bet · H801FöU9 · 2021-05-28 00:00:00 — Skärpt kontroll över explosiva varor Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i lagen om brandfarliga och explosiva varor. För att öka kontrollen över de som befattar sig med explosiva varor föreslår regeringen ändringar i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Tillståndsprövningen föreslås bli mer omfattande och regleringen av bl.a. möjligheten att återkalla tillstånd förtydligas och utökas. Dessutom föreslår regeringen vissa andra ändringar som kan stärka kontrollen, såsom begränsningar i vissa tillstånds giltighetstid och utökad föreskriftsrätt. Regeringen föreslår att lagändringarna träder i kraft . Utskottet föreslår att avslår samtliga följdmotioner. I betänkandet finns fyra reservationer (M, SD, KD, L) och ett särskilt yttrande (V). Proposition 2020/21:158 Skärpt kontroll över explosiva varor. Fem yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Lagen om brandfarliga och explosiva varor Innehav och hantering av explosiva varor på allmän plats 1.Innehav och hantering av explosiva varor på allmän plats, punkt 2 (M, KD, L) 2.DNA-märkning av explosiva varor, punkt 3 (SD) 3.Direktåtkomst för , punkt 4 (M, KD, L) 4.Tändapparater, punkt 5 (M, KD) Lagen om brandfarliga och explosiva varor, punkt 1 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lagen om brandfarliga och explosiva varor antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. Därmed bifaller proposition 2020/21:158. Innehav och hantering av explosiva varor på allmän plats 2020/21:3989 av m.fl. (L). Reservation 1 (M, KD, L) DNA-märkning av explosiva varor 2020/21:3991 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 2 (SD) 2020/21:3994 av m.fl. (KD) yrkande 1. Reservation 3 (M, KD, L) 2020/21:3994 av m.fl. (KD) yrkande 2. Reservation 4 (M, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (L), (SD), (MP), (M) och ClasGöran (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2020/21:158 Skärpt kontroll över explosiva varor. Antalet sprängningar i saknar enligt propositionen motstycke i modern tid. I syfte att öka kontrollen över de som befattar sig med explosiva varor och bidra till att bryta denna utveckling föreslår regeringen ändringar i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. Tillståndsprövningen föreslås bli mer omfattande. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens förslag till lagtext finns i bilaga 2. I betänkandet behandlar utskottet även tre motioner med fem yrkanden som har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1. och rådet antog direktivet 2014/28/EU om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (det s.k. omarbetade explosivvarudirektivet). Detta innebar inga ändringar av tillämpningsområdet för eller av de väsentliga skyddskraven i det tidigare explosivvarudirektivet, utan var främst ett led för att anpassa direktivet till och rådets beslut 768/2008/EG av om en gemensam ram för saluföring av produkter och upphävande av rådets beslut 93/465/EEG. Anpassningen innebar bl.a. att vissa definitioner lades till, att de ekonomiska aktörernas skyldigheter klargjordes och att anmälningskriterierna för anmälda organ skärptes. Den svenska regleringen av explosiva varor finns huvudsakligen i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, förkortad LBE, i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor och i myndighetsföreskrifter. I har promemorian Skärpt kontroll över explosiva varor tagits fram (Ds 2020:17). Lagrådet har yttrat sig i ärendet och regeringen har följt Lagrådets förslag Våldet i kriminella sammanhang har förändrats . Antalet skjutningar har ökat betydligt och många har ägt rum på offentliga platser. Ökningen av skjutningar kan till stor del härledas till konflikter mellan kriminella grupperingar. har dessa konflikter även utmynnat i en ökad benägenhet att använda explosiva varor. Antalet sprängningar i saknar motstycke i modern tid. I syfte att öka kontrollen över de som befattar sig med explosiva varor och bidra till att bryta denna utveckling föreslår regeringen ändringar i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Tillståndsprövningen föreslås bli mer omfattande. förtydligas och utökas regleringen av bl.a. möjligheten att återkalla tillstånd. Dessutom föreslår regeringen vissa andra ändringar som kan stärka kontrollen, såsom begränsningar i vissa tillstånds giltighetstid och utökad föreskriftsrätt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Lagen om brandfarliga och explosiva varor Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Jämför det särskilda yttrandet (V). Regeringen redovisar i propositionen att en rad åtgärder redan har vidtagits som innefattar såväl straffskärpningar som regeringsuppdrag till berörda myndigheter för att minska kriminella grupperingars användning av explosiva varor. Exempelvis har straffen skärpts för grovt brott mot tillståndsplikten i lagen om brandfarliga och explosiva varor (prop. 2016/17:92 och prop. 2017/18:26). Efter terrordåden med sprängämnen i kollektivtrafiken i och 2005 antog EU en handlingsplan för förbättrad sprängämnessäkerhet som innehåller 48 åtgärder. har, helt eller delvis, genomfört nästan alla åtgärder. En av de åtgärder som inte har genomförts är krav på säkerhetsprövning av arbetstagare som har tillgång till explosiver (åtgärd 2.6.1). I har vidare ett flertal rundabordssamtal och workshoppar ägt rum där representanter från berörda branscher, t.ex. Byggföretagen, , för Energetiska Material och samt bl.a. och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har deltagit för att diskutera hur man kan minska den ökade illegala användningen av explosiva varor. Även fackförbunden och Service- och kommunikationsfacket har deltagit vid samtalen. Inom ramen för detta arbete har det framkommit att den lämplighetsprövning som görs i anslutning till tillståndsgivningen är bristfällig. Det har framförts önskemål om att utöka och skärpa denna prövning samt att göra vissa andra ändringar i lagen och förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Mot denna bakgrund finns det enligt propositionen starka skäl att se över regleringen i dessa avseenden. Lämplighetsprövningen och dess omfattning Regeringen föreslår att det uttryckligen ska framgå av lagen att tillståndsmyndigheten ska göra en lämplighetsprövning av den som söker tillstånd och av en föreståndare i tillståndspliktig verksamhet med explosiva varor. Om den som söker tillstånd är en juridisk person ska tillståndsmyndigheten göra en lämplighetsprövning av de fysiska personer som har ett betydande inflytande över den juridiska personen. ska göra en lämplighetsprövning även av den som i tillståndspliktig verksamhet avses få delta i hantering, överföring, import och export av explosiva varor. Det ska uttryckligen framgå av lagen att föreståndare i tillståndspliktig verksamhet med explosiva varor ska anmälas till tillståndsmyndigheten. Detsamma ska gälla den som avses få delta i en verksamhets hantering, överföring, import eller export av sådana varor. Om en föreståndare i verksamhet med explosiva varor uppfyller kraven vid prövningen ska tillståndsmyndigheten godkänna honom eller henne. Detsamma ska gälla för den som är anmäld som deltagare i en verksamhet med explosiva varor. Godkännandet ska vara en förutsättning för att de anmälda personerna ska få vara föreståndare respektive få delta i verksamheten. Regeringen föreslår att tillstånd som beslutas av kommuner i fråga om explosiva varor ska få gälla som längst . Det bör inte införas en uttrycklig giltighetstid för tillstånd som beslutas av MSB. Enligt regeringens förslag ska hänsyn även tas till risken för obehörigt förfarande när krav ställs på byggnader och andra anläggningar där brandfarliga eller explosiva varor hanteras samt på anordningar för hantering av sådana varor. Tillstånd ska kunna återkallas om förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda, om det är av väsentlig betydelse med hänsyn till risken för obehörigt förfarande, eller om det finns någon annan skälig anledning att återkalla tillståndet. Regeringen föreslår en ny möjlighet att återkalla ett godkännande, nämligen att tillståndsmyndighetens godkännande av föreståndare eller deltagare ska återkallas om förutsättningarna för godkännandet är uppfyllda. ska även få besluta om nya eller ändrade villkor för tillståndet om det finns särskilda skäl med hänsyn till risken för obehörigt förfarande. Avgift får också tas ut för godkännande av deltagare. Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om deltagare i verksamhet med explosiva varor och om undantag från tillståndskravet. De föreslagna lagändringarna ska enligt propositionen träda i kraft . Den som får hantera brandfarliga eller explosiva varor i en tillståndspliktig verksamhet vid ikraftträdandet ska få fortsätta med detta utan tillståndsmyndighetens godkännande fram t.o.m. . Utskottet tillstyrker regeringens förslag. Innehav och hantering av explosiva varor på allmän plats Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att innehav och hantering av explosiva varor på allmän plats som huvudregel ska betraktas som ett synnerligen grovt brott. Jämför reservation 1 (M, KD, L). m.fl. (L) yrkar i kommittémotion 2020/21:3989 att innehav och hantering av explosiva varor på allmän plats som huvudregel ska betraktas som ett synnerligen grovt brott. Det är också innehållet i tillkännagivande för regeringen om innehav av sprängmedel på allmän plats (bet. 2020/21:JuU5, punkt 6, rskr. 2020/21:31). Det får aldrig råda någon tvekan om att den som i olovligt syfte befinner sig på allmän plats med en handgranat eller sprängladdning ska dömas för det mycket höga straffvärde som denna gärning bör medföra. har tillkännagett för regeringen det som justitieutskottet anfört om innehav av sprängmedel på allmän plats (bet. 2020/21:JuU5 punkt 6, rskr. 2020/21:31). Utskottet vill se en tydligare reglering som innebär att innehav av bomber och andra explosiva varor på allmän plats som huvudregel bör bedömas som ett synnerligen grovt brott mot tillståndsplikten för explosiva varor och anser att det därför bör införas en ny kvalifikationsgrund i lagen om brandfarliga och explosiva varor som tillgodoser det anförda. Regeringen bedömer i propositionen att tillkännagivandet är slutbehandlat. Enligt regeringen är explosiva varor som omfattas av lagen om brandfarliga och explosiva varor av många olika slag. Förekomsten av en typ av explosiv vara som innehas utan tillstånd på en plats där människor vistas kan innebära en påtaglig risk för att människor skadas, medan förekomsten av en annan typ av explosiv vara på samma plats inte alls behöver innebära att det finns en sådan risk. Till skillnad mot hanteringen av vapen är det därför enligt regeringen inte utan vidare givet att platsen för hanteringen av explosiva varor i det enskilda fallet spelar någon avgörande roll vid bedömningen av hur allvarligt ett brott mot tillståndsplikten ska anses vara. Vidare gäller inte lagen om brandfarliga och explosiva varor sådana transporter av brandfarliga och explosiva varor som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Regeringen har tidigare bedömt att kvalifikationsgrunden blir missvisande och att den inte ska införas (se prop. 2016/17:92 s. 15). Denna bedömning kvarstår. Överväganden som tar sikte på hantering på en viss plats kan enligt propositionen i stället beaktas inom ramen för den kvalifikationsgrund som tar sikte på att gärningen har varit av särskilt farlig art (29 a § lagen om brandfarliga och explosiva varor). I likhet med regeringen konstaterar utskottet att till skillnad mot hanteringen av vapen är det inte utan vidare givet att platsen för hanteringen av explosiva varor i det enskilda fallet spelar någon avgörande roll vid bedömningen av hur allvarligt ett brott mot tillståndsplikten ska anses vara. Som anges i propositionen kan överväganden som tar sikte på hantering på en viss plats i stället beaktas inom ramen för den kvalifikationsgrund som tar sikte på att gärningen har varit av särskilt farlig art i 29 a § lagen om brandfarliga och explosiva varor. Utskottet avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om att bör ha direktåtkomst till tillstånd för explosiva varor, att tillståndsplikten bör utvidgas till att även omfatta tändapparater för sprängningsarbeten och s.k. tjärstubin, om DNA-märkning av explosiva varor och om att ett register bör upprättas över DNA-märkta explosiva varor. Jämför reservation 2 (SD), 3 (M, KD, L) och 4 (M, KD). m.fl. (KD) yrkar i kommittémotion 2020/21:3994 yrkande 1 att bör ha direktåtkomst till tillstånd för explosiva varor. måste ta kontakt med handläggare på MSB när de behöver kontrollera om ett företag har korrekta tillstånd för exempelvis import eller export av explosiva varor. I motionens yrkande 2 framhåller motionärerna att tillståndsplikten borde utvidgas till att även omfatta tändapparater för sprängningsarbeten och s.k. tjärstubin. m.fl. (SD) föreslår i motion 2020/21:3991 yrkande 1 att DNA-märkning av explosiva varor ska utredas. En stor del av de sprängmedel som används vid sprängningar kan enligt motionärerna vara stulet från civila företag och byggarbetsplatser. I 13 § lagen om brandfarliga och explosiva varor föreskrivs att vissa typer av explosiva varor måste innehålla spårämnen som möjliggör detektering för att få hanteras i . Motionärerna vill utreda möjligheterna att utöka denna bestämmelse med att det utöver spårämnen även ska införas krav på DNA-märkning. I motionens yrkande 2 föreslås att ett register ska upprättas över DNA-märkta explosiva varor. Regeringen har gett flera myndigheter, såsom MSB, och Säkerhetspolisen, i uppdrag att kraftsamla för att öka samhällets samlade förmåga att hantera explosiva varor och den illegala användningen av dessa (beslut i Ju2019/03980/PO). Regeringen har vidare gett MSB tre olika uppdrag: ett är att kartlägga och analysera kommunernas arbete med tillstånd och tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor (beslut i Ju2020/01749/SSK). De två andra är inriktade på att inrätta och därefter ansvara för ett forum för sprängämnessäkerhet respektive att undersöka metoder för märkning av sprängmedel för civilt bruk (beslut i Ju2020/01750/SSK och Ju2020/01751/SSK). Regeringsuppdrag att kraftsamla för att öka samhällets samlade förmåga att hantera explosiva varor Regeringen gav genom beslut (Ju2019/03980/PO) åt , Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och i uppdrag att gemensamt öka samhällets förmåga att hantera explosiva varor samt förebygga och förhindra den illegala införseln och användningen av dessa. I uppdraget ingår att stärka det operativa samarbetet och utveckla arbetsmetoder för att gemensamt öka förmågan att hantera problematiken med explosiva varor, att förebygga och förhindra den illegala användningen av dessa och att öka kunskapen om ursprung, införsel, utformning och hantering av de explosiva varor som innehas och används i kriminella sammanhang. Det stora antalet sprängningar som har drabbat saknar motstycke i andra jämförbara länder, vilket ställer nya krav på såväl som andra berörda myndigheter. Utvecklingen kräver att berörda myndigheter tar ett helhetsgrepp kring problemen och kan agera med uthållighet i sina insatser. Uppdraget ska redovisas till regeringen () . I en delredovisning av uppdraget anges att Nationellt bombdatacenter (NBDC) startades delvis , vilket kommer att förbättra myndigheternas operativa samarbete samt ge bättre förutsättningar för delning av underrättelseinformation och högre kvalitet i utredningar. NBDC kommer att bidra till att öka kunskapen om de explosiva varor som används av kriminella och till en bättre lagföring vid brottslighet med explosiva varor. Centret leds av och ska bemannas med spetskompetens från , Försvarsmakten och Säkerhetspolisen. Ett utbildningsprojekt lett av Försvarsmakten har inletts för att öka kunskapen om explosiva varor hos operativ personal inom ett antal myndigheter. Det konstateras vidare att förhindrandet av illegal tillverkning av explosiva varor främst handlar om att minska tillgången till redan befintliga explosiva varor från vilka improviserade laddningar konstrueras. Kartläggning av den illegala införseln har inletts av en arbetsgrupp under ledning av . Ett behov av en nationell myndighetsövergripande strategi för explosiva varor, där utvecklingsområden och processer beskrivs, har gjorts tydligt i arbetet. Nationellt forum för sprängämnessäkerhet Regeringen gav i uppdrag åt MSB att inrätta och därefter ansvara för ett nationellt forum för sprängämnessäkerhet (Ju2020/01750/SSK). I det nationella forumet för sprängämnessäkerhet ska, förutom MSB, även Försvarsmakten, , , , , , , , och ingå. Även Kommuner och Regioner erbjuds möjlighet att delta i forumet. Det nationella forumet ska verka för att öka sprängämnessäkerheten genom att bidra till och stimulera erfarenhetsåterföring samt kunskapsutveckling inom området. Behov av medvetandehöjande åtgärder ska identifieras och utifrån dessa behov ska kunskap och information spridas till berörda myndigheter och aktörer. ska forumets arbete föregående år och vilka effekter detta arbete haft eller förväntas ha redovisas till (). Kartläggning av kommunernas arbete med tillstånd och tillsyn av explosiva varor MSB rapporterade regeringens uppdrag (Ju2020/01749/SSK) att kartlägga och analysera kommunernas arbete med tillstånd och tillsyn av explosiva varor enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. I rapporten konstateras att kommunernas förutsättningar att arbeta med tillstånd och tillsyn enligt lagen varierar. Det finns stora skillnader i kompetens hos personalen och i antalet verksamheter som hanterar explosiva varor i kommunerna. MSB ser en tendens att kontroll och besök hos verksamheter sker i anslutning till tillståndsprövning och att tillsynsbesök inte genomförs hos alla verksamheter som hanterar explosiva varor. MSB föreslår kunskapshöjande åtgärder, t.ex. ett ökat utbud av webbaserade kurser från MSB. En förstudie om ett nationellt tillståndsregister för att underlätta informationsutbyte och samarbete kommuner emellan och mellan kommuner och MSB samt och eventuellt andra myndigheter kommer att genomföras . Det är enligt rapporten viktigt att påtala att tillsyn av efterlevnad av lagen, och därmed säkerställande av att syftet uppnås, är komplicerad. Tillstånds- och tillsynsmyndigheten har i praktiken begränsad möjlighet till insyn och kontroll av efterlevnaden av lagen i de delar som handlar om verksamheternas egenkontroller och registerföring av mängden sprängämnen som används vid ett sprängarbete. har små möjligheter att upptäcka eventuell förskingring av enskilda sprängmedel genom kontroll av dokumentation, dels då det kräver initierade kunskaper om bergsprängning att göra bedömningar av huruvida angiven åtgång av ett visst sprängmedel för en viss typ av sprängningsarbete är rimlig, och dels att det följer av sakens natur att förbrukade sprängmedel är omöjliga att visa upp. Märkning av sprängmedel för civilt bruk Genom beslut (Ju2020/01751/SSK) gav regeringen i uppdrag åt MSB att göra en översyn av tillgängliga metoder för märkning av sprängmedel för civilt bruk samt att med utgångspunkt i översynen lämna förslag på en lämplig metod att införa i . Kännetecknande för de märkningsmetoder som ska ingå i översynen är att märkningen inte ska gå att avlägsna från sprängmedlet och att den om möjligt även ska kunna spåras efter detonation. Uppdraget ska redovisas till (). I en delrapportering rapporterades att en grundläggande översyn av tre tillgängliga märkningssystem har gjorts, s.k. taggants, etsning och DNA-märkning. Någon djupare analys görs dock inte då MSB:s bedömning är att möjligheterna att genomföra nationella krav på området är mycket begränsade. Spårbarhetsmärkning av civila sprängmedel är ett EU-harmoniserat område genom de krav på identitetsmärkning och registerhållning som ställs i direktiv /43/EG (genomförda i MSBFS 2016:5 och MSBFS 2019:1). har som enskilt medlemsland mycket begränsade möjligheter att införa nationella krav på området som går utöver de krav som ställs av EU, då det skulle ställa upp hinder på den inre marknaden. Krav skulle möjligen kunna ställas på tillverkare av civila sprängmedel i men eftersom detta skulle innebära att därmed förknippade kostnader (som kan vara avsevärda) endast påförs företag i skulle det innebära en konkurrensnackdel för dessa. Vidare skulle då endast i tillverkade civila sprängmedel ha (ytterligare) spårbarhetsmärkning, och om dessa som följd blir dyrare än utländska konkurrenters kan införseln eller importen dessutom förväntas öka. Företrädare för branschen har i initiala kontakter låtit meddela att de delar denna analys och att eventuella ytterligare krav i så fall behöver ställas på EU-nivå. Det alternativ som MSB ser är att göra en översyn av om kraven i det befintliga direktivet 2008/43/EG behöver förstärkas och hur detta i så fall kan göras. Förbättringsområden kan vara att öka kraven på märkningens beständighet och att differentiera kraven när det gäller begärligheten hos olika typer av sprängmedel. Registerhållningen kan också vara ett område för översyn. MSB avser att undersöka dessa möjligheter närmare under återstoden av den tid som getts för uppdraget. Utskottet ser positivt på att regeringen gett i uppdrag åt bl.a. och Säkerhetspolisen att gemensamt öka samhällets förmåga att hantera explosiva varor vilket har lett till bl.a. att Nationellt bombdatacenter (NBDC) startades . Som anges i delredovisningen av regeringsuppdraget bör detta förbättra myndigheternas operativa samarbete, ge bättre förutsättningar för delning av underrättelseinformation, högre kvalitet i utredningar, ökade kunskaper om de explosiva varor som används av kriminella och leda till bättre lagföring vid brottslighet med explosiva varor. Utskottet välkomnar att en förstudie om ett nationellt tillståndsregister för att underlätta informationsutbyte och samarbete kommuner emellan och mellan kommuner och MSB samt och eventuellt andra myndigheter kommer att genomföras . I avvaktan på resultatet av det fortsatta arbetet med dessa frågor avstyrks motion 2020/21:3994 (KD) yrkande 1. Även motionens yrkande 2 avstyrks med den lämnade redovisningen. MSB har på regeringens uppdrag gjort en översyn av tillgängliga metoder för märkning av sprängmedel för civilt bruk och har redovisat en grundläggande översyn av tre tillgängliga märkningssystem, s.k. taggants, etsning och DNA-märkning. MSB:s bedömning är att möjligheterna att genomföra nationella krav på området är mycket begränsade varför någon djupare analys inte har gjorts. Enligt MSB kan förbättringsområden vara att öka kraven på märkningens beständighet och att differentiera kraven när det gäller begärligheten hos olika typer av sprängmedel. Utskottet ser positivt på att metoder för märkning av sprängmedel för civilt bruk övervägs och avstyrker motion 2020/21:3991 (SD) yrkandena 1 och 2 i avvaktan på resultatet av fortsatta överväganden. Innehav och hantering av explosiva varor på allmän plats, punkt 2 (M, KD, L) av (M), (M), (M), (KD), (L) och (M). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2020/21:3989 av m.fl. (L). En rad åtgärder har redan vidtagits som innefattar såväl straffskärpningar som regeringsuppdrag till berörda myndigheter för att minska kriminella grupperingars användning av explosiva varor.