bet · H901MJU5 · 2021-09-16 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottet anförde i sitt betänkande att de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att uppnå vattendirektivets mål bör prioriteras, att åtgärderna för vattendirektivet bör förenas med arbetstillfällen i hela landet, med ett konkurrenskraftigt jordbruk och med andra miljömål samt att samhällsekonomiska kostnader förknippade med åtgärdsprogrammet för vattendirektivet bör analyseras. I skrivelser till regeringen – åtgärder (skr. 2018/19:75) anförde regeringen att tillkännagivandet var slutbehandlat. I skrivelsen redovisades att regeringen slutförde prövningen av åtgärdsprogrammen inom vattendirektivet. I beslutet framhöll regeringen vikten av att beslutade åtgärder ska kunna genomföras kostnadseffektivt och att en avvägning mellan olika samhällsintressen utgör en viktig del i bedömningen av hur åtgärder bör fördelas mellan olika typer av verksamheter, både utifrån deras påverkan på vattenmiljön och i förhållande till vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva. För att bidra till ett konkurrenskraftigt jordbruk betonade regeringen även vikten av att åtgärderna ska ske inom ramen för det svenska landsbygdsprogrammet 2014–2020. Regeringen specificerade även de åtgärder som var riktade till i en bilaga till beslutet. Gemensamt för samtliga åtgärder är att de ska bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten ska uppfyllas. I beslutet efterfrågade regeringen vidare en komplettering av konsekvensanalysen och betonade att det inför beslut om åtgärder är av största vikt att det finns en grundlig och heltäckande redovisning av konsekvenserna av respektive åtgärd från såväl allmän som enskild synpunkt. Regeringen lyfte även fram behovet av en avvägning mellan nyttor och kostnader. Vattenmyndigheterna reviderade åtgärdsprogrammen och fastställde dem . Arbetet med att genomföra åtgärdsprogrammen pågår. Av skrivelsen framgår vidare att regeringen i skrivelse 2016/17:75 redovisade tillkännagivandet som slutbehandlat och att miljö- och jordbruksutskottet i sitt yttrande över skrivelsen (yttr. 2016/17:MJU5y, bet. 2016/17:KU21) anförde att det inte delade regeringens bedömning eftersom regeringen bl.a. aviserat att den avsåg att återkomma med en proposition om prövning av vattenverksamheter. Regeringen redovisar vidare att energiöverenskommelsen träffades och att regeringen överlämnade propositionen Vattenmiljö och vattenkraft (prop. 2017/18:243) till . Förslagen i propositionen antogs av (bet. 2017/18:CU31, rskr. 2017/18:383). beslutades ändringar bl.a. i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter, förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt samt miljöbedömningsförordningen (2017:966) till följd av propositionen. Miljö- och jordbruksutskottet yttrade sig över regeringens redovisning (yttr. 2018/19:MJU5y, bet. 2018/19:KU21). Utskottet redovisade inga invändningar mot regeringens bedömning när det gällde det ovan nämnda tillkännagivandet. riktade ett tillkännagivande till regeringen om inriktningen för det fortsatta arbetet med att reformera vattenlagstiftningen och vattenförvaltningen för att värna den småskaliga vattenkraften (bet. 2019/20:NU14, rskr. 2019/20:221). anförde i sitt betänkande att det fortsatta arbetet med att reformera vattenlagstiftningen och vattenförvaltningen behöver vara inriktat på att värna den småskaliga vattenkraften genom minskat regelkrångel, respekt för äganderätten och effektiva miljöåtgärder till rimliga kostnader. Av skrivelser till regeringen – åtgärder (skr. 2020/21:75) framgår att tillkännagivandet inte är slutbehandlat. Regeringen redovisar i skrivelsen att den beslutade om en nationell plan för moderna miljövillkor för vattenkraften. Planen ger en nationell helhetssyn i fråga om att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. I beslutet anges bl.a. att prövningarnas sammantagna negativa inverkan på en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel ska hållas till ett minimum. Vidare redovisas i skrivelsen att regeringen beslutade om en ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. Genom ändringen regleras formerna för samverkan inför det att en ansökan om prövning för moderna miljövillkor lämnas in till prövningsmyndigheten. Syftet är att säkerställa att den regionala samverkansprocess och den översyn av miljökvalitetsnormer som behövs för en effektiv prövning genomförs . Ändringen innebär också att indelningen i prövningsgrupper samt den tidpunkt när ansökan om prövning senast ska ha lämnats in för en verksamhet inom en prövningsgrupp framgår av bilagan till förordningen. I skrivelsen redovisas därutöver att regeringen gav Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att tillsammans med och se över de HARO-värden som anges i den nationella planen för moderna miljövillkor. I uppdraget ingår även att redogöra för hur fördelningen av HARO-värdena mellan huvudavrinningsområden har gjorts och tydliggöra vilken funktion värdena har i arbetet med att förse vattenkraften med moderna miljövillkor. Uppdraget skulle redovisas . Havs- och vattenmyndigheten fick vidare i regleringsbrevet i uppdrag att göra en kunskapssammanställning om dammar. Enligt uppdraget ska Havs- och vattenmyndigheten, med stöd av och andra berörda myndigheter, utifrån befintligt kunskapsunderlag tillhandahålla en kunskapssammanställning av vattenkraftdammars och andra dammars för- och nackdelar för naturvård och biologisk mångfald samt deras potentiella betydelse för att minska risken för erosion, övergödning och översvämningar jämfört med om dammarna inte skulle finnas. Uppdraget ska redovisas . Miljö- och klimatminister anförde följande som svar på en skriftlig fråga om ovannämnda tillkännagivande om småskalig vattenkraft (fr. 2020/21:2120): Regeringen har vidtagit flera åtgärder som ligger i linje med tillkännagivande. trädde regeländringar om miljöanpassning av vattenkraften i kraft, innebärande att den som bedriver en tillståndspliktig verksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. En av ändringarna innebar att regeringen i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) införde en skyldighet för vattenförvaltningen att fullt ut använda alla de möjligheter som ger avseende undantag och förklarande av vatten som kraftigt modifierade. I syfte att säkerställa genomslag av denna ändring gav regeringen Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att se över sina föreskrifter och vägledningar så att möjligheterna till undantag och förklarande av vatten som kraftigt modifierade används fullt ut. beslutade regeringen om en nationell plan för moderna miljövillkor som anger en nationell helhetssyn när det gäller att vattenkraften ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt, med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. I beslutet anger regeringen att prövningarnas sammantagna negativa inverkan på en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel ska hållas till ett minimum. uppdrog regeringen åt Havs- och vattenmyndigheten att tillsammans med och se över de s.k. HARO-värden som anges i den nationella planen och som utgör vägledning i vattenmyndigheternas arbete med att se över klassificering och kvalitetskrav enligt vattenförvaltningsförordningen. I båda dessa beslut erinrar regeringen om att de möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av till förmån för samhällsnyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut vid till exempel meddelande av miljökvalitetsnormer och andra föreskrifter samt vid beslut om klassning av vattenförekomster. Genom den nationella planens helhetssyn kommer alla verksamheter att prövas systematiskt, till exempel genom att alla anläggningar i en älvsträcka kan prövas med möjlighet att samordna beslutsunderlag. Det leder till en samordnad prövning samt en ökad miljönytta och sänkta kostnader då åtgärder vidtas där de ger störst effekt. med beslutet om den nationella