bet · H801MJU24 · 2021-06-08 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Hållbarhetskriterier – genomförande av det omarbetade förnybartdirektivet Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag, med vissa ändringar när det gäller definitionen av biomassa i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. I propositionen lämnar regeringen förslag till hållbarhetskriterier för fasta och gasformiga biobränslen som används för produktion av el, värme, kyla eller bränslen i anläggningar av en viss storlek. För att sådana biobränslen ska kunna få ett hållbarhetsbesked, vilket exempelvis krävs för skattenedsättning eller tilldelning av elcertifikat, får de enligt förslaget inte komma från mark med stor biologisk mångfald eller stora kollager. Regeringen föreslår också begränsningar för hur höga utsläppen av växthusgaser får vara. Regeringen föreslår vidare särskilda hållbarhetskriterier för skogsbiomassa som används för produktion av biodrivmedel och biobränslen. Om avfall och restprodukter som kommer från jordbruksmark används för framställning av biodrivmedel eller biobränslen, ska det enligt förslaget finnas övervaknings- eller förvaltningsplaner för att hantera påverkan på jordbeskaffenheten och markens kollager. De föreslagna lagändringarna behövs för att genomföra och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Ändringarna i lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen föreslås träda i kraft . Ändringarna i lagen om elcertifikat och i lagen om skatt på energi föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns tre reservationer (M, SD, V, KD). Proposition 2020/21:185 Hållbarhetskriterier – genomförande av det omarbetade förnybartdirektivet. Fyra yrkanden i följdmotioner. Utskottets initiativ till ändring av definitionen av biomassa i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Definition av odikad mark 1.Definition av odikad mark, punkt 2 (M, SD, KD) 2.Långsiktighet i hållbarhetskriterierna, punkt 3 (M, KD) 3.Skogsbruket och hållbarhetskriterierna, punkt 4 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen med den ändringen att definitionen av biomassa i 1 kap. 2 § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 2. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, 3. lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat. Därmed bifaller proposition 2020/21:185 punkterna 2 och 3 samt bifaller delvis proposition 2020/21:185 punkt 1. Definition av odikad mark 2020/21:4060 av m.fl. (KD) och 2020/21:4062 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 1 (M, SD, KD) 2020/21:4062 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 2 (M, KD) 2020/21:4065 av m.fl. (V). Reservation 3 (V) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (S), (L), (SD), (S), (C) och (KD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2020/21:185 Hållbarhetskriterier – genomförande av det omarbetade förnybartdirektivet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen finns i bilaga 1. Vid utskottets sammanträde informerade (Infrastrukturdepartementet) och företrädare för utskottet om behovet av att ändra definitionen av biomassa i regeringens förslag till lag om ändring 1 kap. 2 § lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetslagen). Utskottet har, mot bakgrund av vad som framkommit under beredningen, tagit fram ett förslag till ändring av definitionen av biomassa i hållbarhetslagen. Utskottets förslag finns i bilaga 3. I det hittillsvarande förnybartdirektivet, dvs. och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG, finns krav på att biodrivmedel och flytande biobränslen ska uppfylla kriterier för hållbarhet och för minskade växthusgasutsläpp för att kunna användas för vissa utpekade syften, bl.a. stödgivning. Direktivet har ändrats och omarbetades i sin helhet genom och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (det omarbetade förnybartdirektivet). Förslagen i propositionen genomför artiklarna 28–31 i direktivet. Det omarbetade förnybartdirektivet ska vara genomfört . Hittillsvarande reglering om hållbarhetskriterier I det hittillsvarande förnybartdirektivet ställs krav på att biodrivmedel och flytande biobränslen ska uppfylla vissa s.k. markkriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för att finansiellt stöd ska kunna ges. Nedsättning av energiskatt och koldioxidskatt för biodrivmedel är exempel på sådant finansiellt stöd. Förmånsbehandling inom EU:s system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EU ETS) är ett annat exempel. Biodrivmedlet eller det flytande biobränslet måste också uppfylla de nämnda kriterierna för att kunna räknas med i EU:s nationella mål för användningen av förnybar energi som medlemsstaterna måste uppfylla. Kraven gäller också om drivmedlet eller bränslet ska användas vid uppfyllandet av kvoter för energi från förnybara energikällor. Elcertifikatssystemet och reduktionsplikten är exempel på sådana system för kvoter. Genom hållbarhetskriterierna ställs krav på att råvaror som används för att producera biodrivmedel eller flytande biobränslen inte får komma från mark med högt kolinnehåll eller mark med hög biologisk mångfald (markkriterier), om drivmedlet eller bränslet ska anses som hållbart. Kriterierna för minskade växthusgasutsläpp innebär att användningen av biodrivmedel eller biobränslen ska medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. För biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall eller restprodukter gäller kravet på minskade växthusgasutsläpp, men beräkningen görs från den plats där avfallet eller restprodukten uppstod. Huvudregeln är att markkriterierna inte gäller för avfall och restprodukter. Det är bara i fråga om restprodukter från jordbruk, vattenbruk, fiske eller skogsbruk som direkt har uppkommit i sådan verksamhet som markkriterierna gäller. I det hittillsvarande förnybartdirektivet finns bestämmelser om hur det ska kontrolleras att ekonomiska aktörer har uppfyllt markkriterierna och kriterierna för minskade växthusgasutsläpp. Det finns också regler för beräkning av växthusgaspåverkan av biodrivmedel och flytande biobränslen. Det hittillsvarande förnybartdirektivets krav när det gäller markkriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp har genomförts i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetslagen), förordningen (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetsförordningen) och i föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (STEMFS 2011:2). Bestämmelser som genomför kriterierna finns även i lagen (2011:1200) om elcertifikat, där hållbarhetsbesked är ett villkor för tilldelning av elcertifikat vid elproduktion från flytande biobränslen. Enligt lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (reduktionspliktslagen) måste de bränslen som reduktionsplikten uppfylls med omfattas av ett hållbarhetsbesked för att få tillgodoräknas mot plikten. I lagen (1994:1776) om skatt på energi (förkortad LSE) är hållbarhetsbesked i vissa fall ett villkor för nedsättning av energiskatt och koldioxidskatt. I de svenska regelverken används ordet hållbarhetskriterier för såväl markkriterierna som kriterierna för minskade växthusgasutsläpp. hanterar frågor om hållbarhetskriterier och är tillsynsmyndighet för systemet. Det är företag och andra aktörer som är rapporteringsskyldiga enligt hållbarhetslagen som ska visa att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Den som är rapporteringsskyldig ska därför ha ett kontrollsystem. En oberoende granskare ska kontrollera att kontrollsystemet är uppbyggt på ett sådant sätt att hållbarhetskriterierna uppfylls. Den som är rapporteringsskyldig ska ansöka hos om ett hållbarhetsbesked för sitt kontrollsystem. Hållbarhetsbeskedet beslutas av myndigheten och innebär att de biobränslen som den rapporteringsskyldige är skattskyldig för eller använder yrkesmässigt ska anses som hållbara. Beskedet gäller tills vidare men ska omprövas. Det kan under vissa förutsättningar återkallas. Den som får ett hållbarhetsbesked är skyldig att anmäla väsentliga ändringar i kontrollsystemet till myndigheten. Rapporteringsskyldiga aktörer ska en gång rapportera uppgifter till om de hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen som skattskyldighet har inträtt för enligt 5 kap. LSE eller som använts i yrkesmässig verksamhet om det rör flytande biobränslen som inte är skattepliktiga. Ändringar som krävs för att genomföra det omarbetade förnybartdirektivet Den stora förändringen efter omarbetningen av förnybartdirektivet är att det införs hållbarhetskriterier för användning av fasta och gasformiga biobränslen för produktion av el, värme, kyla eller bränslen i anläggningar av en viss storlek. Både markkriterier och krav på minskade växthusgasutsläpp införs för dessa biobränslen. För produktion av bränslen krävs dock endast att markkriterierna är uppfyllda. Därutöver höjs kraven på minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel och flytande biobränslen som har producerats i