bet · H801MJU23 · 2021-06-11 00:00:00 — Efter det att propositionen överlämnades till har det dock uppmärksammats att den definition som föreslås i propositionen medför att vissa typer av avfall, bl.a. parkavfall, inte omfattas av definitionen av biomassa. Definitionen bör enligt departementet därför ändras så att den till sin ordalydelse stämmer överens med definitionen i det omarbetade förnybartdirektivet. m.fl. (SD) föreslår i kommittémotion 2020/21:4043 yrkande 1 att ska avslå propositionen eftersom en reduktionsplikt i enlighet med regeringens förslag riskerar att bli samhällsskadlig. Den ökade reduktionsplikten kommer enligt motionärerna att leda till att priset på drivmedel blir skadligt högt för såväl hushåll och företag som det offentliga. Reduktionsplikten skulle även kunna få en negativ inverkan på statens finanser. Reduktionsplikten är en viktig del i arbetet med att nå både målet om nettonollutsläpp till 2045 och etappmålet för inrikes transporter samt minska utsläppen från arbetsmaskiner. Liksom regeringen bedömer utskottet att de höjda reduktionsnivåerna kommer att leda till minskade utsläpp av växthusgaser från användningen av bensin och diesel. Som regeringen framhåller i propositionen ger reduktionsplikten även en tydlig signal om en stabil och ökande efterfrågan på förnybara och fossilfria drivmedel. Förslaget förväntas därför även få positiva effekter på möjligheten att investera i ökad produktion av biodrivmedel. Utskottet vill också framhålla att det, om de nuvarande reduktionsnivåerna behålls, skulle krävas mycket kraftfulla åtgärder för att åstadkomma framför allt minskat resande, vilket skulle kunna inverka negativt på andra delar av de transportpolitiska målen och medföra att kostnaderna för att nå målet skulle bli höga. Utskottet välkomnar mot denna bakgrund regeringens förslag på reduktionsnivåer . Utskottet noterar vidare att regeringen i propositionen bedömer att reduktionsnivåerna även i fortsättningen bör ses över i regelbundna kontrollstationer i syfte att se till att reduktionsnivåerna och lagstiftningen bidrar kostnadseffektivt och klimateffektivt till att nå etappmålet för inrikes transporter och ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. Som regeringen anför i propositionen är den exakta kostnaden för att uppfylla reduktionsplikten svår att förutse och osäkerheten kommer troligen att öka . Kontrollstationerna medför dock en möjlighet att återkomma till och närmare analysera reduktionsnivåernas konsekvenser. Av propositionen framgår även att reduktionsnivåerna kan komma att ändras vid kontrollstationerna. Mot bakgrund av det anförda och av de skäl i övrigt som framförs i propositionen anser utskottet att bör anta regeringens lagförslag. Mot bakgrund av det som har anfört under beredningen av detta ärende bör dock definitionen av biomassa i 2 § i lagförslaget ändras för att stämma överens med definitionen i det omarbetade förnybartdirektivet. Utskottet anser att ändringen är av sådan art att Lagrådets granskning skulle sakna betydelse. Utskottet tillstyrker alltså propositionen, med de ändringar som framgår av utskottets lagförslag i bilaga 3, och avstyrker motion 2020/21:4043 (SD) yrkande 1. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om reduktionsnivåerna inom reduktionsplikten. Jämför reservation 2 (SD), 3 (V) och 4 (KD). Enligt kommittémotion 2020/21:4036 av m.fl. (V) yrkande 2 bör regeringen återkomma med ett nytt förslag på sänkta reduktionsnivåer baserat på tillgången på hållbar biomassa, möjlig nationell produktionsnivå av hållbara biodrivmedel baserat på dessa resurser samt eventuell påverkan på den biologiska mångfalden och övriga miljömål. I kommittémotion 2020/21:4043 av m.fl. (SD) yrkande 2 anförs att reduktionsplikten bör stå i direkt proportion till förmåga att producera hållbara inhemska biobränslen till en kostnad som är acceptabel för kunden. Enligt motionärerna kan det ifrågasättas om det är möjligt att producera hållbara biodrivmedel ur svenska råvaror i tillräcklig mängd till ett rimligt pris om reduktionsnivåerna ska följa den utveckling som föreslås i propositionen. m.fl. (KD) anför i kommittémotion 2020/21:4048 yrkande 5 att regeringen vid kontrollstation 2022 bör anpassa påföljande reduktionsnivåer utifrån genomförda konsekvensanalyser. har på regeringens uppdrag utrett och lämnat förslag på reduktionsnivåer –2030. har föreslagit en linjär utveckling där reduktionsnivån ökar lika mycket . Av propositionen framgår att det även skulle vara möjligt att ha en exponentiell kurva, där efterfrågan på biodrivmedel i reduktionsplikten kan följa en förväntad ökad produktion. En linjär utveckling ger dock ackumulerat en större utsläppsminskning till 2030. Regeringen bedömer därför i propositionen att en sådan utveckling är mest ändamålsenlig. förslag ligger därför till grund för de reduktionsnivåer som regeringen föreslår i propositionen. Enligt regeringen bör dock ökningstakten till 2030 vara något högre än vad har föreslagit för att ytterligare minska de ackumulerade utsläppen. Regeringen anför vidare att de reduktionsnivåer som har föreslagit är framtagna utifrån olika antaganden. Effekterna av regeringens arbete med att minska utsläppen från transportsektorn genom andra åtgärder än reduktionsplikten blir enligt regeringen sannolikt högre än vad har utgått från eftersom myndigheten endast har tagit hänsyn till effekterna av befintliga styrmedel. Regeringen framhåller även att det pågår ett arbete i för att långsiktigt säkra höginblandade och rena biodrivmedels konkurrenskraft. Utfallet av detta arbete bör beaktas vid kommande kontrollstationer. Regeringen framhåller vidare att en viktig funktion med de kontrollstationer som ska genomföras är att säkerställa att reduktionsplikten bidrar till att nå etappmålet för inrikes transporter på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. Enligt regeringen förväntas reduktionsplikten även spela en viktig roll för att nå målet om nettonollutsläpp till 2045. Reduktionsplikten ger en tydlig signal om en stabil och ökande efterfrågan på förnybara och fossilfria drivmedel och förutsättningar för industrin att investera i produktionskapacitet. Vid kontrollstationerna ska därför de satta reduktionsnivåerna analyseras i förhållande till utvecklingen inom transportsektorn och transportsektorns klimatmål . Detta innebär enligt regeringen att nivåerna kan komma att ändras. Som framgått av föregående avsnitt redogör regeringen i propositionen för förslagets konsekvenser för hushåll, företag och de offentliga finanserna. Regeringen bedömer bl.a. att de höjda reduktionsnivåerna kommer att leda till minskade utsläpp av växthusgaser från användning av bensin och diesel, vilket förväntas ge ett betydande bidrag till att nå etappmålet för inrikes transporter och medföra bättre förutsättningar för investeringar i ökad produktion. De ökade inblandningskraven innebär högre pumppriser på bensin och diesel, vilket påverkar hushåll, företag och andra drivmedelsköpare. Regeringen anför vidare att de offentligfinansiella effekterna är mycket svårbedömda men att förslaget sammantaget kan innebära en negativ påverkan på de offentliga finanserna. Förslaget kan dock även inverka positivt på den svenska självförsörjningsgraden för drivmedel och därmed bidra till ökad försörjningstrygghet i krissituationer. Om ingen ändring skulle göras kommer enligt regeringen reduktionsnivåer att gälla. Det skulle innebära att det skulle krävas mycket kraftfulla åtgärder för att åstadkomma framför allt minskat resande, vilket skulle kunna ha negativa effekter på andra delar av de transportpolitiska målen. Det skulle även kunna leda till att kostnaderna för att nå målet skulle bli höga. Det finns därför enligt regeringen goda skäl att öka reduktionsnivåerna. En närmare redogörelse för regeringens konsekvensanalys i propositionen finns i föregående avsnitt under rubriken . Utskottet har tidigare i detta betänkande ställt sig