bet · H801MJU6 · 2021-02-11 00:00:00 — har det alltmer framkommit i medierna att djurhållare och andra näringsidkare som arbetar med djurhållning och animalisk produktion har fått besök av organiserade djurrättsaktivister. Det behöver därför arbetas in skrivningar i svensk lagstiftning som syftar till att förhindra eller skydda näringsidkare mot sådana ovälkomna besök, t.ex. identifieringstvång vid kontrollbesök. Skulle det finnas liknande problemställningar kopplade till propositionens förslag om inköp under dold identitet ska näringsidkarens säkerhet beaktas även i dessa sammanhang. Enligt yrkande 6 behövs ett förtydligande vad gäller personskyddet och anonymiteten för de personer som rapporterar in utförda kontroller – detta för att de som utfört kontroller inte ska riskera repressalier eller hot eller bli föremål för annan brottslighet. Det är viktigt både ur kontrollanternas egna perspektiv och för att säkerställa att oegentligheter blir inrapporterade på ett tillfredsställande sätt. Det är ur ett rättssäkerhetsperspektiv nödvändigt att den kontrollerande personen i efterhand kan identifieras, i händelse att han eller hon beter sig på ett inkorrekt sätt under eller i samband med inspektionen. Avgifter för offentlig livsmedelskontroll Enligt kommittémotion 2020/21:3777 av m.fl. (SD) yrkande 4 behövs ett skydd mot skenande kostnader för enskilda näringsidkare i form av ett årligt kostnadstak kopplat till extra tillsyn och den årliga grundavgiften behöver bibehållas för att ge kommunerna en större förutsägbarhet när det gäller deras årliga intäkter och utgifter. Modellen skulle kunna hämta inspiration från sjukvårdens system med högkostnadsskydd. I och med propositionens förslag att avgifterna för den offentliga tillsynen ska tas ut för faktiskt utförda kontroller i stället för som med årliga avgifter finns det en risk att avgifterna skenar iväg för den enskilda näringsidkaren. Kommunerna har ett visst behov av förutsägbarhet när det gäller inkommande avgifter och egna kostnader i relation till tillsyn och kontroller. Undantag för Försvarsmakten i den offentliga kontrollen I kommittémotion 2020/21:3777 av m.fl. (SD) yrkande 5 anförs att det behövs undantagsregler för kontroll av sådan verksamhet som direkt eller indirekt berör försvarsmakt och dess kringverksamheter. Med tanke på hur vissa aktörer arbetar med målmedveten infiltration av svenska myndigheter, inte minst genom olika bolag, finns det anledning att vara extra försiktig när det gäller just Försvarsmakten och dess kringverksamheter. En kompetent och likvärdig offentlig kontroll Av den nya kontrollförordningen framgår att medlemsstaterna för vart och ett av de områden som omfattas av förordningen ska utse en eller flera behöriga myndigheter som ska organisera eller genomföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Om flera behöriga myndigheter utses ska medlemsstaterna införa förfaranden för att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv samordning mellan dessa samt en enhetlig och effektiv offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inom hela sitt territorium. Det finns även krav på att de behöriga myndigheterna bl.a. ska ha infört rutiner eller förfaranden för att säkerställa att den offentliga kontrollen och annan offentlig verksamhet är effektiva och ändamålsenliga. I är livsmedelskontrollen organiserad så att bl.a. ansvarar för att samordna övriga livsmedelskontrollmyndigheter och ge råd, stöd och vägledning till dessa. har även rätt att, efter bemyndigande från regeringen, meddela föreskrifter om offentlig kontroll. har fått ett antal uppdrag av regeringen att likrikta och utveckla livsmedelskontrollen. I regleringsbrevet fick myndigheten i uppdrag att –2019 utveckla stödet till den offentliga livsmedelskontrollen genom kompetenshöjande åtgärder. Inom uppdraget har flera olika utbildningar och andra insatser för att öka kompetensen och förbättra kontrollmetodiken i den offentliga livsmedelskontrollen genomförts. påbörjades bl.a. ett arbete med att utveckla en god kontrollsed för livsmedelskontrollen, ett arbete som förväntas öka likvärdigheten inom livsmedelskontrollen och leda till förbättrade kontakter med företagen. I årsredovisning redogörs för projektet kontrollsed som startades genom en insamling av goda exempel i kontrollen och genom dialog med bransch och företag. Därefter har två fokusområden valts ut: Etik i yrkesrollen och Kontrollprocessen, där har tagit fram olika sorters stöd. Av del 2 i regeringens handlingsplan för livsmedelsstrategin framgår att det skulle bedrivas ett arbete för likvärdig kontroll och god kontrollsed för att skapa goda och stabila förutsättningar för företagen. Inom ramen för livsmedelsstrategin gav regeringen i