en anläggning som tagits i drift efter . För biodrivmedel och biobränslen som framställs av skogsbiomassa införs ändrade krav på hållbarhet. Kraven innebär att det ska finnas en lagstiftning i det land där biomassan produceras, som bl.a. säkerställer skogsföryngring, skydd av arealer som utsetts för naturskyddsändamål och att det vid avverkningen tas hänsyn till att jordbeskaffenheten och den biologiska mångfalden ska bevaras. I direktivet ställs även krav på att landet, eller den regionala organisation för ekonomisk integration, som skogsbiomassan kommer från ska vara part i om klimatförändringar, som följde på den 21:a partskonferensen för ramkonvention om klimatförändringar (). Landet eller regionen ska också ha en lagstiftning i enlighet med artikel 5 i eller ha ett förvaltningssystem för ursprungsområdet som säkerställer att kollager och kolsänkor i skogen bibehålls eller förbättras på lång sikt. Vidare ställs krav på att det, i fråga om avfall eller restprodukter som kommer från jordbruksmark, ska finnas övervaknings- eller förvaltningsplaner för att hantera påverkan på jordbeskaffenheten och markens kollager. Utöver kraven på hållbarhetskriterier ställs krav på rapportering av uppgifter till en databas som gör det möjligt att spåra flytande och gasformiga drivmedel. I propositionen föreslås hållbarhetskriterier för fasta och gasformiga biobränslen som används för produktion av el, värme, kyla eller bränslen i anläggningar av en viss storlek. För att sådana biobränslen ska kunna få ett hållbarhetsbesked, vilket exempelvis krävs för skattenedsättning eller tilldelning av elcertifikat, får de inte komma från mark med stor biologisk mångfald eller stora kollager. Det föreslås också begränsningar för hur höga utsläppen av växthusgaser får vara. Det föreslås särskilda hållbarhetskriterier för skogsbiomassa som används för produktion av biodrivmedel och biobränslen. Om avfall och restprodukter som kommer från jordbruksmark används för framställning av biodrivmedel eller biobränslen, ska det finnas övervaknings- eller förvaltningsplaner för att hantera påverkan på jordbeskaffenheten och markens kollager. De föreslagna lagändringarna behövs för att genomföra och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet). Ändringarna i lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen föreslås träda i kraft . Ändringarna i lagen om elcertifikat och i lagen om skatt på energi föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen om (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen, med vissa ändringar när det gäller definitionen av biomassa i 1 kap. 2 §, lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi och lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat. Hållbarhetskriterier för fasta och gasformiga bränslen Regeringen föreslår att hållbarhetskriterierna för fasta och gasformiga biobränslen endast ska gälla för produktion av el, värme, kyla eller bränslen i anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt på för fasta biobränslen och på för gasformiga biobränslen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska enligt förslaget få meddela föreskrifter om vad som avses med anläggningar och sammanlagd installerad tillförd effekt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska även få meddela föreskrifter om krav på kontrollsystem för anläggningsbesked för gasformiga biobränslen. Vidare föreslår regeringen att med biobränslen ska avses fasta, gasformiga eller flytande bränslen som framställs av biomassa och som används för andra energiändamål än motordrift. Definitionerna av flytande och gasformiga biobränslen ska tas bort. Utökade krav på minskade växthusgasutsläpp För att utsläppen av växthusgaser från biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses som hållbara ska de enligt regeringens förslag understiga de utsläpp som användningen av fossila bränslen hade gett med , om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet har producerats i en anläggning som har tagits i drift efter . I fråga om utsläppen av sådana växthusgaser från fasta och gasformiga biobränslen som används vid produktion av el, värme eller kyla ska utsläppen understiga de utsläpp som användningen av fossila bränslen hade gett med , om anläggningen där det fasta eller gasformiga biobränslet används har tagits i drift efter , och , om den anläggning där det fasta eller gasformiga biobränslet används har tagits i drift efter . Enligt förslaget ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om