bet · H901MJU4 · 2021-09-16 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Producentansvar och straffansvar för nedskräpning Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i . I propositionen lämnas ett antal förslag, huvudsakligen för att genomföra och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet) och och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplastdirektivet). Regeringen föreslår bl.a. att flera bemyndiganden i 15 kap. ska utvidgas, att nya bemyndiganden ska införas samt att undantaget för ringa brott när det gäller nedskräpningsförseelse i ska tas bort, dvs. att nedskräpningsförseelse ska kunna medföra straffansvar även om gärningen är ringa. Ändringen när det gäller ringa nedskräpningsförseelse föreslås träda i kraft . Övriga lagändringar föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns sex reservationer (M, SD, KD) och ett särskilt yttrande (C). Proposition 2020/21:198 Producentansvar och straffansvar för nedskräpning. Tio yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Producentansvar och nedskräpningsavgifter m.m. Sanktionsväxling för nedskräpningsförseelse och ringa nedskräpningsförseelse 1.Regeringens lagförslag, punkt 1 (M, SD, KD) 2.Producentansvar för portionssnus, punkt 2 (M, SD, KD) 3.Nedskräpningsavgifter m.m., punkt 3 (M, SD, KD) 4.Tidpunkten för genomförandet av artikel 8 i engångsplastdirektivet, punkt 4 (SD) 5.Märkning av produkter, punkt 5 (M) 6.Sanktionsväxling för nedskräpningsförseelse och ringa nedskräpningsförseelse, punkt 6 (M) Genomförande av engångsplastdirektivet och avfallsdirektivet (C) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i . Därmed bifaller proposition 2020/21:198 och avslår motionerna 2020/21:4089 av m.fl. (KD) yrkande 1 och 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 1 (M, SD, KD) 2020/21:4089 av m.fl. (KD) yrkande 2 i denna del och 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 4. Reservation 2 (M, SD, KD) 2020/21:4089 av m.fl. (KD) yrkande 2 i denna del, 2020/21:4090 av m.fl. (SD) yrkande 1 och 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkandena 2 och 3. Reservation 3 (M, SD, KD) Tidpunkten för genomförandet av artikel 8 i engångsplastdirektivet 2020/21:4090 av m.fl. (SD) yrkande 2. Reservation 4 (SD) 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 5. Reservation 5 (M) Sanktionsväxling för nedskräpningsförseelse och ringa nedskräpningsförseelse 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 6. Reservation 6 (M) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (MP), (M), (S), (S), (M), (S), (V), (M), (SD), (S), (L), (SD), (S), (SD), (KD) och (C). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2020/21:198 Producentansvar och straffansvar för nedskräpning. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen finns i bilaga 1. Vid utskottets sammanträde informerade () utskottet om hur remissynpunkterna på förslagen i s.k. engångsplastpromemoria har tagits om hand i och vilka förändringar, jämfört med förslagen i promemorian, som är under övervägande. Vid samma tillfälle informerade företrädare för , , , , Skogsindustrierna och Håll Rent utskottet om sin syn på förslagen i propositionen och yrkandena i följdmotionerna i förhållande till förslagen i engångsplastpromemoria. och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplastdirektivet) syftar till att motverka nedskräpning i EU av de plastprodukter som leder till störst miljöpåverkan. I beräkningar som gjorts av Europeiska kommissionen och som utgår från mätningar av det skräp som förekommer på stränder har det konstaterats att plast står för 80–av det skräpet räknat i antal föremål. Plastprodukter för engångsbruk står för omkring hälften av allt marint skräp på europeiska stränder räknat i antal. De tio olika typer av plastprodukter för engångsbruk som är vanligast vid nedskräpning står för av allt marint skräp på de europeiska stränderna räknat i antal. Engångsplastdirektivet är ett minimidirektiv, vilket ger medlemsstaterna möjlighet att föreskriva strängare åtgärder. Direktivet har även karaktären av lex specialis i förhållande till förpackningsdirektivet och avfallsdirektivet, vilket innebär att om engångsplastdirektivet skulle stå i strid med dessa direktiv har engångsplastdirektivet företräde inom sitt tillämpningsområde (jfr artikel 2.2 och skäl 10 till engångsplastdirektivet). Åtgärderna i engångsplastdirektivet riktar sig i huvudsak mot fiskeredskap och de