bet · H901MJU4 · 2021-09-16 00:00:00 — De anför också att engångsplastpromemorians förslag om nedskräpningsavgifter grundar sig på ett bristfälligt underlag och att de föreslagna avgifterna dels överstiger de faktiska kostnaderna för renhållningen, dels har mer karaktär av skatt än avgift. I kommittémotion 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 2 föreslås att regeringen ska återkomma till med en ny proposition, där förslagen till hur engångsplastdirektivet genomförs i reviderats på ett sätt som undviker omfattande administration, innebär ökad miljönytta samt inte påför producenterna oskäliga kostnader. I yrkande 3 i motionen föreslås att engångsplastdirektivets utökade producentansvar ska genomföras i på ett sätt som undviker omfattande administration, innebär ökad miljönytta samt inte påför producenterna oskäliga kostnader. I samma motion yrkande 4 anför motionärerna att utökat producentansvar för nedskräpning inte ska påföras producenter utöver det som krävs i engångsplastdirektivet. Till stöd för yrkandena anför motionärerna bl.a. att det inte ska införas producentansvar som inte krävs enligt engångsplastdirektivet, t.ex. producentansvar för portionssnus. De anför vidare att regeringens förslag om nedskräpningsavgifter som presenterats i engångsplastpromemorian, och som kan införas med stöd av de bemyndiganden som föreslås i propositionen, går längre än vad engångsplastdirektivet kräver när det gäller både vilka produkter som omfattas och nivån för avgifterna. De anför också att underlaget till regeringens förslag har ett antal brister och att de föreslagna avgifterna liknar en skatt. Motionärerna anför vidare att regeringens förslag om nedskräpningsavgifter innebär att producenterna påförs nya och omfattande avgifter men att dessa avgifter med all sannolikhet inte kommer att leda till någon förbättrad miljönytta eftersom kommunerna har ett renhållningsansvar. Enligt kommittémotion 2020/21:4090 av m.fl. (SD) yrkande 1 måste regeringen omarbeta beräkningsgrunderna för de avgifter som producenterna ska betala så att det tydligt framgår vilka producenter som ska betala en avgift, exakt vad producenterna betalar för samt vilka kriterier som ligger till grund för beräkningen och revideringen av avgiftsnivåerna. Motionärerna anför bl.a. att regeringen har valt en modell för att beräkna avgifterna som gör att de liknar en punktskatt. De anför också att praxis inom branschen är att skräp och avfall beräknas baserat på vikt eller volym och inte per styckeenhet som regeringen föreslår i engångsplastpromemorian. I samma motion yrkande 2 föreslår motionärerna att tidpunkten för ikraftträdandet av de förslag som rör producentansvaret i engångsplastdirektivets artikel 8 ska flyttas fram till . Motionärerna anför att det skulle ge regeringen tid att omarbeta de brister i fråga om nedskräpningsavgifterna som påpekats ovan. Kommissionen kommer med riktlinjer för vad som kan anses vara en kostnadseffektiv, transparent och proportionell kostnad kopplat till avgiftsnivåer. Regeringen bör därför avvakta med beslut om bemyndiganden och eventuella förordningar tills kommissionen presenterat dessa riktlinjer. I propositionen lämnar regeringen förslag på ändringar i det befintliga bemyndigandet i 15 kap. 12 § . Regeringen anför att det nuvarande bemyndigandet ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns eller bortskaffas på ett hälso- eller miljömässigt godtagbart sätt. Vidare anför regeringen att det anges i förarbetena till att det ansvar som kan föreskrivas med stöd av bemyndigandet är både det fysiska och det därmed sammanhängande ekonomiska ansvaret. Ansvaret kan även inskränkas till att omfatta endast något av hanteringens olika led (prop. 1997/98:45 del 2 s. 188). För att anknyta till terminologin i avfallsdirektivet och den nya förklaringen av system för utökat producentansvar för avfallshantering är det enligt regeringen lämpligt att det aktuella bemyndigandet handlar om föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering, dvs. system som innebär att producenter ansvarar ekonomiskt eller organisatoriskt för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel. Engångsplastdirektivet innebär nya och utökade krav för engångsplastprodukter, bl.a. vissa tobaksvaror. I den promemoria som legat till grund för förslagen i propositionen, engångsplastpromemorian, föreslås att vissa av direktivets nya krav lyfts in i befintliga förordningar. För andra krav i direktivet anförs det vara mer ändamålsenligt, överskådligt och tydligt att genomföra kraven i nya förordningar. I promemorian föreslås att det införs en förordning om