planen beslutade regeringen också om en bestämmelse i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter som innebär att länsstyrelserna, före det att verksamhetsutövaren senast ska ha gett in en ansökan om prövning, ska samverka kring det underlag som behövs för att säkerställa en effektiv prövning. Samverkan ska ske med de verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av planen, samt med berörda kommuner, myndigheter och intresseorganisationer. Syftet är att inför de individuella prövningarna av berörda verksamheter sammanställa det underlag som behövs för att alla verksamheter inom en prövningsgrupp ska kunna förses med moderna miljövillkor på ett sätt som innebär största möjliga nytta för vattenmiljön och en effektiv tillgång till vattenkraftsel, och för att tillgodose krav på en ansökans innehåll enligt . Uppföljning är centralt för att säkerställa att utfallet av den nationella planen och de enskilda prövningarna inte går emot syftet att få en samordnad prövning med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. En viktig del i uppföljningen kommer att vara att utvärdera i vilken utsträckning vattenförekomster har klassificerats som kraftigt modifierade vatten och i vilken utsträckning de undantag som vattendirektivet medger används. I regleringsbreven för respektive 2021 har regeringen uppdragit åt länsstyrelserna att redovisa hur de arbetar med att genomföra den nationella planen samt redovisa vilka undantag som beslutats och vilka vatten som förklarats som kraftigt modifierade för de vattenförekomster där det finns verksamheter som omfattas av den nationella planen. Regeringen kommer dessutom att ge berörda myndigheter ett samlat uppdrag att genomföra uppföljningen av den nationella planen. Inledningsvis vill utskottet tydliggöra att vattenfrågorna spänner över flera utskotts beredningsområden, och därför har utskottet gett ett antal andra utskott tillfälle att yttra sig i ärendet. Enligt utskottets mening är det viktigt med ett helhetsperspektiv på vattenområdet i detta ärende. Vidare vill utskottet påminna om att tillmäter vattenfrågorna stor betydelse. har riktat två tillkännagivanden till regeringen på detta område. Utskottet vill till att börja med framhålla att målet med EU:s vattendirektiv är att skydda, förbättra och återställa alla vattenförekomster för att nå god status. Begreppet god status har även central betydelse för flera av de svenska miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsnormer som uttrycker den kvalitet en vattenförekomst ska ha ska fastställas. Vidare noterar utskottet att vattenmyndigheterna ska ta fram åtgärdsprogram för vattenarbetet som ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att uppfylla miljökvalitetsnormerna. Åtgärdsprogrammen riktar sig mot myndigheter och kommuner och innehåller administrativa åtgärder. Utskottet anser att det är viktigt med ambitiösa åtgärdsprogram för att kunna nå målen i EU:s ramdirektiv för vatten och säkerställa en god vattenmiljö. Prövning av åtgärdsprogram för vatten 2021–2027 Utskottet noterar att vattenmyndigheterna ska ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag till åtgärdsprogram under vissa förutsättningar, t.ex. om Havs- och vattenmyndigheten eller en kommun har funnit att de föreslagna åtgärderna strider mot vattenförvaltningsförordningen eller EU:s ramdirektiv för vatten. Utskottet konstaterar att vattenmyndigheterna gav regeringen möjlighet att pröva åtgärdsprogrammen för både 2009–2015 och 2015–2021 men att regeringen beslutade att endast pröva åtgärdsprogrammet 2015–2021. Vid denna prövning beslutade regeringen att åtgärderna i programmen skulle ändras så att de uppfyllde vissa krav som angavs i beslutet, t.ex. om konsekvensanalyser och kostnadsredovisningar. Utskottet vill i sammanhanget lyfta fram att riktade ett tillkännagivande till regeringen om åtgärderna i åtgärdsprogrammet –2021 och då bl.a. anförde att de mest kostnadseffektiva åtgärderna borde prioriteras. Utskottet