bet · H901MJU6 · 2021-11-24 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Åtgärder för att rädda fiskbestånden i Med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § första stycket riksdagsordningen föreslår utskottet att tillkännager för regeringen att den ska – vidta åtgärder för att dels flytta ut trålgränsen på prov, dels begränsa det trålfiske som tillåts innanför trålgränsen. Undantag ska kunna ges till det småskaliga fisket och till fiskefartyg som fiskar för direkt användning som livsmedel och vars landningar sorteras – i ljuset av ny evidensbaserad kunskap om den biologiska interaktionen mellan olika bestånd och delbestånd begära att kommissionen tar fram kriterier för en reviderad förvaltningsplan för fiskbestånd – delta aktivt i de olika regionala samarbetsorganen och i () – vid beslut om fiskekvoter och tilldelning av fiskekvoter beakta dels det småskaliga fisket, dels fiske för direkt användning som livsmedel och vars landningar sorteras samt den förädlings- och beredningsindustri som är beroende av detta fiske – vidta regellättnader vid licensgivning för småskaligt fiske och fiskförädling, bl.a. för att underlätta för nyrekrytering och generationsskiften – öka jakten på skarv genom att tillåta allmän skyddsjakt på skarv på eget initiativ och utreda möjligheterna till allmän jakttid på skarv samt överväga ytterligare åtgärder för att begränsa tillväxt – öka jakten på säl genom större licenstilldelning för säljakt och genom att underlätta för de jägare som jagar säl – verka för att begränsa storspiggens beståndstillväxt – ta initiativ för att få bättre kunskapsunderlag om vattenkraftverkens ekologiska betydelse och passagelösningar samt för fler åtgärder i fråga om vattenkraftverkens påverkan på hotade arter. I betänkandet finns det en reservation (V, MP) där det yrkas avslag på utskottets förslag till tillkännagivande om förvaltningen av skarv, en reservation (V, MP) där det yrkas avslag på utskottets förslag till tillkännagivande om förvaltningen av säl och en reservation (KD) där det yrkas avslag på utskottets förslag till tillkännagivande om att flytta ut trålgränsen. I betänkandet finns det också ett särskilt yttrande (M). Utskottet lägger på eget initiativ fram förslag till tillkännagivanden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning 1.Utflyttning av trålgränsen, punkt 1 (KD) 2.Förvaltningen av skarv, punkt 6 (V, MP) 3.Förvaltningen av säl, punkt 7 (V, MP) Förslagen om åtgärder för att rädda fiskbestånden i (M) Utskottets förslag till riksdagsbeslut ställer sig bakom det som utskottet anför om att flytta ut trålgränsen och tillkännager detta för regeringen. Reservation 1 (KD) Översyn av förvaltningsplanen för fiskbestånd ställer sig bakom det som utskottet anför om en översyn av förvaltningsplanen för fiskbestånd och tillkännager detta för regeringen. deltagande i regionala samarbetsorgan och i () ställer sig bakom det som utskottet anför om deltagande i regionala samarbetsorgan och i () och tillkännager detta för regeringen. Beaktande av det småskaliga fisket och fiske för direkt användning som livsmedel vid beslut om fiskekvoter och tilldelning av fiskekvoter ställer sig bakom det som utskottet anför om att vid beslut om fiskekvoter och tilldelning av fiskekvoter beakta dels det småskaliga fisket, dels fiske för direkt användning som livsmedel vars landningar sorteras och tillkännager detta för regeringen. Regellättnader vid licensgivning för småskaligt fiske ställer sig bakom det som utskottet anför om regellättnader vid licensgivning för småskaligt fiske och tillkännager detta för regeringen. ställer sig bakom det som utskottet anför om förvaltningen av skarv och tillkännager detta för regeringen. Reservation 2 (V, MP) ställer sig bakom det som utskottet anför om förvaltningen av säl och tillkännager detta för regeringen. Reservation 3 (V, MP) ställer sig bakom det som utskottet anför om förvaltningen av storspigg och tillkännager detta för regeringen. Kunskapsunderlaget om vattenkraftverkens ekologiska betydelse ställer sig bakom det som utskottet anför om kunskaps-underlaget om vattenkraftverkens ekologiska betydelse och tillkännager detta för regeringen. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (MP), (M), (S), (S), (M), (SD), (V), (M), (SD), (S), (KD), (S), (L), (C), (S) och (SD). Ärendet och dess beredning Vid utskottets sammanträde väckte , var för sig utskottsinitiativ om åtgärder för att på olika sätt skydda sill/strömming och andra hotade fiskbestånd i . Utskottet beslutade att inleda beredningen av de fyra utskottsinitiativen som ett ärende. Vid utskottets sammanträde väckte ett utskottsinitiativ om olika åtgärder för att skydda kustfisket i . Utskottet beslutade att inleda beredning även av detta utskottsinitiativ tillsammans med övriga fyra initiativ om fiskeripolitiska åtgärder. Vid utskottets sammanträde respektive beslutade utskottet i enlighet med 10 kap. 9 § riksdagsordningen att utskottet ska hämta in upplysningar i ärendet från företrädare för olika organisationer, universitet och departement m.m. Utskottet beslutade att upplysningar i ärendet skulle hämtas in under utskottets sammanträde . Informationsinhämtningen genomfördes digitalt. Deltog gjorde företrädare för Coalition Clean Baltic (CCB), , (), (), Marint centrum i , , , Sportfiskarna, universitets Östersjöcentrum, fiskares producentorganisation (SFPO), , (SLU Aqua) och producentorganisation (SPF). Under förra () besökte Miljömålsberedningens ordförande och hennes medarbetare utskottet för att presentera sitt delbetänkande Havet och människan (SOU 2020:83). I betänkandet gör Miljömålsberedningen ett antal bedömningar och lämnar förslag i fråga om åtgärder för att skydda hotade fiskbestånd i bl.a. . Under förra () besökte även företrädare för Havs- och vattenmyndigheten utskottet för att informera om kunskapsinhämtning och faktiska förvaltningsåtgärder för ökat skydd av sill/strömming i samt och . Även kommissionär , som ansvarar för kommissionens arbete med miljö-, havs- och fiskerifrågor, besökte utskottet under förra (). Utskottet och kommissionären diskuterade då kommissionens arbete med bl.a. marinbiologisk mångfald, förvaltningen av , hållbart fiske och fiskerikontroll. Situationen för sill/strömming och andra viktiga bestånd i Sillen/strömmingen[1] är vanligaste fisk. En stor del av livet lever den ute i öppet hav, men kommer den in till kusten för lek. Sillens/strömmingens lekvandring till kusten utgör grunden för det huvudsakliga kustfisket i , liksom för fritidsfisket. Det är svårt att överskatta sillens/strömmingens betydelse för . Sillen/strömmingen är avgörande för födoväv, och dess betydelse för ekosystem är central. Den är även ekonomiskt sett den mest betydelsefulla arten och har varit en av de viktigaste proteinkällorna under hundratals år. Sill/strömming i delas förvaltningsmässigt in i fyra huvudbestånd: ett i , ett i Egentliga (dvs. centrala, södra och norra samt ), ett i och ett i västra . Enligt de beståndsuppskattningar som görs är bestånden i och Egentliga ungefär lika stora, med en lekbiomassa (den del av beståndet som uppnått könsmognad) på 0,4 respektive . Bestånden i och det västra beståndet är mycket mindre. Kust- och fritidsfiskare har vittnat om att förekomsten av sill/strömming har minskat kraftigt i skärgården. Småskaligt fiske, som här definieras som allt fiske som bedrivs med fartyg med passiva redskap, går generellt med ekonomisk förlust, och detta gäller särskilt fisket längs ostkusten. Landningsdata visar att det småskaliga kustnära fiskets fångster, som främst går till humankonsumtion, har minskat kontinuerligt . Havs- och vattenmyndighetens data[2] visar även att –2019 har det svenska yrkesfisket överlag minskat, både vad gäller det totala antalet fartyg och den infiskade volymen. Även forskningen gör tydlig en kritisk situation för sill/strömmingsbestånden. Enligt Internationella havsforskningsrådets (ICES) senaste vetenskapliga utlåtanden för , som offentliggjordes respektive [3], uppskattas det att biomassan av flera fiskbestånd i , inte minst när det gäller vissa av sill/strömmingsbestånden, ligger under säkra biologiska nivåer. ICES bedömer att biomassan av sill/strömming i västra respektive centrala ligger under livskraftiga nivåer. Rekryteringen har varit svag och har sjunkit till en historiskt låg nivå, och ICES upprepar därför sin rekommendation om nollfångster . Två av bestånden ligger enligt ICES:s uppskattning på livskraftiga nivåer, detta gäller sill/strömming i respektive . Även skarpsill bedöms ligga på livskraftiga nivåer. Det finns forskare som menar att ICES överskattar beståndens storlek. Även ICES framhåller att det finns en risk med att de vetenskapliga beräkningarna överskattar tillgången på fisk. Vidare lyfter fram uppföljning av miljömålen att andelen hållbart nyttjade bestånd har minskat från 2018. Enligt beror minskningen på att flera bestånd av sill/strömming i inte längre nyttjas på ett hållbart sätt. Enligt uppgift från SLU Aqua beror de minskade fångsterna av sill/strömming främst på att förekomsten av stor strömming minskat drastiskt. Eftersom kustfisket och fritidsfisket riktas helt mot stor strömming har fångsterna minskat kraftigt trots att det fortfarande finns livskraftiga bestånd men dessa består alltså av storleksmässigt små individer. Även kustfiskare vittnar om att strömmingen är för liten för att fastna i garnen. SLU Aqua redovisar att det finns flera möjliga förklaringar bakom den förändrade storleksstrukturen, bl.a. att fiske, även då det bedrivs i enlighet med målet om maximal hållbar avkastning (maximum sustainable yield, MSY[4]), ofta leder till att ett fiskbestånds storleksstruktur förskjuts mot mindre storlekar. En annan förklaring kan vara variationen i tillgången på sill/strömming mellan olika kuststräckor. Även om kunskapsläget inte är helt klarlagt finns det med mycket stor sannolikhet lokala lekbestånd av sill/strömming inom de två stora förvaltningsenheterna i . Ett högt fisketryck lokalt kan därmed riskera att kraftigt minska förekomsten av lokala bestånd. En ytterligare förklaring är fiskeridödlighet till följd av säl- och skarvpredation. Enligt ICES:s senaste uppskattningar ligger även andra viktiga bestånd i under livskraftiga nivåer, inte minst laxbeståndet och de västra och östra torskbestånden. Framför allt det östra torskbeståndet är extremt litet och individerna mår allt sämre. Hoten mot torsken i är dessutom många: hårt fisketryck, döda bottnar, födobrist, parasitangrepp och växande sälpopulationer. Trots en kraftig begränsning i fisket finns det inga tecken på att torsken är på väg att återhämta sig. Miljömålsberedningens delbetänkande Havet och människan Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och Generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Enligt tilläggsdirektiv som regeringen fattade beslut om (dir. 2018:44) ska Miljömålsberedningen föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för att bevara och hållbart nyttja hav och resurser. Strategin ska bidra till att relevanta delar av Generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås, och därmed även bidra till att genomföra mål 14 i Agenda om att bevara och nyttja haven och de resurserna på ett hållbart sätt. presenterade Miljömålsberedningen sitt delbetänkande Havet och människan (SOU 2020:83). Miljömålsberedningen framhåller att syftet är att skapa bättre förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. För att fånga upp fler påverkansfaktorer på havsmiljön som behöver åtgärdas lämnar Miljömålsberedningen förslag som omfattar verksamheter inom fler politikområden och utgiftsområden än vad som vanligtvis ingår i området havsmiljö. Två särskilda frågor har genomsyrat hela arbetet med strategin. Den första frågan är kopplingen mellan hav, klimatförändringen och havsförsurning. Den andra frågan är