bakom regeringens förslag till reduktionsnivåer . I likhet med motionärerna anser utskottet att det är av största vikt att reduktionsnivåerna inte ökar i snabbare takt än tillgången till hållbart biodrivmedel. Utskottet delar dock regeringens bedömning att en linjär utveckling av reduktionsnivåerna är mest ändamålsenlig. Som regeringen framhåller i propositionen ger reduktionsplikten även en tydlig signal om en stabil och ökande efterfrågan på förnybara och fossilfria drivmedel. Förslaget ger därmed förutsättningar för industrin att investera i produktionskapacitet. Utskottet noterar vidare att reduktionsnivåerna vid kontrollstationerna ska analyseras i förhållande till utvecklingen inom transportsektorn och transportsektorns klimatmål och att nivåerna då kan komma att ändras. Med hänvisning till det som anförts anser utskottet att motionerna 2020/21:4036 (V) yrkande 2, 2020/21:4043 (SD) yrkande 2 och 2020/21:4048 (KD) yrkande 5 kan lämnas utan åtgärd. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om reduktionspliktsavgiftens storlek. Jämför reservation 5 (SD). I kommittémotion 2020/21:4043 av m.fl. (SD) yrkande 6 anförs att reduktionspliktsavgiften bör minskas kraftigt. Enligt motionärerna är reduktionspliktsavgiften på en hög nivå och kan tillsammans med andra styrmedel leda till fördubblade priser på diesel vid pump. Av propositionen framgår att reduktionspliktsavgiftens syfte är att säkerställa att reduktionsplikten uppfylls. Det är fråga om en ekonomisk sanktion som ska betalas i förhållande till det antal kilogram koldioxidekvivalenter som saknas för att reduktionsplikten ska vara uppfylld. Enligt reduktionspliktslagen får avgiften vara högst per kilogram koldioxidekvivalenter som i fråga om minskade växthusgasutsläpp kvarstår för att reduktionsplikten ska vara uppfylld. Den exakta avgiften framgår av reduktionspliktsförordningen och är per kilogram koldioxidekvivalenter för bensin och per kilogram koldioxidekvivalenter för diesel. Av propositionen framgår att merparten av alla reduktionspliktiga uppfyllde de krav som ställs i reduktionspliktslagen. Reduktionspliktsavgifterna är därför enligt regeringen tillräckligt höga för att nå syftet med reduktionsplikten. har i rapporten – en analys av incitament och konsekvenser (specialstudie KI 2019:23) anfört att avgifterna är för höga för att ge skydd mot oväntat höga kostnader och att de inte ger incitament för kostnadspress på producenter. Regeringen anför i propositionen att en utblick mot andra länder måste göras när avgifterna bestäms. I en bristsituation kommer biodrivmedel att säljas till det land som har högst avgift och därmed högst betalningsvilja, vilket skulle kunna innebära en nackdel för i en bristsituation. Enligt propositionen har och pliktavgifter i nivå med och de svenska avgifterna är i linje även med andra länders avgifter. Någon ändring av reduktionspliktsavgiften är därför enligt regeringen inte aktuell. Reduktionspliktsavgiften har en viktig roll att spela för att säkerställa att reduktionsplikten uppfylls. För att avgiften ska få avsedd effekt bör den varken vara för hög eller för låg. Som regeringen framhåller i propositionen bör man vid bedömningen av avgiftens storlek ta hänsyn även till andra länders avgifter. Regeringen anför att den föreslagna avgiften ligger i nivå med och avgifter och att den är i linje även med andra länders avgifter. Utskottet delar mot denna bakgrund regeringens bedömning när det gäller reduktionspliktsavgiftens storlek och avstyrker därmed motion 2020/21:4043 (SD) yrkande 6. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om palmoljebaserade produkter, om kolbaserade bränslen och om en kvot för avancerade biodrivmedel. Jämför reservation 6 (SD) och 7 (KD). Enligt kommittémotion 2020/21:4043 av m.fl. (SD) yrkande 3 bör varken miljöcertifierade eller icke miljöcertifierade palmoljebaserade produkter tillåtas inom reduktionsplikten. Motionärerna framhåller att det är osäkert om certifierad palmolja verkligen har producerats på ett ansvarsfullt sätt. En ökad efterfrågan på certifierad palmolja leder även till en ökad efterfrågan på palmolja överlag. Att kräva certifierad palmolja löser därför inte de problem som finns med produktionen av palmolja. I yrkande 4 i samma motion anförs att reduktionspliktslagen och reduktionspliktsförordningen bör ändras så att det framgår att reduktionsplikten ska uppfyllas med hjälp av alternativa bränslen. Det är bättre att använda exempelvis olika former av plastmaterial till bränsle i stället för att låta dem förfaras trots att materialen kan vara fossila i grunden. Enligt kommittémotion 2020/21:4048 av m.fl. (KD) yrkande 4 bör återvunna kolbaserade bränslen tillåtas för att uppfylla reduktionsplikten. Motionärerna anför att återvunna kolbaserade bränslen från avfallshanteringen kan bidra till tillgången på drivmedel för sektorer som arbetsmaskiner. I yrkande 3 i samma motion anförs att det bör införas en kvot för avancerade biodrivmedel. Motionärerna framhåller att en sådan kvot kan spela en viktig roll för att främja innovationsarbetet när det gäller skogsbränslen. När det gäller frågan om palmoljebaserade produkter framgår följande av propositionen. Om mark som har använts för produktion av livsmedel eller foder ställs om till produktion av biobränslen kan det uppstå indirekta växthusgasutsläpp. Utsläpp från indirekt ändrad markanvändning ingår inte i den metod för att beräkna livscykelutsläpp från biodrivmedel som framgår av det omarbetade förnybartdirektivet. Sådana utsläpp reflekteras därmed inte i beräkningen av klimatnyttan när biodrivmedel används för att uppfylla reduktionsplikten. I artikel 26 i direktivet finns därför särskilda regler för att förhindra utsläpp från indirekt ändrad markanvändning. Dessa regler innebär att andelen biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som framställs ur livsmedels- och fodergrödor med hög risk för indirekt ändrad markanvändning vid beräkningen av minimiandelen för förnybar energi i transportsektorn inte får överstiga användningsnivån av sådana bränslen i medlemsstaten 2019, om de inte är certifierade som bränslen med låg risk för indirekt ändrad markanvändning. Gränsen för användningsnivån ska successivt sänkas till från till . För att hantera problemet med indirekt ändring av markanvändning har kommissionen beslutat om en delegerad förordning. [2] Där finns kriterier för att definiera vilka råvaror som innebär en hög risk för indirekt ändrad markanvändning. Kriterierna ska tillämpas utifrån information som framgår av en bilaga till förordningen. I den delegerade förordningen finns också kriterier för certifiering av biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränsle med låg risk för indirekt ändring av markanvändning. Medlemsstaterna är skyldiga att följa den delegerade förordningen. Enligt uppgift i propositionen är det endast palmolja som kan anses vara en råvara med hög risk för indirekt ändrad markanvändning i enlighet med kriterierna i den delegerade förordningen. Regeringen bedömer i propositionen att reduktionsplikten fr.o.m. inte bör få uppfyllas med biodrivmedel från råvaror med hög risk för indirekt ändring av markanvändning, om en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager kan observeras. Begränsningen syftar till att motverka indirekta växthusgasutsläpp och bör göras med utgångspunkt i informationen i bilagan till den delegerade förordningen. Regeringen anför vidare att det, mot bakgrund av de redovisade värdena i bilagan till den delegerade förordningen, är biodrivmedel baserade på palmolja som inte bör få användas för att uppfylla reduktionsplikten, såvida biodrivmedlet inte är certifierat i enlighet med kriterierna i den delegerade förordningen. Av artikel 26 i den delegerade förordningen framgår att informationen i förordningen ska baseras på vetenskapliga fakta som regelbundet ska uppdateras. Bestämmelser som begränsar användningen i reduktionsplikten