bet · H901AU3 · 2021-09-23 00:00:00 — Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringens förslag innebär bl.a. att fler personer omfattas av skyddet för visselblåsare, att det införs krav på vissa verksamhetsutövare att inrätta interna rapporteringskanaler, att det införs en ordning för hur rapporter om missförhållanden ska tas om hand och att uppgifter om visselblåsares identitet ska omfattas av sekretess. Genom förslaget genomförs och rådets direktiv (EU) 2019/1937 av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, det s.k. visselblåsardirektivet. Förslaget innebär att den gällande lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden ersätts av en ny lag. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns två reservationer (V, L). Proposition 2020/21:193 Genomförande av visselblåsardirektivet. Tio yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ytterligare förslag om rapportering av missförhållanden 1.Regeringens lagförslag, punkt 1 – motiveringen (L) 2.Ytterligare förslag om rapportering av missförhållanden, punkt 2 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, 2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller proposition 2020/21:193 punkterna 1 och 2 samt avslår motion 2020/21:4091 av m.fl. (L). Reservation 1 (L) – motiveringen Ytterligare förslag om rapportering av missförhållanden 2020/21:4086 av m.fl. (V) yrkandena 1–9. Reservation 2 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M), (S), (M), (SD), (S), Alireza Akhondi (C), (M), (SD), (S), (SD), (MP), (L), (S), Ciczie Weidby (V) och (KD). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2020/21:193 Genomförande av visselblåsardirektivet. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Två motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Utskottet beslutade att bereda tillfälle att yttra sig över propositionen och eventuella följdmotioner i de delar som berör beredningsområde. beslutade att inte yttra sig (prot. 2020/21:71). Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag. Därefter behandlar utskottet motionsyrkanden som innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. avslår ett motionsyrkande om att förse lagförslaget med ytterligare motivuttalanden. Utskottet hänvisar till de skäl som anförs i propositionen. Jämför motivreservation 1 (L). och Europeiska unionens råd antog direktiv (EU) 2019/1937 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, visselblåsardirektivet. I visselblåsardirektivet fastställs miniminormer till skydd för rapporterande personer i syfte att stärka genomförandet av unionsrätten på områdena offentlig upphandling, finansiella tjänster, produkter och marknader, förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism, produktsäkerhet och produktöverensstämmelse, transportsäkerhet, miljöskydd, strålskydd och kärnsäkerhet, livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, folkhälsa, konsumentskydd, skydd av privatlivet och personuppgifter samt säkerhet i nätverks- och informationssystem. Direktivet omfattar överträdelser som riktar sig mot EU:s finansiella intressen och överträdelser som rör den inre marknaden, vilket bl.a. inkluderar och regler om statligt stöd. Även överträdelser av bolagsskatteregler och arrangemang vars syfte är att få skattefördelar som motverkar målet eller syftet med tillämplig bolagsskattelagstiftning omfattas av direktivet. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, dvs. medlemsstaterna kan införa en mer långtgående skyddsreglering än den som ska garanteras enligt direktivet. Den nuvarande regleringen för personer som rapporterar information om missförhållanden Enligt regeringsformen är var och en tillförsäkrad vissa grundläggande fri- och rättigheter i förhållande till det allmänna. En av de viktigaste är yttrandefriheten vilken omfattar alla enskilda, dvs. För de offentligt anställda innebär detta även ett skydd gentemot arbetsgivaren. En myndighet kan i regel inte ingripa mot en anställd vid myndigheten för att denne genom att utnyttja sin yttrandefrihet har förorsakat störningar i verksamheten eller skadat myndighetens anseende och allmänhetens förtroende för myndigheten. Personer som rapporterar om missförhållanden har även genom internationella åtaganden ett visst skydd mot repressalier. har inkorporerats i svensk rätt och gäller som svensk lag. Rättigheterna enligt ingår även i unionsrätten som allmänna principer enligt artikel 6.3 i fördraget