bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — De riktade statsbidragen regleras t.ex. genom förordning, reglerings- brev, regeringsbeslut eller avtal (se t.ex. , ”Specialdestinerade stats- bidrag till kommuner ur rättslig synvinkel”, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2012, s. 71–99). Reglering genom avtal tar ofta formen av en överenskommelse mellan regeringen och Kommuner och Regioner (SKR). Dessa avtal är inte rättsligt bindande för enskilda kommuner och regioner. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN har använts , inte minst på hälso- och sjukvårdsområdet (Statskontoret, Tänk efter före: om viss styrning av kommuner och landsting, 2011, s. 11). Regeringens åtgärder för utökad testning och smittspårning Finansiellt stöd till kommuner och regioner Budgetförslag för bl.a. testning och smittspårning Utöver budgetpropositionen och de sedvanliga vår- och höständrings- budgetarna har regeringen överlämnat flera extra ändringsbudgetar med förslag till ökade anslag till kommuner och regioner för merkostnader orsakade av pandemin. Nedan redovisas de tre extra ändringsbudgetar som beslutades och som innehållit ökade anslag för bl.a. testning och smittspårning. Anslagen är av typen riktade statsbidrag. beslutade regeringen ändringsbudget – Åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:132, bet. 2019/20:FiU51, rskr. 2019/20:199–202). I den extra ändringsbudgeten ökades anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård med . I skälen för regeringens förslag angavs bl.a. att det pågående utbrottet av det nya coronaviruset som orsakar sjukdomen covid-19 innebar merkostnader för hälso- och sjukvården och omsorgen till följd av bl.a. högre kostnader för vård- och omsorgspersonal, informationsinsatser, utökad bemanning av 1177 Vårdguiden, laboratorieanalyser, extra skyddsutrustning för personal samt diverse smittskyddsåtgärder. För att kunna ersätta kommunerna för merkostnader inom omsorgen som uppstod i det arbetet borde anslagets ändamål utvidgas. Anslaget borde ökas med . Därutöver ökades anslaget med för extraordinära smittskyddsinsatser, t.ex. karantän av smittade eller misstänkt smittade personer, med till samt för smittbärarersättning. Därutöver ökades anslagen till MSB med och till FHM med . beslutade regeringen ändringsbudget – Ytterligare åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:146, bet. 2019/20:FiU56, rskr. 2019/20:207–212). I den extra ändringsbudgeten ökades anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård med , den s.k. testmiljarden. I skälen för regeringens förslag angavs att det fanns ett behov att skyndsamt utöka antalet tester för covid-19 i syfte att bl.a. dämpa smitt- spridningen samt undvika ett stort bortfall av personal inom hälso- och sjukvården och annan samhällsviktig verksamhet, och i ett andra steg även inom övriga samhällssektorer. beslutade regeringen ändringsbudget – Förstärkt stöd till välfärd och företag, insatser mot smittspridning och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:181, bet. 2019/20:FiU61, rskr. 2019/20:351–353). I den extra ändringsbudgeten ökades REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN bl.a. anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård med . I skälen för regeringens förslag angavs att testning för covid-19 och smittspårning behövde ske i ökad utsträckning. För att möjliggöra detta föreslogs att avsattes för testning. Det innefattade såväl tester för påvisande av aktiv infektion, s.k. PCR-test som s.k. serologiska tester (antikroppstester). För en utökad kapacitet för smittspårning föreslogs också en smittspårningsmiljard. Reglering av statsbidrag för testning och smittspårning De statsbidrag som har tagits upp i extra ändringsbudgetar när det gäller testning och smittspårning har hanterats på tre olika sätt: genom förordning (), den s.k. testmiljarden () och överenskommelsen mellan regeringen och SKR. Statsbidraget i extra ändringsbudgeten från reglerades i