bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Regeringen påtalade att det står klart att digitaliseringen även för med sig risker och hot av delvis okänd karaktär som innebär stora säkerhetsutmaningar som kan vara mycket komplexa. Hot blir svårare att upptäcka, risker mer VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL svårbedömda och beroenden svårare att överblicka. Sårbarheter i t.ex. 5G- näten kan utnyttjas för att påverka eller attackera system och trådlös digital infrastruktur. Att många kritiska tjänster kommer att vara beroende av trådlös digital infrastruktur gör att systemomfattande och utbredda it-incidenter kan få omfattande konsekvenser för samhället i stort och enskilda invånares integritet. Angrepp på trådlös digital infrastruktur kan därmed påverka säkerhet. och försvarsutskottet yttrade sig i ärendet. uttalade i sitt ställningstagande bl.a. följande: Digitaliseringen innebär stora möjligheter för samhället i stort, såväl för individer, näringslivet och civilsamhället som för den offentliga sektorn. Regeringen framhåller i propositionen att med den stora betydelse som t.ex. 5G väntas få för utvecklingen av sakernas internet och de nya tillämpningar som detta för med sig för hela samhällets digitalisering följer att många kritiska tjänster kommer att vara beroende av trådlös digital infrastruktur, som t.ex. 5G-nät. Utskottet instämmer med regeringen i att systemomfattande och utbredda it-incidenter därför kan få omfattande konsekvenser för samhället i stort och för enskilda invånares integritet. Det är därför mycket angeläget att den framtida digitala infrastrukturen kan säkras mot tekniska, organisatoriska och rättsliga förhållanden som kan hota säkerhet, integritet och tillgänglighet, och därigenom skada säkerhet. Något om EU och lade kommissionen och den höga representanten för utrikes- och säkerhetspolitiken fram ett gemensamt meddelande som behandlar förbindelserna mellan och . Meddelandet presenterades i en faktapromemoria från regeringen och – En strategisk hållning (fakta-PM 2018/19:FPM43). I meddelandet betonar kommissionen vikten av en stärkt säkerhet för kritisk infrastruktur och teknik. Kommissionen framför att den kommer att anta en rekommendation som svar på Europeiska rådets efterfrågan om en gemensam EU-strategi för säkerhetsriskerna i 5G-näten. Vidare beskrivs att EU kommer stödja multilaterala insatser, särskilt inom G20, för att främja fria och säkra dataflöden. För att upptäcka och öka medvetenheten om säkerhetsrisker som uppstår genom utländska investeringar, framhåller kommissionen att medlemsstaterna bör säkerställa ett snabbt, fullständigt och verkningsfullt genomförande av förordningen om granskning av utländska direkt- investeringar, allt enligt faktapromemorian. Det kan även nämnas att EU har utvecklat ett legalt ramverk för att hantera och begränsa cybersäkerhetsrisker som har samband med 5G (såsom Europa- parlamentets och rådets direktiv [EU] 2018/1972 av om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation och och rådets direktiv [EU] 2016/1148 av om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informations- system i hela unionen). VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Vidare kan nämnas att rådet för transport, telekommunikationer och energi vid sitt möte beslutade rådsslutsatser om betydelsen av 5G för europeisk ekonomi och behovet av att hantera säkerhetsrisker som hör I slutsatserna finns uttalanden av innebörd bl.a. att betydelsen framhölls av det gemensamma arbete som baseras på kommissionens rekommendation om cybersäkerhet för 5G-nätverk, som välkomnats av , samt nödvändigt säkerhetsarbete på medlemsstatsnivå, och att tekniska utmaningar som följer med 5G kommer att öka riskytorna för attacker och kommer att kräva särskild uppmärksamhet vad gäller risk för individuella leverantörers profiler. Regeringsformen om förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt och om Regeringen styr riket; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § regeringsformen, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag är Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna. meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen). organ, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen. bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Regeringsformen om statliga myndigheters underrättelseskyldighet i utrikespolitiska frågor I 10 kap. 13 § regeringsformen föreskrivs att chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Underrättelse ska lämnas när frågan uppkommer, alltså innan en myndighet tar ställning. Enligt Grundlagberedningen är det inte tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut, utan underrättelse ska lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse. I fråga om utrikespolitiken finns det ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens; enligt Grundlagberedningen borde grundlagen, som ett moment i befästandet av parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor av utrikespolitisk betydelse (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 511–513). Departementschefen framhöll i den delen, med anledning av ett remiss- yttrande där det hade ifrågasatts om bestämmelsen borde placeras i grundlag, att grundlagen borde ge garantier för en sammanhållen bedömning av de utrikespolitiska frågorna (prop. 1973:90 s. 371). Av väsentlig betydelse var, enligt departementschefen, att det slogs fast att utrikesledningen ska hållas informerad om alla kontakter av utrikespolitisk betydelse som svenska myndigheter håller med utländska eller internationella organ. Vad gäller underrättelseskyldighetens omfattning yttrade Grundlag- beredningen att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse, och en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket (m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl., 2012, s. 512). I praxis finns exempel på att myndigheter och domstolar har lämnat underrättelse till chefen för med hänvisning till 10 kap. 13 § regeringsformen (tidigare 10 kap. 8 § regeringsformen). Innan Justitie- kanslern fattade beslut i ärendet om utlämnande av ett exemplar av den s.k. scientologbibeln underrättade han, med hänvisning till 10 kap. 8 § regerings- formen, chefen för om att det hos Justitiekanslern fanns en handling som motsvarade den som berördes av sekretess enligt regeringens beslut m.m. Inom upprättades en promemoria med anledning av Justitiekanslerns skrivelse. Vidare kan nämnas att i ett mål om utfående av allmänna handlingar (NJA 1998 C 44) i enlighet med 10 kap. 13 § regeringsformen underrättade chefen för att en fråga av betydelse för förhållandet till annan stat hade uppkommit, varefter företrädare för departementet för domstolen redogjorde för departementets bedömning. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Utvecklingen anses, framför allt i samarbetet med EU, ha inneburit att direktkontakter mellan andra svenska myndigheter och organ än Utrikes- departementet samt utländska myndigheter och organ har blivit vanligare och att skyldigheten att underrätta utrikesministern inte gärna kan iakttas på samma sätt som . torde det krävas att det rör sig om en i egentlig mening utrikespolitisk fråga och inte en fråga i ”vardagsumgänget” mellan svenska och utländska instanser (m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl., 2012, s. 512). Förhållandet mellan domstolars och myndigheters självständighet och underrättelseskyldigheten Frågan om förhållandet mellan bestämmelsen om underrättelseskyldighet och bestämmelserna om domstolarnas och myndigheternas självständiga ställning vid rättstillämpning och myndighetsutövning mot enskilda (11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen, tidigare 11 kap. 2 och 7 §§) berördes inte i för- arbetena. Lagrådet har dock gjort ett uttalande i ett annat lagstiftningsärende, som gällde en ny lag om internationell rättslig hjälp i brottmål (prop. 1999/2000:61). Genom den nya lagen infördes regler som innebar att utrymmet ökade för direktkontakter om rättslig hjälp i brottmål mellan svenska åklagare och domstolar å ena sidan och utländska myndigheter å andra sidan. Lagrådet framhöll i det sammanhanget bl.a. följande: Även om direktkontakter i första hand skall ske inom EU är det inte helt okomplicerat med ett sådant samarbete på åklagar- och domstolsplanet i stället för på regeringsnivå. Det kan uppkomma fall där utrikespolitiska skäl kan tala emot att svenska myndigheter bistår myndigheter i en annan stat, även inom EU. Visserligen är svenska åklagare och domstolar enligt [10 kap. 13 §] regeringsformen skyldiga att underrätta chefen för när fråga, som är av betydelse för förhållandet till annan stat, uppkommer hos åklagaren eller domstolen. Syftet med bestämmelsen är att utrikesministern skall få tillfälle att orientera om sakens utrikespolitiska betydelse (Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna s. 360). Hur denna bestämmelse förhåller sig till de i [11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §] givna föreskrifterna om myndigheternas självständighet i sin verksamhet synes något oklart. I varje fall kan regeringen inte utan direkt lagstöd ingripa i ett enskilt fall och besluta i detta. Nämnas kan även att när ett s.k. rakt skaderekvisit infördes i bestämmelsen om utrikessekretess , avstod regeringen från att gå vidare med ett förslag av Utredningen om utrikessekretessen i betänkandet Utrikessekretessen (SOU 1994:49). Förslaget innebar att ett genomgående rakt skaderekvisit i den då gällande sekretesslagen skulle förenas med en bestämmelse om att Utrikes- departementet skulle pröva framställningar om att få ta del av handlingar som förvaras inom utrikesrepresentationen, om handlingen innehåller uppgifter som kan antas vara omfattade av utrikessekretess. I propositionen lyfte regeringen i stället fram bestämmelsen i 10 kap. 13 § (dåvarande 10 kap. 8 §) regeringsformen (prop. 1994/95:112 s. 33), och uttalade bl.a. följande: Genom denna underrättelseskyldighet kan bedömning vägas in när domstolar och förvaltningsmyndigheter har att VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL avgöra en fråga om utrikessekretess. Att på detta sätt lämnar sin bedömning kan inte anses stå i strid med föreskrifterna i [11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §] regeringsformen om domstolars och förvaltningsmyndigheters självständighet. uttalade följande i sitt betänkande (bet. 1994/95:KU18 s. 19): har framhållit betydelsen av att ökad uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas. vill med anledning härav peka på bestämmelsen i [10 kap. 13 §] regeringsformen som innebär att chefen för skall hållas underrättad när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Som regeringen anför kan genom denna underrättelseskyldighet Utrikes- departementets bedömning vägas in när domstolar och förvaltnings- myndigheter har att avgöra en fråga om utrikessekretess. Konstitutions- utskottet delar regeringens uppfattning att det inte kan anses stå i strid med föreskrifterna i [11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §] regeringsformen om dom- stolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet att Utrikes- departementet på detta sätt lämnar sin bedömning. Som regeringen anför föreskriver grundlagsbestämmelserna att ingen myndighet får bestämma hur domstol i det enskilda fallet skall döma eller förvaltningsmyndighet i visst fall skall besluta, men det hindrar inte att en domstol eller förvaltningsmyndighet inhämtar synpunkter från en annan myndighet som underlag för sitt beslutsfattande. instämmer därför i vad regeringen anför om betydelsen av att domstolar och myndigheter uppmärksammar sin skyldighet att underrätta och att departementets bedömning utan onödigt dröjsmål tillställs den myndighet eller domstol som lämnat underrättelsen. består enligt 10 kap. 12 § regeringsformen av talmannen samt nio andra ledamöter som väljer inom sig. samman- träder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att sammankalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i en viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han eller hon har förfall, statsministern. är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut. tillkom som ett led i den reform av regeringsform som genomfördes och genom vilken officiellt tillerkändes medinflytande i utrikesfrågor. rådde personalunion mellan nämnden och utrikesutskottet. I samband med att enkammarriksdagen infördes hävdes personalunionen och antalet ledamöter i nämnden minskades från 16 till 9. Därvid åberopades uppdragets särskilda förtroendekaraktär. När saken övervägdes på nytt i samband med utskottsreformen –1971 föreföll det Grundlagberedningen som om det med det nya utskottssystemet vore olämpligt att återgå till personalgemenskap mellan och utrikesutskottet (SOU 1969:62 s. 90). Ett av de skäl som framfördes var att ett framtida utrikesutskott sannolikt skulle komma att få fler beredningsuppgifter än det dåvarande, och att några av dessa skulle komma att bli betungande och VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Det skulle därför troligen vara svårt att till utskottet knyta partigruppernas ledare och andra sådana ledande politiker som brukat sitta i I förarbetena till regeringsformen anförde departementschefen att det närmare samarbetet mellan regeringen och i utrikesfrågor även i fortsättningen borde ske genom på samma sätt som dittills. regeringsform fanns bestämmelser om i 54 §. grundlagspropositionen (1973:90 s. 366) framhölls att det enligt den för- härskande uppfattningen, trots att lagtexten då endast talade om att rådplägning borde äga rum, förelåg en skyldighet för regeringen att rådpläga med nämnden i alla utrikesärenden av större vikt. Endast om rådplägning inte hanns med på grund av ett ärendes brådskande natur fick regeringen enligt propositionens redovisning av gällande rätt fatta beslut i saken utan att ha hört I en studie av över praxis 1937–1953 anförs att med utrikesärenden av större vikt torde i första hand avses frågor som berör landets politiska orientering eller väsentliga Vidare anförs att med den betydelse som utrikes- politiken numera har måste frågor av större vikt förekomma i en helt annan Enligt den doktrin som förelåg för nämnda studie var den enda situation när det fanns laglig förutsättning att förbigå när det förelåg ett ”tvångsläge, beroende av tidsnöd”. inrättades diskuterades frågan om kompetens i förhållande till och utskotten. utskottet erinrade om att ställning och uppgifter var reglerade i regeringsformen och inte berördes av att en inrättades samt om att utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen och att det inte heller i fråga om utskottens befogenheter skedde någon förändring genom att inrättades (bet. 1994/95:KU22 s. 20). Handläggningen av utrikesärendena är en riksstyrelsefunktion bland andra och ansvaret för utrikespolitiken vilar i första hand på regeringen. Utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverar dock att försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande, vilket avspeglas bl.a. i reglerna på traktaträttens område (prop. 1973:90 s. 355). Enligt 10 kap. 11 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Med utrikesärenden avses enligt grundlagspropositionen (prop. s. 367) ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 187) uttalade att även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handelspolitiken omfattades av uttrycket ”utrikespolitiska förhållanden”. Vidare innebär bestämmelsens sista mening enligt justitieministern att VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL överläggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (och , grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256). Enligt ett uttalande från tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17). I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). I gäller särskilda regler om tystnadsplikt m.m. I 10 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen föreskrivs att den som är ledamot av och den som i övrigt är knuten till nämnden ska visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon har fått kännedom om i denna egenskap. I samma lagrum anges att ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt. Att nämndens ledamöter i vanliga fall inte har ovillkorlig tystnadsplikt utan en skyldighet att ”visa varsamhet” med vad de får reda på vid över- läggningarna leder, enligt lagkommentaren, till att de har viss frihet att överlägga med partikamrater i (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 510 f.). En ovillkorlig tystnadsplikt är ”kvalificerad” i den meningen att den har företräde framför den tryckfrihetsrättsliga principen om skydd för den som lämnar meddelande för publicering i tryckt skrift eller något av de massmedier som regleras i yttrandefrihetsgrundlagen, dvs. radio, tv och därmed jämställda överföringar samt tekniska upptagningar som film och ljudupptagningar (44 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). sammanträder inom stängda dörrar, enligt 13 kap. 10 § riksdagsordningen. Statsministern får medge att även någon annan än en ledamot, en suppleant, ett statsråd eller en tjänsteman är närvarande. Vid en presskonferens om Försvarsmaktens analys av under- rättelseoperationen i gjorde statsminister följande uttalande: Också här i finns det skäl att ta sig an säkerhetsfrågorna på ett mer samlat sätt. I kommer därför att inrättas ett säkerhets- politiskt råd som regelbundet ska mötas för att samordna hanteringen av frågor som rör säkerhet. Jag kommer själv att leda rådets arbete. Där ingår även vice statsministern, utrikesministern, försvarsministern och inrikesministern. Även andra statsråd ska vid behov delta i rådets arbete, liksom några statssekreterare. Det gäller även de myndigheter som ibland kan vara direkt berörda. besvarade statsministern en interpellation om det säkerhets- politiska rådets arbete (ip. 2014/15:269). I svaret anförde statsministern att det VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL inrättats för att regelbundet kunna diskutera en samordnad hantering av frågor som rör säkerhet i bred bemärkelse 2014/15:65). Han hade själv lett rådets samtliga möten, där även vice statsministern, utrikesministern, försvarsministern och inrikesministern Även andra statsråd hade vid behov kunnat delta i rådets arbete, liksom vissa statssekreterare. Det gällde även företrädare för myndigheter som varit direkt berörda och som fått göra föredragningar för rådet. följande debatten uppgav statsministern följande (anf. Men det är inget beslutsorgan. Detta är ett koordinerande och beredande organ som vid behov ska ta förberedande arbete till det eller de departement som är berörda av ärendet. Han anförde vidare följande (anf. Jag vill börja med att säga att det är regeringen som beslutar, det är regeringen som drar de skarpa slutsatserna [– – –] Det innebär däremot inte att vi på rådet fastslår viktiga slutsatser som är Jag är väldigt noga med att dra den linjen. är ansvarig för regeringens arbete, och då kan man inte begränsa regeringens befogenheter i den andra änden så att det bara är några som ska få göra detta. Detta är ett koordinerande och förberedande organ, och regeringen är överens om att det är bra om ett antal statsråd kan få ett mer fokuserat ansvar för att koordinera dessa ärenden. Men besluten ligger hos I en granskning (bet. 2015/16:KU20 s. 239 f.) lämnades uppgifter i en promemoria från med anledning av frågor från I promemorian anförs bl.a. att det inte ingår i den formella beredningsprocessen i . Det har inrättats för att kunna diskutera frågor kring en sammanhållen säkerhetspolitik. frågor som diskuteras i rådet vidare och bereds av ansvarigt departement. en fråga diskuteras i rådet innebär inte i sig att frågan bereds. Förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt och förbudet mot minister- Här kan nämnas att granskade regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). uttalade då bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. framhöll att regeringen oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar alltjämt är ansvarig inför för rikets styrelse (s. 99). Utskottet vidhöll dessa uttalanden våren 2013 (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.) samt tillade att det kan diskuteras vem som VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL i olika situationer bör ha det huvudsakliga ansvaret för att informationen når fram, regeringen eller myndigheten. För att regeringen ska kunna fullgöra sin skyldighet att leda och följa den statliga förvaltningens verksamhet måste enligt utskottet emellertid i vart fall krävas att regeringen själv agerar för att skaffa sig de nödvändiga upplysningarna om myndighetens information är bristfällig eller uteblir. Myndigheters underrättelseskyldighet i utrikespolitiska frågor genomförde utskottet en granskning om myndigheters underrättelseskyldighet i utrikespolitiska frågor (bet. 2009/10:KU10 s. 107 f.).