bet · H901MJU6 · 2021-11-24 00:00:00 — Avtalet med om fiske i och föreskriver flaggstatsjurisdiktion, vilket innebär att de danska fiskarna i relevanta områden, utöver det EU-gemensamma regelverket, ska följa sina nationella regler. I budgetpropositionen (prop. 2021/22:1 utg.omr. 20 och 23) redovisas att inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken fortsätter att vara pådrivande i EU för ett starkare samarbete som anpassar bl.a. fångstmetoder för att uppnå hållbara fiskbestånd. Goda och långsiktiga förutsättningar är viktiga för fiskerinäringen och dess företag i , inte minst för det kustnära fisket. Regeringen fortsätter även arbetet med att införa nödvändiga regleringar i fråga om fiske, inklusive bottentrålning, för att nå bevarandemålen i skyddade områden och föreslår ytterligare resurser för detta arbete. Havs- och vattenmyndigheten fick i uppdrag att utreda och föreslå ändringar i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (nedan fiskeförordningen) för att genomföra ett generellt förbud mot bottentrålning i skyddade områden innanför trålgränsen samt att utreda hur en möjlighet till begränsade undantag kan ges i förvaltningsplanen. I uppdraget ingick även att redovisa hur ett generellt stopp för bottentrålning kan införas i övriga svenska skyddade områden utanför den nuvarande trålgränsen och tillämpas även på utländska fiskefartyg. När det gäller frågeställningen om ett generellt förbud mot bottentrålning i svenska skyddade områden utanför trålgränsen och dess tillämpning även för utländska fartyg ger Havs- och vattenmyndigheten en analys av möjliga förfaranden inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Bland annat redogör myndigheten för att medlemsstaterna enligt artiklarna 11 och 18 i grundförordningen ges ett mandat att införa nödvändiga bevarandeåtgärder för att leva upp till skyldigheter som följer av artikel 6 i art- och habitatdirektivet (direktiv /43EEG), artikel 4 i fågeldirektivet (direktiv /147/EG) eller artikel 13.4 i havsmiljödirektivet (direktiv /56/EG). I korthet innebär förfarandet en s.k. regionaliserad process som bygger på att berörda medlemsstater ska samarbeta för att ta fram gemensamma rekommendationer om fiskeregleringar. Under förutsättning att medlemsstaterna är överens antar kommissionen rekommendationerna genom delegerade akter. Den initiativtagande medlemsstaten ska tillhandahålla relevant information om de begärda åtgärderna till kommissionen och de andra medlemsstater som har direkt förvaltningsintresse, inbegripet skälen för dessa, vetenskapliga belägg som stöd och detaljer om hur de begärda åtgärderna ska genomföras och verkställas i praktiken. Om de berörda medlemsstaterna inte kan enas om en gemensam rekommendation, eller om den gemensamma rekommendationen inte anses vara förenlig med de krav som uppställs, får kommissionen lägga fram ett förslag genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet, dvs. kommissionen lägger fram ett förslag till en förordning, ett direktiv eller ett beslut som och rådet antar gemensamt (artikel 289 och 294 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget). Myndigheten bedömer att det är inom ramen för detta förfarande som kan arbeta för ett generellt stopp mot bottentrålning i övriga svenska skyddade områden utanför trålgränsen, och att detta kan tillämpas även på utländska fiskefartyg. Myndigheten påpekar att det inte är myndigheten själv utan regeringen som avgör om ska lyfta upp frågan med berörda medlemsstater, för del det regionala organet Baltfish. Myndigheten bedömer vidare att även artikel 12 i och rådets förordning (EU) 2019/1241 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av ekosystem genom tekniska åtgärder m.m. skulle kunna bidra i detta sammanhang eftersom bestämmelsen ger utökad möjlighet att argumentera för att andra livsmiljöer än de som kopplas till Natura 2000-nätverket ska kunna skyddas. Det finns krav på att kunna påvisa att bevarandeåtgärderna är nödvändiga för att följa unionens miljölagstiftning och myndigheten betonar därför att det är viktigt att kunna presentera ett evidensbaserat underlag. Myndighetens förslag har remitterats, och beredning pågår inom . I Miljömålsberedningens delbetänkande Havet och människan (SOU 2020:83) lämnas ett antal förslag och bedömningar i fråga om trålfiske. Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att bedöma behov av ändringar av de s.k. inflyttningsområdena för trålgränsen och även ta fram förslag till utflyttningsområden utanför trålgränsen där visst fiske kan behöva begränsas. om det finns behov ska Havs- och vattenmyndigheten ta fram ett samrådsunderlag och på regeringens uppdrag inleda samråd med berörda medlemsstater för att införa bevarandeåtgärder/regleringar för fiske i utflyttningsområdena. Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att ta fram ett samrådsunderlag och genomföra samråd med och för att införa tidsbegränsade regleringar (försiktighetsåtgärder) av pelagiskt trålfiske inom hela eller delar av området från ned till , med fokus på . Åtgärderna medför behov av samråd med yrkesfisket. 20 § fiskelagen ändras så att föreskrifter får meddelas om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens och fiskets intressen, dvs. att begränsningen om att regleringar inte får införas som avsevärt kan försvåra fisket tas bort. Miljömålsberedningens förslag har remitterats och beredning pågår inom . Havs- och vattenmyndigheten lämnade under /21 information till utskottet om sitt arbete, bl.a. i fråga om skyddet av sill/strömming och myndighetens översyn av trålgränsen. Myndigheten presenterade bl.a. sin analys av orsakerna till den minskade förekomsten av sill/strömming och varför den minskat i storlek, hur detta påverkar det storskaliga pelagiska fisket efter sill/strömming i det småskaliga kustnära fisket samt vilka åtgärder som kan vidtas. Myndigheten har identifierat tio åtgärdsområden, bl.a. skydd av rekryterings- och uppväxtområden för sill/strömming. Åtgärderna innefattar även nationell reglering av dels fiske i nationellt förvaltade trålfiskeområden innanför trålgränsen, dels förvaltning av fiske utanför trålgränsen med stöd av artikel 19 och 20 i grundförordningen. De identifierade åtgärderna gäller även förvaltning av fiske då det rör flera medlemsstater utanför trålgränsen. Enligt myndigheten kan detta regleras med stöd av dels den gemensamma fiskeripolitiken genom ett regionalt arbetssätt inom det regionala organet Baltfish, dels havsmiljödirektivet. Under utskottets informationsinhämtning lämnade ett antal organisationer kommentarer om vilken effekt en utflyttning av trålgränsen skulle ha på sill/strömmingsbestånden och det fiske som är beroende av dessa. universitets Östersjöcentrum framhöll bl.a. att trålgränsfrågan handlar om dels huruvida inflyttningsområdena ska stängas helt eller reserveras för fartyg mindre än 20/, dels huruvida trålgränsen ska flyttas ut för att skydda sillen/strömmingen då bestånden står i täta stim nära kusten. Östersjöcentrum bedömde att en utflyttning kan vara ett sätt att skydda bestånden från överexploatering. Östersjöcentrum framhöll vidare att skyddsåtgärder behövs längs hela ostkusten och att vid en utflyttning av trålgränsen utanför baslinjen bör även ingå. redovisade Östersjöcentrum att en utflyttning av trålgränsen är en av många möjliga åtgärder. Likaså fiskares producentorganisation (SFPO), , Sportfiskarna och Marint centrum i framhöll att en utflyttning av trålgränsen vore en bra åtgärd för att skydda bestånden. Flera organisationer underströk att utflyttningen bör undanta fiske till humankonsumtion. SFPO tillade att det måste finnas undantag för småskaliga fiskare om en tolvmilsgräns införs annars tappar man en hel yrkeskår och den kunskap som finns där. Sportfiskarna framhöll att dispenser innanför trålgränsen för storskaligt trålfiske bör upphöra, och att det storskaliga trålfisket bör begränsas till vissa platser. Även Marint centrum i och anförde att en utflyttning av trålgränsen bör åtföljas av undantag för konsumtionsfiske. Coalition Clean Baltic (CCB) framhöll att förslagen om att flytta trålgränsen är bra och att det är möjligt. CCB underströk dock att det är viktigt att fundera noga över vilka båtar som ska flyttas. Storlek och fiskeredskap är inte direkt relevanta paramterar eftersom det kan kasta ut småskaligt fiske för humankonsumtion. Dessa aspekter måste också tas i beaktande i kvotsättningen. I fråga om en utflyttning av trålgränsen påpekade SLU Aqua att som åtgärder behövs för att öka mängden stor strömming måste flera aspekter tas i beaktande för att beräkna effekten av en sådan åtgärd. Det är viktigt att betänka att bestånden övervintrar på stora djup. SLU Aqua har tagit fram data för vad en utflyttning av trålgränsen skulle kunna innebära för skyddet av just djupområdena. I subdivision 25 i söder skulle en utflyttning av trålgränsen inte skydda några av dessa djupområden, men i subdivision 27 och 29 skulle det skydda relativt stora djupområden och till viss del även i . SLU Aqua framhöll vidare att det är viktigt att förstå att kustfisket och utsjöfisket är ute efter samma fiskar; finns bestånden i utsjön på djupt vatten och är då exponerade för det pelagiska fisket, och är de inne i kustzonen för att leka och äta upp sig. Kopplingen mellan kust och hav är alltså viktig. En åtgärd som enligt SLU Aqua troligen skulle ha en säkrare effekt på att återfå en högre andel stor sill/strömming är att minska den generella fiskeridödligheten, dvs. att sänka fiskemöjligheterna. Även () lyfte fram att lägre kvoter kan vara en effektivare åtgärd för att skydda bestånden än vad en utflyttning av trålgränsen skulle vara. SPF framhöll bl.a. att det är kvoterna som ytterst avgör mängden fångad fisk, inte trålgränsen. En förflyttning av trålgränsen skulle dessutom missgynna svenskt yrkesfiske på flera sätt. De småskaliga och regionala fartygen skulle få det svårt att stanna kvar eftersom fartyg inte kan fiska så långt ut, och regionalfartygen, dvs. de större än , skulle förlora fiskeplatser. Därmed skulle den lokala beredningsindustrin få stå tillbaka. SPF redovisade dessutom att av konsumtionssillen fiskas inom 4–från baslinjerna och att en utflyttning av trålgränsen skulle innebära att fartygen måste leta mer efter fisken, vilket skulle ha en högre miljökostnad. framförde bl.a. ett förslag om en stängning av trålfisket i ett givet område . Förslaget innebär att ett djupområde utanför skyddas från fiske under tre vintermånader. Organisationen framhöll att fisken samlas i området , och att har fisket i området ökat med flera . Av erfarenhet kan man säga att när strömmingen lämnar kusten ökar fisket i detta område. påpekade att fiskefria områden är ett vedertaget sätt att skydda bestånden på. Sportfiskarna framförde ett förslag om att det inrättas ett fredningsområde i anslutning till Finngrundet i södra för att skydda strömming november–april. Effekterna av fredningsområdet ska följas upp av SLU, och undantag bör utformas för det kustnära yrkesfisket för lokala marknader och lokal förädling. Även SLU Aqua kommenterade möjligheten med fredningsområden och de aspekter som då bör beaktas. universitets Östersjöcentrum framförde att förslagen om tidsbestämda skyddsområden i bör tillstyrkas. Utskottet har behandlat frågor om trålfiske inklusive utflyttning av trålgränsen vid upprepade tillfällen . Utskottet har då anfört, bl.a. i betänkande 2020/21:MJU8 Fiskeripolitik, att utskottet ser mycket positivt på att är pådrivande i EU för ett starkare samarbete för att uppnå hållbara fiskbestånd och stärka den biologiska mångfalden. Utskottet har särskilt noterat att regeringen arbetar för att minska bottentrålning i känsliga områden i och EU samt det arbete som pågår vid de ansvariga myndigheterna. Översyn av förvaltningsplanen för fiskbestånd Fiskeripolitikens övergripande bestämmelser framgår av och rådets förordning (EU) 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken m.m. (nedan grundförordningen). Bland annat fastställs i artikel 2 att den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt och socialt hänseende och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen. Den gemensamma fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen i fiskförvaltningen och ska säkerställa att de levande biologiska resurserna nyttjas på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning (maximum sustainable yield, MSY). De viktigaste fiskbestånden i EU förvaltas på EU-nivå genom dels årliga fångstbegränsningar (redovisas i avsnittet nedan), dels fleråriga förvaltningsplaner. De fleråriga förvaltningsplanerna för EU:s fiskevatten är ett centralt verktyg i fiskförvaltningen för att se till att fiskbestånd utnyttjas på ett hållbart sätt. De fleråriga planerna ska innehålla ett mål för maximal hållbar avkastning (MSY) och en tidsfrist för att uppnå detta mål. Planerna ska även bidra till att bl.a. eliminera utkast samt minimera inverkan på ekosystem. förvaltningsplan, även kallad den fleråriga planen för , framgår av och rådets förordning (EU) 2016/1139 om upprättande av en flerårig plan för bestånden av torsk, sill/strömming och skarpsill i och det fiske som nyttjar dessa bestånd. Baserat på vetenskaplig rådgivning fastställer planen mål för fiskeridödlighet (F) som intervall, med en övre och en undre gräns för de bestånd som forskarna kan ta fram en analytisk beståndsanalys för. För de bestånd som inte har en analytisk beståndsanalys, ska fiskeridödlighet sättas enligt försiktighetsansatsen. Utöver intervall för fiskeridödlighet ger planen kommissionen befogenhet att anta kompletterande bestämmelser genom delegerade akter inom vissa områden, bl.a. bevarandeåtgärder för vissa arter, genomförande av landningsskyldigheten samt tekniska åtgärder. Planen har reviderats sedan den antogs, bl.a. med anledning av det akuta läget för det östra torskbeståndet. Ekosystemansatsen, som har sitt ursprung i Konventionen om biologisk mångfald, är en vägledande princip i EU:s gemensamma fiskeripolitik. Enligt Miljömålsberedningen (SOU 2020:83) innebär ekosystemansatsen att naturvärden bevaras och naturresurser nyttjas miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart, med målet att säkerställa att ekosystemen används inom sina gränser. Det betyder bl.a. att fisket inte bör påverka pelagiska (djur som lever i den fria vattenmassan) och bentiska (djur som lever på och under botten) arter, livsmiljöer och näringsvävar negativt så att dess långsiktiga produktionskapacitet försämras eller att biologisk mångfald påverkas negativt. Enligt skälsats 13 i grundförordningen är det nödvändigt att införa en ekosystemansats i fiskeripolitiken för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de ekosystemen minimeras, och att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den miljön. Ekosystemansatsen syftar på så sätt till att förvalta användningen av naturresurser, med beaktande av fiskeverksamhet och annan mänsklig verksamhet, som man bevarar både den biologiska rikedom och de biologiska processer som är nödvändiga för att skydda livsmiljöernas sammansättning, struktur och funktion i det berörda ekosystemet. Havs- och vattenmyndigheten har vid upprepade tillfällen pekat på att fiskeriförvaltningen traditionellt bygger på att utvecklingen av varje bestånd analyseras var för sig och att fisketrycket ses som den främsta orsaken till beståndets utveckling. Myndigheten fick 2016 i uppdrag av regeringen att ta fram en strategi för en ekosystembaserad fiskförvaltning. Regeringen har genom ändringen av uppdraget 2018 tydligt signalerat att en ekosystembaserad fiskförvaltning är en integrerad del av havsförvaltningen. har regeringen ändrat uppdraget till ett mål och återrapporteringskrav i årsredovisningen där Havs- och vattenmyndigheten ska redogöra för hur myndigheten arbetar för att en ekosystembaserad fiskförvaltning ska vara en integrerad del i att uppfylla målen i havs- och vattenförvaltningen samt miljömålen. I rapport 2020:3 framhåller Havs- och vattenmyndigheten att för att fisk och fiske ska kunna förvaltas i enlighet med en ekosystemansats, behövs förståelsen av fiskens roll i ekosystemet samt hur förvaltningen av fisken på olika sätt kan påverka vilka ekosystemtjänster vi får och . Även kunskap om hur bestånden samspelar med andra arter och miljöfaktorer behöver lyftas in för att kunna ge en mer nyanserad bild av beståndsutvecklingen, t.ex. födotillgång, predation från andra arter eller ändringar i fiskens livsmiljöer. Förståelsen behöver stärkas av vilka indirekta effekter fiske på en art kan få på näringsväven och om det kan påverka våra möjligheter att nå mål för andra arter, livsmiljöer eller ekosystemtjänster, t.ex. hur förekomst av större rovfiskar påverkar algtillväxt och därmed badvattenkvalitet. Mot denna bakgrund lämnar Miljömålsberedningen (SOU 2020:83) en analys av de delar av fiskförvaltningen som direkt eller indirekt kan förväntas ha betydelse för att nå de havsanknutna miljökvalitetsmålen. Beredningen framhåller att förvaltningen av fisk främst styrs av mål inom EU:s gemensamma fiskeripolitik och nationella näringspolitiska mål. Det är dock flera mål inom det miljöpolitiska området som har och successivt får större betydelse för förvaltningen av fiskbestånden och fisket, inte minst målet om god miljöstatus i EU:s havsmiljödirektiv, som även den gemensamma fiskeripolitiken ska bidra till. Därtill finns det ett antal strategier på såväl europeisk som nationell nivå som direkt eller indirekt påverkar förvaltningen av fiskbestånden. Miljömålsberedningen lämnar vidare ett antal förslag och bedömningar i fråga om förvaltningen av fiskbestånd. Beredningen bedömer att all förvaltning av fiskresurser ska vara ekosystembaserad och att en ekosystembaserad fiskförvaltning är en förutsättning för att uppfylla miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och mål 14 i Agenda . Beredningen föreslår således att regeringen integrerar frågor om hållbar förvaltning av fiskresurserna med havsmiljöförvaltningen och att Havs- och vattenmyndighetens instruktion ändras så att det framgår att myndigheten ska tillämpa en ekosystemansats samt att hållbar förvaltning av fiskresurserna integreras med havsmiljöarbetet. Miljömålsberedningen lämnar vidare bedömningar och förslag i fråga om målen och rådgivningen för fiskförvaltningen. Beredningen bedömer att fiskeripolitiken inte lever upp till målet i artikel 2 i EU:s gemensamma fiskeripolitik som slår fast att fiskeripolitiken ska vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet. Utformningen av rådgivningen för hållbar förvaltning av fiskresursen, både inom EU och nationellt, behöver därför ses över. Beredningen har uppfattat att aktörer med ansvar för förvaltning av havsmiljön men även flera inom den svenska fiskförvaltningen ser detta som viktigt och prioriterat. Mot denna bakgrund föreslår beredningen att – Havs- och vattenmyndighetens instruktion tydliggörs så att det framgår att myndigheten inom sitt ansvarsområde ansvarar för ett samordnat genomförande av EU:s miljölagstiftning, inklusive EU:s gemensamma fiskeripolitik, med hänsyn till bl.a. miljökvalitetsnormer, rådgivning, genomförande av åtgärder samt uppföljning och utvärdering – regeringen aktivt verkar inom EU, Baltfish och Scheveningen för att främja att rådgivning från ICES om fiskekvoter och tekniska regleringar inom fiskeripolitiken även ska bidra till att nå fastställda förhållanden som kännetecknar en god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet – regeringen med stöd av ICES tar fram ett förslag till hur en samlad rådgivning för fiskeripolitikens mål för beståndsförvaltning, inklusive delbestånd, och de delar inom havsmiljödirektivets kvalitativa deskriptorer som berör fisk, kan utformas. Beredningen anför vidare att kunskapen om fiskens roll i ekosystemet samt interaktioner mellan utsjö och kust måste utvecklas. Därför föreslås att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att ta fram ett samlat kunskapsunderlag om olika fiskarters betydelse för den näringsväven och interaktioner dem emellan, både för utsjö och kust. Kunskapsunderlaget ska bidra med underlag för bl.a. en utvecklad rådgivning för hållbar förvaltning av fiskresurserna. Miljömålsberedningen bedömer också att det behövs en satsning för återhämtning av flera fiskbestånd i kustområden, både i och . Alla delar av fiskens livsförutsättningar behöver inkluderas och därför behöver flera förslag till styrmedel och åtgärder ingå, från förvaltningen av fisk i utsjön till fysiska åtgärder på land. Beredningen föreslår ytterligare åtgärder i denna del. Miljömålsberedningens bedömningar och förslag bereds inom . Som redovisats ovan har flera av sill/strömmingsbestånden uppvisat en negativ utveckling . framhåller att orsakerna till de nedåtgående bestånden inte är entydiga eftersom det saknas tillräckliga kunskapsunderlag. Det är många faktorer utöver fisket som kan påverka sillen eller strömmingen, och det behövs ytterligare kunskaper. Enligt regeringen är det viktigt att stödja ICES i deras arbete med att utveckla råden för att tillämpa ekosystemansatsen i fiskförvaltning. Det är dessutom viktigt att nationella datainsamlingsprogram för bestånd har hög kvalitet för att ge ICES bakgrundsdata som gör att de ger råd som är baserade på bästa tillgängliga kunskap. Regeringen har därför gett Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att formulera ett projekt till ICES om framtida scenarier för och dess fiskbestånd. I redovisningen framhåller myndigheten att trots flera existerande direktiv och strategier finns det ingen gemensam vision för hur ekosystem ska förvaltas, baserat på såväl sammanvägt önskvärt tillstånd för som önskvärd samhällsutveckling och förväntade klimatförändringar, och som kan användas för att vägleda en ekosystebaserad förvaltning. För att närma sig en sådan vision krävs ett förbättrat tvärvetenskapligt kunskapsunderlag. Myndigheten redovisar därefter sitt förslag på ansats och möjligt upplägg för ett sådant projekt i form av en kort projektbeskrivning, grov tids- och kostnadsuppskattning samt möjlig finansiering. Sammanfattningsvis ska projektets resultat syfta till att – öppna för en vetenskapligt grundad politisk diskussion om förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster till nytta för samhälle och sektorer i regionen – ge vetenskapligt underbyggt stöd för att, i ett senare steg, kunna diskutera den gemensamma målbilden för förvaltning av ekosystem, och identifiera eventuella målkonflikter – utgöra underlag för att utveckla en ekosystembaserad förvaltning som tar hänsyn till belastningar från källa till hav och som avser samband mellan drivkrafter, aktiviteter, belastningar, status och olika ekosystemkomponenter – ge en förbättrad grund för vetenskaplig rådgivning till förvaltande myndigheter på olika förvaltningsnivåer – stärka möjligheterna att nå de mål som är satta i ett flertal nationella och internationella processer t.ex. det svenska miljömålssystemet, FN Agenda 2030, Helsingforskonventionens (Helcom) handlingsplan för miljö (Baltic Sea Action Plan, BSAP), för , EU:s gröna giv, den gemensamma fiskeripolitiken och vattendirektivet. Det kan användas för att i samverkan med grannländer stärka havsplaneringen nationellt och gränsöverskridande samt genomförandet av havsmiljödirektivet. Projektet föreslås drivas med ICES som plattform för genomförandet, alternativt av vetenskapliga partner under ledning av ett sekretariat, där internationell samverkan säkras genom nätverk och workshoppar ledda av ICES. Myndighetens förslag bereds inom . Vidare har regeringen gett Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda hur fiskeregleringarna kan utvecklas för att skydda kustlekande bestånd av sill i norra .