bet · H801SfU28 · 2021-06-21 00:00:00 — Utskottet kan konstatera att invandringen till har varit mycket stor. Detta har lett till bristande integration, som är särskilt påtaglig i utanförskapsområden, med trångboddhet, hedersförtryck, kriminalitet och hopplöshet som följd. För att bryta och vända utvecklingen krävs en lång rad reformer som bl.a. rör arbetsmarknad, utbildning, bidragssystem, socialtjänst och rättspolitik. En förutsättning för att en sådan reformpolitik ska lyckas är dock att förmår att införa och upprätthålla en restriktiv migrationspolitik. Därtill måste incitamenten för asylsökande att ta sig just till minska. Trots införandet av tillfälliga lagen hade det sjätte största asylmottagandet, sett både till andel och antal, av EU:s medlemsstater. Det är också så många asylansökningar som registrerades i , och tillsammans. Migrationspolitiken behöver framöver vara stram för att bli långsiktigt hållbar. Utskottet anser att regeringens förslag till utformning av bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär att bestämmelsen tappar sin karaktär av ventil. anger också att förslaget kan innebära att bestämmelsen med tiden inte längre endast blir en undantagsbestämmelse. Utskottet konstaterar att utgångspunkten för förslaget om en övergång från permanenta till tidsbegränsade uppehållstillstånd är att den som inte längre har en grund för uppehållstillstånd ska återvända till sitt hemland. Regeringens förslag om uppehållstillstånd av humanitära skäl avviker från denna viktiga utgångspunkt. Konsekvensen av regeringens förslag blir inte bara att fler personer beviljas uppehållstillstånd utan också att fler personer kan förväntas ansöka om asyl i just , i stället för i ett annat land. I sammanhanget förtjänar att påpekas att även den som har ett lagakraftvunnet beslut om utvisning men vistas i med uppehållstillstånd omfattas av förslaget. har i sammanhanget tagit upp frågan om konsekvenser för återvändandearbetet. Enligt utskottets mening kan förslaget försvåra återvändandearbetet då regeringens förslag kan inge hopp om att få stanna i genom att beviljas ett uppehållstillstånd trots att ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut har meddelats. Utskottet tillstyrker delvis proposition 2020/21:191 punkt 1 i denna del med den ändring som utskottet föreslår i bilaga 3. Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd Ett permanent uppehållstillstånd ska endast få beviljas om utlänningen uppfyller krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om utformning och kontroll av språk- och samhällskunskapskraven. Ändringarna träder i kraft . Kommitténs förslag överensstämmer med utskottets förslag. Regeringens bedömning överensstämmer delvis med kommitténs förslag och delvis med utskottets förslag. Regeringen bedömer att det bör införas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att ett permanent uppehållstillstånd ska få beviljas men att dessa krav bör samordnas med kommande förslag om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap. Regeringen avser att återkomma till med författningsförslag i denna del. Flera remissinstanser, bl.a. , , och kommun, anser att förslagen är ofullständiga eller att de behöver utredas ytterligare innan kraven kan träda i kraft. Kommuner och Regioner anser, i likhet med Svenska Röda Korset, att förslagen bör samordnas med de förslag om krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för förvärv av svenskt medborgarskap som utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap (Ju 2019:08) lämnar. Lagrådet har beretts tillfälle att yttra sig över utskottets förslag och har inte haft något att anföra. Enligt utlänningslagen beviljas skyddsbehövande som huvudregel permanent uppehållstillstånd. Enligt tillfälliga lagen är möjligheterna att beviljas permanent uppehållstillstånd däremot begränsade. Huvudregeln i tillfälliga lagen innebär att en utlänning endast kan beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid försörjning (17 § tillfälliga lagen). Ett uppehållstillstånd som beviljas en anhörig enligt utlänningslagen är som huvudregel också permanent, även om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas vid första beslutstillfället när grunden för uppehållstillståndet är ett förhållande som inte är väl etablerat (5 kap. 8 § UtlL). Enligt tillfälliga lagen är huvudregeln att ett uppehållstillstånd som beviljas en anhörig ska vara tidsbegränsat (6 och 8 §§ tillfälliga lagen). Varken i utlänningslagen eller tillfälliga lagen finns språk- eller samhällskunskapskrav för att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas. som regeringen föreslår att det i utlänningslagen uppställs särskilda krav för permanent