bet · H801MJU15 · 2021-04-16 00:00:00 — I de fall flera myndigheter har tillsynsansvar, vilket är fallet vid bl.a. frågor om artskydd i skogen, ska myndigheterna samordna tillsynen om det är ändamålsenligt och möjligt. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) framgår även att myndigheterna ska verka för att genom samarbete ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Regeringen aviserade i budgetpropositionen ett förenklingspaket för skogsbruket. Regeringen har därför gett i uppdrag att genomföra åtgärder som ska effektivisera skogsägarens kontakter med och andra myndigheter samt erbjuda bättre och enklare beslutsstöd som främjar ett aktivt och hållbart skogsbruk så att det blir enklare att nå skogspolitikens produktions- och miljömål. Åtgärderna ska även på ett effektivt och användarvänligt sätt ta tillvara möjligheterna med digitala data och utvecklat kartmaterial. Exempel på åtgärder som kan genomföras är att utreda möjligheter till mer effektiv och snabbare handläggning av ärenden samt att arbeta med förbättrad service för skogsägare, inklusive fortsatt arbete med en gemensam inlämningsfunktion. och har även tagit fram gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket (version 2016‑07‑05). Myndigheterna har gemensamt bedömt att riktlinjer behövs för hur man tillämpar och tolkar artskyddsreglerna. Riktlinjerna riktar sig till handläggare och konsulenter på länsstyrelserna och och är tänkta att vara ett stöd i den dagliga handläggningen av ärenden samt i dialogen mellan myndigheterna. Riktlinjerna beskriver den formella handläggningsgången när skogsbruksåtgärder berör arter som är fridlysta genom 4 och 7 §§ artskyddsförordningen. Riktlinjerna utgår från gällande lagstiftning och innehåller och gemensamma tolkningar och rekommendationer i fråga om handläggning av ärenden där skogsbruksåtgärder berör fridlysta arter. begärde Mark- och miljödomstolen i ett förhandsavgörande av om tolkningen av artikel 12.1 i rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) och artikel 5 i och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet). Målen i mark- och miljödomstolen rörde beslut att inte vidta några tillsynsåtgärder med anledning av en avverkningsanmälan. Artikel 12.1 i art- och habitatdirektivet handlar om att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilagan till direktivet, med förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. Artikel 5 i fågeldirektivet handlar om att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter som avses i artikel 1 till direktivet, där särskilt följande ska förbjudas: att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas. meddelade sin dom (förenade målen C‑473/19 och C‑474/19). Domstolen uttalade i domen bl.a. följande när det gäller tolkningen av de aktuella artiklarna: • Artikel 5 i fågeldirektivet ska tolkas så, ”att den utgör hinder för en nationell praxis, enligt vilken förbuden i denna bestämmelse endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till direktivet eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend”. • Artikel 12.1 a–c i art- och habitatdirektivet ska tolkas så, ”att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verksamhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas negativt. Artikel 12.1 a–c ska vidare tolkas så, att skyddet enligt denna bestämmelse inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus”. • Artikel 12.1 d i art- och habitatdirektivet ska tolkas så, ”att den utgör hinder för en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i den berörda livsmiljö i ett enskilt område – trots försiktighetsåtgärder – direkt eller indirekt går förlorad genom skada, förstörelse eller försämring, orsakad av den aktuella åtgärden separat eller i kombination med andra åtgärder, så aktualiseras förbudet i den bestämmelsen först om den berörda bevarandestatus riskerar att försämras”. Enligt information från ska myndigheten nu analysera domen för att få en bild av dess betydelse för hantering av artskyddsärenden. När det gäller beslut om avverkningar sammanställer regelbundet antalet hänsynsbeslut och beslut om tillstånd till eller avslag på avverkning i fjällnära skog. Arealansökningar om avverkning i fjällnära skog finns på webbplats (Statistikdatabas). Uppgifter publiceras även i årsredovisningar. Av årsredovisning framgår att det kom in något fler anmälningar och ansökningar om tillstånd till avverkning än . Av dessa anmälningar