bet · H801SfU23 · 2021-05-12 00:00:00 — Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EU-förordning Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen och utlänningslagen. I propositionen föreslår regeringen bestämmelser som kompletterar en EU- förordning om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. Bestämmelserna innebär främst att enskilda ska vara skyldiga att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck inför utfärdande av uppehållskort samt vid vissa kontroller av nationella identitetskort och uppehållskort. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns två reservationer (M, SD, KD). Proposition 2020/21:120 Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EU-förordning. Fyra yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar 1.Biometriska uppgifter, punkt 2 (M, SD, KD) 2.Konsekvenser för svenska medborgare bosatta i utlandet, punkt 3 (M, SD, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i passlagen (1978:302), 2. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller proposition 2020/21:120 punkterna 1 och 2. 2020/21:3894 av i och (båda SD) yrkandena 1–3. Reservation 1 (M, SD, KD) Konsekvenser för svenska medborgare bosatta i utlandet 2020/21:3894 av i och (båda SD) yrkande 4. Reservation 2 (M, SD, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), i (M), (SD), (M), (KD), (S), i (SD), (M), (S), (SD), (C), (V), (L), (MP) och (S). och rådet antog förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet, nedan kallad EU-förordningen. Förordningen skärper säkerhetskraven på nationella identitetskort, uppehållskort och permanenta uppehållskort och ska tillämpas fr.o.m. . Med anledning av EU-förordningen har promemorian Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar – anpassning av svensk rätt till en ny EU-förordning (Ds 2020:22) utarbetats inom . I promemorian övervägs behovet av nationella författningsändringar till följd av EU-förordningen. Propositionen innehåller regeringens överväganden och lagförslag för att komplettera EU-förordningen. Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. En redovisning av motionerna och det riksdagsbeslut som föreslås i propositionen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Ökad säkerhet för vissa identitets- och uppehållshandlingar Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen och passlagen. avslår motionsyrkanden om biometriska uppgifter och om konsekvenser för svenska medborgare i utlandet. Jämför reservation 1 (M, SD, KD) och 2 (M, SD, KD). Uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt Unionsmedborgarskapet medför en rätt för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier på ungefär samma villkor som vistelselandets egna medborgare (artiklarna 20 och 21 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, det s.k. rörlighetsdirektivet, anger närmare under vilka förutsättningar unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska kunna utöva sin rätt till fri rörlighet inom unionen. Eftersom rörlighetsdirektivet även tillämpas på medborgare i , och och dessutom sedermera blivit en del av används termen uppehållsrätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar i 3 a kap. utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, och 3 a kap. utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF. En EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon är arbetstagare eller egenföretagare i , har kommit till för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning, är studerande och har sin och familjemedlemmarnas försörjning tryggad samt sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna, eller har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna (3 a kap. 3 § UtlL). En familjemedlem till en EES-medborgare har uppehållsrätt om EES-medborgaren själv har uppehållsrätt. Uppehållsrätten föreligger dock inte vid s.k. skenförhållanden, t.ex. om ett äktenskap ingåtts uteslutande i syfte att ge utlänningen uppehållsrätt (3 a kap. 4 § UtlL). Uppehållsrätten finns kvar så länge villkoren är uppfyllda (3 a kap. 5 § UtlL). I vissa särskilda fall kan dock uppehållsrätten behållas även om grundvillkoren är uppfyllda (3 a kap. 5 a–5 d §§ UtlL). För att en EES-medborgare ska ha permanent uppehållsrätt krävs som huvudregel att han eller hon har vistats lagligt i utan avbrott under (3 a kap. 6 § UtlL). För en EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare gäller som huvudregel för permanent uppehållsrätt att han eller hon har vistats lagligt i utan avbrott under med den person som han eller hon härleder sin uppehållsrätt från (3 a kap. 7 § UtlL). Den permanenta uppehållsrätten gäller utan villkor och kan endast upphöra om utlänningen har vistats utanför i mer än två på varandra följande år (3 a kap. 9 § UtlL). Intyg om permanent uppehållsrätt ska utfärda intyg om permanent uppehållsrätt till en EES-medborgare som har ansökt om ett sådant intyg och som har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 12 a § 1 UtlL). Intyget ska utfärdas möjligt och i samband med utfärdandet får kräva att sökanden visar upp handlingar som styrker vistelsens längd och att villkoren i övrigt är uppfyllda (3 a kap. 7 § andra stycket och 10 § UtlF). Det finns inte någon skyldighet för en EES-medborgare att ansöka om ett sådant intyg. Något särskilt form- eller innehållskrav finns inte för intygen, som skrivs ut på vanligt A4-papper. Uppehållskort och permanent uppehållskort En EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare och som har uppehållsrätt är skyldig att ansöka om uppehållskort hos senast efter det att han eller hon kom till . Detta gäller dock inte för en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller som från ankomsten till har ansökt om ett sådant tillstånd (3 a kap. 10 § UtlL). Om det kan antas att familjemedlemmen är skyldig att ansöka om uppehållskort får förelägga honom eller henne att fullgöra denna skyldighet samt att lämna in sådana handlingar som är nödvändiga för att uppehållskort ska kunna utfärdas. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (3 a kap. 11 och 12 §§ UtlL). En ansökan om permanent uppehållskort ska lämnas in till innan giltigheten av ett uppehållskort löper ut (3 a kap. 7 b § UtlF). Det är som utfärdar uppehållskort och permanenta uppehållskort (3 a kap. 12 a § 2 och 3 UtlL). Dessa handlingar ska utfärdas senast efter ansökan och i samband med utfärdandet får kräva att sökanden visar upp vissa handlingar som styrker att villkoren är uppfyllda (3 a kap. 9 och 10 §§ UtlF). utfärdar även intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort till en utlänning som har ansökt om sådant kort. Ett sådant intyg ska utfärdas (3 a kap. 7 § UtlF). Ett uppehållskort ska gälla för utfärdandet eller under den beräknade vistelsetiden för den person som uppehållsrätten härleds från om denna inte överstiger . Uppehållskortet förlorar sin giltighet om innehavaren vistas utanför och det inte finns särskilda skäl för att vistas utanför , t.ex. graviditet och förlossning eller allvarlig sjukdom (3 a kap. 7 a § UtlF). Ett permanent uppehållskort ska förnyas av utan särskild ansökan om det. Ett permanent uppehållskort förlorar sin giltighet om innehavaren vistas utanför under två på varandra följande år (3 a kap. 7 b § UtlF). Uppehållskort och permanenta uppehållskort utfärdas i samma format som bevis om uppehållstillstånd (s.k. uppehållstillståndskort), dvs. i det format som följer av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. Det innebär bl.a. att korten innehåller ett lagringsmedium med innehavarens fotografi. Till skillnad mot uppehållstillståndskort innehåller lagringsmediet dock inte två fingeravtryck av innehavaren. Det nationella identitetskortet är en identitetshandling som kan utfärdas till svenska medborgare efter ansökan. Det finns inte något krav på att ha ett nationellt identitetskort. Till skillnad från vad som gäller för pass finns det inte heller någon skyldighet att ha med identitetskortet vid resor till eller från . Däremot gör det nationella identitetskortet det möjligt att resa från till andra EU-medlemsstater utan pass enligt 5 § passlagen (1978:302). Det svenska nationella identitetskortet är inte lagreglerat. Bestämmelserna finns i stället i förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort, som kompletteras av vissa föreskrifter från och . Det nationella identitetskortet utfärdas av de myndigheter som är passmyndigheter enligt passlagen. Det betyder att utfärdar kortet i och att vissa svenska ambassader och konsulat utfärdar kortet utomlands (1 § förordningen om nationellt identitetskort och 2 § passlagen). Den som vill ansöka om ett nationellt identitetskort ska inställa sig personligen hos passmyndigheten. Undantag kan medges när ansökan görs vid en ambassad eller ett konsulat (2 § förordningen om nationellt identitetskort). En viss ansökningsavgift ska betalas (25 § samma förordning). Sökanden är skyldig att låta passmyndigheten ta hans eller hennes ansiktsbild. Sökanden ska också styrka sin identitet, sitt