ekosystemansatsen och ekosystembaserad förvaltning. I betänkandet lämnar Miljömålsberedningen ett betydande antal förslag och bedömningar som direkt eller indirekt berör fiskeriförvaltningen i . Flera förslag bidrar till att harmonisera genomförandet av EU-direktiv och förordningar som sätter mål för havsmiljöarbetet. Det handlar bl.a. om EU:s gemensamma fiskeripolitik[5] och art- och habitatdirektivet[6]. Förslagen syftar till att underlätta harmonisering i alla steg i genomförandet från t.ex. statusbedömningar, miljökvalitetsnormer, åtgärdsplaner och utvärdering samt rapportering. Miljömålsberedningen föreslår i detta sammanhang även en utvecklad rådgivning för fisk- och havsmiljöförvaltningen. Miljömålsberedningen lämnar även flera förslag för att få fram nödvändiga data och underlag om havsmiljön. Det handlar om att organisera miljöövervakning och datavärdskap samt att genomföra marin kartering. Miljömålsberedningen bedömer att det saknas forskning och kunskap inom flera olika områden som är väsentliga för att vidta rätt åtgärder för att kunna nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljömålsberedningen anser att det finns ett fortsatt stort behov av rättsliga regleringar. Främst gäller det tillämpningen av befintliga regelverk som t.ex. regleringar av fiske med stöd av EU:s gemensamma fiskeripolitik, regleringar av fritidsbåtar i skyddade områden eller beslut om flytt av farleder för internationell sjöfart bort från områden med höga naturvärden. Miljömålsberedningen lämnar även förslag i fråga om ett mer effektivt åtgärdsarbete, bl.a. en särskild satsning för att återfå stor fisk i kustvatten. Miljömålsberedningens bedömningar och förslag bereds inom . Utskottets tidigare uttalanden om åtgärder för ett hållbart fiske Det finns en synnerligen bred samsyn i miljö- och jordbruksutskottet om att fiske ska bedrivas på ett sätt som är miljömässigt hållbart. Det finns även ett synnerligen stort stöd för att fisket ska förvaltas på ett sätt som är förenligt med den gemensamma fiskeripolitikens mål om att uppnå nytta i ekonomiskt och socialt hänseende och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen. Utskottet har (senast i bet. 2020/21:MJU8) påpekat det centrala i att fiskemöjligheter ska följa vetenskapliga rekommendationer och att försiktighetsprincipen ska tillämpas i det fall tillräcklig kunskap om beståndssituationen inte finns att tillgå. Vidare har utskottet vid ett flertal tillfällen uttalat att det är av största vikt att driver på för att de beslut som fattas inom EU ska leda till en hållbar förvaltning av fiskeresurserna. har tillkännagett för regeringen det som utskottet anfört om att regeringen ska verka för effektivare uppföljningssystem inom fiskeområdet (bet. 2017/18:MJU13 punkt 10, rskr. 2017/18:182). Enligt utskottet finns det brister i det nuvarande uppföljningssystemet för fiskbestånden som bl.a. gör det svårt att bedöma behovet av fiskevårdande åtgärder och resursutnyttjande. Bland annat saknas viss fångststatistik, och enligt utskottets mening behövs det fler provfisken, undersökningar och utvärderingar. Utskottet anser det särskilt oroande att rapporterade fångstdata inte är tillförlitliga och att likabehandlingen av fiskeoperatörer brister när sanktioner tillämpas. har även tillkännagett för regeringen att den ska verka för ett fortsatt och intensifierat regelförenklingsarbete för svenskt yrkesfiske som även inbegriper det småskaliga kustfisket (bet. 2018/19:MJU3 punkt 3, rskr. 2018/19:131). Utskottet konstaterade då att trots de åtgärder som regeringen vidtagit upplevs regelmassan fortfarande som betungande för det yrkesmässiga fisket i allmänhet och för det småskaliga kustnära fisket i synnerhet. Bland annat av denna anledning är fiskerinäringen en utsatt yrkeskår och inte den konkurrenskraftiga och miljömässigt hållbara näring som utskottet skulle önska. Utskottet har vidare framfört att det krävs åtgärder för att flera fiskbestånd i kustområden, både i och , ska kunna återhämta sig. Utskottet har i detta sammanhang särskilt noterat det arbete som pågår vid ansvariga myndigheter för att sammanställa kunskap och utreda förutsättningarna för att justera trålgränsen och trålfiskeområden (se t.ex. bet. 2020/21:MJU8). Utskottet har i överläggning med regeringen tydliggjort vikten av att fiskbestånd förvaltas utifrån den kunskap som finns om dels biologiska interaktioner mellan olika fiskarter, dels genetiskt skilda delbestånd av sill/strömming. Utifrån detta bör det inhämtas data om de olika delbestånden, och det bör vidare göras en översyn av förvaltningsplanerna för flera bestånd. EU-gemensam fiskeripolitik och nationella åtgärder EU:s gemensamma fiskeripolitik karakteriseras av en mycket hög grad av harmonisering och medlemsstaterna har som utgångspunkt överlämnat all kompetens att reglera marint fiske till EU. EU har exklusiv befogenhet att vidta åtgärder som gäller bevarandet av biologiska resurser, dvs. endast EU får anta rättsligt bindande beslut på området. Den gemensamma fiskeripolitiken har reviderats betydligt sedan inträde i EU 1995. Medan EU:s beslutandemakt alltjämt är mycket omfattande när det gäller marint fiske finns det frågor om det kustnära fisket över vilka lagstiftningskompetensen delegerats tillbaka till medlemsstaterna. Lika tillträde för unionsfiskefartyg till fisket i alla EU:s vatten är av principiell betydelse för den gemensamma fiskeripolitiken (förordning 1380/2013, artikel 5). Ett undantag från lika tillträde som gäller för vatten från baslinjerna har beslutats för en begränsad period och alltid förlängts. I grundförordningens inledning lyfts detta undantag fram som en mekanism som gynnat dels bevarandet av de mest känsliga delarna av EU:s vatten, dels traditionellt fiske som en del kustsamhällen är beroende av för sin sociala och ekonomiska utveckling (skälsats 19). I sådana kustnära vatten får varje medlemsstat begränsa fisket till fiskefartyg som traditionellt fiskar i dessa vatten från hamnar vid den angränsande kusten (artikel 20). Det ger dock inte någon rätt att utestänga fartyg som har rätt att fiska enligt befintliga grannförbindelser mellan medlemsstater. Därutöver har möjligheterna till deltagande och regional förankring stärkts . [7] Det finns med andra ord ett betydande lagstiftningsutrymme för enskilda medlemsstater att själva vidta åtgärder i syfte att utveckla det kustnära fisket i en viss riktning. Miljömålsberedningen (SOU 2020:83) påpekar att artikel 20 aldrig har använts som rättslig grund för att införa regleringar i svenska vatten som påverkar grannländers fiske. Beredningen framhåller att en fråga som har väckts till Miljömålsberedningen är varför inte fullt ut använder det nationella handlingsutrymmet inom den gemensamma fiskeripolitiken. Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen det som utskottet anför om att flytta ut trålgränsen, en översyn av förvaltningsplanen för fiskbestånd, deltagande i regionala samarbetsorgan och i (), beaktande av småskaligt fiske och fiske för direkt användning som livsmedel vid beslut och tilldelning av fiskekvoter samt regellättnader vid licensgivning för småskaligt fiske. Jämför reservation 1 (KD). Historiskt fiskades sill/strömming enbart i kustnära områden, och då främst med skötar (nät), ryssjor och not (vad). Som en följd av minskad tillgång till fiskevatten i och i samband med att ländernas exklusiva ekonomiska zoner (EEZ) flyttades ut ökade trålfisket i centrala . I dröjde det innan trålfisket efter strömming blev omfattande. Enligt uppgift från SLU Aqua är sill/strömmingsfisket utbrett över nästan hela , med undantag för längst i norr där fisket är mindre på grund av den låga salthalten. Båtar registrerade i , och dominerar i fisket efter sill/strömming, men med olika aktivitet i olika områden. som land fiskade länge förhållandevis lite i . Enligt SLU Aqua förfogar över av de totala fiskemöjligheterna för sill/strömming i