bet · H801NU18 · 2021-03-15 00:00:00 — De intäkter som tillfaller staten genom mineralersättningen redovisas i stället enligt gällande principer för statens budgethantering mot inkomsttitel i budgetpropositionen. Översyn av mineralersättningen och vissa andra avgifter I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget 2015, Finansplan och skattefrågor s. 46) angav regeringen att den hade för avsikt att medverka till att nya modeller skapas för att utveckla samhällets och gruvnäringens ansvar för att finansiera de investeringar som krävs för en miljömässigt hållbar gruvnäring och samhällsutveckling. Regeringen avsåg i detta sammanhang att se över mineralavgiften och återkomma till med förslag. fick Tillväxtanalys sedermera i uppdrag att kartlägga attraktivitet som gruvland och vilka faktorer som påverkar detta. I uppdraget angavs att myndigheten i en delrapport skulle redovisa hur nivån på mineralersättningen och andra avgifter enligt minerallagen påverkar attraktivitet som gruvland. I uppdragsbeslutet återgav regeringen sitt tidigare refererade uttalande i finansplanen och angav att uppdraget till Tillväxtanalys är en del i den översyn som aviserades där. Den del av uppdraget som avsåg mineralersättningen och andra avgifter redovisades i promemorian Tillstånd och miljöprövning för att öppna gruvor – en internationell utblick (pm 2016:05) . I promemorian konstaterades det bl.a. att den svenska och den finska lagstiftningen, som ger markägaren rätt till mineralersättning, är unika eftersom markägarens rättig-heter till mineralen som regleras i gruvlagarna inte kan sägas vara helt klara. I praktiken har reglerna inneburit att marken där en gruva eventuellt kan etableras förvärvas av gruvbolaget. Vidare noterades det att det i flera länder finns system för att fördela de skatteintäkter och de avgifter som betalas för prospektering och gruvdrift på flera nivåer lokalt, regionalt och nationellt. Tillväxtanalys presenterade en slutrapport som heter – ett attraktivt gruvland i världen? En internationell jämförelse (Rapport 2016:06). När det gäller mineralersättningen redovisades följande slutsatser och rekommendationer: När det gäller att höja mineralersättningen i kan detta ha negativa konsekvenser för framtida järnbrytning eftersom det kan leda till att gruvorna inte blir lönsamma. För koppar verkar det finnas en marginal för att höja mineralersättningen. Intäkterna från denna höjning ska dock vägas mot kostnaden i form av ökad administration och ökad komplexitet. Situationen för andra behöver analyseras vidare innan en eventuell höjning av mineralersättningen införs. Det bör påpekas att genom att enbart höja mineralersättningen för vissa skulle principen om skatteneutralitet frångås. I stället för att öka mineralersättningen kan staten initiera samverkan mellan det lokala samhället och gruvbolagen kring utveckling av gemensamma intressen. Ett annat alternativ är att det skapas en tydligare reglering kring gruvbolagens sociala ansvar med större möjlighet att ställa särskilda villkor i samband med gruvbrytning. Detta bör dock utredas noggrant. Att införa en skatt på extraordinära vinster orsakade av prisökningar på råvarumarknaden har visat sig vara kostsamt och inte ge särskilt mycket intäkter. Ett sådant styrmedel behöver därför analyseras ordentligt om det ska införas. Tillväxtanalys har även undersökt hur staten kan främja investeringar i utvinning av innovationskritiska metaller och (Rapport 2018:02). I rapporten framhåller Tillväxtanalys att statens ambitioner bör vara tydliga och långsiktiga och att det därför vore önskvärt med en politisk överenskommelse som kan förväntas vara stabil om prioriteringen mellan samhällets behov av innovationskritiska metaller och och andra intressen som kan ligga till grund för att utveckla en långsiktig strategi. Myndigheten anser vidare att det i en sådan långsiktig strategi även bör ingå ett ställningstagande kring mineralersättningen. Mineralersättning som en prioriterad fordran I 11 kap. konkurslagen (1987:672) regleras utdelning av medel från ett konkursbo till fordringsägarna. Den ordning i vilken betalningsanspråken ska tillgodoses vid konkurs och utmätning regleras i sin tur i förmånsrättslagen (1970:979) och i utsökningsbalken. Utgångspunkten är att alla fordringar har samma rätt. I förmånsrättslagen finns dock en uppräkning av vissa fordringar som har bättre rätt än andra, dvs. förmånsrätt, och vilken ordning som gäller mellan dessa s.k. prioriterade fordringar. Fordringar utan förmånsrätt, dvs. oprioriterade eller övriga fordringar, har inbördes lika rätt. Konkurs- och förmånsrättslagarna bereds av civilutskottet. behandlade utskottet senast motioner med koppling till äganderätt, egendomsskydd och ersättningar i samband med prospektering och gruvetableringar (bet. 2019/20:NU11). hänvisade utskottet bl.a. till regeringens utfästelser om att se över olika ersättningsformer enligt minerallagen och till det pågående arbetet med anledning av dessa utfästelser. Företrädare i utskottet för , framförde andra uppfattningar i reservationer. Utskottets ställningstagande redovisas under följande rubriker: – Äganderätt och ersättningar – Mineralersättning som en prioriterad fordran. Det råder bred politisk enighet om att gruv- och mineralnäringen är viktig för . Samhällsintresset av att kan brytas och tas till vara har be-dömts vara ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt är uppfyllda. Vid ingrepp i markägares rättigheter med stöd av minerallagen är markägarna dock garanterade ersättning. Skador eller intrång som orsakas av undersökningsarbete ska ersättas av den som har ett undersökningstillstånd eller en koncession med vars stöd arbetet bedrivs. Ofta bestäms ersättningens storlek genom frivilliga uppgörelser mellan kon-cessionshavaren och markägaren. Ägare av den mark som omfattas av en bearbetningskoncession får även en särskild ersättning baserad på värdet av den malm som bryts, s.k. mineralersättning. I flera motionsyrkanden som behandlas i detta avsnitt ifrågasätts dels utformningen av mineralersättningen, dels om den nu gällande ordningen i minerallagen verkligen kan anses tillgodose de äganderättsliga aspekterna på ett godtagbart sätt. Här vill utskottet bl.a. hänvisa till att det pågår arbete med frågor som har koppling till det grundlagsskyddade egendomsskyddet vilket i förlängningen även har med den ersättning som bör utgå till den berörda markägaren att göra. Som redovisats har genom ett tillkännagivande framfört att regeringen bör ta initiativ till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över och stärka det grundlagsreglerade egendomsskyddet. Därtill kan det även nämnas att överlämnade sitt slutbetänkande Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73) till regeringen. Flera förslag som utredaren för fram berör äganderätten och betänkandet bereds inom . Utskottet vill framhålla att de överväganden som görs om äganderättens ställning, inklusive frågor om ersättningar vid intrång, med fokus på skogsmark även kan ha inverkan på kommande överväganden och förslag som har kopplingar till äganderättsliga spörsmål på det mineralpolitiska området. Utskottet avser därmed att inte förorda några tillkännagivanden som riskerar att föregripa de svåra och viktiga avväganden som beredningsarbetet innefattar. Samtliga motionsyrkanden avstyrks härmed. Mineralersättning som en prioriterad fordran Förslag om att regeringen att bör se över markägarens rättigheter som fordringsägare när det gäller hans eller hennes del av mineralersättningen i samband med en konkurs har avstyrkts av utskottet vid ett antal tillfällen under den innevarande mandatperioden. Ett sådant förslag har väckts även under detta och finns i motion 2020/21:3485 (M) yrkande 4. Utskottet har vid tidigare tillfällen redovisat vad som gäller för utdelning av medel från ett konkursbo till fordringsägarna. Utskottet kan inte se att det har tillkommit några nya fakta eller andra förhållanden som motiverar att ska fatta ett annat beslut än den gjorde så sent som . Förslaget i motionen avstyrks därför även . Utvinning och vissa miljöfrågor Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden som rör utvinning och vissa miljöfrågor. Utskottet hänvisar bl.a. till pågående beredning inom av olika utredningsförslag. Jämför reservation 8 (M), 9 (SD) och 10 (KD) samt särskilt yttrande 2 (V). m.fl. (M) framhåller i kommittémotion 2020/21:3351 att det finns en risk för att tillstånd för bearbetningskoncession ges till verksamheter som inte är ekonomiskt hållbara eftersom avfallshanteringskostnaderna inte inkluderas i bedömningen. En konsekvens kan bli att gruvverksamheten inte har tillräckliga resurser för att hantera sitt avfall. I yrkande 39 skriver motionärerna att regeringen bör se över möjligheterna att inkludera dessa kostnader i prövningen. I kommittémotion 2020/21:3485 av m.fl. (M) framhålls att det finns en risk att tillstånd för bearbetningskoncession ges till en verksamhet som inte blir ekonomiskt bärkraftig eftersom avfallshanteringskostnaderna inte inkluderas i bedömningen. Det riskerar att leda till att gruvverksamheten inte har tillräckliga resurser att hantera sitt avfall, och därigenom har verksamheten mer påverkan på miljön. Av yrkande 7 framgår att motionärerna därför anser att regeringen bör ta fram en lösning för att inkludera avfallskostnader vid prövningar. röstade i slutet av den förra mandatperioden igenom regeringens proposition om ett förbud mot utvinning av uran. (M) skriver i motion 2020/21:1117 att detta var mycket olyckligt och yrkar att förbudet borde hävas. Motionären menar bl.a. att förbudet äventyrar internationella rykte som gruvnation och att den svenska gruvindustrins konkurrenskraft riskerar att försvagas. framtida behov av elektricitet kommer att öka kraftigt när samhället i allt större utsträckning elektrifieras, sägs det inledningsvis i motion 2020/21:2556 av och (båda M). Motionärerna anser att detta motiverar satsningar på kärnkraften, och med hänvisning till den goda tillgången till uran i den svenska berggrunden anser de att det finns goda skäl att tro att uranbrytning skulle kunna vara lönsamt. Motionärerna yrkar att minerallagen bör ändras så att uranbrytning åter blir möjligt i . I kommittémotion 2020/21:701 av m.fl. (SD) yrkande 11 framförs att industriverksamhet i allmänhet och gruvindustri i synnerhet medför ingrepp i naturen. Sådana ingrepp orsakade av mineralutvinning ska efterbehandlas till en god miljöstandard när gruvbrytningen har upphört, vilket bl.a. kan medföra kostsam marksanering. En lösning som motionärerna förordar är att bearbetningskoncessionen villkoras med att koncessionshavaren löpande avsätter medel som ska kunna täcka de sanerings- och återställningskostnader som bedöms återstå när verksamheten är avslutad. I motionen framförs vidare att förbudet mot utvinning av uran även försvårar möjligheterna att prospektera efter och utvinna innovationskritiska jordartsmetaller och sådana metaller som används för batteritillverkning. Vidare framhåller motionärerna att den rimliga positionen för ett kärnkraftsland är att under kontrollerade former tillåta prospektering efter och brytning av uran. Därför anser motionärerna att bör ge regeringen i uppdrag att återkomma med förslag om att det återigen ska vara möjligt att ge tillstånd enligt till gruvdrift för att utvinna uran. Motionärerna anser i yrkande 13 att det ska vara möjligt att ge tillstånd till brytning, provbrytning, bearbetning och fysikalisk eller kemisk anrikning av uran för att använda uranets s.k. fissila egenskaper. m.fl. (MP) framhåller i motion 2020/21:3060 yrkande 3 att den planerade gruvan vid utanför hotar unika eko-system, vattenkvalitet och sjöns funktion som dricksvattentäkt. Gruvplanerna tydliggör att gruvindustrin bör leva upp till högre miljökrav. Motionärerna an-ser att minerallagstiftningen bör moderniseras för att miljöskyddade områden ska säkras från prospektering och provborrning. I kommittémotion 2020/21:2807 framför m.fl. (KD) yrkande 9 att utvinning av skiffergas innebär stora miljörisker, bidrar till kli-matförändringen och cementerar fossila strukturer. Därför begärs ett tillkännagivande om att utvinning av skiffergas ska vara förbjudet i . Vidare anför motionärerna att flera Östersjöstater (dock inte ) utvinner eller prospekterar efter olja i . Motionärerna framhåller att en olje-olycka i skulle få allvarliga miljökonsekvenser och är ett potentiellt hot mot Sveriges kuster och havsmiljö. I yrkande 24 anför de att därför bör uppmanas att verka inom EU och för att åstadkomma ett förbud mot oljeutvinning i . Anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt Enligt 9 kap. 6 § får regeringen utfärda föreskrifter om att det ska vara förbjudet att anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet utan tillstånd eller innan en anmälan har gjorts. Även om det inte krävs något tillstånd får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande problem för människor, hälsan eller miljön. I miljöprövningsförordningen (2013:251) listas vilka verksamheter som kräver tillstånd från miljödomstolen eller eller där en anmälan ska göras till tillsynsmyndigheten. För gruvdrift eller en gruvanläggning för brytning av malm, eller kol krävs vanligen tillstånd från miljödomstolen (4 kap. miljöprövningsförordningen). En väsentlig del av tillståndsprövningen handlar om hantering och deponering av avfall från gruvverksamheten. Så kallad provbrytning kräver tillstånd från . Mineralutvinning kräver dessutom ofta även tillstånd enligt 11 kap. (vattenverksamheter) för att avleda vatten eller för att uppföra dammar. I 10 kap. finns de bestämmelser som reglerar vem som är ansvarig för att utreda och efterbehandla områden som är så pass förorenade att de kan medföra skada eller problem för människors hälsa eller miljön. Enligt huvud-regeln är det den som bedriver eller har bedrivit verksamhet eller har vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen, den s.k. verksamhetsutövaren, som är utrednings- och efterbehandlingsansvarig. Även en fastighetsägare kan bli ansvarig. Enligt 16 kap. 3 § kan tillstånd etc. som har meddelats enligt balken göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för att avhjälpa en miljöskada och för andra återställningsåtgärder som verksamheten kan ge anledning till. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av en säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten. Enligt 15 kap. 35 § får tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall endast beviljas om verksamhetsutövaren ställer en säker-het enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. Utredning om ekonomiska säkerheter vid gruvverksamhet gav regeringen en särskild utredare (avdelningschef ) i uppdrag att analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter för efterbehandling och annat arbete som krävs för att återställa en plats efter gruvverksamhet (dir. 2017:59). Utredaren överlämnade sitt betänkande Statens gruvliga risker (SOU 2018:59) till regeringen . Sammantaget konstaterade utredaren att det gällande systemet med säker-heter innebär att staten och i slutändan skattebetalarna löper en betydande risk att tvingas träda in och finansiera kostnader för efterbehandling som verksam-hetsutövarna borde ha stått för. Utredaren lämnade flera förslag som bl.a. gäll-de syftet och målsättningen med säkerheterna, en uppstramning av reglerna för beräkning av säkerhetsbeloppets storlek och en tydligare beslutsprocess när det gäller säkerheternas storlek. Utredningsbetänkandet remitterades och bereds alltjämt inom . Utredning om utvinning ur alunskiffer beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare (enhetschefen vid i ) med uppgift att analysera hur regelverket för utvinning av metaller och från alunskiffer kan skärpas samt lämna författningsförslag för detta (dir. 2020:26). Utredaren överlämnade sitt betänkande till regeringen . I betänkandet föreslås bl.a. regelskärpningar som innebär: • att sökanden i ansökan om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession särskilt ska ange om ansökan avser alunskiffer • att bearbetningskoncession som avser alunskiffer endast får beviljas den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbetning • att frågan om påverkan på jord- och skogsbruket ska utredas särskilt i koncessionsärendet efter underrättelse från bergmästaren. Därutöver föreslår utredningen en myndighetsgemensam vägledning för tillämpning av bestämmelser som rör frågan om påverkan på jord- och skogsbruket. Den föreslår även ett antal åtgärder för att öka kunskapen om hantering av de miljörisker som är förknippade med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer. Med beaktande av de kunskapsluckor som har identifierats föreslår utredningen bl.a. att information sammanställs i databaser samt forskningsåtgärder. Betänkandet är på remiss och remissvaren ska ha kommit in till . Förbudet mot utvinning av uran biföll förslagen i regeringens proposition Förbud mot utvinning av uran (prop. 2017/18:212, bet. 2017/18:NU13, rskr. 2017/18:277). beslut innebär att ett förbud mot utvinning av uran började gälla . Genom de lagändringar som genomfördes är det inte längre möjligt att ge tillstånd till gruvdrift för att utvinna uran, dvs. Det är inte heller möjligt att ge tillstånd till brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uran för att använda uranets fissila egenskaper. Förbudet gäller för gruvverksamhet med utvinning av uran både som biprodukt och som återvinning av utvinningsavfall. En följdändring i bestämmelse om obligatorisk tillåtlighetsprövning innebär att uranutvinning som omfattas av förbudet inte längre ska tillåtlighetsprövas av regeringen. I och med beslut gjordes också en ändring i minerallagen som innebär att uran inte längre klassas som ett koncessionsmineral. Följden av detta är att det är möjligt att bevilja undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession för uran. Undersökningsmetoder som använder uranets egenskaper för att hitta koncessionsmineral för vilka undersökningstillstånd har beviljats påverkas dock inte av lagändringen. Företrädare i utskottet för , framhöll i en reservation att borde avslå regeringens proposition. tog ställning till regeringens proposition Genomförande av offshoredirektivet (prop. 2014/15:64). I propositionen föreslogs att under-sökningstillstånd och bearbetningskoncessioner enligt kontinentalsockellagen (1966:314) och minerallagen inte ska få beviljas i fråga om olje- eller gasverk-samhet till havs. biföll regeringens förslag, och bestämmelserna trädde i kraft (bet. 2014/15:FöU9, rskr. 2014/15:197). Utskottet har behandlat frågor om utvinning av uran i . Vid det senaste tillfället – – konstaterade utskottet bl.a. att när förslaget om ett förbud behandlades i fanns det olika upp-fattningar om huruvida ett sådant förbud borde införas (bet. 2019/20:NU11). Vidare påminde utskottet om att förslagen i propositionen är genomförda, och sade sig inte ha för avsikt att ta några initiativ i linje med vad som framfördes i de då aktuella motionerna, vilka således avstyrktes. Företrädare i utskottet för framförde en annan uppfattning i en reservation. Utskottet har även behandlat frågor om utvinning av olika fossila energitillgångar i . Det senaste tillfället var (bet. 2019/20:NU11). Då konstaterade utskottet bl.a. att regeringspartierna, tillsammans med andra riksdagspartier som utgör regeringsunderlag i vissa frågor, har uppgett att prospektering och nyexploatering av kol, olja och fossilgas ska förbjudas på motsvarande sätt som har gjorts när det gäller uran, och att regelverket för när får utvinnas från alunskiffer ska skärpas. Frågorna ska utredas, och ny lagstiftning uppges ska vara på plats . Även när det gäller ett förbud mot frackning hänvisade utskottet till detta lagstiftningsarbete. Företrädaren i utskottet för hade en avvikande uppfattning och framförde denna i en reservation. När det gäller motionsyrkanden om återställning och efterbehandling av områden där det har bedrivits gruvbrytning eller prospektering behandlade utskottet sådana (bet. 2019/20:NU18). Utskottet konstaterade då bl.a. att betänkandet Statens gruvliga risker (SOU 2018:59) överlämnades till regeringen och att det fortfarande bereds inom . Därmed fann utskottet inga skäl för att agera med anledning av motionerna som på olika sätt rörde ekonomiska säkerheter eller efterbehandling av mark efter en gruvetablering eller efter prospektering. Avvikande uppfattningar redovisades i reservationer från och företrädare i utskottet. Utskottet har behandlat motioner som gäller möjligheterna att förena gruvverksamhet och mineralutvinning med en ambitiös miljöpolitik. När det gäller frågor om att återställa och efterbehandla områden där gruvbrytning eller undersökningsverksamhet har förekommit vill utskottet åter hänvisa till att en särskild utredare haft i uppdrag av regeringen att analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter för efterbehandling och annat arbete som krävs för att återställa en plats efter gruvverksamhet. Utredaren överlämnade sitt betänkande , och detta bereds tillsammans med inkomna remissvar alltjämt inom . Mot denna bakgrund avser utskottet att inte förorda att agerar med anledning av de motioner som innehåller förslag som rör detta området. Utvinning av olja, naturgas och kol kräver tillstånd enligt minerallagen, men även olika typer av miljötillstånd. bör det påminnas om att de naturgivna förutsättningarna i är av sådan art att sådan utvinning sällan är aktuell. Oaktat detta vill utskottet – i likhet med vad det anförde – påminna om att regeringspartierna, tillsammans med de övriga riksdagspartier som utgör regeringsunderlag i vissa frågor, har uppgett att prospektering efter och nyexploatering av mark för att utvinna kol, olja och fossilgas ska förbjudas och att ny lagstiftning ska vara på plats . Därför anser utskottet att det saknas skäl för att agera med anledning av det som anförs i motion 2020/21:2807 (KD) yrkande 9 om ett förbud mot utvinning av skiffergas i och i motion 2020/21:3060 (MP) yrkande 3 om att bl.a. säkra miljöskyddade områden från prospektering. I den förstnämnda motionens yrkande 24 efterfrågas vidare ett tillkännagivande om att regeringen bör uppmanas att verka inom EU och för att åstadkomma ett förbud mot oljeutvinning i . Här hänvisar utskottet till den hållning som redovisades då motsvarande förslag behandlades , nämligen att det får förutsättas att regeringen på olika sätt och genom relevanta kanaler verkar för att sådan utvinning även ska begränsas i andra länders delar av ett så pass unikt och känsligt innanhav som . När det gäller utvinning av uran vill utskottet påminna om att det inte längre tillåtet att utvinna uran i . Sedan den dagen återfinns inte heller uran bland de s.k. koncessionsmineral som omfattas av bestämmelserna i minerallagen. I motionerna 2020/21:701 (SD) yrkande 13, 2020/21:1117 (M) och 2020/21:2556 (M) finns förslag om att uranbrytning åter bör tillåtas i och att det ska vara möjligt att ge tillstånd till brytning, provbrytning, bearbetning och fysikalisk eller kemisk anrikning av uran för att använda uranets fissila egenskaper. Utskottet avser inte att ta några initiativ i linje med det som framförs i dessa motioner. Samtliga motionsyrkanden avstyrks därmed. Utskottets förslag i korthet