uppdrag att vidta ett antal åtgärder –2025 för att uppnå livsmedelsstrategins övergripande mål om en ökad livsmedelsproduktion som är hållbar och konkurrenskraftig. Uppdraget syftar till att både utveckla pågående insatser och inleda nya inom främst de strategiska områdena Regler och villkor samt Konsument och marknad. En av åtgärderna i uppdrag handlar om att vidareutveckla det arbete som pågår inom livsmedelskontrollen för att öka likvärdigheten, utveckla bemötandefrågor och på andra sätt underlätta för företagen. I arbetet ska ingå bl.a. kompetenshöjande insatser, arbete för att etablera en god kontrollsed, målgruppsanpassning av information till företag och, där det bedöms möjligt, nationella anpassningar av livsmedelslagstiftningen med fokus på små företag. I budgetpropositionen (prop. 2019/20:1 utg.omr. 23) anförde regeringen att samverkan mellan de kommunala kontrollmyndigheterna kan leda till en ökad likvärdighet i kontrollen. Regeringen såg positivt på de initiativ som vissa kommuner tagit för att etablera samverkan med andra kommuner, vilket stärkt många kontrollmyndigheters förmåga. Regeringen avsåg att följa utvecklingen av den kommunala samverkan och utvärdera lägesbilden . fick i regleringsbrevet i uppdrag att utarbeta ett förslag till hur kommunala kontrollmyndigheters förmåga att utföra livsmedelskontroll kan följas upp. Uppdraget skulle bidra till regeringens mål om en mer likvärdig och effektiv livsmedelskontroll och skulle redovisas till . Regeringen gav länsstyrelserna i uppdrag i deras regleringsbrev att redovisa den aktuella lägesbilden av samverkan inom länen samt bedöma förutsättningarna för en ökad samverkan där det finns sådana behov. När det gäller djurskyddskontrollen är central förvaltningsmyndighet på djurskyddsområdet. ansvarar bl.a. för att samordna övriga kontrollmyndigheter och ge stöd, råd och vägledning till dem. har även rätt att, med stöd av ett bemyndigande från regeringen, meddela föreskrifter om den offentlig kontrollen. har fått ett antal uppdrag av regeringen att likrikta och utveckla djurskyddskontrollen. har t.ex. inom ramen för livsmedelsstrategin haft i uppdrag att öka kvaliteten, likvärdigheten och effektiviteten i djurskyddskontrollen. Uppdraget pågick –2019 och slutredovisades till . Myndigheten arbetade bl.a. med mobil djurskyddskontroll där digitala verktyg utvecklades för att registrera kontrollresultat i fält. De har även tagit fram en kontrollutbildning för djurskydd och samsyn som är en webbaserad utbildning i att utföra djurskyddskontroll. Regeringen anför i budgetpropositionen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 23) att uppdragen att utveckla livsmedels- och djurskyddskontrollerna är långsiktiga och kommer att fortsätta vidare och att de är viktiga för att skapa goda företagsvillkor för hela livsmedelskedjan. Vidare konstaterar regeringen att lönsamheten i livsmedelskedjan visar en nedåtgående trend, framför allt i primärproduktionen och inom livsmedelsindustrin. Ett fortsatt arbete med sänkta kostnader, förenklingsinsatser, såsom utveckling av t.ex. en likvärdig livsmedelskontroll och utvecklad samverkan och samråd i beslutsprocessen, är viktigt. Att förenkla processer för efterlevnad av regler bidrar till att sektorn kan utvecklas och företagens konkurrenskraft stärkas. När det gäller livsmedelskontrollen konstaterar regeringen att kontrollen fortsätter att utvecklas i en positiv riktning. finns kvarvarande brister i en mindre andel av kontrollmyndigheterna. Regeringen anför att den även i fortsättningen kommer att verka för att berörda myndigheter beaktar stärkt konkurrenskraft för företagen i sitt arbete med att utforma och tillämpa regler och villkor. Det är prioriterat för regeringen att företagen har rimliga möjligheter att uppfylla de krav som ställs och att processerna för tillståndsgivning är snabba och effektiva. Regeringen föreslår därför i budgetpropositionen (utg.omr. 23) att 2021–2023 ska läggas på ytterligare förenklingsinsatser inom området, bl.a. på åtgärder som skapar en likvärdig livsmedelskontroll. När det gäller djurskyddskontroller bedömer regeringen att den positiva utvecklingen i antalet djurskyddskontroller som länsstyrelserna har genomfört och hur många i förväg planerade och riskbaserade kontroller som har genomförts i förhållande till antalet anmälningskontroller framför allt beror på länsstyrelsernas systematiska arbete för att leva upp till de gemensamt satta målen för djurskyddskontrollen. Myndigheterna har gemensamt uppsatta mål som ett instrument för att styra och följa upp kontrollen. Regeringen bedömer att djurskyddskontrollen, trots stora skillnader i måluppfyllelsen mellan olika länsstyrelser, bidrar till efterlevnaden av högt ställda