bet · H801FiU20 · 2021-06-11 00:00:00 — Andra faktorer som nämns och som kan leda till en svagare utveckling än regeringens huvudscenario är handelskonflikten mellan och , utvecklingen av tillgångspriser, de stabiliseringspolitiska stödpaketen och klimatförändringar. Den ekonomiska utvecklingen bedöms också kunna bli starkare än i regeringens huvudscenario, om vaccin produceras och distribueras snabbare än väntat. Mot bakgrund av osäkerheten kring utvecklingen av pandemin och dess möjliga effekter på ekonomin redovisar regeringen två alternativa scenarier baserade på olika antaganden för hur pandemin utvecklas. I de olika scenarierna antas tillgången till effektiva vaccin bli mindre respektive större jämfört med huvudscenariot, vilket leder till att krisen blir djupare och mer utdragen alternativt att återhämtningen blir snabbare och mer ihållande. Utvecklingen enligt andra bedömare I propositionen gör regeringen en jämförelse mellan sina prognoser och prognoser gjorda av (), Europeiska kommissionen, och () för vissa centrala makroekonomiska variabler. Av jämförelsen framgår bl.a. att regeringens prognos över BNP-tillväxten är lägre än både KI:s och ESV:s prognoser medan regeringens prognos i stället är högre. Jämfört med kommissionens och prognoser är regeringens prognos för BNP-tillväxten 2021 högre medan regeringens prognos i stället är lägre. Skillnaderna mellan prognoserna förklaras bl.a. av att bedömningarna gjordes och av att olika bedömningar har gjorts av när återhämtningen i huvudsak väntas inträffa. Regeringen framhåller att prognoser som är gjorda försvårar jämförelsen, vilket bedöms vara särskilt tydligt under rådande omständigheter med ett snabbt händelseförlopp till följd av pandemin. Sammantaget bedömer regeringen att skillnaderna mellan prognoserna är små. Regeringens mått på välstånd I propositionen redovisar regeringen sina mått på välstånd i form av olika ekonomiska, miljömässiga och sociala indikatorer och hur dessa har utvecklats . Offentliga finanser och budgetpolitiska mål I propositionen följer regeringen upp och redovisar prognoser för den offentliga sektorns finanser 2021–2024. Redovisningen görs för såväl den totala konsoliderade offentliga sektorn som för delsektorerna staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Störst fokus ligger på staten och statens finanser. Regeringen följer också upp de budgetpolitiska målen och bedömer finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Prognos över statens budget och statsskulden –2024 Regeringen bedömer att statens budgetsaldo stärks 2021 jämfört med men fortsätter vara negativt och motsvarar ett lånebehov om . För de efterföljande åren i prognosperioden bedöms statens budget uppvisa ett överskott och budgetsaldot därmed bli positivt, se tabell 2. Tabell 2 Statens budgetsaldo 2020–2024 Miljarder kronor om inte annat anges, utfall och prognos 2021–2024 varav utgifter exkl. statsskuldsräntor Statsskuld vid årets slut1 1 Här avses konsoliderad bruttoskuld, vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper har räknats bort. Källa: ekonomiska vårproposition. Underskottet 2021 motiveras av den lågkonjunktur som spridningen av covid-19 medfört och de åtgärder som vidtagits eller aviserats med anledning av pandemin. förutspås en återhämtning i svensk ekonomi. Återhämtningen beräknas medföra att statens inkomster ökar jämfört med . Ökningen, som beräknas uppgå till , förklaras av en högre ökningstakt för de viktiga skattebaserna lönesumma och hushållens konsumtion samt en återhämtning av hushållens kapitalvinster. efter 2021 bedömer regeringen att återhämtningen medför en relativt snabb ökning av statens inkomster och att samtliga skattebaser väntas bidra till ökningen. Återhämtningen bedöms bli särskilt stark 2022. Sammantaget beräknar regeringen att inkomsterna ökar med ca 2021–2024. Pandemin och dess effekter påverkar i hög grad också utgiftsutvecklingen, inte minst 2021 och 2022. beräknas