bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Regeringen beslutade att ge en kommission i uppdrag att utvärdera regeringens, förvaltningsmyndigheternas, regionernas och kommunernas åtgärder för att begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och spridningens effekter (dir. 2020:74). Kommissionen, som antagit namnet , överlämnade delbetänkandet Äldreomsorgen under pandemin (SOU 2020:80). Kommissionen anser att beslutet om ett nationellt besöksförbud var befogat men att regeringen borde ha infört det tidigare än och att det därefter borde ha omprövats tidigare och oftare (s. 269 f.). Kommissionen anför bl.a. att även om de huvudsakliga smittvägarna in på särskilda boenden inte är helt klarlagda var det trots allt rimligt att anta att anhöriga till de boende kunde föra med sig smitta när denna fanns i det om- givande samhället. Ett besöksförbud hade åtminstone viss potential att minska smittspridningen till särskilda boenden. Det var därför enligt kommissionen både begripligt och försvarligt att införa det nationella besöksförbudet. Av antagandet att förbudet var verkningsfullt följer också enligt kommissionen att det nationella förbudet borde ha beslutats tidigare. Kommissionen konstaterar att den ännu inte har hört företrädare för regeringen om vilken kunskap om REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN händelseutvecklingen de haft och att kommissionens bedömning av ansvarsfrågan på denna punkt därför bör anstå tills så har skett. Med hänsyn till de negativa konsekvenser för de äldres allmänna välbefinnande och hälsa som förbudet medförde, i form av bl.a. en utebliven kontakt med anhöriga och en ökad känsla av övergivenhet och ensamhet, anser kommissionen vidare att besöksförbudet borde ha gällt för en betydligt . Man hade sedan kunnat överväga en eventuell förlängning. Frågan om förbudets bestånd och dess rättighetsinskränkningar hade då enligt kommissionen mer kontinuerligt kunnat vägas mot det allmänna smittläget och regionala förhållanden. Det nationella besöksförbudet från omprövades i stället först () och sedan efter ytterligare drygt (). Med kortare giltighetstid och fler fortlöpande omprövningar hade man, menar kommissionen, inte heller hamnat i den prekära situationen att förbudet upphävdes i stort sett som smittspridningen åter tog fart. En intervju med i tysk tv sändes i tysk tv en intervju med utrikesminister . Intervjun handlade bl.a. om överdödligheten inom den svenska äldreomsorgen till följd av covid-19 och den strategi för att förhindra smittspridningen både inom äldreomsorgen och i det övriga samhället. Utrikesministern gjorde under intervjun bl.a. uttalanden med innebörden att det inte längre förekom någon överdödlighet i och att många äldreboenden i är privatägda. I dessa förekommer i stor utsträckning enligt utrikesministern osäkra arbetsförhållanden (”precarious work”) där många anställda saknar fast anställning. Många av dessa timanställda stannade enligt utrikesministern inte hemma trots att de hade milda symtom. På frågan om det saknades en strategi och en beredskap för att begränsa spridningen av coronaviruset bland äldre och om detta i så fall inte var skamligt svarade utrikesministern: ”Det är dina ord. Du agerar som om det är ett världsmästerskap i vem som får sjukdomen och vem som inte får sjukdomen. Vi ser det inte på det sättet, det är inte så en ansvarstagande regering hanterar dessa frågor.” Hon beskrev också att statliga åtgärder bedömdes nödvändiga när problem uppstod på lokal nivå i ”mestadels privat- ägda äldreboenden”. När frågan ställdes vad bl.a. ställningstagande mot en gemensam återhämtningsfond baserad på lån till medlemsstater med svåra ekonomiska besvär till följd av pandemin kunde förväntas få för effekt på den europeiska gemenskapen och solidariteten mellan medlemsländerna svarade utrikes- ministern: ”Det låter som om du vill få oss utkastade ur EU.” I en intervju med TV4 någon dag senare uppgav att hon i intervjun i tysk tv bl.a. hade velat bemöta missuppfattningen att smittsprid- ningen i hade ökat när det snarare var en fråga om en kraftig ökning av antalet tester, vilket i sin tur naturligen leder till fler bekräftade fall. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Situationen var tvärtom enligt utrikesministern den att antalet allvarligt sjuka, intensivvårdade och avlidna minskade i . äldreboenden var enligt utrikesministern avsett bara som en information om att vi i har många olika utförare av äldreomsorg. Hon tror inte att uttalandet uppfattats som att hon menade att dödsfallen var fler i privata äldreboenden eller att den privata ägarformen är en förklaring till de många I inledningen till utskottets granskning av regeringens hantering av corona- pandemin redogörs bl.a. för regeringens styrfunktion och beredningskravet i I dessa delar hänvisa till de avsnitten. Särskilt boende för äldre, ofta kallat äldreboende, är en behovsprövad boendeform enligt socialtjänstlagen (2001:453). Kommunerna är enligt 5 kap. 5 § skyldiga att tillhandahålla särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre som behöver särskilt stöd. De boende bor i en egen mindre lägenhet med tillgång till personal och service, t.ex. städning, matservering och viss vård. De boende hyr sina lägenheter och de särskilda boendena utgör inte sjukhem eller någon annan form av vårdinrättningar. Lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård gäller inte särskilda boendeformer för service och vård för äldre personer enligt socialtjänstlagen (se prop. 1995/96:196 s. 11 f.). I inledningen till utskottets granskning av regeringens hantering av coronapandemin redogörs bl.a. för regeringens styrande funktion och ansvar för krisberedskapen, samt för beredningskravet i regeringsformen. även uttalanden av utskottet i samband med tidigare granskningar. delar hänvisas till de avsnitten. Utskottet har vid ett flertal tillfällen också granskat uttalanden av statsråd i Utskottet brukar i dessa granskningar framhålla att ett statsråd i likhet med alla andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men statsråd kan med hänsyn till sin speciella ställning behöva ta särskilda hänsyn. Ett antal granskningar har gällt frågan om huruvida innehållet i uttalanden av statsråd har varit korrekt. Utskottet har i sådana sammanhang framhållit att en självklar utgångspunkt är att uttalanden av statsråd ska vara korrekta. Detta utesluter enligt utskottet inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt (se t.ex. bet. 2016/17:KU20 s. 324 f., bet. 2018/19:KU20 s. 201 f. 2020/21:KU10 s. 304 f. och 312 f.). Genom skrivelser till begärde utskottet svar på ett antal Utskottet fick , och den REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN svarspromemorior som är upprättade inom och (bilaga A5.6.1–3). I svarspromemoriorna anförs i huvudsak följande. Beslut om besöksförbud inom äldreomsorgen Tidiga studier visade att äldre personer och personer med underliggande sjukdomar riskerar allvarligare symptom till följd av det virus som orsakar sjukdomen covid-19. har dagliga muntliga avstämningar med , och också med . Vid avstämningarna inhämtades information om situationen och de behov som fanns inom de områden som respektive myndighet ansvarar för. Sådan information lämnades även vid andra muntliga kontakter med myndigheterna. Ett möte hölls också med SKR och landshövdingen i . Situationen för de äldre, särskilt de sjuka, diskuterades i dessa sammanhang och rapporterades även i medierna. I länsstyrelsernas samlade lägesbild anges att konstaterat att gruppen äldre smittade ökade och blev en allt större andel av det totala antalet smittade. Vid en pressträff rekommenderade Folkhälsomyndig- heten anhöriga att inte besöka särskilda boendeformer för äldre. Vid en pressträff dagen därpå inskärpte regeringen vikten av att inte besöka särskilda boendeformer för äldre. vidtog de flesta kommuner åtgärder såsom bl.a. ändrade regler för besök i äldreomsorgen. framförde SKR vid ett telefonsamtal med att det rättsliga stödet för att kommuner införde lokala besöksförbud inom äldreomsorgen kunde ifrågasättas. SKR lämnade mot denna bakgrund in en hemställan om behovet av ett klargörande av rätten att införa besöksförbud i vissa särskilda boenden. En process inleddes i Social- departementet för att ta fram dels ett beslutsunderlag till regeringen i form av en konsekvensutredning, dels ett förslag till förordning om besöksförbud i särskilda boenden. Till grund för konsekvensutredningarna låg kontakterna med , och samt lägesrapporter från länsstyrelserna, övrig omvärldsbevakning och sedvanliga rättsliga bedömningar. I arbetet med förordningsförslaget hade muntliga och skriftiga kontakter med , och . Urvalet av instanser från vilka synpunkter inhämtades liksom tiden för remissvar begränsades på grund av ärendets mycket brådskande natur och med hänsyn till den stora risk för smitta och sjukdom som finns för de personer som vistas i de aktuella boendena. Det var också med hänsyn till ärendets brådskande natur som synpunkter inhämtades från SKR och inte från enskilda kommuner eller regioner. Inledningsvis övervägdes om besöksförbudet skulle omfatta också s.k. LVU- och LVM-hem (boendeformer enligt lagarna om vård av unga respektive missbrukare). Det förekom därför också kontakter med . REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Vid framtagandet av förordningen bedömdes att ett tillfälligt besöksförbud skulle innebära ingrepp i den enskildes rätt till skydd för privat- och Bedömningen var dock att ingreppet var proportionerligt med hänsyn främst till den stora risk för smitta och sjukdom som fanns för de grupper som vistades på de aktuella boendena och till syftet med ingreppet, dvs. att motverka smittspridning och att värna liv och För att mildra de negativa konsekvenserna av ett förlängt besöksförbud gav regeringen i uppdrag åt att ta fram och sprida goda exempel som kunde fungera som stöd för hur besök kunde ordnas på ett säkert sätt samt att utveckla stödet för bedömningen av undantag från förbudet. annat mot bakgrund av förordningens ingripande karaktär begränsades förordningens giltighetstid till utgången av . av det förordningsförslag som skickades för synpunkter under beredningen. Också inför förlängningarna av besöksförbudet hade löpande kontakter med , och . Möten hölls också med och i syfte att utvärdera smittspridningen på särskilda boenden och analysera behovet av ett Som underlag fanns också Folkhälso- myndighetens redovisning av scenarier för fortsatt smittspridning. på utskottets fråga om varför, mot bakgrund av dels åtgärdens ingripande karaktär, dels att dessa ärenden inte torde ha varit av samma brådskande natur, synpunkter inte inhämtades även från andra instanser, anförs att med hänsyn till att det var fråga om en förlängning av en sedan tidigare beslutad förordning gjordes bedömningen att ytterligare upplysningar och underlag inte behövdes. Frågan om konsekvenserna för de boende och deras anhöriga av ett förlängt besöksförbud diskuterades löpande med , Social- styrelsen och SKR. Mindre ingripande alternativ för att hindra smittspridningen på äldreboenden övervägdes, men ansågs inte tillräckligt Bedömningen gjordes att det intrång i rätten till skydd för privat- och familjeliv som skulle följa av ett besöksförbud under ytterligare en begränsad tid inte var oproportionerligt i förhållande till syftet med vid det laget utvecklade stöd och exempel bidrog vidare till att såväl detta intrång som risken för negativa sociala konsekvenser ansågs kunna mildras. Ställningstagandet att inte förlänga förordningens giltighetstid efter den föregicks av en analys och bedömning som bl.a. baserades på underlag från och . myndigheterna hade fått i uppdrag att utifrån sina respektive verksamhetsområden analysera det tillfälliga förbudet mot besök i särskilda boendeformer för äldre. I uppdragen låg även att redovisa vilket stöd på myndighetsnivå som kunde ersätta besöksförbudet om myndigheterna ansåg att det var möjligt och lämpligt att låta det upphöra. bedömde i sina respektive redovisningar att besöksförbudet kunde upphöra och att nya föreskrifter från REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN respektive rekommendationer från skulle kunna ersätta förordningen och börja tillämpas från samma tidpunkt. hade löpande följt utvecklingen av smittspridningen i samhället och situationen på äldreboendena. Mot den bakgrunden bedömdes redovisningarna från Folkhälsomyndigeten och utgöra ett tillräckligt underlag för beslutet att inte förlänga besöksförbudet efter . Synpunkter från ytterligare instanser inhämtades därför inte. Med hänsyn till att smittspridningen ökade i snabb takt inleddes ett arbete med att skyndsamt ta fram en ny förordning som möjliggjorde besöksförbud inom äldreomsorgen genom att Folkhälso- myndigheten bemyndigades att meddela föreskrifter om lokala besöksförbud. Beredningen av förordningen påbörjades , och synpunkter inhämtades från , och . utnyttjande av föreskriftsrätten följs upp, bl.a. inom ramen för de löpande kontakterna med myndigheten. bereddes samtliga nämnda ärenden enligt de principer som redogörs för i promemorian Samrådsformer i (SB PM 2012:1, reviderad 2020). Det innebär att förordningarna var föremål för gemensam beredning, delning och politisk samordning innan regeringen fattade beslut. Syftet med utrikesministerns uttalande om privata äldreboenden var att belysa att äldreboenden i drivs av flera olika typer av aktörer. Som underlag för uttalandet om anställningsförhållanden inom äldreomsorgen hade utrikes- ministern en rapport från fackförbundet (Så mycket bättre? –En jämförelse av anställningsvillkor och löner i privat och kommunalt driven äldreomsorg). I rapporten redovisas bl.a. att privata utförare hade en högre andel otrygga anställningar än kommunala utförare. Skillnaden har enligt rapporten ökat och 2017 var andelen tidsbegränsat anställda i kommunalt driven äldreomsorg , medan den genomsnittliga andelen var hos privata utförare. Det kan i sammanhanget noteras att i sitt delbetänkande har påpekat att timanställda ofta arbetar på flera boenden och att de av ekonomiska skäl kan ha svårt att stanna hemma eftersom det inte alltid är möjligt att få sjukpenning, vilket ger en ökad risk för smittspridning (SOU 2020:80 s. 125). När det gäller utrikesministerns uttalande om överdödlighet fanns uppgifter om att överdödligheten hade gått ner och dödligheten närmade sig normala nivåer. Exempelvis presenterade () ett pressmed- delande om denna statistik. Det kan också noteras att nådde ett läge när det inte längre fanns någon överdödlighet. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Utskottet höll en utfrågning med företrädare för (bilaga B2). Organisationen företräddes av , ordförande i styrelsen, , andre vice ordförande i styrelsen, , vd, , sektionschef, och , samordnare äldreomsorg. Vid utfrågningen anfördes i huvudsak följande om besöksförbudet inom äldreomsorgen. SKR fick indikationer från kommunerna om att det fanns behov av besöksförbud för att förhindra smitta i särskilda boenden. Flera kommuner hade då redan börjat stänga sina äldreboenden för besökare. SKR inledde en intern utredning om de rättsliga förutsättningarna för kommunerna att införa besöksförbud. Rättsläget bedömdes som väldigt oklart. Mot bakgrund av att särskilda boenden både har allmänna utrymmen, inslag av hälso- och sjukvård och utgörs av privata bostäder kom SKR fram till att ett särskilt författningsstöd behövdes för att besök i särskilda boenden skulle kunna förbjudas. Detta uttrycktes i en hemställan från SKR till regeringen . SKR hade också diskussioner med statliga myndigheter i denna fråga. Ett nationellt besöksförbud var välkommet ur SKR:s och verksamheternas perspektiv, eftersom besök i äldreboendena nu kunde stoppas utan rättsliga hinder. SKR informerades inför beslutet om ett nationellt besöksförbud men fick inte ta del av förslaget och heller inte lämna synpunkter på det. anser att regeringen agerade snabbt på SKR:s hemställan, men att besluten om besöksförbud hade blivit bättre om SKR hade blivit mer konsulterade under beredningen. I samband med beslutet som bemyndigade att besluta om lokala besöksförbud fick SKR dock delta i beredningen och lämna synpunkter på förslaget. Det är enligt för tidigt att ge ett klart och entydigt svar på om den svenska coronastrategin varit tillräcklig för att skydda de äldre. Han ville inte heller föregripa arbete. Frågan om de boendes livskvalitet med besöksförbud har varit mycket diskuterad, både inom SKR och med dess medlemmar. De äldres risk för isolering och ensamhet sågs som ett problem, men i en avvägning med behovet av ett besöksförbud såg man stora fördelar med regleringen. Det kan också ha spelat in att man då inte visste hur länge pandemin skulle pågå, man såg framför sig att det skulle släppa och att besöksförbuden därför var något övergående. anförde att myndigheterna förmedlade en bild av att läget var hanterbart och övergående. Huruvida regeringen delade denna bild vet han inte. Många verksamheter vidtog åtgärder för att lindra de negativa konsekvenserna av besöksförbudet, genom att exempelvis skapa förutsättningar för att ta emot besök utomhus. Möjligheterna att erbjuda de äldre detta var dock begränsade eftersom stora delar av personalen var sjukskriven. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Utskottet höll en utfrågning med socialminister (bilaga B7). Vid utfrågningen anförde hon i huvudsak följande om besöksförbudet inom äldreomsorgen. I samband med att först och sedan regeringen den 10 respektive avrådde från besök i äldreboenden påbörjades ett arbete inom med att förbereda ett nationellt besöks- förbud. Redan de rekommendationer som lämnades fick en tydlig effekt på landets äldreboenden, och antalet besök minskade kraftigt. Besöksförbudet inom äldreomsorgen är på sätt och vis den mest ingripande åtgärd som har vidtagits under pandemin – att människor inte fick träffa dem som står dem allra närmast. Det var en fördel när förbudet kunde ersättas med föreskrifter och rekommendationer och vid behov lokala förbud, och den nu genomförda vaccineringen på äldreboenden har gjort att besöksförbud inte längre behövs. Besöksförbudet har varit oerhört inskränkande för den enskilde, men efter en avvägning av för- och nackdelar var det viktigt att vidta den åtgärden. Eftersom ett nationellt besöksförbud är en väldigt ingripande åtgärd behövde beslutet föregås av juridiska överväganden och inhämtande av remissynpunkter. Det kunde därför inte införas . Det är emellertid fördelen med en avrådan och med rekommendationer att de kan uttalas utan formella förberedelser. Före , när uttalade sin avrådan, såg man inte riktigt att det fanns något behov av ett besöksförbud. Det hade funnits väldigt få fall i , men då såg man en risk för ökad smittspridning. Rekommendationerna följdes också upp av lokalt beslutade förbud, men eftersom rättsläget där var oklart krävdes en utredning och ett nationellt besöksförbud. Även om förordningen med det nationella besöksförbudet hade trätt i kraft något tidigare hade skillnaden inte blivit så stor eftersom det redan avråddes från besök. Tyvärr är det emellertid också så att även med ett besöksförbud har smittan tagit sig in på boendena. Det var därför en nödvändig åtgärd, men det har inte varit lösningen på smittspridningen på äldreboenden. som besöksförbudet gällde fördes en löpande dialog med myndigheterna om konsekvenserna av besöksförbudet. Men det var en dramatisk utveckling , och ordningen med besöksförbud ifrågasattes inte då. Och besöksförbud fick heller inte tas bort för tidigt eller utan att ersättas av andra lämpliga åtgärder. Sommaren innebar visserligen, det vet vi , en minskad smittspridning och ett lägre tryck på vården, men det fanns också en oro för att folks semesterresor skulle innebära ökade risker för smittspridning och fler besök hos anhöriga, om inte besöksförbudet förlängdes. Besöksförbudet kunde i det läget inte tas bort. kunde vi, när sommaren ersattes av höst, inte fortsätta med besöksförbud hur länge som helst eftersom det är en sådan ingripande åtgärd. Regeringen bad därför myndigheterna att titta på hur förbudet kunde ersättas av andra typer av föreskrifter och åtgärder. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Under beredningen av ärendet med besöksförbudet inhämtades synpunkter från , och sedermera också SKR. Andra intressenter har emellertid också hört av sig med synpunkter, exempelvis pensionärsorganisationer. Utskottet höll en utfrågning med statsminister (bilaga B13). Vid utfrågningen anförde han i huvudsak följande om besöksförbudet inom äldreomsorgen. Vi kan redan nu se att förhållandena inom äldreomsorgen inte varit sådana att vi kunde skydda de äldre. Det var i ett tidigt skede känt att äldre människor var sårbara och skulle komma att drabbas hårdare av viruset. När smittspridningen tog fart på äldreboendena stod det därför klart att mindre skarpa åtgärder inte hade varit tillräckligt verkningsfulla. Folkhälso- myndigheten avrådde från besök på äldreboenden, och regeringen upprepade samma avrådan dagen därpå. När det stod klart att kommunerna saknade rättsliga förutsättningar för sådana lokala besöksförbud som i vissa fall hade genomförts beslutade regeringen, efter en hemställan från SKR, om ett nationellt besöksförbud. Det var en ingripande åtgärd att hindra människor att ta emot besök i sitt eget hem, och det har krävt många avvägningar. började frågan om att inte förlänga det nationella besöksförbudet processas. Besöksförbudet sliter hårt på de äldre. Den ökade smittspridningen tog fart , och dessutom hade mycket förbättrats jämfört med hur det såg ut , exempelvis genom ytterligare utbildning om hygienrutiner och bättre tillgång till skydds- utrustning. När det nationella besöksförbudet upphörde ersattes det av en ordning som möjliggjorde föreskrifter om besöksförbud endast i de delar av landet där ett sådant behov fanns. De besök som genomförs på äldreboenden ska också nu ske på ett smittsäkert sätt. Utskottet kan inledningsvis konstatera att beslutet om ett besöksförbud på landets samtliga äldreboenden innebar en betydande inskränkning i främst de boendes grundläggande rättigheter och en begräsning av deras rätt att ta emot besök i sitt eget hem. Åtgärder av detta slag riskerar, särskilt om de pågår , att ge negativa konsekvenser för de boende och deras anhöriga i form av ökad ensamhet och isolering. Särskilt ingripande ter sig en sådan åtgärd när den drabbar personer som redan är mycket sköra och i särskilt behov av omsorg. Behovet av smittskydd måste i det läge som orsakats av pandemin därmed ständigt vägas mot andra värden, såsom enskildas grundläggande rättigheter och livskvalitet, och överväganden måste göras kontinuerligt om det proportionerliga i valda åtgärder. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Granskningen har visat att det redan i ett tidigt skede av pandemin fanns kunskap om att en av de största riskfaktorerna för dödlighet i covid-19 är ålder och att en ökad smittspridning i samhället därför riskerade att drabba de personer som bor på äldreboenden särskilt hårt. Äldre personer som dessutom lider av kroniska sjukdomar är särskilt utsatta. Vikten av att skydda de äldre har i olika sammanhang också betonats som det huvudsakliga och övergripande målet med de åtgärder som har vidtagits för att begränsa smittspridningen. Det har också framkommit att den relativa ökningen av antalet dödsfall bland äldre var högre bland personer som bor i särskilda boenden för äldre än bland personer i samma ålderskategori med hemtjänst eller utan stöd. Utskottet anser inte att annat framkommit än att regeringen genom löpande myndighetskontakter och annan omvärldsbevakning tidigt höll sig informerad om utvecklingen av smittspridningen inom äldreomsorgen. Utskottet noterar att vissa åtgärder för att begränsa smittspridningen inom äldreomsorgen vidtogs även före beslutet om ett nationellt besöksförbud.