bet · H801KU5 · 2021-01-22 00:00:00 — Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Enligt 7 kap. 8 § riksdagsordningen ska följa tillämpning av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen . Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas. Utskottet har gett övriga utskott tillfälle att yttra sig och yttranden har kommit in från fyra utskott. Utskottet konstaterar att kommissionen översände 32 förslag, vilket kan jämföras med 2018 då 149 förslag översändes. Det låga antalet förslag som översändes av kommissionen kan förklaras med att 2019 var något av ett övergångsår präglat både av valet till och av att en ny kommission tillträdde. sedan Lissabonfördraget trädde i kraft lämnade de nationella parlamenten inte ett enda motiverat yttrande . De flesta av förslagen som översändes av kommissionen rörde transportpolitik, jordbruks- och fiskeripolitik, harmonisering av indirekta skatter och strukturfonder. Utskottet noterar att många av de översända förslagen rörde ändringar av gällande lagstiftning på unionsnivå och att ungefär en tredjedel av förslagen handlade om förberedelser för det fall att skulle lämna unionen utan ett avtal med EU. Några av de utskott som har yttrat sig efterfrågar en mer detaljerad information från kommissionen om planeringen för enskilda initiativ, vilket även tidigare påtalat vikten av. Under uppföljningen har framkommit att Ipex kommer att lansera en ny version av webbplatsen . Utskottet är positivt till alla förbättringar som kan leda till att informationen på webbplatsen är uppdaterad och tillgänglig för de nationella parlamenten. Ärendet och dess beredning tidigare uttalanden om subsidiaritetsprövningen Ärendenas formella hantering m.m. Samlat utfall av genomförda subsidiaritetsprövningar Kommissionens motiveringar med avseende på subsidiaritetsprincipen Yttranden från andra utskott Bilaga 1 yttrande 2020/21:SkU4y Bilaga 2 protokollsutdrag /21:5 Bilaga 3 yttrande 2020/21:UbU2y Bilaga 4 yttrande 2020/21:TU2y Bilaga 5 Avgjorda subsidiaritetsärenden i 2019 Bilaga 6 Avgjorda subsidiaritetsärenden i 2019 – per politikområde Bilaga 7 Antal utkast till lagstiftningsakter – per politikområde 2010–2019 Tabell 1 Antal utkast till lagstiftningsakter, utlåtanden och motiverade yttranden Tabell 2 Antal utkast till lagstiftningsakter 2010–2019 Tabell 3 Antal utkast till motiverade yttranden –2019 Tabell 4 Antal prövade utkast till lagstiftningsakter och antal motiverade yttranden i 2010–2019 Tabell 5 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom område Tabell 6 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom finansutskottets område Tabell 7 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom skatteutskottets område Tabell 8 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom justitieutskottets område Tabell 9 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom civilutskottets område Tabell 10 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom utrikesutskottets område Tabell 11 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom försvarsutskottets område Tabell 12 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom socialförsäkringsutskottets område Tabell 13 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom socialutskottets område Tabell 14 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom kulturutskottets område Tabell 15 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom utbildningsutskottets område Tabell 16 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom trafikutskottets område Tabell 17 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom miljö- och jordbruksutskottets område Tabell 18 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom näringsutskottets område Tabell 19 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom arbetsmarknadsutskottets område anmäler härmed för resultatet av den uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen som redovisas i detta betänkande enligt 7 kap. 8 § andra stycket riksdagsordningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), Skånberg (KD), (S), (L), (SD), (MP) och (M). Ärendet och dess beredning Lissabonfördraget trädde i kraft . har enligt 9 kap. 20 § andra stycket riksdagsordningen (RO) i uppgift att pröva om ett utkast till en av unionens lagstiftningsakter strider mot subsidiaritetsprincipen. [1] Prövningen utförs av utskotten i . ska enligt 7 kap. 8 § andra stycket RO följa tillämpningen i av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Utskottet meddelar kammaren sina iakttagelser genom ett betänkande (KU5). I detta betänkande redogörs för uppföljningen av de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i –. Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas. Subsidiaritetsärenden som inleddes men avslutades först ingår inte i den här uppföljningen utan tas istället upp vid nästa uppföljning. Inget hindrar dock utskotten från att i sina yttranden, om de så önskar, även ta upp subsidiaritetsprövningar som har genomförts . Årets uppföljning är den elfte i ordningen. Som ett led i beredningen av ärendet beslutade utskottet att ge övriga utskott tillfälle att yttra sig över iakttagelserna i en promemoria som hade upprättats inom utskottet. – en kommentar om det samlade utfallet av genomförda subsidiaritets-prövningar på olika politikområden jämfört med samt sedan Lissabonfördragets ikraftträdande – en samlad bedömning av i vilken utsträckning utrymmet för nationella åtgärder på olika politikområden inom utskottets beredningsområde minskat till följd av utkast till lagstiftningsakter från EU som subsidiaritetsprövats av utskottet sedan Lissabonfördraget trädde i kraft samt hur den sammantagna utvecklingen på olika politikområden förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen – en kommentar till kommissionens motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen – kommentarer om i vilken utsträckning utskottet använder sig av Ipex (Interparliamentary EU information exchange) och kontakter med representant vid EU:s institutioner eller om utskottet haft några kontakter med sina motsvarigheter i andra nationella parlament för inhämtande och utlämnande av information – kommentarer i övrigt om hur utskottet anser att subsidiaritetsprövningarna fungerar och eventuella förslag eller önskemål till förbättringar. Yttranden kom in från skatteutskottet, justitieutskottet, utbildningsutskottet och trafikutskottet (bilaga 1–4). Till detta betänkande bifogas en förteckning över vilka utkast till lagstiftningsakter som prövades (bilaga 5). Vidare bifogas en förteckning med uppgifter om vilken rättslig grund i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som kommissionen i huvudsak har angett ligger till grund för de olika utkasten och vilket politikområde utkasten i huvudsak avser (bilaga 6). En sammanställning över antalet utkast till lagstiftningsakter som prövades av utskott –2019 uppdelat per politikområde och rättslig grund i EUF-fördraget finns i bilaga 7. Utskottets uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen består av två delar. En del avser den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter. Denna del av uppföljningen gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Enbart en sådan formellt inriktad uppföljning torde dock inte svara fullt ut mot den uppgift som är avsett att ha enligt förarbetena. Utredningen som lade fram förslaget till ändringar i riksdagsordningen ansåg det värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden (framst. 2008/09:RS4 s. 53). Utredningen ansåg att var bäst lämpat att fylla det behov som tidigare hade pekat ut av ett organ med ett ”helikopterperspektiv” på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (framst. 2008/09:RS4 s. 53; se även framst. 2005/06:RS3 s. 59). Om det uttalade behovet av ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen ska kunna tillgodoses bör uppföljningen även uppmärksamma utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar. bör uppföljningen inte innebära att genomför nya subsidiaritetskontroller i varje enskilt ärende. Det skulle knappast vara lämpligt i konstitutionellt hänseende, och det skulle inte heller vara förenligt med uppfattningen i förarbetena, dvs. att det är respektive utskott som är bäst lämpat att genomföra kontrollen (framst. 2008/09:RS4 s. 52, bet. 2009/10:KU2 s. 13). Mot denna bakgrund avser uppföljningen i den andra delen främst utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på en övergripande nivå. Detta görs genom sammanställningar av hur subsidiaritetsprövningar har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. Mål kan finnas både på EU-nivå, t.ex. i fördragen, och på nationell nivå, t.ex. i grundlag eller vanlig lag eller i form av särskilda riksdagsbeslut på ett område. kan man få en bild av hur utvecklingen av kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla de befintliga målen. I uppföljningen kan uppmärksammas om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte vart för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds förnär men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Vid tidigare uppföljningar har vissa brister i kommissionens motiveringar när det gäller subsidiaritetsprincipen uppmärksammats. Mot denna bakgrund görs även i detta betänkande en översiktlig genomgång av kommissionens motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (förkortas ): Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna […] och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler, den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i