bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — att vissa åtgärder kan värderas , i ljuset av vad som var känt – eller borde ha varit känt – när de vidtogs. De åtgärder som har vidtagits med anledning av coronapandemin och vilka vägval som gjorts för att bekämpa smittspridningen skiljer sig åt mellan olika länder, däribland . Även de konstitutionella ramarna skiljer sig åt. granskning utgår ifrån de konstitutionella förhållanden som gäller i och är ett led i utskottets grundlagsreglerade uppdrag att utföra konstitutionell kontroll av hur regeringsmakten utövas, se 13 kap. Granskningen går ut på att bedöma om det handlingssätt eller den underlåtenhet som regeringen eller enskilda statsråd har visat är förenlig med vad tjänsten kräver och som rättsligt sett gäller för uppgiften. Detta innebär att utskottets granskning i första hand tar sikte på procedur- och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen, t.ex. reglerna om lagrådsremiss, normgivningskompetens och propositionsavlämnande. särskild betydelse är bestämmelsen om att regeringen styr riket. kan utmynna i att utskottet uttalar sig vägledande och därmed bidrar till utvecklingen av praxis, t.ex. vid beredningen av regeringsärenden, och ser efter att denna praxis följs. Utskottets och olika uppdrag Regeringen beslutade, efter överläggningar med partier, den 30 att tillsätta en kommission med uppdrag att utvärdera regeringens, förvaltningsmyndigheternas, regionernas och kommunernas åtgärder för att begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och spridningens effekter (dir. 2020:9). justitierådet och ordföranden i som ordförande i kommissionen. Kommissionen, som antog namnet Corona- kommissionen, överlämnade delbetänkandet Äldre- omsorgen under pandemin (SOU 2020:80). Kommissionen ska lämna ett andra delbetänkande och ska slutredovisa sitt ska enligt uppdraget bl.a. – utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, regionernas och kommunernas åtgärder för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter – utvärdera hur krisorganisationen inom , berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har fungerat under REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN –utvärdera hur ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har fungerat under krisen –lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till. och granskningsuppdrag skiljer sig åt i ett antal avseenden. En skillnad gäller föremålet för granskningen. Medan kommissionen har i uppdrag att granska hur olika delar av samhällsapparaten har hanterat pandemins utbrott och dess effekter, begränsar sig utskottets granskning till regeringen och enskilda statsråd. Hur andra aktörer har hanterat coronapandemin ligger således utanför det granskningsområde som grundlagen anvisar utskottet. En annan skillnad är att det i uppdrag ingår att blicka framåt och lämna förslag på sådana förändringar som kommissionens iakttagelser ger anledning till. granskning är däremot tillbakablickande och har huvudsakligen ett kontrollerande syfte, även om utskottet, som framgått, utöver att påtala eventuella brister också bidrar till utvecklingen av praxis på det konstitutionella området genom de uttolkningar och bedömningar som görs i granskningen. En tredje skillnad mellan kommissionens och utskottets granskning är att kommissionens granskning i betydande omfattning inriktas på att utvärdera om de åtgärder som vidtagits har varit ändamålsenliga och effektiva. granskning tar alltså i betydande omfattning sikte på att bedöma om de åtgärder som vidtagits har gett godtagbara resultat. Utskottets granskning däremot inriktas i första hand på om regeringens åtgärder och beredningen av regeringsärendena har levt upp till de konstitutionella krav som ställs på regeringsmaktens utövande. Detta kan uttryckas som att utskottets granskning främst tar sikte på den formella sidan av de åtgärder som vidtagits, medan kommissionens granskning även omfattar åtgärdernas substans. I detta avsnitt finns en kortfattad kronologisk beskrivning av coronapandemins utveckling i . Uppgifterna är huvudsakligen hämtade från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Folkhälso- myndigheten och internationella organisationer som Världshälso- organisationen (WHO). Det första fallet av den sjukdom som kom att benämnas covid-19 uppdagades i , , i slutet av 2019.3 Kinesiska myndigheter rapporterade till WHO att ett flertal personer insjuknat med luftvägssyndrom och lunginflammationer. Utbrottet av det nya coronaviruset spårades till en matmarknad på vilken viruset spridits från djur till människa. 3Viruset som orsakar covid-19 (virus disease 2019) fick sedermera namnet sars- coronavirus-2. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN stod det inte klart huruvida viruset kunde spridas mellan människor, vilket var en bidragande faktor till att bl.a. (for Disease Prevention and Control, ECDC) bedömde risken för spridning till som låg. underströk att det ännu inte bekräftats att viruset kunde överföras mellan människor och att risken för att viruset skulle få stor spridning i var mycket låg. meddelade kinesiska myndigheter att covid-19 kunde spridas mellan människor och att viruset nu spreds i hög fart. hade över 2000 personer bekräftats smittade i , varav 56 personer hade Den omfattande smittspridningen ledde bl.a. till att ECDC ändrade sin tidigare bedömning till att risken för smittspridning var hög både i och globalt. Under hela januari och de nästkommande månaderna ökade smitt- spridningen succesivt i och i övriga världen. deklarerade WHO att covid-19-utbrottet var en pandemi, dvs. spridningen nu skedde globalt. Pandemin bryter ut i På begäran av beslutade regeringen 2020 att bestämmelserna i smittskyddslagen om allmänfarlig och samhälls- farlig sjukdom ska tillämpas på covid-19. Beslutet fattades dagen efter att det första fallet av covid-19 hade registrerats i . hade antalet bekräftade fall av covid-19 ökat till drygt 71 000 i totalt 26 länder och antalet avlidna till drygt 1 700. också avlidit i och därmed blivit den första personen utanför som avled med covid-19. Mot bakgrund av ytterligare smittspridning i framförallt och uppdaterade sin bedömning till att risken för att ytterligare fall av covid-19-smittade skulle upptäckas som mycket hög och risken för allmän spridning som måttlig. ökade antalet bekräftade fall av covid-19 kraftigt i smittspridning av covid-19 i från måttlig till mycket hög. den kraftigt ökande smittspridningen kom belastningen på hälso- och sjukvården att bli betydande , inte minst påverkades slutenvården och intensivvården. rapporterade fyra län om en allvarlig påverkan på hälso- och sjukvården och ett län uppgav att påverkan hade ca 180 personer med covid-19 avlidit, en siffra som hade stigit till över 1 800 personer och till över 4 000 personer.4 4 De siffror över avlidna med covid-19 som anges i det följande har hämtats från veckorapporter och avser personer med laboratoriebekräftad covid- REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN fattades flera beslut för att möta den pågående smittspridningen av covid-19, bl.a. om restriktioner för antalet tillåtna deltagare vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, restriktioner för resor till och från , rekommendationer om att arbeta hemifrån samt distansundervisning för gymnasium och högskola. Vidare vidtogs åtgärder med anledning av covid-19-spridningens samhälls- ekonomiska konsekvenser. Exempelvis lade regeringen fram t.o.m. vårändringsbudgeten totalt fem stycken extra ändringsbudgetar som röstades igenom i . infördes bl.a. tillfälliga bestämmelser i smittskyddslagen som bemyndigade regeringen att meddela föreskrifter för att minska smittspridningen av covid-19. Regleringen upphörde att gälla vid utgången av . Pandemin planar ut – covid-19 i började smittspridningen avta på nationell nivå i . Enligt lägesbilder från MSB hade bl.a. antalet nya fall på särskilda boenden för äldre mer än halverats sedan det högsta antalet uppmättes under mitten av april. Även belastningen på intensivvården och antalet avlidna med covid-19 hade minskat. fortsatte antalet avlidna och smittade att minska i både och de flesta europeiska länder. Läget var dock fortsatt kritiskt globalt med omfattande smittspridning i , och södra . lättades vissa restriktioner, bl.a. lyftes avrådan från icke nödvändiga resor inom . Smittspridningen fortsatte att sjunka successivt och planade ut på en relativt låg nivå . Belastningen på sjukvården sjönk också. rapporterade drygt hälften av regionerna att de befann sig i normalläge och övriga att de befann sig i stabsläge. sjönk antalet inlagda covid-19-patienter, och regionerna rapporterade en god intensivvårds- kapacitet. En andra våg – pandemin i senare delen av 2020 och början av 2021 fanns det farhågor om att smittspridningen av covid- 19 skulle återkomma i en andra våg. Efter att ha planat ut ökade också smittspridningen i under och oktober. Smittspridningen stegrade därefter ytterligare . 19 som avlidit, oavsett dödsorsak. Även för statistik över avlidna. Den statistiken baseras på det dödsorsaksintyg som sammanställs i dödsorsaksregistret. Se vidare bl.a. av och statistik över avlidna i covid-19 (dnr 6.7-7387/2021). REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Under fortsatte enligt lägesbilder från MSB smittspridningen att öka i stora delar av , som stod för nästan hälften av de nya fall som rapporterades i världen. Ökad smittspridning noterades även i vissa delar av . ökade smittspridningen i stora delar av landet. hade ca 166 000 personer bekräftats smittade, och ca 6 000 personer med covid-19 hade avlidit i . Även antalet patienter med covid-19 som vårdades på antingen intensivvårdsavdelningar eller övriga sjukhus- avdelningar hade ökat . fattades flera beslut för att möta den ökade smittspridningen, bl.a. beslutade regeringen om extra ändringsbudgetar till och förlängde reseavrådan till alla länder utanför EU, EES, Schengen samt . fortsatte den omfattande spridningen av covid-19 i och nya restriktioner infördes. infördes skärpta nationella råd och presenterade regeringen ytterligare nationella restriktioner för att hejda smittspridningen, bl.a. genom förbud mot alkoholservering efter . Regeringen beslutade vidare att all icke nödvändig verksamhet inom staten, regioner och kommuner skulle stängas för att förhindra ytterligare smittspridning. fattade regeringen även beslut om inreseförbud från och på grund av den nya varianten av coronaviruset som spreds i bl.a. dessa länder. Det kan tilläggas att regeringen överlämnade en proposition med förslag om en ny och tillfällig covid-19-lag, vilken bifölls av . Islutet av december godkändes covid-19-vaccinet från /Biontech som första vaccin av , vilket innebar att kunde påbörja vaccineringen av befolkningen. Under inledningen av 2021 hade omkring 10 000 personer med covid-19 avlidit i , och smittspridningen låg på en fortsatt hög nivå. Smittspridningen har under årets inledning varierat i omfattning mellan regioner . Majoriteten av restriktionerna har legat kvar och . Av framgår att spridningen av covid-19 är fortsatt hög och att situationen i sjukvården är ansträngd, men konstateras att antalet nyinlagda patienter inom intensivvården och beläggningen inom sjukvården har fortsatt att avta. Detta kan enligt vara ett tecken på att andelen svårt sjuka personer minskat som en effekt av den ökande vaccinationstäckningen. Fram till hade över 13 000 personer med covid-19 avlidit i . REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Regeringens ansvar och roll vid kriser Civila kriser och grundlagen Kriser som innebär allvarliga störningar eller en överhängande risk för störningar i viktiga samhällsfunktioner kan kräva snabba beslut. Det kan vidare uppstå behov av en samordning mellan olika beslutsnivåer. Krig och krigsfara kan sägas vara den yttersta krisen. En pandemi är ett exempel på vad som brukar kallas en civil kris. Av regeringsformens portalparagraf framgår att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket). Bestämmelsen ger uttryck för att är en rättsstat. Alla samhällsorgan är bundna av rättsordningens regler. All offentlig maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. När krig eller fara för krig råder gäller enligt regeringsformen särskilda regler för statsmakternas handlande (15 kap.). De innebär t.ex. att regeringen kan fatta beslut som under normala förhållanden ska fattas av genom lag. För civila kriser finns det inte några sådana undantagsregler. Samma grundlagsregler gäller alltså i en fredstida kris som under lugnare tider. Även under en kris måste till exempel föreskrifter som innebär skyldigheter för enskilda eller ingrepp mot enskilda i princip beslutas av . Vidare får begränsningar av ett flertal grundläggande fri- och rättigheter endast införas genom lag och på vissa i grundlagen särskilt angivna grunder. Det innebär även att lagförslag ska beredas enligt samma bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen som vanligtvis gäller för regeringen och samt att regeringen fattar beslut kollektivt och att det finns vissa begränsningar i regeringens makt att styra sina förvaltningsmyndigheter. Vissa av de krav som grundlagen ställer kan i ett krisläge tillgodoses snabbare än annars. Såväl beredningen av regeringsärenden som beredning av ett lagförslag – med bordläggning, hänvisning till utskott, bordläggning av utskottsbetänkande och motionstid – kan förkortas avsevärt i en krissituation. Även om lagstiftningsprocessen alltså inrymmer ett mått av flexibilitet när skyndsamhet anses nödvändigt medför grundlagens krav på hur processen ska gå till att riksdag och regering helst i förväg bör överväga vilka åtgärder som kan vara nödvändiga att vidta i olika krissituationer. Det kan ske genom att det redan i en lag anges vilka åtgärder regeringen eller en myndighet får besluta om. Ett exempel på det är att smittskyddslagen ger möjlighet till sådana ingripande åtgärder som karantän, isolering och avspärrning. Om det inte anses möjligt att på förhand bestämma vilka åtgärder som kan behövas kan i lag bemyndiga regeringen att fatta nödvändiga beslut. Det innebär att delegerar till regeringen att fatta vissa beslut som det annars vore sak att besluta om. kan också medge att regeringen i sin tur delegerar rätten att fatta beslut till en förvaltnings- myndighet. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN En betydelsefull begränsning av vad får överlåta till regeringen att besluta om är att begränsningar av flera grundläggande fri- och rättigheter måste införas genom lag. Ett viktigt undantag från detta lagkrav vid rättighetsbegränsningar är att får bemyndiga regeringen att begränsa mötes- och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att ”motverka farsot” (2 kap. 24 § regeringsformen). I detta sammanhang kan det även nämnas att vid den senaste översynen av regeringsformen gjorde bedömningen att det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens vid civila kriser (SOU 2000:125 s. 521 f.). föreslog att det skulle införas en särskild reglering i regeringsformen som innebär att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas av . Med hänvisning till den kritik som vissa remissinstanser framförde mot förslag ansåg regeringen att detta inte borde genomföras utan ytterligare utredning (prop. 2009/10:80 s. 207). Regeringen lade alltså inte fram något förslag till grundlagsändring i denna del. I samband med att det infördes tillfälliga bestämmelser i smittskyddslagen (2004:168), som bemyndigade regeringen att meddela föreskrifter för att minska smittspridningen av covid-19, anförde i ett yttrande till socialutskottet att det finns skäl att överväga en översyn av förutsättningarna för legalt handlande vid fredstida kriser (yttr. 2019/20:KU8y). Denna ståndpunkt har utskottet vidhållit i senare uttalanden (se yttr. 2020/21:KU6y och bet. 2020/21:KU24 s. 77). aviserade att en parlamentariskt sammansatt kommitté ska tillsättas med uppdrag att se över hur framtida regeringar ska få större handlingsutrymme vid krissituationer i fredstid. Det brukar sägas att den svenska krisberedskapen bygger på tre principer – ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen (se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 76 f., prop. 2005/06:133 s. 51 f. och prop. 2007/08:92 s. 37 f.). Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden ska ha det även under kris eller krig. inkluderar därmed att i förebyggande syfte vidta de åtgärder som krävs för att både skapa robusthet och krishanteringsförmåga. också att under en kris kunna bedriva verksamhet och hantera situationer så långt det är möjligt. Det finns ofta ett behov av att den som är ansvarig för en verksamhet samverkar, såväl inom sin sektor som utanför för att kunna lösa uppgiften. Därför innebär ansvarsprincipen också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra. Likhetsprincipen innebär att en verksamhetsorganisation så långt det är möjligt ska överensstämma under fred, REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN kris och krig. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras på lägsta möjliga organisatoriska nivå. Till de övergripande principerna för krisberedskapen hör även det geografiska områdesansvaret (se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 77 f., prop. 2007/08:92 s. 13 f.). Med områdesansvaret menas att det inom ett geografiskt område ska finnas ett organ med ansvar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder. Samordningen innebär att de geografiskt områdesansvariga organen ska initiera och underlätta den samverkan som krävs vid en kris. Ansvaret för hela nationen vilar på regeringen, för länen på länsstyrelserna och för kommunerna på kommun- styrelserna. Även regionerna har inom sina verksamhetsområden ansvar för att förbereda för och verka vid extraordinära händelser i fredstid, se lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid. Det geografiska områdesansvaret på nationell, regional och lokal nivå har olika villkor. Ansvaret på nationell och nivå har en politisk dimension, medan länsstyrelsernas geografiska områdesansvar för lednings- och samordningsuppgifter i grunden är en statlig administrativ fördelning av regeringens ansvar. Det politiska ansvaret för länsstyrelsernas åtgärder kommer därmed att ytterst bäras av regeringen. För regeringens del har krisansvaret sin utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, och regeringen kan, då samhällets säkerhet hotas, fatta beslut i olika avdömningsfrågor eller för att åstadkomma nationell samordning. Regeringens uppgift när det gäller det nationella områdesansvaret är bl.a. att ansvara för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. En av regeringens uppgifter är också att på övergripande nivå säkerställa en effektiv krishantering och att effektivt och trovärdigt kommunicera med allmänhet och medier. Regeringen ansvarar även för kontakten med andra länder, EU och andra internationella aktörer, som i olika avseenden kan beröras av en allvarlig händelse i . Regeringen har delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna, vilket bl.a. framgår av förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap och respektive myndighets instruktion. Det nationella områdesansvaret under en kris innefattar därmed de samlade krishanteringsåtgärder som regeringen, med stöd av eller genom förvaltningsmyndigheterna, utövar. (Se prop. 2007/08:92 s. I sin granskning av flodvågskatastrofen uttalade följande om regeringens ansvar vid kriser (bet. 2005/06:KU8 s. 38–39). Regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst. Den framgår av 1 kap. 6 § RF som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför . Vad som avses med bestämmelsen att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i RF eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst , kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område dessa är självständiga enligt RF. I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag skall utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande att styra riket. Av det anförda följer att regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande försåvitt inte detta uttryckligen tillkommer , kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för , enskilda kommuner eller domstolarna. Stöd för en sådan bedömning kan även hämtas i vad som anförts avseende underlåtenhet att handla, även om RF:s bestämmelse om att regeringen styr riket faller utanför straffrättens område. Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen, och den har att fatta de beslut som erfordras, t.ex. i form av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder. Som framgått av det anförda torde regeringens befogenheter härvidlag vara långtgående i en krissituation. Regeringen kan också på förhand ha beslutat att myndigheter som lyder under regeringen skall ha vissa uppgifter i en sådan situation. Inledningsvis när en katastrof inträffar faller det då på dessa myndigheter att hantera situationen på det sätt de ålagts av regeringen, men även i detta fall agerar myndigheterna i egenskap av regeringens redskap för att hantera situationen, och regeringens uppgift blir att tillse att myndigheterna klarar av det som föreskrivits dem. Till syvende och sist är det regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med RF inför ansvarar för hur krisen hanteras. Utskottet anförde i samma betänkande (s. 36) att regeringen – om den inte nöjer sig med att ge direktiv – även torde kunna överta en verkställande uppgift som normalt tillkommer en myndighet. Har regeringen rätt att ge direktiv till en myndighet att utföra en uppgift har den också rätt att själv utföra den uppgiften, vilket torde följa av allmänna grundsatser om orderrätt och delegation. Regeringens och organisation för krishantering I 11 a § förordningen (1996:1515) med instruktion för anges att chefen för varje departement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska ge en chefstjänsteman i departementet i uppdrag att närmast under departementschefen ansvara för att departementet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman. I finns enligt 11 b § nämnda förordning en särskild chefstjänsteman för krishantering. Under chefstjänstemannen finns ett kansli för krishantering. Den särskilda chefstjänstemannen för krishantering som finns i ansvarar för utveckling, samordning och uppföljning av krishanteringen i samt nödvändiga REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN förberedelser för detta. Chefstjänstemannen får i det syftet ge ut riktlinjer och annat material. För krishantering finns det en grupp för strategisk samordning. Gruppen består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområden berörs av en allvarlig händelse eller en uppkommen situation. Gruppen leds av en statssekreterare i , som vid förhinder får utse en annan statssekreterare att leda gruppen. Med statssekreterare avses även kabinetts- sekreteraren. Vidare finns det ett krishanteringsråd. På regeringens webbplats redovisas följande.