svenska medborgarskap och övriga personuppgifter. Är sökanden under ska dessutom ett skriftligt medgivande från vårdnadshavarna lämnas in (3 § samma förordning). Den ansiktsbild som tas vid ansökan sparas i ett lagringsmedium i kortet (4 § samma förordning). En kopia av bilden sparas också i det register över nationella identitetskort som för (16 § samma förordning). Till skillnad från vad som gäller för pass tas inte fingeravtryck i ärenden om nationellt identitetskort. Ett nationellt identitetskort är som huvudregel giltigt (5 § samma förordning). Kortet kan återkallas bl.a. om innehavaren har förlorat eller efter ansökan befriats från sitt svenska medborgarskap (9 § samma förordning). Det är stora skillnader på säkerhetsnivå, format och innehåll när det gäller identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som medlemsstaterna utfärdar till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Skillnaderna ökar risken för missbruk och förfalskningar samt medför också svårigheter för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar att utöva sin rätt till fri rörlighet. Den nya EU-förordningen har antagits för att öka säkerheten och enhetligheten när det gäller identitetskort och uppehållshandlingar. Förordningen ska tillämpas fr.o.m. och harmoniserar utformningen av nationella identitetskort och uppehållshandlingar till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Det införs också en gemensam säkerhetsstandard för respektive handling. Det centrala i standarden är att innehavarens fotografi och två fingeravtryck ska lagras i identitetskort, uppehållskort och permanenta uppehållskort. EU-förordningen innehåller bestämmelser om utfasning av handlingar som inte uppfyller de nya kraven. Vidare finns bestämmelser om att fotografi och fingeravtryck ska samlas in av kvalificerad och bemyndigad personal. Därutöver ska det finnas lämpliga och effektiva förfaranden för insamling av fotografi och fingeravtryck. Det krävs även att förfarandena är förenliga med grundläggande fri- och rättigheter. Det finns också regler om lagring och förvaring. Dessutom begränsas användningen av de lagrade fotografierna och fingeravtrycken till kontroller dels av handlingens äkthet, dels av innehavarens identitet i enlighet med unionsrätten och nationell rätt av bemyndigad personal vid behöriga nationella myndigheter och unionsbyråer. Det ska också krävas personlig inställelse för utfärdandet. Regeringen bedömer att EU-förordningen för svensk del är tillämplig på intyg om permanent uppehållsrätt, uppehållskort, permanenta uppehållskort och nationella identitetskort. Regeringen anger att beredning pågår av ett förslag års ID-kortsutredning om ett nytt statligt identitetskort i betänkandet Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14). Om förslaget genomförs kommer det nya identitetskortet att omfattas av EU-förordningen. Reformen föreslås dock träda i kraft först . Regeringen bedömer vidare att det inte är möjligt att, som önskar, precisera innebörden av begreppet biometriska uppgifter, eller biometriska data som det heter i passlagen. Begreppet har i detta sammanhang samma innebörd som i dataskyddslagstiftningen i stort enligt definitionerna i artikel 4.14 i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) och 1 kap. 6 § brottsdatalagen (2018:1177). Det är fråga om ett unionsrättsligt begrepp som ytterst uttolkas av . Det fotografi som tas in ett ärende om uppehållskort eller permanent uppehållskort sparas, förutom i kortet, i centrala databas, utlänningsdatabasen. Regeringen föreslår nu för uppehållshandlingar att ett fotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i kortet. Fingeravtryck som inte sparats i ett sådant medium och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet ska förstöras. I syfte att säkerställa överensstämmelse mellan de biometriska kännetecknen och sökandens identitet föreslås att sökanden även ska infinna sig personligen minst en gång under utfärdandeförfarandet för varje ansökan. Medlemsstaterna ska som nämnts ovan enligt EU-förordningen säkerställa att det finns lämpliga och effektiva förfaranden för insamling av fotografi och fingeravtryck och att förfarandena är förenliga med grundläggande fri- och rättigheter. Utom när det krävs för behandling enligt unionsrätten och nationell rätt ska det fotografi och de fingeravtryck som lagras för personalisering av identitetskort eller uppehållshandlingar förvaras på ett mycket säkert sätt och aldrig sparas längre än . Som en jämförelse tar regeringen upp den bedömning som gjordes när bestämmelser om fotografi och fingeravtryck för utfärdande av uppehållstillståndskort infördes i utlänningslagen (prop. 2010/11:123 s. 16 f.). I det fallet bedömde regeringen att fotografiet inte skulle förstöras men att de fingeravtryck som inte sparas i kortet och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet skulle förstöras när kortet lämnats ut eller när ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts utan att tillstånd beviljats. Regeringen har gjort motsvarande bedömning i fråga om fotografi och fingeravtryck för utfärdande av bevis om uppehållsstatus och bevis för gränsarbetare (prop. 2019/20:178 s. 45). Regeringen bedömer i det nu aktuella ärendet att motsvarande även bör gälla fotografi och fingeravtryck för utfärdande av uppehållskort och permanenta uppehållskort. Det innebär att de fingeravtryck som inte sparas i kortet och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och fotografiet i ett ärende om uppehållskort eller permanent uppehållskort, ska förstöras när kortet har lämnats ut eller ärendet har avgjorts utan att ett kort har utfärdats. För att den nationella regleringen ska uppfylla kraven i EU-förordningen bör det av bestämmelsen även framgå att de aktuella uppgifterna, om kortet inte har lämnats ut, alltid ska förstöras när det har gått från den dag då kortet utfärdades. Uppehållskort och permanent uppehållskort Den nu aktuella förordningen hänvisar till förordning 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland och innehåller motsvarande krav på utformning samt tagande av fotografi och fingeravtryck när det gäller uppehållskort och permanent uppehållskort. För tydlighets skull och för att skapa enhetlighet i det nationella regelverket anser regeringen att kompletterande nationell reglering bör finnas på samma sätt som för förordning 1030/2002. När det gäller insamling av fotografi och fingeravtryck föreslår regeringen därför att det bör införas en ny bestämmelse om att en utlänning ska vara skyldig att i ett ärende om utfärdande av uppehållskort eller permanent uppehållskort låta fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck. Skyldigheten att låta ta fingeravtryck ska inte gälla om utlänningen är eller om det är fysiskt omöjligt för utlänningen att lämna fingeravtryck. Regeringen anger att bl.a. regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ger enskilda ett skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp och andra integritetsintrång. Inskränkningar av fri- och rättigheter får bara ske med stöd av lag och får dessutom bara förekomma med hänsyn till vissa intressen och de ska vara proportionerliga. Regelverken aktualiseras på olika sätt när det gäller fotografering och fingeravtryckstagning. När det gäller kontroll vid passage av EU:s yttre gräns och inre utlänningskontroll föreslår regeringen att en utlänning som innehar ett uppehållskort eller permanent uppehållskort ska vara skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck för kontroll av att uppgifterna stämmer i förhållande till de uppgifter som är sparade i kortet. Regeringen anger att detta innebär en inskränkning i rätten till skydd för privat- och familjelivet men att detta inte kan anses gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. statens säkerhet och förebyggande av oordning och brott. Vidare föreslår regeringen att uppgifterna ska förstöras när en kontroll har genomförts. Detta motsvarar vad som gäller för innehavare av uppehållstillståndskort, bevis om uppehållsstatus och bevis för gränsarbetare. Intyg om permanent uppehållsrätt Eftersom ett intyg om permanent uppehållsrätt skrivs ut på vanligt A4-papper och det inte nu är aktuellt att ändra formatet på intyget är det enligt regeringen inte heller aktuellt att införa ett krav på att en EES-medborgare som ansöker om ett sådant intyg ska lämna fingeravtryck. EU-förordningen innebär att nationella identitetskort ska förses med fingeravtryck. Regeringen föreslår att när ett nationellt identitetskort kontrolleras enligt passlagen vid in- och utresa ska innehavaren inte bara vara skyldig att låta sig fotograferas, som , utan också lämna sina fingeravtryck för kontroll av att dessa motsvarar de som finns sparade i kortet. Detta får enligt regeringen ses som ett påtvingat kroppsligt ingrepp, eftersom kontrollen inte kan betraktas som frivillig. Skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp är dock inte absolut utan får i vissa fall begränsas. De ändamål som skyldigheten att