bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Kanslichefen i finansutskott involverades tidigt i planeringen av arbetet med varje snabbproposition med förslag till extra ändringsbudget (bl.a. för att kunna beakta plenifria veckor och den tid som behövdes för utskottets behandling av ärendet). Gjorda avvägningar när det gäller typ av remissinstanser (myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda) och antalet remissinstanser (2 propositioner) Förslagen i båda propositionerna berörde bl.a. en rad aktiebolag och ekonomiska föreningar. Det bedömdes därför angeläget att ge företrädare för dessa intressen möjlighet att lämna synpunkter. Detta tillgodosågs genom att de centrala organisationer som företräder dessa intressen gavs möjlighet att lämna synpunkter. Även berörda myndigheter och bl.a. advokat- samfund fick möjlighet att lämna synpunkter. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN På grund av ärendenas brådskande karaktär bedömdes det lämpligt att begränsa antalet remissinstanser till ca 20. I arbetet med en av propositionerna fanns det dock tidsmässigt utrymme att något utöka antalet instanser som fick tillfälle att lämna synpunkter. (4 propositioner) Antalet remissinstanser varierade mellan 7 och 26 stycken. I tre av ärendena begränsades antalet remissinstanser på grund av ärendenas brådskande karaktär. Bland valda remissinstanser kan nämnas berörda myndigheter, intresseorganisationer och kommuner. I två ärenden ingick bl.a. ombudsmän och en domstol bland remissinstanserna (förslagen rörde grundläggande fri- och rättigheter). I ett av ärendena kompletterades det skriftliga remissförfarandet med ett remissmöte. (14 propositioner) Förslagen i snabbpropositionerna avsåg flera departements ansvarsområden. Antalet remissinstanser begränsades i flera ärenden på grund av ärendenas brådskande karaktär. I regel inhämtades synpunkter på förslagen genom ett skriftligt remissförfarande. Antalet remissinstanser varierade mellan 1 och 50. Bland valda remissinstanser kan nämnas berörda myndigheter, intresse- organisationer och kommuner. (1 proposition) Antalet remissinstanser begränsades till 7 på grund av ärendets brådskande karaktär. Synpunkter på förslaget inhämtades från berörda myndigheter och intresseorganisationer. (1 proposition) Antalet remissinstanser begränsades till 14 på grund av ärendets brådskande karaktär. Synpunkter på förslaget inhämtades från myndigheter som på ett mer påtagligt sätt berördes av de föreslagna ändringarna och de organisationer som bevakar sådana intressen som berördes av ändringarna. Infrastrukturdepartementet (1 proposition) En utgångspunkt vid valet av remissinstanser var att få ett så brett urval som möjligt. På grund av ärendets brådskande karaktär begränsades antalet remiss- instanser till 14. Remissmöten och kontakter under hand När det gäller nio snabbpropositioner förekom bl.a. remissmöten och kontakter under hand. Ansvariga departement för dessa propositioner är (två propositioner), (sex proposi- tioner) och (en proposition). Vid dessa remissförfaranden varierade remisstiden mellan en och . Antalet remissinstanser varierade mellan 2 och 26 stycken. Även i en och samma proposition med flera lagförslag varierade ibland antalet remiss- instanser. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Det upprättades minnesanteckningar vid remissmötena och dessa anteck- ningar finns tillgängliga i ärendena. Även de skriftliga synpunkter som kom in under hand finns tillgängliga i ärendena. Beredningen av de snabbpropositioner där remissinstanserna fick lämna synpunkter på utkast till lagrådsremisser och propositioner När det gäller fem av snabbpropositionerna gav regeringen ett antal remiss- instanser tillfälle att lämna synpunkter på utkast till lagrådsremisser eller propositioner. Ansvariga departement för dessa propositioner är Justitie- departementet (två propositioner), (två propositioner) och (en proposition). I dessa fall togs en promemoria med utkast till lagrådsremiss eller proposition fram internt i departementet. Promemorian bereddes enligt de principer som redogörs för i Statsrådsberedningens promemoria Samråds- former i . Det innebär att promemorian med utkastet var föremål för gemensam beredning och politisk samordning innan den remitte- rades. Promemorian skickades ut per e-post till ett antal remissinstanser. Antalet remissinstanser varierade mellan 12 och 26 stycken. Remisstiden varierade mellan en och . Berörda instanser hade informerats om den korta svarstiden. De flesta synpunkter lämnades skriftligen. Några remiss- instanser lämnade synpunkter muntligen, varefter synpunkterna togs upp som tjänsteanteckningar. I två ärenden hölls även remissmöten. Beredning av snabbpropositioner med budgetförslag I likhet med beredningen av förslag i budgetpropositionen samt ordinarie propositioner om ändringar i statens budget remitteras vanligtvis inte enskilda förslag om tex. ökade anslag i propositioner med förslag till extra ändringar i statens budget. Ofta bygger dessa förslag dock på framställningar som har getts in av myndigheter, organisationer eller enskilda. Respektive departement ansvarar för att behövliga upplysningar inhämtas från de myndigheter som berörs av ett ändrat anslag. Om ett ändrat anslag föranleds av eller föranleder ändrade eller nya författningar inhämtas upplysningar och yttranden i samband med beredningen av respektive författningsförslag. Kontakt med Lagrådet togs i regel av Statsrådsberedningens gransknings- kansli i samband med att ansvarigt departement inhämtade synpunkter på utkastet till lagrådsremiss. Från Lagrådet lämnades besked om när man kunde hantera en lagrådsföredragning. Underlag i form av utkastet till lagrådsremiss och de synpunkter som hade lämnats på utkastet sändes i regel till Lagrådets ledamöter i förväg. Lagrådsremissen beslutades ett visst datum och före- dragning i Lagrådet ägde för flera av ärendena rum . REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Snabbpropositionerna bereddes enligt de principer som redogörs för i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i . Det innebär att propositionerna var föremål för gemensam beredning, delning och politisk samordning innan regeringen fattade beslut. Därutöver bereddes snabbpropositionerna med förslag till extra ändringsbudget, enligt sedvanliga rutiner, internt inom . Tiden för gemensam beredning och delning var för merparten av snabb- propositionerna kortare än . I dessa ärenden hade förkortad delningstid begärts och medgetts av Statsrådsberedningen. Inför överlämnandet av var och en av snabbpropositionerna tog rättschefen vid ansvarigt departement alternativt enhetschefen kontakt med kanslichefen i berört riksdagsutskott för att förankra den tänkta tidsplanen. Kontakter kring planeringen av ett ärende togs i några fall även på politisk nivå. Frågan om förkortad motionstid diskuterades för var och en av snabb- propositionerna mellan den ansvariga rättschefen alternativt enhetschefen i departementet och kanslichefen i berört riksdagsutskott. Frågan om förkortad motionstid förankrades därefter i partigrupperna på initiativ av statsministerns statssekreterare. När förankring skett informerade rättschefen i Statsråds- beredningen kammarkansliet om den förkortade motionstiden. På frågan vad anledningen var till att en av snabbpropositionerna över- lämnades till först efter det att regeringen hade beslutat om den (prop. 2019/20:158) framgår av svaren att inför överlämnandet av propositionen förde en dialog med socialutskottet. Vid denna dialog diskuterades i vart fall tidpunkten för överlämnandet och frågan om en dags motionstid. Beskedet från socialutskottet var att propositionen behövde bordläggas för att votering skulle kunna ske i kammaren . Propositionen beslutades och överlämnades till . Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på ett antal frågor som rör pandemilagen och den författningsberedskap som funnits i . Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A5.8.3). Av svarspromemorian framgår att sedan coronapandemin bröt ut har det inom bedrivits ett kontinuerligt arbete med att pröva vilka åtgärder som behöver vidtas för att begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19. Det framhålls vidare att vidtagna åtgärder måste REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN vara proportionerliga och inte mer långtgående än vad som krävs av smittskyddsskäl. Regeringen har med stöd av befintliga bemyndiganden fattat flera beslut som syftar till att minska smittspridningen. I denna del framhålls bl.a. besluten om att smittskyddslagens bestämmelser om allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom ska tillämpas på covid-19 och om att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som överstiger ett visst antal deltagare inte får hållas (förbudsförordningen). Vidare hänvisas till besluten om att tillfälligt stoppa icke nödvändiga resor till från en annan stat än en EES-stat eller och om att införa ett nationellt förbud mot besök i särskilda boendeformer för äldre. Av svarspromemorian framgår att smittspridningen ökade i sådan omfattning att befann sig i en extraordinär situation. gjordes bedömningen att smittskyddslagstiftningen inte gav ett tillräckligt handlingsutrymme och att det redan på kort sikt skulle kunna uppkomma stora svårigheter för regeringen att möta de utmaningar som smittspridningen innebar. Med hänsyn till detta föreslogs nya bemyndiganden i smitt- skyddslagen. Bemyndigandena innebar att regeringen gavs rätt att meddela vissa offentligrättsliga föreskrifter om särskilda åtgärder. För att regleringen inte skulle bli mer ingripande än vad som motiverades av smittskyddsskäl begränsades dess giltighetstid. hade smittspridningen i avtagit betydligt. De tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen hade inte heller tillämpats. En förlängning av bemyndigandena skulle i de allra flesta fallen inte ge någon tidsvinst av betydelse jämfört med att besluta om en sedvanlig proposition. Med anledning av detta gjordes bedömningen att giltighetstiden för de tillfälliga bemyndigandena inte borde förlängas. påbörjades ett arbete med att ta fram ett mer nyanserat alternativ till förbudsförordningen. I arbetet övervägdes bl.a. om bestäm- melserna borde differentieras med hänsyn till olika typer av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Dessutom övervägdes om en ny reglering även borde avse vissa företeelser som inte omfattades av förbuds- förordningen men där trängsel och därmed risk för smittspridning kunde uppstå. ökade smittspridningen på nytt och det fanns därför anledning att åter förbereda för att kunna vidta mer långtgående åtgärder. Erfarenheterna från det gångna halvåret och det arbete som påbörjats med att ta fram mer nyanserade alternativ till förbudsförordningen var utgångspunkten för det arbete med promemorian Covid-19-lag som då inleddes. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Promemorian med lagförslag skickades ut för synpunkter till 129 remiss- instanser med en svarstid . I bereddes ärendet enligt de principer som redogörs för i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i . Det innebär att propositionen var föremål för gemensam beredning, delning och politisk samordning innan regeringen fattade beslut. Tiden för gemensam beredning och delning var kortare än . I ärendet hade förkortad delningstid begärts och medgetts av Statsråds- beredningen. När det gäller angivna tidpunkter för ikraftträdandet av den tillfälliga pandemilagen framhålls i svarspromemorian att en lagstiftning som möjliggör betydande inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter förutsätter särskilda överväganden. Med hänsyn till detta och lagförslagets komplexitet uppskattades inledningsvis ikraftträdandet för den tillfälliga pandemilagen till . När arbetet med pandemilagen kommit längre kunde en mer preciserad uppskattning av ikraftträdandet göras. Det bedömdes då att lagen kunde träda i kraft . Utvecklingen av smittläget medförde emellertid att det blev nödvändigt med ett tidigare ikraftträdande. Det bedömdes att arbetet med och beredningen av lagstift- ningsärendet kunde ske på ett godtagbart sätt även med ett tidigareläggande av ikraftträdandet till . Av svarspromemorian framgår att det med hänsyn till den snabba smitt- spridningen var angeläget att lagen kunde träda ikraft . och inledningen av hade den politiska ledningen i täta kontakter med partigrupperna i och föredrog socialministerns statssekreterare ärendet i socialutskottet. Inför överlämnandet av propositionen tog den ansvariga rättschefen vid departementet kontakt med kanslichefen i social- utskottet för att förankra den tänkta tidsplanen. Även frågan om förkortad motionstid diskuterades vid denna kontakt. Därefter förankrades frågan om förkortad motionstid i partigrupperna på initiativ av statsministerns stats- sekreterare. Efter förankringen informerade rättschefen i om den förkortade motionstiden. Utskottet höll en utfrågning med socialminister (bilaga B7). REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN I sin inledning framhöll att bakgrunden till framtagandet av snabbpropositionerna var att det var viktigt för regeringen att på olika sätt stärka arbetet med att bekämpa smittspridningen av covid-19 och att underlätta för enskilda, kommuner och andra aktörer under pandemin. Enligt var dialogen med berörda aktörer, inte minst Kommuner och Regioner, mycket konstruktiv i dessa frågor. På frågor om beredningskravet uppgav att regeringen på grund av coronapandemin behövde ta fram snabbpropositioner på ett sätt som inte tidigare gjorts. När det gällde snabbpropositionerna inom ansvarsområde var utgångspunkten för arbetet en kombination av en snabb hantering och en så gedigen genomlysning av förslagen som möjligt. Utgångspunkten var att kontakta de remissinstanser som ansågs berörda av förslagen. Berörda instanser varierade naturligtvis mellan snabbpropositionerna. Även om remisstiderna ofta var korta bedömdes att instanserna hann svara. Formen för att lämna synpunkter varierade. Bland annat användes digitala remissmöten. I sin inledning framhöll att de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen aldrig tillämpades och att i samband med att regleringen upphörde att gälla hade också smittspridningen avtagit betydligt. Enligt gjordes