djurskyddskrav. När det gäller kompetenskrav på kontrollanter framgår det av den nya kontrollförordningen att de behöriga myndigheterna ska ha tillgång till väl kvalificerad och erfaren personal. Förordningen innehåller krav på utbildning av den personal som ska genomföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Den anger att personalen ska ha ändamålsenlig utbildning för sitt kompetensområde så att den på ett kompetent sätt kan utföra sina uppgifter. I bilaga II till förordningen anges några specifika områden som personalen ska få utbildning i, bl.a. kontrollförfaranden, de bestämmelser som omfattas av förordningen samt system för officiellt intygande. I förarbetena till den nya djurskyddslagen (prop. 2017/18:147 s. 195) anförde regeringen att det inte är lämpligt att i föreskrifter ställa upp tvingande krav på vissa kvalifikationer för djurskyddskontrollanter. Regeringen framhöll att den typen av reglering inte finns för myndighetsanställda som utför tillsyn eller kontroll på andra områden. Vidare anfördes att det i tvärtom är relativt ovanligt med sådan behörighetsreglering, och regleringen förbehålls sektorer där särskilt höga kompetenskrav behöver ställas, t.ex. yrken inom hälso- och sjukvården. Regeringen anförde vidare att det hos och övriga kontrollmyndigheter bedrivs ett kontinuerligt arbete för att på andra sätt säkerställa att kontrollpersonalen har lämplig kompetens. Regeringen bedömde därför att det inte borde införas något bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kontrollpersonalens kompetens. Miljö- och jordbruksutskottet har behandlat frågor om behörighetskrav för djurskyddskontrollanter tidigare, senast i betänkande 2018/19:MJU11 Djurskydd. Utskottet anförde då följande: Utskottet anser att det är av grundläggande betydelse att djurskyddskontrollen är både rättssäker och effektiv. När det gäller frågan om att djurskyddskontrollanterna ska ha yrkeserfarenhet av djurhållning konstaterar utskottet att uppdraget som djurskyddskontrollant även kräver andra färdigheter än kunskap om djur, bl.a. sådan kunskap om författningarna som styr myndighetens agerande mot enskilda. Denna kunskap är nödvändig för att upprätthålla rättssäkerheten. Utskottet konstaterar också att det finns ett krav om att kontrollmyndigheten ska ha tillgång till djurskyddsutbildad personal för att verksamheten ska kunna skötas tillfredsställande. Behörighetsreglering finns bara inom vissa områden där särskilt höga krav måste ställas, såsom yrken inom hälso- och sjukvården. Sammantaget finner utskottet inte skäl att förorda en behörighetsreglering för djurskyddskontrollanter. Delegering av vissa uppgifter inom den offentliga kontrollen I den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om delegering av den offentliga kontrollen och annan offentlig verksamhet i artiklarna 28–33. Enligt artikel 28 får de behöriga myndigheterna delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen till ett eller flera organ med delegerade uppgifter eller till en eller flera fysiska personer. I artiklarna 29 och 30 anges villkor för delegering i den offentliga kontrollen. I artikel 29.b anges de krav som organet med delegerade uppgifter ska uppfylla, bl.a. att vara opartiskt och fritt från intressekonflikter. Enligt artikel 31 får de behöriga myndigheterna även delegera vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet under vissa förutsättningar som anges i förordningen. De behöriga myndigheterna får inte delegera beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad till ett organ med delegerade uppgifter eller till en fysisk person. I artikel 32 regleras skyldigheter för organ och fysiska personer som fått uppgifter delegerade till sig och i artikel 33 regleras skyldigheter för de behöriga myndigheter som delegerat dessa uppgifter. Som framgår av föregående avsnitt bedömer regeringen i propositionen att beslut som fattats av organ med delegerade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet på de områden som berörs i lagstiftningsärendet bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Organ och fysiska personer kan komma att fatta beslut som kan påverka en enskilds situation på ett inte obetydligt sätt och sådana beslut är överklagbara enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer (jfr 41 § förvaltningslagen och prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 248 och 251 f.). Regeringen anser att det mot den bakgrunden bör införas en bestämmelse i berörda lagar som anger till vilken myndighet beslut som fattas av organ eller fysiska personer får överklagas. En sådan bestämmelse finns enbart i lagen om kontroll av ekologisk produktion. Vidare gör regeringen bedömningen att vissa bestämmelser i förvaltningslagen