lämna fingeravtryck har i detta fall, dvs. att verifiera identitetskortets äkthet och innehavarens identitet, anknyter till statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning och brott. Det är fråga om ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Verifieringen blir betydligt säkrare om inte bara fotografi utan även fingeravtryck får tas och jämföras. Intrånget är inte större än nödvändigt och de nya uppgifter som samlas in vid kontrollen ska inte att få sparas enligt regeringens förslag. Det finns därmed enligt regeringen inte något hinder mot att införa en lagstadgad skyldighet att lämna fingeravtryck. De anpassningar som i övrigt behövs med anledning av EU-förordningen kan enligt regeringen göras genom förordningsändringar bl.a. eftersom det är frivilligt att ansöka om ett nationellt identitetskort. Eftersom ingen tvingas att lämna sina fingeravtryck är det inte fråga om ett påtvingat kroppsligt ingrepp som bara får ske med stöd av lag. Regeringen bedömer att det inte heller krävs lagform av något annat skäl. Det som behöver regleras på förordningsnivå handlar enligt regeringen bl.a. om kompletterande nationella föreskrifter om insamling och lagring av fingeravtryck. Regeringen anger att dagens stora skillnader i säkerhetsnivån på uppehållskort, permanenta uppehållskort och nationella identitetskort ökar risken för förfalskningar och annat missbruk av dokumenten. När det gäller konsekvenser av lagförslagen bedömer regeringen att lagförslagen förbättrar möjligheterna att kontrollera handlingarnas äkthet och innehavarens identitet genom att innehavarens ansikte och fingeravtryck kan jämföras med den ansiktsbild och de fingeravtryck som finns lagrade i handlingarna. Tillsammans bedöms dessa förändringar göra det svårare att förfalska eller använda någon annans uppehållskort, permanenta uppehållskort eller nationella identitetskort. Reglerna kan därigenom, som flera remissinstanser påpekar, bidra till att motverka förfalskningar och annan brottslighet. Säkrare uppehållshandlingar som försvårar förfalskning och missbruk kan vid sidan av brottsbekämpning även tänkas ha betydelse för att motverka olaglig invandring. Vissa allmänna frågor som och lyfter om en sammanhållen svensk identitetsförvaltning och möjligheterna att behandla biometriska uppgifter i olika sammanhang faller utanför lagstiftningsärendet som i allt väsentligt handlar om de lagändringar som krävs för att ska uppfylla sina förpliktelser till följd av den nya EU-förordningen. Regeringen anför därutöver att de skillnader i säkerhetsnivån på uppehållskort, permanenta uppehållskort och nationella identitetskort som finns medför svårigheter även för EU-medborgare att utöva sin rätt till fri rörlighet. Regeringen bedömer därför att säkrare och enhetligt utformade uppehållskort, permanenta uppehållskort och nationella identitetskort kan väntas underlätta för innehavare som önskar utöva sin rätt till fri rörlighet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Några övergångsbestämmelser behövs inte enligt regeringens bedömning. I kommittémotion 2020/21:3894 av i och (båda SD) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att utreda definitionen av biometribegreppet. Motionärerna anför att det inte får finnas oklarheter om vad som gäller. I yrkande 2 begär motionärerna ett tillkännagivande om förbättrad biometrihantering i utlänningsärenden. Enligt motionärerna måste det bli lättare att ta upp biometriuppgifter och att spara dem , i kopplade databaser eller gemensamma databaser. Vidare måste det bli lättare att använda uppgifterna i handläggningen av utlänningsärenden och att göra slagningar och jämförelser och använda avancerade sökningar och matchningar, även mellan avdelningar och myndigheter, och i vissa fall även automatiskt, exempelvis för identifiering eller olika bekräftelser. Målet måste vara högre effektivitet och större säkerhet, både när det gäller kontrollen av utlänningars inresa och tillstånd i , men också sådant som folkbokföring och utbetalning ur välfärdssystemet. Motionärerna begär vidare i yrkande 3 ett tillkännagivande om biometriuppgifter i register. Regeringen bör överväga att tillsätta en utredning om att inkludera fingeravtryck i register för pass och nationella identitetskort för att förhindra att en person har flera identitetshandlingar i olika identiteter. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör följa upp att förändringarna gällande nationellt identitetskort inte slår oproportionerligt hårt mot utlandssvenskar.