bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Vid krishanteringsrådets möten träffas och rådets ledamöter för att utbyta information. Under normala förhållanden sammanträder rådet för allmän orientering om arbetet inom krisberedskapsområdet. Rådet kan också sammankallas för informationsutbyte mellan och myndigheter under allvarliga händelser och kriser. inrättades av regeringen och leds av inrikesministerns statssekreterare. I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren samt generaldirektörerna för , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och . I rådet ingår även en landshövding som företräder länsstyrelserna. Dessutom kan företrädare för de berörda, myndighetsansvariga departementen medverka. Inrikesministerns statssekreterare kan även adjungera andra ledamöter om behov finns. har tidigare uttalat att regeringen har ett ansvar för att kriser kan hanteras och att statsministern har ett ansvar för att Regerings- kansliets krisorganisation är funktionsduglig (2007/08:KU20 s. 187 och 2015/16:KU20 s. 452). När det gäller mer akuta krislägen är det viktigt att regeringen får fullgod information från sina myndigheter om händelse- utvecklingen och vid behov vidtar de åtgärder som behövs för att myndigheter och andra ska kunna hantera situationen. I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regerings- ärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regerings- ärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen är inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska besluts- processen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelsen i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutänden på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer (sammanslutningar) och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). har återkommande framhållit vikten av en god beredning av regeringsärendena och att det är till gagn för kvaliteten på regeringsbesluten samt för demokratin, rättssäkerheten och effektiviteten att beredningsunderlag begärs in (se bl.a. bet. 2008/09:KU10 s. 46 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 74). Utskottet har även understrukit vikten av en omsorgsfull dokumentation av beredningsåtgärder och underlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå öppenhet och spårbarhet (se bl.a. bet. 2007/08:KU10 s. 44 f. och bet. 2009/10:KU10 s. 43 f.). Beredning av brådskande ärenden har tidigare granskat hur regeringens beredning av propositioner under kristid och lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen uppfyllt regeringsformens krav (bet. 2009/10:KU10 s. 45 f. och bet. 2015/16:KU20 s. 454 f.). Utskottet har då framhållit att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse även i krissituationer då regeringen är tvungen att bereda ärenden av brådskande karaktär. är beredningskravet inte lika för alla fall. Berednings- rutinerna är endast i liten utsträckning reglerade i regeringsformen, och det finns därför ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Det gäller t.ex. möjligheten till förkortad delningstid och förkortad tidsfrist för att lämna synpunkter på förslagen. Det är emellertid särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser, inte minst i beredningen av ärenden som rör grundläggande frågor om mänskliga rättigheter eller kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Utskottet har vidare påpekat att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. Den svenska konstitutionen innehåller, som framgått, inga möjligheter för regeringen att på egen hand vid undantagsliknande tillstånd, genom dekret, stifta lagar. är folkets främsta företrädare och har exklusiv lagstiftningsrätt (1 kap. 4 § regeringsformen). Det innebär att brådskande lagstiftning kräver samma hantering som annan lagstiftning. Det är viktigt att regeringen vid beredningen av brådskande ärenden ger och dess ledamöter så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. Detta innebär bl.a. att frågan om förkortad motionstid ska anmälas under hand till kammarkansli och till det berörda utskottets kansli. Departementen ska förankra det planerade förslaget hos partigrupperna. Informationen ska lämnas i så god tid att alla, talmannen, REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN utskottskanslierna och partigrupperna, får skälig tid innan propositionen trycklovas. Centrala aspekter för utskottets granskning Utskottet kan inledningsvis konstatera att coronapandemin har inneburit stora utmaningar för det svenska samhället i dess helhet. Hälso- och sjukvården har belastats intill bristningsgränsen. Den svenska civila krisberedskapen har testats på ett konkret och allvarligt sätt. Men framförallt har pandemin medfört ett stort personligt lidande. Många har avlidit eller drabbats av allvarlig sjukdom. Coronapandemin och dess verkningar är inte över. Det kommer att framkomma nya uppgifter om hanteringen av pandemin och dess påverkan på det svenska samhället. Vidare pågår alltjämt viktiga arbete med att utvärdera samhällsapparatens samlade åtgärder för att hantera virusutbrottet och dess effekter. Vad som framkommer i det arbetet kan också ligga till grund för ytterligare granskning av utskottet. De granskningsärenden som redovisas i detta betänkande avser regeringens agerande inom vissa områden . Vissa aspekter är centrala och återkommer i flera av ärendena. En sådan central aspekt gäller de fri- och rättighetsinskränkningar som flera av de vidtagna åtgärderna har inneburit. Utskottet konstaterar att långtgående begränsningar av fri- och rättigheter kräver noggranna överväganden, vilket regeringsformens bestämmelser syftar till att säkerställa bl.a. genom krav på beredningen av regeringsärenden, lagrådsgranskning och medverkan vid bestämmelser som begränsar ett flertal fri- och rättigheter. En annan en central aspekt avser just de avsteg som har skett från normala berednings- och beslutsprocesser under pandemin. Utskottet noterar t.ex. att efter det att pandemin bröt ut, , överlämnades regeringens förslag till tillfällig covid-19-lag m.m. till , varvid kallades in särskilt för att anta regeringens förslag (se avsnitt 5.8). Enligt utskottet är det en utgångspunkt att normala rutiner inte åsidosätts och i större omfattning än nödvändigt. En tredje central och återkommande aspekt gäller regeringens uppgift att styra riket i en kris och då särskilt i situationer som bedöms kräva åtgärder på nationell nivå. Under en kris kan förhållandena vara sådana att tidigare beslutad delegering av ansvar eller direktiv som getts till myndigheter avseende nationella samordnings eller prioriteringsåtgärder inte får – eller inte kan antas få – avsedd effekt. Under sådana förhållanden ankommer det på regeringen att vidta nödvändiga åtgärder för att åstadkomma nationell samordning. Härutöver finns det enligt utskottet anledning att beröra de konstitutionella förutsättningarna för legalt handlande vid fredstida kriser. Som redovisats ovan innehåller regeringsformen inte någon särreglering för sådana situationer. I stället är reglerna i regeringsformen och riksdagsordningen REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN tänkta att kunna tillämpas även i krissituationer, t.ex. genom möjligheten till skyndsam behandling av riksdagsärenden och delegering av normgivnings- kompetens enligt 8 kap. regeringsformen. Genom att upprätta en god s.k. författningsberedskap kan behovet av skyndsam lagstiftning i en krissituation åtminstone i viss utsträckning undvikas. Vidare krävs framförhållning och kontinuerlig omvärldsbevakning för att även i krissituationer skapa förutsättningar för att ärenden ska bli väl genomtänkta och hålla en hög Utskottets granskning av regeringens hantering av coronapandemin aktualiserar grundläggande frågor kring hur den nuvarande ordningen har svarat mot de behov som funnits. Som har uttalats av utskottet finns det skäl att överväga en översyn av förutsättningarna för legalt handlande i fredstida kriser (yttr. 2019/20:KU8y). Utskottet ser därför positivt på att en parlamentariskt sammansatt kommitté gör en översyn av regleringen. Erfarenheterna från hanteringen av coronapandemin och vad som framkommer i utskottets granskning bör kunna utgöra ett viktigt underlag vid 5.2 Utökad testning och smittspårning beslutade att förbereda granskning av regeringens hantering av vissa frågor m.m. under coronapandemin (särskilt prot. 2020/21:3 § 5). Ett av de områden som skulle förberedas för granskning avsåg regeringens åtgärder för utökad testning och smittspårning (dnr 861- 2020/21). I granskningen ingår även två anmälningar till . En av dessa rör ett uttalande från statsministern (dnr 2027-2019/20), bilaga A5.2.1. I anmälan begärs det att utskottet granskar statsminister uttalande om ansvaret för testning av prioriteringsgrupp fyra. Det görs gällande att statsministerns uttalande inte varit korrekt. Enligt anmälaren har statsministern uttryckt att regionerna skulle testa alla fyra prioriterings- grupperna när regionerna endast hade ansvar för att testa grupp ett till tre. I en andra anmälan till (dnr 2126-2019/20 delvis), bilaga A5.2.2, begärs det att utskottet granskar utrikesminister uttalande i tysk tv om att samtliga medborgare i erbjuds testning för covid-19 vare sig de uppvisar symtom eller inte. I anmälan görs gällande att utrikesministerns uttalande inte var korrekt. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Till grund för granskningen har legat bl.a. tre promemorior som utarbetats inom Statsrådsberedningen, och , bilaga A5.2.3–5. Vidare har till grund för granskningen legat skrivelser från Kommuner och Regioner och Vårdföretagarna/Famna, bilaga A5.2.6–7. I ärendet har utskottet genomfört ett antal offentliga utfrågningar. genomförde utskottet en utfrågning med företrädare från Kommuner och Regioner (SKR), bilaga B2, och , tidigare generaldirektör vid och testkoordinator vid , bilaga B3. Vidare höll utskottet en utfrågning med , generaldirektör för , bilaga B5, och med , tidigare generaldirektör för för samhällsskydd och beredskap (MSB), bilaga B6. Utskottet höll en utfrågning med socialminister , bilaga B7, och med statsminister , bilaga B13. Efter utfrågningen med SKR inkom organisationen med en skrivelse med vissa kompletterande uppgifter, bilaga A5.2.8. Bedömningarna från () utgår från myndighetens femgradiga skala med risknivåerna mycket låg, låg, måttlig, hög och mycket hög. –hemställde FHM till regeringen om att klassa covid-19 som allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom. Regeringen fattade beslut . Beslutet gjorde smittskyddslagen tillämplig. –bedömde FHM risken för importfall som måttlig och risken för spridning i som mycket låg. –bedömde FHM att risken för att upptäcka fall av covid- 19 i som hög, men risken för allmän spridning i landet som låg. –bedömde FHM risken för att upptäcka nya fall i som mycket hög, och risken för allmän spridning i landet bedömdes som måttlig. –höjde FHM risknivån till mycket hög risk för samhälls- spridning i . Strategi för testning och smittspårning –rekommenderade FHM provtagning av personer med symtom som vistats i någon av nio regioner i . REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN –rekommenderade FHM provtagning av personer med symtom som vistats i den österrikiska delstaten inklusive . –meddelade att bara de som ligger på sjukhus och de som tillhör en riskgrupp ska kunna få bli testade för covid- 19 på grund av ökad smittspridning. I andra regioner var antalet bekräftade fall betydligt lägre. –ändrade FHM sin rekommendation från att testa personer med symtom som rest i vissa geografiska områden utomlands till provtagning av personer med behov av inneliggande sjukhusvård som haft ett akut insjuknande i feber eller luftvägssymtom utan annan känd orsak. Personer med förkylning och influensaliknande symtom skulle inte testas utan rekommenderades istället självisolering. Dessutom rekommenderade FHM provtagning av personal som arbetar med sjukvård och omsorg av äldre och som insjuknar med feber eller luftvägssymtom där diagnostik för covid-19 kan vara av relevans. –presenterade FHM en nationell strategi för utökad testning som bl.a. bygger på fyra prioritetsgrupper. Tester för grupp 1 och 2 ska utföras av sjukvården medan ett nytt spår ska tas fram för grupp 3 och 4 där andra aktörer utanför sjukvården ska utföra provtagning och analys. –meddelade FHM en uppdaterad nationell strategi som även inkluderar serologiska tester (antikroppstest) som visar på genomgången infektion. –meddelade FHM rekommendationer för hanteringen av provtagning inom särskilda boenden. Bland annat uttrycktes att en generös provtagning var önskvärd. FHM publicerade även ett stöd för hur provtagningen inom särskilda boenden kunde organiseras. –meddelades på en presskonferens med socialminister , finansmarknads- och bostadsminister och generaldirektör att strategin med prioritetsgrupper inte längre var styrande när smittspridningen går in i sen pandemisk fas. uppdaterade FHM strategin. –meddelade FHM att kapaciteten för att testa för covid- 19 hade ökat markant, men att efterfrågan på testning i flera regioner just nu var större än tillgången. Vid tillfällig kapacitetsbrist i en region kunde regionala och lokala skärpningar av riktlinjer göras för när testning skulle genomföras utifrån både ett medicinskt perspektiv och ett smittskydds- perspektiv. –meddelade FHM att man ska börja använda sig av snabbtester (antigentester), bl.a. vid sjukvårdsbesök och i äldreboenden, och som komplement vid smittspårning. Antalet utförda tester för covid-19 I veckobreven som publiceras av FHM på myndighetens webbplats finns statistik om antalet utförda tester för covid-19. I diagrammet nedan anges antal utförda tester för aktiv infektion, s.k. PCR-tester. Av statistiken från FHM REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN framgår att testningen började öka från vecka 10 och framåt, dvs. Vid en presskonferens uttalade socialminister ett mål om 20–30 000 tester som skulle nås . Mot låg testningen runt 30 000 tester . Testningen började mer kraftigt öka från vecka 23, dvs. Regeringens mål om 100 000 tester som socialminister gav uttryck för uppnåddes , dvs. Testningen har fortsatt att öka med en nedgång då spridningen var låg och antalet som sökte för symtom därför också troligen var lägre. Diagram 5.2.1 Totalt antal utförda PCR-tester i Källa: veckorapporter. Rapportering till avseende testning m.m. tar kansliet för krishantering regelbundet fram grafiska lägesbilder. Av lägesbilden framgår att hade rapporterat att brist på material för analys av prover gjorde att de mest sköra och utsatta invånarna måste prioriteras: personer som behöver läggas in på sjukhus eller bor på äldreboende. Därför kunde inte vårdpersonal prioriteras för provtagning. Länsstyrelserna rapporterar in lägesbilder samt avvikelserapportering med anledning av coronapandemin till . Nedan redovisas vad som tagits upp i rapporterna när det gäller testning. –: påpekade ett behov av nationell samordning när det gäller stöd från MSB i fråga om bedömningar kring samhällsviktig verksamhet. rapporterade en länsstyrelse att tillgången på provtagningsmaterial var låg. –: rapporterades att nationell samordning behövdes när det gällde frågan om hur provtagningen för personal inom samhällsviktiga REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN verksamheter skulle hanteras. Det gällde både hur provtagningen skulle hanteras och hur finansieringen skulle ordnas. Frågan togs upp igen med tillägget att informationen från FHM och budskapen från regeringen om provtagningen av prioritetsgrupp 3 och 4 var motsägelsefull samt att detta skapade en förvirring kring ansvaret som riskerade att försena uppstarten av provtagningen (för definition av prioritetsgrupper, se nedan). Detta upprepades därefter regelbundet t.o.m. . Från rapporterades att planering pågick i vissa kommuner och regioner för att påbörja provtagning inom prioriterade yrken. –: rapporterades att flera län hade påbörjat provtagning av personal inom samhällsviktiga verksamheter och av allmänheten. rapporterades att några län skulle påbörja serologisk provtagning för allmänheten. –: rapporterades att , efter ett regeringsuppdrag , var samordnande för länsstyrelserna i deras uppdrag att bistå regionerna i utbyggnaden av kapaciteten för testning. Vidare rapporterades att flera län hade god kapacitet för PCR-testning, över efterfrågan hos en del län, att flera län beräknade komma igång med serologisk testning samt att provtagningen tog resurser, vilket kunde bidra till undanträngningseffekter. Det rapporterades även om en överlag god samverkan inom länen. Regeringen styr enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) riket och är ansvarig inför . Regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om inte detta uttryckligen är en uppgift för , kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen (12 kap. 1 § RF), och regeringen har att fatta de beslut som krävs för att styra riket, t.ex. i olika former av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder. Regeringens styrning av kommuner och regioner kan ske genom normgivning, genom finansiellt gynnande bidrag samt genom andra typer av mjuka styrmedel, t.ex. överenskommelser och nationella samordnare. Kommuners och regioners ansvar Enligt 7 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska kommuner inom sitt geografiska område verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet, de krishanterings- åtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas samt att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas. Av 2 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) framgår att kommuner och regioner är huvudmän för hälso- och sjukvården i . Av kap. 8 i REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN samma lag följer att huvudansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård i vilar på regionerna. Regionerna har även ett ansvar enligt 7 kap. 2 § stycke 3 för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. Vidare ska regionerna planera för försörjning av medicinteknisk utrustning, förbruknings- materiel och läkemedel så att den anpassas till de behov som kan uppstå vid en allvarlig händelse, 5 kap. 9–10 §§ SOSFS 2013:22. Regionerna är ansvariga för sådan provtagning och analys som görs enligt hälso- och sjukvårdslagen och smittskyddslagen. Enligt 1 kap. 8 § smittskyddslagen (2004:168) ansvarar varje region för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom regionens område. Enligt 1 kap. 9 § ska det i varje region finnas en smittskyddsläkare. Denna har befogenhet att besluta om och genomföra smittskyddsåtgärder. Regionerna har enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) även arbetsmiljöansvaret för den egna personalen. () är förvaltningsmyndighet för smittskyddet och har ansvar för krisberedskap och förvaltningsuppgifter inom det området. Av 1 kap. 7 § smittskyddslagen framgår att FHM ansvarar för samordning av smittskyddet på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd. FHM ska följa och vidareutveckla smittskyddet. Vidare ska FHM följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt. I 8 § förordning (2013:1020) med instruktion för FHM anges att myndig- heten ska övervaka planläggningen av smittskyddets beredskap och inom sitt ansvarsområde ta initiativ till åtgärder som skyddar befolkningen mot smittsamma sjukdomar och andra allvarliga hälsohot i kris och under höjd beredskap. Vidare ska myndigheten samordna en beredskap mot allvarliga hälsohot enligt lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa. Av 10 § punkt 1 instruktionen framgår att FHM ska bistå myndigheter, regioner, kommuner och organisationer med expertstöd vid konstaterade eller misstänkta utbrott av allvarliga smittsamma sjukdomar och vid analys av risker och behov av förebyggande åtgärder när det gäller sådana utbrott. Av 10 § instruktionen punkt 2 framgår att FHM ska upprätthålla den laboratorie- beredskap som behövs och tillhandahålla mikrobiologiska laboratorie- undersökningar som är av unik natur eller som av andra skäl inte utförs av andra laboratorier. har det generella ansvaret för förvaltningsuppgifter och krisberedskap inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. har enligt 8 § förordningen (2015:284) med instruktion för ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Enligt 9 § förordningen ska myndigheten samordna och övervaka planläggningen av civil hälso- och sjukvårds- beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MSB har enligt 1 § förordningen (2008:1002) ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. MSB ska även enligt 7 § förordningen ha förmågan att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser, stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid kris samt samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. Länsstyrelserna är geografiskt områdesansvariga myndigheter och ska bl.a. enligt 2 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet. Enligt 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska länsstyrelserna bl.a. verka för att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs, att nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt, att under en kris samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter samt att samordna informationen till allmänheten och företrädare för massmedierna under sådana förhållanden. Enligt 14 kap. 4 § regeringsformen får kommuner och regioner ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. Enligt balanskravet ska kommuner och regioner ha en budget i balans, vilket betyder att budgeten för nästa kalenderår ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna (11 kap. 5 § kommunallagen). Om balanskravs- resultatet för ett visst räkenskapsår är negativt, ska det som huvudregel regleras under de närmast följande tre åren. Utöver egna intäkter anslår staten generella och riktade statsbidrag till kommuner och regioner. Generella statsbidrag ryms i systemet för kommunal- ekonomisk utjämning och används i huvudsak för att finansiera inkomst- utjämningssystemet och strukturbidraget. Inom det generella statsbidraget regleras också för utökat eller minskat uppdrag mellan staten och kommun- sektorn enligt finansieringsprincipen. Riktade statsbidrag anslås för ett visst ändamål.