noterar att samrådet för vattenmyndigheternas förslag till åtgärdsprogram för vatten 2021–2027 för fem vattendistrikt avslutades . överlämnade vattenmyndigheterna en begäran om prövning av åtgärdsprogrammen för vatten 2021–2027 till regeringen, bl.a. med anledning av att Havs- och vattenmyndigheten och ett antal kommuner hade begärt det. Enligt utskottets mening innebär de föreslagna åtgärdsprogrammen höga kostnader för kommuner och enskilda när det bl.a. gäller va-system och vattenkraft. Utskottet ser även att det kan bli höga kostnader för lantbruket, en redan ansträngd sektor, och att många av de föreslagna åtgärderna går emot målen för den svenska livsmedelsstrategin som fastställt om att livsmedelsproduktionen ska öka och att konkurrenskraften och lönsamheten ska stärkas. Utskottet noterar också att det framöver kommer att finnas en stor efterfrågan på el, vilket gör det ännu mer problematiskt eftersom utskottet erfar att åtgärdsprogrammen riskerar att medföra stora minskningar av energi och effekt från vattenkraften. Utskottet vill också framhålla att det vid behandlingen av propositionen Vattenmiljö och vattenkraft tydligt fastslogs i att vattenkraftens effekt ska värnas och höjas. Förslagen till åtgärdsprogram 2021–2027 saknar även beslut om mindre stränga krav för vattenförekomster som inte kan uppnå god status på grund av jordbrukets påverkan. Utskottet är medvetet om att sammanställningen av samrådet om åtgärdsprogrammen blir klar först . Enligt utskottets mening är detta beklagligt eftersom det hade varit användbara underlag i den fortsatta processen. Utskottet anser att det behövs en ökad politisk tydlighet när det gäller den nationella balansen mellan samhällsekonomisk kostnad och miljömässig nytta, likt vattenkraften, vilket skulle underlätta genomförandet av vattenförvaltningen. På vilken skala balansen ska uppnås kan variera beroende på vilken nytta som försämras respektive förbättras i miljön, och det kan vara på antingen lokal, regional eller nationell nivå. Utskottet anser mot denna bakgrund att bör rikta ett tillkännagivande till regeringen om att pröva vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2021–2027 för att säkerställa en god balans mellan samhällsekonomisk kostnad och miljömässig nytta som ligger i linje med beslut om propositionen Vattenmiljö och vattenkraft samt livsmedelsstrategins mål. Utskottet vill framhålla att EU:s ramdirektiv för vatten ger möjligheter att klassa vatten som kraftigt modifierat och att besluta om mindre stränga krav. Utskottet anser att dessa möjligheter ska användas fullt ut. Som redovisas ovan infördes i 4 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen en skyldighet för vattenmyndigheterna att besluta om mindre stränga krav när de uppställda villkoren är uppfyllda. Utskottet noterar att Havs- och vattenmyndigheten har förtydligat sina föreskrifter och vägledningar om detta och även tagit fram flera rapporter i samverkan med andra myndigheter som stöder tillämpningen av kraftigt modifierade vatten och mindre stränga krav. Trots att lagstiftningen ger möjligheter till undantag och även innehåller en skyldighet för vattenmyndigheterna att besluta om mindre stränga krav när nödvändiga villkor är uppfyllda gör vattenmyndigheterna detta i mycket liten utsträckning och enbart i relation till vattenkraft. Utskottet tycker att det är anmärkningsvärt att denna möjlighet inte används när det gäller andra verksamheter såsom jordbruk. ligger långt efter övriga EU när det kommer till klassning av kraftigt modifierat vatten i förhållande till andra områden än vattenkraft. I andra EU-länder görs t.ex. klassningar i relation till bl.a. markavvattning och urbanisering. Utskottet noterar med intresse Havs- och vattenmyndighetens förslag till fortsatt arbete i vattenförvaltningen och vill särskilt framhålla förslagen om att regeringen på kort sikt ger i uppdrag till vattenförvaltningen att se över tillämpningen av kraftigt modifierat vatten och mindre stränga krav, att på medellång sikt stärka vattenförvaltningens grundprinciper och förtydliga organisationen i vattenförvaltningsförordningen och att på lång sikt utveckla vattenförvaltningen mot en hållbar vattenresursförvaltning genom moderniserad vattenlagstiftning. Utskottet noterar vidare att vattenmyndigheterna har gjort inledande bedömningar av kostnaderna för miljöanpassning av vattenkraften. Bedömningarna av kostnader och de finansieringslösningar som vattenkraftsbranschen tagit fram bygger på att alla undantag ska utnyttjas och att antalet utrivningar av vattenkraftverk minimeras. har yttrat sig i ärendet (yttr. 2020/21:NU6y) och anför att man delar uppfattningen att det finns skäl för att, i linje med det förslag som väckts i miljö- och jordbruksutskottet, tydliggöra sin ståndpunkt för regeringen. anför att följande bör beaktas: Vattenkraften är en värdefull tillgång i både det svenska och det nordiska elsystemet och spelar en central roll för elförsörjning, som enskilt produktionsslag men också som regler- och balanskraft. levererar vattenkraften flera av de viktiga systemtjänsterna i elsystemet såsom spännings- och frekvensreglering. Vattenkraften bidrar till ett konkurrenskraftigt energisystem med låga utsläpp och med trygga leveranser av elenergi. För att möta behovet av en mer reglerbar förnybar elproduktion behöver vattenkraftens tillgängliga effekt och reglerförmåga öka jämfört med , och utskottet vill framhålla att det finns goda möjligheter att åstadkomma det i samband med uppgraderingar av befintliga vattenkraftverk. Utskottet vill vidare påminna om att fattade beslut om en ny vattenlagstiftning (prop. 2017/18:243, bet. 2017/18:CU31, rskr. 2017/18:383). Den nya lagen innebar ingen materiell skärpning av miljöreglerna. Däremot anfördes såväl i propositionen som i beslut att vattenkraften ska värnas och utvecklas, och det klargjordes tydligt att alla undantag i EU:s vattendirektiv ska nyttjas. Det är därtill av stor vikt att beslut om att värna och utveckla vattenkraften får fullt genomslag hos berörda myndigheter, vilket även innefattar länsstyrelserna. Det är därför rimligt att regeringen utövar sin myndighetsstyrning på ett sådant sätt att uttalade önskan om att värna och utveckla vattenkraften får genomslag i praktiken i handläggningen hos berörda myndigheter. Regeringen bör därför använda flera olika verktyg som t.ex. regleringsbrev, myndighetsdialog eller utredningsuppdrag i sin styrning av berörda myndigheter för att beslut ska få ett tydligt genomslag i praktiken. Utskottet vill vidare poängtera att en viktig ambition med lagändringen var att underlätta och minska byråkratin för vattenkraftsägare, vilket t.ex. resulterade i nya regler för en samlad prövning i vissa fall. Utskottet vill understryka att var tydlig med att regelkrånglet för ägare av småskalig vattenkraft skulle minskas påtagligt och vill framhålla att denna ambition bör genomsyra regeringens och myndigheternas arbete framöver. I sammanhanget vill utskottet även framhålla dels behovet av att Länsstyrelserna tillgängliggör miljödata för att underlätta för sökande, dels vikten av korrekta, specifika och uppdaterade bedömningar av miljödata från myndigheters sida inför varje enskild prövning. Därtill konstaterar utskottet att såväl som regeringen har varit tydliga med att ett antal uppföljningar och utvärderingar ska genomföras inom vattenförvaltningsområdet. Utskottet vill särskilt nämna den utlovade uppföljningen av vilka effekter den nämnda vattenlagstiftningen har fått samt utvärderingen av antalet vattenförekomster i . Uppföljningar och utvärderingar på området är viktiga för att vid behov ska kunna vidta ytterligare åtgärder för att det övergripande syftet om att värna och utveckla svensk vattenkraft ska kunna uppfyllas. Avslutningsvis vill utskottet påminna om tillkännagivande om att regeringen särskilt skulle ta sig an och värna den småskaliga vattenkraften. Utskottet vill understryka vikten av att regeringen fullföljer tillkännagivandet och dessutom säkerställer att både små- och storskalig vattenkraft värnas och utvecklas. Även civilutskottet har yttrat sig i ärendet (yttr. 2020/21:CU6y) och anför följande: Utskottet vill till att börja med framhålla att det borde kunna förutsättas att regeringen tar nödvändiga initiativ med anledning av tillkänna-givande till den småskaliga vattenkraftens försvar. Det måste också förutsättas att regeringen och dess myndigheter följer beslut /18 om moderna miljökrav på svensk vattenkraft. Dessvärre kan emellertid utskottet konstatera att ägarna till de småskaliga vattenkraftverken, trots tidigare beslut i frågan, har fått det alltmer kämpigt på grund av krav på miljöanpassningar och omprövningar av tillstånd. Givetvis ska en balans mellan olika intressen, där naturvärdena har en plats, alltid eftersträvas. Miljöperspektivet har dock i vissa fall i praktiken fått motsatt effekt. Det finns exempel där vattendrag har torrlagts och djurlivet skadats på grund av att man tagit bort dammar och vattenregleringar av påstådda miljöskäl. Flera småskaliga vattenkraftverk har fått stängas ned med hänvisning till EU:s vattendirektiv. Det har sagts att dessa vattenkraftverk har en negativ inverkan på vattenkvaliteten och den biologiska mångfalden. Direktivet kräver dock inte en stängning av vattenkraftverken utan endast att verkens påverkan undersöks och att anpassningsåtgärder vidtas om den negativa påverkan är betydande. Utskottet anser att möjligheten att driva mindre vattenkraftverk med reglerbar förmåga måste öka och inte förbjudas med hänvisning till EU:s vattendirektiv. Det kan därför enligt utskottet finnas skäl för att nu ytterligare understryka vikten av att de undantag som vattendirektivet medger verkligen används fullt ut, i linje med det som anförs i förslaget till utskottsinitiativ i miljö- och jordbruksutskottet. Vattenkraftsägarnas möjlighet att söka bidrag från Vattenkraftens Miljöfond får inte användas som en förevändning för myndigheterna att fortsätta att ställa oproportionerliga krav. Även med hjälp från fonden kan kostnaderna för en mindre aktör bli betungande och leda till en utarmad vattenkraftsverksamhet. De kostnader som prövningen medför måste vara skäliga även för verksamheter med en liten produktion. Som nämns ovan ska vattenförvaltningen enligt beslut använda möjligheter till undantag fullt ut. Utskottet delar den uppfattning som redovisas i förslaget till initiativ att det kan ifrågasättas om så sker i praktiken. Som framhålls i förslaget ligger t.ex. andelen vattendrag som har förklarats vara kraftigt modifierade vatten fortfarande på en mycket låg nivå i totalt sett jämfört med övriga EU. I samband med miljö- och jordbruksutskottets informationsinhämtning i ärendet har vidare Havs- och vattenmyndigheten uttalat att undantag i form av mindre strängt krav behöver göras beträffande fler vattenförekomster där ”god ekologisk status” förutsätter att kraftverket avvecklas eller uppenbart ger stor påverkan på reglerkraften. Enligt utskottet finns det alltså skäl att överväga ytterligare åtgärder för att värna den småskaliga vattenkraften och skydda denna mot produktions-minskningar och nedläggningar. Vidare bör åtgärder vidtas för att se över möjligheten att i vattenförvaltningsförordningen ännu tydligare precisera förutsättningarna för att myndigheterna t.ex. ska kunna förklara en vatten-förekomst som ett kraftigt modifierat vatten eller besluta om undantag i form av mindre strängt krav. Detta för att säkerställa att de möjligheter som medger verkligen används fullt ut i praktiken. Mot denna bakgrund ställer sig utskottet bakom de delar av förslaget till utskottsinitiativ som gäller vattenkraften och dess villkor. Utskottet tillstyrker alltså att miljö- och jordbruksutskottet, utifrån de utgångspunkter som det utskottet har att beakta inom sitt beredningsområde, i linje med förslaget föreslår tillkännagivanden till regeringen om vattenkraften och dess villkor.