att leda till en minskning av antalet flygresor men att effekten är liten. Utredningen bedömde även att det finns ett värde för privatresenärer att andelen biodrivmedel successivt ökar och hänvisade bl.a. till att flygbranschen har egna tydliga mål om ökande inblandning av biodrivmedel. och Trafikanalys har enligt propositionen framfört att det inte är en självklar utgångspunkt att merkostnaden för reduktionsplikten kommer att föras över till kunderna. Effekterna på biljettpriset kommer i sådana fall att vara lägre än vad som framgår i . Enligt regeringen förväntas påverkan på regional tillgänglighet och på de näringar som är beroende av flyget bli låg. Regeringen anför i propositionen att kostnaden för det högre pris på flygfotogen i som blir en följd av reduktionsplikten förväntas hamna på flygbolagen. Effekten av detta kommer att vara olika för olika flygbolag beroende på bl.a. andelen inrikestrafik. Regeringen framhåller att inblandning av biodrivmedel även kan vara en konkurrensfördel i en värld som ställer om till fossilfrihet. Regeringen anför vidare att besöksnäringen, som är beroende av kommunikationer, är den näringsgren som tydligast påverkas av ökade kostnader för flygresor. Enligt regeringen är dock de beräknade effekterna på biljettpriserna så små att några väsentliga effekter inte kan förväntas förrän närmare 2030. Regeringen framhåller vidare att en ökad inblandning av biodrivmedel i flygbränsle skulle kunna bidra positivt till besöksnäringen som en del av ett grönare resande. Enligt regeringen bör frågan om eventuell påverkan på besöksnäringen följas upp i kommande kontrollstationer. Regeringen bedömer att förslagen i propositionen inte påverkar förutsättningarna för små företag eller försvårar inträdet på marknaden för nya företag. Enligt regeringen domineras den svenska marknaden för flygfotogen av fyra bolag, och de företag som omfattas av en reduktionsplikt bedöms kunna uppfylla denna. Regeringen framhåller även att mindre företag, om den administrativa bördan upplevs för stor eller om reduktionsplikten bedöms för svår att uppfylla, kan välja att falla utanför lagstiftningen genom att köpa beskattat bränsle från sin leverantör som då får en reduktionsplikt för bränslet i stället. De kan också välja att omfattas av lagstiftningen men förvärva växthusgasreduktioner från en annan aktör som har en reduktionsplikt och som minskat utsläppen med mer än vad som krävs. När det gäller frågan om tillgången till elektrobränslen framgår av propositionen att utgångspunkten för förslagen och konsekvensanalysen i propositionen är att inblandning även i fortsättningen ska göras med biodrivmedel men att det finns starka skäl att framöver utgå från teknikneutralitet. Hur elektrobränslen ska inkluderas i reduktionsplikten behandlas i proposition 2020/21:180 Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 som överlämnades till . I propositionen bedömer regeringen att det bör vara möjligt att använda fossilfria elektrobränslen för att uppfylla reduktionsplikten. I propositionen anför regeringen att elektrobränslen kan bidra till att minska behovet av biodrivmedel för att uppfylla reduktionsplikten. Propositionen behandlas av utskottet . I den sakpolitiska överenskommelse som ingicks mellan Socialdemokraterna, (januariavtalet) ingår en punkt med inriktning på att minska flygets klimatpåverkan (punkt 32). I denna punkt anges att en obligatorisk klimatdeklaration vid köp av flygresor ska genomföras och att bör ta en ledande roll när det gäller att omförhandla de internationella avtal och konventioner som sätter stopp för en beskattning av fossilt flygbränsle. Vidare uttalas att krav på obligatorisk inblandning av förnybart bränsle ska införas och att möjligheten att införa miljöstyrande start- och landningsavgifter ska ses över. Det anges även att en hög inblandning av hållbart förnybart bränsle ska ges ekonomiska incitament och att när ett system för flygbränsleskatt finns på plats bör det ersätta dagens biljettskatt på flyget. Regeringen lämnade proposition 2020/21:154 Miljöstyrande start- och landningsavgifter till . I propositionen föreslås att regeringen ska ges rätt att meddela föreskrifter om att flygplatsavgifter ska differentieras av miljöskäl. I propositionen anför regeringen att det krävs ytterligare åtgärder för att nå de nationella och globala miljömålen och att en åtgärd för att minska flygets klimatpåverkan är att ställa krav på att start- och landningsavgifter ska differentieras utifrån vilken miljö- och klimatpåverkan de enskilda luftfartygen har. Propositionen behandlas av trafikutskottet . Utskottet har tidigare i detta betänkande ställt sig bakom regeringens förslag om reduktionsnivåer för perioden –2030. I likhet med motionärerna anser utskottet att det är av största vikt att reduktionsnivåerna för flygfotogen inte ökar i snabbare takt än vad tillgången till hållbara biobränslen tillåter. Regeringen framhåller i propositionen att det finns en betydande osäkerhet när det gäller utvecklingen av marknaden för biojetbränslen. Det är därför viktigt att noga analysera införandet av en reduktionsplikt för flygfotogen för att utvärdera om systemet bör justeras. Utskottet vill i denna del framhålla betydelsen av de kontrollstationer som ska genomföras. När det gäller flygfotogen ska kontrollstationerna bl.a. omfatta analyser av tillgången på biojetbränsle. Enligt utskottets bedömning kommer kontrollstationerna att ge en tillräcklig flexibilitet för att hantera utvecklingen på marknaden för biobränslen. Med hänvisning till det som anförts bedömer utskottet att motionerna 2020/21:3931 (V) yrkande 2 och 2020/21:3962 (SD) yrkande 1 i den del som avser biodrivmedel kan lämnas utan åtgärd. Vad gäller frågan om tillgången på elektrobränslen konstaterar utskottet att regeringen överlämnat proposition 2020/21:180 Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 till . I denna proposition utvecklar regeringen sin syn på elektrobränslen och anför bl.a. att det bör vara möjligt att använda elektrobränslen för att uppfylla reduktionsplikten. Utskottet vill inte föregripa behandling av förslagen i denna proposition och avstyrker motion 2020/21:3962 (SD) yrkande 1 i den del som avser elektrobränsle. När det gäller frågan om kontrollstationernas syfte konstaterar utskottet att regeringen i propositionen har anfört att kontrollstationerna bör syfta till att analysera tillgången på biojetbränsle, om nivån på reduktionspliktsavgiften bör justeras, kostnaderna för att uppnå reduktionsplikten, påverkan på regional tillgänglighet, i vilken utsträckning reduktionsplikten bidrar till ytterligare utsläppsminskningar och vilka effekter reduktionsplikten har på ekonomitankning och ökat transferresande. Enligt utskottets bedömning är detta en tillräcklig precisering av syftet med kontrollstationerna och utskottet avstyrker således motion 2020/21:3972 (M) yrkande 2. Utskottet konstaterar slutligen att regeringen i propositionen noga övervägt och analyserat vilka effekter reduktionsplikten förväntas få när det gäller bl.a. biljettpriser, regional tillgänglighet och besöksnäring.