utgifterna öka för att därefter minska kraftigt och fortsätta att minska 2023. beräknas utgifterna återigen öka. De kraftiga svängningarna i utgifterna och 2022 förklaras i första hand av beslutade, föreslagna och aviserade tillfälliga reformer, varav en stor del utgör krisåtgärder med anledning av pandemin. Också minskningen 2023 förklaras av att ett antal tidsbegränsade åtgärder upphör eller minskar i omfattning. De största förändringarna avser utgifter för olika former av stöd till näringsidkare samt medel till kommuner och regioner för kostnader med anledning av covid-19. Dessa utgifter ökar rejält 2021 för att minska mycket kraftigt och stabilisera sig på de lägre nivåerna 2023 och 2024. I den redovisade utgiftsutvecklingen ingår också en revidering av tidigare beräknade budgeteffekter . I normalfallet använder regeringen den ursprungligen redovisade budgeteffekten av en åtgärd när utgifternas utveckling beskrivs i efterföljande propositioner. För några av de åtgärder som har beslutat om med anledning av pandemin har bedömningen av åtgärdernas faktiska utfall reviderats kraftigt, det gäller de ovan nämnda stöden till näringsidkare och medlen till kommuner och regioner. I dessa synnerligen speciella fall, som har sin grund i de ekonomiska konsekvenserna av pandemin, anser regeringen att det är motiverat att redovisa budgeteffekten av en åtgärd i enlighet med den nya bedömningen om budgeteffekten av reformerna har bedömts vara mycket stor och skillnaden mot det faktiska utfallet väntas bli betydande. Förändringen av utgifterna förklaras också av makroekonomiska förändringar, främst 2021 då utgifterna ökar framför allt för de inkomstgrundade pensionerna och på grund av ökad arbetslöshet. Sammantaget beräknar regeringen att utgifterna exklusive statsskuldsräntor minskar med 2021–2024. Utgifterna för statsskuldsräntorna bedöms bli negativa 2021 för att därefter fortsätta ligga på mycket låga nivåer under hela prognosperioden. Bland annat bidrar överkurser vid emission till minskade utgifter , främst 2020–2022. nettoutlåning beräknas förstärka budgetsaldot 2021–2023. Det beror främst på att meddelade att den avsåg att ersätta den del av valutareserven som upplånas genom , och som därmed ingår i nettoupplåning, med egen finansiering och att återbetala de utestående lånen. Det medför att den beräknade nettoutlåningen minskar med ca 2021–2023. Regeringens prognos för utvecklingen av budgetsaldot innebär att statsskulden som andel av BNP ökar något 2021 jämfört med för att därefter gradvis minska 2022–2024 och vid utgången av prognosperioden motsvara . I jämförelse med budgetpropositionen har regeringen reviderat upp budgetsaldot med , vilket förklaras av att inkomsterna från främst företagsvinster och hushållens konsumtion blivit högre än beräknat som utgifterna har blivit lägre än väntat. har regeringen reviderat ned budgetsaldot med . Det beror på att utgifterna reviderats upp med anledning av lågkonjunkturen och de åtgärder som vidtagits och föreslagits med anledning av pandemin. Jämfört med den budget ursprungligen beslutade om beräknar regeringen att de takbegränsade utgifterna blir högre 2021. har statens inkomster reviderats ned med , vilket huvudsakligen förklaras av att möjligheten till anstånd med inbetalning av skatt utökats och förlängts. En stor del av dessa anstånd väntas betalas in . Prognoser över de offentliga finanserna 2020–2024 Regeringens prognoser för de offentliga finansernas utveckling baseras på en aktuell prognos för den makroekonomiska utvecklingen. Prognoserna baseras på beslutade, föreslagna samt aviserade anslagsnivåer och regelverk för skatter och transfereringssystem. Utöver detta ingår inte några ytterligare framtida finanspolitiska regel- eller anslagsändringar. Beräkningen av de offentliga finanserna bortom det kommande budgetåret ska därmed ses som en konsekvensanalys av budgetförslagets och tidigare beslutade och aviserade åtgärders effekt på