EUF-fördraget). För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artikel 3 och 6 i EUF-fördraget. Det gäller således bl.a. den inre marknaden, socialpolitik, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 6 i EUF-fördraget har unionen befogenhet att vidta stödjande åtgärder t.ex. i fråga om industripolitik, kultur och turism. Av artikel 2 i EUF-fördraget framgår vidare att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet om unionen inte har utövat sin befogenhet. När det gäller de delade kompetenserna anses den nödvändiga kompetens-överföringen äga rum i och med att fördragen ratificeras och en stat överlåter suveränitetsrättigheter (, , Maktfördelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 7:e uppl., 2012, s. 31). På dessa områden har EU och medlemsstaterna en samtidig kompetens. Varje gång rådet och utfärdar en rättsakt i ett givet ämne upphör medlemsstaternas rätt att lagstifta på ett sätt som står i strid med eller kan påverka den gemensamma rättsaktens tillämpning (, s. 31 f.). Det som sker kan beskrivas som att unionen successivt utnyttjar den genom fördragen givna kompetensen i takt med att rättsakter beslutas. I samma takt upphör den tidigare samtidiga kompetensen hos medlemsstaterna. Detta brukar kallas lagstiftningsutrymmets upptagenhet eller spärrverkan. I den utsträckning gemensamma normer beslutas blir utrymmet för nationell lagstiftning upptaget eller intecknat (, s. 31). EU-institutionernas och de nationella parlamentens roll Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitets-principerna (förkortas protokoll nr 2). Enligt artikel 5 i protokoll nr 2 ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta gäller oavsett om kommissionen eller i förekommande fall någon annan är förslagsställare. Genom Lissabonfördraget har, som nämnts, de nationella parlamenten fått en särskild roll i kontrollen av hur subsidiaritetsprincipen tillämpas. Enligt artikel 5.3 i ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Kommissionen, och i förekommande fall andra förslagsställare, ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament (eller kammare i ett sådant parlament som har två kammare) lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De nationella parlamenten har på sig från den dag då utkasten översänds att lämna ett sådant motiverat yttrande. , rådet och kommissionen ska ta hänsyn till alla motiverade yttranden från de nationella parlamenten. Varje nationellt parlament har två röster, vilket innebär att det finns totalt 56 röster inom EU. I de länder som har tvåkammarsystem har kamrarna en röst vardera. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten, dvs. 19 röster, står bakom uppfattningen att ett lag-stiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av en annan förslagsställare (det gula kortet). För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. något lägre (14 röster). Efter omprövningen kan kommissionen eller någon annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Detta beslut ska vara motiverat. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag till lag-stiftningsakt som lett till att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (det kortet). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till om lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet på av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare. Enligt artikel 263 i EUF-fördraget ska granska lagenligheten av sådana lagstiftningsakter som antas av rådet, kommissionen eller och som inte är rekommendationer eller yttranden. ska också granska lagenligheten av sådana rättsakter som antas av eller och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man och sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. För detta ändamål ska domstolen vara behörig att pröva talan som väcks av en medlemsstat, , rådet eller kommissionen om bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller maktmissbruk. En talan som avses i denna artikel ska väckas från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då klaganden fick kännedom om åtgärden, allt efter omständigheterna. Enligt artikel 8 i protokoll nr 2 är bl.a. behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen genom en lagstiftningsakt som i enlighet med artikel 263 i EUF-fördraget har väckts av en medlemsstat eller som i enlighet med denna medlemsstats rättsordning har överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament. Utskottens roll i den fortsatta lagstiftningsprocessen påminde i sin rapport om vikten av att genom det berörda utskottet bevakar subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om har lämnat ett motiverat yttrande i frågan är det enligt utredningen särskilt viktigt att denna del av frågan bevakas (framst. 