uppehållstillstånd, såsom att utlänningen kan försörja sig, och att dessa krav inte bara bör gälla skyddsbehövande utan även andra utlänningar som ansöker om permanent uppehållstillstånd. Kommittén föreslår att de särskilda kraven bör omfatta krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap. Vidare föreslår kommittén att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ansvara för den närmare utformningen och kontrollen av kraven. Kommittén anger att betydelsen av kunskaper i svenska språket för en person som bor här i landet och dennes möjligheter att få arbete och i övrigt integreras inte får underskattas. Att kunna tala och skriva det svenska språket och även att ha grundläggande kunskaper om det svenska samhället är centralt. Kunskaper i svenska språket är även väsentligt för att en person ska kunna förstå sina skyldigheter och rättigheter i samhället. Det krävs, enligt kommittén, mycket resurser för att skapa särskilda språkprov. Ett mindre resurskrävande alternativ är att använda sig av de befintliga språkkurser som finns inom ramen för utbildningen i svenska för invandrare (sfi) och koppla språkkravet till att en person ska ha fått godkänt betyg på en viss kurs (nivå). Systemet med prövning innebär också att det finns möjlighet att få betyg på kurserna inom sfi utan att genomgå själva utbildningen. Kommittén anser att det bör kunna krävas att en utlänning kan uppvisa ett godkänt resultat (betyg A–E) på lägst kurs C i sfi. Enligt kommitténs mening är nivå C den nivå som krävs för att klara ett enklare arbete. På den nivån finns också nationella prov i sfi, vilket innebär en rättssäkrare bedömning. För de utlänningar som inte deltar i sfi av olika skäl kan detta uppnås genom att de i stället genomgår en prövning på lägst kurs C i sfi och uppnår godkänt resultat. Kommittén bedömde dock att det inte fanns möjlighet att inom ramen för sitt arbete ta fram ett fullständigt förslag, eftersom ett sådant bl.a. är helt beroende av förslaget från utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap. Kommittén föreslår att kraven införs i utlänningslagen men att frågan ska beredas vidare inom . Kommittén föreslår även att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ansvara för den närmare utformningen och kontrollen av språk- och samhällskunskapskraven. Även flera remissinstanser anser att förslagen behöver utredas ytterligare och ett par remissinstanser anser också att förslagen bör samordnas med förslagen om krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för förvärv av svenskt medborgarskap. Regeringen bedömer att det bör införas krav för permanent uppehållstillstånd med hänvisning till att flera andra medlemsländer i EU uppställer sådana krav och att regelverk framöver bör vara i linje med regelverken i övriga länder i EU. Regeringen pekar på att möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd vid första beslutstillfället sannolikt har varit en faktor som har bidragit till att har ansetts vara ett land som är mer attraktivt för asylsökande jämfört med andra länder i EU. Med hänvisning till att frågan om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd behöver utredas vidare föreslår regeringen dock att kraven inte nu införs i utlänningslagen. Regeringen anger att frågan kräver ytterligare analys och överväganden och att den är sammansvetsad med förslagen om språk- och samhällskunskapskrav för medborgarskap. En samordning av förslagen till lagändringar behövs i syfte att skapa de bästa förutsättningarna för ett enhetligt och rättssäkert system. Regeringen anför att den avser att återkomma till med författningsförslag om språk- och samhällskunskapskrav. Utskottet delar kommitténs och regeringens bedömningar när det gäller vikten av att uppställa krav för permanent uppehållstillstånd och av kunskaper i svenska och om det svenska samhället för en person som bor här i landet. Kunskaper av detta slag är av central betydelse för möjligheterna att få arbete och i övrigt integreras och är väsentliga för att en person ska kunna förstå sina skyldigheter och rättigheter i samhället. Förslaget att införa språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd kan förväntas leda till en förbättrad integration och till att färre asylsökande väljer att söka asyl just i . Kommittén och regeringen har, liksom Kommuner och Regioner och Svenska Röda Korset, pekat på frågans starka knytning till förslagen om språk- och samhällskunskapskrav för medborgarskap och att det finns fördelar med en samordning. Utskottet ser också fördelar med en sådan inriktning och konstaterar att utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap lämnade delbetänkandet Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) till