hur minskningen av utsläppen av växthusgaser för fasta och gasformiga biobränslen ska beräknas. Regeringen föreslår vidare att en anläggning ska anses ha tagits i drift när den fysiska produktionen av biodrivmedel eller flytande biobränslen har inletts eller när den fysiska produktionen av el, värme eller kyla från fasta och gasformiga biobränslen har inletts. Ändrad inriktning på markkriterierna Regeringen föreslår att de bestämmelser i hållbarhetslagen som syftar till att skydda mark med hög biologisk mångfald, förhindra ändrad markanvändning på mark med stora kollager och förhindra dränering av torvmark endast ska gälla agrobiomassa. Bestämmelserna ska enligt förslaget även omfatta fasta och gasformiga biobränslen. Det ska införas ett nytt hållbarhetskriterium som avser skogar och annan trädbevuxen mark med stor biologisk mångfald. Med agrobiomassa ska enligt regeringens förslag avses biomassa som produceras inom jordbruket. Regeringen föreslår vidare att det ska införas nya hållbarhetskriterier för att biodrivmedel och biobränslen som produceras av skogsbiomassa ska anses som hållbara. Med skogsbiomassa ska avses biomassa som produceras inom skogsbruket. Enligt regeringens förslag ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela ytterligare föreskrifter om hur det ska visas att villkoren och systemen för övervakning, kontroll och förvaltning av de nya hållbarhetskriterierna för skogsbiomassa är uppfyllda. Vidare föreslår regeringen att det ska finnas övervaknings- eller förvaltningsplaner för att hantera påverkan på jordbeskaffenheten och markens kollager för att ett biodrivmedel eller biobränsle som har producerats av avfall eller restprodukter som har uppkommit direkt i en jordbruksverksamhet ska anses som hållbart. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska enligt regeringens förslag få meddela föreskrifter om hur det ska visas att villkoren för sådana övervaknings- och förvaltningsplaner är uppfyllda. De nya hållbarhetskriterierna för att biodrivmedel och biobränslen som framställts av skogsbiomassa ska anses som hållbara ska enligt regeringens förslag gälla för restprodukter som har uppkommit direkt i en jordbruks-, vattenbruks-, fiske- eller skogsbruksverksamhet. Fast kommunalt avfall från biomassa som används för produktion av el, värme och kyla ska enligt förslaget anses som hållbart även om hållbarhetskriterierna inte är uppfyllda. Regeringen föreslår att den som enligt lagen om skatt på energi är skattskyldig för bränsle som helt eller delvis utgörs av biodrivmedel och den som i yrkesmässig verksamhet använder ett flytande biobränsle ska vara rapporteringsskyldig. Även den som i yrkesmässig verksamhet använder ett fast biobränsle för produktion av el, värme, kyla eller bränslen ska vara rapporteringsskyldig, om biobränslet används i en anläggning med en sammanlagd installerad tillförd effekt på . Den som i yrkesmässig verksamhet använder ett gasformigt biobränsle i en anläggning för produktion av el, värme, kyla eller bränslen med en sammanlagd installerad tillförd effekt på ska också vara rapporteringsskyldig, liksom den som ansöker om hållbarhetsbesked av något annat skäl. Med biodrivmedel ska enligt regeringens förslag avses flytande eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för motordrift. Regeringen föreslår också att den som är rapporteringsskyldig ska ha ett kontrollsystem även för fasta och gasformiga biobränslen som används för produktion av el, värme, kyla eller bränslen i en anläggning med en sammanlagd installerad tillförd effekt på (fast biobränsle) eller på (gasformigt biobränsle). Hittillsvarande regler om hållbarhetsbesked och återkallelse av hållbarhetsbesked ska enligt regeringens förslag gälla även för sådana fasta och gasformiga biobränslen. Vidare föreslår regeringen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även i fråga om sådana biobränslen ska få meddela föreskrifter om styrkande av hållbarhet. Enligt regeringens förslag ska uppgiftsskyldigheten gälla aktörer som är rapporteringsskyldiga, med undantag för aktörer som har ansökt om hållbarhetsbesked av något annat skäl än att det krävs enligt hållbarhetslagen. Uppgiftsskyldigheten ska även omfatta uppgifter för rapportering till den unionsdatabas som ska inrättas och för sådana mängder biodrivmedel eller biobränslen som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om. Vidare föreslår regeringen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från uppgiftsskyldigheten