om Europeiska unionen (). Rätten att påtala missförhållanden regleras inte särskilt i . har emellertid uttolkat ett skydd för visselblåsare i konventionens artikel 10 om yttrandefrihet. Genom rekommendation om skydd för visselblåsare som antogs av uppmanas medlemsstaterna att underlätta rapportering och avslöjanden av allmänintresse och att skydda visselblåsare, exempelvis genom nationella regelverk och institutionella ramverk. Arbetstagare som rapporterar om missförhållanden har genom arbetsrätten skydd både mot att skiljas från anställningen och mot ingripanden under pågående anställning. Det arbetsrättsliga skyddet utgörs av både lagar och rättsgrundsatser som har utvecklats i rättspraxis. Bestämmelser om anställningsskydd finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Den mest centrala bestämmelsen är att arbetsgivare måste ha saklig grund för att få säga upp en arbetstagare. trädde lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, visselblåsarlagen, i kraft. I visselblåsarlagen föreskrivs att arbetstagare som utsätts för repressalier av sin arbetsgivare i strid med lagens bestämmelser har rätt till skadestånd. Även inhyrd personal som slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet omfattas av repressalieskyddet. Lagen är tvingande till arbetstagarnas fördel och inskränker inte det skydd som kan gälla på annan grund, t.ex. enligt anställningsskyddslagen eller grundlagarna. I lagen (2018:558) om företagshemligheter finns bestämmelser som begränsar arbetstagares och andras möjlighet att lämna ut företagsspecifika uppgifter som utgör företagshemligheter. Lagen kan därmed begränsa möjligheten att rapportera om missförhållanden. Att det avslöjas brott eller andra allvarliga missförhållanden i en verksamhet medför inte sådan skada som skyddas av den nämnda lagen. Det finns vidare flera sektorsspecifika EU-rättsakter som innehåller bestämmelser om rapportering av överträdelser. Rättsakterna har föranlett ett antal bestämmelser i svensk rätt som gäller rapportering av överträdelse av unionsrätten. Bestämmelser finns t.ex. i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen om genomförande av visselblåsardirektivet En särskild utredare har haft i uppdrag från regeringen att föreslå hur visselblåsardirektivet ska genomföras i svensk rätt (dir. 2019:24 och dir. 2020:35). Utredningen som antog namnet Utredningen om genomförande av visselblåsardirektivet överlämnade betänkandet Ökad trygghet för visselblåsare (2020:38). Utredningen föreslår i betänkandet att visselblåsardirektivet huvudsakligen ska genomföras genom en ny lag som ersätter lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Den nya lagen föreslås gälla inom all privat och offentlig verksamhet, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som omfattas av visselblåsardirektivets tillämpningsområde. Regeringen konstaterar att visselblåsardirektivet innehåller detaljerade villkor om skydd för rapporterande personer. Villkoren motsvaras inte av vad som gäller enligt de svenska grundlagarna eller enligt den arbetsrättsliga regleringen. Vidare ska skyddet enligt direktivet gälla för en omfattande personkrets. Det skydd som finns i visselblåsarlagen och anställningsskyddslagen är begränsat till arbetstagare. Grundlagsskyddet gäller för var och en men ger med vissa undantag inte något skydd mot repressalier eller efterforskningsåtgärder inom den privata sektorn. Även här kan således det svenska skyddet inte sägas motsvara det skydd som visselblåsardirektivet kräver, konstaterar regeringen. Regeringen gör bedömningen att det behövs nya bestämmelser som säkerställer det skydd för rapporterande och andra personer som ska finnas enligt visselblåsardirektivet. Visselblåsardirektivet ska enligt regeringens förslag huvudsakligen genomföras genom en ny lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden. Direktivet bör enligt regeringens uppfattning genomföras generellt, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet. Ny lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden Regeringen föreslår en ny lag med bestämmelser om skydd för personer som i ett arbetsrelaterat sammanhang har fått del av eller inhämtat information om missförhållanden och rapporterar den. Skyddet föreslås även gälla för andra än rapporterande personer, t.ex. personer som bistår den rapporterande personen och juridiska personer som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har koppling