den medelfristiga budgetutvecklingen. Den offentliga sektorns finansiella sparande visade enligt regeringen på ett underskott om av BNP 2020, se tabell 3. Regeringen bedömer att lågkonjunkturen i kombination med de åtgärder som föreslagits och aviserats medför att underskottet i de offentliga finanserna väntas öka ytterligare 2021 och att den offentliga sektorns finansiella sparande försvagas med av BNP jämfört med . I takt med att svensk ekonomi väntas återhämta sig och att tillfälliga åtgärder successivt upphör bedöms de offentliga finanserna stärkas för att uppvisa ett överskott för sektorn som helhet 2023 och 2024. Det är statens finanser som beräknas svara för de stora variationerna i den offentliga sektorns finansiella sparande. Regeringen framhåller den stora osäkerheten i prognoserna, en osäkerhet som är betydande för bedömningen. I jämförelse med prognosen i budgetpropositionen förstärktes den offentliga sektorns finansiella sparande 2020. har sparandet i stället försämrats, vilket förklaras av kraftigt ökade utgifter men även minskade inkomster till följd av åtgärder som föreslagits eller aviserats efter budgetpropositionen. Vissa av åtgärderna beräknas ha varaktiga effekter som innebär att det finansiella sparandet försvagas med mellan 0,3 och 2022–2024. Tabell 3 Den offentliga sektorns finanser 2020–2024 Miljarder kronor om inte annat anges, utfall och prognos 2021–2024 1 Utgör den s.k. Maastrichtskulden som består av den konsoliderade statsskulden och kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. Källa: ekonomiska vårproposition. Det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet visar ett underskott som motsvarade −0,av BNP 2020. Underskottet förklaras av den djupa lågkonjunkturen som medfört lägre avgiftsinkomster och en lägre avkastning på AP-fondernas finansiella tillgångar. Enligt regeringens beräkningar är ålderspensionssystemets finanser i balans 2021. väntas ålderspensionssystemet åter uppvisa ett mindre överskott motsvarande av BNP. Det förklaras av att avgiftsinkomsterna ökar snabbare än pensionsutbetalningarna samt stigande kapitalinkomster. Regeringen bedömer dock att ålderspensionssystemet kommer att uppvisa ett avgiftsunderskott under hela prognosperioden, dvs. avgiftsinkomsterna kommer att vara lägre än pensionsutbetalningarna. Direktavkastningen på AP-fondernas tillgångar i form av ränteintäkter och utdelningar var tillfälligt låga 2020, men bedöms vara högre än avgiftsunderskottet . Det medför att det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet successivt stärks. Även kommunsektorns finanser präglas av pandemin. Kommunsektorn som helhet redovisade 2020 ett preliminärt överskott motsvarande av BNP. Det höga resultatet 2020 förklaras av stora statliga tillskott som pandemin medförde att den kommunala verksamheten och dess utgifter begränsades. I takt med att konjunkturen antas återhämta sig påverkas också kommunsektorns finanser. Antalet arbetade timmar förväntas öka 2021 jämfört med och det kommunala skatteunderlaget och därmed skatteinkomsterna beräknas öka mer jämfört med året innan både 2021 och 2022 för att därefter växa något långsammare 2023 och 2024. De medel i form av statsbidrag, både generella och riktade, som staten skjuter till för att kommunsektorn ska kunna hantera pandemin beräknas öka kraftigt för att därefter avta 2022 och 2023. bedöms kommunsektorns utgifter huvudsakligen för konsumtion, s.k. välfärdstjänster, som främst påverkas av demografiska faktorer öka snabbare än inkomsterna –2024. Det medför att kommunsektorns finansiella sparande försvagas och uppvisar ett årligt underskott på ungefär −0,av BNP . Den offentliga sektorns bruttoskuld beräknas öka 2021 jämfört med , främst till följd av de ytterligare finanspolitiska åtgärder som vidtas. Som andel av BNP beräknas dock skulden vara oförändrad trots de finansiella underskotten. Det beror dels på att tillväxten ökar, dels på beslut att amortera på sina valutalån. Vidare beräknas överskottet i kommunsektorn bidra till att den offentliga sektorns bruttoskuld växer långsammare 2021. Bruttoskulden bedöms falla som andel av BNP , bl.a. på grund av att omfattningen av tillfälliga finanspolitiska åtgärder minskar och att fortsätter att amortera på valutalånen. Regeringen bedömer att bruttoskulden understiger av BNP hela prognosperioden. Regeringen påtalar att Europeiska unionens upplåning för att finansiera medlemsstaternas stödåtgärder innebär en osäkerhet för utvecklingen av den offentliga sektorns bruttoskuld. Lånen avses redovisas som upptagna av Europeiska kommissionen, men om lånen skulle påföras de enskilda medlemsstaternas skuldsättning medför åtaganden att Maastrichtskulden skulle öka med uppskattningsvis av BNP. Uppföljning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och skuldankaret Målnivån för överskottsmålet anger att sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt ska motsvara en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Det strukturella sparandet innevarande och nästkommande år används för att bedöma måluppfyllelsen i förhållande till överskottsmålet i ett framåtblickande perspektiv. Om regeringen bedömer att det föreligger en avvikelse från målet ska den redogöra för hur en återgång till målet ska ske. För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser används ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet. Regeringen bedömer att det föreligger en avvikelse från överskottsmålet, se tabell 4. Avvikelsen är enligt regeringen motiverad av stabiliseringspolitiska skäl med anledning av de ekonomiska effekterna av pandemin. Enligt regeringen beror avvikelsen på att regeringen bedriver en expansiv finanspolitik för att mildra lågkonjunkturen där den aktiva finanspolitiken försvagar det strukturella sparandet. Tabell 4 Finansiellt sparande i den offentliga sektorn Procent av BNP och potentiell BNP, utfall och prognos 2021–2024 Källa: ekonomiska vårproposition. Regeringen bedömer att kommer att befinna sig i en lågkonjunktur . Under såväl 2020 som 2021 bedöms lågkonjunkturen vara mycket djup. Regeringen påtalar att prognoser för konjunkturlägets utveckling i allmänhet är mycket svåra att göra och framhåller att prognosen för den kommande konjunkturutvecklingen dessutom är ovanligt osäker. Osäkerheten beror dels på pandemins utveckling och när regeringar kommer att välja att lätta på restriktioner, dels på hur hushåll och företag kommer att reagera på lättade restriktioner. Det är viktigt att finanspolitiken även kommande år kan anpassas till det rådande konjunkturläget. Det är därför enligt regeringen inte lämpligt att i den uppkomna situationen ange en plan för en återgång till överskottsmålet annat än på övergripande nivå. Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå när de ekonomiska förhållandena medger det. Även det bakåtblickande genomsnittet av det finansiella sparandet –2020 bedöms ligga under målnivån. Regeringen redogör i propositionen också för utvecklingen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Regeringen bedömer att bruttoskuldens andel av BNP 2021, se tabell 3 ovan, ligger inom det s.k. skuldankarets toleransintervall. Det betyder att skulden som andel av BNP inte avviker från skuldankarets nivå om av BNP med enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt prognoserna för det innevarande året eller det följande budgetåret. I den nuvarande prognosen, som endast bygger på den finanspolitik som aviserats eller beslutats fram t.o.m. denna proposition, bedömer regeringen att bruttoskulden minskar längre fram och beräknas uppgå till strax av BNP 2024. Finansiellt och strukturellt sparande enligt olika bedömare I propositionen redovisar regeringen en jämförelse mellan de senaste prognoserna för det finansiella och strukturella sparandet gjorda av olika bedömare, se tabell 5 och 6. Regeringen framhåller att det vid en jämförelse mellan prognoserna är viktigt att beakta att de har gjorts och kan bygga på olika antaganden om den framtida politiken. Exempelvis gör prognoser på aktiv finanspolitik för åren efter budgetåret. Det försvårar enligt regeringen prognosjämförelser särskilt under de rådande omständigheterna med ett snabbt händelseförlopp kopplat till pandemin. Regeringen räknar med en svagare utveckling av den offentliga sektorns finansiella sparande än vad både Europeiska kommissionen och inhemska bedömare gör. I huvudsak rör skillnaderna enligt regeringen effekter av finanspolitiska åtgärder. Dels har övriga bedömare inte kunnat beakta vissa tidigare beslutade och aviserade åtgärder, dels gör och till viss del andra bedömningar av kostnaderna för vissa åtgärder. Europeiska kommissionens bedömningar gjordes under ett tidigare skede och bygger på väsentligen annan information. Tabell 5 Bedömningar av finansiellt sparande 2021–2024 Anm.: Publiceringsdatum för regeringen , , , och Europeiska kommissionen . Källa: ekonomiska vårproposition. Skillnaderna i bedömningen av den offentliga sektorns strukturella sparande mellan olika bedömare kan enligt regeringen bero dels på olika bedömningar av ekonomins potentiella BNP-nivå, dels på skillnader i beräkningsmetoder. Tabell 6 Bedömningar av strukturellt sparande 2021–2024 Anm.: Publiceringsdatum för regeringen , , och Europeiska kommissionen . Källa: ekonomiska vårproposition. Uppföljning av utgiftstaket och regeringens bedömning av utgiftstakets nivå beslutade efter förslag i vårändringsbudgeten att höja utgiftstaket med anledning av det behov av åtgärder som pandemin fört med sig. Av samma skäl beslutade om en höjning av utgiftstaket efter förslag i budgetpropositionen . Enligt regeringen är budgeteringsmarginalens storlek tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i bedömningen av utgiftsutvecklingen –2023. Jämfört med prognosen i budgetpropositionen beräknas budgeteringsmarginalen bli mindre 2021 och större 2022 och 2023. I tabell 7 redovisas de beslutade utgiftstaken, regeringens bedömning av utgiftstakets nivå samt regeringens prognos för de takbegränsade utgifterna –2024. Tabell 7 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Miljarder kronor om inte annat anges Utgiftstak som beslutats av Regeringens bedömning av utgiftstak Procent av potentiell BNP Procent av takbegränsade utgifter Källa: ekonomiska vårproposition. Utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, bör enligt regeringens bedömning uppgå till 2024. Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå medför att nivån utgör av potentiell BNP, dvs. samma andel som utgiftstakets nivå . Det innebär en något lägre årlig ökning av utgiftstaket än den genomsnittliga årliga ökningen av nivån sedan utgiftstaket infördes . Bortser man då utgiftstakets nivå ökade kraftigt innebär det dock en något högre årlig ökning. Budgeteringsmarginalen 2024 uppgår till av de takbegränsade utgifterna. Det är ett större utrymme än säkerhetsmarginalen på för det tredje tillkommande året som bör gälla enligt riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek. Enligt regeringen skulle en budgeteringsmarginal som endast motsvarar säkerhetsmarginalen kunna begränsa möjligheterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan . Om det bedöms förenligt med överskottsmålet menar regeringen att det är rimligt att reformer ska kunna genomföras på budgetens utgiftssida. Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det kommer att användas för att öka de faktiska takbegränsade utgifterna. Regeringen bedömer i propositionen att finanspolitiken är långsiktigt hållbar, dvs. de regler som styr de offentliga inkomsterna och utgifterna kan vara oförändrade på lång sikt utan att det resulterar i växande underskott och en alltför stor offentlig skuldsättning. Försvagningen av det offentliga sparandet 2020 och 2021 till följd av pandemin är enligt regeringen temporär och äventyrar inte finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Det är dock enligt regeringen för tidigt att uttala sig om dagens kraftiga konjunkturnedgång får långsiktiga effekter på de offentliga finanserna. Eftersom antalet arbetade timmar i ekonomin har en betydande effekt på de offentliga finanserna kan eventuella långsiktiga negativa effekter på sysselsättningen försämra finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. De offentliga finanserna påverkas också av trender utan koppling till den pågående pandemin; befolkning växer och blir allt äldre. Den demografiska utvecklingen innebär att åren fram karakteriseras av ett växande behov av skattefinansierade välfärdstjänster. Det innebär också att personalförsörjningen, främst inom omsorgen om äldre och funktionshindrade men även inom sjukvården är en utmaning. Regeringen bedömer att statens och kommunsektorns utgifter ökar dessa år men att ökningen inte är sådan att den gör finanspolitiken ohållbar. För att bedöma om finanspolitiken är långsiktigt hållbar används två hållbarhetsindikatorer, de s.k. S1- och S2-indikatorerna. Dessa visar hur stor permanent förändring av det offentliga sparandet som krävs ett givet år för att den offentliga skulden ska utvecklas på ett önskvärt sätt. Indikatorn S1 uppgår till −3,av BNP, vilket anger den permanenta budgetförsvagning som krävs 2022 för att bruttoskulden ska motsvara av BNP 2035. Det relativt stora negativa S1-värdet visar enligt regeringen att dagens omfattning av det offentliga åtagandet med stor sannolikhet kan upprätthållas utan att bruttoskulden överskrider stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärde. Om i stället den sparandejustering som krävs 2022 för att skuldkvoten 2035 ska motsvara av BNP, dvs. en skuldkvot i linje med det s.k. skuldankaret, är indikatorvärdet −0,7. S2-indikatorn är enligt regeringens beräkningar −0,2, vilket betyder att det finansiella sparandet kan försvagas permanent av BNP 2022 utan att nettoskulden blir instabil på mycket lång sikt. Regeringen framhåller att finanspolitiken är hållbar även enligt detta bedömningssätt. Värdet på de två indikatorerna har förändrats sedan föregående bedömning. I den ekonomiska vårpropositionen 2020 beräknades S1 till −3,4 och S2 till −1,2. En anledning till att S1-indikatorn försvagats marginellt är enligt regeringen att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld för utgångsåret är något högre än i den tidigare framskrivningen. Regeringen konstaterar att bedömer att har starka offentliga finanser som är långsiktigt hållbara trots de åtgärder som vidtas på grund av covid-19. Det är en bedömning som bygger på att befolkningen blir friskare med tiden och arbetar längre upp i åldrarna. Om så inte blir fallet bedöms de offentliga finanserna inte vara långsiktigt hållbara. Europeiska kommissionen gör samma bedömning av S1-indikatorn som regeringen men beräknar däremot S2-indikatorn till av BNP. Kommissionen bedömer att risken för en ohållbar utveckling är låg både på kort och medellång sikt (fram ). På lång sikt bedömer kommissionen att risken för en ohållbar utveckling är medelhög. I partimotion 2020/21:4032 av och (båda M) redovisar sina prioriteringar för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Motionärerna konstaterar att den ekonomiska krisen till följd av pandemin har slagit hårt och brett . Den rekordhöga arbetslösheten är största ekonomiska problem, särskilt långtidsarbetslösheten som stigit till rekordnivåer och väntas fortsätta öka 2021. Det finns enligt motionärerna en överhängande risk att långtidsarbetslösheten biter sig fast på höga nivåer även efter krisen. Att pressa tillbaka arbetslösheten är avgörande för framtid av många skäl. För att ska kunna möta denna utmaning krävs enligt motionärerna en lägre invandring och kraftfulla jobb- och integrationsåtgärder. Motionärerna vill se ett jobbpaket som tillsammans med en skärpt migrationspolitik ska halvera långtidsarbetslösheten .