av biodrivmedel som framställs av råvaror med hög risk för indirekt ändring av markanvändning bör därför enligt regeringen inte finnas i lag utan i förordning. Som framgått ovan föreslås i propositionen att regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om vad som avses med förnybara och fossilfria drivmedel och hur det ska säkerställas att dessa drivmedel är hållbara. Bemyndigandet möjliggör för regeringen att meddela föreskrifter med utgångspunkt i den information som finns i bilagan till kommissionens delegerade förordning. Som framgått ovan föreslår regeringen i propositionen att definitionen av reduktionsplikt i reduktionspliktslagen ska ändras så att även inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel blir möjlig. Enligt regeringens bedömning bör det dock inte vara möjligt att uppfylla reduktionsplikten genom användning av återvunna kolbaserade bränslen. Återvunna kolbaserade bränslen är enligt det omarbetade förnybartdirektivet flytande eller gasformiga bränslen från avfall av icke förnybart ursprung som inte lämpar sig för materialåtervinning eller gaser från avfallshantering eller industriprocesser. Av propositionen framgår att det enligt direktivet är tillåtet för medlemsstaterna att beakta återvunna kolbaserade bränslen vid beräkningen av minimiandelen förnybar energi i transportsektorn. Bränslena anses dock inte utgöra förnybar energi och får därför inte tillgodoräknas när det gäller uppfyllande av övriga mål i direktivet. Regeringen anför i propositionen att återvunna kolbaserade bränslen kan ha lägre växthusgasutsläpp ur ett livscykelperspektiv än andra fossila bränslen. De är dock varken förnybara eller fossilfria och bör därför inte få användas för att uppfylla reduktionsplikten. Flera remissinstanser stöder enligt regeringen den bedömningen. Regeringen framhåller vidare att syftet med reduktionsplikten är att minska växthusgasutsläppen genom användning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel och skapa en marknad för sådana drivmedel. uppfyller redan direktivets krav på minimiandel förnybar energi i transportsektorn och kommer därför inte heller att ha något behov av återvunna kolbaserade bränslen för att uppfylla den andelen. När det gäller frågan om en särskild kvot för avancerade biodrivmedel framgår det av propositionen att det i artikel 25 i det omarbetade förnybartdirektivet finns detaljerade regler som stöder användningen av biodrivmedel från vissa råvaror som anges i bilaga 9 del A och B. Medlemsstaterna får en möjlighet att dubbelräkna energimängden från sådana biodrivmedel vid beräkningen av hur mycket förnybar energi som används i transportsektorn (minimiandelen). För biodrivmedel som produceras av råvaror i del A, s.k. avancerade biodrivmedel, finns ett krav på att de ska bidra till att uppfylla minimiandelen. Bidraget ska vara 2022, 2025 och . Med dubbelräkning är kravet alltså till 2030. Av de biodrivmedel som används i är det hydrerad vegetabilisk olja (HVO) från tallolja samt biogas från gödsel, avloppsslam, matavfall och visst avfall från livsmedelsindustrin och handeln som omfattas av bilaga 9 del A. utgjorde biodrivmedel från dessa råvaror av energianvändningen i transportsektorn enligt förnybartdirektivets beräkningsmetodik (utan dubbelräkning). Eftersom medlemsstaterna får dubbelräkna biodrivmedel från dessa råvaror skulle en särskild kvot för dessa biodrivmedel kunna införas med motiveringen att dubbelräkningen underlättar att uppfylla den särskilda kvoten för avancerade biodrivmedel. Många av de svenska råvaror som används eller kan användas för produktion av biodrivmedel i omfattas också av bilaga 9 del A, och de skulle kunna gynnas av en särskild kvot. Det gäller särskilt restprodukter från skogsindustrin samt pappers- och massaindustrin (däribland lignin, sågspån samt grenar och toppar). En särskild kvot skulle dock enligt regeringen göra reduktionsplikten betydligt mer administrativt komplicerad. Det skulle även kunna innebära