och ansökningar gällde 64 589 stycken föryngringsavverkning (64 451 stycken) medan 2 774 stycken avsåg avverkning för annat ändamål än virkesproduktion samt avverkning för att utveckla och bevara natur- och kulturmiljövärden (2 786 stycken 2019). Av alla inkomna anmälningar och ansökningar om tillstånd var det 373 ansökningar som avsåg föryngringsavverkning, avverkning för annat ändamål och avverkning för att bevara och utveckla naturvärden eller för att möjliggöra försöksverksamhet i fjällnära skog. Den sammanlagda arealen på de inkommande ansökningarna har ökat markant, från 3 300 till . meddelades när det gäller fjällnära skog 134 beslut om tillstånd till avverkning, 18 beslut om tillstånd till viss avverkning men med begränsningar och 55 beslut om avslag på ansökan om avverkning. Enligt information från är en stor del av ärendena inte handlagda . Begränsningarna och avslagen har oftast sin grund i att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. Förvaltningslagen (2017:900) innehåller bestämmelser om jäv (16–18 §§). Av bestämmelserna framgår bl.a. att den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om t.ex. han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller på något annat sätt kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning eller om det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas. Den som är jävig får inte ta del i handläggningen av ärendet och inte heller närvara när ärendet avgörs. Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska anmäla detta till myndigheten. Enligt 40 § skogsvårdslagen får de beslut som fattar med stöd av skogsvårdslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av skogsvårdslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut enligt överklagas till en mark- och miljödomstol. I Verksamhetsstrategi 2025 redovisas myndighetens värdegrund som utgår från sex rättsliga principer, bl.a. objektivitet. Enligt strategin innebär objektivitet följande: Alla måste kunna lita på att du som anställd på agerar sakligt och opartiskt. Du måste därför vara uppmärksam på de intressekonflikter som kan uppstå. När du företräder håller du dina personliga åsikter utanför. Du ska anmäla bisysslor och jäv till arbetsgivaren och det ska vara en självklarhet att du inte agerar korrupt. Det kan t.ex. handla om att ta emot en muta eller låter dig påverkas av faktorer i omgivningen. Det ska vara en självklarhet att beslut grundas på sakskäl. har granskat fem myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner, bl.a. . redovisades resultatet av granskningen i rapporten på saklig grund – myndigheters skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner (RiR 2019:8). Regeringen behandlade de iakttagelser som redovisat i sin rapport i skrivelse 2018/19:148 om köp på saklig grund. Regeringen anför i skrivelsen att förtroendet som statsförvaltningen och hela den offentliga förvaltningen har inte kan tas för givet utan för att kunna upprätthållas aktivt måste vårdas och värnas av alla myndigheter. Regeringen instämmer därför i slutsats att blotta misstanken om en oegentlighet riskerar att skada förtroendet för den enskilda myndigheten och statsförvaltningen i stort. Regeringen anser därför att det är viktigt att agera och ta krafttag mot varje misstanke om korruption, jäv, mutor eller andra oegentligheter. Arbetet med god förvaltningskultur är viktigt för att stärka tilliten till myndigheternas opartiskhet och saklighet. Det gäller inte minst frågor om grundläggande rättsprinciper och statstjänstemannarollen. Regeringen har därför vidtagit ett antal åtgärder inom detta område. har Statskontoret i uppgift att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten. Regeringen har också beslutat om ändringar i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll som förtydligar att processen för intern styrning och kontroll ska förebygga att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägerier och andra oegentligheter. Reglerna trädde i kraft . Regeringen har dessutom gett Tillitsdelegationen ett utvidgat uppdrag som innebär att delegationen ska kartlägga och analysera introduktionsutbildningar som statliga myndigheter tillhandahåller till sina anställda samt lämna förslag till hur och när en gemensam obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda kan införas (dir. 2019:06). Införandet av en gemensam introduktionsutbildning är ett led i regeringens arbete med att främja en god