bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Det är därför enligt utskottet angeläget att regeringen innan den lägger fram förslag till extra ändringsbudget gör en noggrann bedömning om att de omständigheter som föreligger når upp till vad som krävs enligt riksdagsordningens bestämmelser. Utskottet påminde om vikten av att processen kring såväl extra ändringsbudget som ordinarie ändringsbudget är lika stram som processen kring budget- propositionen. Iakttagelser vid den aktuella genomgången Det har gjorts en övergripande genomgång av de propositioner med budget- och lagförslag som regeringen överlämnade till med anledning av spridningen av viruset som orsakar covid-19. En avgränsning av genomgången har gjorts på så sätt att endast de propositioner som innehåller en hemställan från regeringen om förkortad motionstid (snabbpropositioner) ingått i genomgången. Det innebär att propositioner som innehåller budget- förslag eller lagförslag med anledning av pågående pandemi utan en sådan hemställan om förkortad motionstid inte har gåtts igenom. Som exempel i denna del kan nämnas propositionerna Vårändringsbudget (prop. 2019/20:99), Covid-19 och ändringar i smittskyddslagen (prop. 2019/20:144), Budgetpropositionen (prop. 2020/21:1) och Höständringsbudget (prop. 2020/21:2). När det gäller de identifierade snabbpropositionerna har det studerats hur beredningskravet i regeringsformen fullgjorts. Bland annat har det noterats om ett förslag remitterats. En genomgång har också gjorts av vald remissform för inhämtande av yttranden och upplysningar, antalet och typ av remissinstanser samt remisstidens längd. I denna del har, förutom de identifierade snabb- propositionerna, även publicerade remisser gåtts igenom. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN En annan fråga som har studerats är remisser till Lagrådet. Bland annat har det uppmärksammats om yttrande från Lagrådet har inhämtats eller inte och hur detta redovisats i de genomgångna propositionerna. Det har vidare noterats om Lagrådet lämnat några synpunkter och förslag eller inte. I de fall Lagrådet lämnat synpunkter och förslag har dessa gåtts igenom översiktligt. Vidare har det uppmärksammats om Lagrådet haft synpunkter i beredningsdelen. Även tidsåtgången för behandlingen av lagförslagen i Lagrådet har studerats. Därutöver har regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag gåtts igenom. Ett par av de identifierade snabbpropositionerna innehåller till viss del lagförslag och remisser till Lagrådet som inte har tagits fram under pågående pandemi. Dessa delar har inte gåtts igenom. När det gäller de identifierade propositionerna med förslag till extra ändringsbudget har genomgången även avsett regeringens redovisning av särskilda skäl för att lämna sådana propositioner. Vidare har redovisningen av skälen för förkortad motionstid studerats. Slutligen har behandlingen av snabbpropositionerna i gåtts igenom. Bland annat har förekomsten av kompletterande beredningsåtgärder i undersökts. Även olika åtgärder för att skynda på processen i har gåtts igenom. Vidare har tidsåtgången för behandlingen av de identifierade snabbpropositionerna i studerats. När det gäller hanteringen av snabbpropositionerna i har relevanta betänkanden, protokoll från sammanträden i kammaren och riksdagsskrivelser gåtts igenom. Av genomgången framgår att regeringen överlämnade totalt 23 snabbpropositioner till , varav 12 propositioner med förslag till extra ändringsbudget och 11 propositioner med lagförslag (se tabell 5.8.1 nedan). När det gäller propositionerna med förslag till extra ändringsbudget innehåller 7 av dessa även lagförslag. Av totalt 23 snabbpropositioner innehåller alltså 18 stycken lagförslag. De identifierade snabbpropositionerna beslutades av regeringen mars–. Av de totalt 23 propositionerna beslutades 19 stycken mars–och 4 stycken september–. Snabbpropositionerna är av varierande omfattning och rör en rad olika ämnesområden (se bilaga A5.8.1). Regeringen har bl.a. föreslagit åtgärder som rör produktion och sysselsättning. Bland föreslagna åtgärder kan nämnas ett nytt system för stöd vid korttidsarbete, sänkningar av arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna, ekonomisk ersättning till arbetsgivare för sjuklöne- kostnader, tillfälliga hyresrabatter för vissa branscher och tillfälliga åtgärder för att underlätta genomförandet av bolags- och föreningsstämmor. Dessutom har regeringen föreslagit åtgärder för att mildra företags likviditetsproblem. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Som exempel kan nämnas möjlighet till anstånd med skatteinbetalningar och utfärdandet av kreditgarantier till till företag. Vidare har regeringen föreslagit åtgärder inom vissa specifika områden. Som exempel kan nämnas ett utvidgat mediestöd, extra medel för stöd till bl.a. kultur- och idrottsverksamheter samt satsningar på fler utbildningsplatser vid universitet, högskolor och folkhögskolor. Regeringen har i snabbpropositionerna även lämnat förslag till åtgärder för att lindra de ekonomiska konsekvenserna för enskilda och för att begränsa smittspridningen av coronaviruset. Som exempel på åtgärder för att lindra de ekonomiska konsekvenserna för enskilda kan nämnas tillfällig kompensation för karensavdraget och utökade möjligheter till arbetslöshetsersättning, studie- stöd, föräldrapenning och bostadsbidrag. Andra åtgärder är höjda ersättnings- nivåer i arbetslöshetsförsäkringen och ersättning till personer i vissa risk- grupper. När det gäller åtgärder för att begränsa smittspridningen av corona- viruset kan nämnas tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen, till- fälliga bemyndiganden i smittskyddslagen, ökade medel för testning och smitt- spårning samt inköp av intensivvårdsutrustning och skyddsutrustning. Regeringen har även föreslagit ytterligare medel till kommuner och regioner för merkostnader inom hälso- och sjukvården och till följd av covid-19. Propositionerna med förslag till extra ändringsbudget beslutades av regeringen (prop. 2019/20:136), (prop. 2019/20:132), (prop. 2019/20:142), (prop. 2019/20:151), (prop. 2019/20:146), (prop. 2019/20:166), (prop. 2019/20:167), (prop. 2019/20:181), (prop. 2019/20:187), (prop. 2020/21:4) och (prop. 2020/21:45 och prop. 2020/21:46). Regeringen beslutade om vår- och höständringsbudgetarna respektive . Av genomgången framgår att regeringen i samtliga propositioner med förslag till extra ändringsbudget har redovisat sina särskilda skäl för att lämna en sådan proposition (se bilaga A5.8.1). Regeringen har bl.a. framhållit den ökade smittspridningen av coronaviruset och dess konsekvenser samt behovet av att snabbt vidta åtgärder inom olika områden. 2020/21:KU205. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN 2019/20:132 Åtgärder med anledning av coronaviruset 2019/20:136 Kreditgarantier till flygföretag med 2019/20:142 Kreditgarantier för lån till företag 2019/20:143 Tillfälliga åtgärder för att underlätta genomförandet av bolags- och föreningsstämmor 2019/20:146 Ytterligare åtgärder med anledning av 2019/20:151 Ytterligare åtgärder på skatteområdet med 2019/20:152 Undantag från vid spridning av en samhällsfarlig sjukdom 2019/20:155 Tillfälliga bemyndiganden i smittskyddslagen med anledning av det virus som orsakar 2019/20:158 Senarelagt införande av nationell läkemedelslista och bastjänstgöring för läkare 2019/20:160 Tillfällig åtgärd för att underlätta övergången till sommarbensin 2019/20:163 Fler tillfälliga åtgärder för att underlätta genomförandet av bolags- och föreningsstämmor 2019/20:165 Förlängd giltighetstid för yrkeskompetensbevis 2019/20:166 Fler kraftfulla åtgärder med anledning av coronaviruset 2019/20:167 Stöd till hälso- och sjukvården, utbildningsinsatser och andra åtgärder med anledning av coronaviruset 2019/20:172 En ny lag om tillfälliga 2019/20:181 Förstärkt stöd till välfärd och företag, insatser mot smittspridning och andra åtgärder med anledning 2019/20:183 Förlängd giltighetstid för 2019/20:184 Särskild beräkning av tandvårdsersättning med anledning av sjukdomen covid-19 2019/20:187 Ersättning till riskgrupper, kapitalinsatser i statligt ägda företag och andra åtgärder med anledning av 2020/21:4 Förlängda och förstärkta stöd och ersättningar med anledning av coronaviruset 2020/21:9 Tillfällig ändring i Första–Fjärde AP- fondernas placeringsregler med anledning av covid-19 2020/21:45 Ytterligare medel till kommuner och regioner, ökad testning och andra merkostnader med anledning av coronaviruset samt ändrade regler för kostförmån i särskilda fall 2020/21:46 Förlängd rätt till ersättning för riskgrupper REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Genomgången visar vidare att regeringen i samtliga propositioner har fram- hållit att det funnits synnerliga skäl för att besluta om förkortad motionstid (se bilaga A5.8.1). Regeringens förslag till förkortad motionstid har varierat mellan en och och den genomsnittliga tiden har varit . I drygt en handfull av propositionerna har regeringen föreslagit en förkortad motionstid om . Av tabell 5.8.2 nedan framgår regeringens förslag till förkortad motionstid för var och en av snabbpropositionerna. Tabell 5.8.2 Förslag till förkortad motionstid Förkortad motionstid (antal dagar) Samtliga snabbpropositioner med ett undantag beslutades och överlämnades till . En av propositionerna (prop. 2019/20:158) beslutades av regeringen och överlämnades till . Regeringen föreslog i propositionen en förkortad motionstid om . Som har redovisats ovan innehåller 18 av de snabbpropositioner som regeringen överlämnade till lagförslag. Genomgången visar att någon form av remissförfarande har tillämpats för samtliga lagförslag med ett undantag. I en proposition med flera lagförslag har ett av dessa förslag inte varit föremål för något remissförfarande (prop. 2019/20:132, lagförslag 5). REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Det framgår vidare av genomgången att formen för remissförfarandet har har ett skriftligt remissförfarande använts, och i andra fall har ett muntligt remissförfarande valts. Även en kombination av olika remiss- förfaranden har förekommit. Som exempel kan nämnas att ett skriftligt remiss- förfarande har kompletterats med ett remissmöte. Även kontakter under hand har i några ärenden kompletterats med ett remissmöte. En del av snabb- propositionerna innehåller flera lagförslag och ibland har olika remiss- förfaranden valts för lagförslagen. Av genomgången framgår att lagförslagen i regel har remitterats i någon form med berörda myndigheter. Även kommuner, regioner och samman- slutningar eller organisationer har förhållandevis ofta förekommit som remiss- Endast i något enstaka fall har lagförslag skickats på remiss till Dessutom har organisationer och enskilda i några fall på eget bevåg lämnat synpunkter på remitterade lagförslag. Vid kontakter under hand har antalet remissinstanser varit begränsat. Antalet remissinstanser har varierat mellan en och drygt tio stycken. har det rört sig om kontakter med berörda myndigheter. I några enstaka fall har kontakter även tagits med kommuner och organisationer. remissförfarande eller ett remissmöte har antalet remissinstanser i regel varit fler än vid kontakter under hand, även om variationerna varit stora. gäller remissmöten har antalet remissinstanser varierat mellan en handfull och knappt 30 stycken. Antalet valda remissinstanser vid ett skriftligt remiss- förfarande har varierat mellan en handfull och drygt 50 stycken. Underlaget som remitterats har varierat. har en promemoria tagits fram inom , och denna promemoria har därefter remitterats till ett antal remissinstanser. I andra fall har ett antal remissinstanser fått lämna synpunkter på utkast till en lagrådsremiss eller en proposition. I de fall ett skriftligt remissförfarande tillämpats har remisstiden varierat När en promemoria på sedvanligt sätt har översänts till ett antal remissinstanser framgår remisstiden av själva remissen. I de fall ett sedvanligt remissförfarande inte har tillämpats saknas uppgifter om Av propositionerna framgår i regel endast att regeringen ett visst datum har gett ett antal remissinstanser tillfälle att lämna synpunkter på t.ex. ett utkast till lagrådsremiss och att regeringen beslutat om en lagrådsremiss (prop. 2019/20:143, prop. 2019/20:155, prop. 2019/20:158, prop. 2019/20:163 och prop. 2019/20:183). I de snabbpropositioner som innehåller budgetförslag saknas i regel upp- gifter om eventuella kontakter under hand med bl.a. berörda myndigheter. Endast av två propositioner framgår att kontakter har förekommit med myndigheter, organisationer och enskilda (prop. 2019/20:136 och prop. 2019/20:142). Flera av snabbpropositionernas budgetförslag har dock samband med lagförslag, och dessa lagförslag har remitterats. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Genomgången visar att 14 snabbpropositioner innehåller lagförslag som har granskats av Lagrådet. I 1 av dessa propositioner har lagförslagen delats upp i flera lagrådsremisser. Totalt har regeringen beslutat om 16 lagrådsremisser under pågående pandemi. När det gäller 13 av dessa lagrådsremisser har Lagrådet lämnat lagförslagen utan erinran, dvs. i dessa lagärenden har Lagrådet inte haft några synpunkter eller förslag till ändringar. Lagförslagen i resterande snabbpropositioner (fyra stycken) har inte remitterats till Lagrådet. Vidare innehåller några av de snabbpropositioner med lagförslag som har granskats av Lagrådet även lagförslag som inte remitterats till Lagrådet. I dessa fall rör det sig om lagförslag som har bedömts falla utanför Lagrådets granskningsområde eller lagförslag som i och för sig faller inom Lagrådets granskningsområde men där förslagen bedömts falla inom undantaget för Lagrådets granskning. Av genomgången framgår att tre av snabbpropositionerna innehåller lagför- slag som Lagrådet har haft synpunkter på. Dessa snabbpropositioner innehåller tillsammans drygt tio lagförslag. Lagrådets synpunkter har varit av olika slag. Utifrån vad Lagrådets granskning enligt regeringsformen ska avse har en uppdelning gjorts i olika synpunkter. Det bör dock framhållas att det inte alltid går att dra en klar gräns mellan de olika typerna av synpunkter som Lagrådet för fram i sin granskning. Därtill kommer att ett yttrande från Lagrådet ofta innehåller synpunkter av olika slag. Ett antal av de punkter som räknas upp i 8 kap. 22 § regeringsformen kan sägas vara av rent juridisk-tekniska slag, och detta torde framför allt avse punkterna 2 och 5 i nämnda bestämmelse (jfr och , Regerings- formen, 3 uppl., 2015, s. 203). Punkterna avser hur ett lagförslags föreskrifter förhåller sig till varandra och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Som exempel i denna del kan nämnas lagförslagens disposition och utform- ning, motsättningar mellan motiv och lagtext eller befintlig lagstiftning samt inkonsekvenser i lagtexten. Det kan också vara så att Lagrådet anser att motiv bör kodifieras i föreslagen lagtext. Andra synpunkter kan avse hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt (8 kap. 22 § första stycket 1 regeringsformen). Som exempel på sådana synpunkter kan nämnas hur ett lagförslag förhåller sig till normgivningsbestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. Med detta avses fördelningen av normgivningsmakten mellan och regeringen. I denna del granskas bl.a. normgivningsbemyndiganden. Granskningen kan också avse hur ett lagförslag förhåller sig till bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen om de grundläggande fri- och rättigheterna och Europa- konventionen. I denna del måste ofta bedömningar av lagförslagens proportionalitet göras. Prövningen mot rättsordningen i övrigt är möjligen något mer teknisk och omfattar sådant som bedömningen av om den föreslagna systematiken och begreppsbildningen passar med redan befintlig lagstiftning. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN En annan typ av synpunkter avser om ett lagförslag är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts (8 kap. 22 § första stycket 4 I denna del granskar Lagrådet alltså ett lagförslags Denna punkt torde ge Lagrådet ett visst utrymme för en annan typ av bedömningar än rent juridisk-tekniska. dock bundna av de ändamål som regeringen har angett som motiv för lagförslaget (och s. 204). Slutligen finns synpunkter som avser hur ett förslag förhåller sig till rättssäkerhetens krav (8 kap. 22 § första stycket 3 regeringsformen). rättssäkerhet avses i regel att lagförslaget ska vara utformat så att enskilda ska kunna förutse de rättsliga effekterna av sitt agerande, att det ska finnas en möjlighet att överklaga olika beslut och att lagförslaget ska vara rimligt utformat med hänsyn till tid och kostnader för enskilda. Även denna typ av synpunkter torde ge Lagrådet ett visst utrymme för en annan typ av bedömningar som mer tar sikte på lämpligheten i ett lagförslag utifrån rättssäkerhetens krav (och s. 204). Bland annat kan olika intressen ställas mot varandra utifrån tolkningen av rättssäkerhetsbegreppet (, Departementen och Lagrådet, , 2009, s. 73). Genomgången visar att samtliga nu redovisade typer av synpunkter har lämnats av Lagrådet. Flera av synpunkterna har varit av juridisk-tekniskt slag. När det gäller denna typ av synpunkter har allvaret i Lagrådets kritik varierat. har Lagrådet endast haft smärre synpunkter på t.ex. utformningen av en bestämmelse i ett lagförslag. När det gäller några lagförslag har Lagrådet framfört mer omfattande synpunkter på förslagens utformning och innehåll. Till Lagrådets uppgift hör även att granska det remissförfarande som har föregått en lagrådsremiss (jfr 7 kap. 2 § regeringsformen). framgår att när det gäller två av lagrådsremisserna har Lagrådet haft synpunkter på beredningen av lagförslagen (prop. 2019/20:155 och prop. 2019/20:166). Synpunkterna har rört remisstidens längd och urvalet av Därutöver har Lagrådet i fråga om en bestämmelse i ett lagförslag pekat på avsaknaden av sedvanligt remissförfarande och avslagit förslaget i denna del (prop. 2019/20:181). Genomgången visar att regeringen i allt väsentligt har följt Lagrådets synpunkter och förslag. Bland annat har regeringen i två fall följt Lagrådets synpunkter och förslag med anledning av beredningen av lagförslagen (prop. 2019/20:166 och prop. 2019/20:181). I de fall regeringen inte har följt Lagrådets synpunkter och förslag har den argumenterat för sitt ställnings- Det gäller bl.a. Lagrådets synpunkter på beredningen av ett par lagförslag (prop. 2019/20:155). Av genomgången framgår slutligen att den totala handläggningstiden i Lagrådet av lagrådsremisserna har varierat mellan en och . gäller 10 av totalt 16 lagrådsremisser har handläggningstiden varit . den totala handläggningstiden avses tiden från beslut om lagrådsremiss till dag för Lagrådets granskningsyttrande. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Behandlingen av snabbpropositionerna i De identifierade snabbpropositionerna behandlades av . Snabbpropositionerna med förslag till extra ändringsbudget bereddes av finansutskottet, medan snabbpropositionerna med lagförslag bereddes av civilutskottet, finansutskottet, miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet, socialutskottet respektive trafikutskottet. Genomgången visar att utskotten inte har vidtagit några ytterligare remitteringar av regeringens förslag. I ett av ärendena har utskottet i sitt ställningstagande resonerat kring den process och beredning som föregått lagförslagen i snabbpropositionen och sammantaget ansett att berednings- underlaget varit tillräckligt (prop. 2019/20:155, bet. 2019/20:SoU20). I några ärenden har ansvarig minister, statssekreterare och myndighetsföreträdare lämnat information till utskottet. har även avstämningar gjorts med företrädare för och myndigheter. Endast i ett fall har yttrande inhämtats från ett annat utskott (bet. 2019/20:SoU20). Av genom- gången framgår vidare att utskotten ofta har ställt sig bakom regeringens förslag. I några ärenden har utskotten förslagit vissa justeringar eller ändringar av förslagen. Dessutom har i en handfull ärenden förslag lämnats om tillkänna- givanden till regeringen. har i samtliga ärenden beslutat i enlighet med utskottens förslag. Av genomgången framgår vidare att det har vidtagits olika åtgärder för att skynda på behandlingen av snabbpropositionerna i . Bland annat har en handfull av propositionerna hänvisats till berört utskott. Vidare har för samtliga snabbpropositioner beslutat om förkortad motions- tid i enlighet med regeringens förslag. Därutöver har , efter förslag från berört utskott, i mer än hälften av ärendena beslutat att de ska få avgöras trots att de varit tillgängliga än före den dag då de ska behandlas. När det gäller en av snabbpropositionerna visar genomgången att propositionen beslutades av regeringen och att den över- lämnades till (prop. 2019/20:158). Genomgången visar även att den totala handläggningstiden av snabb- propositionerna i har varierat mellan (3–) och att den genomsnittliga handläggningstiden varit (). Med den totala handläggningstiden avses tiden från överlämnande av en snabbproposition till till beslut i ärendet. Av tabell 5.8.3 nedan framgår den totala handläggningstiden i för var och en av snabbpropositionerna. 2020/21:KU205. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Tabell 5.8.3 Total handläggningstid i Total handläggningstid (antal dagar) Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades sex promemorior som upprättats inom , , , , och Infrastrukturdepartementet (bilaga A5.8.2). Ansvariga departement för de 23 snabbpropositioner som regeringen överlämnade till är (2 propositioner), (4 propositioner), (14 propositioner), (1 proposition), (1 proposition) och Infrastrukturdepartementet (1 proposition). Omständigheter som låg bakom att regeringen initierade arbetet med att ta fram snabbpropositionerna Arbetet med flera av snabbpropositionerna inleddes genom att myndigheter, organisationer eller enskilda uppmärksammade regeringen på behovet av åtgärder. När det gäller några snabbpropositioner inledde regeringen arbetet REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN på eget initiativ. var det flera omständigheter som låg bakom att regeringen initierade arbetet med att ta fram en snabbproposition. Även tillkännagivanden från låg i några fall till grund för framtagandet av en snabbproposition (propositioner inom ansvars- områden). Snabbpropositioner med förslag till extra ändringsbudget Snabbpropositionerna med förslag till extra ändringsbudget togs fram utifrån en löpande bedömning av behovet av åtgärder, i takt med att dessa behov identifierades. Om möjligt fördes förslagen in i de ordinarie propositionerna med förslag till ändringar i statens budget. De ordinarie propositionerna lämnas i enlighet med tilläggsbestämmelse 9.6.1 riksdagsordningen i anslut- ning till den ekonomiska vårpropositionen (dvs. ) och i anslutning till budgetpropositionen (dvs. Behand- lingen i av dessa propositioner tar normalt cirka , inklusive 15 dagars motionstid. De förslag till åtgärder som lämnades i snabbpropositionerna med förslag till extra ändringsbudget var angelägna att få på plats skyndsamt och kunde därför inte lämnas i de ordinarie propositionerna. I var och en av snabbpropositionerna med förslag till extra ändringsbudget redovisades de närmare omständigheter som enligt regeringen i enlighet med 9 kap. 6 § riksdagsordningen utgjorde särskilda skäl för att lämna en sådan proposition till . Anledningen till att tiden mellan propositionerna varierade var att arbetet med förslagen bedrevs parallellt, utifrån behovet av de specifika åtgär- derna och behovet av beredning av förslagen. Dessutom behövde kontakter tas med Europeiska kommissionen eftersom vissa förslag behövde godkännas enligt . Även behovet av en snabb behandling i , inklusive förkortad motionstid, påverkade när propositionerna lämnades till .