bet · H801NU16 · 2021-04-16 00:00:00 — Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession Utskottet föreslår att ställer sig bakom det som utskottet anför om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession och tillkännager detta för regeringen. Enligt utskottet tar det att få ett tillstånd för en ny gruva, processen kostar för mycket pengar och det finns en osäkerhet kring tillståndsprocessen som är dålig för såväl sökande som de som direkt påverkas av en tänkt gruva. Hanteringen av Natura 2000-tillstånd har ytterligare ökat osäkerheten. Utskottet anser därför att regeringen bör återkomma till med förslag, och , som innebär att det görs tydligt att prövningen i de fall det krävs ett Natura 2000-tillstånd ska göras i samband med prövningen av tillstånd enligt . Utskottet anser således att ett Natura 2000-tillstånd inte ska vara en förutsättning för att en bearbetningskoncession ska kunna beviljas. I betänkandet finns en reservation (S, V, MP) där det föreslås att inte ska göra något tillkännagivande till regeringen. Utskottet lägger på eget initiativ fram ett förslag till tillkännagivande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession (S, V, MP) Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession (V) Utskottets förslag till riksdagsbeslut Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession ställer sig bakom det som utskottet anför om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession och tillkännager detta för regeringen. Reservation (S, V, MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (SD), (KD), (S), (L), (SD), (M), Per Schöldberg (C), (MP) och (S). Ärendet och dess beredning Ledamöter i utskottet från lämnade ett förslag till utskottsinitiativ om prövningsordningen för gruvnäringens tillståndsprocess (prot. 2020/21:25). Företrädare för Bergsstaten, och Svemin besökte utskottet som ett led i beredningen av detta ärende. Representanter från och besökte utskottet för att ge information i ärendet. Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession och tillkännager detta för regeringen. Jämför reservationen (S, V, MP) och det särskilda yttrandet (V). Generellt om tillstånd för gruvverksamhet Prövning av tillstånd för gruvverksamhet är en process som involverar ett stort antal aktörer i flera olika steg. Från att en verksamhetsutövare har för avsikt att börja leta malm till att en gruva kan starta krävs flera olika tillstånd. Prövningsprocessen skiljer sig från annan miljöfarlig verksamhet genom att den utöver (1998:808) även innehåller prövning enligt minerallagen (1991:45). Prövningen enligt syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, medan prövningen enligt minerallagen syftar till att möjliggöra samhällets försörjning av nödvändiga metaller och mineraler genom utvinning av särskilt utpekade naturresurser (s.k. koncessionsmineral). Tillståndsprövningen enligt minerallagen är uppbyggd för att ge förutsättningar för sökande att nå fram till gruvdrift genom att successivt tillföra projektet ökade ekonomiska insatser och ökade kunskaper. Från det att en verksamhetsutövare vill börja leta till en eventuell start av gruvverksamhet krävs olika prövningar. • En verksamhetsutövare behöver ansöka om ett undersökningstillstånd. Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger ensamrätt i förhållande till markägaren och andra prospektörer att kartlägga berggrundsgeologin. Innan undersökningsarbetet påbörjas ska det även finnas en arbetsplan. Bergmästaren prövar frågan om undersökningstillstånd och arbetsplan. • För att få påbörja en gruvverksamhet krävs en bearbetningskoncession (koncession) enligt minerallagen. Bergmästaren beslutar om koncession. Beslutet avgör vem som har rätt att utvinna de mineraler som finns i ett område. Koncessionen ger dock ingen rätt att påbörja verksamheten, för det krävs bl.a. tillstånd enligt . • Enligt är gruvverksamhet klassad som miljöfarlig verksamhet och innan sådan kan starta krävs tillstånd enligt 9 kap. . Gruvverksamhet innebär även ofta att tillstånd krävs enligt 11 kap. om vattenverksamhet. Tillstånd för gruvverksamhet enligt prövas av mark- och miljödomstolen. • Ansökan om markanvisning enligt minerallagen. Genom markanvisningen knyts rätten att utvinna till rätten att nyttja den mark eller det utrymme som krävs för verksamheten. Ett beslut om markanvisning krävs även om innehavaren av koncessionen själv äger den mark som behöver tas i anspråk för gruvdriften. Markanvisningar prövas av bergmästaren. • Som