och om att den som är rapporteringsskyldig ska informera konsumenter om vilken typ av biobränsle som används i den yrkesmässiga verksamheten och om bränslets geografiska ursprung. Ändringar av övriga regelverk Regeringen föreslår att befrielsen från energiskatt och koldioxidskatt som medges för biogas och biogasol som förbrukas som bränsle för uppvärmning ska ges endast om förbrukaren vid förbrukningstillfället innehar ett hållbarhetsbesked som omfattar bränslet. Detta ska endast gälla förbrukning i sådana anläggningar där användningen medför rapporteringsskyldighet enligt hållbarhetslagen. Avdrag för energiskatt och koldioxidskatt på biogas och biogasol som en skattskyldig har förbrukat eller sålt som motorbränsle ska enligt förslaget ges endast om bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked, utan nuvarande begränsning till transportändamål. Vidare föreslår regeringen att när el produceras med flytande, fasta eller gasformiga biobränslen, ska elcertifikat få tilldelas endast om biobränslena omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biobränslen. För fasta och gasformiga biobränslen ska kravet gälla endast om bränslena används i anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt på för fasta biobränslen och på för gasformiga biobränslen. Regeringen föreslår att ändringarna i hållbarhetslagen ska träda i kraft . Vidare föreslås att ändringarna i elcertifikatslagen och i lagen om skatt på energi ska träda i kraft . Leverans eller användning av biodrivmedel eller biobränslen som en aktör har i lager vid ikraftträdandet eller har avtalat om före den tidpunkten och som avser leverans före , ska enligt regeringens förslag inte utgöra grund för återkallelse av hållbarhetsbesked eller hinder för tillsynsmyndigheten att besluta om sådana besked. Regeringens bedömning är att de nya kraven på hållbarhetskriterier för fasta och gasformiga biobränslen som används för produktion av el, värme, kyla eller bränslen omfattar 200–300 anläggningar. Den skogsbiomassa som används i har i hög utsträckning sitt ursprung i . Eftersom regeringens bedömning är att svensk skogsbiomassa uppfyller kraven för att ska vara ett s.k. A-land innebär regelverket endast mindre administrativa kostnader för aktörerna, bl.a. för rapportering av uppgifter till . Övriga förslag i propositionen förväntas enligt regeringen inte heller leda till några större konsekvenser för aktörerna och inte heller till några offentligfinansiella effekter. Under beredningen i miljö- och jordbruksutskottet har (Infrastrukturdepartementet) uppmärksammat utskottet på att den definition av biomassa i 1 kap. 2 § hållbarhetslagen som föreslås i propositionen behöver ändras för att överensstämma med definitionen i det omarbetade förnybartdirektivet. Enligt departementet var det rent språkliga överväganden under arbetet med propositionen som låg bakom att direktivets definition av biomassa inte arbetades in i propositionen i samma lydelse som i det omarbetade förnybartdirektivet. Efter det att propositionen överlämnades till har det dock uppmärksammats att den definition som föreslås i propositionen medför att vissa typer av avfall, bl.a. parkavfall, inte omfattas av definitionen av biomassa. Definitionen bör enligt departementet därför ändras så att den till sin ordalydelse stämmer överens med definitionen i det omarbetade förnybartdirektivet. Det har inte väckts någon motion som går emot att nu antar regeringens lagförslag. Utskottet anser att av de skäl som framförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag. Mot bakgrund av det som har anfört under beredningen av detta ärende bör dock definitionen av biomassa i 1 kap. 2 § i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen ändras för att stämma överens med definitionen i det omarbetade förnybartdirektivet. Utskottet anser att ändringen är av sådan beskaffenhet att Lagrådets granskning skulle sakna betydelse. Utskottet tillstyrker således propositionen, med de ändringar som framgår av utskottets lagförslag i bilaga 3. Definition av odikad mark Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om en definition av odikad mark. Jämför reservation 1 (M, SD, KD). I kommittémotion 2020/21:4060 av m.fl. (KD) föreslås att regeringen följer upp propositionen med en definition av odikad mark. Införandet av ett nytt hållbarhetskriterium för torvmark beskär handlingsfriheten för markägare och undergräver äganderätten, och bör också betraktas som en överimplementering av direktivet.