regeringen . I betänkandet föreslås att kunskapskrav uppställs för förvärv av svenskt medborgarskap. Utskottet föreslår mot denna bakgrund att krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd införs i utlänningslagen med ett ikraftträdande . Den närmare regleringen om utformningen och kontrollen av språk- och samhällskunskapskraven är av detaljkaraktär och bör finnas i förordning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om detta. Utskottet föreslår således att bifaller utskottets förslag i bilaga 4 när det gäller kunskapskrav för permanent uppehållstillstånd. Vissa undantag från kraven på kunskaper i svenska och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd Kraven på kunskaper i svenska och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd ska inte gälla om utlänningen är ett barn eller har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken. Ändringarna såvitt avser kunskapskraven träder i kraft . Kommitténs förslag överensstämmer delvis med utskottets förslag. Kommittén föreslår att barn och personer som har rätt att uppbära allmän pension eller garantipension ska vara undantagna från de uppställda kraven på kunskaper i svenska och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd. Regeringens bedömning överensstämmer till viss del med utskottets förslag. Regeringen bedömer att det bör finnas möjligheter att göra undantag från kraven på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att ett permanent uppehållstillstånd ska få beviljas. Regeringen avser att återkomma till med författningsförslag i denna del. anför att det är oklart om undantaget för äldre ska vara kopplat till riktåldern att uppbära allmän pension eller garantipension. påtalar också att förslaget inte omfattar utlänningar som har uppnått en viss ålder men som enbart har rätt till äldreförsörjningsstöd. anför att det skulle underlätta tillämpningen om de begrepp som används i utlänningslagen överensstämmer med de begrepp som används i socialförsäkringsbalken. Lagrådet har beretts tillfälle att yttra sig över utskottets förslag och har inte haft något att anföra. Kommittén föreslår att permanent uppehållstillstånd får beviljas endast om utlänningen uppfyller vissa särskilda krav, bl.a. på kunskaper i svenska och samhällskunskap samt försörjning. Kommittén föreslår vidare att barn och personer som uppbär allmän pension eller garantipension ska vara undantagna från kunskaps- och försörjningskraven. Regeringen bedömer att det bör införas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd men att dessa krav bör samordnas med kommande förslag om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap. I enlighet med detta föreslår regeringen inte nu några undantag från kunskapskraven. När det gäller försörjningskravet för att beviljas permanent uppehållstillstånd föreslår regeringen att undantag ska göras när utlänningen är ett barn eller har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken. Regeringen har beaktat remissinstansernas synpunkter. Utskottet anser att regeringens förslag till utformning av undantag från kravet på försörjning är väl avvägt och bör gälla även som undantag från språk- och samhällskunskapskraven. Ändringarna bör träda i kraft som språk- och samhällskunskapskraven, dvs. Utskottet föreslår således att bifaller utskottets förslag i bilaga 4 i fråga om vissa undantag från kunskapskraven för permanent uppehålls-tillstånd. Undantag från krav för permanent uppehållstillstånd vid synnerliga skäl Kraven på att en utlänning ska kunna försörja sig och ha kunskaper i svenska och samhällskunskap för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd ska inte gälla om det finns synnerliga skäl. Ändringarna såvitt avser kunskapskraven träder i kraft . Kommitténs förslag överensstämmer med utskottets förslag. Regeringens förslag överensstämmer delvis med kommitténs och utskottets förslag. Regeringen föreslår att kravet på att en utlänning ska kunna försörja sig för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd inte ska gälla om det finns särskilda skäl. Regeringen bedömer att det bör finnas möjligheter att göra undantag från kraven på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att ett permanent uppehållstillstånd ska få beviljas, men avser att återkomma till med författningsförslag i denna del. Många remissinstanser är positiva till att det föreslås en s.k. ventil som innebär att ytterligare personer kan undantas från kraven om det finns synnerliga skäl. Flera av remissinstanserna, däribland Förvaltningsrätten i , efterfrågar dock närmare vägledning och förtydliganden kring rekvisitet synnerliga skäl. Bland annat Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i påpekar att rekvisitet synnerliga skäl riskerar att medföra att utrymmet för att tillämpa bestämmelsen blir mycket snävt. Förvaltningsrätten i framhåller att de angivna exemplen snarare för tankarna till det som lagstiftaren brukar benämna som särskilda skäl. Flera remissinstanser, bl.a. och representation för de nordiska och baltiska länderna, anser att rekvisitet synnerliga skäl bör ersättas med särskilda skäl. Några remissinstanser, bl.a. och i påpekar att vissa grupper, såsom t.ex. lågutbildade, kvinnor och personer med funktionsnedsättningar, kommer att ha svårare att uppfylla kraven för permanent uppehållstillstånd och kommun efterfrågar förtydliganden om huruvida dessa grupper ska hanteras inom ramen för undantaget vid synnerliga skäl. Några remissinstanser, t.ex. Civil Rights Defenders, och Åre kommun, anser att det bör finnas en bortre gräns för hur länge en person kan ha ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. konstaterar att bl.a. nunnor och munkar som beviljas permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 5 § andra stycket UtlL kan ha svårt att uppfylla försörjningskravet. Lagrådet har beretts tillfälle att yttra sig över utskottets förslag och har inte haft något att anföra. I föregående avsnitt föreslår utskottet att det ska införas ett krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att beviljas permanent uppehållstillstånd och att det, på samma sätt som för kravet på försörjning, ska vara möjligt att göra undantag från detta krav om utlänningen är ett barn eller ålderspensionär. I likhet med regeringen och kommittén anser utskottet att det även bör finnas en ventil som gör det möjligt att i vissa fall medge undantag från kraven. Utskottet anser således att ventilen, i enlighet med vad kommittén föreslår, även ska möjliggöra undantag från det föreslagna kravet på kunskaper i svenska och samhällskunskap. De särskilda undantagen föreslås gälla för bl.a. barn och ålderspensionärer och bör därmed omfatta de flesta situationer där det inte är rimligt att upprätthålla försörjnings- och kunskapskrav. Utgångspunkten bör således vara att så få personer som möjligt ska undantas från de uppställda kraven med stöd av ventilen. Utskottet instämmer i kommitténs bedömning att det ska krävas synnerliga skäl för undantag enligt ventilen. Det ska handla om situationer där det inte kan anses rimligt att en person ska uppfylla kraven. De omständigheter som kan utgöra skäl för undantag bör i enlighet med vad kommittén anför hänföra sig till situationer som avser exempelvis sjukdom och personer med funktionsnedsättning eller andra begränsningar som innebär att de har betydande svårigheter att uppfylla de uppställda kraven. Det skulle även kunna vara fråga om personer som är nära pensionsålder och därför har svårt att få en anställning och uppfylla försörjningskravet. Personer som söker skydd i kan ha genomgått traumatiska upplevelser som gör att förmågan att tillgodogöra sig undervisning väsentligen försämrats och att det inte kan krävas att de uppfyller kunskapskraven. En annan aspekt som kan vägas in är hur länge den enskilde vistats i med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , efterfrågar ytterligare vägledning kring vad som ska krävas för att ventilen ska vara tillämplig. Utskottet vill framhålla att bedömningen av om det finns synnerliga skäl att göra undantag från kraven får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av principerna om fri bevisföring och bevisprövning. Regeringen ansluter sig till vad bl.a. Förvaltningsrätten i anför och framhåller att de exempel som kommittén angett ligger närmare vad lagstiftaren brukar benämna som särskilda skäl. Regeringen anser att det är sannolikt att en bestämmelse som kräver synnerliga skäl inte skulle möjliggöra undantag i alla de situationer som kommittén pekar på. Ett krav på att det ska föreligga synnerliga skäl riskerar enligt regeringen att medföra att tillämpningsutrymmet blir mycket snävt. Bland annat Förvaltningsrätten i är av samma uppfattning. Utskottet delar inte regeringens bedömning i denna del. Även rekvisitet ”synnerliga skäl” får anses möjliggöra undantag i de ovan angivna situationerna. Som anförts ovan är utgångspunkten dock att det ska vara få personer som undantas från kraven med stöd av ventilen. För att denna utgångspunkt ska få ett faktiskt genomslag i rättstillämpningen bör rekvisitet ”synnerliga skäl” väljas framför ”särskilda skäl”. Ventilen bör tillämpas restriktivt efter en prövning av om det i det enskilda fallet med beaktande av samtliga omständigheter föreligger synnerliga skäl. När det gäller frågan om det bör ställas upp en bortre gräns för när permanent uppehållstillstånd ska beviljas anser utskottet i likhet med kommittén att det inte behövs eftersom den ventil som föreslås ger tillräckligt utrymme för att hantera dessa situationer. Utskottet föreslår att ändringarna såvitt avser undantag från språk- och samhällskunskapskraven vid synnerliga skäl ska träda i kraft . Utskottet tillstyrker delvis proposition 2020/21:191 punkt 1 i denna del och antar regeringens förslag i fråga om undantag med den ändring utskottet föreslår i bilaga 3. Utskottet föreslår att bifaller utskottets förslag i bilaga 4 i fråga om undantag från kunskapskraven vid synnerliga skäl. Möjligheten att vägra uppehållstillstånd vid anknytning på grund av ålder Uppehållstillstånd ska få vägras om någon av makarna eller samborna är . Kommitténs förslag överensstämmer med utskottets förslag. Regeringens bedömning överensstämmer inte med kommitténs och utskottets förslag. Regeringen bedömer att det inte finns skäl att ändra åldersgränsen i utlänningslagen för att vägra uppehållstillstånd från . Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i den här delen. Flera remissinstanser, däribland , , bisexuellas, transpersoners, queeras och intersexpersoners rättigheter (RFSL) och avstyrker förslaget och förordar en 18-årsgräns. Bland andra kommun och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor påpekar att myndighets- och äktenskapsåldern i är . Några remissinstanser lyfter barnrättsperspektivet särskilt. anför bl.a. att förslaget riskerar att innebära att barn tvingas leva åtskilda från en av sina föräldrar och att detta inte är i linje med . Förvaltningsrätten i och ifrågasätter om motiven att höja åldersgränsen är förenliga med de syften som anges i familjeåterföreningsdirektivet. påpekar att gruppen som träffas av förslaget är större än vad som gällt under tillfälliga lagen och efterfrågar förtydliganden kring hur den föreslagna bestämmelsen ska tillämpas då bestämmelsen i utlänningslagen bl.a. tar sikte på barnäktenskap. Lagrådet har beretts tillfälle att yttra sig över utskottets förslag och har inte haft något att anföra. Av 5 kap. 17 a § andra stycket 3 UtlL följer att uppehållstillstånd får vägras för anknytningspersonens make eller sambo om någon av makarna eller samborna är . Bestämmelsen grundar sig på artikel 4.5 i familjeåterföreningsdirektivet. I den artikeln anges att medlemsstaterna för att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får kräva att anknytningspersonen och dennes make ska ha uppnått en viss lägsta ålder, högst , innan maken kan återförenas med anknytningspersonen. Enligt 6 § tillfälliga lagen är motsvarande åldersgräns i fråga om anhöriga till skyddsbehövande vars uppehållstillstånd har tidsbegränsats enligt samma lag. Kommitténs förslag innebär att åldersgränsen i utlänningslagen ska höjas från till . Kommitténs utgångspunkt är att det för en långsiktigt hållbar migrationspolitik krävs att det svenska regelverket ligger i linje med övriga nordiska länder och EU. Kommittén anser därför att åldersgränsen för att få vägra uppehållstillstånd bör vara . Flera remissinstanser avstyrker förslaget och hänvisar bl.a. till att myndighets- och äktenskapsåldern i är . Regeringens bedömning är att åldersgränsen inte bör höjas. Regeringen motiverar sin bedömning med att åldersgränsen för att en make eller partner till en anknytningsperson ska kunna beviljas uppehållstillstånd i de flesta medlemsstater är densamma som den i respektive land gällande myndighetsåldern eller äktenskapsåldern, dvs. Regeringen hänvisar även till påpekande att en höjd åldersgräns omfattar en större krets anhöriga än vad som gällt enligt begränsningarna i tillfälliga lagen. Utskottet konstaterar att enligt Delegationen för migrationsstudiers , migration – politik för anhöriginvandring i ett jämförande perspektiv (Delmi rapport 2018:5 s. 29) är åldersgränsen för att en make, maka eller partner till en anknytningsperson ska kunna beviljas uppehållstillstånd i majoriteten av de länder som rapporten omfattar – EU:s medlemsstater samt och – densamma som den i respektive land gällande myndighetsåldern eller äktenskapsåldern. Enligt rapporten och andra källor tillämpade nio stater en högre åldersgräns: och (), , , , , och (alla ) samt (). Vissa länder som har infört en högre åldersgräns än anger att den enbart gäller för nyetablerade parrelationer där parterna inte har levt tillsammans tidigare. Utskottet anser att en höjning av åldersgränsen från 18 till är motiverad utifrån syftet att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap. En framgångsrik integration förutsätter att det svenska regelverket och mottagandet ligger i linje med övriga nordiska länder och EU.