bet · H801SfU28 · 2021-06-21 00:00:00 — Vid anhöriginvandring på grund av anknytning till en kvotflykting ska försörjningskravet endast gälla om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter det att kvotflyktingen beviljats uppehålls-tillstånd, familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till eller utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Kommitténs förslag överensstämmer med utskottets. Departementspromemorians förslag överensstämmer inte med utskottets förslag. Regeringens förslag överensstämmer med departementspromemorians men inte med utskottets förslag. Regeringen föreslår ett särskilt undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för kvotflyktingar. Försörjningskravet ska i dessa fall gälla om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter det att kvotflyktingen rest in i i stället för senare är efter det att kvotflyktingen beviljats uppehållstillstånd. Många remissinstanser, t.ex. Förvaltningsrätten i , i och kommun, är positiva till förslaget i departementspromemorian att fristen när anknytningspersonen är en kvotflykting ska räknas från inresan i . anser att det krävs ett förtydligande av begreppet ”rest in i ”, bl.a. för att underlätta automatiserad behandling. Majoriteten av remissinstanserna är negativt inställda till eller har synpunkter på förslaget. Flera av dessa, bl.a. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och , hänvisar till Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2021:5. Även Kammarrätten i hänvisar till detta. Några remissinstanser är positiva till förslaget, bl.a. . Lagrådet har beretts tillfälle att yttra sig över utskottets förslag och har inte haft något att anföra. Som huvudregel gäller enligt nuvarande reglering i utlänningslagen att uppehållstillstånd på grund av anknytning får beviljas endast om anknytningspersonen kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen (5 kap. 3 b § UtlL). Från huvudregeln finns flera undantag, bl.a. om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller kvotflykting, eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande (5 kap. 3 c § 3–5 UtlL). I och med införandet av tillfälliga lagen gjordes vissa skärpningar av försörjningskravet och möjligheterna till undantag begränsades också (9 och 10 §§ tillfälliga lagen). Enligt tillfälliga lagen gäller försörjningskravet för flyktingar och alternativt skyddsbehövande, men ett antal undantag finns, bl.a. om ansökan om uppehållstillstånd görs efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande. Kommittén föreslår att när anknytningspersonen är flykting eller alternativt skyddsbehövande ska undantag från försörjningskravet göras på samma sätt som enligt tillfälliga lagen. Kvotflyktingar ska inte ges något generellt undantag från försörjningskravet, utan ska behandlas som andra flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Kommittén hänvisar till att utgångspunkten vid vidarebosättning av kvotflyktingar är att hålla ihop familjer och motverka familjesplittring. I departementspromemorian föreslås när det gäller tidsfristen att om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en kvotflykting ska försörjningskravet gälla om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter det att den person som utlänningen åberopar anknytning till har rest in i , i stället för när personen beviljades uppehållstillstånd. Som skäl anges att om en överföring till drar ut kan det medföra att den av kommittén föreslagna tremånadersfristen hinner löpa ut innan kvotflyktingen överförs till . Vidare anges att eftersom det är fråga om att införa en permanent ordning framstår det inte som tillräckligt att hänvisa endast till möjligheten till undantag från försörjningskravet vid synnerliga skäl, som föreslås i utredningsbetänkandet. Flera remissinstanser, bl.a. förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och , har i svaren på utskottets remiss hänvisat till Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2021:5. Av detta avgörande framgår att en kvotflykting ska undantas från det försörjningskrav som gäller enligt tillfälliga lagen när det på grund av särskilda omständigheter är objektivt sett ursäktligt att ansökan om familjeåterförening lämnas in efter att tremånadersfristen har löpt ut. anför att situationen för klagandena i MIG 2021:5 inte är ovanlig. Utskottet anser inte att det finns skäl för att införa ett särskilt undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för kvotflyktingar. framhåller är