till. Skyddet föreslås bestå av ansvarsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder och repressalier. Lagen föreslås också innehålla bestämmelser om skyldighet att inrätta rapporteringskanaler, behandling av personuppgifter och tystnadsplikt. Den nya lagen föreslås ersätta lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Lagens tillämpningsområde och lagens förhållande till annan reglering (1 kap.) Regeringen föreslår att lagen ska gälla generellt inom all privat och offentlig verksamhet. Lagen ska gälla vid rapportering av överträdelser av unionsrätten och av missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram. Lagen ska inte gälla vid rapportering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller information som rör nationell säkerhet hos myndigheter inom försvars- och säkerhetsområdet. När det gäller lagens förhållande till annan reglering föreslår regeringen att lagen ska upplysa om att den inte inskränker skydd som gäller enligt annan lag, förordning eller på annan grund. Det föreslås vidare att det tas in en upplysningsbestämmelse om rätten för var och en att i grundlagsskyddade medier meddela och offentliggöra uppgifter i vilket ämne som helst. När det gäller förhållandet till avtal föreslås att ett avtal ska vara ogiltigt i den utsträckning som det upphäver eller inskränker någons rättigheter enligt lagen. Det ska dock vara möjligt att genom ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation göra avvikelser från lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning under förutsättning att avtalet inte upphäver eller inskränker någons rättigheter som avses i visselblåsardirektivet. Skydd i form av ansvarsfrihet (2 kap.) En rapporterande person ska inte få göras ansvarig för att ha åsidosatt tystnadsplikt, under förutsättning att personen vid rapporteringen hade skälig anledning att anta att rapporteringen av informationen var nödvändig för att avslöja det rapporterade missförhållandet. Ansvarsfriheten ska inte gälla vid uppsåtligt åsidosättande av sådan tystnadsplikt som enligt offentlighets- och sekretesslagen inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, eller åsidosättande av tystnadsplikt enligt lagen om försvarsuppfinningar. Ansvarsfriheten vid åsidosättande av tystnadsplikt ska inte medföra rätt att lämna ut handlingar. När det gäller inhämtande av information ska en rapporterande person inte få göras ansvarig för överträdelse av bestämmelser som gäller inhämtande av information, om personen vid inhämtandet hade skälig anledning att anta att inhämtandet var nödvändigt för att avslöja ett missförhållande. Ansvars-friheten ska dock inte gälla om den rapporterande personen genom inhämtandet gör sig skyldig till brott. Skydd mot hindrande åtgärder och repressalier (3 kap.) En verksamhetsutövare ska inte få hindra eller försöka hindra rapportering, eller på grund av rapportering vidta repressalier mot en rapporterande person, mot någon hos verksamhetsutövaren som bistår den rapporterande personen vid rapporteringen, såsom en förtroendevald eller ett skyddsombud, mot någon hos verksamhetsutövaren som har koppling till den rapporterande personen, såsom en anhörig eller kollega, eller mot en juridisk person som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har koppling till. Vidare föreslås ett förbud mot hindrande åtgärder och repressalier vid samråd med en arbetstagarorganisation. Den som genom rapporteringen eller inhämtandet av information gör sig skyldig till brott ska inte ha skydd mot repressalier. En verksamhetsutövare som bryter mot något av förbuden mot hindrande åtgärder eller repressalier ska betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som överträdelsen innebär. I lagens tredje kapitel föreslås även regler om bevisbörda, giltigheten av skiljeavtal, rättegången samt tidsfrister och preskription. Förutsättningar för att omfattas av skyddet (4 kap.) Skyddet mot hindrande åtgärder och repressalier ska enligt regeringens förslag gälla vid rapportering av missförhållanden som har uppstått eller som högst sannolikt kommer att uppstå i den verksamhet som den rapporterande personen är, har varit eller kan komma att bli verksam i, eller en annan verksamhet som den rapporterande personen är eller har varit i kontakt med genom sitt arbete. Skyddet ska gälla under förutsättning att den rapporterande personen för rapporteringen av missförhållandena hade skälig anledning att anta att informationen