bet · H801KU22 · 2021-03-05 00:00:00 — Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av regeringsformen i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen) enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen som föreskriver att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.). I 5 § förvaltningslagen (2017:900) anges att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. I förarbetena anges att legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprinciperna ska komma till uttryck i förvaltningslagen (prop. 2016/17:180 s. 57). Vidare anges att bestämmelsen i 5 § innebär att det måste finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver (s. 289). Exempel på sådant författningsstöd kan vara de allmänna bestämmelserna i lagen eller detaljerad reglering i tillämplig speciallagstiftning. Det kan också vara fråga om allmänna eller särskilda bestämmelser i myndighetens instruktion eller myndighetsförordningen eller i någon annan förordning som regeringen har beslutat. Så kan t.ex. vara fallet i fråga om befogenheten för en myndighet att ingå civilrättsliga avtal eller annars uppträda som privaträttsligt subjekt. Legalitetskravet kan även vara uppfyllt genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis om åtgärden har stöd i myndighetens regleringsbrev. Vidare anges i propositionen att bestämmelsen inte innebär att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. regeringsformen. I regleringsbreven finns vanligen en verksamhetsdel och en finansieringsdel. Utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. I verksamhetsdelen kan regeringen vid behov precisera styrningen i form av mål, återrapporteringskrav och eventuella särskilda uppdrag för myndigheten. Innehållet i ett regleringsbrev ska vara kortfattat och ligga inom ramen för myndighetens uppdrag och de beslut som fattats av . har uttalat att regeringen vid utfärdandet av regleringsbrev måste förvissa sig om att det är möjligt för myndigheten i fråga att uppnå de mål och uppdrag som anges i ett regleringsbrev och följa gällande rätt (bet. 2017/18:KU20 s. 239). Enligt regeringsformen utövas den offentliga makten under lagarna. Av förvaltningslagen framgår att legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprinciperna ska beaktas av förvaltningsmyndigheterna. Utskottet finner inte skäl för att ta några initiativ i frågan. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om demokratisk delaktighet. I kommittémotion 2019/20:3245 av m.fl. (C) yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om demokratisk delaktighet. Motionärerna anför att demokratin bygger på delaktighet, och alla ska ha möjlighet att ta del av och delta i de demokratiska processerna. Myndigheternas arbete för att bl.a. öka möjligheten till demokratisk delaktighet för personer med funktionsnedsättning behöver stärkas, anser motionärerna. Även i motion 2020/21:3175 av m.fl. (C) yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om demokratisk delaktighet. Motionärerna anför att en livskraftig och stark demokrati förutsätter allmänhetens delaktighet på många olika sätt och i många olika former, och alla måste ha faktiska möjligheter att delta i de demokratiska processerna. Vidare anför motionärerna att framförallt myndigheternas arbete för att öka möjligheten till demokratisk delaktighet för personer med funktionsnedsättning bör stärkas. Målet för demokratipolitiken och funktionshinderspolitiken Målet för demokratipolitiken är en levande demokrati som är uthållig, kännetecknas av delaktighet och där möjligheterna till inflytande är jämlika (prop. 2017/18:1 utg.omr. 1, bet. 2017/18:KU1, rskr. 2017/18:74). Även för funktionshinderspolitiken finns mål. Målet för personer med funktionsnedsättning är att med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas (prop. 2016/17:188, bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86). Uppdraget demokratiutredning var att utreda hur engagemanget inom den representativa demokratin kan öka och breddas och hur individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen kan stärkas. Utredningen lämnade betänkandet Låt fler forma framtiden (SOU 2016:5). Utredningen anförde att personer med funktionsnedsättningar var något mindre delaktiga i demokratin än