en ökad kostnad för att uppfylla reduktionsplikten. En särskild kvot är svårare att utforma så att den uppfylls genom en utsläppsminskning jämfört med om den uppfylls genom en viss andel av en volym. De flexibilitetsmekanismer som föreslås eller finns tillgängliga inom reduktionsplikten, exempelvis flexibel kvot och överlåtelser av överskott av utsläppsminskningar, skulle också bli mer komplicerade att utforma. Den svenska produktionen är inte heller beroende av att inför en särskild kvot. Reduktionsplikten styr redan mot att främja biodrivmedel med bra klimatprestanda, som restprodukter från skogsindustrin. Svensk produktion kan också komma att gynnas av att andra medlemsstater inför särskilda kvoter, vilket flera förväntas göra. En särskild kvot för avancerade biodrivmedel bör därför enligt regeringens bedömning inte införas. Det är dock viktigt att vid kommande kontrollstationer följa hur användningen av avancerade biodrivmedel utvecklas så att målet på till 2030 uppfylls samt hur svensk produktion av biodrivmedel från de råvaror som räknas upp i bilaga 9 del A påverkas av kraven i det omarbetade förnybartdirektivet. För att reduktionsplikten ska uppfylla sitt syfte är det av största vikt att de drivmedel som används för att uppfylla plikten faktiskt är hållbara. Utskottet välkomnar därför regeringens bedömning att reduktionsplikten inte bör få uppfyllas med biodrivmedel från råvaror med hög risk för indirekt ändring av markanvändning, om en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager kan observeras. Utskottet konstaterar att frågan omfattas av det omarbetade förnybartdirektivet och att kommissionen har beslutat om en delegerad förordning för att hantera problemet med indirekt ändrad markanvändning. Utskottet noterar vidare att regeringens förslag utgår från bestämmelserna i den delegerade förordningen och att denna ska baseras på vetenskapliga fakta som regelbundet ska uppdateras. Det bemyndigande som regeringen föreslår möjliggör för regeringen att meddela föreskrifter med utgångspunkt i den delegerade förordningen. Utskottet finner mot denna bakgrund inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motion 2020/21:4043 (SD) yrkande 3 och avstyrker därför motionen. När det gäller frågan om återvunna kolbaserade bränslen konstaterar utskottet att syftet med reduktionsplikten är att minska växthusgasutsläppen genom användningen av förnybara eller andra fossilfria drivmedel och skapa en marknad för sådana drivmedel. Återvunna kolbaserade bränslen är varken förnybara eller fossilfria. Regeringen bedömer i propositionen därför att sådana bränslen inte ska få användas för att uppfylla reduktionsplikten. Utskottet delar denna bedömning och noterar vidare att redan uppfyller kraven i det omarbetade förnybartdirektivet på en minimiandel förnybar energi i transportsektorn och därför inte har något behov av återvunna kolbaserade bränslen för att uppfylla den andelen. Utskottet avstyrker mot denna bakgrund motionerna 2020/21:4043 (SD) yrkande 4 och 2020/21:4048 (KD) yrkande 4. En kvot för avancerade biodrivmedel skulle enligt propositionen göra reduktionsplikten mer administrativt komplicerad och innebära en ökad kostnad för att uppfylla reduktionsplikten. Av propositionen framgår även att den svenska produktionen inte är beroende av att inför en särskild kvot eftersom reduktionsplikten redan främjar biodrivmedel med bra klimatprestanda, exempelvis restprodukter från skogsindustrin. Regeringen bedömer därför i propositionen att det inte bör införas någon särskild kvot för avancerade biodrivmedel. Utskottet delar regeringens bedömning och avstyrker därmed motion 2020/21:4048 (KD) yrkande 3. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om produktion av drivmedel. Jämför reservation 8 (M, KD). I kommittémotion 2020/21:4039 av m.fl. (M) yrkande 2 anförs att regeringen ska återkomma till med förslag på åtgärder för att möjliggöra storskalig inhemsk produktion av hållbara biobränslen.