producentansvar för vissa tobaksvaror, portionssnus och filter. Förslaget till förordning innebär ett antal skyldigheter för producenter av de aktuella produkterna, men enligt den föreslagna förordningen omfattas inte producenter av portionssnus av kravet på insamling. Detta innebär enligt promemorian att de kostnader som uppkommer för snusproducenter avser kostnader för nedskräpningsavgiften och kostnader vid informationsinsatser till konsumenter (se närmare om nedskräpningsavgifter under nedanstående avsnitt). I engångsplastpromemorian anförs vidare att portionssnus är en engångsplastprodukt eftersom påsen som används till portionssnus innehåller plast. Nedskräpning av snus leder därför till att plast tillförs naturen och bidrar till tillförseln av mikroplaster i naturen. Till skillnad från cigaretter är portionssnus inte reglerat i engångsplastdirektivet. Skälet till det är sannolikt att snus inte används lika mycket i de övriga medlemsstaterna i EU som i de nordiska länderna och att snus därför inte i tillräckligt hög utsträckning förekommer i de skräpmätningar som gjorts av kommissionen. Vid den nationella skräpmätning som genomfördes inom ramen för ett regeringsuppdrag till konstaterades det att portionssnus står för av den totala nedskräpningen. Av promemorian framgår även följande när det gäller frågan om att i införa producentansvar för portionssnus: Portionssnus regleras inte i engångsplastdirektivet. Nedskräpningen av portionssnus regleras inte heller på annat sätt inom EU, vilket ger medlemsstaterna en möjlighet att införa bestämmelser på området. Enligt artikel 34 i EUF-fördraget är kvantitativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan, dvs. hinder mot den fria rörligheten av varor som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna inom EU eller EES, förbjudna. Det är inte helt klart att införandet av ett krav på att betala en avgift för portionssnus innebär ett hinder mot den fria rörligheten av varor som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna inom EU eller EES. Kravet hindrar inte att portionssnus säljs på den svenska marknaden så länge avgiften betalas. kan även avgiften tas bort om nedskräpningen upphör. tolkning avseende vad som utgör kvantitativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan är dock bred. Även om krav på att betala en avgift för portionssnus skulle anses utgöra en kvantitativ importrestriktion eller åtgärd med motsvarande verkan finns möjligheter att rättfärdiga hinder mot den fria rörligheten genom att åberopa de tvingande skyddsintressen som anges i artikel 36 i EUF-fördraget. Miljöskydd nämns inte uttryckligen i artikel 36 men har slagit fast att även miljöskydd är ett sådant skyddsintresse som kan motivera nationella krav. De föreslagna kraven motiveras med miljöskäl kopplade till miljöproblemen med nedskräpning av plast. Inom EU har redan motsvarande krav beslutats för produkter som innehåller plast som skräpar ner i mindre omfattning än vad portionssnus gör. Härutöver krävs att hindret mot den fria rörligheten är ändamålsenligt för att nå skyddssyftet, är nödvändigt och proportionerligt. De föreslagna åtgärderna kommer att leda till minskad nedskräpning av portionssnus vilket i sin tur kommer minska de miljöproblem som nedskräpning av plastprodukter medför. Utan åtgärder för dessa produkter kommer miljöproblemen med nedskräpning från portionssnus att kvarstå. Åtgärden är proportionerlig, särskilt eftersom motsvarande krav ställs på liknande produkter. Den är både nödvändig men även ändamålsenlig för att nå åtgärdens skyddssyfte. Skyddssyftet kan inte heller uppnås på ett sätt som i mindre omfattning stör handeln mellan medlemsstaterna inom EU eller EES. Portionssnus används främst i de nordiska länderna och inte i resten av EU. Det är därför mer lämpligt med en nationell reglering än en reglering på EU-nivå. Eftersom portionssnus endast används i ett fåtal länder i EU och EES påverkas inte handeln i någon större utsträckning. Mycket av det snus som används i tillverkas också i . Oberoende av om de föreslagna kraven på att betala nedskräpningsavgifter anses utgöra kvantitativa importrestriktioner, åtgärder med motsvarande verkan eller inte är de föreslagna kraven därför förenliga med . Vid utskottets sammanträde anförde () att man i det pågående beredningsarbetet överväger att inte införa producentansvar för portionssnus och att producenter av dessa varor i så fall inte kan bli skyldiga att betala nedskräpningsavgifter. Med system för utökat producentansvar för avfallshantering avses enligt propositionen ett system som innebär att producenter ansvarar ekonomiskt eller organisatoriskt för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel (15 kap. 9 § ). För att införa ett system för utökat producentansvar för avfallshantering bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, med stöd av ett antal föreslagna bemyndiganden i 15 kap. , få meddela föreskrifter om vissa skyldigheter för producenter. I propositionen föreslås bl.a. ett bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att betala avgifter för att täcka det allmännas kostnader för hantering av avfall som skräpat ned och information om nedskräpning eller på annat sätt ansvara ekonomiskt för avfallshantering och information om hanteringen (15 kap. 12 § första stycket 2 ). Denna punkt motsvarar enligt propositionen delvis den nuvarande bestämmelsen i 27 kap. 7 § som ger regeringen möjlighet att överlåta normgivningskompetens till kommuner. Enligt propositionen har regeringen inte bemyndigat någon kommun att meddela föreskrifter om producentavgifter, och det kan inte förutses att det kommer att finnas något behov av det. Regeringen föreslår därför att bemyndigandet i 27 kap. 7 § tas bort. I engångsplastpromemorian föreslås en ny förordning om nedskräpningsavgifter. Nedskräpningsavgifter ska enligt förslaget tas ut som en rörlig produktavgift och som en fast årsavgift. Produktavgiften ska enligt promemorians förslag beräknas på grundval av de uppgifter om hur många produkter en producent har släppt ut eller tillhandahållit på den svenska marknaden som har lämnats till av den som är skyldig att betala nedskräpningsavgift. I propositionen anför regeringen att de bestämmelser om nedskräpningsavgifter som föreslås i engångsplastpromemorian ska reglera flera olika produkter. Avgifterna ska enligt engångsplastdirektivet täcka de kostnader som uppstädningen av skräp ger upphov till på ett proportionellt sätt. De i promemorian avgifter som föreslås i promemorian är därför detaljerade och skiljer sig åt mellan de olika produkterna. Dessutom ska avgifterna enligt förslaget ses över och ändras , och vid översynen ska det utredas om eventuellt även andra produkter ska omfattas av avgiften. Inte minst av praktiska skäl är det enligt regeringen därför lämpligt att avgiften beslutas genom föreskrifter. När det gäller frågan om den föreslagna nedskräpningsavgiften skulle kunna anses utgöra en skatt och inte en avgift anför regeringen följande i propositionen: Av förarbetena till regeringsformen framgår bl.a. att skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90 s. 213). Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Detta gäller t.ex. om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har belysts i ett flertal lagstiftningsärenden (se t.ex. prop. 1997/98:45, del 1, s. 288 och del 2, s. 286 och prop. 2003/04:145 s. 33–34). Sammanfattningsvis har konstaterats att en pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldiga. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. Det kan diskuteras i vilken utsträckning en avgift ska vara enbart kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har påpekats att en viss schablonisering ofta är nödvändig. Avgifterna måste dock utformas så att de står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna, den s.k. självkostnadsprincipen. Vidare har som exempel på avgifter som omfattas av 8 kap. 3 § regeringsformen nämnts avgifter som utgör vederlag för en myndighets prestationer i samband med myndighetsutövning, avgifter för prestationer som är tillgängliga för allmänheten och som inte kan tillhandahållas i det enskilda fallet utan anlitande av offentligrättsliga maktmedel och avgifter som utgör vederlag för prestationer som den enskilde är skyldig att anlita (t.ex. renhållningsavgifter) (, Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3:e uppl., 1999 s. 81). Även ersättningar som tas ut av en bransch eller annat kollektiv för att täcka en myndighetskontroll (tillsyn) har ansetts utgöra en avgift (prop. 2016/17:22 s. 347, prop. 1984/85:149 s. 59 och prop. 1978/79:170 s. 131). Av propositionen framgår vidare att det följer av engångsplastdirektivet att medlemsstaterna ska säkerställa att producenterna täcker kostnaderna för att städa upp avfallet från producenternas produkter (artikel 8). Det kan enligt regeringen genomföras genom ett krav på att producenterna själva ska utföra städningen eller genom att de betalar vad städningen kostar för det allmänna. Enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning är huvudregeln att kommunen har ansvar för gaturenhållningen på allmänna platser och andra platser utomhus där allmänheten får färdas fritt. Kommunerna bör enligt regeringen behålla ansvaret för gaturenhållningen på dessa platser eftersom renhållningen är en samhällsviktig funktion som innefattar fler åtgärder än att samla in fimpar, förpackningar och andra engångsplastprodukter som skräpat ned. För att ska leva upp till kraven i direktivet måste producenterna ersätta det allmänna för kostnaderna för att städa upp producenternas produkter som skräpat ned. I propositionen anför regeringen vidare att kostnaderna för nedskräpning och producenternas skyldighet att ersätta dem är en konsekvens av att producenterna släpper ut produkter på marknaden. finns ett bemyndigande i för regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att producenter ska betala en avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg (27 kap. 7 § ). Ett liknande bemyndigande om en avgift finns i 2 § lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier och handlar om avgifter som behövs för att täcka samhällets kostnader för att samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade eller som inte längre används (se prop. 1990/91:36 s. 9, bet. 1990/91:JoU15). Regeringen anser att det är möjligt att utforma en avgift för nedskräpning på ett sätt som innebär att den inte utgör en skatt. Eftersom bemyndigandet endast ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer en möjlighet att besluta om avgifter för att täcka det allmännas kostnader för nedskräpning och information om nedskräpning ankommer det på regeringen att utforma avgiften på ett sätt som innebär att den inte blir en skatt. Bemyndigandet innebär därför enligt regeringen att normgivnings-hierarkin i regeringsformen inte åsidosätts. Vid utskottets sammanträde anförde () att man i det pågående beredningsarbetet har en dialog med om hur administrationen av nedskräpningsavgifterna kan begränsas. Tidpunkten för genomförandet av artikel 8 i engångsplastdirektivet Artikel 8 i engångsplastdirektivet reglerar frågan om utökat producentansvar. Frågan om tidpunkten för medlemsstaternas genomförande av direktivet behandlas i artikel 17 i direktivet. Enligt artikel 17.1 ska medlemsstaterna sätta i kraft de lagar, bestämmelser och administrativa föreskrifter som är nödvändiga för att följa detta direktiv . De ska genast informera kommissionen om detta. Medlemsstaterna ska dock tillämpa de bestämmelser som är nödvändiga för att följa bl.a. artikel 8 och, när det gäller system för utökat producentansvar som inrättats före och när det gäller plastprodukter för engångsbruk som förtecknas i del E avsnitt III i bilagan, . I engångsplastpromemorian föreslås att den nya förordningen om nedskräpningsavgifter ska träda i kraft . Bestämmelserna i om rörlig produktavgift föreslås bli tillämpbara första gången för produkter som tillhandahållits på den svenska marknaden under kalenderåren 2022 och 2024. Bestämmelserna om fast årsavgift föreslås bli tillämpbara första gången för produkter som tillhandahållits på den svenska marknaden under kalenderåren 2023 och 2025. Vid utskottets sammanträde anförde () att man i det pågående beredningsarbetet överväger att låta nedskräpningsavgifternas storlek fastställas först , dvs. efter det att kommissionen har presenterat sin vägledning i frågan. Som tidigare redovisats anser utskottet att regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering. Utskottet utgår från att regeringen kommer att utforma detta system på ett väl avvägt sätt som tillgodoser både miljö- och producentintressen. () har dessutom uppgett att man i det pågående beredningsarbetet överväger att inte låta portionssnus omfattas av reglerna om producentansvar. Utskottet välkomnar detta. Därmed föreslår utskottet att motionerna 2020/21:4089 (KD) yrkande 2 i denna del och 2020/21:4092 (M) yrkande 4 avslås. Som tidigare redovisats anser utskottet att det bör införas ett bemyndigande i som gör det möjligt att på förordnings- eller föreskriftsnivå föreskriva att producenter ska betala en avgift för den nedskräpning som de produkter som de släpper ut på marknaden kan ge upphov till. Utskottet har förtroende för att regeringen kommer att tillämpa detta bemyndigande så att största möjliga miljönytta skapas utan att det medför onödig administration. Med det anförda föreslår utskottet att motionerna 2020/21:4089 (KD) yrkande 2 i denna del, 2020/21:4090 (SD) yrkande 1 och 2020/21:4092 (M) yrkandena 2 och 3 avslås. Tidpunkten för genomförandet av artikel 8 i engångsplastdirektivet I engångsplastdirektivet regleras när direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna och när olika bestämmelser för genomförandet senast måste börja tillämpas. Utskottet har ingen anledning att betvivla att regeringens genomförande kommer att ske i enlighet med direktivets krav. Vidare framgår det av regeringens förslag i den s.k. engångsplastpromemorian att den kommande förordningen om nedskräpningsavgifter, i enlighet med vad som efterfrågas i motionen, ska träda i kraft . () har därefter uppgett att man i det pågående beredningsarbetet överväger att fastställa nedskräpningsavgifternas storlek först . Utskottet välkomnar detta. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att motion 2020/21:4090 (SD) yrkande 2 lämnas utan åtgärd. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om märkning av produkter. Jämför reservation 5 (M). I kommittémotion 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 5 framhåller motionärerna att krav på märkning och eventuell därtill kopplad sanktionsavgift ska genomföras på ett sätt som ger producenter tillräckligt med tid för anpassning. 15 kap. 13 § första stycket 1 innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter i fråga om märkning. I propositionen föreslås en ändring av bestämmelsen som innebär att formuleringen skyldighet för producenterna att ”märka” ändras till ”se till att produkter är märkta”. Enligt regeringen behövs ändringen eftersom producentansvarsorganisationer, enligt förslaget till bemyndigande i 15 kap. 15 § 5 , ska kunna åläggas att fullgöra sådana skyldigheter som kan föreskrivas för producenter enligt 15 kap. 12 och 13 §§ , bl.a. att märka produkter. I linje med det anför regeringen att bemyndigandet i 15 kap. 13 § första stycket 1 bör ändras för att ge regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om sådan skyldighet för både producenter och producentansvarsorganisationer. Enligt regeringen görs det lämpligen genom att föreskrifterna omfattar att producenterna ska se till att produkterna är märkta i stället för att själva märka dem. På samma sätt som i förklaringen av begreppet producent (15 kap. 8 a § ) bör ”vara eller förpackning” i bemyndigandet bytas ut mot ”produkter” för att stämma överens med terminologin i engångsplastdirektivet. I engångsplastpromemorian behandlas frågan om krav på märkning av vissa engångsplastprodukter. Av promemorian framgår bl.a. följande i denna del: Enligt engångsplastdirektivet ska sanitetsbindor, tamponger, tampongapplikationer, tobaksvaror med filter, filter som marknadsförs för användning i kombination med tobaksvaror, våtservetter och muggar märkas för att få släppas ut på marknaden (artikel 7). I enlighet med kraven i engångsplastdirektivet bör därför ett krav på att dessa produkter ska märkas införas. Märkningen bör innefatta information om hur produkten ska hanteras när den blivit avfall. Den informationen bör utgå från avfallshierarkin enligt (15 kap. 10 §). Märkningen bör även innehålla information om sätt att bortskaffa produkten som ska undvikas, att produkten innehåller plast och den negativa miljöpåverkan som nedskräpning eller annat olämpligt bortskaffande av produkten ger upphov till. Kommissionen ska enligt artikel 7.2 i engångsplastdirektivet anta en genomförandeakt som fastställer de harmoniserade specifikationerna för märkning. bör ges möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om märkningen och således en möjlighet att genomföra de harmoniserade specifikationerna i föreskrifter. Bestämmelser om märkning kan meddelas av regeringen med stöd av 15 kap. 13 § 1 . Det gäller både enligt den i den här promemorian föreslagna lydelsen av 15 kap. 13 § 1 och enligt nuvarande lydelse av paragrafen. I engångsplastpromemorian föreslås att det ska införas en förordning om engångsprodukter. Enligt den föreslagna förordningen ska sanitetsbindor, tamponger och tampongapplikationer som är engångsplastprodukter och släpps ut på den svenska marknaden vara märkta med viss information. Enligt förslaget till förordning ska få meddela ytterligare föreskrifter om märkningen. Motsvarande bestämmelser om märkning av filter och tobaksvaror med filter bör enligt förslagen i engångsplastpromemorian införas i en ny förordning om producentansvar för vissa tobaksvaror, portionssnus och filter. Samma slags bestämmelser om märkning bör enligt promemorians förslag införas för våtservetter och för muggar som är engångsplastprodukter. Engångsplastpromemorian innehåller ett avsnitt som handlar om ansvarsbestämmelser, och i denna del framgår bl.a. följande: Denna promemoria innehåller en rad förslag för att komma till rätta med de miljöproblem som den ökande användningen av plast ger upphov till och åstadkomma en förbättrad materialåtervinning av förpackningar. Det är viktigt att upprätthålla reglerna.