bet · H901UbU4 · 2021-11-26 00:00:00 — Överlåtelse av förvaltningsuppgift till Internationella sjöfartsorganisationen att genom Världssjöfartsuniversitetet utfärda examina Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändring i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina (examenstillståndslagen), som innebär att det införs ett bemyndigande för regeringen att besluta att Internationella sjöfartsorganisationen ska ha rätt att utfärda examina genom Världssjöfartsuniversitetet. Sådan överlåtelse av förvaltningsuppgift ska ske genom att tillstånd meddelas i enlighet med bestämmelserna i examenstillståndslagen. Förslaget innebär att regeringen bemyndigas att besluta om överlåtelse av en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till en mellanfolklig organisation. Vid beslut ska därför 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) tillämpas när det gäller ändring i examenstillståndslagen i den del det avser 15 §, dvs. beslutet ska, i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF, fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av ledamöter. Utskottet ställer sig även bakom regeringens förslag till att en felaktig paragrafhänvisning i examenstillståndslagen ska rättas till och att en paragraf i lagen om etikprövning av forskning som avser människor ska korrigeras. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandet. I betänkandet finns en reservation (V). Proposition 2021/22:28 Överlåtelse av förvaltningsuppgift till Internationella sjöfartsorganisationen att genom Världssjöfartsuniversitetet utfärda examina. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Överlåtelse av förvaltningsuppgift till Internationella sjöfartsorganisationen Handlingsoffentlighet, punkt 3 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Överlåtelse av förvaltningsuppgift till Internationella sjöfartsorganisationen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina i den del det avser 15 §. Därmed bifaller proposition 2021/22:28 punkt 1 i denna del. antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, 2. lag om ändring i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor i de delar som inte omfattas av utskottets förslag ovan. Därmed bifaller proposition 2021/22:28 punkterna 1 i denna del och 2. 2021/22:4239 av m.fl. (V). Reservation (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M), (S), (M), (SD), (S), (M), (SD), (S), (S), (MP), (L), (SD), (V), (C) och (KD). Ärendet och dess beredning I proposition 2021/22:28 Överlåtelse av förvaltningsuppgift till Internationella sjöfartsorganisationen att genom Världssjöfartsuniversitetet utfärda examina föreslår regeringen att antar de förslag till ändringar i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina som lagts fram i propositionen. En promemoria har tagits fram inom (U2021/02583). Promemorian har remissbehandlats. I propositionen föreslår regeringen även att antar det förslag till ändring i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor som lagts fram i propositionen. Ändringen avser en ren korrigering och har därför inte remissbehandlats. och dock getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till proposition. De har angett att de inte har några synpunkter. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. En motion har väckts med anledning av propositionen. Förslaget i motionen finns i bilaga 1. Internationella sjöfartsorganisationen (, IMO), är fackorgan för sjöfart. IMO grundades och var den första internationella organisation som fokuserade på att bl.a. förbättra sjösäkerheten och att förebygga havsföroreningar. är medlem i IMO. IMO tar bl.a. fram rättsakter och rekommendationer som reglerar den internationella sjöfarten. Som ett led i det arbetet instiftades 1983 Världssjöfartsuniversitetet (, WMU), som bl.a. ska vara ett världskunskapscentrum för högre utbildning och forskning inom det maritima området. IMO och tecknade 1983 ett avtal, det s.k. värdlandsavtalet (SÖ 1983:48), om att WMU skulle etableras i . har WMU verkat i och är beläget i . WMU bedriver studier på högskolenivå och forskning inom det maritima området, men har inte kunnat utfärda svenska examina. lämnade WMU in ansökningar om tillstånd att få utfärda filosofie magisterexamen och filosofie doktorsexamen i maritima studier i enligt examenstillståndslagen. Därefter har IMO bekräftat att ansökningarna har lämnats för IMO:s räkning och att IMO står bakom ansökningarna. Själva förvaltningsuppgiften att utfärda examina utförs dock av WMU. Ansökningarna har granskats av som bedömt att WMU har de förutsättningar som krävs för att ge magisterexamen i maritima studier respektive doktorsexamen inom området maritima studier, samt att utbildningarna uppfyller kraven i högskolelagen (1992:1434) och de examensmål som anges i högskoleförordningen (1993:100). Det är regeringen som beslutar om tillstånd att utfärda examina för enskilda utbildningsanordnare (5 § examenstillståndslagen). Vid överlåtelse av förvaltningsuppgifter till en annan stat, mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet krävs emellertid att beslutar om sådan överlåtelse eller i lag bemyndigar regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse (10 kap. 8 § RF). I propositionen föreslås en ändring i examenstillståndslagen, som innebär att det införs ett bemyndigande för regeringen att besluta att IMO ska ha rätt att utfärda examina genom Världssjöfartsuniversitetet. Sådan överlåtelse av förvaltningsuppgift ska ske genom att tillstånd meddelas i enlighet med bestämmelserna i examenstillståndslagen. Förslaget innebär att regeringen bemyndigas att besluta om överlåtelse av en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till en mellanfolklig organisation. Vid beslut ska därför 10 kap. 8 § RF tillämpas, dvs. beslutet ska, i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF, fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av ledamöter. I propositionen föreslås även att en felaktig paragrafhänvisning i examenstillståndslagen ska rättas till och att en paragraf i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor ska korrigeras. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag och skälen till dem. Därefter behandlas ett motionsyrkande som innehåller förslag på tillkännagivande till regeringen i en fråga som anknyter till lagförslaget. Överlåtelse av förvaltningsuppgift till Internationella sjöfartsorganisationen Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina, som innebär att det införs ett bemyndigande för regeringen att besluta att Internationella sjöfartsorganisationen ska ha rätt att utfärda examina genom Världssjöfartsuniversitetet. Förslaget innebär att regeringen bemyndigas att besluta om överlåtelse av en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till en mellanfolklig organisation. I regleras möjligheten att utfärda examina inom högskoleutbildning för enskilda utbildningsanordnare, dvs. anordnare av utbildning som inte har staten som huvudman, i examenstillståndslagen. Av examenstillståndslagen framgår att en enskild utbildningsanordnare endast efter tillstånd får utfärda sådana examina som regeringen enligt vad som anges i högskolelagen har meddelat föreskrifter om (1 § examenstillståndslagen). För att få ett tillstånd enligt examenstillståndslagen måste utbildningen vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet samt bedrivas så att den i övrigt uppfyller de krav som uppställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen. För varje examen som tillståndet avser ska utbildningen dessutom svara mot de särskilda krav som enligt förordningsbestämmelser gäller för den examen vid universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (2 § examenstillståndslagen). I examenstillståndslagen uppställs alltså vissa kvalitetskrav på utbildningen för att ett tillstånd ska beviljas. I förarbetena till lagen anges att det i begreppet kvalitet ingår sådana faktorer som lärarnas kompetens, utrustning och andra faciliteteter, t.ex. ett gott bibliotek. Vidare krävs att det finns rimliga ekonomiska och organisatoriska förutsättningar för att utbildningsanordnaren ska kunna genomföra utbildning med bibehållen kvalitet Det är regeringen som beslutar om tillstånd att utfärda examina (5 § examenstillståndslagen). Innan regeringen fattar ett sådant beslut remitteras ansökan till , som granskar om utbildningen uppfyller kvalitetskraven. Ett tillstånd att utfärda examina får förenas med villkor om rätt för enskilda att ta del av handlingar hos utbildningsanordnaren (4 § examenstillståndslagen). Krav på att medverka i uppföljning och utvärdering En enskild utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd att utfärda examina är skyldig att medverka i uppföljning och utvärdering av utbildningen (6 § examenstillståndslagen). Återkallelse av tillstånd om krav och villkor inte uppfylls Ett tillstånd att utfärda examina får återkallas av tre skäl. Det första är om utbildningen inte längre uppfyller kvalitetskraven. Det andra skälet är om ett uppställt villkor om rätt för enskilda att ta del av handlingar hos utbildningsanordnaren inte uppfylls. Det tredje skälet är om utbildningsanordnaren i väsentlig utsträckning åsidosätter sin skyldighet att medverka i uppföljning och utvärdering av utbildningen. Ett beslut om återkallelse av ett tillstånd fattas av regeringen efter framställning av . Examenstillståndslagen innehåller bestämmelser om dataskydd som kompletterar och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning. Bestämmelser om behandling av personuppgifter finns även i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) samt i föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. De kompletterande bestämmelserna finns i 13 och 14 §§ examenstillståndslagen. Den utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina ska tillämpa dessa bestämmelser i fråga om personuppgiftsbehandling i sin verksamhet (10–12 §§ examenstillståndslagen). I 13 och 14 §§ examenstillståndslagen regleras förutsättningarna för en enskild utbildningsanordnare att behandla känsliga personuppgifter och personuppgifter som rör fällande domar i brottmål. Överlåtelse av förvaltningsuppgift till en mellanfolklig organisation Förutsättningar för att kompetens ska få överföras till utländska organ Utfärdande av examina är en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning gentemot enskild. Regeringsformen bygger på förutsättningen att rättskipning och förvaltning i ska fullgöras av svenska myndigheter, men regeringsformen hindrar inte att kompetens överförs till utländska organ. I bl.a. 10 kap. 8 § RF regleras förutsättningarna för överlåtelse utanför EU-samarbetet av rättsskipnings- eller förvaltningsuppgifter. Sådana uppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen kan, i andra fall än inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, genom beslut av överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, måste fatta beslut om överlåtelse eller bemyndigande med kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Regeringsformens krav på särskilda fall har tillämpats på högskoleområdet Bestämmelsen i regeringsformen om att i lag får bemyndiga en annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse av förvaltningsuppgift har tidigare tillämpats vid överlåtelse av förvaltningsuppgift på högskoleområdet. Det finns i 1 kap. 18 § högskolelagen ett bemyndigande för de svenska lärosäten som anges i bilagan till lagen att, inom ramen för ett samarbete med ett utländskt lärosäte, besluta att överlåta förvaltningsuppgifter till det utländska lärosätet i fråga om antagning till och tillgodoräknande av utbildning. Av förarbetena framgår att regeringen bedömt att regeringsformens krav på att det ska vara fråga om ”särskilda fall” var uppfyllt då bestämmelsen avser överlåtelse inom ett särskilt utbildningssamarbete och inte ett generellt beslut om överlåtelse av uppgifter av viss typ (prop. 2008/09:175 Gränslös kunskap – högskolan i globaliseringens tid s. 54). I det fallet gavs bemyndigande till högskolorna direkt genom lag och delegationen innebar alltså att högskolorna fick möjlighet att under särskilda förutsättningar överlämna en viss typ av myndighetsutövning (antagning och tillgodoräknande) till utländska lärosäten. IMO och WMU har immunitet Immunitetslagen och internationella överenskommelser IMO och WMU har immunitet i enligt bestämmelserna i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen) och enligt de internationella överenskommelser som är tillämpliga på IMO och WMU. Dessa är konventionen om privilegier och immunitet för fackorgan och avtalet mellan och den internationella sjöfartsorganisationen (IMO) om världssjöfartsuniversitetet, det s.k. värdlandsavtalet. Immuniteten gäller för , medlemmarnas representanter i fackorganen, personer med tjänst hos eller uppdrag av sådana fackorgan samt för ledamöterna i styrelsen för Världssjöfartsuniversitetet, studerande vid Världssjöfartsuniversitetet och personer särskilt inbjudna till . Av värdlandsavtalet, läst tillsammans med konventionen om privilegier och immunitet för fackorgan, framgår att , egendom, arkiv och andra handlingar är okränkbara samt att WMU åtnjuter immunitet mot varje form av rättsligt förfarande. Vad innebär immuniteten och kan WMU välja att avstå från den? Immuniteten innebär ett hinder för den mottagande staten att vidta tvångsåtgärder mot organisationen, i form av t.ex. husrannsakan, rekvisition, beslag eller exekutiva åtgärder, samt en begränsning av domstolarnas domsrätt. WMU kan välja att avstå sin immunitet i ett