bedömningen att en förlängning av bemyndigandena i de flesta fall inte skulle ge någon större tidsvinst jämfört med att ta fram en proposition med förslag till en annan reglering. påbörjades därför arbete med att ta fram ett mer träffsäkert alternativ till bemyndigandena i smittskyddslagen och förordningen om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (förbudsförordningen). Bland annat övervägdes vilka situationer med risk för trängsel som inte täcktes av förbudsförordningen och som borde omfattas av en ny reglering. Det var vidare angeläget att den nya lagen skulle innehålla bestämmelser om tillsyn och om begränsnings- och anpassningsåtgärder för olika verksamheter. Enligt togs promemorian Covid-19-lag fram och med hänsyn till lagförslagets komplexitet uppskattades inledningsvis lagens ikraftträdande . Det var viktigt att inte forcera fram en ny lag. När arbetet pågått gjordes bedömningen att den tillfälliga pandemilagen skulle kunna träda i kraft . Därefter förvärrades smittläget och det var nödvändigt med ett ännu tidigare ikraft- trädande. Det bedömdes att ett lagförslag skulle kunna tas fram och beredas på ett godtagbart sätt även om ikraftträdandet ändrades till . uppgav vidare att det togs flera kontakter mellan , och partier för att möjliggöra ett skyndsamt ikraftträdande. Denna dialog var mycket konstruktiv och den bidrog till en bra process. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN På frågor om arbetet med att ta fram den tillfälliga pandemilagen uppgav bl.a. att det bedömdes angeläget att ta fram ett nytt och heltäckande regelverk. , när de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen upphörde att gälla, var det inte klart hur en ny reglering skulle se ut. Arbetet påbörjades och den viktiga frågan att besvara inledningsvis var hur en konstruktion med en tillfällig pandemilag skulle se ut. De tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen togs fram för att om det bedömdes nödvändigt kunna stänga ned en verksamhet. Det hade inte varit omöjligt för regeringen att i ett tidigare skede ta fram propositioner som avsåg specifika verksamheter eller åtgärder. Regeringen ansåg dock att de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen inte borde förlängas utan att det behövdes en mer träffsäker reglering. Utskottet höll en utfrågning med statsminister (bilaga B13). I sin inledning framhöll att den situation som ställdes inför i början på 2020 var unik och att det krävdes kraftfulla och skyndsamma åtgärder för att värna liv och hälsa och begränsa pandemins effekter på samhället. Till skillnad från vad som gäller i krig och vid krigsfara finns ingen särskild reglering i regeringsformen som ökar handlingsutrymmet för en regering vid civila kriser. Flera av de genomgångna snabbpropositionerna bereddes skyndsamt och var föremål för en snabb riksdagsbehandling. I denna del använde regeringen sig av den flexibilitet vid beredningen som regerings- formen ger utrymme för vid kriser. var det viktigt att beakta beredningskravet och att beredningsunderlaget var fullgott Ärendenas brådskade natur innebar dock kortare remisstider och färre remissinstanser. På frågan om gjorda avvägningar i snabbpropositionerna med förslag till extra ändringsbudget uppgav att regeringen i var och en av dessa redovisade sina särskilda skäl för att lämna en sådan proposition och att finansutskottet inte hade några invändningar i denna del. I sin inledning framhöll att det föreslogs tillfälliga bemyndiganden i smittskyddslagen med anledning av den ökade smitt- spridningen . De tillfälliga bemyndigandena tillämpades aldrig och de upphörde att gälla . Enligt gjordes bedömningen att de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen var otillräckliga och att det behövdes en mer träffsäker reglering. En förlängning av giltighetstiden av bemyndigandena skulle dessutom inte ge någon tidsvinst av betydelse jämfört med att ta fram ett nytt lagförslag. Dessutom avtog smittspridningen i betydligt inför och . påbörjades därför arbetet med att ta fram den tillfälliga REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Med anledning av att smittspridningen ökade påskyndades arbetet med att ta fram den nya lagen. På frågor om arbetet med de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen och den tillfälliga pandemilagen uppgav bl.a. att smitt- spridningen ökade och att det därför var angeläget att snabbt få ändringarna i smittskyddslagen på plats. När det gällde arbetet med den nya pandemilagen påbörjades det . I detta arbete spelade erfarenheterna en viktig roll. Även om smittspridningen avtog betydligt insåg regeringen att smittspridningen kunde komma att öka. Det nya regelverket var komplext med svåra avvägningar. Inledningsvis gjordes därför bedömningen att en ny lag inte kunde träda i kraft förrän . Efter hand som arbetet med den nya lagen fortskred gjordes bedömningen att den nya lagen kunde träda i kraft . Därefter gjordes bedömningen att lagen kunde träda i kraft . beslutade också om ett tillkänna- givande till regeringen om en ny pandemilag. Anledningen till att datumet för ikraftträdandet ändrades var den ökade smittspridningen. Utskottet konstaterar inledningsvis att det till skillnad från vad som gäller vid krig och krigsfara saknas en särskild reglering i regeringsformen för civila kriser. Sådana situationer får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen. Bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen är alltså tänkta att kunna tillämpas även i krissituationer. Coronapandemin skiljer sig från andra kriser på så sätt att det rör sig om en global pandemi som pågick under större delen av 2020 och alltjämt pågår. vidtog regeringen flera åtgärder för att bekämpa pandemin och minska dess effekter. Bland annat tog regeringen fram 23 propositioner med budget- och lagförslag som krävde en skyndsam hantering (s.k. snabb- propositioner), vilket är ett betydligt större antal än vid tidigare krissituationer. Av dessa snabbpropositioner var 12 propositioner med förslag till extra ändringsbudget och 11 propositioner med lagförslag. När det gäller proposi- tionerna med förslag till extra ändringsbudget innehöll 7 av dessa även lagförslag. Snabbpropositionerna var av varierande omfattning och rörde en rad olika ämnesområden. Granskningen av dessa propositioner rör ett antal frågeställningar av konstitutionellt intresse. Genomgången av dem har bl.a. varit inriktad på vilka beredningsåtgärder som vidtagits i ärendena. I de fall det varit fråga om lagförslag har vidare inhämtande av yttranden från Lagrådet studerats. När det gäller förslag till extra ändringsbudget har genomgången avsett regeringens redovisning av särskilda skäl för att lämna sådana propositioner. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN propositioner har redovisningen av skälen för förkortad motionstid studerats. Även vissa moment vid behandlingen av propositionerna i har gåtts igenom. De redovisade frågeställningarna behandlas nedan. Av genomgången framgår att någon form av remissförfarande i regel har tillämpats för propositionernas lagförslag och att formen för remissförfarandet (skriftligt remissförfarande, remissmöte och kontakter under hand) och underlaget som remitterats har varierat. Även antalet remissinstanser har varierat. Vid ett skriftligt remissförfarande eller ett remissmöte har antalet remissinstanser i regel varit fler än vid kontakter under hand, även om variationerna varit stora. När det gäller typ av remissinstanser framgår det av genomgången att lagförslagen i regel har remitterats i någon form med berörda myndigheter. Även kommuner, regioner och sammanslutningar eller organisationer har förekommit förhållandevis ofta som remissinstanser. Endast i några enstaka fall har lagförslag remitterats till enskilda. Även remisstiden har varierat. Vid ett skriftligt remissförfarande har remisstiden i regel varit längre än vid remissmöten och kontakter under hand. När det gäller urvalet av remissinstanser har utgångspunkten för detta varierat något mellan departementen. Det har framför allt framhållits att synpunkter inhämtats från berörda aktörer. När det gäller några enstaka lagärenden har utgångspunkten vid remitteringen av förslaget varit att få ett så brett urval som möjligt. När det gäller propositionerna med budgetförslag framgår det av granskningen att enskilda förslag om t.ex. ökade anslag i regel inte har remitterats men att dessa förslag ofta härrört från framställningar som getts in av myndigheter, organisationer eller enskilda. I de fall ett ändrat anslag föranletts av eller föranlett ändrade eller nya författningar har upplysningar och yttranden inhämtats i samband med beredningen av respektive författ- ningsförslag. Den interna beredningen inom av snabbpropositionerna har för samtliga propositioner skett enligt de rutiner som finns för detta. Utskottet kan konstatera att beredningen av regeringsärenden endast i begränsad utsträckning är reglerad i regeringsformen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Det gäller t.ex. möjligheten till förkortad delningstid och förkortad tidsfrist för att lämna synpunkter på förslagen. fyller som utskottet tidigare framhållit beredningskravet i regeringsformen en viktig funktion för utformningen av regeringens lagförslag innan de läggs fram för . Genom detta skapas förutsättningar för kvalitet i lagstiftnings- arbetet. Vikten av att regeringen även i brådskande ärenden inhämtar de upplysningar och yttranden som behövs vid beredningen av regeringsärenden har också tidigare framhållits av utskottet.