2008/09:RS4 s. 55). Om den föreslagna rättsakten antas utan att synpunkter beaktats av EU:s institutioner ansåg utredningen att det kan finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas. Protokollet ger, som nämnts, de nationella parlamenten en möjlighet att via sina regeringar väcka en ogiltighetstalan i efter det att rättsakten antagits. kan genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att väcka en fråga av detta slag vid domstolen. Initiativ till ett sådant tillkännagivande får tas antingen genom en motion eller i form av ett utskottsinitiativ. gjorde inte något uttalande om detta i sitt betänkande Tillämpningen av Lissabonfördraget i (bet. 2009/10:KU2). Utskottet har dock senare gjort vissa uttalanden i uppföljningarna av denna fråga. Vid uppföljningen 2012 uttalade att rutiner borde införas för att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen. Utskottet konstaterade då att saknar sådana fasta rutiner för information om när lagstiftningsförslagen antagits (bet. 2012/13:KU8 s. 52). Vid uppföljningen 2013 konstaterade att flera utskott instämde i uttalande och vidhöll att det skulle vara ett stöd för utskotten om man centralt inom bevakade när lagstiftningsförslag antas av rådet och i förekommande fall (bet. 2013/14:KU5 s. 39). Bevakningen borde också inbegripa kommissionens tillbakadraganden av förslag. Informationen ska förmedlas till utskotten. Det är sedan utskottens uppgift att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen. Den analys som behöver utföras bör således utskotten stå för. ansåg det vara naturligt att uppföljningen fokuserar på de fall där lämnat ett motiverat yttrande. EU-samordningens roll att bevaka när lagstiftningsakter antas bevakar EU-samordningen inom när lagstiftningsförslag som subsidiaritetsprövats antas och underrättar därefter utskotten. Det görs genom att EU-samordningen via e-post meddelar det berörda utskottskansliet när en lagstiftningsakt antas. Enligt 9 kap. 20 § andra stycket RO ska pröva om ett utkast till en av unionens lagstiftningsakter strider mot subsidiaritetsprincipen. prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Efter att ett utkast till lagstiftningsärende mottagits i hänvisar kammaren utkastet till det utskott vars beredningsområde ärendet gäller. Detta utskott har sedan i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritets-principen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande (10 kap. 3 § RO). Utskottet ska också avge ett utlåtande om minst fem ledamöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet genom ett protokollsutdrag anmäla till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett beslut i kammaren om ett motiverat yttrande ska meddelas , rådets och kommissionens ordförande genom en riksdagsskrivelse (11 kap. 21 § andra stycket RO). Under beredningen av subsidiaritetsärendena har det beredande utskottet möjlighet att inhämta yttranden från andra utskott enligt bestämmelserna i 10 kap. 7 § RO. Detta innebär att ett utskott vid behov kan begära ett yttrande från om ett utskott vid prövningen av subsidiaritetsfrågan i ett visst fall känner tvekan om subsidiaritetsprincipens innebörd och dess tillämpning i praxis (se framst. 2008/09:RS4 s. 53, bet. 2009/10:KU2 s. 14). Utskottet kan även begära att regeringen lämnar information om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (10 kap. 10 § andra stycket RO). Sådan information ska lämnas från den dag då utskottet begär det och kan lämnas antingen skriftligen eller muntligen av ett statsråd eller en statssekreterare, eller undantagsvis av en annan tjänsteman från det berörda departementet. tidigare uttalanden om subsidiaritetsprövningen har uttalat att uppföljningen kommer att kunna ge utskotten vägledning i subsidiaritetskontrollen och också påmint om att utskotten vid behov kan inhämta synpunkter i fråga om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen genom möjligheten för det beredande utskottet att inhämta yttranden från andra utskott i ärendet (bet. 2009/10:KU2 s. 14). I det följande beskrivs några av tidigare uttalanden om subsidiaritetsprövningen. Vid behandlingen av riksdagsstyrelsens framställning Tillämpningen av Lissabonfördraget i uttalade att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga (framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2 s. 13). underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå – unionsnivå eller någon nationell nivå – den föreslagna åtgärden ska företas, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte. Vid denna prövning bör utskotten hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i 1992 varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, och som hänvisat till (se framst. 2008/09:RS4 s. 52). Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: – Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna?