bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Det gäller exempelvis elever och lärare med milda symtom på smitta som i vanliga fall hade varit i skolan.” Även vid detta pressmeddelande finns länkar till informationsmaterial, förordningstext och förordningsmotiv samt till information från . Därefter publicerade material daterat angående den ändring i förordning 2020:115 som beslutades . Materialet behandlar bl.a. skolformer som berörs av ändringen i REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN förordningen om öppna skolor, erbjudande av fjärr- och distansundervisning när skolan är öppen och vad som gäller för skolmåltider. publicerade pressmeddelandet Distansstudier ska minska trängsel i kollektivtrafiken. Pressmeddelandet gäller en ändring i förordning 2020:115 som trädde i kraft , som innefattar att gymnasieskolor under vissa förutsättningar kan kombinera närundervisning med viss fjärr- eller distansundervisning. Möjligheterna anges gälla om det är motiverat utifrån föreskrifter, allmänna råd eller rekommendationer från som rör kollektivtrafiken. Vid pressmeddelandet finns länkar till förordningstext och förordningsmotiv. publicerade press- meddelandet Gymnasieskolor får möjlighet att vidta fler åtgärder för att undvika trängsel och minska smittspridning. Pressmeddelandet gäller den ändring i förordning 2020:115 som skulle träda i kraft , som enligt pressmeddelandet ”innebär att en gymnasieskola som är öppen för eleverna delvis kan använda fjärr- och distansundervisning för att undvika trängsel i skolans lokaler. Detta för att kunna följa föreskrifter, allmänna råd eller rekommendationer som avser sjukdomen covid-19. har distansundervisning på grund av trängsel endast varit tillåtet för att undvika att det blir trångt i kollektivtrafiken när eleverna är på väg till och från skolan”. Vid pressmeddelandet finns länkar till informationsmaterial, förordnings- motiv, förordningstext och ett pressmeddelande om en digital presskonferens med utbildningsministern och högskoleministern . I inledningen till utskottets granskningar av regeringens hantering av corona- pandemin redogörs bl.a. för regeringens styrelsefunktion och berednings- kravet i regeringsformen. I dessa delarna hänvisa till de avsnitten. I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen . Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras . Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen publiceras elektroniskt på Svensk författningssamlings webb- plats. Regeringen ansvarar för att publiceringen sker. I inledningen till utskottets granskningar av regeringens hantering av coronapandemin redogörs bl.a. för regeringens styrelsefunktion och REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN beredningskravet i regeringsformen; där berörs även uttalanden av utskottet i samband med tidigare granskningar. I dessa delarna hänvisa till de avsnitten. Inom ramen för sin granskning gjorde utskottet en genomgång av granskningar när det gällde inhämtande av yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Genomgången omfattade en rad olika typer av regeringsärenden. I en svarspromemoria från Statsrådsberedningen lämnades en redogörelse för beredningen av bl.a. förordningar. I svarspromemorian framhölls att förordningsändringar som är direkt relaterade till ett föregående lagstiftningsärende i viss utsträckning kan ha behandlats i det betänkande eller den promemoria som ligger till grund för Remissinstanserna har i sådana fall fått möjlighet att yttra sig inom ramen för det traditionella remissförfarandet. När en förordningsändring är initierad av en myndighet förs enligt promemorian i de flesta fall en diskussion med den myndigheten under Tillkommande uppgifter av betydelse dokumenteras i ärendet. Den initiativtagande myndigheten, liksom eventuella andra berörda myndigheter, sammanslutningar och enskilda, får i de flesta fall del av ett utkast till förordning i samband med att gemensam beredning och delning sker Vidare framgick det av svarspromemorian att om det är fråga om omfattande ändringar i förordningar av stor betydelse för den aktuella verksamheten förekommer det ofta att ett traditionellt remissförfarande I ett sådant fall kan såväl berörda myndigheter som berörda sammanslutningar och enskilda omfattas. Interna förvaltningsföreskrifter, t.ex. myndighetsinstruktioner, utarbetas enligt promemorian vanligen i dialog med myndigheterna. också möjlighet att yttra sig i samband med att delning sker i Regerings- Vid förordningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för ett begränsat beredningsförfarande större. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska tillmätas stor vikt. Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet borde det enligt utskottet också påminnas om att berednings- kravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen begäras in i den mån det behövs. Utskottet påminde även om att det i regerings- formen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Utskottet konstaterade dock att det i sin granskning hade uttolkat innebörden av beredningskravet, både i vad mån det ska anses tillämpligt och vad som krävs för att det ska anses uppfyllt. företagna granskningen gav enligt utskottet vid handen att sättet på vilket REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN beredningskravet uppfyllts hade varierat stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll att detta var naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär och att denna variation även var förenligt med bestämmelserna i regeringsformen. granskade utskottet även hur regeringens beredning av propositioner under kristid uppfyllt regeringsformens krav (bet. 2009/10:KU10 s. 45 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet inlednings- vis att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer då regeringen är tvungen att bereda ärenden av brådskande karaktär (s. 76). påminde utskottet om att beredningskravet inte är lika för alla fall. Enligt utskottet är det särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Utskottet påpekade att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. Det sist nämnda påpekade utskottet på nytt i betänkande 2018/19:KU20 (s. 59). I ett granskningsärende konstaterade utskottet att berednings- kravet enligt praxis är flexibelt och innebär att brådskande omständigheter kan medföra att olika åtgärder för att påskynda beredningen kan godtas (bet. 2015/16:KU20 s. 452). Enligt utskottet kan informella och frekventa kontakter mellan och företrädare för myndigheter vara nödvändiga för att en krissituation ska kunna hanteras. har vid ett flertal tillfällen granskat författnings- utgivningen, ofta inom ramen för granskningen av regeringsprotokollen. I dessa ärenden har utskottet understrukit vikten av att författningar kungörs före ikraftträdandet och att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.). Enligt utskottet bör tiden mellan kungörelse och ikraftträdande vara minst och endast i speciella undantagsfall . Dessutom är det självklart ett minimikrav att författningar inte kungörs efter ikraftträdandet (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f., bet. 2014/15:KU10 s. 14 f., bet. 2015/16:KU10 s. 12 f., bet. 2016/17:KU10 s. 12 f., bet. 2017/18:KU10 s. 15 f., bet. 2018/19:KU10 s. 13 f. och bet. 2019/20:KU10 s. 20 f.). Utskottet har också framhållit att är snävt tilltaget med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna (bet. 2012/13:KU10 s. 57). Särskilt viktigt är detta enligt utskottet när det gäller bestämmelser som inne- bär pålagor för enskilda (se bl.a. bet. 2016/17:KU10 s. 18). påminde utskottet (bet. 2020/21:KU10 s. 23) om att det vid ett flertal tillfällen tidigare framhållit att tiden mellan det att en författning REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN kungörs och att den träder i kraft bör vara minst , och endast i speciella undantagsfall . Genom skrivelser som sänts till har utskottet bl.a. begärt svar på vissa frågor. Promemorior som upprättats inom Utbildnings- departementet inkom till utskottet och (bilaga A5.7.1–2). Utskottets frågor gällde bakgrund till, beredning av och i några fall uppföljning av regeringens beslut om förordningen (2020:115) om utbildning i vissa skolformer i skolväsendet vid spridning av viss smitta, numera förordningen om utbildning på skolområdet och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta och ändringar i förordningen samt regeringsuppdrag till och Skolinspektionen. Beslut om förordningar: bakgrund, beredning och uppföljning I promemoriorna från lämnades följande uppgifter angående beredningen av förordningen: Regeringen har noga följt coronapandemin och dess konsekvenser både i och internationellt, bl.a. genom de funktioner för omvärlds- bevakning som finns inom . har haft löpande kontakter bl.a. med , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, huvudmannaorganisationerna (Kommuner och Regioner, och Idé- burna skolors riksförbund), relevanta fackliga organisationer och elev- organisationer avseende situationen på skolområdet med anledning av den pågående pandemin. Vid dessa kontakter har information om smittskydds- läget och verksamheterna inhämtats samt verkan