den övriga befolkningen. Detta avspeglar sig i valdeltagandet och i representationen i de politiska församlingarna. Bristande tillgänglighet av olika slag är fortfarande ett hinder för att kunna delta fullt ut i samhället. Tillgängligheten till möteslokaler för fullmäktigesammanträdena har förbättrats, men är alltjämt otillfredsställande när det kommer till lokaler för nämnd- och i synnerhet partimöten. Det är därför viktigt att tillgänglighetsarbetet fortsätter och att kommunen eller (numera regionen) tillhandahåller tillgänglighetsanpassade lokaler också för nämnd- och partigruppsmöten och i större utsträckning än möjliggör för beslutsfattande på distans i fullmäktige och nämnder. lämnade valutredning delbetänkandet Förstärkt skydd för väljarna vid röstmottagningen (SOU 2021:7). Utredningen skulle bl.a. föreslå åtgärder som kan förbättra möjligheten för väljargrupper med svårighet att med nuvarande röstningsförfarande utnyttja sin rösträtt. I delbetänkandet anförs bl.a. att enligt den nuvarande ordningen i 7 kap. 3 § andra stycket vallagen har väljare som på grund av funktionsnedsättning eller liknande inte själva kan göra i ordning sina röster rätt att få hjälp med detta av röstmottagarna i den utsträckning som behövs. En sådan väljare får också anlita någon annan person som hjälper honom eller henne. Utredningen föreslår att en sådan väljare också får anlita ytterligare en person som hjälper honom eller henne. Förslaget innebär att en röstmottagare alltid ska vara närvarande när en enskild person hjälper väljaren att rösta. Härigenom stärks väljarens skydd mot otillbörlig påverkan. För att även stärka skyddet för valhemligheten i dessa fall föreslår utredningen att det i vallagen införs en uttrycklig tystnadsplikt för enskild som hjälper en väljare att rösta. I budgetpropositionen anförs att valdeltagandet i riksdagsvalet var bland personer med funktionsnedsättning jämfört i den övriga befolkning (prop. 2021/21:1 utg.omr. 9 s. 121). Vidare anförs i budgetpropositionen att valdeltagande i Europaparlamentsvalet bland personer med funktionsnedsättning var lägre än bland den övriga befolkningen med en skillnad på (prop. 2020/21:1 utg.omr. 1 s. 266). Vidare anförs att det har genomförts flera insatser i regeringens arbete för ett högt och mer jämlikt valdeltagande i Europaparlamentsvalet . Utgångspunkten i arbetet har varit att öka medvetenheten om rösträttens betydelse och intresset för deltagande i valet . Insatserna har främst riktats mot grupper av röstberättigade med lågt deltagande i tidigare val såsom unga, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning samt boende i områden med socioekonomiska utmaningar. I budgetpropositionen anförs också att regeringen kommer att fortsätta arbetet för en mer effektiv, systematisk och långsiktigt hållbar funktionshinderspolitik i enlighet med om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (prop. 2020/21:1 utg.omr. 9 s. 123). De mål som har beslutats inom ramen för Agenda 2030, vilka bl.a. syftar till att förverkliga mänskliga rättigheter för alla, utgör en viktig del i arbetet. Utskottet vill framhålla att det är viktigt att åtgärder vidtas för att den demokratiska delaktigheten ska bli så stor som möjligt. Alla ska ha möjlighet att delta i de demokratiska processerna. Utskottet noterar att det finns fastställda mål för demokratipolitiken och funktionshinderspolitiken. Vidare noterar utskottet att det pågår arbete för att bl.a. förbättra möjligheterna för väljargrupper med svårigheter att med nuvarande röstningsförfarande utnyttja sin rösträtt. Utskottet finner inte skäl för att ta några initiativ i frågan. Tillsättning av myndighetschefer, landshövdingar och ambassadörer Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om tillsättning av myndighetschefer, landshövdingar och ambassadörer. I motion 2020/21:601 av (SD) begärs dels ett tillkännagivande om att reglera tillsättningen av myndighetschefer och landshövdingar (yrkande 17), dels ett tillkännagivande om att reglera tillsättningen av ambassadörer (yrkande 18). Motionären anför att tillsättningsprocessen för myndighetschefer och ambassadörer bör blir transparent och meritbaserad. Utnämningsmakten bör enligt motionären flyttas till . Vidare anser motionären att det ska vara ett krav att man arbetat med diplomati i innan man kan bli aktuell som ambassadör. Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Av 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska fästas avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan att ta hänsyn till ovidkommande omständigheter. Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad . Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekas att förtjänst och skicklighet i regeringsformen nämns endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Regeringens förfarande vid rekrytering av myndighetschefer framgår av en skrivelse om regeringens utnämningspolitik (skr. 2009/10:43) som överlämnades till . I skrivelsen anförs att uppgiften som landshövding kräver att man har goda ledaregenskaper. Därtill kommer förmågan att dels kunna företräda staten i länet, dels löpande kunna samla synpunkter från olika statliga och kommunala företrädare samt närings-livsföreträdare i länet och i lämplig form hålla regeringen orienterad om utvecklingen i länet. Detta kräver särskild kompetens. Vidare anförs i skrivelsen att starka skäl talar för att regeringen ska kunna rekrytera lands-hövdingar brett och förutsättningslöst. är speciellt och kräver egenskaper som inte alltid sammanfaller med de krav som i övrigt ställs på myndighetschefer. God kännedom om och insikter i det politiska besluts-systemet kan vara ett sådant krav. avstyrkte utskottet ett motionsyrkande om tillsättningen av landshövdingar (bet. 2017/18:KU37). Utskottet var inte berett att ställa sig bakom vad som anfördes i motionen om behörighetskrav för landshövdingar. Utskottet granskar regelbundet utnämningsmakten, (bet. 2020/21:KU10). Utskottet anser att det är en uppgift för regeringen att avgöra frågor om anställningar av myndighetschefer, landshövdingar och ambassadörer och anser inte att det finns skäl för att ta initiativ till en ytterligare reglering. Motionsyrkandena avstyrks därför. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om skydd för beslutsfattare. I motion 2020/21:964 av (M) begärs ett tillkännagivande om att tillåta myndighetspersoner att skriva under beslut med ett tjänstgöringsnummer i stället för sitt namn. Motionären anför att det förekommer hot och våld mot tjänstemän bl.a. i samband med beslut. Eftersom alla myndighetsbeslut ska fattas enligt gällande bestämmelser och utan någon möjlighet för beslutsfattaren att påverka beslutet med privata åsikter, ska enligt motionären inte heller myndighetsutövaren själv behöva stå för besluten med sitt namn. Enligt 31 § förvaltningslagen (2017:900) ska det för varje skriftligt beslut finnas en handling som visar vem eller vilka som fattat beslutet vem eller vilka som har varit föredragande vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Enligt 39 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess i personaladministrativ verksamhet för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Vidare gäller sekretess i personaladministrativ verksamhet för uppgift om en enskilds bostadsadress, privata telefonnummer och andra jämförbara uppgifter om personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort eller för intern presentation av myndighetens personal samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Sekretess gäller också i den personaladministrativa verksamheten hos ombudsmän och, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, hos en myndighet där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men, för uppgift om personnummer och födelsedatum, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Paragrafens andra och tredje stycken fick, med verkan fr.o.m. , nya lydelser genom SFS 2017:1076 (prop. 2016/17:208, 2017/18:KU3). Bestämmelsen innebär ett sekretesskydd för alla offentliganställda för uppgifter om deras bostadsadresser, privata telefonnummer och andra jämförbara uppgifter, uppgifter om närstående till personalen och uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort. Sekretesskyddet gällde tidigare enbart hos ombudsmän () och hos av regeringen föreskrivna myndigheter där personalen särskilt kunde riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men. Av förarbetena framgår att bestämmelsen syftar till att ge offentliganställda skydd