förordning. Medlen disponeras av och fördelas enligt bestämmelserna i förordningen (2020:193) om statsbidrag till regioner och kommuner för att ekonomiskt stödja verksamheter inom hälso- och sjukvård respektive socialtjänst till följd av sjukdomen covid-19 (regleringsbrev till Kammarkollegiet från avseende anslag 1:6). Statsbidraget i extra ändringsbudgeten från fick användas av . får använda för att samordna arbetet med att utöka provtagningen för covid-19 samt skyndsamt starta och leda arbetet med att koordinera de regioner, företrädare för kommuner och andra aktörer som behövs för att provtagningen ska kunna utökas med bibehållen kvalitetssäkring och fortsatt prioritering av resurserna till vård och omsorg. I detta ingår bl.a. kostnader för ersättning till kommuner och regioner, ersättning till privata aktörer och leverantörer samt kostnader för myndighetens eget arbete. Det ingår även kostnader för undersökningar och valideringsstudier av covid-19 tester samt studier för att följa utvecklingen av covid-19 i samhället (regleringsbrev till Kammarkollegiet från avseende anslag 1:6). Statsbidraget i extra ändringsbudgeten från reglerades genom beslut från regeringen. Medlen får användas efter beslut från regeringen (regleringsbrev till Kammarkollegiet från avseende anslag 1:6). tog regeringen beslut om att ingå en överenskommelse med SKR i vilken ingick att staten skulle ersätta kommuner och regioner för testning med dels ett startbidrag baserat på regionens storlek, dels ett schablonbelopp per utfört PCR-test respektive serologiskt test. Schablonersättningen skulle betalas ut i efterskott. Medlen för smittspårning och testning skulle tilldelas regionerna utifrån befolknings- mängd. Överenskommelsen klargjorde ansvarsfördelning och finansiella förutsättningar avseende testning. kom regeringen och SKR överens om att förlänga och uppdatera överenskommelsen över hela 2021. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Hemställan från SKR och Vårdföretagarna/Famna Regeringen utfärdade förordningen (2020:193) om stats- bidrag till regioner och kommuner för att ekonomiskt stödja verksamheter inom hälso- och sjukvården respektive socialtjänst till följd av sjukdomen covid-19. Av 4 § i förordningen framgår att statsbidrag får lämnas till verk- samheter som bl.a. avser provtagning av hälso- och sjukvårdspersonal och personal inom omsorg. Statsbidrag fick också lämnas för smittskyddsåtgärder enligt smittskyddslagen (2004:168). Utbetalning till kommuner och regioner skulle ske i efterhand och beslutas av . Förordningen trädde i kraft . SKR hemställde till regeringen om ändringar i förordningen (bilaga A5.2.6). Bland annat ansåg SKR att ersättning till kommuner och regioner för skäliga merkostnader skulle garanteras av staten. I förordningen fanns en bestämmelse om att statsbidrag skulle utgå i mån av tillgång på medel. Vidare ansåg SKR att beslut om ersättning skulle tidigareläggas från det datum som angetts i förordningen () och delas upp på två datum samt att ersättningen skulle utgå för perioden med början då covid-19 klassades som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom istället för från som angavs i förordningen. Vårdföretagarna och Famna, idéburen välfärd, inkom med en hemställan till (bilaga A5.2.7). Vårdföretagarna och Famna framförde i sin skrivelse behovet av förtydliganden i förordning SFS 2020:193 och instämde i delar av den hemställan om ändring i förordningen som SKR hade ställt till regeringen . SKR pekade i sin hemställan på att full kostnadstäckning för merkostnader inte skulle komma att ges och efterlyste därför en tydligare garanti om att sektorn ska få ersättning för de skäliga merkostnader de har haft till följd av covid-19, och att detta borde anges i förordningen. Vårdföretagarna och Famna instämde i detta. Vidare föreslog Vårdföretagarna och Famna bl.a. att förordningen skulle förtydligas så att det framgick att statsbidrag till kommuner och regioner för att ekonomiskt stödja verksamheter för merkostnader till följd av covid-19 också omfattade de verksamheter som drivs av privata och idéburna aktörer på uppdrag av kommuner eller regioner. Regeringen utfärdade en ändringsförordning (2020:357) i vilken regeringen tillmötesgick SKR och Vårdföretagarna/Famna. Förordningen trädde i kraft . Regeringen beslutade att ge FHM i uppdrag att skyndsamt ta fram en nationell strategi för att utöka provtagningen för covid-19. Syftet med uppdraget var bl.a. att skyndsamt utöka antalet tester för covid-19 för att säkerställa prioriterade provtagningsindikationer inom hälso- och sjukvården REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN samt lindra de samhällseffekter ett stort bortfall på personal hade inom hälso- och sjukvården, omsorgen, polisen, räddningstjänsten och annan personal inom verksamheter som kunde anses vara särskilt viktiga, samt i ett andra steg övriga relevanta delar av samhället. I uppdraget ingick även att säkerställa att undanträngningseffekter inte uppstod av den provtagning som behövdes i vården av patienter och den personal som fanns i vården. Uppdraget skulle i ett första skede avse provtagning som behövs för att kunna identifiera personer som är smittade med covid-19. I ett andra skede skulle även testning för immunitet införas gällande berörda grupper utefter en prioritetsordning som fastställs i den nationella strategin. presenterade den nationella strategin , se nedan. Regeringen beslutade att ge FHM i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna och regionerna, skyndsamt säkerställa adekvata flödeskedjor för storskalig serologisk testning och PCR-testning för covid-19 i hela landet. Myndigheten skulle på nationell nivå säkerställa att alla behövliga strukturer för testning och testningens följder fanns på plats i närtid, i samarbete med regionerna, länsstyrelserna och andra aktörer som behövdes för genom-förandet. I uppdraget ingick även att stödja regionerna i fråga om att säkerställa att undanträngningseffekter inte uppstod gentemot hälso- och sjukvård eller omsorg. I uppdraget ingick även ett ansvar att säkerställa att testningen var ändamålsenlig och resurseffektiv utifrån immunitetsnivå (serologiska tester) och möjlighet till smittspårning (PCR-tester). Syftet med uppdraget var bl.a. att skyndsamt kunna utöka testningskapaciteten för att alla med symtom skulle kunna erbjudas PCR-testning samt att se till att strukturer och flöden för storskalig serologisk testning för covid-19 fanns på plats i närtid i hela landet. Regeringen beslutade att förlänga uppdraget till FHM att, i samråd med länsstyrelserna och regionerna, fortsätta säkerställa adekvata flödeskedjor för serologisk testning och storskalig testning för pågående infektion i hela landet. Vid en presskonferens meddelade socialminister att regeringen gett i uppgift att verka som test- koordinator med placering på FHM. Beslutet togs i samråd med FHM. I rollen som testkoordinator skulle samordna dialogen med regionerna för storskalig testning. Vid presskonferensen gjorde bl.a. följande uttalanden: När det gäller testning har regionerna gjort ett jättejobb i den akuta fasen, man har prioriterat patienterna. har ju successivt laboratoriekapaciteten fyllts på. Både tack vare regionernas egna laboratorier, men också andra aktörer, såväl offentliga som privata. Flera regioner har också börjat att testa personal, både i den regionala vården och i den kommunala omsorgen. Några regioner har kommit längre än andra. Men jag vill understryka att regionerna måste öka takten i testningen. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN som täcker de första prioritetsgrupperna, personal i vård och omsorg och patienter, är det att dra igång testning för personal i annan samhällsviktig verksamhet. För de regioner som har en bit kvar när det gäller testning av personal i vård och omsorg är det nu mycket viktigt att klara av den biten. bedömer att det nationellt finns tillräcklig laboratoriekapacitet för att komma upp i målbilden om 100 000 när det gäller test för pågående infektion i covid-19. Då behöver det också göras. […] Regeringen har totalt avsatt för ökat testande. Vi har också sagt att kommuner och regioner ska få ersättning för extraordinära kostnader på grund av covid-19. Det beskedet ligger fast. Pengar ska inte vara ett hinder. […] Det är ju inte så att ingenting har hänt, men det går för långsamt och jag hade gärna sett att samtliga regioner hade växlat upp och byggt ut sin testkapacitet och sett till att man testade både prioritetsgrupp ett och två och tre , men ansträngningar görs, jag vet det, och gäller det att vi bidrar i de fall det finns problem man inte kan överbrygga själv i regionen. Vid presskonferensen redogjorde för sina iakttagelser och identifierade följande faktorer som fördröjt en utökad testning: –Otydlighet om vilka patienter med medicinsk indikation som skulle testas. Bara de inlagda vid sjukhus eller också andra? –Otydlighet i vem som skulle stå för kostnaderna för testning av grupp 3. –Testning behöver öka i äldreomsorgen och . Många regioner har, enligt testkoordinatorn, ett utmärkt samarbete med kommunerna, men det behöver systematiseras eftersom det finns en så stor riskgrupp inom äldreboenden och inom . –Ett långsiktigt och hållbart system behöver inkludera egenprovtagning. –Det är viktigt i regionerna att få upp två olika testspår. Ett handlar om sjukhusen och de analyser som görs där, men om grupp 3 ska testas behövs ett spår där analyskapaciteten finns utanför sjukvården för att undvika undanträngningseffekter. Vid samma presskonferens gjorde socialminister bl.a. följande uttalanden: Den samlade bilden är att testningen fungerar väl för patienter som är inlagda på sjukhus. I allt högre grad också för personal inom vård och omsorg, men patienter som inte är inlagda på sjukhus testas inte i lika stor utsträckning. Jag kan därför berätta att FHM har uppdaterat informationen. I prioritetsgrupp 1 ingår inte bara patienter som behöver sjukhusvård, här ingår också patienter med symtom som söker på t.ex. en vårdcentral eller annan öppen mottagning. Fler patienter med symtom ska alltså kunna testas för covid-19. Ett annat problem som identifierats är vem som ska bära kostnaden för prioritetsgruppen 3. Det har varit tydligt att staten tar kostnader för provtagning och analys i prioritetsgrupp 1 och 2. Jag kan bekräfta att staten tar alla kostnader för testning också i grupp 3. Gällande äldreomsorgen har FHM träffat alla medicinskt ansvariga sjuksköterskor i landets alla kommuner. Mötet anordnades av Kommuner och Regioner och syftade till att informera kommunerna om skyddsutrustning, om testning, om kostnadsersättning, för att utöka provtagning i äldreomsorgen. På FHM pågår också ett arbete för att förstärka arbetet med testning i äldreomsorgen. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Åtgärder och beslut av myndigheter när det gäller testning presenterade FHM en ny strategi för testning. Enligt strategin gjorde FHM bedömningen att risken för samhällssmitta av covid-19 var mycket hög. Detta innebar att den tidigare strategin att fånga alla fall av sjukdom, genom att provta personer som får symtom efter att ha rest i vissa områden utomlands, inte längre var den som var mest effektiv. Enligt skulle provtagningen fokuseras på personer med behov av inneliggande sjukhusvård som haft ett akut insjuknande i feber eller luftvägssymtom utan annan känd orsak. Provtagning skulle också fokuseras på personal inom sjukvård och omsorg av äldre och som insjuknar med feber eller luftvägssymtom där diagnostik för covid-19 kan vara av relevans. presenterade FHM en strategi för att utöka testningen. Av strategin framgick att testningen skulle ske efter prioritetsordning för att undvika undanträngningseffekter: 1) individer vid medicinsk indikation och vid smittskyddsåtgärder, 2) personal inom hälso- och sjukvård samt omsorg, 3)personal inom övrig samhällsviktig verksamhet och 4) individer inom övriga relevanta delar av samhället. Vidare