förvaltningskultur i staten och därmed stärka tilliten till staten och det offentliga. Handläggningstid och arealgräns för avverkningsanmälningar Utskottet noterar inledningsvis att Utredningen om en rättslig översyn av skogsvårdslagstiftningen övervägde en höjd arealgräns för avverkningsanmälningar men kom fram till att en höjning av gränsen skulle försämra möjligheter att påverka tillståndet i skogen. Samma utredning ansåg att inte skulle hinna utföra lämpliga kontroller vid en avverkningsanmälan om anmälningstiden förkortades. Utskottet vill i sammanhanget uppmärksamma att i sitt betänkande presenterat ett antal förslag för att åstadkomma en tydligare skogsvårdslagstiftning och halvera handläggningstiden för avverkningsanmälningar. Utskottet ser fram emot utfallet av beredningen av de olika utredningarnas förslag. Det är utskottets uppfattning att en effektiv och rättssäker handläggning av skogsärenden främjar ett aktivt och hållbart skogsbruk. Utskottet välkomnar regeringens förenklingspaket för skogsbruket som bl.a. ska underlätta kontakterna mellan skogsägarna och samt utreda möjligheter till en effektivare och snabbare handläggning av ärenden. Utskottet vill inte föregå utfallet av beredningen av det arbete som pågår och föreslår därför att motionerna 2020/21:729 (SD) yrkandena 14 och 23, 2020/21:2808 (KD) yrkande 70 och 2020/21:3356 (M) yrkande 3 lämnas utan vidare åtgärd. Skogen är en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning. ska hänsyn tas till naturen, kulturmiljön, rennäringen och andra intressen. Utskottet konstaterar att skogsvårdslagen reglerar lägsta slutavverkningsålder och att denna ålder varierar beroende på bl.a. trädslag och markens produktionsförmåga. Vidare noterar utskottet att bedömt att vissa regelförenklingar i skogsvårdslagen behövs då de begränsar skogsproduktionens möjlighet att styra sina avverkningar inom bestånden. Utredningen har därför föreslagit att ska få i uppdrag att göra en översyn av bl.a. bestämmelserna om lägsta ålder för föryngringsavverkning. I avvaktan på resultatet av den pågående beredningen av förslag anser utskottet att motionerna 2020/21:2808 (KD) yrkande 69, 2020/21:2928 (C) yrkande 11 och 2020/21:3356 (M) yrkande 4 i denna del kan lämnas utan åtgärd. Utskottet noterar att en avverkningsanmälan är en allmän handling och att anmälan som utgångspunkt är offentlig. publicerar koordinaterna för avverkningsanmälda områden så att andra myndigheter och intressenter på ett säkert sätt kan få korrekt information. anför att det allmänna intresset är den rättsliga grunden för den externa publiceringen. Utskottet ser ingen anledning att ifrågasätta agerande och avstyrker därför motion 2020/21:729 (SD) yrkande 24. När det gäller skogliga grunddata delar utskottet regeringens bedömning att öppna skogliga grunddata bidrar till att stärka både ekonomi och sysselsättning inom skogsbruket som det underlättar för markägare och verksamhetsutövare att ta sitt ansvar för kunskap som säkerställer god miljöhänsyn vid skogsbruksåtgärder. Med skogliga grunddata kan t.ex. enskilda skogsägare få tillgång till ett bra kunskapsunderlag för effektivt och skonsamt skogsbruk som informationen kan användas till samhällets anpassning till ett förändrat klimat. Aktuella, tillförlitliga och lättillgängliga kunskapsunderlag förbättrar förutsättningarna för att öka miljöhänsynen och skogsproduktionen. Insamlingen av skogliga grunddata via laserskanning är ett viktigt hjälpmedel i detta arbete. Med hänvisning till vad som anförts bedömer utskottet att motion 2020/21:2808 (KD) yrkande 74 kan avslås. När det gäller begränsningar i samband med avverkningsanmälningar konstaterar utskottet att det finns bestämmelser om bl.a. miljöhänsyn och artskydd som ska beaktas vid avverkning. och har tagit fram gemensamma riktlinjer för handläggningen av artskyddsärenden i skogsbruket i syfte att säkerställa en likvärdig hantering av dessa ärenden mellan och inom berörda myndigheter. Utskottet noterar att meddelat en dom av intresse för tolkningen av vissa artiklar i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet i relation till avverkningsanmälningar. analyserar nu vad denna dom kan innebära för myndighetens hantering av artskyddsärenden. I fråga om kvaliteten på förvaltningsarbete konstaterar utskottet inledningsvis att beslut som fattar kan överklagas och att myndighetens värdegrund omfattar att handläggare ska vara sakliga och opartiska. Vidare konstaterar utskottet att regeringen vidtagit en rad åtgärder för att främja en god förvaltningskultur i staten. I sammanhanget vill utskottet också framhålla att förvaltningslagen innehåller bestämmelser om jäv. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att motion 2020/21:733 (SD) yrkandena 5 och 7 kan lämnas utan åtgärd. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om pågående markanvändning. Jämför reservation 24 (M, SD). Enligt kommittémotion 2020/21:733 av m.fl. (SD) yrkande 9 är begreppet ”pågående markanvändning” centralt när det gäller rätten till ersättning i samband med att en markägare fråntas rätten att bruka sin mark. och Kammarkollegiet har valt att hävda att föryngringsavverkning av fjällnära skogar inte ska betraktas som pågående markanvändning, eftersom skogen inte brukats och inte brukats med föryngringsavverkning med dagens mekaniserade teknik. Motionärerna anser att skogsbruk på skogsmark, liksom jordbruk på jordbruksmark, ska hanteras som pågående markanvändning tills annan markanvändning formellt beslutats för den aktuella fastigheten eller delen av fastigheten, i vilket fall ersättning till ägaren i normalfallet ska betalas ut omgående. I kommittémotion 2020/21:3356 av m.fl. (M) yrkande 6 anförs att jord- och skogsbruk alltid ska klassas som pågående markanvändning. Uttrycket pågående markanvändning bör strykas i . Av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen (RF) följer att den enskilde ska vara tillförsäkrad ersättning när det allmänna inskränker någons användning av mark eller byggnader på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom den berörda delen av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. I de fall en lag innebär att användningen av mark eller byggnader inskränks av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller att rätten till ersättning bestäms genom lag. För sådana rådighetsinskränkningar får det alltså övervägas om en rätt till ersättning ska införas. I 31 kap. 4 § anges sådana beslut enligt som berättigar till ersättning, exempelvis beslut om naturreservat och om biotopskyddsområden. I 31 kap. 2 § anges att bestämmelserna i expropriationslagen (1972:719) som huvudregel ska gälla vid ersättning enligt 31 kap. . I 19 § skogsvårdslagen (1979:429) anges att i fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut enligt 18 § (tillstånd till avverkning i fjällnära skog får inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården) eller 18 b § första stycket 1 (när tillstånd till avverkning ges ska besluta om vilka hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen) gäller 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket, 7 § första stycket första meningen, 8 § första meningen, 9, 12 och 13 §§, 15 § första stycket första meningen och andra stycket, 31 § tredje stycket samt 33 § . Enligt strategin för nationella skogsprogram måste regler för markanvändning vara tydliga och långsiktiga så att markägaren inte kommer i kläm. har signalerat att lagstiftningen om ersättning vid nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog är otydlig. Av strategin framgår att regeringen är beredd att göra en översyn av vilka åtgärder som kan vidtas för att göra lagstiftningen tydligare så att spelreglerna blir tydliga för alla inblandade. Som nämnts i tidigare avsnitt har regeringen tillsatt en utredning om stärkt äganderätt till skog, om nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt om hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi (M2019:02). I kommittédirektiven (dir. 2019:46) anges att det bör tas ett helhetsgrepp om skyddet och brukandet av skogen i det fjällnära området, inklusive en översyn av 18 och 19 §§ skogsvårdslagen. I betänkandet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73), som redovisades , föreslår bl.a. att det redan av skogsvårdslagen ska framgå att skogsbruk är pågående markanvändning även i den fjällnära regionen, vilket innebär att alla inskränkningar i brukanderätten ska ersättas. Ersättningsreglerna föreslås även föras över från till skogsvårdslagen. Betänkandet är på remiss till . Beredning inom pågår. Frågan har även varit föremål för rättslig prövning. I ett avgörande bedömde Mark- och miljödomstolen i att det finns höga naturvärden på de i målet aktuella markerna med fjällnära skog och att markägarna har rätt till samma ersättning som vid bildande av naturreservat. fastställde Mark- och i stort dessa domar vilket innebär att den skogsägare som inte får avverka i fjällnära skog på grund av att det finns höga naturvärden har rätt till ersättning från staten motsvarande av skogens marknadsvärde. Kammarkollegiet och beslutade att inte överklaga domen. Enligt information från och Kammarkollegiet har sakfrågan prövats och därför var det myndigheternas gemensamma bedömning att frågan behövde avgöras i Mark- och för att få en vägledande dom. Bedömningen från och Kammarkollegiet är att domen ger staten tillräcklig vägledning för att kunna hantera frågorna om avverkning i fjällnära skog. Domstolarna har i sina juridiska bedömningar kommit till samma domslut när det gäller vad som ska anses vara pågående markanvändning och vilken ersättning som i så fall ska betalas ut. I likhet med regeringen anser utskottet att det är viktigt att lagstiftningen om ersättning vid nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog är tydlig. Utskottet noterar att föreslagit att det ska framgå av skogsvårdslagen att skogsbruk är pågående markanvändning även i den fjällnära regionen. Enligt utredningen innebär detta förslag att alla inskränkningar i brukanderätten ska ersättas. Utredningen föreslår även att ersättningsreglerna ska föras över från till skogsvårdslagen. Utskottet noterar vidare att frågan varit föremål för rättslig prövning och att Mark- och i en dom fastställt att den skogsägare som inte får avverka i fjällnära skog med hänvisning till höga naturvärden har rätt till ersättning från staten. Mot bakgrund av vad som anförts kan motionerna 2020/21:733 (SD) yrkande 9 och 2020/21:3356 (M) yrkande 6 enligt utskottets bedömning lämnas utan vidare åtgärd. Relationen mellan och för biologisk mångfald Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om relationen mellan och för biologisk mångfald. Jämför reservation 25 (SD). Enligt kommittémotion 2020/21:700 av m.fl. (SD) yrkande 32 bör den i samverkan med andra skogrika länder, i synnerhet , verka för att anpassas för skogrika länder och ges parallell status till för biologisk mångfald. Även i kommittémotion 2020/21:729 av m.fl. (SD) framhålls relationen mellan och för biologisk mångfald och enligt yrkande 33 bör agera kraftfullt för att inte ska underordnas utan likställas med för biologisk mångfald. Motionärerna anför att det finns en risk att arbetet inom EU med att ta fram en ny skogsstrategi är ett första steg mot en framtida gemensam skogspolitik, vilket med stor sannolikhet skulle få betydande negativa konsekvenser för svenskt skogsbruk. behandling och kompletterande information presenterade kommissionen sitt meddelande om den europeiska gröna given (COM(2019) 640). Den gröna given är en tillväxtstrategi som syftar till att ställa om EU till ett rättvist och välmående samhälle med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi med nettonollutsläpp och där den ekonomiska tillväxten har frikopplats från förbrukningen av resurser. Den ska också skydda, bevara och förbättra EU:s naturkapital och skydda allmänhetens hälsa och välbefinnande från miljörelaterade risker och effekter. Den gröna given är även en viktig del av kommissionens strategi för att genomföra FN:s Agenda 2030 och målen för hållbar utveckling. I meddelandet tillkännager kommissionen en ny EU-skogsstrategi som kommer att bygga på för biologisk mångfald, täcka hela skogscykeln och främja de många tjänster som skogarna tillhandahåller. Strategin syftar till att säkerställa friska och motståndskraftiga skogar som bidrar till biologisk mångfald, klimatmål och säker försörjning och som stöder en cirkulär bioekonomi. Strategin kommer att fokusera på EU:s skogsskydd, på restaurering och hållbar förvaltning av skogen samt på världens skogar. I utlåtande /20:MJU17 Kommissionens meddelande Den europeiska gröna given anförde miljö- och jordbruksutskottet följande om : Utskottet välkomnar att kommissionen tar fram en ny skogsstrategi för EU för att ersätta den nuvarande som löper ut . Utskottet anser att strategin även fortsättningsvis ska betona skogens mångsidighet och ta sin utgångspunkt i hållbart skogsbruk och därmed omfatta både brukande och skydd av skog som jämbördiga mål. Skogsstrategin bör i linje med det formuleras så att den främjar en växande skogsnäring och ett hållbart skogsbruk. Utskottet framhåller att efter 2020 ska vara jämbördig med och av samma relevans som andra EU-strategier, särskilt EU:s strategier om biologisk mångfald, om bioekonomi och om klimatanpassning.