utgångspunkten att hålla ihop familjer vid vidarebosättning och motverka familjesplittring. Det är även viktigt att det vid uttagningen tydligt lämnas upplysningar om att det finns ett försörjningskrav vid anhöriginvandring samt hur detta fungerar. Om det på grund av särskilda omständigheter är objektivt sett ursäktligt att en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning har lämnats in efter tremånadersfristens utgång kan detta även beaktas vid prövningen av undantag från försörjningskravet, i enlighet med Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2021:5. anger i sitt remissvar över departementspromemorians förslag att begreppet ”rest in i ” tolkas som tidpunkten för gränspassage. Sådan information registreras enligt verket inte alltid i ärendena, vilket kan försvåra en automatiserad behandling. Det kan därför enligt verket finnas behov av ett förtydligande av hur beräkningen av tremånadersfristen ska göras om inresetidpunkten inte är känd. Utskottet konstaterar att regeringen inte har förtydligat detta och det föreligger därmed en brist i förutsättningarna för tillämpningen av det av regeringen föreslagna undantaget. Utskottet tillstyrker delvis proposition 2020/21:191 punkt 1 i denna del med den ändring som utskottet föreslår i bilaga 3. Undantag från försörjningskravet när ett förhållande är väl etablerat Det ska inte anges i lag att det vid tillämpningen av bestämmelsen om undantag från försörjningskravet vid etablerade förhållanden ska anses stå klart att ett förhållande är väl etablerat om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller sambo-förhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i . förslag överensstämmer med utskottets. Regeringens förslag överensstämmer inte med utskottets förslag. Regeringen föreslår att om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande ska försörjnings-kravet gälla bl.a. om sökanden och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Om sökanden är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i ska det anses stå klart att förhållandet är väl etablerat. och ifrågasätter i remissvar över kommitténs förslag om det är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet att, såsom kommittén, kräva att utlänningen och anknytningspersonen har sammanbott utomlands eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat för att undantag från försörjningskravet ska gälla. Majoriteten av remissinstanserna avstyrker eller är negativt inställda till förslaget. och vidhåller uppfattningen som redovisats i regeringens remissbehandling. Även framför liknande synpunkter. Lagrådet har beretts tillfälle att yttra sig över utskottets förslag och har inte haft något att anföra. Enligt artikel 4.1 i familjeåterföreningsdirektivet ska medlemsstaterna tillåta inresa och vistelse för referenspersonens make/maka. Försörjningskrav får ställas upp när det gäller flyktingar vars familjeband inte har etablerats före inresan (artikel 9.2). I utlänningslagen jämställs samboförhållande med äktenskap (5 kap. 3 § första stycket 1 UtlL). Enligt 5 kap. 3 b § UtlL får uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person beviljas endast om den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Kraven gäller dock inte bl.a. om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande (5 kap. 3 c § 3–5 UtlL). Inledningsvis kan noteras att utskottet i avsnittet Försörjningskrav vid anhöriginvandring när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande m.m. föreslår att det inte ska göras undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring på grund av att anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande. Kommittén föreslår att undantag från försörjningskravet ska kunna göras i vissa fall när anknytningspersonen är flykting eller alternativt skyddsbehövande på samma sätt som enligt tillfälliga lagen. Enligt tillfälliga lagen gäller försörjningskravet bl.a. om utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat (10 § tredje stycket 3 tillfälliga lagen). och ifrågasätter i remissvar över kommitténs förslag om detta är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet. Efter synpunkterna från remissinstanserna ändrade regeringen kommitténs förslag med motiveringen att ett förtydligande behövs. Regeringens förslag i denna del har således inte remitterats. och vidhåller i svar på utskottets remiss vad de anförde i regeringens remissbehandling och lämnar liknande synpunkter. anger att bestämmelsen i 10 § tredje stycket 3 tillfälliga