bör tillämpas när ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. För att den överprövande instansen ska kunna ta ställning till om ett överklagat beslut är korrekt och för att enskilda ska kunna ta till vara sina möjligheter att överklaga ett beslut bör bestämmelserna i förvaltningslagen om att ett beslut ska vara motiverat (32 §), om att den enskilde ska underrättas om beslutet (33 §) och om hur ett överklagande går till (34 §) vara tillämpliga även när det gäller beslut som har fattats av ett organ med delegerade uppgifter eller av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter. Vidare bör förvaltningslagens bestämmelser om legalitet, objektivitet och proportionalitet (5 §), partsinsyn (10 §), jäv (16–18 §§), utredningsansvar (23 §), muntligt uppgiftslämnande (24 §), kommunikation (25 §), dokumentation av uppgifter (27 §), dokumentation av beslut (31 §), rättelse av skrivfel och liknande (36 §) samt vem som får överklaga ett beslut (42 §) tillämpas vid offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som utförs av ett organ med delegerade uppgifter eller av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter. Vidare redovisas i propositionen att () ifrågasätter hur kraven på legalitet, objektivitet, proportionalitet och rättssäkerhet ska säkerställas när det gäller organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter. Regeringen konstaterar att de myndigheter som har delegerat uppgifterna enligt artikel 33 i den nya kontrollförordningen har en skyldighet att vid behov organisera revisioner eller inspektioner av organen eller personerna. Delegationen ska också utan dröjsmål återkallas om organet eller personen brister i utförandet av sina uppgifter. Därutöver innebär möjligheten att överklaga beslut av organ eller fysiska personer till domstol en ytterligare utomstående granskning av organens och personernas verksamhet. Inköp under dold identitet Som framgår av föregående avsnitt gör regeringen bedömningen i propositionen att det i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter och lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel bör införas en bestämmelse som ger kontrollmyndigheterna rätt att göra inköp av livsmedel, jordbruksprodukter, foder och animaliska biprodukter under dold identitet för att kontrollera att de uppfyller gällande krav. En förutsättning för inköp under dold identitet bör vara att köpet är nödvändigt för kontrollen av att produkten uppfyller gällande krav. Verksamhetsutövaren bör underrättas om det inköp som har gjorts under dold identitet och om resultatet av det så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse. I gäller som utgångspunkt för all myndighetsutövning att den ska bedrivas med stöd av lag eller annan författning. Myndighetsåtgärder som innefattar ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste ha stöd i lag (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). En annan given utgångspunkt är att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna former som är iakttagbara för medborgarna. Vid bedömningen av om inköp under dold identitet ska tillåtas måste även allmänna principer vid myndighetsutövning som ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen beaktas. En möjlighet för myndigheter att göra inköp under dold identitet finns på flera olika områden. infördes en lagstadgad möjlighet för kommuner att under vissa förutsättningar genomföra kontrollköp enligt alkohollagen (2010:1622), tobakslagen (1993:581) och lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel. Det har fattats beslut om en möjlighet att göra inköp under dold identitet på konsumentskyddsområdet (prop. 2019/20:120 Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet), och trädde en bestämmelse i i kraft som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att köpa vissa produkter under dold identitet (s.k. testköp) om det är nödvändigt för att skydda människors hälsa eller miljön (prop. 2019/20:137 Förbättrad tillsyn på miljöområdet). Den nya kontrollförordningen förutsätter att kontrollmyndigheterna i vissa fall har rätt att göra inköp under dold identitet. Regeringen bedömer därför i propositionen att det behövs kompletterande bestämmelser som ger myndigheterna en sådan befogenhet. Eftersom inköp under dold identitet har tydligt samband med myndighetsutövning bör bestämmelserna finnas på lagnivå. Det är också tydligt att kontrollmyndigheterna har ett behov av att kunna agera under dold identitet för att effektivt kunna kontrollera livsmedel och andra produkter som erbjuds till försäljning, särskilt när det gäller handel genom distanskommunikation såsom internethandeln. Det kan dock finnas ett behov av att inte uppge att det är fråga om en kontroll även när myndigheten utför kontroller på plats i butiker eller på restauranger. Det kan t.ex. handla om att kontrollera varor från en charkdisk, där kontrollen syftar till att undersöka om personalen ger kunden rätt vara och rätt mängd. Även när det gäller foder och animaliska biprodukter kan det finnas ett behov av att myndigheten får agera dolt i samband med platskontroller, bl.a. kontroller av organiska gödningsmedel och foder till sällskapsdjur som säljs på lösvikt. Regeringen anser därför att befogenheten att göra inköp under dold identitet inte bör begränsas till distanskommunikation. När det gäller i vilka fall inköp under dold identitet bör vara tillåtet anför regeringen i propositionen att det är av yttersta vikt att de livsmedel som släpps ut på marknaden är säkra att äta och att foder som tillhandahålls är säkra för djur, människor och miljö. är det också mycket viktigt att komma tillrätta med fusk och förhindra att konsumenter vilseleds. Regeringen bedömer att om inköp under dold identitet begränsas till skydd för liv och hälsa blir det i många fall inte möjligt att använda sig av dolda inköp för att kontrollera att konsumenterna får de varor som de faktiskt beställer. Konsumenter kan bli vilseledda och betala för en annan produkt än de får men för den sakens skull inte vara utsatta för någon hälsorisk. Det kan t.ex. handla om produkter som blivit utspädda med ingredienser som inte får ingå i varan. Enligt regeringens mening kan dolda inköp på livsmedels- och foderområdet därför motiveras inte bara av det angelägna ändamålet att skydda människors och djurs liv eller hälsa utan också av det angelägna ändamålet att skydda konsumentintresset. En grundläggande förutsättning för att myndigheten ska få agera under dold identitet bör dock vara att det dolda inslaget är nödvändigt för kontrollen av att en produkt uppfyller gällande krav. Det innebär att den ansvariga myndigheten i första hand ska överväga de öppna arbetsformer som är tillgängliga för att kontrollera regelefterlevnaden, t.ex. beställningar av produkter i myndighetens namn, dokumentkontroll och oannonserade besök. Enligt artikel 36.2 i den nya kontrollförordningen ska de behöriga myndigheterna vidta alla åtgärder för att säkerställa att de ”aktörer” som proverna har beställts från underrättas om att proverna har tagits i samband med offentlig kontroll och om huruvida proverna har analyserats eller testats. Regeringen anser att det i de nu aktuella lagarna bör införas en bestämmelse som kompletterar artikel 36.2 i fråga om tidpunkten för när en aktör ska underrättas. En liknande reglering finns på andra områden där bestämmelser om dolda inköp införts, bl.a. på miljöområdet och konsumentskyddsområdet. Beroende på vad syftet med ett inköp under dold identitet är kan en skyldighet att underrätta verksamhetsutövaren efter köpet medföra att åtgärden förlorar sin betydelse. Verksamhetsutövaren bör därför underrättas om köpet och resultatet av det så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse. Skydd av näringsidkare och kontrollpersonal När det gäller skydd av näringsidkare finns det i den nya kontrollförordningen bestämmelser om skyldigheter för aktörer. Enligt artikel 15 ska aktörerna bl.a. ge personal vid de behöriga myndigheterna tillträde till sina lokaler och andra platser under deras kontroll och deras omgivningar, djur och varor samt tillgång till sina datoriserade informationshanteringssystem, dokument och annan relevant information. Aktörerna ska vidare under offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet hjälpa och samarbeta med de behöriga myndigheternas personal. Aktörernas skyldigheter gäller även när offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet genomförs av officiella veterinärer, officiella växtskyddsinspektörer, kontrollmyndigheter, organ med delegerade uppgifter och fysiska personer till vilka vissa uppgifter har delegerats. Enligt information från länsstyrelserna är de alltid noga med att vid ett samtal eller besök i samband med kontroll informera om att de kommer från . Om någon från kommer ut på en kontroll ska han eller hon alltid kunna visa legitimation, och kontrollpersonalen bär kläder där logga syns tydligt. Enligt länsstyrelserna är det brukligt att personalen visar legitimation om inte annat så när någon begär det. Att olovligen utge sig för att vara en myndighetsperson, s.k. föregivande av allmän ställning, är ett brott som kan ge böter eller fängelse enligt 17 kap. 15 § (1962:700). Om brottet bedöms som grovt är straffet fängelse i högst . Som svar på fråga 2020/21:352 av (SD) om falska myndighetspersoners besök på bondgårdar och vad regeringen avser att göra för att komma åt detta beteende anförde inrikesminister följande: