bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — beskriver i sin fråga till mig att nyckelbiotoper inte är ett formellt skydd, men innebär i praktiken ändå stora restriktioner för många skogsägare. Med anledning av detta frågar han mig på vilket sätt regeringen och jag avser agera för att undvika att skogsägare försätts i den situation som beskrivs ovan samt kompensera för de olägenheter som uppstår. Låt mig inleda med att det formellt inte föreligger något strikt förbud för åtgärder i nyckelbiotoper, däremot finns en samrådsskyldighet med . Ett samråd som syftar att i dialog få till stånd en anpassning av den åtgärd som omfattas av samrådsanmälan. Regeringen har en tydlig ambition att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras antingen genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar. Såväl staten som skogsbruket bör göra stora ansträngningar för att skyddsvärda skogar inte ska avverkas. Nyckelbiotopsinventeringen var ursprungligen tänkt som en inventering i syfte att kartlägga var i landskapet det finns värdefulla biotoper med mycket stor betydelse för skogens flora och fauna som myndigheten kunde använda i sin rådgivning och som ett underlag för skydd av skog. Begreppet nyckelbiotop har sedan, främst via skogscertifieringen, fått en innebörd som inte har kunnat förutspås. Det är därför viktigt att både myndigheter och skogsbruk fortsättningsvis tar ett gemensamt ansvar för nyckelbiotoperna. Statens ansvar är att, i linje med den strategin för formellt skydd av skog som har utarbetats av och på uppdrag av regeringen (NV dnr 310-419-09, SKS dnr; 194/04 4,43), bland annat prioritera områdesskydd för nyckelbiotopsrika fastigheter. Det bedöms ge stor naturvårdsnytta och ökar förtroendet för naturvårdsarbetet i skogen. Regeringen har för det också ökat anslaget 1:16 Skydd av värdefull natur med . För arbetet med skydd av skog har fått en årlig resursförstärkning med . Dessutom förstärks myndighetens eget arbete med . Redan i prop. 2007/08:108: ”En skogspolitik i takt med tiden” fastställde regeringen att skogspolitikens två jämställda mål, miljömålet och produktionsmålet, samt det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna, förutsätter en tydligt definierad och långsiktig äganderätt. Frihet under ansvar innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla nyttigheter på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen. Bevarande av nyckelbiotoper och frivilliga avsättningar utgör en viktig del i arbetet med att bevara naturvärden i skogslandskapet. Det gläder mig att skogbruket tar ett stort ansvar i den frågan. Det är viktigt att de som äger och förvaltar skog fortsättningsvis har acceptans och känner ansvar för bevarandet av nyckelbiotoper. Som svar på skriftlig fråga 2017/18:1424 och 2017/18:1425 anförde dåvarande landsbygdsminister följande: har frågat mig vilka åtgärder jag avser vidta med anledning av statistik som visar att antalet förbud mot avverkning har ökat . har även frågat miljöminister vilka åtgärder hon VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN avser att vidta för att förbättra skogsägares möjligheter att nyttja sin egen skog. Den senare frågan är överlämnad till mig. Jag vill inleda med att är förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av kan uppnås. har bl.a. i uppgift att utöva tillsyn över att lagstiftning, där har angetts som tillsynsmyndighet, följs. Miljötillsyn är ett viktigt verktyg för att nå de nationella miljömålen Äganderätten är grundlagsskyddad och inte ifrågasatt av regeringen. Hälften av landets skogar ägs och brukas av enskilda privata skogsägare och skogsägarna är således mycket viktiga för förvaltningen av skogar. Frihet under ansvar innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla värden. Detta ska ske på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen och de krav som följer av den miniminivå som lagstiftningen utgör. Skogspolitikens två jämställda mål och det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna, kräver en tydlighet och långsiktighet beträffande äganderätten. Regeringen har inte genomfört några ändringar i lagar eller förordningar som försvagar äganderätten eller försämrar ersättnings- möjligheterna inom skogsbruket. har signalerat till regeringen att befintlig lagstiftning vad gäller rätten till ersättning vid nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog är otydlig. Det är regeringens ansvar att säkerställa att lagstiftningen ger tydliga spelregler för alla inblandade. Regeringen är beredd att göra en översyn av vilka åtgärder som kan vidtas för att åstadkomma en ökad tydlighet. Frågan prövas i mark- och miljödomstol och regeringen avvaktar den pågående processen. Den grundlagsskyddade äganderätten ska respekteras och det är den enskilde skogsägaren som tar beslut om hur skogen ska brukas inom ramen för gällande lagstiftning. Skogspolitiken ska vara förutsägbar och bedrivas så att det lönar sig för den enskilde skogsägaren att sköta sin skog så att skogens olika värden kan utvecklas och tas tillvara på bästa möjliga sätt. Den markägare som sköter sin skog på ett sätt som är bra för hotade arter ska kunna kombinera det med god ekonomi för sin närings- verksamhet. Jag är angelägen om att vi har tydliga regler kring ersättning som beaktar äganderätten och är ändamålsenliga för såväl miljö som produktion. Utgångspunkten är att när staten skyddar värdefulla naturområden kan enskilda ersättas inom ramen för gällande lagstiftning. Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . Av motiven till bestämmelsen framgår att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230). Av 12 kap. 1 § regeringsformen framgår att under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av regeringsformen i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen), enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen som föreskriver att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.). I regeringsformen finns bestämmelser om normgivningsmakten. Med normgivningsmakten förstås rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som gäller generellt och som är bindande för enskilda och myndigheter. Dessa regler kallas i 8 kap. regeringsformen för föreskrifter. Föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter. Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen, men även andra kapitel i regeringsformen innehåller bestämmelser om normgivning. Regleringen av normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon egen, direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Normgivningsmakten delas i första hand in i primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet omfattar sådan reglering som ska beslutas av , men som i vissa fall kan delegeras till regeringen under de förutsättningar som anges i 8 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen. När delegerar normgivnings- makt i ett visst ämne till regeringen kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § regeringsformen). I 8 kap. 12 § regeringsformen ges en uttrycklig möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera sina myndigheters föreskrifter. Regeringen kan i samband med att den ger ett bemyndigande till en myndighet begära att en föreskrift som meddelas med stöd av bemyndigandet ska underställas regeringen. Regeringen kan vidare införa en bestämmelse i anslutning till bemyndigandet som innebär att myndighetsföreskrifterna upphör att gälla om de inte underställs eller godkänns av regeringen . VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN I författningssamlingsförordningen (1976:725) regleras bl.a. samt författningssamlingar för centrala myndigheter under regeringen. Regleringen omfattar bl.a. lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Av 18 c § första stycket författningssamlingsförordningen framgår att det hos varje myndighet under regeringen ska finnas en förteckning över samtliga gällande författningar som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska ett exemplar av förteckningen lämnas till regeringen i samband med att myndigheten lämnar sitt budgetunderlag. Enligt 9 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska en myndighet lämna ett budgetunderlag till regeringen. Bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden finns i förvaltningslagen (2017:900). Den nu gällande lagen trädde i kraft och ersatte förvaltningslag. Enligt 1 § första stycket förvaltningslagen gäller lagen för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna. Enligt andra stycket ska emellertid reglerna i 4–6 §§ förvaltningslagen om grunderna för god förvaltning tillämpas också i annan förvaltningsverksamhet än ärendehandläggning. Vad som kännetecknar ett ärende framgår inte av lagtexten. Enligt förarbetena finns en principiell skillnad mellan ärendehandläggning och s.k. faktiskt handlande. Handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa är exempel på faktiskt handlande, medan debitering av avfallsavgifter och betygsättning är exempel på verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende (prop. 2016/17:180 s. 24). I förarbetena uttalas vidare att det som kännetecknar ett ärende är att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Ett ärende avslutas genom ett beslut av något slag. Vid bedömningen av frågan om huruvida en myndighets ställningstagande är att anse som ett beslut i denna mening är det uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär, inte dess yttre form (prop. 2016/17:180 s. 286, jfr även HFD 2020 ref. 12). Av 5 § första stycket förvaltningslagen framgår att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Bestämmelsen, som saknade motsvarighet förvaltningslag, ger uttryck för den s.k. legalitets- principen och ska som nämnts ovan gälla för all verksamhet hos myndigheterna, dvs. för såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande (prop. 2016/17:180 s. 58). I förarbetena anförs vidare att förvaltningslagens krav på legalitet – i likhet med 1 kap. 1 § VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN regeringsformen – bör innebära ett krav på att myndighetens agerande ska ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsordningen i vidsträckt mening. Vad som bör krävas är alltså att det ska finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Däremot bör det inte ställas krav på att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar kan kopplas till ett specifikt bemyndigande (s. 59). Legalitetskravet kan även vara uppfyllt genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis om åtgärden har stöd i myndighetens regleringsbrev (s. 289). Utskottet har granskat statsråds ansvar för brister i regelefterlevnaden i myndigheters verksamhet. Utskottet har då bl.a. uttalat att regeringen, och framför allt det ansvariga statsrådet, bär ansvaret för att tillräckliga åtgärder vidtas för att verksamheten i respektive myndighet ska vara tillfredsställande (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 182 f., 2005/06:KU20 s. 134 f. och 2007/08:KU20 s. 55 f.). Utskottet har också framhållit att regeringen har en skyldighet att leda och följa den statliga förvaltningen och att ansvarsutkrävande av regeringen förutsätter att det ansvariga statsrådet, med respekt för förvaltningens självständighet, både ser till att styra myndigheterna och håller sig informerad om deras verksamhet (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.). granskade utskottet ansvariga statsråds agerande i fråga om utbetalning av schablonersättning till kommuner i strid med gällande författning (bet. 2007/08:KU20 s. 55 f.). I anmälan fästes särskild vikt vid brister i efterlevnad av en förordning och det faktum att regeringen var medveten om dessa brister. Granskningen visade att de ansvariga statsråden och regeringen följt utvecklingen vid den berörda myndigheten och att regeringen genom de regleringsbrev som riktats till myndigheten hade verkat för att åtgärder vidtogs för att förbättra situationen. Utskottet konstaterade dock att de åtgärder som vidtagits inte lyckades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situationen när det gäller tillämpningen av förordningen i fråga om utbetalning av schablonersättning under en följd av år varit bristfällig. Regeringen och de ansvariga statsråden bar enligt utskottet ett övergripande ansvar för detta. Genom skrivelser till har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Utskottet fick två svarspromemorior som är upprättade inom och (bilaga A3.1.2). Vidare fick utskottet en svarspromemoria som är upprättad inom (bilaga A3.1.3). I promemoriorna anges bl.a. följande. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog (dir. 2019:46). I betänkandet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN (SOU 2020:73) redovisade utredaren bl.a. sin bedömning av det rättsliga stödet för inventering och registrering av nyckelbiotoper. Utredaren föreslog att föreskriften i 4 § föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § avseende skogsbruksåtgärder (SKSFS 2013:3) borde myndigheten övervägde att inkomma med en hemställan om att föreskriften i 4 § SKSFS 2013:3 skulle upphävas. preliminärt gjort bedömningen att den agerat utanför bemyndigandet i 7 § förordningen om anmälan för samråd genom att meddela en föreskrift som knyter anmälningsskyldighet för skogsbruksåtgärder till åtgärder som vidtas i en viss typ av naturmiljö, istället för till åtgärderna som sådana. informerade myndigheten att den med tanke på detta saknar bemyndigande att själv upphäva föreskriften. översände ett protokoll till Av protokollet framgår att myndighetens styrelse beslutade att ge generaldirektören i uppdrag att begära att regeringen upphäver föreskrifter SKSFS 2013:3. Någon sådan begäran har ännu inte inkommit till . , som inte gjort bedömningen att föreskriften i 4 § SKSFS 2013:3 strider mot regeringens bemyndigande, har remitterat betänkande med svarstid . kommer förslagen och bedömningarna i betänkandet att beredas inom Utskottet har tidigare uttalat att regeringen bär ett övergripande ansvar för brister i de statliga myndigheternas regelefterlevnad och att regeringen måste följa verksamheten hos myndigheterna och verka för att brister åtgärdas. Utskottets granskning visar att lämnade information till om att myndigheten ansåg sig ha utfärdat myndighetsföreskrifter i strid med regeringens bemyndigande och att åtgärder från regeringen krävdes. Situationen har kommit att hanteras av myndigheten genom att den på sin webbplats informerar om att den inte avser att tillämpa de aktuella myndighetsföreskrifterna, trots att de formellt sett gäller. Någon begäran från om att föreskrifterna ska upphävas har, såvitt framgår av granskningen, inte inkommit till regeringen. har i sitt betänkande uppmärksammat de aktuella föreskrifterna och redovisat sin bedömning av rättsläget. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Situationen som råder innebär att det finns formellt giltiga myndighets- föreskrifter som myndigheten () varken anser sig kunna tillämpa eller ha behörighet att upphäva. Enligt utskottet ankommer det på VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN regeringen att hantera den uppkomna situationen, vilket inte har gjorts på ett tillfredsställande sätt. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet. 3.2 försäljning av viss verksamhet I en anmälan till (dnr 1141-2020/21), bilaga A3.2.1, begärs att utskottet granskar hur dåvarande miljö- och klimatminister har hanterat försäljning av Sjöfart. Granskningen bör omfatta hur hon har säkerställt att informationsinhämtningen från fungerat och att försäljningen av statlig egendom skett på ett korrekt och marknadsmässigt sätt. I anmälan anförs att rapporterade att sålt den del av myndighetens verksamhet som säljer prognoser till internationell sjöfart – Sjöfart. Försäljningen skedde till en f.d. chef för verksamheten och det genomfördes inte någon oberoende värdering av egendomen. Sjöfart har enligt anmälan stått för en stor del av affärsintäkter. Vidare anförs i anmälan att den tidigare chefen för startade ett bolag och att det nya bolaget fick köpa verksamheten från för . I anmälan anförs också att enheten hade ett fyrtiotal rederier i och som kunder och att enheten genererade intäkter på 43–. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior från Miljö- departementet, bilaga A3.2.2–3. I en artikel med rubriken när sålt klimatsmart sjöfartsservice publicerad på Dagens Nyheters webbplats anges bl.a. följande. Sjöfart har gett intäkter på . Verksamheten har lagts ned, och från har ett nystartat privat företag tagit över. Enligt artikeln har försäljningen flera märkliga inslag: –Verksamheten avvecklades mycket snabbt utan en oberoende värdering. –bjöd inte ut Sjöfart öppet så att utomstående kunde lägga bud på verksamheten. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN –En tidigare chef för som slutat månaden innan fick köpa för 5,5 miljoner. –För att täcka förluster från försäljningen begärde ett extra anslag av regeringen på . Vidare anges i artikeln att inte kontaktade några andra tänkbara spekulanter inför försäljningen. Regeringens ansvar för förvaltningsmyndigheter Av 1 kap. 6 § regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket och att den gör det under ansvar inför . Den styrande makten tillkommer alltså regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges inte i bestämmelsen. Enligt förarbetena får man i stället av regeringsformens olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen lyder en förvaltningsmyndighet under regeringen om myndigheten inte är lagd under . I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet (prop. 1986/87:99 s. 25). Förvaltningsmyndigheterna står till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Regeringen bär ett ansvar för att föreskrifter följs och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med intentioner. När det gäller regeringens ansvar inför anfördes i Förvaltnings- utredningens betänkande Politisk styrning – administrativ självständighet (SOU 1983:39) att en bärande princip i det svenska statsskicket är att all offentlig maktutövning ska vara förenad med ansvar. Vidare anfördes att det är klart att regeringen bär ett ansvar för att föreskrifter följs och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med intentioner. Att regeringen överlåter befogenheter åt förvaltningsmyndigheterna inskränker inte dess ansvar inför . I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Regeringens ansvarighet inför påverkas inte av i vilken utsträckning den väljer att utöva denna styrning med generella styrmedel. Inte heller reduceras det konstitutionella ansvarsförhållandet av att i många fall genom att bifalla riktlinjepropositioner eller göra uttalanden i anslutning till anslagsbeslut har gett sitt samtycke åt en viss befogenhetsfördelning och organisation av den statliga verksamheten. Den styrande funktionen åvilar regeringen enligt regeringsformen och upphävs inte genom beslut i sådana frågor. Ett liknande resonemang fördes av i betänkandet Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75), som också hänvisar till betänkande. Även i proposition 2009/10:75 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt förs ett liknande resonemang. Där anförs (s. 35): VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Regeringsformen föreskriver att all offentlig makt i utgår från folket. För att realisera denna princip binder regeringsformen samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja. Folket väljer en riksdag som väljer en statsminister som utser en regering. Regeringen styr riket och ansvarar inför . Under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter. Den sista länken i kedjan binder samman statsförvaltningen med regeringen. Innebörden av denna sista länk är att förvaltningen har att förverkliga regeringens politik. Myndigheter under regeringen har en lydnadsrelation till regeringen men inte till eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som lämnar uppdragen till de statliga myndigheterna, med undantag för de som lyder under . Regeringen delegerar alltså en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det betyder att regeringen inför är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut i särskilt fall som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag (11 kap. 7 § RF2) Med regeringens styrande funktioner följer, med vissa begränsningar, en rätt att ta initiativ och ge direktiv till förvaltningen. Sådana direktiv kan avse bl.a. allt generellt inriktat arbete inom en förvaltningsmyndighet, t.ex. planering, prioriteringar eller utredningsverksamhet, samt hela det administrativa området, t.ex. vad gäller beslutsorgan, organisation eller rationaliseringar. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inriktning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndigheterna. Insatser som kräver särskilda resurser förutsätter att beviljar medel. En stor del av regeringens mer löpande förvaltningskontroll sker inom ramen för budgetprocessen.