enskilt fall eller i en viss situation, t.ex. genom att handlingar frivilligt visas upp för den mottagande statens myndigheter. Möjligheten att avstå från immunitet är dock särskilt reglerad i värdlandsavtalet beträffande WMU när det gäller a) mottagande stats myndighetspersoners beträdande av , då det krävs uttryckligt medgivande från IMO:s generalsekreterare eller WMU:s rektor b) rättsligt förfarande, då det krävs ett uttryckligt avstående från immuniteten c) verkställighetsåtgärder, då det krävs ett uttryckligt avstående från immuniteten från IMO:s generalsekreterare. Regeringen föreslår att det i examenstillståndslagen ska införas ett bemyndigande för regeringen att besluta att IMO ska ha rätt att utfärda examina genom Världssjöfartsuniversitetet. Regeringen föreslår att en sådan överlåtelse av förvaltningsuppgift ska ske genom att regeringen meddelar tillstånd i enlighet med bestämmelserna i den lagen. Skälen för regeringens förslag Överlåtelse av förvaltningsuppgift till en mellanfolklig organisation Via ett bemyndigande kan regeringen fatta ett tillståndsbeslut Enligt propositionen kan den förvaltningsuppgift som ansökan avser överlåtas till ett utländskt organ med stöd av 10 kap. 8 § RF. Enligt regeringen framstår alternativet att bemyndigar regeringen att fatta beslut om sådan överlåtelse som mer fördelaktigt än att i lag beslutar om överlåtelsen. Om ett bemyndigande till regeringen införs i examenstillståndslagen kan själva överlåtelsen till IMO, att genom WMU utföra förvaltningsuppgiften att utfärda vissa examina, ske genom att regeringen fattar ett tillståndsbeslut med stöd av bemyndigandet och i enlighet med examenstillståndslagens övriga bestämmelser. Det blir då enligt propositionen tydligt att regeringen vid behov har möjlighet att återkalla den förvaltningsuppgift som överlåtits i enlighet med bestämmelserna i examenstillståndslagen. Alternativet att bemyndigar regeringen att besluta om överlåtelse är dock bara möjligt om det bedöms vara fråga om att besluta om överlåtelse i ”särskilda fall”. Kravet på särskilda fall för överlåtelse av förvaltningsuppgift är uppfyllt Med hänsyn till att överlämnandet av förvaltningsuppgifter enligt propositionen kommer att avse ett specifikt rättssubjekt och de uppgifter som kan överlämnas är begränsade till att utfärda examina för vissa utbildningar anser regeringen att kravet i 10 kap. 8 § RF på att det ska vara fråga om ”särskilda fall” är uppfyllt. Enligt regeringen bör det alltså vara möjligt för att i examenstillståndslagen införa ett bemyndigande för regeringen att till IMO överlåta förvaltningsuppgiften utfärdande av examina genom WMU. Vidare bör enligt regeringen i ett sådant bemyndigande lämpligen preciseras att en sådan överlåtelse ska ske genom att tillstånd meddelas i enlighet med bestämmelserna i lagen. IMO:s och WMU:s immunitet utgör inte hinder för ett beslut om tillstånd enligt examenstillståndslagen Krav på att medverka i uppföljning och utvärdering Enligt regeringen är den statliga kontrollen enligt examenstillståndslagen inte utformad som regelrätt tillsyn utan som en uppföljnings- och utvärderingsprocess som förutsätter en aktiv medverkan från utbildningsanordnarens sida. har inte möjlighet att t.ex. med tvång eller vite bereda sig tillträde till enskilda utbildningsanordnares lokaler eller handlingar vid brister i uppföljningar och utvärderingar, utan den åtgärd som står regeringen till buds om en utbildningsanordnare inte uppfyller sina skyldigheter enligt lagen är att dra tillbaka tillståndet. En sådan åtgärd är enligt regeringen inte ett rättsligt förfarande som bedöms strida mot IMO:s och WMU:s immunitet enligt immunitetslagen. IMO:s och WMU:s immunitet bedöms alltså inte vara ett hinder för ett beslut enligt examentillståndslagen om tillstånd för IMO att utfärda vissa examina genom WMU. Att ett enskilt organ tas upp i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, innebär att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gäller handlingar hos det enskilda organet, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns i bilagan. Ett sådant införande innebär vidare att organen ska jämställas med myndigheter vid tillämpning av OSL. I propositionen anges att intresset av insyn i verksamheter som handhar myndighetsutövning mot enskilda visserligen är förhållandevis starkt men att regeringen anser att det saknas tillräckligt starka skäl för att föra in IMO och WMU i bilagan till OSL, på motsvarande sätt som när det gäller de flesta andra enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina. I propositionen lyfts frågan om det skulle finnas skäl att uppställa villkor om rätt att ta del av handlingar enligt 4 § examenstillståndslagen. I detta sammanhang pekar regeringen på att hittillsvarande praxis är att examenstillstånd som beviljas enskilda utbildningsanordnare inte förenas med villkor enligt 4 § examenstillståndslagen. Vidare anges i propositionen att om regeringen skulle besluta att förena ett tillstånd för IMO att utfärda vissa examina genom WMU med villkor om rätt att ta del av handlingar hos IMO och WMU är de skyldiga att följa dessa villkor. Om det visar sig att de inte uppfyller dessa villkor skulle regeringen kunna dra tillbaka tillståndet. En sådan åtgärd är enligt regeringen inte ett rättsligt förfarande som bedöms strida mot IMO:s och WMU:s immunitet enligt immunitetslagen. Enligt propositionen är ett ensidigt beslut från regeringen enligt 4 § dock inte helt i linje med den artikel i värdlandsavtalet, läst tillsammans med konventionen om privilegier och immunitet för fackorgan, som innebär att IMO:s och och andra handlingar är okränkbara. Ett sådant beslut skulle därför enligt regeringen i praktiken förutsätta att IMO och WMU skulle vara villiga att tillmötesgå ett sådant villkor. Om ett villkor enligt 4 § inte uppställs innebär det dock inte enligt regeringen att det kommer att saknas insyn i verksamheten. IMO och WMU kommer fortfarande att behöva uppfylla kraven i 6 § examenstillståndslagen om att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen samt att upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning, vilket WMU har förklarat sig villigt att göra. Handlingar som avser IMO och WMU och som kommer in till och förvaras hos kommer att omfattas av offentlighetsprincipen där, på motsvarande sätt som handlingar som kommer in från andra enskilda utbildningsanordnare vars tillståndsbeslut inte heller är förenade med villkor enligt 4 §. Av förordningen (2007:975) med instruktion för framgår att har tillsyn över att EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen följs. har bl.a. rätt att beordra den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet att tillhandahålla all information som tillsynsmyndigheten behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter och rätt att få tillgång till tillsynsobjektets lokaler. befogenheter omfattar rättsliga åtgärder som om de vidtas riskerar att komma i konflikt med den immunitet som IMO och WMU åtnjuter i enligt immunitetslagen. Är dataskyddsbestämmelserna tillämpliga? I propositionen anges att en förutsättning för att dataskyddsbestämmelserna i examenstillståndslagen ska bli tillämpliga på IMO och WMU är att EU:s dataskyddsförordning är tillämplig, eftersom bestämmelserna om dataskydd i examenstillståndslagen endast kompletterar dataskyddsförordningen. Regeringen anser att det är en fråga för rättstillämpningen om EU:s dataskyddsförordning och därmed dataskyddslagen är tillämplig på WMU:s nuvarande verksamhet. Om IMO framöver får tillstånd att genom WMU utfärda examina kommer det oförändrat att vara en fråga för rättstillämpningen om EU:s dataskyddsförordning – och därmed dataskyddslagen och bestämmelserna i 13 och 14 §§ examenstillståndslagen – blir tillämpliga på verksamheten. Regeringen anser vidare att om det skulle visa sig i rättspraxis att EU:s dataskyddsförordning är tillämplig på IMO och WMU finns det sannolikt en konflikt mellan bestämmelserna i immunitetslagen och EU:s dataskyddsförordning, såvida inte IMO och WMU avstår sin immunitet. Regeringen föreslår att den nya bestämmelsen ska träda i kraft . Skälet för regeringens förslag är att ansökan om att få utfärda examina lämnades in . Regeringen anser därför att ändringen bör träda i kraft och den tidigaste möjliga tidpunkten bedöms vara . Utskottet konstaterar att enligt regeringen har bedömt att WMU har de förutsättningar som krävs för att utfärda de aktuella examina samt att WMU bl.a. uppfyller de kvalitetskrav som ställs för att regeringen ska kunna ge tillstånd att utfärda examina. har också anfört att det är positivt att frågan om lärosätets möjlighet att ingå i det svenska högskolesystemet till slut ser ut att lösas. Det är något som utskottet också anser är angeläget med tanke på att WMU har bedrivit utbildning i sedan instiftades 1983. När det gäller frågorna om immunitet, dataskydd och insyn instämmer utskottet i de slutsatser som regeringen drar i propositionen. Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakom regeringens förslag.