ett sista steg i prövningsprocessen behövs bygglov enligt (2010:900) för byggnation av anläggning och marklov för vissa markarbeten. Bygg- och marklov söks hos kommunens byggnadsnämnd. Utöver dessa prövningar kan verksamhetsutövaren även behöva söka tillstånd för verksamheter eller undersökningsarbete som kan påverka ett Natura 2000-område. Övriga tillstånd som kan krävas är exempelvis kulturminnesskydd, strandskydd, artskydd och biotopskydd. Om verksamhetsutövaren planerar provbrytning inom ramen för undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession så krävs tillstånd enligt . Särskilt om Natura 2000-områden Natura 2000-områden utses med stöd av två EU-direktiv: fågeldirektivet[1] och art- och habitatdirektivet[2]. Där listas 170 habitat, dvs. naturtyper, och sammanlagt ca 900 växt- och djurarter som särskilt värdefulla. Natura 2000 ska bevara värdefull natur, men innebär inte något generellt stopp för pågående markanvändning eller utveckling av samhället. Medlemsstaterna har, med start , valt ut områden med utgångspunkt från listorna. Varje land ansvarar för förvaltningen av områdena och att de listade arterna och livsmiljöerna bevaras. I finns drygt 4 000 Natura 2000-områden på en sammanlagd yta av nära . Områdena har valts ut av länsstyrelserna i respektive län. De förtecknade Natura 2000-områden har status som områden av riksintresse i enlighet med (4 kap. 1 och 8 §§ ). I minerallagen (1991:45) regleras undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av vissa uppräknade mineraliska ämnen. Förutsättningarna för beviljande av bearbetningskoncession anges i 4 kap. 2 § minerallagen. Där framgår att koncession ska meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. I tredje–femte styckena anges vidare att i ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 § tillämpas samt att om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt eller andra lagar, ska 3 och 4 kap. tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. I ärenden om beviljande av koncession ska en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ . I 3 och 4 kap. finns de s.k. hushållningsbestämmelserna. I 3 kap. finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden, och i 4 kap. finns särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden. Enligt 4 kap. 8 § får användning av mark och vatten som kan påverka ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 och som omfattar verksamheter eller åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § komma till stånd endast om sådant tillstånd har lämnats. I 7 kap. 27 § regleras särskilda skyddade områden, och bestämmelsen säger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer[3] fortlöpande ska föra en förteckning över naturområden som bör skyddas eller är skyddade. De särskilda skyddsområden som omfattas är områden enligt de ovannämnda fågeldirektivet (första stycket 1) och art- och habitatdirektivet (första stycket 2). För att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 27 § första stycket 1 eller 2 krävs tillstånd (7 kap. 28 a §). Undantaget är dock verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området. Om tillstånd krävs får det endast lämnas om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som ska skyddas, eller medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna (7 kap. 28 b §). Efter regeringens tillåtelse kan det trots det få lämnas tillstånd om det saknas alternativa lösningar, verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses (7 kap. 29 §). Som huvudregel prövas frågor om tillstånd enligt 28 a § av i det län där det berörda området finns. För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. ska dock frågan om tillstånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut ska den länsstyrelse som avses i första stycket beredas tillfälle att yttra sig (7 kap. 29 b §). Reglerna i 4 kap. 8 § och 7 kap. 28 a–29 b §§ infördes i för att genomföra vissa krav i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet (prop. 2000/01:111, bet. 2000/01:MJU18, rskr. 2000/01:248). I huvudsak syftade ändringarna till att med ett tillståndsförfarande göra det nödvändigt att på det sätt som direktiven kräver bedöma verksamheter och åtgärder som kan äventyra skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer. Regeringen konstaterar i proposition 2000/01:111 att artikel 6 art- och habitatdirektivet innehåller en bestämmelse om att medlemsstaterna måste vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten samt för att förhindra störningar som kan ha betydande konsekvenser för direktivets mål (artikel 6.2) och att de krav som ställs i artikel 6.2–3 i art- och habitatdirektivets bör återspeglas i den svenska lagstiftningen. Regeringen föreslog därför att bestämmelserna i 7 kap. skulle kompletteras med två nya paragrafer, 28 a och 28 b §§. Enligt regeringen skulle bestämmelserna utformas så att en prövning utifrån direktivens skyddsintressen krävs så snart en verksamhet eller åtgärd på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett särskilt skydds- eller bevarandeområde. Detta skulle enligt förslaget åstadkommas genom ett tillståndsförfarande. Regeringen framhöll i propositionen att direktivens skyddskrav måste beaktas tidigt i all planering (prop. 2000/01:111 s. 46). I propositionen uttalade regeringen vidare bl.a. följande (prop. 2000/01:111 s. 48). Innebörden av den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § är att en användning av mark och vatten inte får komma till stånd om användningen skulle komma att strida mot de angivna bestämmelserna i 7 kap. om skydd för skydds- och bevarandeområden. Därigenom får inte heller de myndigheter som vid prövning enligt olika lagar skall tillämpa 4 kap. tillåta en sådan markanvändning. Den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § utgår från att verksamheter och åtgärder i förekommande fall skall konsekvensbedömas enligt den särskilda tillståndsprövningen som avses i 7 kap. 28 a §. Det är i den prövningen som man förvissar sig om att en verksamhet eller åtgärd inte kan skada eller på ett betydande sätt störa de skyddade intressena. Därigenom främjas en så enhetlig bedömning som möjligt och onödig dubbelprövning kan undvikas. En myndighet som vid prövningen enligt en annan lag skall tillämpa 4 kap. 8 § får medge viss markanvändning endast om myndigheten kan konstatera att de verksamheter eller åtgärder som kan förutses i markanvändningen inte på ett betydande sätt påverkar miljön i ett skyddat område. Om myndigheten kan konstatera detta, konstaterar den att verksamheterna och åtgärderna inte omfattas av tillståndskravet i 7 kap. 28 a §. Om det däremot saknas grund för ett sådant konstaterande, får myndigheten medge markanvändningen endast efter att ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § har lämnats för den ifrågavarande verksamheten eller åtgärden. Prövningen enligt den särskilda lagen får i dessa fall avvakta den särskilda tillståndsprövningen. Om den tillståndsprövningen inte kommer till stånd, skall den markanvändning som omfattar verksamheten eller åtgärden vägras. För de myndigheter som hanterar ett planärende enligt eller ett vägärende enligt väglagen kan den nya bestämmelsen i 4 kap. 8 § uppfattas som mer omständlig att tillämpa än bestämmelserna i 4 kap. 2–7 §§. I förekommande fall kommer nämligen handläggningen av planärendet inte att kunna slutföras innan den specifika prövningen enligt 7 kap. 28 a–29 §§ har gjorts. För den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden, exploatören, kan den föreslagna nya ordningen innebära fördelar. Eftersom gäller parallellt med t.ex. och väglagen, kommer verksamheten eller åtgärden inte att få påbörjas eller vidtas utan tillståndet enligt . Den nuvarande ordningen med parallella förfaranden enligt olika lagar där exploatören ibland kan välja vad han vill låta pröva först är i många fall svår att undvika, men den innebär risker för onödig dubbelprövning. När ett och samma projekt prövas av olika myndigheter enligt olika lagar finns också en risk för olika bedömningar. Den prövning som avses i 7 kap. 28 a–29 §§ är mycket specifik och har en central betydelse för möjligheterna att genomföra ett planerat projekt. I situationer som rör särskilda skydds- eller bevarandeområden torde det därför i allmänhet vara fördelaktigt och kostnadseffektivt att den specifika miljöbalksprövningen görs först. Utformningen av 4 kap. 8 § blir en signal till exploatören att skaffa sig det nödvändiga tillståndet innan en kostnadskrävande och omständlig planprocess sätts i gång. I författningskommentaren till 4 kap 8 § anges bl.a. följande (prop. 2000/01:111, s. 66–67): För den som skall bedöma om en planerad markanvändning kan komma till stånd enligt bestämmelsen i den föreslagna nya 4 kap. 8 § uppkommer frågor som har att göra med vilka verksamheter och åtgärder som användningen kommer att omfatta. Det kan i och för sig vara svårt att i ett tidigt skede förutse alla tänkbara konsekvenser av olika planerade verksamheter och åtgärder. Syftet med art- och habitatdirektivet och de nya bestämmelserna är dock att hänsynen till de olika skydds- och bevarandeområdena skall finnas med redan på det tidiga planeringsstadiet. Det handlar alltså om att planera rätt från början. Som det svenska regelverket är uppbyggt, kommer olika konkreta åtgärder som kan aktualiseras att prövas enligt de särskilda bestämmelser som gäller för dem, t.ex. som miljöfarlig verksamhet, täkttillstånd eller bygglov eller enbart utifrån de särskilda nya bestämmelserna om skyddet för särskilda skydds och bevarandeområden. Det är ändå viktigt att det redan tidigt i planeringen görs bedömningar av vad den planerade markanvändningen kan komma att innebära. Detta gäller särskilt med hänsyn till art- och habitatdirektivets krav om att bedömningen också skall omfatta hur den planerade verksamheten i kombination med andra planer och projekt kan få konsekvenser för ett skydds- eller bevarandeområde. För den myndighet som har att pröva om en viss verksamhet eller åtgärd kan komma i konflikt med bestämmelsen i 4 kap. 8 § gäller det att i första ledet klargöra om den aktuella bestämmelsen över huvud taget är tillämplig. Frågan är då om den användning av mark och vatten och de verksamheter eller åtgärder som följer av användningen på något sätt kan påverka ett sådant område som skyddet avser. Såväl denna inledande bedömning som den fortsatta tillämpningen av bestämmelsen måste utgå från syftena med de aktuella direktiven. Det måste beaktas att bestämmelsen inte bara omfattar markanvändning inom de utpekade områdena utan också sådana åtgärder utanför dessa områden som kan påverka de livsmiljöer som skyddet avser. Nästa led i bedömningen är om den påverkan som kan följa av en verksamhet eller åtgärd som omfattas av markanvändningen är så betydande att tillstånd krävs enligt 7 kap. 28 a §. I sådant fall får den berörda markanvändningen inte medges om inte ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § har lämnats. Frågan om vilket underlag som krävs för denna bedömning kommer naturligtvis att variera beroende på karaktären hos den berörda verksamheten eller åtgärden. När det gäller en avgränsad byggnads- eller anläggningsåtgärd kan det ofta vara ganska enkelt att bedöma konsekvenserna för det skyddsintresse som föreligger. När det gäller mera omfattande projekt blir bedömningen svårare. Det gäller särskilt för projekt som kanske inleds med mera avgränsade åtgärder men som sedan förutsätts kunna utvecklas till en mera omfattande verksamhet. I sådana fall är det i allmänhet nödvändigt att redan vid den inledande bedömningen av projektet beakta den avsedda fortsatta utvecklingen. Det innebär att det i vissa fall också kan behövas en relativt omfattande konsekvensbedömning redan för den prövning som skall göras enligt 4 kap. 8 §. Att konsekvenserna av en verksamhet eller åtgärd måste vara tillräckligt klarlagda innan tillstånd enligt 7 kap. 28 a § lämnas följer av de ändringar som föreslås av vissa bestämmelser i 6 kap. . I fråga om bedömningen enligt 4 kap. 8 § kan följande tilläggas när det gäller större projekt som kan komma att utvecklas etappvis. Om projektet har en sådan karaktär att det utan olägenheter kan avbrytas efter en första etapp bör det kunna vara möjligt att vid bedömningen av projektets tillåtlighet enligt 4 kap. 8 § nöja sig med en konsekvensbedömning som är begränsad till den första etappen. Också det medgivande som då kan bli aktuellt, i form av en antagen plan eller ett tillstånd enligt särskild lag, förutsätts bli begränsat till att avse denna första etapp. Om de olika etapperna däremot har ett sådant inbördes samband, tekniskt, ekonomiskt eller på annat sätt, att ett medgivande att påbörja en första etapp i realiteten också innebär eller uppfattas som ett klartecken för kommande etapper, är det nödvändigt att konsekvensbedömningen redan från början tar hänsyn till och redovisar hur projektet kan komma att utvecklas och vilka försiktighetsmått som kan behöver vidtas för att undvika att verksamheten kommer i konflikt med direktivens skyddsintressen. För sådana projekt av större omfattning kommer en tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § normalt att vara den lämpligaste formen för en fortsatt prövning av projektets förenlighet med de aktuella skyddsintressena. För den myndighet som vid tillämpningen av 4 kap. 8 § måste bedöma om situationen är sådan att ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § krävs, kan det ofta vara lämpligt att samråda med den berörda . Vissa rättsfall och annat material NJA 2013 s. 613 (”Bunge”) ansökte om tillstånd enligt till täkt av kalksten inom vissa områden på fastigheten i . Bolaget begärde också bl.a. tillstånd att leda bort inläckande grundvatten ur kalkbrottet och vidta vissa åtgärder i syfte att öka grundvattenmängden samt att anlägga och driva en rulltransportör för transport av kalksten från täkten till bolagets verk och hamnanläggning i . Miljödomstolen lämnade bolagets ansökan utan bifall. Enligt domstolens sammanfattande bedömning innebar såväl lokaliseringen som risken för påverkan på omgivande särskilda bevarandeområden (Natura 2000-områdena Bräntings haid och Bästeträsk) och faran för hotade arter hinder mot att ge tillstånd. Dessutom rådde det osäkerhet om möjligheten att skydda en vattentäkt. När målet prövades av anförde domstolen bl.a. följande om tillstånd till verksamhet som kan påverka ett Natura 2000-område. Det krävs tillstånd för att bedriva en verksamhet som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Tillstånd får lämnas bara om verksamheten - ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder - inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som ska skyddas. Verksamheten får inte heller medföra att den art eller de arter som ska skyddas inom området utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna. (Se 4 kap. 8 § samt 7 kap. 28 a och 28 b §§ MB.) Reglerna i går tillbaka på det unionsrättsliga art- och habitatdirektivet eller sålunda rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, ett direktiv som antogs . Direktivet reglerar den prövning som nationella myndigheter ska göra av planer eller projekt som kan påverka ett särskilt bevarandeområde på ett betydande sätt. Ett godkännande får lämnas först sedan myndigheten har ”försäkrat sig” om att det berörda området inte kommer att ta skada (artikel 6.3). Kraven på myndigheternas prövning har i olika avseenden preciserats genom rättstillämpningen vid . Klart är därigenom att prövningen inte är begränsad till fall då verksamheten förläggs till själva det skyddade området. Det är tillräckligt att verksamheten ska bedrivas på en plats som gränsar till området och att ”det är möjligt” att verksamheten ”kan” påverka detta (dom i mål C-404/09 mellan Europeiska kommissionen och som rörde området ””, punkt 87). Den skyddsmekanism som ska ligga i myndigheternas prövning förutsätter inte heller att det har kunnat ”klarläggas” att planen eller projektet har en betydande påverkan på Natura 2000-området. En prövning ska ske så snart det är ”troligt” att planen eller projektet leder till en sådan påverkan (dom i mål C-127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, 2004, s. I-07405, punkt 41). Som framgår av art- och habitatdirektivet (artikel 6.3) får en plan eller ett projekt godkännas bara om en nationell myndighet har försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Myndigheten ska ur ett vetenskapligt perspektiv bedöma planens eller projektets konsekvenser för området. Ett godkännande förutsätter att det ”inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan” på området. (Se målet Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, punkterna 55 och 59.) Det ska alltså stå klart att verksamheten inte är skadlig. rättstillämpning uttrycker på olika sätt att prövningen ska vara allsidig. Den nationella myndigheten har att ta hänsyn till de kumulativa effekter som olika planer och projekt kan få för målsättningen att bevara Natura 2000-området och ska försäkra sig om att det inte uppstår någon långvarig skadlig inverkan på området. Alla aspekter av planerna och projekten ska identifieras med hjälp av bästa möjliga vetenskapliga information och kunnande. En prövning svarar inte mot kraven enligt art- och habitatdirektivet, om den innehåller brister eller saknar fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser. Det ska vara möjligt att skingra varje rimligt vetenskapligt tvivel i fråga om de planerade arbetenas påverkan på området. (Se målet Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, punkterna 53-56, , punkt 100, och dom i mål C-258/11, Sweetman, punkterna 41 och 45.) Tillståndsprövningen ska sålunda omfatta alla de effekter som den sökta verksamheten kan få på Natura 2000-området. Detta måste i sin tur anses innebära att en samlad bedömning ska göras i något skede av prövningen, och att denna bedömning ska vara fullständig, exakt och slutlig.