bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning (bet. 2015/16:KU20 s. 398). Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen (12 kap. 1 § regeringsformen), och regeringen har att fatta de beslut som krävs för att styra riket, t.ex. i olika former av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder. har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet (7 kap. 1 § regeringsformen och 1 § förordningen [1996:1515] med instruktion för ). I ingår elva departement med olika ansvarsområden samt Statsrådsberedningen och en förvaltningsavdelning. Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd, s.k. gemensam beredning (15 § förordningen med instruktion för ). Av 1–3 §§ förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndig- heten följer att myndigheten bl.a. ska REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN –verka för ett effektivt smittskydd –samordna, följa och utveckla smittskyddet på nationell nivå –följa och analysera beteende- och omvärldsförändringar av betydelse för smittskyddet och hur sådana förändringar påverkar förutsättningarna för smittskyddet i landet. ska vidare övervaka planläggningen av smittskyddets beredskap och inom sitt ansvarsområde ta initiativ till åtgärder som skyddar befolkningen mot smittsamma sjukdomar och andra allvarliga hälsohot i kris och under höjd beredskap (8 § förordningen med instruktion för Folkhälso- myndigheten). Därutöver ansvarar enligt 1 kap. 7 § smittskydds- lagen (2004:168) för samordning av smittskyddet på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd. Myndig- heten ska även följa och vidareutveckla smittskyddet samt följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt. Som framgår av inledningen till utskottets granskningar av regeringens hantering av coronapandemin uttrycks i 7 kap. 2 § regeringsformen ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplys- ningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I förarbetsuttalanden till bestämmelsen framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda samman- slutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår närmare hur ett remiss- förfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutänden på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer (sammanslutningar) och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen ska förordningar kungöras , om inte annat anges i lag. Begreppet kungörande avser den dag då förordningen publiceras. kungörs lagar och förordningar elektroniskt genom att de publiceras på Svensk författnings- samlings (SFS) webbplats (se bl.a. Statsrådsberedningens promemoria Elektroniskt kungörande av författningar [SB PM 2018:1] s. 4). REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN publicerades lagar och förordningar i den tryckta versionen av . Statsrådsberedningen har tagit fram promemorian Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1). Enligt Gröna boken bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i SFS minst före ikraftträdandet (s. 101). En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet. Efter får tidsangivelserna i stället anses avse tiden mellan publiceringen på webbplatsen och ikraft- trädandet (bet. 2019/20:KU10 s. 21). I tidigare granskningsärenden har utskottet framhållit att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrnings- perspektiv (se bet. 2012/13 KU20 s. 264 f. och bet. 2017/18:KU20 s. 331 f.). Utskottet har som nämnts också uttalat att det i regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning (bet. 2015/16:KU20 s. 398). Utskottet har konstaterat att det ankommer på förvaltningsmyndigheterna under regeringen att ge relevant och uppdaterad information till regeringen om det som faller inom myndigheternas respektive ansvarsområden och att uppmärksamma regeringen på händelser som kan kräva åtgärder från regeringens eller sida (bet. 2017/18:KU20 s. 112 f.). Utskottet har i detta sammanhang framhållit att regeringen å sin sida styr riket och därför ansvarar dels för att efterfråga den information som behövs för att styrfunktionen ska kunna fullgöras, dels för att olika delar av statsapparaten får del av nödvändig information. Det kan enligt utskottet krävas ett proaktivt agerande av regeringen och för att få uppdaterad information i situationer som kräver snabba och kraftfulla åtgärder från regeringens och sida. Utskottet har granskat frågor som rör beredningen av regeringsärenden. Inom ramen för en granskning gjorde utskottet en genomgång av granskningar när det gällde inhämtande av yttranden och upplysningar från myndigheter, organisa- tioner och andra (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Genomgången omfattade en rad olika typer av regeringsärenden. I en svarspromemoria från Statsråds- beredningen lämnades en redogörelse för beredningen av bl.a. förordningar. I svarspromemorian framhölls att förordningsändringar som är direkt relaterade till ett föregående lagstiftningsärende i viss utsträckning kan ha REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN behandlats i det betänkande eller den promemoria som ligger till grund för Remissinstanserna har i sådana fall fått möjlighet att yttra sig inom ramen för det traditionella remissförfarandet. När en förordningsändring är initierad av en myndighet förs enligt promemorian i de flesta fall en diskussion med den myndigheten under bered- Tillkommande uppgifter av betydelse dokumenteras i ärendet. initiativtagande myndigheten, liksom eventuella andra berörda myndigheter, sammanslutningar och enskilda, får i de flesta fall del av ett utkast till förordning i samband med att gemensam beredning och delning sker i Vidare framgick det av svarspromemorian att om det är fråga om omfattande ändringar i förordningar av stor betydelse för den aktuella verksamheten förekommer det ofta att ett traditionellt remissförfarande I ett sådant fall kan såväl berörda myndigheter som berörda sammanslutningar och enskilda omfattas. Interna förvaltningsföreskrifter, t.ex. myndighetsinstruktioner, utarbetas enligt promemorian vanligen i dialog med myndigheterna. myndigheterna möjlighet att yttra sig i samband med att delning sker i Vid förordningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för ett begränsat beredningsförfarande större. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska tillmätas stor vikt. Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt som möjligt kända Kvaliteten på regeringens, och i förlängningen i vissa fall även , beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet borde det enligt utskottet också påminnas om att berednings- kravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen begäras in i den mån det behövs. Utskottet påminde även om att det i regerings- formen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Utskottet konstaterade dock att det i sin granskning hade uttolkat innebörden av beredningskravet, både i vad mån det ska anses tillämpligt och vad som krävs för att det ska anses uppfyllt. Granskningen gav enligt utskottet vid handen att sättet på vilket berednings- kravet uppfyllts hade varierat stort mellan olika ärendetyper. framhöll att detta var naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär och att denna variation även var förenlig med bestämmelserna i I ett granskningsärende konstaterade utskottet att berednings- kravet enligt praxis är flexibelt och innebär att brådskande omständigheter kan medföra att olika åtgärder för att påskynda beredningen kan godtas (bet. 2015/16:KU20 s. 452). Enligt utskottet kan informella och frekventa kontakter mellan och företrädare för myndigheter vara nödvändiga för att en krissituation ska kunna hanteras. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN har vid ett flertal tillfällen granskat författnings- utgivningen, ofta inom ramen för granskningen av regeringsprotokollen. I dessa ärenden har utskottet understrukit vikten av att författningar kungörs före ikraftträdandet och att regeringen, i den mån den råder över beslutsprocessen, vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.). Enligt utskottet bör tiden mellan kungörelse och ikraftträdande vara minst och endast i speciella undantagsfall , samt att det självklart är ett minimikrav att författningar inte kungörs efter ikraftträdandet (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f., bet. 2014/15:KU10 s. 14 f., bet. 2015/16:KU10 s. 12 f., bet. 2016/17:KU10 s. 12 f., bet. 2017/18:KU10 s. 15 f., bet. 2018/19:KU10 s. 13 f., bet. 2019/20:KU10 s. 20 f. och bet. 2020/21:KU10 s. 19 f.). Utskottet har också framhållit att är snävt tilltaget med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna (bet. 2012/13:KU10 s. 57). Särskilt viktigt är detta, enligt utskottet, när det gäller bestämmelser som innebär pålagor för enskilda (se bl.a. bet. 2016/17:KU10 s. 18). Utskottet har genom tre skrivelser som sänts till begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades , och totalt sju promemorior som upprättats inom Justitie- departementet, och tillsammans med ett antal bilagor (bilaga A5.5.1–3). Behov av begränsning av antalet deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar Av svaren framgår att och hade dagliga muntliga avstämningar med Folkhälsomyndig- heten om situationen och de behov som fanns inom de områden som myndigheten ansvarar för. Sådan information lämnades även vid andra muntliga kontakter med myndigheten. Vid kontakterna med Folkhälso- myndigheten diskuterades löpande behovet av att införa begränsningar av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar för att hindra smitt- spridning. vidtogs förberedande åtgärder för att regeringen snabbt skulle kunna besluta en förordning om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar om det uppkom ett behov av det. Regeringen behövde dock underlag från för att kunna ta ställning bl.a. till detta behov. Genom kontakter mellan och fick regeringen information om att myndigheten, på grund av det förvärrade läget, kunde komma att lämna in en hemställan om att regeringen skulle besluta en sådan förordning. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN lämnade in en hemställan och beslutade regeringen en förordning om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar för att hindra spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19. Utskottet har ställt en kompletterande fråga om de förberedande åtgärder som vidtogs inom . Enligt svaren vidtogs dessa åtgärder och bestod i sedvanligt arbete inom . Bland annat analyserades de rättsliga förutsättningarna och inledande kontakter togs inom myndigheten. Beredningsåtgärder med anledning av hemställ- ningar I svaren framhålls att inför regeringens beslut den 11 och begränsades urvalet av instanser från vilka synpunkter inhämtades och att anledningen till detta var ärendenas mycket brådskande natur. och hade inför beslutet den löpande kontakter med och vissa läns- styrelser. Dessa kontakter dokumenterades inte. Vid ett möte på Kultur- departementet fick även olika arrangörer av publika arrangemang möjlighet att lämna synpunkter på en eventuell begränsning av antalet deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Det upprättades interna minnesanteckningar från mötet. Inför regeringens beslut hade och löpande kontakter med och läns- styrelserna genom länsstyrelsernas gemensamma samordningskansli. Dessa kontakter dokumenterades inte. Synpunkterna inhämtades i nära anslutning till att besluten fattades. synpunkter hämtades in eftersom de föreslagna förord- ningarna skulle tillämpas av myndigheten. Synpunkter från länsstyrelserna hämtades in eftersom de har viss föreskriftsrätt på området. Utskottet har ställt en kompletterande fråga om huruvida ytterligare beredningsåtgärder vidtogs för att frågan om deltagargränser skulle bli allsidigt belyst innan besluten fattades den 11 och . I svaren hänvisas till redovisade åtgärder, dvs. ett möte med arrangörer av publika arrangemang och till sedvanligt arbete och beredningsförfarande i . Några ytterligare beredningsåtgärder vidtogs inte. Av svaren framgår att det mot bakgrund av bl.a. skrivelser från och möten med berörda aktörer blev allt tydligare att det behövdes mer träffsäkra regler som var anpassade till olika typer av verksamheter. Dessutom hade smittspridningen minskat och hade redovisat scenarier som indikerade en lägre fortsatt smittspridning än den som varit . I den promemoria som remitterades lämnades därför förslag till ändringar för att möjliggöra allmänna REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN sammankomster och offentliga tillställningar där risken för smittspridning kunde begränsas på ett betryggande sätt. Inför beslutet om förordningsändring hade dessutom löpande kontakter per telefon med , och länsstyrelsernas gemensamma samordningskansli. Någon dokumentation över dessa kontakter finns inte. bereddes också möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på förslaget och . hade även inför beslutet om förordningsändringen den löpande kontakter per telefon med , och länsstyrelsernas genom länsstyrelsernas gemensamma samordningskansli. Någon dokumentation över dessa kontakter finns inte. Dessutom bereddes möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på förslaget. Förordningsändringen trädde i kraft och i samband med att regeringen beslutade förord- ningsändringen framhölls att länsstyrelserna fortfarande hade möjlighet att föreskriva strängare restriktioner för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar i respektive län eller del av län, om det bedömdes nödvändigt för att motverka en epidemi. Samtliga länsstyrelser föreskrev därefter strängare restriktioner. Enligt svaren ökade smittspridningen kraftigt , och hade s.k. skärpta lokala allmänna råd från Folkhälsomyndig- heten införts i flera regioner. Trots detta fortsatte smittspridningen att öka i stora delar av och det bedömdes att de sociala kontakterna mellan människor behövde begränsas ytterligare för att läget inte skulle förvärras. Mot den bakgrunden togs en promemoria fram med förslag till ytterligare begränsningar i möjligheten att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Promemorian remitterades till ett antal remissinstanser. Vidare hölls ett informationsmöte med företrädare för samtliga länsledningar där en av inrikesministerns stats- sekreterare lämnade information om remitteringen av promemorian. Det finns inte någon dokumentation från mötet. Inför beslutet om förordningsändring hade även löpande kontakter per telefon med , och länsstyrelserna genom länsstyrelsernas gemensamma samordningskansli. Någon dokumen- tation över dessa kontakter finns inte. Utskottet har ställt en kompletterande fråga om huruvida det, utöver de två remitterade promemoriorna , gjordes någon riskanalys av undantag från förbudet om deltagargränser vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Enligt svaren utvärderades behovet av åtgärder löpande . Då analyserades också möjliga konsekvenser av olika handlingsalternativ. Någon skriftlig riskanalys togs inte fram. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Utskottet har ställt en kompletterande fråga om avsaknaden av dokumentation av flera av de löpande kontakterna. Av svaren framgår att ärendena i samband med dessa kontakter inte tillfördes några uppgifter i sak. Det bedömdes därför inte nödvändigt att dokumentera dessa. Gjorda överväganden när det gäller tiden mellan kungörande och ikraftträdande Av svaren framgår att den ursprungliga förordningen och de efterföljande förordningsändringarna i flera fall innebar inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter. Inskränkningarna bedömdes emellertid nödvändiga för att skydda liv och hälsa. Det var av detta skäl även nödvändigt med mellan kungörelse och ikraftträdande. Eftersom inskränkningar i grund- läggande fri- och rättigheter inte får gälla längre än nödvändigt ansågs det också motiverat med mellan kungörelse och ikraftträdande när lättnader kunde införas. Beredningen inom av förordningen och förordnings- ändringarna Enligt svaren bereddes ärendena inom enligt de principer som redogörs för i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1 [rev. 2020]). Det innebär att förordningarna var föremål för gemensam beredning, delning och politisk samordning innan regeringen fattade beslut. När det gäller vart och ett av de fem regeringsbesluten framgår följande: –Gemensam beredning, samordning och delning av ett utkast till förordning om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar genomfördes som regeringen beslutade förordningen, dvs. hemställan fanns med som underlag vid beredningen. –När det gäller den förordningsändring som beslutades genomfördes gemensam beredning, samordning och delning av ett utkast till ändring i förordningen om förbud mot att hålla allmänna samman- komster och offentliga tillställningar som regeringen beslutade förordningen. hemställan fanns med som underlag vid beredningen. –Den förordningsändring som regeringen beslutade föreslogs i den promemoria som remitterades . Utkastet till promemoria gemensambereddes och samordnades inför remitteringen. genomfördes, med promemorian och inkomna synpunkter som underlag, gemensam beredning av ett utkast till förordning och därefter samordnades utkastet. –Förordningsändringen som regeringen beslutade föreslogs i den promemoria som remitterades . REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN genomfördes, med promemorian och inkomna synpunkter som underlag, gemensam beredning av ett utkast till förordning och därefter samordnades utkastet. –Den förordningsändring som regeringen beslutade föreslogs i den promemoria som remitterades . genomfördes, med promemorian och inkomna synpunkter som underlag, gemensam beredning av ett utkast till förordning och därefter samordnades utkastet. Med anledning av de remissvar som kom in föreslogs även ett undantag för begravningar. Utkastet till förordning delades . Omprövning av förordningens giltighetstid I svaren framhålls att förordningens giltighetstid inte var begränsad men att avsikten var att den inte skulle gälla längre än nödvändigt. Behovet av förordningen övervägdes därför fortlöpande i nära dialog med Folkhälso- myndigheten. Utskottet har ställt en kompletterande fråga om omprövningen av behovet av restriktioner. Av svaren framgår att , sommaren och hade löpande kontakter med Folkhälso- myndigheten. Vid dessa kontakter diskuterades behovet av restriktioner med utgångspunkt från rådande smittläge och den information och kunskap expertmyndigheten i övrigt kunde bistå med. Utifrån dessa diskussioner övervägdes fortlöpande behovet av befintliga och ytterligare restriktioner. höll löpande informerat om vad som framkom vid kontakterna med . Som ett led i regeringens arbete med en mer träffsäker reglering fick i uppdrag att utifrån det epidemio- logiska läget analysera möjliga förändringar av förordningen om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. och lämnade in redovisningar till . Med anledning av den nya covid-19- lagen och förordningen om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 fick ett nytt uppdrag. Utskottet har ställt en kompletterande fråga om information från Folkhälso- myndigheten om eventuella förordningsändringar utifrån smittspridningen och behovet av restriktioner. Av svaren framgår att som redovisats och hade dagliga muntliga avstämningar med . Även hade departementet löpande kontakter med . I kontakterna med diskuterades behovet av restriktioner löpande. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Utskottet höll en utfrågning med , generaldirektör för (bilaga B5). I sin inledning framhöll att övervägde olika lösningar för distansering när fick samhällsspridning av viruset som orsakar covid-19. En annan fråga som diskuterades var tidsaspekten, dvs. hur länge en distansering kunde gälla. Myndigheten samrådde i dessa delar med kollegor i de nordiska länderna, , och . gjorde bedömningen att det var viktigt att begränsa antalet deltagare vid evenemang som attraherade resande från olika platser. I denna del studerades framför allt olika idrotts- evenemang. Myndigheten gjorde bedömningen att en deltagargräns om 500 personer var lämplig. Ett problem var enligt att det i inte fanns en lagstiftning som träffade det myndigheten egentligen ville uppnå. Redan innan det blev aktuellt med en distansering hade en dialog med om de rättsliga förutsättningarna för en eventuell distansering av människor på grund av smittspridningen. Den lag som låg närmast till hands var ordningslagen. avvägningar vid en reglering rörde framför allt smittspridningen och eventuella hälsoeffekter av en distansering. När det gällde de juridiska eller rättsliga övervägandena var det något som i första hand låg på regeringen och . På frågan om kontakterna mellan och regeringen uppgav att kontakterna från myndighetens sida fördes i huvudsak via honom och att det var en väldigt bra dialog där förutsättningarna för en reglering av deltagargränser diskuterades. Vid dessa diskussioner framhöll regeringen bl.a. vikten av balans mellan olika intressen. var regeringen och väldigt lyhörda för Folkhälsomyndig- hetens synpunkter. uppgav vidare att enligt det scenarioarbete som Folkhälso- myndigheten gjorde och publicerade skulle få en ganska påtaglig smittökning . Det var också denna uppgift som låg bakom myndighetens försiktighet när det gällde frågan om undantag i vissa fall från beslutad deltagargräns. fanns det ett tryck från olika aktörer att regeringen skulle lätta på regleringen av deltagargränser. Regeringen remitterade också ett förslag om undantag från beslutad deltagargräns. Enligt var det rimligt att åtminstone diskutera frågan om undantag. lämnade ett skriftligt svar till regeringen där myndigheten uppgav att det var för tidigt att lätta på regleringen. Därefter bedömde att troligen inte skulle få en lika kraftig smittspridning som vissa andra länder hade fått. framförde myndigheten till regeringen att undantaget om 300 personer inte borde träda i kraft förrän . Anledningen till detta var att REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN myndigheten därmed skulle få ett rådrum om smittspridningen ökade. Så blev ju också fallet. Detta var alltså en försiktighetsprincip från Folkhälso- myndighetens sida.