om missförhållandena var sann. Skyddet ska gälla om rapporteringen sker via interna eller externa rapporteringskanaler. Skyddet ska också gälla om någon rapporterar internt på annat sätt än via interna rapporteringskanaler om det saknas sådana kanaler eller om de kanaler och förfaranden som finns tillgängliga inte uppfyller kraven i lagen, eller rapporteringen sker innan personen har börjat inom verksamheten. När det gäller skyddet vid extern rapportering ska det under vissa förutsättningar gälla även om rapporteringen sker på annat sätt än via externa rapporteringskanaler. Det föreslås också ett skydd vid rapportering till EU:s institutioner, organ och byråer. Vidare ska det under vissa förutsättningar finnas ett skydd vid offentliggörande av uppgifter, dvs. att information om missförhållanden görs tillgänglig för allmänheten. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning (5 kap.) Regeringen föreslår att det ska införas en skyldighet för verksamhetsutövare att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Skyldigheten ska gälla för verksamhetsutövare som vid ingången av kalenderåret hade 50 eller fler arbetstagare. Vidare föreslås att det under vissa förutsättningar ska finnas möjlighet att ha gemensamma kanaler och förfaranden. I lagens femte kapitel föreslås även bl.a. regler om skyldigheten att utse behöriga personer eller enheter att hantera de interna kanalerna och förfarandena. Det föreslås även regler om dokumentationen av kanaler och förfaranden samt utformningen av dessa kanaler och förfaranden. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning (6 kap.) Regeringen föreslår att den myndighet som regeringen utser som behörig myndighet inom ett visst ansvarsområde ska vara skyldig att ha externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning, och ta emot, följa upp och lämna återkoppling på rapporter om missförhållanden inom ansvarsområdet. Behandling av personuppgifter (7 kap.) Regler om behandling av personuppgifter föreslås i lagens sjunde kapitel. Dokumentation, bevarande och rensning av rapporter (8 kap.) Regler om dokumentation, bevarande och rensning av rapporter föreslås i lagens åttonde kapitel. Det föreslås bl.a. regler om dokumentation av muntlig rapportering. Sekretess och tystnadsplikt (9 kap.) Regeringen föreslår i lagens nionde kapitel en bestämmelse om tystnadsplikt i enskild verksamhet. Enligt förslaget ska den som hanterar ett uppföljningsärende inte obehörigen få röja en uppgift som kan avslöja identiteten på den rapporterande personen eller på någon annan enskild som förekommer i ärendet. Tillsyn (10 kap.) I lagens avslutande kapitel föreslås bestämmelser om att den eller de tillsynsmyndigheter som regeringen utser ska utöva tillsyn över att verksamhetsutövare följer lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Tillsynen ska vara systeminriktad, dvs. inriktad på att säkerställa att det finns en ordning för rapportering och uppföljning som uppfyller den nya lagens krav, och inte inriktad på hanteringen av individuella ärenden. Ändringar i offentlighets- och sekretesslagen Regeringen föreslår ett antal ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Genom nya bestämmelser regleras vilken sekretess som gäller enligt den nya lagen i dels ärenden om uppföljning, dels ärenden om fortsatta åtgärder med anledning av rapportering om missförhållanden. Det föreslås även ett sekretesskydd vid tillämpning av den nya lagen i domstol. Regeringen föreslår att den nya lagen och lagändringarna i offentlighets- och sekretesslagen träder i kraft . Bestämmelserna om skyldighet att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning ska enligt förslaget tillämpas första gången för verksamhetsutövare som driver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare och för övriga verksamhetsutövare. Med anledning av att den befintliga lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden enligt förslaget ska upphävas föreslår regeringen vidare ett antal övergångsbestämmelser. I kommittémotion 2020/21:4091 av m.fl. (L) yrkar motionärerna att regeringens förslag till lag om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden antas med den ändringen att det bör klargöras att larm om sexuella trakasserier och liknande missförhållanden är missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram och att de därmed omfattas av 1 kap. 2 § i den nya lagen. Motionärerna anför att det för den enskilde som utsätts för sexuella trakasserier kan vara svårt att bedöma om detta är av allmänintresse och att det därför bör förtydligas att den nya lagen inte försämrar möjligheten att använda sig av visselblåsarverktyget i dessa situationer. Utskottet konstaterar inledningsvis att det inte har väckts någon motion som går emot att nu antar regeringens lagförslag. När det gäller motion 2020/21:4091 (L) i vilken det begärs att ska tillföra lagstiftningsärendet motivuttalanden om att larm om sexuella trakasserier och liknande missförhållanden omfattas av den nya lagen anser utskottet att den vägledning som finns i propositionen när det gäller lagens tillämpningsområde är till fyllest och att det inte finns behov av ytterligare motivering. Utskottet anser därmed att av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag. Motionsyrkandet bör avslås. Ytterligare förslag om rapportering av missförhållanden Utskottets förslag i korthet avslår ett antal motionsyrkanden med förslag på tillkännagivanden till regeringen. Förslagen handlar bl.a. om att den nya lagstiftningen bör utformas på delvis annat sätt än vad som föreslagits av regeringen i den aktuella propositionen och om utbildningsinsatser när det gäller den nya lagstiftningen. Utskottet hänvisar bl.a. till regeringens bedömningar i den aktuella propositionen och ställer sig bakom dessa. Jämför reservation 2 (V). I kommittémotion 2020/21:4086 av m.fl. (V) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör ge lämplig myndighet i uppdrag att, i samråd med partsorganisationerna på arbetsmarknaden, koordinera en bred utbildningsinsats när det gäller de rättigheter som följer av den nya lagen. I det sammanhanget bör information också ges om att lagen inte inskränker några av de rättigheter som följer av grundlag eller annan lag. I yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag om kvalificerad sekretess inom offentlig sektor i samband med visselblåsning. Motionärerna pekar på att regeringen i propositionen endast har konstaterat att uppgifter med kvalificerad sekretess ligger utanför direktivet och att den inte har gjort några ytterligare avvägningar. Motionärerna anser att det bör göras ytterligare avvägningar när det gäller vilka uppgifter som en visselblåsare kan rapportera. I yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att ansvarsfriheten vid åsidosättande av tystnadsplikt ska medföra rätt att lämna ut hemliga handlingar. Motionärerna anser att en visselblåsare bör ha rätt att samla in och lämna ut även hemliga uppgifter under förutsättning att personen inte begår något brott. I yrkande 4 föreslås ett tillkännagivande om att ett brott som begås under inhämtande av information bör utgöra grund för strafflindring enligt . I yrkande 5 föreslås ett tillkännagivande om att den som samråder med en arbetstagarorganisation bör åtnjuta ansvarsfrihet vid åsidosättande av tystnadsplikt. Det är enligt motionärerna rimligt att det kan dryftas känsliga uppgifter vid sådana samråd. I yrkande 6 föreslås ett tillkännagivande om att det bör införas en generell möjlighet i den nya lagstiftningen att ogiltigförklara en uppsägning eller ett avskedande som utgör en repressalie på grund av att personer har rapporterat information om missförhållanden. I yrkande 7 föreslås ett tillkännagivande om att anställdas rätt att internt larma skyddat direkt till en arbetsgivarrepresentant utan att använda interna rapporteringskanaler bör värnas. Motionärerna ser bl.a. en risk att visselblåsare som inte följer de kanaler och förfaranden som har inrättats riskerar att stå helt utan skydd. I yrkande 8 föreslås ett tillkännagivande om att skyddet vid offentliggörande av information bör vara utformat på samma sätt som i nuvarande lagstiftning, dvs. att om en person slagit larm internt utan att åtgärder vidtagits och det finns fog för påståendet om missförhållanden ska detta räcka för att kunna offentliggöra uppgifter. I yrkande 9 i samma motion föreslås slutligen ett tillkännagivande om att en ny konsekvensanalys skyndsamt bör göras när det gäller gränsdragningen för vilka verksamheter som ska vara skyldiga att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Motionärerna anser att regeringen inte i tillräcklig grad har beaktat konsekvenserna av att så många anställda inte omfattas av visselblåsarskyddet i direktivet. Som konstaterats av utskottet i föregående avsnitt finns inga motioner som går emot att nu antar regeringens lagförslag.