bet · H901FiU14 · 2021-11-17 00:00:00 — handlägger eller har avgjort ett mål om överprövning av en upphandling och avtal inte får ingås har beslutat att en upphandling ska göras om eller rättas eller handlägger ett mål om överprövning av ett avtals giltighet och avtalet inte får fullgöras. Ett kontrakt som har tilldelats genom direktupphandling får inte ha längre löptid eller vara mer omfattande än vad som krävs med hänsyn till upphandlingens syfte. Direktupphandling i ovannämnda situationer ska endast få användas om upphandlingens värde beräknas understiga tillämpliga tröskelvärden eller om upphandlingen avser ett sådant delkontrakt som får tilldelas enligt de icke-direktivstyrda reglerna. Regeringen föreslår att vid direktupphandlingar ska den upphandlande myndigheten eller enheten behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingen på ett öppet sätt. Upphandlingen ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet. Regeringen bedömer att det inte bör införas särskilda nationella principer för direktupphandlingar. Annons om avsikt att direktupphandla Regeringen föreslår att en särskild bestämmelse som upplyser om att en upphandlande myndighet eller enhet får informera om sin avsikt att direktupphandla genom att publicera en annons om upphandlingen i en registrerad annonsdatabas ska tas in i kapitlen om direktupphandling. Regeringen föreslår att om en upphandlande myndighet eller enhet vid en direktupphandling har begärt in anbud från fler än en leverantör, ska myndigheten eller enheten underrätta de leverantörer som har lämnat anbud i upphandlingen om sitt beslut att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal. Underrättelsen ska vara skriftlig och ska inte utlösa någon avtalsspärr. Regeringen föreslår att en upphandlande myndighet eller enhet ska dokumentera genomförandet av en direktupphandling om upphandlingens värde uppgår till . Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndigheten eller enheten ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden. Vissa bestämmelser om skyldighet att bevara handlingar ska gälla för sådana upphandlande myndigheter och enheter som inte omfattas av arkivlagen. Regeringen föreslår att en upphandlande myndighet eller enhet som har tilldelat ett kontrakt eller ingått ett ramavtal genom direktupphandling enligt lagen om offentlig upphandling eller lagen om upphandling inom försörjningssektorerna senast efter det att avtalet ingicks ska informera om upphandlingsresultatet genom en efterannons. En upphandlande myndighet eller enhet som har tilldelat ett kontrakt eller ingått ett ramavtal enligt lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet ska genom en efterannons informera om upphandlingsresultatet senast efter det att kontraktet tilldelats eller ramavtalet ingicks. Vid tilldelning av kontrakt enligt ett dynamiskt inköpssystem eller av kontrakt som avser tjänster av sådant slag som anges i bilaga 2 till lagen om offentlig upphandling och lagen om upphandling inom försörjningssektorerna får dock myndigheten eller enheten samla efterannonserna kvartalsvis. I sådana fall ska de samlade annonserna skickas för publicering senast efter utgången av varje kvartal. Skyldigheten att efterannonsera ska inte gälla vid tilldelning av kontrakt som görs med stöd av ett ramavtal eller för upphandlingar vars värde understiger enligt lagen om offentlig upphandling respektive enligt lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Motsvarande undantag från skyldigheten att efterannonsera ska även tas in i lagen om upphandling av koncessioner. Förhållandet mellan reglerna om direktupphandling och annonspliktig upphandling Regeringen bedömer att när förutsättningarna för direktupphandling är uppfyllda ska endast reglerna om direktupphandling gälla. Regeringen föreslår att en upphandlande myndighet eller enhet ska vara skyldig att besluta om riktlinjer för direktupphandling. Regeringen föreslår att bestämmelserna om överprövning, upphandlingsskadeavgift och tillsyn i 20–22 kap. lagen om offentlig upphandling, 20–22 kap. lagen om upphandling inom försörjningssektorerna respektive 16–18 kap. lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet även ska gälla för icke-direktivstyrda upphandlingar och direktupphandlingar. Följdändringar och andra ändringar i upphandlingslagarna Regeringen föreslår att definitionen av anbudssökande i lagen om offentlig upphandling och lagen om upphandling inom försörjningssektorerna ska ges ändrad lydelse. Det ska med anbudssökande avses den som har ansökt om att få, eller inbjudits att, delta i ett förfarande som genomförs i fler än ett steg. Även definitionen i lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet ska ändras för att avse deltagande i förfaranden som genomförs i fler än ett steg. I övrigt ska det göras vissa följdändringar i 1 kap., 2 kap., 5 kap., 10 kap., 20 kap. och 21 kap. lagen om offentlig upphandling respektive lagen om upphandling inom försörjningssektorerna samt i 1 kap., 3 kap., 16 kap. och 17 kap. lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Andra ändringar i upphandlingslagarna Regeringen föreslår att en upphandlande enhet enligt lagen om upphandling inom försörjningssektorerna ska få använda ett förhandlat förfarande utan föregående annonsering, om det vid ett förfarande med föregående annonsering inte har lämnats några lämpliga anbudsansökningar eller anbud och de villkor som har angetts i de ursprungliga upphandlingsdokumenten inte har ändrats väsentligt. En hänvisning till tredje penningtvättsdirektivet i lagen om upphandling inom försörjningssektorerna ska ändras till fjärde penningtvättsdirektivet. Ändringar i andra lagar Lagen om medbestämmande i arbetslivet Regeringen föreslår att den fackliga vetorätten vid inhyrning och entreprenad enligt lagen om medbestämmande i arbetslivet ska vara lika omfattande vid direktivstyrd som vid icke-direktivstyrd upphandling. Vetorätten ska kunna aktualiseras vid både obligatoriska och fakultativa uteslutningsgrunder vid upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling inom försörjningssektorerna, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Lagen om vissa kommunala befogenheter Regeringen föreslår att en nämnd i en kommun, i en region eller i ett kommunalförbund ska få ge anställda i uppdrag att besluta på nämndens vägnar i en upphandling, när nämnden anskaffar varor och tjänster eller byggentreprenader genom en inköpscentral enligt det icke-direktivstyrda regelverket i lagen om offentlig upphandling eller lagen om upphandling inom försörjningssektorerna. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för sådana upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. I kommittémotion 2021/22:4029 av m.fl. (V) yrkande 14 yrkar motionärerna att beslutar att anta regeringens förslag till • lag om ändring i lagen om offentlig upphandling med den ändringen att ordet ”bör” i 19 kap. 3 § ska bytas ut mot ”ska” • lag om ändring i lagen om offentlig upphandling med den ändringen att ordet ”får” i 19 kap. 18 § ska bytas ut mot ”ska” • lag om ändring i lagen om upphandling inom försörjningssektorerna med den ändringen att ordet ”bör” i 19 kap. 3 § ska bytas ut mot ”ska” • lag om ändring i lagen om upphandling inom försörjningssektorerna med den ändringen att ordet ”får” i 19 kap. 18 § ska bytas ut mot ”ska”. Som skäl för yrkandena anför motionärerna bl.a. att de föreslagna skrivningarna om arbetsrättsliga hänsyn och onormalt låga anbud riskerar att bli till intet förpliktande. Ord som bör, beakta, om, art och motiverar förminskar lagstiftarens intentioner, de intentioner som måste finnas. Inledningsvis konstaterar utskottet att regeringens förslag grundar sig på en utredning som tillsattes med uppdraget att bl.a. göra en översyn av de bestämmelser i upphandlingslagarna som handlar om upphandlingar under EU:s tröskelvärden i syfte att göra regelverket enklare och flexiblare. Utredningen, som tog namnet , lade fram sitt förslag . har i ett tillkännagivande till regeringen anfört att krav vid offentlig upphandling ska genomsyras av enkla, tydliga och likvärdiga villkor oavsett företagens storlek och företagsform (bet. 2017/18:FiU34 punkt 3, rskr. 2017/18:168). Regeringen har i sina årliga redogörelser för behandlingen av skrivelser till regeringen redogjort för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av detta tillkännagivande (skr. 2018/19:75, skr. 2019/20:75 och skr. 2020/21:75). Genom propositionens förslag anser regeringen att tillkännagivande är tillgodosett och därmed slutbehandlat. Utskottet anser att av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag. I 19 kap. 3 § lagen om offentlig upphandling anges att en upphandlande myndighet bör beakta miljöhänsyn samt sociala och arbetsrättsliga hänsyn om upphandlingens art motiverar detta. Regeringen motiverar sitt ställningstagande med att bestämmelsen om beaktande av bl.a. miljöhänsyn i 4 kap. 3 § lagen om offentlig upphandling respektive 4 kap. 3 § lagen om upphandling inom försörjningssektorerna utgör ett s.k. målsättningsstadgande. Förenklingsskäl skulle alltså kunna anses tala för att hänvisningen dit tas bort utan att ersättas av en motsvarande uttrycklig bestämmelse för de icke-direktivstyrda upphandlingarna. Regeringen ser dock, liksom både och , en risk för att detta skulle kunna minska incitamenten för upphandlande myndigheter och enheter att integrera de aktuella hänsynen i sina upphandlingar. Ett sådant målsättningsstadgande bör därför i vart fall gälla även för annonspliktig icke-direktivstyrd upphandling. För att minska antalet hänvisningar till de direktivstyrda bestämmelserna bör det tas in en uttrycklig bestämmelse om detta direkt i regelverket för icke-direktivstyrd upphandling. Utredningens uppdrag har varit att förenkla det icke-direktivstyrda regelverket. Beredningsunderlag saknas således för att överväga ytterligare krav på den upphandlande myndigheten eller enheten, såsom att t.ex. göra reglerna om arbetsrättsliga villkor i 17 kap. lagen om offentlig upphandling respektive 16 kap. lagen om upphandling inom försörjningssektorerna obligatoriska även under tröskelvärdena. Det bör i enskilda fall överlämnas åt rättstillämpningen att bedöma vilken räckvidd de unionsrättsliga principerna har. I 19 kap. 18 § lagen om offentlig upphandling anges att en upphandlande myndighet får förkasta ett anbud om den finner att anbudet är onormalt lågt. Anbudet får dock förkastas först sedan myndigheten begärt en förklaring och inte fått ett tillfredsställande svar. Regeringen anser att kommuniceringsskyldigheten inför ett beslut att förkasta ett anbud som är onormalt lågt är en viktig skyddsregel för leverantörer. En skyldighet att begära en förklaring av en anbudsgivare om ett anbud förefaller vara onormalt lågt innan ett beslut att förkasta anbudet bör därför även fortsättningsvis framgå av det icke-direktivstyrda regelverket. Ett anbud bör vidare, liksom enligt nuvarande bestämmelser och det direktivstyrda regelverket, bara få förkastas om leverantören inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset eller kostnaden. Det finns flera intressen att beakta när det gäller regleringen om förkastande av onormalt låga anbud. Det gäller t.ex. intresset av en sund konkurrens likväl som de upphandlande myndigheternas och enheternas intresse av att försäkra sig om att den som tilldelas kontraktet kommer att prestera det som utlovas. Regeringen bedömer att myndigheterna och enheterna även har ett behov av flexibilitet och handlingsutrymme i en upphandling. Myndigheterna och enheterna har vidare ett intresse av att i möjligaste mån undvika att deras beslut om åtgärder, eller om att inte vidta åtgärder, blir föremål för en rättslig prövning som stoppar upphandlingen. Mot denna bakgrund, och eftersom det får anses ligga i de upphandlande myndigheternas och enheternas eget intresse att agera om ett anbud förefaller onormalt lågt, anser regeringen att det inte bör föreskrivas en skyldighet att agera om ett anbud förefaller vara onormalt lågt eller att förkasta ett anbud som är onormalt lågt. Regeringen anser också att det uttryckligen bör framgå av det icke-direktivstyrda regelverket att en upphandlande myndighet eller enhet har möjlighet att förkasta onormalt låga anbud. På så vis kommer det inte att råda någon tvekan om att denna möjlighet finns, även om det inte anges i upphandlingsdokumenten. Det nya icke-direktivstyrda regelverket innebär ökad flexibilitet för myndigheter och enheter att utforma upphandlingen utifrån de specifika inköpen. Det kommer också fortsättningsvis att vara möjligt att förkasta anbud som är för låga för att kunna uppfylla sådana krav som gäller i den enskilda upphandlingen även utan en särskild reglering som anger detta. Utskottet delar regeringens bedömning när det gäller formuleringarna i 19 kap. 3 § och 19 kap. 18 § lagen om offentlig upphandling, respektive lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och avstyrker därmed förslagen i motionen. Utvärdering av lagstiftningen om offentlig upphandling avseende små företag och idéburna aktörer Utskottets förslag i korthet gör ett tillkännagivande till regeringen om att den bör utvärdera lagstiftningen om offentlig upphandling och se över möjligheterna att öka förutsättningarna för små företag och ideella aktörer att delta i upphandlingar och vinna upphandlingskontrakt i syfte att säkra deras möjligheter att delta i upphandlingar. Därmed bifaller två motionsyrkanden. Jämför det särskilda yttrandet (SD). I kommittémotion 2021/22:4231 av m.fl. (C) yrkande 2 vill motionärerna att regeringen ska utvärdera lagstiftningen om offentlig upphandling och se över möjligheterna att öka förutsättningarna för små företag och ideella aktörer att delta i upphandlingar och vinna upphandlingskontrakt, och återkomma till med förslag på hur små företags och idéburna aktörers möjligheter att delta i upphandlingar ska säkras. Som skäl anför motionärerna att små och medelstora företags deltagande i upphandling är en fråga som återkommande har belysts såväl inom forskning som av statliga myndigheter. statistik visar att av småföretagen har deltagit i en offentlig upphandling . Det är en siffra som är relativt över åren. Regelverket som omgärdar offentlig upphandling ses som det femte största tillväxthindret av mindre företag, enligt statistik. För de allra minsta företagen, med en till nio anställda, ses dessa regler som nästan lika tillväxthämmande som skatte- och momsregler. Det är enligt motionärerna uppenbart att förenklingar måste till. Regeringen föreslår i den aktuella propositionen att en upphandlande myndighet eller enhet ska vara skyldig att besluta om riktlinjer för direktupphandling som bl.a. bör innehålla frågor om hur småföretagens intressen kan beaktas. Detta är ett viktigt steg för att skapa bättre möjligheter för mindre företag att delta i upphandlingar. Men det behövs fler åtgärder och regelförenklingar för att göra det möjligt för mindre företag att delta i upphandling. Riktlinjer kan aldrig ersätta en utformning av regelverk som i grunden gör det svårare för mindre företag att delta. Motionärerna ser en stor risk att en höjd direktupphandlingsgräns för sociala tjänster och andra särskilda tjänster upp till tillämpligt tröskelvärde skulle kunna få som konsekvens att antalet företag som deltar i upphandlingar av sådana tjänster minskar. I kommittémotion 2021/22:4224 av m.fl. (KD) anser motionärerna att det bör göras en noggrann uppföljning av effekten av de i propositionen föreslagna ändringarna för idéburna aktörers möjligheter att delta i och vinna upphandlingskontrakt. Idéburna organisationer kan bidra med sina mervärden bl.a. genom samarbeten med det offentliga i verksamheter som kan handla om att stötta barn, äldre eller olika utsatta grupper, men också som utförare i välfärden. Idéburna aktörer har ofta ett unikt angreppssätt på samhällsproblem som inte kan åstadkommas av en offentlig eller privat aktör. När valfriheten för brukaren alltmer kommit att handla om ett val mellan en större kommersiell aktör och kommunens verksamhet, anser vi att mer måste göras för att stärka idéburna aktörer som välfärdsutförare. Propositionen tar steg i den riktningen. Visar det sig vid en sådan uppföljning att de föreslagna förändringarna inte får önskad effekt för idéburna aktörers möjligheter att delta i och vinna upphandlingskontrakt anser motionärerna att man bör överväga att helt undanta upphandlingar under tröskelvärdet av vissa välfärdstjänster från lagen om offentlig upphandling. I regleringsbrev finns ett krav på återrapportering om idéburna organisationer, små företag och sociala företag (Fi2020/05114 (delvis)). Myndigheten ska redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att underlätta för idéburna organisationer, små företag och sociala företag att delta i offentlig upphandling och analysera och bedöma i vilken utsträckning åtgärderna har bidragit till detta. Myndigheten ska även lämna förslag på ytterligare åtgärder. Vidare har regeringen gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera effekterna av de förändrade regler för direktupphandling som infördes (Fi2021/02328). I uppdraget ingår även att analysera höjningen av direktupphandlingsgränserna och reglerna om dokumentationsplikt och krav på riktlinjer för direktupphandlingar. Analysen ska särskilt omfatta regelverkets effekter på små, medelstora och idéburna leverantörers deltagande i offentliga upphandlingar. Uppdraget omfattar inte sociala tjänster och andra särskilda tjänster eftersom det redan föreslagits höjda direktupphandlingsgränser för sådana tjänster (dvs. det som föreslås i proposition 2021/22:5). Oaktat detta anser utskottet att det finns anledning att rikta ett tillkännagivande till regeringen om att den bör utvärdera lagstiftningen om offentlig upphandling och se över möjligheterna att öka förutsättningarna för små företag och ideella aktörer att delta i upphandlingar och vinna upphandlingskontrakt i syfte att säkra deras möjligheter att delta i upphandlingar. Utskottet föreslår därmed att bifaller motionerna 2021/22:4231 (C) yrkande 2 och 2021/22:4224 (KD). Öka möjligheterna för små företag att delta i offentliga upphandlingar Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att öka möjligheterna för små företag att delta i offentliga upphandlingar. Jämför reservation 2 (C). I kommittémotion 2021/22:4231 av m.fl. (C) yrkande 1 vill motionärerna att upphandlingsreglerna, i högre grad än vad som gäller , ska göra det möjligt för småföretag att delta i upphandlingar. De ökade möjligheterna till direktupphandling riskerar att leda till att små lokala företag och idéburna organisationer får det svårare att delta i upphandlingar. Motionärerna menar att mindre företag ofta har svårt att få kännedom om upphandlingar om de inte annonseras, vilket talar för att större företag med upparbetade relationer och resurser att arbeta med proaktiv försäljning gynnas. Motionärerna anser därför att upphandling måste småföretagssäkras. Det handlar bl.a. om att rensa i kraven och göra mindre omfattande upphandlingar. Regeringens förslag i den aktuella propositionen riskerar tvärtom att göra det svårare för mindre företag att delta. Regeringen behöver därför återkomma till med förslag på hur små företags möjligheter att delta i upphandling kan säkras. Som framgår ovan ingår en analys av de högre direktupphandlingsgränserna samt reglerna om dokumentationsplikt och krav på riktlinjer för direktupphandlingar i det uppdrag som Statskontoret redan fått. Analysen ska särskilt omfatta vilka effekter regelverket har på små, medelstora och idéburna leverantörers deltagande i offentliga upphandlingar. Utskottet anser att det finns skäl att invänta resultaten av Statskontorets analys och avstyrker därmed förslaget i motionen. Ett förenklat upphandlingsregelverk, punkt 1 (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling med den ändringen att – ordet ”bör” i 19 kap. 3 § ska bytas ut mot ”ska”, – ordet ”får” i 19 kap. 18 § på samtliga ställen ska bytas ut mot ”ska”, lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna med den ändringen att – ordet ”bör” i 19 kap. 3 § ska bytas ut mot ”ska”, – ordet ”får” i 19 kap. 18 § på samtliga ställen ska bytas ut mot ”ska”, lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. 2021/22:4029 av m.fl. (V) yrkandena 1–4 och bifaller delvis proposition 2021/22:5 punkterna 1–6. Onormalt låga anbud är ofta ett tecken på missförhållanden. Det kan röra sig om social dumpning, att försöka prisa ut konkurrenter kortsiktigt, att dolda kostnader tillkommer eller, att osund konkurrens skapar marknadsmisslyckanden. Olika remissinstanser, bl.a. Famna och Byggindustrier, anser att det bör finnas en skyldighet att agera om ett anbud förefaller onormalt lågt och att förkasta onormalt låga anbud. konkurrens ska gälla på det direktivstyrda området liksom på det icke direktivstyrda området. Korruption och ekonomisk brottslighet kan normalt inte angripas via en mängd regler för offentlig upphandling. Det handlar mer om kvalitet än kvantitet. När det gäller onormalt låga anbud gäller det dock att vara tydlig. Den tydligheten gäller över tröskelvärdena och den bör även gälla under tröskelvärdena. Regeringen föreslår i propositionen följande skrivning i 19 kap. 18 §: ”En upphandlande myndighet får förkasta ett anbud om den finner att anbudet är onormalt lågt. Anbudet får dock förkastas först sedan myndigheten begärt en förklaring och inte fått tillfredsställande svar.” Jag föreslår att ordet ”får” ersätts med ”ska”. Regeringen föreslår följande skrivning i 19 kap. 3 §: ”En upphandlande myndighet bör beakta miljöhänsyn samt sociala och arbetsrättsliga hänsyn om upphandlingens art motiverar detta.” Regelverket för upphandlingar över tröskelvärdet är mer omfattande för vad en upphandlande myndighet ska ta hänsyn till. Här föreslås att en upphandlande myndighet ska beakta arbetsrättsliga hänsyn om det är motiverat, liksom miljöhänsyn och sociala hänsyn. finns inga skrivningar om arbetsrättsliga hänsyn gällande under tröskelvärdet. Det är heller inte obligatoriskt under tröskelvärdet. Men föreslagen skrivning riskerar att bli till intet förpliktande. Ord som bör, beakta, om, art och motiverar förminskar lagstiftarens intentioner, de intentioner som måste finnas. Att samma arbetsrättsliga krav ska gälla under tröskelvärdet som över är inget regeringen tittat närmare på. Beredningsunderlag saknas enligt regeringen. Dock får och bör en upphandlande myndighet beakta miljöhänsyn samt sociala och arbetsrättsliga hänsyn. På samma sätt som att onormalt låga anbud ska förkastas anser jag att en upphandlande myndighet ska beakta de hänsyn som räknas upp i propositionen. Öka möjligheterna för små företag att delta i offentliga upphandlingar, punkt 3 (C) av (C). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2021/22:4231 av m.fl. (C) yrkande 1. Små och medelstora företags deltagande i upphandling är en fråga som återkommande har belysts såväl inom forskning som av statliga myndigheter. statistik visar att av småföretagen har deltagit i en offentlig upphandling . Det är en siffra som är relativt över åren.