av regeringsbeslut följts upp. Härutöver har dialoger förts med ett större antal kommunala och enskilda skolhuvudmän samt med kanslier för antagning till gymnasie- skolan. har också hållit sig informerat om vilka åtgärder som vissa andra europeiska länder, bl.a. de nordiska, har vidtagit. Genom ovan nämnda kontakter och dialoger har Utbildnings- departementet eftersträvat att förutse kommande behov i skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet med anledning av pandemin. I syfte att förbereda för ett läge där skolor skulle behöva stänga för att förhindra smittspridning, beslutade regeringen om bestämmelser för att tillförsäkra elever sin rätt till utbildning under pandemin. Vid tillfället var det känt att skolor och universitet stängt i vissa andra europeiska länder. Inför regeringens beslut gavs , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskol- styrelsen, Kommuner och Regioner (SKR), och Idéburna skolors riksförbund tillfälle att lämna synpunkter på utkast till en förordning och tillhörande förordningsmotiv. När det gäller regeringens beslut gavs Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , Specialpedagogiska skol- myndigheten, Sameskolan, , Idéburna skolors riksförbund och SKR tillfälle att lämna synpunkter på utkast till förordning och tillhörande förordningsmotiv. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Inför regeringens beslut gavs , , Specialpedagogiska skol- myndigheten, Sameskolstyrelsen, , Idéburna skolors riksförbund och SKR tillfälle att lämna synpunkter på utkast till förordning och förordningsmotiv. När det gäller regeringens beslut gavs Folkhälso- myndigheten, , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , Idéburna skolors riksförbund, , , och tillfälle att lämna synpunkter på utkast till förordning och tillhörande förordningsmotiv. När det gäller regeringens beslut gavs Folk- hälsomyndigheten, , , Statens skol- inspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Friskolornas riks- förbund, Idéburna skolors riksförbund, SKR och tillfälle att lämna synpunkter på utkast till förordning och tillhörande förordningsmotiv. I anslutning till dessa redogörelser för vilka myndigheter m.m. som getts tillfälle att lämna synpunkter, har lämnat in 89 bilagor med korrespondens angående remisserna. Av dessa framgår bl.a. följande: Inför regeringsbeslutet gavs de angivna myndigheterna m.fl. genom ett e-postmeddelande som sändes från tillfälle att lämna synpunkter senast . Inför regeringsbeslutet gavs de angivna myndigheterna m.fl. genom ett e-postmeddelande som sändes från tillfälle att lämna synpunkter senast . Inför regeringsbeslutet gavs de angivna myndigheterna m.fl. genom ett e-postmeddelande som sändes från tillfälle att lämna synpunkter . Inför regeringsbeslutet gavs de angivna myndigheterna m.fl. genom ett e-postmeddelande som sändes från tillfälle att lämna synpunkter . Inför regeringsbeslutet gavs de angivna myndigheterna m.fl. genom ett e-postmeddelande som sändes från tillfälle att lämna synpunkter . Inför regeringsbeslutet gavs de angivna myndigheterna m.fl. genom ett e-postmeddelande som sändes från (till några , till andra ) tillfälle att lämna synpunkter . Med anledning av utskottets fråga om det har gjorts någon löpande upp- följning av behovet av distansundervisning inom skolväsendet och av effekterna av de bestämmelser som införts genom den nämnda förordningen REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN inklusive ändringsförordningarna, lämnades bl.a. följande uppgifter i pro- memorian som kom in : Att undervisning inom skolväsendet bedrivs på distans grundar sig på behovet av åtgärder för att minska smittspridning i samhället. Folk- hälsomyndigheten har lämnat rekommendationer som ändrats beroende på vilka behov som bedömts föreligga. När det gäller den löpande uppföljningen av effekterna på utbildningen inom skolområdet av de bestämmelser som införts har Utbildnings- departementet haft löpande kontakter och en fortgående dialog med ansvariga myndigheter och andra berörda aktörer. Vidare har fått i uppdrag att granska den fjärr- och distansundervisning som bedrivits och bedrivs i respektive skolform med anledning av coronapandemin. har löpande hållit muntligen informerat om uppdraget. Uppdraget ska skriftligen redovisas . På utskottets fråga om vilka överväganden som gjordes i fråga om den nu aktuella förordningen och förordningsändringarna när det gällde tiden mellan kungörelse och ikraftträdande, uppgavs följande i promemorian den Den ursprungliga förordningen och de efterföljande förordnings- ändringarna bedömdes nödvändiga för att bl.a. begränsa smittspridningen och tillförsäkra elever sin rätt till utbildning under den pågående pandemin samt för att säkerställa att barn till vårdnadshavare ska erbjudas omsorg i sådan omfattning att viss samhällsviktig verksamhet ska kunna upprätt- hållas. Det har därför varit nödvändigt med mellan kungörande och ikraftträdande. På utskottets begäran om en redogörelse för den ytterligare information som i förekommande fall lämnats om förordningen och ändringar i förordningen, utöver vad som uppgivits i utskottets promemoria, uppgavs följande i promemorian : Förordningarna har offentliggjorts genom att publiceras i , , , , och . Förordningsmotiven har publicerats på regeringens webbplats i anslutning till detta. Därutöver har information lämnats om förordningarna på regeringens webbplats, vid pressträffar, vid intervjuer, i svar på skriftliga frågor till samt i svar till enskilda som vänt sig till departementet med frågor. Information till bl.a. skolväsendet och allmänheten har publicerats av berörda myndigheter på deras webbplatser. På regeringens webbplats och i andra sammanhang har regeringen och hänvisat till denna information. Vissa möten och kontakter Utskottet efterfrågade en redogörelse för det möte som utbildningsministern hade med m.fl. , och frågade särskilt vilka frågor som diskuterades, om det fanns något material som varit utgångspunkt för diskussionen och om det materialet i så fall sänts ut i förväg. I promemorian från uppgavs att syftet med REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN mötet var att följa upp en tidigare diskussion om och huvud- mannaorganisationernas arbete med anledning av coronapandemin samt att diskutera situationens påverkan på verksamheterna och eventuella åtgärder. (Inbjudan till mötet finns i bilaga A5.7.2.) Något annat material som legat till grund för diskussionerna vid mötet var inte utsänt i förväg. Med anledning av en följdfråga från utskottet lämnades i promemorian uppgiften att den tidigare diskussionen ägt rum vid ett möte . Av bifogad inbjudan, intern dagordning till mötet samt minnesanteckningar från mötet framgår bl.a. följande: bjöd in , , Idéburna skolors riksförbund, och till ett möte –14.45 i . Mötet skulle ledas av statssekreterare , och syftet med mötet uppgavs vara att utbyta information om organisationernas och myndigheternas arbete med anledning av coronaviruset i relation till skolväsendet. Varje organisation och myndighet ombads förbereda en muntlig presentation på max som inledning till en gemensam diskussion. Dagordning och minnesanteckningar från mötet finns i bilaga A5.7.2. Av minnes- anteckningarna framgår bl.a. följande: –Om gränsdragning: samordnar smittskyddet och kan besluta om karantänsättning av område. Varje regional smittskydds- läkarorganisation är en egen myndighet och kan besluta om karantän på individnivå. –Den epidemiologiska bilden motiverade vid tiden för mötet, , inte att skolor i skulle stänga. –Smittspårning startade snabbt av de regionala smittskyddsorganisationerna när någon testat positivt. När det gäller skolan borde det handla om en tämligen väldefinierad krets. –hade kontakt med och MSB . –hade tagit fram och arbetade kontinuerligt med frågor och svar vad gällde t.ex. om man behövde stänga en skola (undervisningstid, nationella provperioden m.m.). Kontakt med även i detta. –Särskild krisorganisation januari/. –Betonade vikten av tydlighet och kommunikation. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN –Betonar vikten av kommunikation och tilltro till kommunikation. –Inte tilltro till myndigheterna i alla delar (t.ex. att myndigheter inte relaterar till oro). Utskottet ställde även en fråga angående en skrivelse från , med en hemställan om förtydligande angående möjlighet till distansundervisning i gymnasieskolan (se ovan under , om ändringsförordning 2020:732). I promemorian från uppgavs att vid den tid- punkt hemställan inkom till hade beredningen inom redan påbörjats inför den förordningsändring som beslutades . Det förslag som redan var föremål för beredning bedömdes omfatta det behov som anmäldes i hemställan. Något behov av beredningsåtgärder med anledning av hemställan fanns därför inte. Med anledning av frågor som utskottet sänt till i sin granskning angående beslut om besöksförbud inom äldreomsorgen m.m. under coronapandemin (se avsnitt 5.6) inkom en promemoria som utarbetats inom , som bilagts minnesanteckningarna Lägesorientering om situationen med anledning av Covid-19 , från ett möte där bl.a. statsminister , statssekreteraren vid , ordförande m.fl. SKR samt landshövdingen i deltog. Regeringsbeslutet om uppdrag till att genomföra insatser för att stödja huvudmän, utbildningsanordnare, rektorer, lärare, förskollärare samt övrig personal i skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet under utbrottet av det nya coronaviruset i syfte att underlätta arbetssituationen föregicks av att berörda myndigheter, huvudmanna- organisationer och fackliga organisationer framförde att situationen i skolan och annan pedagogisk verksamhet var ansträngd med anledning av corona- pandemin och att rektorer, lärare och annan personal behövde stöd. Det framgår av promemorian . Med anledning av en följdfråga från utskottet om ett uppdrag till Skol- inspektionen som omnämnts i promemorian (se under Beslut om förordningar: bakgrund, beredning och uppföljning), lämnades information om uppdraget i promemorian . Där framgår att uppdraget lämnades till Skolinspektionen i regleringsbrev för avseende samt att Skolinspektionen muntligen vid ett möte informerat . Redan innan uppdraget gavs till Skolinspektionen informerade myndigheten löpande departementet om sitt arbete med anledning av pandemin. (I promemorian den REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN lämnades även upplysningen att Skolinspektionens rapporter samlats på Skolinspektionens webbplats.) Ärenden ”utom listan” Med anledning av utskottets fråga om skälen till att ärenden tagits ”utom listan” uppges följande i promemorian : Ärendeförteckningar till ordinarie regeringssammanträden görs till- gängliga för allmänheten genom att de publiceras på regeringens webbplats. När ett ärende i så fall inte publiceras på webbplatsen brukar man säga att ärendet tas utom listan. Förordningsändringen som beslutades vid regeringssammanträdet var ett sådant ärende. Skälet till detta var att ärendet inte var färdigberett förrän i ett sent skede av förberedelserna inför regeringssammanträdet. Ärendeförteckningar till extra regeringssammanträden görs inte tillgängliga för allmänheten på regeringens webbplats. I dessa fall uppkommer inte fråga om att ta ett ärende utom listan. De tre regerings- sammanträden som särskilt refereras till i frågan har varit extra regerings- sammanträden. För att möjliggöra för skolhuvudmän att ordna undervisningen på ett sätt som kunde begränsa smittspridning och tillförsäkra elever deras rätt till utbildning under den pågående pandemin krävdes författningsstöd. Vid utarbetandet av detta författningsstöd behövde avvägningar göras som bl.a. gällde vikten av kvalitativ och likvärdig undervisning å ena sidan och å den andra sidan behovet av snabb begränsning av smittspridningen. inhämtanden av yttranden, inför den förordning och de därpå följande förordningsändringar som regeringen beslutade, får anses ha omfattat ett godtagbart urval av myndigheter och berörda organisationer. Tidsfristerna för att inkomma med yttranden var dock ofta påfallande korta, i regel och enstaka timmar. Även med beaktande av att detta föregåtts av kontakter och dialoger med berörda, kan det ifrågasättas om myndigheterna m.fl. getts reella möjligheter att sätta sig in i förslagen för att kunna lämna synpunkter och därmed bidra till att ärendena blivit tillräckligt belysta. De av regeringen beslutade förordningen och förordningsändringarna har, med ett undantag, trätt i kraft endast någon eller efter att de kungjorts. Skolhuvudmän och andra som berördes av besluten har således fått mycket korta tider för anpassningar till de ändrade förutsättningarna. Av betydelse i sammanhanget är även den korta tid före regeringens beslut som har gått ut med förslag för yttranden, som innebär att det inte heller funnits tid för förberedelser inför beslut som regeringen skulle kunna komma att fatta. Delvis har detta dock kompenserats av regeringens publicering av förordningsmotiv med kommentarer till förordningarna och av förhållandevis omfattande REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN arbete med informationsspridning i samband med de aktuella regerings- Sammantaget anser utskottet att det funnits ett uppenbart behov av att agera under knappa tidsförhållanden, men utskottet kan konstatera att utrymmet för berörda myndigheter och organisationer att lämna synpunkter på förslag och att anpassa sig till beslutade författningsförändringar har varit i Det kan övervägas om inte dessa förhållanden skulle ha förbättrats något genom ytterligare omvärldsbevakning och framförhållning från Slutligen noterar utskottet den dialog som varit mellan Utbildnings- departementet och Skolinspektionen samt det uppdrag som regeringen har gett till Skolinspektionen i myndighetens regleringsbrev för .