centrala . I är motsvarande siffra , medan förfogar över den resterande delen. står det pelagiska trålfisket för den absoluta merparten av fångsterna, och uttaget domineras av ett fåtal stora båtar, dvs. Enligt producentorganisationen för det svenska pelagiska fisket (, SPF) står det pelagiska fisket för av den totala fångstvolymen och ca två tredjedelar av det totala landningsvärdet. SLU Aqua redovisar att det har skett en förskjutning av det pelagiska trålfisket så att en större andel av fångsterna sker närmare den svenska kusten. Mönstret ses både i södra och längs kusten från till . Det pelagiska trålfisket sker främst , vilket är den tid när sill/strömming ofta ansamlas för att vandra mot kusten för lek. Ett sådant koncentrerat fiske riskerar enligt SLU Aqua att påverka lokala lekbestånd. Även universitets Östersjöcentrum beskriver denna utveckling. Fisket efter sill/strömming som sker nära kusten har ökat både i absoluta tal och i proportion till utsjöfisket. Den absoluta merparten av fångsten av sill/strömming går till tillverkning av fiskmjöl. Den internationella efterfrågan på fiskmjöl är hög, och har efterfrågan på strömming för konsumtion minskat, delvis på grund av dioxinproblematiken. Det småskaliga kustnära fisket, dvs. fiske med passiva redskap och vars fångster främst går till humankonsumtion, har minskat kontinuerligt både sett till antalet fiskare och fångsterna per båt. De minskande fångsterna är i sin tur en följd av den minskade förekomsten av stor strömming och därmed minskad lönsamhet samt ökad störning och predation från bl.a. säl. Förutsättningarna för att reglera trålfiske varierar beroende på om fisket sker innanför eller utanför den s.k. trålgränsen som reglerar trålfiskets tillträde till kustnära områden. Innanför trålgränsen är trålfiske förbjudet i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter. I föreskrifterna finns dock flera undantag från förbudet. Utanför trålgränsen regleras trålfiske inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik. När det gäller en utflyttning av trålgränsen kan följande noteras. I och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken (nedan grundförordningen) framgår de grundläggande reglerna för den gemensamma fiskeripolitiken. När det gäller tillträde till fiskevatten är huvudregeln att unionsfiskefartyg ska ha lika tillträde till unionens vatten (artikel 5.1). Medlemsstaterna har emellertid befogenhet att i vatten från baslinjen som är under dess överhöghet eller jurisdiktion begränsa tillträdet för andra medlemsstaters fiskefartyg, utan att det påverkar tillämpningen av befintliga grannavtal (artikel 5.2). I syfte att skydda bottnarna från fysisk påverkan och värna hotade fiskbestånd flyttade dåvarande ut trålgränsen tre respektive från den svenska kusten beroende på kuststräcka. Detta innebar att man flyttade ut gränsen så långt som man bedömde möjligt med hänsyn till avtal om gemensamt fiske med andra länder. Enligt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter råder ett generellt förbud mot trålfiske innanför trålgränsen, dock med vissa undantag. har begränsat tillträdet på så vis att det endast är och av medlemsstaterna som tillåts bedriva fiske inom den svenska tolvmilsgränsen. har förenklat uttryckt rätt till tillträde i in till från kustlinjen och i in till från baslinjen. och har tillträde till fiske in till från baslinjen i . har motsvarande rätt att fiska på danskt och finskt vatten. I tillägg till de tillträden som framgår av grundförordningen har EU och ett avtal som anger att norska fiskefartyg har tillträde in till från den svenska och danska baslinjen i , och tvärtom. När dessa länders fartyg fiskar innanför den svenska tolvmilsgränsen styr respektive mellanstatliga avtal vilka regler de ska följa. Avtalen med respektive och om fiske i föreskriver kuststatsjurisdiktion, dvs. att respektive lands fiskare ska följa kuststatens regler förutsatt att antagit regler i enlighet med .