bet · H801FiU33 · 2021-05-27 00:00:00 — Ändringar i regelverket om hantering av finansiella företag i kris Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i regelverket om hantering av finansiella företag i kris. Propositionen innehåller de lagändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till nya bestämmelser i tillsynsförordning och för att genomföra nya regler i EU:s krishanteringsdirektiv i svensk rätt. Vid en kris kan ett finansiellt företag försättas i resolution i stället för i likvidation eller konkurs. Det är då ägarna och borgenärerna, inte skattebetalarna, som ska bära förlusterna i ett sådant företag. Det sker i huvudsak genom att kapital och skulder får skrivas ned eller konverteras i resolution, men skulder får också skrivas ned eller konverteras utanför resolution. För att det ska finnas kapital och skulder att skriva ned eller konvertera ska företagen uppfylla ett minimikrav på nedskrivningsbara skulder (MREL-kravet). Regeringen föreslår i korthet att det nuvarande MREL-kravet ska ersättas av ett nytt krav på kapitalbas och kvalificerade skulder. I förhållande till det nuvarande MREL-kravet innebär det en uttömmande reglering av hur kravet ska uttryckas, bestämmas och uppfyllas samt att storleken på kravet bl.a. ska vara beroende av om företaget är en systemviktig resolutionsenhet eller inte. Fler företag än tidigare ska omfattas av det nya kravet, och förslaget innebär också att det tydliggörs vilka företag inom en koncern som kan komma ifråga för resolution. Sammantaget syftar förslaget till att säkerställa en effektiv hantering av finansiella företag i kris genom att underlätta för nedskrivning eller konver-tering av kapital och skulder utanför och i resolution. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Dessutom föreslås vissa ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Utskottet anser att bör avslå motionen. I betänkandet finns en reservation (M, SD). Proposition 2020/21:155 Ändringar i regelverket om hantering av finansiella företag i kris. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Beräkningen av kravet på efterställda skulder Propositionen i den del som tas upp i motionen Beräkningen av kravet på efterställda skulder, punkt 2 (M, SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2015:1016) om resolution, 2. lag om ändring i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden, 3. lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder, 4. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, 5. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Därmed bifaller proposition 2020/21:155 punkterna 1–5. Beräkningen av kravet på efterställda skulder 2020/21:3964 av m.fl. (M). Reservation (M, SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (S), (SD), (MP), (M) och (SD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas proposition 2020/21:155 Ändringar i regelverket om hantering av finansiella företag i kris. Förslaget innehåller de lagändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till nya bestämmelser i tillsynsförord-ning[1] och för att genomföra nya regler i EU:s krishanteringsdirektiv[2] i svensk rätt. Lagändringarna gäller framför allt lagen (2015:1016) om resolution. Här behandlas också en följdmotion som har väckts med anledning av propositionen. Förslaget är en del av EU:s s.k. bankpaket. Utredningen om EU:s bankpaket om riskreducerande åtgärder har haft i uppdrag att lämna förslag för att anpassa svensk rätt till dessa ändringar. Utredningen har redovisat sitt uppdrag i betänkandet EU:s bankpaket om riskreducerande åtgärder (SOU 2019:60). Den del av utredningens förslag som gäller regelverket om kapitaltäckning har redan genomförts (prop. 2020/21:36, bet. 2020/21:FiU37, rskr. 2020/21:116). I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. Regeringen har lämnat en faktapromemoria till under förhand-lingarna om ändringarna i tillsynsförordningen och krishanteringsdirektivet (2016/17:FPM39). höll utskottet en överläggning med regeringen om en revidering av , och subsidiaritetsprövades förslaget av utskottet. Vidare lämnade regeringen information till utskottet om förslaget 2017 samt . Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Också yrkandet i följdmotionen återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Den globala finanskrisen –2009 visade att det fanns brister i förut-sättningarna för att hantera kreditinstitut och värdepappersbolag (institut) i kris. Krishanteringsdirektivet – som antogs – skapar förutsättningar för avveckling eller rekonstruktion av institut i kris som alternativ till likvida-tion och konkurs (s.k. resolution) och syftar till att öka motståndskraften hos instituten, minska riskerna för framtida finanskriser och minska kostnaderna för skattebetalarna i händelse av en finanskris. Resolution innebär att resolu-tionsmyndigheten (i ) får ta kontroll över ett institut i kris för en rekonstruktion eller avveckling om det behövs för att värna den finansiella stabiliteten. Regelverket om krishantering bygger på att ett instituts ägare och borge-närer, inte staten, ska bära förlusterna i ett institut som försätts i resolution. Det sker framför allt genom att eget kapital och skulder konverteras eller skrivs ned (det s.k. skuldnedskrivningsverktyget). Skuldnedskrivningsverktyget kan tillämpas under förutsättning att institutet har tillräckligt med kapital och skulder att konvertera eller skriva ned. På så sätt kan förluster absorberas och institutet återkapitaliseras. I regelverket finns det därför regler om ett minimikrav på eget kapital och skulder som kan användas för nedskrivning eller konvertering (eng. Minimum requirement for own funds and eligible liabilities, i det följande benämnt MREL-kravet). Krishanteringsdirektivet har i svensk rätt framför allt genomförts i lagen (2015:1016) om resolution (se prop 2015/16:5, bet. 2015/16:FiU17, rskr. 2015/16:117). Efter att krishanteringsdirektivet antogs kom G20-länderna överens om ett särskilt minimikrav på nedskrivningsbara skulder och eget kapital för globalt systemviktiga institut, s.k. total förlustabsorberingsförmåga (eng. Total loss absorbing capacity, i det följande benämnt TLAC-standarden). antog och rådet ändringar i rättsakterna på området, det s.k. bankpaketet. Ändringarna innebär i huvudsak att MREL-kravet ersätts av ett krav på kapitalbas och kvalificerade skulder och att TLAC-standarden genomförs på EU-nivå. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i regelverket om hantering av finansiella företag i kris. Genom lagändringarna anpassas svensk rätt till nya bestämmelser i tillsynsförordning och genomförs nya regler i EU:s krishanteringsdirektiv i svensk rätt. Nya definitioner av skulder m.m. Genom ändringarna i krishanteringsdirektivet införs nya definitioner av bl.a. skulder, som regeringen föreslår genomförs genom motsvarande ändringar i lagen om resolution. En ny definition gäller uttrycket nedskrivningsbara skulder, som ska ersätta uttrycket kvalificerade skulder och avse skulder som inte undantas från nedskrivning eller konvertering. Det nya uttrycket tar sikte på samtliga skulder som kan användas inom ett resolutionsförfarande och anknyter till att det rör sig om skulder som kan skrivas ned eller konverteras. Definitionen ändras också på så sätt att det görs vissa tillägg om vilka skulder som inte får skrivas ned eller konverteras. Med uttrycket kvalificerade skulder ska avses de nedskrivningsbara skulder som får användas för att uppfylla kravet på kapitalbas och kvalificerade skulder. Med efterställda kvalificerade instrument ska avses kvalificerade skulder som får användas för att uppfylla ett krav på en viss andel av efterställda skulder inom ramen för kravet på kapitalbas och kvalificerade skulder. Ändringarna i krishanteringsdirektivet innehåller också nya definitioner som är avsedda att underlätta identifieringen av de företag