framgick att teststrategin skulle skilja sig åt beroende på vilken fas smittspridningen befann sig i. I tidig fas av pandemin när det finns ett litet antal fall gäller det att försöka stoppa smittan och hitta alla sjuka. Det sker genom att testa personer med misstänkt covid-19 och genomföra smittspårning kring bekräftade fall. Under en pandemisk fas sker en kraftig ökning av antalet fall och man kan behöva prioritera vilka som ska testas. I en sen pandemisk fas har en minskning av antalet fall skett. Då blir målsättningen med testning åter att stoppa smittan. Det sker genom att testa personer med misstänkt covid-19 och genomföra smittspårning kring bekräftade fall. Av strategin framgick vidare att separata spår med andra aktörer utanför sjukvården skulle byggas upp för provtagning och laboratorieanalys. Även egenprovtagning skulle byggas ut för att minska åtgången på personal och skyddsutrustning. presenterade FHM en uppdaterad strategi för utökad testning. FHM uppdaterade den nationella strategin för diagnostik av covid- 19 så att den bl.a. även skulle omfatta testning av antikroppar som visar på genomomgången infektion. publicerade FHM ett stöd för verksamheterna inom äldreomsorgen. Dokumentet beskriver praktiska aspekter på hur en utökad kapacitet för provtagning för covid-19 kan organiseras och tillämpas inom särskilda boenden för äldre. förändrades strategin för utökad testning. De fyra prioritetsgrupperna skulle inte längre vara styrande när testningen utökades. Som framgått ovan meddelades förändringen vid en pressträff vid vilken socialminister , finansmarknads- och bostadsminister och generaldirektör medverkade. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN MSB:s lista över samhällsviktig verksamhet FHM fick i uppdrag att ta fram en nationell strategi för utökad testning av covid-19. I den nationella strategi som FHM presenterade identifierades fyra olika prioritetsgrupper. En av dessa var grupp 3, personer i samhällsviktig verksamhet. publicerade MSB en lista över samhällsviktig verksamhet. Syftet med underlaget var att ge stöd för prioritering i samband med testning och för att kunna identifiera verksamheter som ingick i prioritets- grupp 3. I radios dokumentärserie angavs att MSB tidigt efter att FHM presenterade sin nationella strategi översände listan över samhällsviktig verksamhet, men att FHM ansåg att den inte var tydlig nog och avrådde från publikation. MSB valde att i alla fall publicera listan cirka en månad senare eftersom myndigheten ansåg att de som utförde provtagningen behövde detta stöd för att kunna utöka testningen till grupp 3. Interpellationer och skriftliga frågor har det ställts ett större antal skriftliga frågor om testning och smittspårning.5 Det har också hållits ett antal interpellationer. Nedan sammanställs ett urval av det som framkommit i svaren på de skriftliga frågorna, med fokus på vad som inte omnämnts tidigare i denna redogörelse. lämnade socialminister bl.a. följande svar på skriftlig fråga (2019/20:1570) om hon haft kännedom om en brist på provtagningspinnar i regionerna: Vad gäller provtagningspinnar bedömer att det inte föreligger någon brist på dessa. Detta eftersom ett flertal nationella beställningar har gjorts via . I de lägen regionerna inte själva kunnat säkra material har regionerna kunnat begära stöd från myndighetens nationella beredskapslager. Regionala bristsituationer har varit under uppseglande, men har då hanterats genom fördelning från det nationella lagret. Uttalanden i medierna om svårigheter att öka testverksamheten medverkade social minister i Ekots lördagsintervju och svarade bl.a. följande på frågan om varför man inte hade kommit upp i målet om 100 000 tester: Dels vill jag säga att när sade 100 000 [] så var det laboratoriekapacitet, det var ju det som många regioner tyckte var svårt, man kunde inte analysera tillräckligt många prover och då såg man till att det fann ett analysspår vid sidan om. När vi får reda på att det finns flaskhalsar, problem, någonting som är otydligt, något staten eller 5 Bl.a.: 2019/20:1045, 2019/20:1298, 2019/20:1308, 2019/20:1344, 2019/20:1323, 2019/20:1391, 2019/20:1360, 2019/20:1400, 2019/20:1455, 2019/20:1469, 2019/20:1582, 2019/20:1643, 2019/20:1755, 2019/20:1824, 2019/20:1870, 2019/20:1887, 2019/20:1934, 2019/20:2088, 2020/21:375, 2020/21:463, 2020/21:477, 2020/21:505, 2020/21:509, 2020/21:516, 2020/21:587, 2020/21:690, 2020/21:691. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN regeringen kan göra ytterligare så gör vi det, för min övertygelse är att vi måste testa mycket mer än vi gör. Och jag hade, möjligen lite naivt, trott när de här 100 000 i analyskapacitet fanns presenterat nationellt, och när staten och regeringen dessutom sade att testningen var någonting som inte kommer kosta för regionerna, utan staten kommer stå för kostnaden, då trodde jag att det skulle vara lite huggsexa om att få sin del utav de här testerna snarar än att man tyckte det var så svårt i regionerna att bygga provtagningskapaciteten på marken. På fråga om att det var först för intervjun som besked kom från socialministern om att regeringen betalar för alla coronatester svarade bl.a. följande: Åandra sidan har statsministern sagt att ekonomin inte är något hinder och regioner kan söka för extraordinära kostnader som man har kopplade till covid-19 […] medverkade (M), ordförande i , i Ekots lördagsintervju och gjorde bl.a. följande uttalanden på frågan om varför det tog att få igång provtagningen i : Jag har svårt att ge ett entydigt svar på varför det kom igång så sent. Kapacitet och beredskap fanns för att börja en ganska bred provtagning tidigare än vi gjorde. Men vi har ju haft som princip, både kommuner och regioner, att vi följer rekommendationer, vi följer regeringens rekommendationer, vi följer det som man på nationell nivå lägger fast, och därför kom inte den här breda provtagningsverksamheten igång förrän man fick grönt ljus från den nationella nivån, när man sade att vi måste ha en bredare provtagning, vi måste ha mer provtagning. På frågan om vad det var för besked man väntade på, och från vem, gav bl.a. följande svar: Det var naturligtvis från och regeringen. Den signalen att nu ska vi testa brett och vi ska testa kraftfullt i landet, och vi ska då se till att det finns lämpliga resurser för att kunna göra det […] det var inte så att den här masstestningen var något som regionerna var villiga att dra igång så länge man inte hade ett stöd från den nationella nivån att det skulle genomföras. Det är en fråga om acceptans hos medborgarna, det är en fråga om hur det ska gå till, det är en fråga om finansiering […] De beskeden kom från både och regering och då satte regionerna igång. Ta bara , de gick ut långt före det här beskedet och sade att vi har kapacitet att testa oerhört mycket mer än vad vi testar , men vi måste ändå veta att det ligger i linje med de riktlinjer som finns från nationell nivå. I en artikel i från gjorde (M), ordförande i , följande uttalande om testningen: Man kan sammanfatta det som att det fanns många oklarheter och osäkerheter som gjorde att vi fick den här fördröjningen att komma igång med testningen. I samma artikel framkommer att SKR hade diskussioner med regeringen och berörda myndigheter i en rad frågor kring provtagning av pågående covid-19-infektion. Till en början handlade det om huruvida testning över huvud taget minskade smittspridningen och om att det var brist på REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN reagenser som används i analyser av infektionsproverna. Därefter rådde en intensiv diskussion om vilka prioriterade grupper som skulle testas och hur ersättningen skulle se ut, vem som skulle betala. Buden var olika. menade att det inte kom några tydliga besked och att de kände att de till slut behövde använda en beprövad ansvarsmodell, en överenskommelse mellan regeringen och SKR. framhöll vidare i intervjun följande när det gäller vilken roll myndigheter och deras experter fått under pandemin: