bet · H801SfU28 · 2021-06-21 00:00:00 — Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. S-, C-, V- och MP-ledamöterna har inte deltagit i besluten om förslaget till utskottsinitiativ. Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla ett yrkande om att ska avslå regeringens proposition. Därefter behandlas regeringens lagförslag samt utskottets förslag till ändringar i regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) och utskottets förslag till ändring i utlänningslagen. I ett avsnitt därefter behandlas motioner som väckts under allmänna motionstiden /21 samt med anledning av propositionen som samtliga innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslagen eller närliggande frågor. I sista avsnittet under utskottets överväganden återfinns författningskommentaren. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att avslå propositionen. Jämför reservation 1 (V). I kommittémotion 2020/21:4064 av m.fl. (V) yrkande 1 begär motionärerna att avslår proposition 2020/21:191 Ändrade regler i utlänningslagen. Motionärerna anser att förslagen inte kommer att göra asyllagstiftningen mer långsiktigt hållbar, human, effektiv och rättssäker, snarare tvärtom. Utskottet anser att förslagen med en huvudregel om tidsbegränsat uppehållstillstånd, differentierade tillståndstider för flyktingar och alternativt skyddsbehövande varigenom flyktingar beviljas uppehållstillstånd och alternativt skyddsbehövande beviljas ett uppehållstillstånd är väl avvägda och bidrar till att skapa ett långsiktigt hållbart, humant, rättssäkert och effektivt regelverk som inte väsentligen avviker från regelverket i andra EU-länder. Även förslagen om att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas om en utlänning har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd och uppfyller vissa särskilda krav om bl.a. försörjning bidrar, enligt utskottets mening, till att uppnå ett långsiktigt hållbart regelverk som inte väsentligen avviker från andra EU-länder. Utskottet noterar vidare att förslagen om vissa undantag från kraven för permanent uppehållstillstånd och möjligheten att överklaga ett beslut om att avslå en ansökan om permanent uppehållstillstånd med hänvisning till att de särskilda kraven inte är uppfyllda bidrar till ett rättssäkert och humant regelverk. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 2020/21:4064 (V) yrkande 1 om att avslå propositionen. Ändrade regler i utlänningslagen Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen med de ändringar utskottet föreslår i fråga om undantag från krav för permanent uppehållstillstånd vid synnerliga skäl, uppehållstillstånd på grund av anknytning till skyddsbehövande m.fl. med tidsbegränsat uppehållstillstånd, undantag från försörjningskrav vid anhöriginvandring, möjligheten att vägra uppehållstillstånd vid anknytning på grund av ålder samt uppehållstillstånd av humanitära skäl. antar utskottets lagförslag om krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd. antar regeringens förslag till ändringar i andra lagar än utlänningslagen. avslår motionsyrkanden med förslag till lagändringar. Jämför reservation 2 (S, C, MP), 3 (S, C, MP), 4 (S, C, MP), 5 (S, C, MP), 6 (S, C, MP) och 7 (S, C, MP) samt särskilt yttrande 1 (C) och 2 (C). Jämför även särskilt yttrande 7 (V). Krav på välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd vid anknytning För uppehållstillstånd på grund av anknytning till skyddsbehövande och vissa andra personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd ska krävas att anknytningspersonen har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Kommitténs förslag överensstämmer med utskottets förslag. Regeringens förslag överensstämmer i huvudsak med kommitténs och utskottets förslag, men regeringen föreslår att det av kommittén föreslagna rekvisitet ”välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd” ska ändras till ”välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd ”. Flera remissinstanser anser att kravet på välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd är otydligt och minskar förutsägbarheten för den enskilde. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i menar att det finns risk för tillämpningssvårigheter, särskilt när det gäller begreppet ”varaktigt uppehållstillstånd”. Förvaltningsrätten i framför bl.a. att det inte går att utläsa av lagtexten att någon hänsyn inte ska tas till kraven för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid bedömningen. ombudsmän () anser att det, eftersom uppehållstillstånd enligt utlänningslagen antingen är tidsbegränsade eller permanenta, vore lämpligt att använda en annan formulering än begreppet ”varaktigt uppehållstillstånd”. Lagrådet har beretts tillfälle att yttra sig över utskottets förslag och har inte haft något att anföra. som regeringen föreslår att tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd ska vara huvudregel för skyddsbehövande, utom för kvotflyktingar, och när uppehållstillstånd beviljas på grund av humanitära skäl enligt 5 kap. 6 § UtlL samt på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § UtlL. Som en följd av dessa förslag finns det – vilket både kommittén och regeringen påtalar – ett behov av att överväga i vilken utsträckning det ska vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd i . anser regeringen att utgångspunkten bör vara en restriktiv reglering som lever upp till de konventionsåtaganden som är förpliktat att följa. Regeringen och kommittén anser att den ordning som gäller enligt 6 § tillfälliga lagen och som ligger i linje med regleringen i rådets direktiv /86/EG om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet) – dvs. att det ska krävas välgrundade utsikter att beviljas permanent uppehållstillstånd – bör utgöra utgångspunkt även för en permanent reglering. Utskottet gör ingen annan bedömning i dessa delar. Kommittén föreslår i betänkandet att rekvisitet formuleras så att det i stället för välgrundade utsikter att beviljas permanent uppehållstillstånd ska krävas välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Syftet med det föreslagna rekvisitet är enligt kommittén att markera att det inte ska göras någon bedömning av anknytningspersonens utsikter att klara de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det inte bör krävas att anknytningspersonen uppfyller de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd och att det inte heller ska göras någon bedömning av anknytningspersonens utsikter att klara dessa krav. som regeringen anser att bedömningen i stället bör utgå från hur troligt det är att skyddsbehovet kvarstår då flyktingen eller den alternativt skyddsbehövande kan ansöka om ett permanent uppehållstillstånd, dvs. I denna bedömning bör både de individuella skyddsskälen och aktuell landinformation beaktas. När det gäller personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder eller humanitära skäl ska bedömningen enligt både kommittén och regeringen göras utifrån hur troligt det är att det fortsatt finns en grund för uppehållstillstånd då personen kan ansöka om ett permanent uppehållstillstånd. som regeringen anser att även möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd på annan grund bör kunna beaktas (jfr MIG 2018:19). Inte heller i dessa delar har utskottet någon avvikande uppfattning. Regeringen föreslår dock en ändring i kommitténs förslag, nämligen att uttrycket ”uppehållstillstånd ” bör ersätta begreppet ”varaktigt uppehållstillstånd”. Som skäl för förslaget hänvisar regeringen till remissinstanser som menar att ”varaktigt uppehållstillstånd” är ett otydligt begrepp. Bland annat Förvaltningsrätten i framhåller att begreppet kan leda till tillämpningssvårigheter och ombudsmän () noterar att det inte förekommer i utlänningslagen. Enligt 2 kap. 4 § UtlL är uppehållstillstånd ett tillstånd att vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Regeringen anser därför att rekvisitet i stället bör formuleras som att utlänningen ska ha ”välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd ”. Enligt regeringen innebär en sådan formulering också att det blir tydligare vilken prövning som ska göras. Utskottet ifrågasätter om det rekvisit som regeringen föreslår löser de problem med otydlighet och kommande tillämpningssvårigheter som remissinstanserna lyfter fram. Som angetts ovan var skälet till att kommittén valde att föreslå en ändring från ”permanent uppehållstillstånd” till ”varaktigt uppehållstillstånd” att markera att det inte ska göras någon bedömning av anknytningspersonens utsikter att klara de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd. Utskottet anser i likhet med kommittén att det finns skäl för att välja ett annat begrepp än permanent uppehållstillstånd och menar att det förslag som kommittén presenterat är tillfredsställande. Till skillnad från det begrepp som regeringen föreslagit finns begreppet ”varaktigt uppehållstillstånd” i familjeåterföreningsdirektivet. Enligt utskottets mening är det en fördel att begreppet är identiskt med det som finns i art. 3.1 i direktivet. Direktivet och vad som anges i t.ex. Europeiska kommissionens meddelande till rådet och av om riktlinjer för tillämpningen av direktiv /86/EG om rätt till familjeåterförening (COM [2014] 210 final) bör kunna ge vägledning inte bara när anknytningspersonen är en flykting – en situation på vilken direktivet är tillämplig – utan även i de andra fall då anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beskrivs ovan. Rekvisitet som regeringen föreslår förekommer inte i utlänningslagen och avviker dessutom från familjeåterföreningsdirektivet. Utskottet befarar dessutom att det utifrån rekvisitets ordalydelse inte går att utesluta att kraven i praktiken blir lägre än med kommitténs ursprungliga förslag. För att säkerställa att kommitténs utgångspunkt om en restriktiv reglering som lever upp till konventionsåtaganden får genomslag anser utskottet att rekvisitet ska ges den utformning som kommittén föreslår. Utskottet tillstyrker delvis proposition 2020/21:191 punkt 1 i denna del med den ändring som utskottet föreslår i bilaga 3. Försörjningskrav vid anhöriginvandring när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande Det ska inte göras undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring på grund av att anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande. Kommitténs förslag överensstämmer inte med utskottets förslag. Regeringens förslag överensstämmer inte med utskottets men överensstämmer med kommitténs förslag. Regeringen föreslår att när anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande ska försörjningskravet vid anhöriginvandring gälla endast om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter det att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande, om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till eller om sökanden och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Majoriteten av remissinstanserna avstyrker eller har invändningar mot förslagen i utskottspromemorian. Några av dessa instanser, som och , ser en risk att förslaget kan stå i strid med internationella åtaganden när det gäller rätten till familjeåterförening och icke-diskriminering. Instanserna hänvisar till artikel 8 och 14 samt . Flera remissinstanser tillstyrker, är positivt inställda till eller har inga synpunkter på förslaget, bl.a. kommun och . Kammarrätten i har inget att invända i sak mot att alternativt skyddsbehövande omfattas av försörjningskravet. Lagrådet avstyrker utskottets lagförslag. Lagrådet konstaterar att utskottspromemorian remitterades mellan och och anger att förslaget väcker frågor som inte är okomplicerade om bl.a. regleringens förenlighet med konventionsåtaganden och om hur en eventuell oförenlighet ska kunna hanteras i rättstillämpningen. Vidare anger Lagrådet att det krävs tid för att ta fram ett underlag och att det inte har anförts några skäl till varför lagändringen i denna del brådskar mer än vanligt. Sammanfattningsvis kan Lagrådet inte se att det har funnits skäl att avvika från en mer normal beredningsgång (jfr bl.a. NJA 2018 s. 743). I utlänningslagen finns ett försörjningskrav för anhöriginvandring (5 kap. 3 b § UtlL). Undantag görs från kravet om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande (5 kap. 3 c § 3–5 UtlL). Enligt 9 och 10 §§ tillfälliga lagen gäller ett försörjningskrav för flyktingar och alternativt skyddsbehövande om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter att den person som utlänningen åberopar anknytning till har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller utlänningen och den person som utlänningen åberopar anknytning till inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Kommittén föreslår att undantag ska göras när anknytningspersonen är flykting eller alternativt skyddsbehövande på samma sätt som enligt tillfälliga lagen. Regeringens förslag överensstämmer med kommitténs. Utskottet anser att mot bakgrund av de senaste årens omfattande invandring och stora integrationsutmaningar, med ett växande utanförskap, ökande klyftor, trångboddhet och stora problem med våld och kriminalitet, måste ha en invandring på en nivå som samhället klarar av utifrån ett integrationsperspektiv. Det är en rimlig utgångspunkt att den som vill återförenas med sina anhöriga i kan försörja dem. Krav på försörjning är dessutom ett nödvändigt verktyg för att öka drivkraften för arbete, integration och för att bryta socialt utanförskap. Om anknytningspersonen inte kommer i arbete och inte har en ordnad boendesituation riskerar dennes anhöriga också att drabbas av utanförskap. Om anknytningspersonen däremot uppfyller försörjningskravet ökar möjligheten för de anhöriga som kommer efter att få en bra tillvaro i och att lättare kunna integreras. Alternativt skyddsbehövande ska i likhet med flyktingar ha rätt till familjeåterförening, men det bör mot den redovisade bakgrunden göras skillnad mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande när det gäller försörjningskravet. Alternativt skyddsbehövande ska uppfylla försörjningskravet för att ha rätt till anhöriginvandring, vilket familjeåterföreningsdirektivet medger, utom i de fall det finns förutsättningar för att göra undantag från detta krav på grund av synnerliga skäl. och anför att förslaget kan stå i strid med internationella åtaganden när det gäller rätten till familjeliv och icke-diskriminering. Lagrådet anför att förslaget väcker frågor som inte är okomplicerade om bl.a. regleringens förenlighet med konventions-åtaganden och om hur en eventuell oförenlighet ska kunna hanteras i rättstillämpningen. Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av den rättigheten annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Det följer av praxis att artikel 8 inte medför en övergripande skyldighet för en stat att respektera immigranternas val av bosättningsland och att tillåta familjeåterförening på sina territorier. Omfattningen av en stats skyldigheter varierar beroende på den berörda personens särskilda situation och på allmänintresset. I artikel 14 i finns som utgångspunkt ett förbud mot diskriminering när det gäller åtnjutande av fri- och rättigheter enligt konventionen. I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna finns bestämmelser om respekt för privatlivet och familjelivet i artikel 7. Villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelands-medborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier fastställs i EU:s familjeåterföreningsdirektiv. I artikel 3 anges att direktivet inte ska tillämpas när referenspersonen (som motsvarar begreppet anknytningsperson) har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna. Direktivet är därmed inte tillämpligt på alternativt skyddsbehövande. I samma artikel anges dock att direktivet inte påverkar medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser. Av artikel 7 i direktivet framgår att en medlemsstat får kräva att referenspersonen har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Utskottet kan inledningsvis notera att det av familjeåterföreningsdirektivets skäl framgår att direktivet respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Utskottet vill även understryka att det i detta sammanhang inte är fråga om huruvida alternativt skyddsbehövande ska ges samma rätt till familjeåterförening som flyktingar, utan om att de inte ska ges samma möjligheter till undantag från försörjningskravet som flyktingar. Det förtjänar också att framhållas att om i ett enskilt ärende ett beslut att avslå en ansökan om familjeåterförening bedöms strida mot ett konventionsåtagande eller mot , ska undantaget från försörjningskravet vid anhöriginvandring på grund av synnerliga skäl tillämpas. har hänvisat till att stora kammare förhållandevis snart väntas pröva ett mål som rör frågan om det utgör otillåten diskriminering enligt artikel 14, i kombination med artikel 8, i att behandla flyktingar och subsidiärt skyddsbehövande olika vad gäller möjligheterna till familjeåterförening (M.A. mot , no 6697/18). Utskottet konstaterar att artikel 14 i kompletterar andra materiella bestämmelser i konventionen och protokollen och artikeln innehåller ingen fri- eller rättighet i sig. I artikel 8.2 anges att inskränkningar i 8.1 får göras under vissa förutsättningar och artikel 14 innebär att det åligger anslutna stater att inte göra inskränkningar på ett diskriminerande sätt. För att diskriminering ska föreligga måste de personer som jämförs med varandra befinna sig i en likartad situation. I målet mot (8919/80), som rörde en advokat som ålagts att försvara en åtalad utan att få ersättning, hävdade att unga advokater i detta hänseende behandlades på ett annat sätt än en rad andra yrkeskategorier. I målet uttalar bl.a. att mellan advokatkåren och de angivna yrkena (bl.a. domare, stämningsmän, läkare, apotekare och tandläkare) föreligger grundläggande skillnader i fråga om rättslig status, villkor för inträde i yrket, arten av arbetsuppgifter, det sätt de fullgörs på osv. Bevisningen vid domstolen visar inte på någon likhet mellan dessa disparata situationer, var och en av dem kännetecknas av en rad rättigheter och skyldigheter av vilka det skulle vara onaturligt att isolera en speciell aspekt. Även i fråga om rätten att vistas och vara bosatt i ett land finns olika kategorier utlänningar och medborgare och skillnaderna mellan deras rättigheter är därför i allmänhet inte diskriminerande. Även om situationen avseende flyktingar och alternativt skyddsbehövande inte är helt jämförbar med de i mot och mellan medborgare och utlänningar är vissa paralleller möjliga att dra. Det handlar om skillnader i fråga om rättslig status – villkoren för att beviljas status och uppehållstillstånd som flykting skiljer sig från villkoren för alternativt skyddsbehövande och det finns skillnader mellan de rättigheter som åtnjuts utifrån den rättsliga statusen. Utöver att det ska röra sig om jämförbara fall ska skillnaden, för att vara diskriminerande, sakna en objektiv och godtagbar grund. Bedömningen får göras med hänsyn till en åtgärds syften och verkningar och med beaktande av de principer som normalt tillämpas i demokratiska samhällen. Detta framgår av det s.k. belgiska språkmålet (serie A nr. 6) där det även framgår att ”En olikhet i behandlingen vid utövandet av en i konventionen garanterad rättighet måste inte endast ha ett legitimt intresse, utan artikel 14 är också kränkt, om det klart framgår att det inte finns några rimliga proportioner mellan de medel som används och de mål som man vill uppnå”. Den av socialförsäkringsutskottet föreslagna bestämmelsen har en objektiv och godtagbar grund. Det finns rimliga proportioner mellan de medel som används (förslaget) och de mål som förslaget syftar till att uppnå. Vetskapen om att en dom förväntas, i detta fall från , kan inte förhindra att lagstiftaren agerar. Särskilt inte när det som handlar om att lagstiftning behöver komma på plats inom . Praxis kommer alltid att utvecklas och det är något som myndigheter och domstolar – och i vissa fall lagstiftaren – har att förhålla sig till. Utskottet bedömer således att den föreslagna ordningen inte står i strid med konventionsåtaganden eller . Vid sitt ställningstagande till lagförslaget har utskottet beaktat att Lagrådet har invändningar mot beredningen av ärendet. Innan ett utskott helt eller delvis tillstyrker ett motionsförslag om att ska anta en lag, eller väcker ett sådant förslag genom ett utskottsinitiativ, ska utskottet inhämta behövliga upplysningar och yttranden om inte utskottet finner synnerliga skäl mot det (10 kap. 4 § riksdagsordningen). Detsamma gäller enligt motiven när utskottet avser att föreslå kammaren ett beslut som innebär större ändringar i en proposition. Utskottet kan instämma i Lagrådets bedömning att det föreligger brister i beredningen av ärendet, bl.a. genom en kort remisstid och en bristande motivering för denna avvikelse från det gängse beredningskravet. Utskottet vill i sammanhanget rent generellt understryka vikten av att kravet på beredning iakttas. Såsom utskottet framhåller ovan måste dock ha en invandring på en nivå som samhället klarar av utifrån ett integrationsperspektiv och det är angeläget att de regler utskottet föreslår för att uppnå detta mål träder i kraft . Det kan noteras att de snäva tidsramar som gällt för utskottets beredning av ärendet i huvudsak är en konsekvens av regeringens beredning av ärendet. I sammanhanget kan utskottet också konstatera att den stora majoriteten av remissinstanserna inkommit med remissvar trots den korta svarstiden. Av de anförda skälen är utskottet berett att gå vidare med förslaget trots att beredningen i vissa delar varit bristfällig. Utskottet tillstyrker delvis proposition 2020/21:191 punkt 1 i denna del med den ändring som utskottet föreslår i bilaga 3. Undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring när anknytningspersonen är kvotflykting