som ska försättas i resolution: resolutionsenhet och resolutionsgrupp. En resolutionsenhet ska avse en juridisk person med säte inom EES som enligt en resolutionsplan är föremål för resolutionsåtgärder. En resolutionsgrupp ska avse en resolutionsenhet och dess dotterföretag (som bl.a. inte själva utgör resolutionsenheter eller dotterföretag till andra resolutionsenheter). Förslaget innehåller också definitioner av bl.a. globalt systemviktigt institut samt av globalt, europeiskt respektive nationellt systemviktig resolutionsen-het. Med nationellt systemviktig resolutionsenhet ska avses en resolutionsen-het som inte är en globalt eller europeiskt systemviktig resolutionsenhet, men som bedömer vara en sannolik systemrisk i händelse av fallissemang. Som planerar för hur en kris ska hanteras för varje institut. Analys och bedömningar för respektive institut samlas i en s.k. resolutionsplan, som beskriver hur institutet ska hanteras om det försätts i resolution. För att genomföra ändringar i krishanteringsdirektivet föreslår regeringen att det i lagen om resolution anges att ska identifiera resolutionsenheter och resolutionsgrupper inom respektive koncern. Vidare ska en resolutionsplan och en koncernresolutionsplan, utöver resolutionsåtgärder, innehålla åtgärder för nedskrivning eller konvertering utanför resolution. Bedömningen av en koncerns möjlighet till resolution ska inte längre göras utifrån de individuella koncernföretagen. I stället ska pröva möjligheten att försätta koncernen eller en resolutionsgrupp i resolution. En sådan prövning ska också gälla för en gränsöverskridande koncern. Om det råder oenighet om en resolutionsplan för en gränsöverskridande koncern eller resolutionsgrupp och har invänt mot den samordnande resolutionsmyndighetens resolutionsplan, får upprätta en egen resolutionsplan. Det är enligt ändringarna i krishanterings-direktivet bara de resolutionsmyndigheter som invänder mot den samordnande resolutionsmyndighetens koncernresolutionsplan som har rätt att upprätta en separat plan för det dotterföretag som de ansvarar för. Lagförslaget innehåller också vissa utökade befogenheter för när det gäller att åtgärda eller avlägsna resolutionshinder. Exempelvis ska myndigheten kunna förelägga företaget att uppfylla kraven om kapitalbas och kvalificerade skulder. ska enligt förslaget även hantera ansökningar om till-stånd för återköp m.m. av kvalificerade skuldinstrument och få ta ut avgifter för prövningen av sådana ansökningar. Krav på kapitalbas och kvalificerade skulder Vid en kris kan ett institut försättas i resolution i stället för i likvidation eller konkurs, och det är ägarna och borgenärerna, inte skattebetalarna, som ska bära förlusterna i ett sådant institut. Det sker i huvudsak genom att kapital och skulder konverteras eller skrivs ned i resolution. För att det ska finnas kapital och skulder att konvertera eller skriva ned ska instituten uppfylla ett minimi-krav på nedskrivningsbara skulder (MREL-kravet). Ändringarna i krishanter-ingsdirektivet innebär i korthet att det nuvarande MREL-kravet ska ersättas av ett nytt krav på kapitalbas och kvalificerade skulder. I förhållande till det nuvarande MREL-kravet innebär det att fler typer av företag kommer att omfattas av det nya kravet, att kravet gäller kapital och olika slag av skulder och att storleken på kravet är beroende av exempelvis om företaget är en systemviktig resolutionsenhet eller inte samt om företaget ingår i en resolu-tionsgrupp eller inte. Avsikten med det nya kravet är att underlätta för konvertering eller nedskrivning av kapital och skulder utanför och i resolution. Regeringen föreslår att det nya kravet regleras i ett nytt kapitel i lagen om resolution (4 kap.). Det nya kapitlet innehåller bestämmelser om krav för finansiella företag på innehav av kapitalbas och kvalificerade skulder i syfte att möjliggöra för förlustabsorbering och återkapitalisering inom eller utom resolution. Kretsen av företag som ska omfattas av det nya kravet utökas. Man föreslår också bestämmelser om undantag från kravet för bl.a. institut som inte är resolutionsenheter men som är dotterföretag. För att ett företag ska ha kapital och skulder som kan konverteras eller skrivas ned (i eller utanför resolution) ska , efter att fått tillfälle att lämna synpunkter, besluta att ett företag ska uppfylla ett krav på kapitalbas och kvalificerade skulder. Kravet ska beslutas i anslutning till resolutionsplaneringen och det ska uttryckas som procentandelar av det totala riskvägda exponeringsbeloppet enligt det unions-rättsliga regelverket om kapitaltäckning (den riskvägda kvoten) och det totala exponeringsmåttet enligt samma regelverk (bruttosoliditetskvoten). För en globalt systemviktig resolutionsenhet och för ett större dotterföretag till ett globalt systemviktigt institut hemmahörande utanför EES framgår storleken på dessa kvoter av tillsynsförordningen. har dock möjlighet att under vissa villkor besluta om högre kvoter för dessa företag. Lagförslaget innehåller vidare bestämmelser om hur och på vilken nivå kravet ska bestämmas och uppfyllas. ska uppfylla kravet på kapitalbas och kvalificerade skulder på individuell nivå medan andra ska uppfylla det på konsoliderad nivå inom exempelvis en resolutionsgrupp. Ändringarna i krishanteringsdirektivet innehåller detaljerade regler om att en del av kravet på kapitalbas och kvalificerade skulder för systemviktiga institut ska uppfyllas med kapitalbas och efterställda skulder (efterställningskrav). Motivet till detta är att ett sådant krav ökar förutsättningarna för genomförandet av resolution. Kravet på efterställda skulder minskar också risken för att skulder högre upp i förmånsrättsordningen, såsom insättningar, behöver skrivas ned och kan därigenom även leda till en ökad förutsägbarhet för hur förluster fördelas vid ett fallissemang. ska också kunna besluta om ett alternativt efterställningskrav för en globalt, europeiskt eller nationellt systemviktig resolutionsenhet utifrån en individuell bedömning. Dessutom innehåller lagförslaget bestämmelser om tidsfrister. Till exempel ska europeiskt och nationellt systemviktiga resolutionsenheter uppfylla kraven på kapitalbas och kvalificerade skulder samt efterställningskravet fr.o.m. efter den dag då de har uppfyllt förutsättningarna för att vara en sådan systemviktig resolutionsenhet. Ett företag ska enligt förslaget offentliggöra hur kravet på kapitalbas och kvalificerade skulder uppfylls. Lagförslaget innehåller också bestämmel-ser om övervakning av kravet, bl.a. utdelningsrestriktioner och ingripande-möjligheter samt bestämmelser om gränsöverskridande samarbete mellan re-solutionsmyndigheter. Avtalsenligt erkännande av nedskrivning och konvertering samt befogenheten att vidta tillfälliga åtgärder En viktig aspekt i en effektiv resolution är att säkerställa att en motpart i ett finansiellt avtal inte kan säga upp sina skyldigheter enbart på grund av att ett företag försätts i resolution eller blir föremål för tillfälliga åtgärder. Genom ändringarna i krishanteringsdirektivet har det införts vissa nya bestämmelser om avtalsenligt erkännande av befogenheten att vidta tillfälliga åtgärder. Ändringarna i direktivet innebär också vissa ytterligare undantag från kravet på att ta in avtalsvillkor om nedskrivning och konvertering. Regeringen föreslår att motsvarande bestämmelser införs i lagen om resolution. Nedskrivning och konvertering utanför resolution Syftet med nedskrivning och konvertering utanför resolution är att stärka kapitalbasen och därigenom förhindra resolution. Genom ändringarna i kris-hanteringsdirektivet utökas befogenheten att skriva ned eller konvertera kapital utanför resolution. För att genomföra direktivändringarna i denna del föreslår regeringen bl.a. att befogenhet att utanför resolu-tion besluta om nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument ska utökas till att också omfatta nedskrivning eller konvertering av vissa kvalificerade skulder. ska enligt förslaget i vissa ytterligare fall när enighet inte har kunnat nås med andra resolutionsmyndigheter få hänskjuta ett ärende till Europeiska bankmyndigheten för bindande medling. Investerarskydd för icke-professionella kunder Enligt ändringarna i krishanteringsdirektivet införs ett särskilt skydd för konsumenter och andra icke-professionella kunder vid köp av vissa kvalifi-cerade skulder. Det införs också ett nytt ytterligare skydd för icke-profes-sionella kunder som har en mindre portfölj med finansiella instrument (högst ). Regeringen föreslår att motsvarande bestämmelser införs i svensk rätt. Övriga delar av lagförslaget rör bl.a. förutsättningarna för resolution av hol-dingföretag. Enligt gällande rätt får resolutionsmyndigheten försätta ett hol-dingföretag i resolution om både det företaget och ett institut som är dotter-företag till företaget uppfyller förutsättningarna för resolution. De föreslagna lagändringarna innebär att ska försätta ett holdingföretag i resolution redan om holdingföretaget uppfyller förutsättningarna för resolu-tion. Även resolutionsmyndighetens befogenheter att besluta om vissa tillfälliga åtgärder berörs av ändringarna i krishanteringsdirektivet. För att uppfylla direktivet i denna del föreslår regeringen bl.a. att kvalificerade insättningar och finansiella instrument samt medel som omfattas av investerarskydd inte längre ska undantas från befogenhet att tillfälligt förbjuda ett företag som är försatt resolution att fullgöra sina förpliktelser. För att genomföra ändringar i det s.k. finality-direktivet[3] föreslår regeringen att det ska förtydligas att med clearingorganisation ska också avses ett företag som har tillstånd att driva clearingverksamhet enligt unionsrätten. Vidare föreslås att clearingmedlemmar i en central motpart ska få vara deltagare i avvecklingssystem. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Dessutom föreslås vissa ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Riks-gäldskontoret ska fastställa lämpliga övergångsperioder för när företagen ska uppfylla kraven på kapitalbas och kvalificerade skulder. Utskottet anser att av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag. Utskottet övergår nu till att behandla följdmotionen, som innehåller ett yrkande om ett tillkännagivande i en fråga som rör lagförslaget. Beräkningen av kravet på efterställda skulder Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att se över lagen om resolution med avseende på hur det alternativa kravet på efterställda skulder ska beräknas. Utskottet menar att det är rimligt att, liksom regeringen gör i propositionen, se detta som en tillämpningsfråga som får avgöras av , t.ex. med beaktande av praxis från . Jämför reservation (M, SD). I kommittémotion 2020/21:3964 av m.fl. (M) anför motionärerna att regeringen har utelämnat vissa centrala bestämmelser i det svenska genomförandet av EU:s krishanteringsdirektiv. Detta möjliggör enligt motionärerna en tillämpning som innebär att svenska banker kan bli föremål för ett efterställningskrav som är väsentligt högre än för banker i resten av . har svenska banker redan höga kapitalkrav i en europeisk jämförelse. kan fastställa efterställningskravet på två sätt. Enligt ändringarna i krishanteringsdirektivet (artikel 45b.7) får det s.k. alternativa efterställningskravet inte överskrida det högre av • av företagets totala skulder och egna kapital eller • det kombinerade buffertkravet, två gånger kapitalbaskravet och två gånger de särskilda kapitalbaskraven. Motionärerna påpekar att det av bestämmelsen i direktivet framgår att det är summan av kapitalbas och efterställda skulder för att möta det kombinerade buffertkravet och efterställningskravet som regleras. Denna del av bestämmel-sen saknas i det svenska genomförandet, enligt propositionens förslag i 4 kap. 15 § lagen om resolution. Detta betyder enligt motionärerna att en svensk resolutionsenhet kan behöva uppfylla det alternativa efterställningskravet med ett belopp som är väsentligt högre än för resolutionsenheter i resten av . Motionärerna anför vidare att redan med direktivets explicita takbegräns-ningar kan ställa ett efterställningskrav som är betydligt högre än genomsnittet för europeiska banker. Regeringens förslag till genom-förande av direktivet kan enligt motionärerna innebära att svenska banker i hög grad blir beroende av en dyrare form av marknadsfinansiering, vilket ökar sårbarheten för svenska banker och det svenska finansiella systemet. Mot den bakgrunden anser motionärerna att regeringen, för att reducera riskerna för snedvriden konkurrens, skyndsamt ska se över regelverket och återkomma med ett nytt förslag så att EU:s krishanteringsdirektiv fullt ut genomförs i lagen om resolution. Propositionen i den del som tas upp i motionen Regeringens överväganden när det gäller de delar av lagförslaget som motionärerna tar upp behandlas i avsnitt 8.4 i propositionen. Ändringarna i krishanteringsdirektivet innehåller detaljerade regler om att en del av kravet på kapitalbas och kvalificerade skulder ska uppfyllas med kapitalbas och efterställda skulder (efterställningskrav). Motivet till detta är att ett sådant efterställningskrav ökar förutsättningarna för genomförandet av resolution. ska enligt direktivändringarna också under vissa förutsättningar kunna besluta om ett alternativt efterställningskrav för (globalt, europeiskt eller nationellt) systemviktiga resolutionsenheter utifrån en individuell bedömning. Möjligheten att besluta om ett alternativt efterställningskrav gäller under vissa förutsättningar även för icke system-viktiga resolutionsenheter. För att genomföra dessa ändringar föreslår reger-ingen i propositionen att motsvarande bestämmelser införs i lagen om resolution. Enligt regeringens lagförslag ska därmed ha möjlighet att under vissa förutsättningar besluta om ett alternativt efterställningskrav för (globalt, europeiskt eller nationellt) systemviktiga resolutionsenheter. Riks-gäldskontoret ska även ha möjlighet att under vissa förutsättningar besluta om ett alternativt efterställningskrav för icke systemviktiga resolutionsenheter. För såväl systemviktiga som icke systemviktiga resolutionsenheter ska det alternativa efterställningskravet avse ett belopp som inte får överstiga det högre av • av företagets totala skulder och egna kapital eller • det kombinerade buffertkravet, två gånger kapitalbaskravet[4] och två gånger de särskilda kapitalbaskraven[5]. Regeringen skriver i propositionen (s. 101–102): En fråga är om det alternativa efterställningskravet ska bestämmas med hänsyn till, dvs. med avräkning av, vad resolutionsenheten är skyldig att hålla av kapital för att uppfylla det kombinerade buffertkravet. framför att krishanteringsdirektivet ska förstås som att en sådan avräkning ska ske, även i förhållande till den riskvägda kvoten. anser att frågan bör övervägas vidare under den fortsatta bered-ningen. Enligt regeringens mening får det i första hand ankomma på att ta ställning till den frågan, t.ex. med beaktande av praxis från (). Om krishanteringsdirektivet (artikel 45b.7) genomförs i svensk rätt på det sätt som föreslås i propositionen riskerar det enligt motionärerna att öppna för en tillämpning som innebär att svenska banker kan bli föremål för ett efterställningskrav som är väsentligt högre i än i andra medlemsstater. Ändringarna i krishanteringsdirektivet innebär att bankerna ska uppfylla ett krav på kapitalbas och kvalificerade skulder (huvudkravet). Vissa banker (systemviktiga) ska uppfylla kravet med s.k. efterställda skulder (delkrav). Delkravet är som huvudregel av totala skulder och eget kapital (efterställningskravet). får göra undantag från hu-vudregeln om det krävs för att underlätta resolution och besluta om ett högre delkrav (det alternativa efterställningskravet).