lagen, som motsvarar utskottets förslag, går längre än vad familjeåterföreningsdirektivet medger när det gäller kravet på att paret ska ha sammanbott utomlands i en situation där familjebanden etablerats före den skyddsbehövande anknytningspersonens inresa men förhållandet inte är väl etablerat på annat sätt. anger vidare att för att uppnå förenlighet med artikel 9.2 i familjeåterföreningsdirektivet har verket bedömt att tillfälliga lagen i denna del ska tolkas i ljuset av direktivet och att det innebär att försörjningskravet inte ska vara tillämpligt om parrelationen har inletts före anknytningspersonens inresa eller om det står klart att förhållandet är väl etablerat på annat sätt. Utskottet anser att det inte utan vidare kan förutsättas att regeringens förslag i praktiken inte får andra konsekvenser än vad som avses med det föreslagna förtydligandet. Mot bakgrund av att regelverk behöver ligga på miniminivå är det av största betydelse att det inte införs bestämmelser som riskerar att ändra innebörden av begrepp som det aktuella. I övrigt konstaterar utskottet att kommitténs förslag till undantag har utgjort gällande rätt sedan tillfälliga lagen trädde i kraft . Utskottet tillstyrker delvis proposition 2020/21:191 punkt 1 i denna del med den ändring som utskottet föreslår i bilaga 3. Undantag från försörjningskrav för anhöriga vid synnerliga skäl Undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring ska kunna medges helt eller delvis om det finns synnerliga skäl. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med utskottets förslag. Regeringens förslag överensstämmer delvis med kommitténs och utskottets förslag. Regeringens förslag innebär att anknytningspersonen helt eller delvis kan undantas från kravet på försörjning vid anhöriginvandring om det finns särskilda skäl. Flera remissinstanser påtalar att rekvisitet synnerliga skäl kommer att få en restriktiv tillämpning och vissa, däribland Kammarrätten i och , efterfrågar mot den bakgrunden förtydliganden kring hur rekvisitet ska tolkas. Civil Rights Defenders, och m.fl. anser att rekvisitet synnerliga skäl riskerar att utgöra en alltför snäv ventil och anför att det bör ersättas med särskilda skäl. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del avstyrker förslaget. Flera remissinstanser tillstyrker dock förslaget eller har inget att erinra mot det, däribland kommun, Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i . Förvaltningsrätten i påtalar dock vikten av att bestämmelsen åtföljs av tydliga förarbetsuttalanden. menar att en tydlig lagreglering är att föredra framför ett behov att tillämpa en ventilbestämmelse av karaktären synnerliga skäl när konflikt uppstår med internationella konventionsåtaganden och framhåller att en mer komplex prövning riskerar att bli en begränsande faktor i verkets fortsatta arbete med digitalisering och automatisering. Enligt bör det i den fortsatta beredningen förtydligas hur den föreslagna begränsningen förhåller sig till . Arbetsförmedlingen påtalar att utskottets förslag kan komma att få stor betydelse genom att det riskerar att leda till svårigheter för alternativt skyddsbehövande att återförenas med anhöriga. menar att utskottet inte har klargjort varför det drar en annan slutsats än regeringen i frågan om huruvida kravet på ”synnerliga skäl” leder till en alltför restriktiv tillämpning. I sin behandling av frågan om alternativt skyddsbehövande ska omfattas av undantaget från försörjningskravet i 5 kap. 3 d § UtlL anför Lagrådet att förslaget om att undanta alternativt skyddsbehövande närmast synes öka behovet av ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL, men att denna emellertid stryps i inte obetydlig utsträckning genom att kravet på särskilda skäl enligt utskottets förslag ska ändras till synnerliga skäl. Lagrådet anför vidare att ändringen av 5 kap. 3 f § UtlL visserligen motsvarar förslag, men att det förslaget byggde på att alternativt skyddsbehövande omfattades av 5 kap. 3 d § UtlL. I likhet med regeringen och kommittén anser utskottet att det bör finnas en ventil som gör det möjligt att medge undantag från försörjningskravet i vissa fall. Utskottet anser att det i dessa fall bör krävas synnerliga skäl. De omständigheter som kan utgöra skäl för undantag enligt ventilen bör i enlighet med vad kommittén anför hänföra sig till situationer där det inte framstår som lämpligt eller rimligt att ställa upp ett försörjningskrav, bl.a. med hänsyn till konventionsåtaganden och praxis. Det kan t.ex. gälla personer som är äldre och har lämnat arbetsmarknaden och har svårt att påverka sin inkomst. Även personer med funktionsnedsättning och som saknar försörjningsförmåga bör undantas. Det kan vidare finnas skäl att medge undantag från försörjningskravet med hänsyn till att anknytningspersonen är arbetsoförmögen på grund av sjukdom som inte endast är tillfällig eller på grund av annan varaktig fysisk eller psykisk funktionsnedsättning. I de fall en anknytningsperson är delvis arbetsoförmögen kan det finnas skäl att delvis efterge försörjningskravet. Regeringen ansluter sig till vad Kammarrätten i och anför och framhåller att de exempel som kommittén angett – och som i huvudsak motsvarar de ovan nämnda – får anses ligga i linje med vad som enligt gällande rätt utgör särskilda skäl. Enligt regeringen är det sannolikt att en bestämmelse som kräver synnerliga skäl inte skulle möjliggöra undantag i alla de situationer som kommittén pekar på. Utskottet delar inte regeringens bedömning i denna del. Även rekvisitet ”synnerliga skäl” får anses möjliggöra undantag i de ovan angivna situationerna. Utgångspunkten är dock att det ska vara få personer som undantas från försörjningskravet. Ventilen bör tillämpas restriktivt efter en prövning av om det i det enskilda fallet med beaktande av samtliga omständigheter föreligger synnerliga skäl. I fall som rör barn ska portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL och artikel 3 i dessutom beaktas. Några remissinstanser, bl.a. Civil Rights Defenders, och , uttrycker en tveksamhet om huruvida förslag med rekvisitet ”synnerliga skäl” är förenligt med och internationella åtaganden. Utskottet vill därför understryka att det inte bör finnas något utrymme för att i ett enskilt fall upprätthålla huvudregeln om försörjningskrav om det skulle strida mot eller ett svenskt konventionsåtagande. I detta sammanhang bör emellertid också framhållas att familjeåterföreningsdirektivet ger medlemsstaterna rätt att uppställa ett försörjningskrav. Direktivet har antagits med beaktande av de principer som erkänns i artikel 8 i , vilket innebär att upprätthållandet av försörjningskravet i de allra flesta fall är förenligt med det svenska konventionsåtagandet (prop. 2015/16:174 s. 47, prop. 2018/19:128 s. 41 och 45–46, MIG 2019:21 och rättsliga ställningstagande RS/011/2020). anser att en tydlig lagreglering är att föredra framför att tillämpa en ventilbestämmelse av karaktären synnerliga skäl när konflikt uppstår med internationella konventionsåtaganden. framhåller även att en mer komplex prövning riskerar att bli en begränsande faktor i verkets fortsatta arbete med digitalisering och automatisering. Utskottet har förståelse för synpunkter men anser i likhet med regeringen och kommittén att en ventilbestämmelse bör införas för att tillämpningen av försörjningskravet inte ska få orimliga följder eller strida mot konventionsåtaganden. Utskottet bedömer att även en ventilbestämmelse med det av regeringen föreslagna rekvisitet ”särskilda skäl” innebär gränsdragningssvårigheter och begränsar möjligheterna till automatisering. Utskottets förslag till ändringar bl.a. i fråga om försörjningskrav för alternativt skyddsbehövande innebär att ventilen kan bli tillämplig i fler fall. Arbetsförmedlingen påtalar att utskottets förslag kan komma att få stor betydelse genom att det riskerar att leda till svårigheter för alternativt skyddsbehövande att återförenas med anhöriga. Lagrådet pekar på att utskottets förslag om att undanta alternativt skyddsbehövande närmast synes öka behovet av ventilen, men att denna stryps i inte obetydlig utsträckning genom att kravet på särskilda skäl enligt utskottets förslag ska ändras till synnerliga skäl. Med hänsyn främst till att regleringen av anhöriginvandringen behöver bli mer restriktiv gör utskottet dock ingen annan bedömning än att kravet på synnerliga skäl är väl avvägt. Utskottet tillstyrker delvis proposition 2020/21:191 punkt 1 i denna del med den ändring som utskottet föreslår i bilaga 3. Uppehållstillstånd vid humanitära skäl Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet särskilt beaktas. Barn får beviljas uppehållstillstånd även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Kommitténs förslag överensstämmer med utskottets. Regeringens förslag överensstämmer inte med kommitténs eller utskottets förslag. Regeringen föreslår att en vuxen person som har vistats i med uppehållstillstånd och under den tiden har fått en särskild anknytning till ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Vid bedömningen av om det finns en särskild anknytning får även sådan anknytning beaktas som har uppstått mellan det att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillstånd beviljas. Regeringen bedömer att barn fortsatt bör kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker, är positiva till eller har inga synpunkter på kommitténs förslag om att uppehållstillstånd ska kunna beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter och att det inte ska krävas att omständigheterna har samma allvar och tyngd för barn. Många remissinstanser tillstyrker eller välkomnar förslagen i departementspromemorian. En majoritet är positiva till förslaget om en återgång till lydelsen om särskilt ömmande omständigheter för barn. Flera remissinstanser, bl.a. Asylrättscentrum, kommun, i och i , ser positivt på att även vissa vuxna ska kunna få uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. efterfrågar förtydliganden kring vilken betydelse ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut har för tillämpningen och anser att det bör belysas vilka konsekvenser förslaget kan få för återvändandearbetet. anser vidare att det finns en risk för att bestämmelsen med tiden kommer att förlora karaktären av att vara en undantagsbestämmelse. Lagrådet har beretts tillfälle att yttra sig över utskottets förslag och har inte haft något att anföra. har det funnits en möjlighet i utlänningslagstiftningen att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. I samband med införandet av utlänningslag utmönstrades begreppet humanitära skäl och ersattes med synnerligen ömmande omständigheter, vilket syftade till att förtydliga att det rör sig om en bestämmelse av undantagskaraktär. Bestämmelsen, som finns i 5 kap. 6 § UtlL, är avsedd att användas för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd, vilka måste prövas innan bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter aktualiseras (prop. 2013/14:216 s. 8). En samlad bedömning ska göras av omständigheterna i ärendet och skälen för att utänningen ska få stanna i ska vara av personlig art. Skäl som särskilt ska beaktas är utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Barn kunde beviljas uppehållstillstånd även om omständigheterna som kommit fram inte hade samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas en vuxen person, men detta ändrades 2014. Ändringen innebär att barn får beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Enligt 11 § tillfälliga lagen får uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL endast beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. Kommittén anser att en utgångspunkt för den närmare utformningen av 5 kap. 6 § UtlL bör vara att regleringen ska fånga upp de mest ömmande fallen och hålla en tillräcklig marginal till svenska konventionsåtaganden och då framför allt till och . Med denna utgångspunkt föreslår kommittén en återgång till den ordning som infördes , dvs. att uppehållstillstånd får beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Barn får beviljas uppehållstillstånd även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. I departementspromemorian föreslås att det i bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska anges dels att barn får beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande, dels att detsamma ska gälla för en vuxen person som har vistats i med uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild anknytning till . Vid bedömningen av om det finns en särskild anknytning får även sådan anknytning beaktas som har uppstått mellan att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillstånd beviljas. anger i sitt remissvar över förslaget i departementspromemorian att det faktum att fler personer kan förväntas komma att vistas i under långa perioder med tidsbegränsade uppehållstillstånd tillsammans med att tillämpningsområdet för bestämmelsen vidgas kan innebära att bestämmelsen med tiden inte längre endast blir en undantagsbestämmelse. Regeringens förslag överensstämmer med departementspromemorians. Regeringen anger att det inte framstår som rimligt att ställa samma höga krav på restriktivitet för en person som har vistats i med tidsbegränsat uppehållstillstånd och under den tiden rotat sig i landet, som för en person som inte har haft uppehållstillstånd. Särskild anknytning kan enligt regeringen utgöras av etablering på arbetsmarknaden, familjeanknytning eller anpassning till det svenska samhället på annat sätt.