mot hot och trakasserier (prop. 2016/17:208 s. 48). Till skillnad från uppgifter som rör t.ex. en anställds tjänsteutövning och beslutsfattande där insynsintresset är stort, menar regeringen att insynsintresset för tjänstemännens privata kontaktuppgifter får anses vara förhållandevis begränsat (s. 58). Detsamma gäller för uppgifter som rör närstående till personalen. Ett beslut av en myndighet omfattas sällan av sekretess. I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter om offentliganställda, som syftar till att ge dessa skydd mot hot och trakasserier. Utskottet finner inte skäl för att ta något initiativ i frågan och avstyrker motionsyrkandet. Genomlysning av tillämpningen av EU-direktiv Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om genomlysning av genomförandet av EU-direktiv. I motion 2020/21:1221 av (M) begärs ett tillkännagivande om att svenska myndigheters tillämpning av olika EU-bestämmelser bör genomlysas. Emellanåt finns enligt motionen en misstanke om att svenska politiker och myndigheter tar lite extra höjd i sina beslut för att ha viss marginal till . Detta kan medföra att reglerna tillämpas hårdare mot svenska företag och hushåll än i andra EU-länder. Motionären anför att det är dags att tillsätta en oberoende kommission som granskar hur tillämpas i , i allt från lagstiftning och föreskrifter till praktisk tillämpning vid myndigheternas kontakt med medborgare och företag. (M) begär i motion 2020/21:980 yrkande 3 ett tillkännagivande om att det ska skrivas in i regleringsbreven för de tjugo myndigheter som handhar flest EU-direktiv att de inom sitt respektive ansvarsområde ska notera de svenska lagkrav som går utöver . Detta skulle enligt motionären ge goda förutsättningar för att kunna jobba vidare med regelförenklingsarbetet. Av artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) framgår att när och rådet gemensamt, eller rådet eller kommissionen utövar unionens befogenheter ska de anta bl.a. förordningar och direktiv. En förordning ska ha allmän giltighet och ska till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Ett direktiv ska i fråga om det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Även om utgångspunkten är att förordningar inte ska genomföras nationellt förekommer det att förordningar ställer krav på att medlemsstaterna anpassar den nationella rättsordningen, t.ex. inför effektiva sanktioner, om förordningens regler inte efterföljs i landet, eller omvänt, att nationella bestämmelser som står i strid med förordningen upphävs. Direktiv måste däremot regelmässigt omsättas nationellt, och det är medlemsstaten som väljer hur direktivet ska genomföras för att uppnå det eftersträvade resultatet. För att medborgare och företag ska kunna tillgodogöra sig vad direktivet syftar till måste det dock genomföras genom bindande regler. Ett fullharmoniseringsdirektiv syftar till en fullständig harmonisering av det rättsområde som direktivet omfattar. Den nationella lagstiftningen får inte på detta område avvika åt något håll från det rättsläge som ska uppnås genom direktivet, såvida det inte finns stöd för det i själva direktivet. Av ett minimiharmoniserings- eller minimidirektiv framgår den minsta gemensamma nämnare som samtliga medlemsstater måste uppfylla inom det område som harmoniseras i direktivet. Medlemsstaterna har möjlighet att gå längre än vad som följer av direktivet, dvs. införa strängare regler som ger en högre skyddsnivå eller är mer förmånliga, så länge den nationella lagstiftningen är förenlig med i övrigt. Ett direktiv kan innehålla både fullharmoniserings- och minimi-harmoniseringsbestämmelser. Legalitetsprincipen brukar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Den är en av de principer som anses känneteckna en rättsstat och tillmäts en avgörande vikt i EU:s rättssystem liksom i . Legalitetsprincipen är inte enhetligt definierad men brukar vanligtvis uppfattas som ett krav på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna betydelse är legalitetsprincipen också grundlagsfäst genom bestämmelsen i 1 kap. 1 § regeringsformen om att ”den offentliga makten utövas under lagarna”. Med uttrycket lagarna avses i detta sammanhang inte endast sådana föreskrifter som har beslutat, utan även andra författningar och t.ex. sedvanerätt (prop. 1973:90 s. 397 och KU 1973:26 s. 59). Legalitetsprincipen innebär alltså att myndigheternas maktutövning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsordningen. och () har genomfört ett gemensamt projekt om s.k. gold-plating. Det engelska ordet för att förgylla (gold-plate) används som ett begrepp för situationer där det nationella genomförandet av unionslagstiftning går utöver vad en rättsakt kräver, utan att för den skull ge upphov till fördragsbrott. Begreppet analyseras i rapporten tydliggöra gold-plating – ett bättre genomförande av EU-lagstiftning (Atthoff och , 2012). Det är enligt rapporten svårt att sakligt diskutera olika genomförandealternativ och analysera gold-plating eftersom det är ovisst vad som avses med begreppet. Rapportförfattarnas slutsats är därför att en definition av begreppet som är allmängiltig och användbar för borde beslutas på regeringsnivå för att få genomslag. Vidare bör en minimiprincip införas. Den skulle innebära att miniminivån enligt EU-lagstiftningen ska vara vägledande för regelgivaren vid genomförandet men att om det finns skäl att överskrida denna nivå ska det tydligt beskrivas och effekterna för företag analyseras och redovisas i ett offentligt dokument. Frågor om gold-plating tas också upp i för europapolitiska studiers (Sieps) rapport 2012:4 Att göra rätt och – Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i ? (Hettne och Reichel). I rapporten anförs att det naturligtvis kan tänkas finnas goda skäl att nationellt genomföra en rättsakt på ett sådant sätt att genomförandet kan bedömas innebära gold-plating. Tillfogas ska, enligt rapporten, emellertid att företeelsen, även om den är rättsenlig, inte av kommissionen anses vara god genomförandesed, eftersom det kan leda till kostnader som annars hade kunnat undvikas. Utskottet har tidigare avstyrkt motionsyrkanden om hur EU-direktiv bör genomföras i svensk rätt. behandlade utskottet ett motionsyrkande om att tillsätta en kommission för att granska unionsbestämmelsernas tillämpning (bet. 2013/14:KU26 s. 18 f.). Utskottet framhöll att ska bistå regelgivarna med att granska konsekvensutredningar av förslag till unionsrättsakter som bedöms ha stor påverkan på företag i och lämna råd om vad en svensk konsekvensutredning bör innehålla. Vidare konstaterades att det i Statsrådsberedningens riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter pekas på vikten av att en analys av eventuella åtgärder som går utöver unionsdirektivens krav (gold-plating) görs ur såväl ett förenklingsperspektiv som unionsrättslig synvinkel. Därmed avstyrkte utskottet motionsyrkandet. Även behandlade utskottet en motion om tillämpning av EU-bestämmelser (bet. 2015/16:KU17 s. 39 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att det samarbete mellan många länder som unions-samarbetet innebär har medfört vissa svårigheter att upprätthålla kraven på enkelhet och klarhet i de svenska reglerna och att det finns en risk att genomförandet av EU-rättsliga regler leder till en mer omfattande reglering i än nödvändigt. Vidare konstaterade utskottet att det bedrivs ett betydelsefullt arbete inom EU för att förenkla gällande regler och lagstiftning. Utskottet noterade att det framgår av Statsrådsberedningens riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter att föreslagna unionsrättsakter ska analyseras noggrant i ett tidigt skede av förhandlingen och att det i riktlinjerna även pekas på vikten av att en analys av eventuella åtgärder som går utöver unionsdirektivens krav görs ur såväl ett förenklingsperspektiv som unions-rättslig synvinkel. Utskottet, som inte fann skäl att föreslå något tillkänna-givande, avstyrkte motionen. Ett motionsyrkande om gold-plating behandlades av näringsutskottet , och utskottet avstyrkte yrkandet (bet. 2017/18:NU12 s. 56 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att frågan om gold-plating är ett stående inslag i de utbildningar håller för regelgivare inom myndigheter, departement och kommittéer (s. 79). Vidare noterade utskottet att Statskontoret hade lämnat förslag till regeringen om att ska göra fler granskningar av kommissionens konsekvensanalyser genom att det blir obligatoriskt för att skicka kommissionens konsekvens-analyser på remiss till .