tio plastartiklar för engångsbruk som skräpar ned mest. Dessa produkter står tillsammans för av det skräpet räknat i antal föremål. Direktivet omfattar förbud, krav på förbättrad avfallsinsamling, nationella mål om minskad konsumtion, krav på märkning, designkrav, krav på kostnadstäckning i enlighet med principen om att förorenaren betalar samt medvetandehöjande åtgärder. Direktivet innebär även att det ska införas producentansvar för tobaksprodukter med filter, ballonger, våtservetter, vissa engångsplastförpackningar och fiskeredskap. Producentansvaren ska utformas i enlighet med kraven på producentansvar i avfallsdirektivet. Direktivet förhandlades av rådet och och antogs . Det ska genomföras i medlemsstaterna och lagstiftningen ska vara på plats . och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet) har ändrats genom bl.a. och rådets direktiv (EU) 2018/851 av (ändringsdirektivet). Avfallsdirektivet syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska uppkomsten av avfall, de negativa följderna av att avfall uppkommer och hanteringen av avfall (artikel 1). Det syftar också till att minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till en effektivisering av resursanvändningen eftersom det är avgörande för övergången till en cirkulär ekonomi och för att garantera unionens konkurrenskraft på lång sikt. Avfallsdirektivet innehåller bl.a. bestämmelser om system för utökat producentansvar. Enligt avfallsdirektivet är ett system för utökat producentansvar ”en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel” (artikel 3.21). Åtgärderna kan innebära krav på att produkters producenter bär det ekonomiska eller det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för avfallshanteringsledet under en produkts livscykel, inklusive separat insamling, sortering och behandling. Skyldigheten kan också innefatta ansvar för att bidra till att förebygga avfall. I skälen till ändringsdirektivet anges att system för utökat producentansvar utgör en väsentlig del av en effektiv avfallshantering men att systemens effektivitet och resultat skiljer sig avsevärt mellan medlemsstaterna. I avfallsdirektivet har det därför införts bindande bestämmelser, s.k. allmänna minimikrav, för system för utökat producentansvar (artikel 8a). De allmänna minimikraven innebär att medlemsstaterna ska se till att de ekonomiska bidrag som betalas av producenter i ett system för utökat producentansvar täcker kostnader för bl.a. separat insamling och behandling av avfall från de produkter som producenterna släpper ut, men även kostnader för tillhandahållande av information till avfallsinnehavare om t.ex. avfallsförebyggande åtgärder och insamlingssystem. De innebär också att producenter eller producentansvarsorganisationer ska inrätta ett lämpligt system för egenkontroll för att bedöma bl.a. kvaliteten på uppgifter som ska samlas in och rapporteras och att avfallstransporter utförs i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 1013/1006 av om transport av avfall. Både befintliga producentansvar (t.ex. producentansvar för förpackningar, däck och elutrustning) och de nya producentansvar som inrättas som en följd av bl.a. kraven i engångsplastdirektivet (t.ex. tobaksvaror med filter och fiskeredskap) måste uppfylla minimikraven. Genom ändringsdirektivet har det också införts krav på att medlemsstaterna ska införa separat insamling för åtminstone papper, metall, plast och glas, samt, , för textilier. tillsatte en intern utredning, en s.k. bokstavsutredning, som skulle ta fram förslag på hur EU:s engångsplastdirektiv ska genomföras. Uppdraget redovisades i promemorian Genomförande av EU:s engångsplastdirektiv och andra åtgärder för en hållbar plastanvändning (M2020/02035), nedan engångsplastpromemorian. I promemorian lämnas förslag på vissa ändringar i , framför allt när det gäller bemyndiganden, och förslag till ändring i förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar. Vidare lämnas förslag till nya förordningar om producentansvar för olika kategorier av produkter, bl.a. en förordning om producentansvar för tobaksprodukter, portionssnus och filter. I promemorian föreslås också bl.a. att det ska införas en förordning om nedskräpningsavgifter. Promemorian har remissbehandlats. I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i , huvudsakligen för att genomföra och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet) och och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplastdirektivet). Det föreslås att förklaringen av vad som avses med producent ska ändras för att bättre överensstämma med vad som avses med producent i avfallsdirektivet. Det föreslås också att det ska införas förklaringar av vad som avses med uttrycken system för utökat producentansvar för avfallshantering och producentansvarsorganisation. Vidare föreslås det att flera bemyndiganden i 15 kap. ska utvidgas och att nya ska bemyndiganden införas. Syftet är att möjliggöra genomförandet av kraven i avfallsdirektivet och engångsplastdirektivet genom föreskrifter. Vidare föreslår regeringen en ändring i ett bemyndigande i 14 kap. för att tydliggöra att föreskrifter får meddelas om hantering av bränslen. Syftet är att möjliggöra genomförande på förordningsnivå av en resolution från Internationella sjöfartsorganisationen (, IMO) som innebär att visst svavelhaltigt marint bränsle inte får medföras ombord på ett fartyg. I propositionen redogör regeringen inte närmare för innehållet i de förordningar som den kan komma att besluta om med stöd av de bemyndiganden som föreslås i propositionen. Regeringen föreslår i propositionen även att undantaget för ringa brott när det gäller nedskräpningsförseelse i ska tas bort. Nedskräpningsförseelse föreslås således kunna medföra straffansvar även om gärningen är ringa. Ändringen när det gäller nedskräpningsförseelse föreslås träda i kraft . Övriga lagändringar föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i . avslår två motionsyrkanden om att avslå propositionen. Jämför reservation 1 (M, SD, KD). Ändring av vad som avses med producent Regeringen föreslår att det ska göras en ändring i förklaringen av vad som avses med producent i 15 kap. . Med producent ska avses den som yrkesmässigt utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar eller överlåter produkter eller för in produkter till . Den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl ska enligt regeringens förslag inte längre anses vara producent. Två nya uttryck införs: system för utökat producentansvar för avfallshantering samt producentansvar Enligt regeringens förslag ska det införas en förklaring i av vad som avses med system för utökat producentansvar för avfallshantering. Med uttrycket ska avses ett system som innebär att producenter ansvarar ekonomiskt eller organisatoriskt för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel. Regeringen föreslår också att det ska införas en förklaring i av vad som avses med producentansvarsorganisation. Med producentansvarsorganisation ska avses en juridisk person som förebygger eller hanterar avfall från producenters produkter. Bemyndigande att meddela föreskrifter om hantering av bränsle Regeringen föreslår att bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse och förbränning av bränsle, handel med bränsle samt bränsles egenskaper och kvalitet ska utökas till att även omfatta en rätt att meddela föreskrifter om hantering av bränslen. Bemyndigande att meddela föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering Enligt regeringens förslag ska bemyndigandet i om producentansvar ändras så att föreskrifter får meddelas för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering. Bemyndigandet ska också ändras så att föreskrifter får meddelas om att avfall ska hanteras i enlighet med bestämmelserna i om hantering av avfall och avfallshierarkin. Regeringen föreslår vidare att det ska införas en möjlighet att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för att täcka det allmännas kostnader för hantering av avfall som skräpat ned och information om nedskräpning eller på annat sätt ansvara ekonomiskt för avfallshantering och information om sådan hantering. Vidare föreslår regeringen att det också ska införas en möjlighet att meddela föreskrifter om att producenter ska inrätta system för egenkontroll för att säkerställa att skyldigheter enligt , föreskrifter som är meddelade med stöd av balken och skyldigheter som följer av EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde följs. Vidare ska det enligt regeringens förslag införas en möjlighet att föreskriva om skyldighet för producenter att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av avfall. Föreskrifterna ska enligt förslaget endast få avse avfall som utgörs av den typ av produkter som producenterna utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, överlåter eller för in till . Föreskrifter som avser sådant avfall men som utgörs även av produkter som producenten inte utvecklat, tillverkat, bearbetat, behandlat, överlåtit eller fört in till får enligt förslaget endast avse den del av avfallet som motsvarar producentens andel av marknaden för nya produkter av sådan typ eller som på annat sätt står i rimlig proportion till producentens verksamhet. Slutligen föreslår regeringen att bemyndigandet för regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg ska tas bort. Bemyndigande att meddela föreskrifter för att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering Regeringen föreslår att bemyndigandet som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering ska kompletteras. Bemyndigandet ska kompletteras på så sätt att föreskrifter ska få meddelas om att producenter ska – se till att produkter är märkta – vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av använda produkter – vidta andra avfallsförebyggande åtgärder. Ordet produkt ska enligt propositionen ersätta vara eller förpackning i bemyndigandet. Regeringen föreslår vidare att det även ska införas en bestämmelse om att föreskrifter om skyldighet för en producent att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av använda produkter enbart ska få avse den del av marknaden som motsvarar producentens andel av marknaden för sådana produkter eller på annat sätt står i rimlig proportion till producentens verksamhet. Vidare föreslås att den nuvarande begränsningen som innebär att föreskrifter om att andra varor än förpackningar ska ha viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet endast får avse sådana skyldigheter som behövs till följd av medlemskap i unionen ska tas bort. Regeringen föreslår också att bemyndigandet att meddela föreskrifter om krav på tillstånd för yrkesmässig tappning av konsumtionsfärdig dryck och införsel till av konsumtionsfärdig dryck ska tas bort. Även bemyndigandet att meddela föreskrifter om avgift vid införsel och andra åtgärder som behövs för att säkerställa att inhemska förpackningar och förpackningar införda till kan konkurrera på lika villkor ska tas bort enligt förslaget. Bemyndigande att meddela föreskrifter om producentansvarsorganisationer I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att tillhandahålla eller anlita en producentansvarsorganisation förbud att yrkesmässigt överlåta eller saluföra produkter om produktens producent inte tillhandahåller eller har anlitat en producentansvarsorganisation tillstånd, godkännande eller anmälan för yrkesmässig drift av en producentansvarsorganisation kriterier för hur ersättning som en producentansvarsorganisation tar ut från producenterna ska bestämmas skyldigheter för en producentansvarsorganisation att fullgöra sådana skyldigheter som kan föreskrivas för producenter enligt bemyndigandena som ger möjlighet att meddela föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering och för att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Regeringen föreslår vidare att bemyndigandet att meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar endast ska gälla avfall som samlas in eller behandlas av en producent eller en producentansvarsorganisation enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndigandet att meddela föreskrifter för att införa system för utökat producentansvar för avfallshantering. Bemyndigande att meddela föreskrifter om att det krävs anmälan för ett yrkesmässigt system för återanvändning av förpackningar Regeringen föreslår att bemyndigandet att meddela föreskrifter om att det krävs anmälan för den som driver ett system för återanvändning av förpackningar ska begränsas genom att föreskrifter endast ska få meddelas för yrkesmässiga system. Enligt regeringens förslag ska dock bemyndigandet utökas så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även får möjlighet att meddela föreskrifter om att den som avser att driva ett sådant system ska anmäla det. Bemyndigande att meddela föreskrifter om tillstånds-, anmälnings- eller registreringsskyldighet för avfallshantering I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall. Bemyndigandet ska enligt förslaget ersätta de nuvarande bemyndigandena om anmälningsplikt för yrkesmässig insamling, för yrkesmässiga handlare och mäklare samt för yrkesmässiga transportörer. Bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldigheter för den som yrkesmässigt förmedlar distansförsäljning Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter som gäller den som är etablerad i och yrkesmässigt förmedlar distansförsäljning av produkter som omfattas av ett system för utökat producentansvar till slutanvändare i . Föreskrifterna ska enligt regeringens förslag få innebära att förmedlaren ska vara skyldig att registrera sig endast får förmedla distansförsäljning från säljare som har uppfyllt skyldigheter att tillhandahålla eller anlita en producentansvarsorganisation. Bemyndigande att meddela föreskrifter om renhållningsavgift för att informera om avfallshantering I propositionen föreslår regeringen att kommunen ska få meddela föreskrifter om att renhållningsavgift ska betalas för åtgärder som kommunen vidtar för att informera hushåll och verksamhetsutövare som producerar avfall som kommunen ansvarar för om avfallshantering. Straffansvar för ringa nedskräpning Regeringen föreslår att en nedskräpningsförseelse ska kunna medföra straffansvar även om gärningen är ringa. I propositionen föreslås att bestämmelsen om att nedskräpningsförseelse ska kunna medföra straffansvar även om gärningen är ringa ska träda i kraft . Övriga lagändringar ska enligt förslaget träda i kraft . m.fl. (KD) föreslår i kommittémotion 2020/21:4089 yrkande 1 att ska avslå propositionen. Motionärerna anför att det underlag och den metod för beräkning av nedskräpningsavgiften som framgår av engångsplastpromemorian, och som regeringen med stöd av ett bemyndigande som föreslås i propositionen skulle kunna besluta om på förordningsnivå, är mycket problematiskt och framstår som en överimplementering av engångsplastdirektivet. Vidare anför motionärerna att även förslaget i engångsplastpromemorian om att regeringen, med stöd av ett bemyndigande från som föreslås i propositionen, ska kunna besluta att portionssnus ska omfattas av producentansvar och krav på att betala nedskräpningsavgift innebär en överimplementering av direktivet. Propositionen bör enligt motionärerna därför avslås i sin helhet. Även i kommittémotion 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 1 föreslås att ska avslå propositionen. Motionärerna anför att propositionen innehåller delar som är bra men att den har alltför stora brister. De anser därför att propositionen ska avslås i sin nuvarande form och att regeringen ska återkomma till med en ny proposition där förslagen till hur engångsplastdirektivet ska genomföras i har reviderats, bl.a. när det gäller frågorna om nedskräpningsavgifter och vilka produkter som ska omfattas av producentansvar. Som framgår av redovisningen ovan föreslås i propositionen ändringar i som huvudsakligen syftar till att genomföra EU:s engångsplastdirektiv och avfallsdirektiv i svensk rätt. Merparten av de föreslagna ändringarna avser ett antal bemyndiganden för att möjliggöra ett genomförande av direktiven på förordnings- och föreskriftsnivå. Eftersom det löpande kan uppstå behov av vissa ändringar av regelverket är det enligt utskottets mening lämpligt att närmare bestämmelser för genomförandet meddelas i förordningar eller föreskrifter. Utskottet anser att de föreslagna bemyndigandena är väl avvägda och att de bör införas. När det gäller förslaget om att kriminalisera ringa nedskräpningsförseelse instämmer utskottet i regeringens bedömning att det är det lämpligaste alternativet för att kunna skapa den attitydförändring som krävs för att komma till rätta med all form av nedskräpning. Mot bakgrund av det anförda och med hänvisning till de skäl som i övrigt redovisas i propositionen anser utskottet att bör anta regeringens lagförslag. Utskottet tillstyrker således regeringens proposition och avstyrker motionerna 2020/21:4089 (KD) yrkande 1 och 2020/21:4092 (M) yrkande 1. Producentansvar och nedskräpningsavgifter m.m. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om producentansvar för portionssnus, om nedskräpningsavgifter m.m. och om tidpunkten för genomförandet av artikel 8 i engångsplastdirektivet. Jämför reservation 2 (M, SD, KD), 3 (M, SD, KD) och 4 (SD). I kommittémotion 2020/21:4089 av m.fl. (KD) yrkande 2 föreslås att regeringen ska återkomma till med förslag för genomförande av avfallsdirektivet och engångsplastdirektivet. Motionärerna anför bl.a. att förslagen i engångsplastpromemorian om att regeringen, med stöd av bemyndiganden från , ska kunna föreskriva att portionssnus ska omfattas av producentansvar i och att producenter av portionssnus ska betala nedskräpningsavgift är en överimplementering av engångsplastdirektivet.