bet · H801KU22 · 2021-03-05 00:00:00 — De har rösträtt och är valbara till de politiska församlingarna på samma sätt som andra medborgare. De positiva opinionsfriheterna, utom religionsfriheten, hör till de fri- och rättigheter som enligt regeringsformen under vissa förutsättningar kan inskränkas genom lag. Sådan lagstiftning skall följa en särskild procedur. Bisyssleförbudet i har uppenbarligen inte ansetts kunna innebära en sådan begränsning. I varje fall förekom av förarbetena att döma ingen diskussion om denna fråga vid nya LOA:s tillkomst. har inte betraktats som en rättighetsbegränsande lag. Att stoppa förtroendeskadliga bisysslor tillhör inte de ändamål som enligt RF kan rättfärdiga en inskränkning av fri- och rättigheterna. I förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om jäv. I 16 § anges att den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om • han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning • han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning • han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska pröva i egenskap av överordnad instans, eller • det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas. I 18 § första stycket förvaltningslagen anges att den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska anmäla detta till myndigheten. I förarbetena anförs att de omständigheter som kan grunda jäv av naturliga skäl ofta inte är kända av någon annan än den som jävet gäller (prop. 2016/17:180 s. 100). Följaktligen måste det i första hand vara den jävige själv som ska uppmärksamma myndigheten på detta genom att göra en anmälan. Regeringen beslutade att inrätta en värdegrundsdelegation för åren 2013–2016 med uppgiften att verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen, i enlighet med regeringens delmål att de statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och att rollen som statstjänsteman ska uppfyllas. Värdegrunden består av sex principer som ska lägga en professionell plattform för alla statsanställda och göra det tydligt vad det innebär att arbeta i staten. De sex grundläggande principerna är demokrati, legalitet, objektivitet, fri åsiktsbildning, respekt samt effektivitet och service. I samarbete med andra aktörer inom statlig förvaltning, såväl myndigheter som arbetsgivarorganisationen och arbetstagarorganisationerna, skulle delegationen bidra till att stärka kunskapen om den statliga värdegrunden samt främja värdegrundsarbetet i statsförvaltningen genom att vara ett stöd för myndigheterna i deras värdegrundsarbete. Verksamheten skulle inriktas mot aktiviteter, skrifter och andra utåtriktade insatser för myndighetschefer, fackliga företrädare och anställda vid statliga myndigheter. Delegationen skulle även lämna förslag på hur myndigheternas värdegrundsarbete kan följas upp. Värdegrundsdelegationens slutrapport säkerställa en god statsförvaltning överlämnades till regeringen . I rapporten anges att delegationen genom kunskapsseminarier, utbildning, föreläsningar, skrifter och nätverk har arbetat för att kunskapen, respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen. Dessa former för främjande av en god förvaltningskultur behöver fortsätta, enligt delegationen. Delegationen föreslår bl.a. att alla nyanställda i staten ska få en introduktionsutbildning i vilken de ges kunskap om de grundläggande rättsprinciper som gäller i staten. Enligt delegationen bör den organisation i statsförvaltningen som får ansvaret för arbetet med en god förvaltningskultur få i uppdrag av regeringen att ta fram ett utbildningsmaterial som kan användas både vid introduktionen av nya statsanställda och vid fortbildning. Regeringens introducerande samtal eller introduktionsdagar för myndighetschefer, överdirektörer, länsråd samt övriga chefer och styrelseledamöter bör enligt delegationen vara obligatoriska. Introduktionen ska vara ett led i att åstadkomma en samsyn kring statsförvaltningens konstitutionella grund och de förvaltningspolitiska mål som är gemensamma för statsförvaltningen. har Statskontoret i uppgift att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten. I Statskontorets arbete med förtroendet för statsförvaltningen och dess anställda ska ledarskapets betydelse och rollen som statstjänsteman vara i fokus. Det arbete som Värdegrundsdelegationen bedrivit ska tas till vara. Statskontoret överlämnade promemorian Redovisning av uppgiften att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur. Promemorian innehåller en redovisning av den övergripande inriktningen för pågående och planerade aktiviteter inom ramen för uppgiften. Statskontoret har bl.a. hållit seminarier och kurser, medverkat på andra myndigheters kurser och skapat en särskild webbplats som handlar om förvaltningskultur. Statskontoret har undersökt hur myndigheterna arbetar för att uppnå en god förvaltningskultur och vilka utmaningar som myndigheterna ställs inför i det arbetet. publicerade Statskontoret rapporten förvaltningskultur i praktiken – en studie av myndigheternas arbetssätt, utmaningar och möjligheter. Enligt Statskontorets samlade erfarenhet är faktorerna samsyn om uppdraget, intern styrning, ledarskap och medarbetarskap samt utbildning och fortbildning centrala i arbetet. Regeringen beslutade att tillsätta en delegation med uppdraget att analysera och föreslå hur styrningen av välfärdstjänster i offentlig sektor, kommuner och landsting kan utvecklas för att i större omfattning ta tillvara medarbetares kompetens och erfarenhet (dir. 2016:51). Delegationen antog namnet Tillitsdelegationen. beslutade regeringen ett tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen om att göra en kartläggning av och analysera introduktionsutbildningar som statliga myndigheter tillhandahåller sina anställda samt att lämna förslag om hur och när en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda kan införas (dir. 2019:6). Tilläggsdirektivet beslutades bl.a. mot bakgrund av ett tillkännagivande som gjorde på förslag från , se nedan. lämnade delegationen sitt slutbetänkande till regeringen, En gemensam utbildning inom statsförvaltningen (SOU 2020:40). Tillitsdelegationen föreslår att det ska införas en lag om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen som ska gälla statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Utbildningen föreslås även omfatta de myndigheter som lyder under . Vidare föreslår delegationen att utbildningen ska vara obligatorisk och skyldigheten att genomföra den ska som utgångspunkt avse alla som arbetar vid de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna, inte endast nyanställda. Utbildningen bör enligt förslaget omfatta såväl chefer som medarbetare. Den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen bör syfta till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller inom statsförvaltningen. Enligt Tillitsdelegationens rekommendation bör målet med utbildningen vara att deltagarna får sådana kunskaper att de stärker sin kunskap om och förståelse för • de grundläggande normer, rättsprinciper och regelverk som gäller för statsförvaltningen • sin förmåga att hantera den särskilda roll som följer av att arbeta i den statliga förvaltningen. Slutbetänkandet skickades ut på remiss . På förslag av utskottet tillkännagav för regeringen att en introduktionsutbildning för statsanställda skulle införas (bet. 2017/18:KU37, rskr. 2017/18:229–230). Utskottet anförde följande: Som utskottet redovisat ovan har åtgärder vidtagits under både den förra och den innevarande mandatperioden för att främja en god förvaltningskultur i staten. Värdegrundsdelegationen har t.ex. haft i uppdrag att verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen. Tillitsdelegationen, som arbetar för ökad tillit i styrningen av den offentliga sektorn, har tillsatts av regeringen som också har gett Statskontoret i uppgift att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur. Utskottet ser positivt på de åtgärder som har genomförts och det arbete som pågår. Utskottet noterar även att regeringen som arbetsgivarpolitiskt delmål har angett att de statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och rollen som statstjänsteman. Värdegrundsdelegationen har också föreslagit att alla nyanställda i staten ska få en introduktionsutbildning i vilken de bl.a. ges kunskap om de grundläggande rättsprinciper som gäller i staten. Utskottet vill framhålla vikten av att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värdegrunden och de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen, t.ex. bestämmelser om offentlighet och sekretess. Utskottet anser därför att en introduktionsutbildning för statsanställda ska införas och föreslår att tillkännager detta för regeringen. Därmed tillstyrker utskottet delvis motionerna 2016/17:1930 och 2017/18:3144 yrkande 1. avstyrkte utskottet ett motionsyrkande om en särskild statstjänstemannautbildning med hänvisning till tillkännagivandet (bet. 2018/19:KU28). Motioner om att offentliga myndigheter bör genomsyras av en anda av att stå i medborgarnas tjänst och om introduktionsprogram för nyanställda behandlades av utskottet i betänkande 2015/16:KU17 (s. 83). Utskottet konstaterade att det pågick ett arbete för att stärka den statliga värdegrunden och främja värdegrundsarbetet och att regeringen hade beslutat om ett uppdrag till Statskontoret om ledarskap. Utskottet ville inte föregripa resultatet av åtgärderna och avstyrkte motionerna. Vid behandlingen av Justitieombudsmännens ämbetsberättelse anförde utskottet att den grundlagsreglerade skyldighet som åligger dem som utför offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet är del av grunderna för vårt statsskick (bet. 2020/21:KU11). Utskottet såg mycket allvarligt på brister i detta avseende. Vidare anförde utskottet att myndigheter, kommuner och regioner i sin roll som arbetsgivare har ett ansvar för att anställda ges den kompetensutveckling och det stöd i övrigt som kan behövas för att utföra sina arbetsuppgifter på ett alltigenom korrekt sätt. För detta krävs goda kunskaper om de grundläggande principer och regelverk som gäller för offentlig förvaltning. Utskottet framhöll även värdet av den statliga värdegrunden, som riktar sig till alla som arbetar i staten. Värdegrundsdelegationen har haft i uppdrag att verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen. Tillitsdelegationen, som arbetat för ökad tillit i styrningen av den offentliga sektorn, har tillsatts av regeringen som också har gett Statskontoret i uppgift att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur. lämnade Tillitsdelegationen sitt förslag om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen till regeringen. Förslaget bereds inom . Utskottet ser positivt på de åtgärder som har genomförts och det arbete som pågår och anser inte att det finns skäl för att ta något initiativ. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om tjänstemannaansvar. Jämför reservation 9 (SD) och 10 (C, L). I kommittémotion 2019/20:544 av m.fl. (SD) yrkande 1 föreslås att man vid översynen av straffansvaret för tjänstefel särskilt ska inkludera myndighetsaktivism. Motionärerna anför att det måste slås fast vad som ska gälla när myndighetsföreträdare uttrycker sig eller agerar i tydlig politisk riktning. Det framstår enligt motionärerna som problematiskt att tjänstemän deltar i politiska upprop på arbetsplatsen, att höga myndighetschefer utrycker sig politiskt i sociala medier och att personal i uniform tillåts och uppmuntras att delta i opinionsbildande manifestationer på arbetstid. Liknande yrkanden finns i motion 2020/21:601 av yrkande 4 och kommittémotion 2020/21:682 av m.fl. (SD) yrkande 1. och (båda SD) begär i motion 2019/20:3144 ett tillkännagivande om ett reellt tjänstemannaansvar. I motion 2020/21:3418 av m.fl. (SD) finns ett likadant yrkande. (SD) föreslår i motion 2020/21:3152 att det ska införas ett tydligt tjänstemannaansvar enligt tillkännagivande. (KD) anser i motion 2019/20:696 att frågan om att återinföra tjänstemannaansvaret bör utredas. Motionären anför att politisk aktivism hos myndighetsanställda blivit vanligare . Det är därför enligt motionären angeläget att återupprätta det oväldiga ämbetsmannaidealet. Ett motsvarande yrkande finns i motion 2020/21:695 av och (båda KD). I kommittémotion 2019/20:2060 av m.fl. (L) yrkande 6 föreslås en utredning av reglerna om ämbetsansvar och tjänstefel. Motionärerna anför att det finns skäl att utvärdera gällande lagstiftning och utreda huruvida tjänsteansvarsbestämmelserna behöver skärpas. Även i motionerna 2019/20:2198 av (M) och 2019/20:2233 av (M) föreslås att ett utvidgat tjänstemannaansvar ska utredas. I motion 2020/21:1745 av (M) föreslås ett utvidgat tjänstemannaansvar där ansvar för offentliga medel ingår. (M) föreslår också i motion 2020/21:2270 dels att det skyndsamt ska införas ett tydligt tjänstemannaansvar enligt tillkännagivandet (yrkande 1), dels att det ska införas ett nytt och tydligt tjänstemannaansvar senast (yrkande 2). I motion 2019/20:3245 av m.fl. (C) yrkande 4 begärs också ett tillkännagivande om tjänstemannaansvar. Motionärerna anför att ett stärkt tjänstemannaansvar kan vara ett sätt att öka förtroendet för myndigheterna men att det finns risk att ett utvidgat tjänstemannaansvar leder till att tjänstemän blir överdrivet försiktiga. Vid en utredning bör man enligt motionärerna väga in olika fördelar och nackdelar. Ett motsvarande yrkande finns i motion 2020/21:3175 av m.fl. (C) yrkande 5. De nuvarande bestämmelserna om ansvar för tjänstemän fick sin huvudsakliga utformning genom den s.k. ämbetsansvarsreformen (prop. Reformen var genomgripande och medförde en betydande avkriminalisering. Före ämbetsansvarsreformen gällde ett långtgående, särskilt straffrättsligt ansvar för offentligt anställda tjänstemän som innebar att de kunde dömas för tjänstefel (att genom försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosätta vad som åligger tjänstemannen enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet) eller tjänstemissbruk (att som tjänsteman missbruka sin ställning till förfång för det allmänna eller någon enskild). Den som ämbetsansvaret gällde kunde vid sidan av vanliga straff dömas till de särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension (som avskaffades i samband med reformen). Utöver dessa straffrättsliga regler gällde för statstjänstemän bestämmelser om disciplinansvar i den numera upphävda statstjänstemannalagen (1965:274). Enligt denna (19 §) kunde en tjänsteman åläggas disciplinstraff – varning, löneavdrag, suspension eller, med vissa begränsningar, avsättning – för förseelser enligt en gärningsbeskrivning som i princip var densamma som för tjänstefel. För högre statstjänstemän skulle brott i tjänsten i stället beivras efter åtal (18 §). De kommunalt anställdas disciplinansvar var i huvudsak reglerat i kollektivavtal. genomfördes en ny reform som bl.a. innebar att det straffrättsliga tjänsteansvaret vidgades på så sätt att straff skulle kunna utdömas inte endast för gärningar som innefattade felaktig myndighetsutövning utan även för andra oriktiga handlingar som hade nära anknytning till myndighetsutövning (prop. 1988/89:113). Straffansvar skulle vidare kunna utdömas vid oaktsamhet och inte endast vid grov oaktsamhet eller uppsåt. Enligt 20 kap. 1 § (BrB) ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, ska inte dömas till ansvar. Straffansvaret utvidgades (jfr prop. 1988/89:113) till fall där gärningen har begåtts vid myndighetsutövning; tidigare krävdes att den begåtts i myndig-hetsutövning. Genom ändringen kom tillämpningsområdet, åtminstone i princip, att bli detsamma som enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Frågor om skiljande från tjänsten regleras i lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad . I finns även bestämmelser om att arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, om felet med hänsyn till samtliga omständigheter inte är ringa, får meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse (14 §). Disciplinpåföljder är varningar och löneavdrag (15 §). Den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott ska enligt 22 § anmälas till åtal om misstanken avser bl.a. tjänstefel eller grovt tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB. Av 25 § myndighetsförordningen (2007:515) följer att om regeringen har bestämt att det ska finnas en personalansvarsnämnd vid myndigheten ska nämnden pröva frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden (när anställningen inte är en provanställning), disciplinansvar, åtalsanmälan samt avstängning. Myndigheternas personalansvarsnämnder har enligt budgetpropositionen viktiga funktioner när det gäller att upprätthålla allmänhetens förtroende för statlig förvaltning och tillgodose arbetstagarnas intresse av en korrekt handläggning av de enskilda ärendena. De statliga myndigheterna hanterade 298 personalansvarsärenden , vilket var 26 fler än 2015 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 s. 118). prövar frågor om disciplinansvar, åtalsanmälningar, avskedanden, avstängningar och läkarundersökningar med tvång när det gäller statligt anställda i högre befattningar. Till denna krets hör bl.a. myndighetschefer, domare, åklagare och professorer. tar endast upp ärenden på anmälan av anställningsmyndigheten, ombudsmän eller Justitiekanslern. Anmälningar från allmänheten tas däremot inte upp och leder alltså inte till några åtgärder från sida. Enligt 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Denna den enskildes frihet kan enligt 2 kap. 20 § regeringsformen inte inskränkas annat än under vissa särskilt angivna förutsättningar och då i enlighet med lag. Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet). Motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL är det uttryckligen föreskrivet att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk respektive i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har brukat sin yttrandefrihet. Uppsåtligt ingripande i strid med bestämmelserna är också straffsanktionerat direkt genom bestämmelsen i 3 kap. 5 § tredje stycket TF respektive 2 kap. 5 § tredje stycket YGL, om den som brukat sin rätt drabbas av avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd. För kommunala bolag har i 13 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, gjorts hänvisningar till bestämmelserna i och YGL om repressalieförbudet. I 14 kap. 1 § OSL har också införts en bestämmelse om straff för överträdelser av repressalieförbudet som motsvarar vad som gäller enligt TF och YGL. Repressalieförbudet innebär att i princip varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i en tryckt skrift i princip är otillåten. Myndigheter och chefer hos myndigheter får således inte vidta några tjänsteåtgärder som är negativa för en enskild på grund av den enskildes bruk av tryck- eller meddelarfriheten. ombudsmän () har uttalat att bestämmelsen i 2 kap. 1 § 1 RF innebär att motsvarande grundsyn måste gälla då den enskilde gjort bruk av sin yttrandefrihet i andra former än de som upptas i TF eller YGL. Det finns alltså inom RF:s ram ett skydd mot repressalieåtgärder även när TF eller YGL inte kan tillämpas (2010/11:JO1 s. 609). Vidare uttalade JO att innebörden av att yttrande- och åsiktsfrihet råder är bl.a. att det allmänna som arbetsgivare inte får lägga sig i vilka åsikter de anställda har eller hur de brukar sin yttrandefrihet. En offentlig arbetsgivare kan därmed inte kräva av sina anställda att de utanför tjänsten avhåller sig från att ge uttryck för en viss typ av värderingar. Det gäller även när dessa kan synas helt avvika från det arbetsgivaren står för. Eventuella anspråk från en myndighet på att dess anställda som privatpersoner ska omfatta en viss värdegrund strider mot grundlagens krav på respekt för den enskildes yttrande- och åsiktsfrihet. Förtroendet för myndigheterna upprätthålls inte genom tillsyn över de anställdas åsikter utan genom att verksamheten utövas under lagarna och kontrolleras rättsligt. JO anförde också att en tjänstemans åsikter – även offentligen uttalade – därför i princip är en privatsak. Det allmännas befattningshavare förutsätts vara objektiva och får inte låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn, såsom personliga åsikter, oavsett vilka åsikter det rör sig om. Det är ett krav som ytterst följer av 1 kap. 9 § RF, som föreskriver att de som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Skulle det i ett enskilt fall visa sig att en tjänsteman inte levt upp till detta krav kan arbetsgivaren självfallet vidta åtgärder. Men grunden för dessa är i så fall det i sammanhanget självständiga förhållandet att den anställde inte fullgjort sina åligganden på ett korrekt sätt. Det rör sig därmed inte om ett ingripande som är påkallat av den anställdes yttranden eller åsikter, som ska hållas utanför bedömningen, utan om att korrigera en felaktig tjänsteutövning. JO uttalade även att principen att en tjänstemans offentligt uttalade åsikter är en privatsak dock inte torde kunna upprätthållas fullständigt undantagslöst. Man måste räkna med att exempelvis en beslutsfattare, vars personliga åsikter tilldragit sig uppmärksamhet, i allmänhetens ögon kan framstå som mindre lämpad att handlägga vissa typer av ärenden och att detta kan ge en myndighet rätt att vidta åtgärder. Det handlar då om att förebygga förtroendeskador av ungefär samma slag som de som riskerar att uppkomma vid jävsförhållanden. Utredning om ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att bl.a. överväga och ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas och vid behov lämna nödvändiga författningsförslag (dir. 2020:54). Utredningen tillsattes bl.a. mot bakgrund av ett tillkännagivande som gjorde på förslag från , se nedan.