bet · H801JuU8 · 2021-01-15 00:00:00 — En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändring i brotts-balken. Lagändringen syftar till att åstadkomma en tydligare koppling mellan tidpunkten för villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder. Förslaget innebär att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp i större utsträckning för den som inte deltar i eller missköter återfallsförebyggande åtgärder eller andra åtgärder som kan hjälpa den dömde att anpassa sig i samhället. Vidare föreslås utökade möjligheter att skjuta upp den villkorliga frigivningen även vid annan misskötsamhet . Lagändringen föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår även ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden. Enligt utskottet bör reglerna skärpas ytterligare så att presumtionen för villkorlig frigivning tas bort och ersätts med ett system där större hänsyn tas till hur den intagne skött sig under verkställigheten av ett fängelsestraff. Andra begränsningar som bör övervägas är att villkorlig frigivning ska kunna komma i fråga tidigast efter tre fjärdedelar av strafftiden och aldrig för den som har återfallit i brott. I denna del finns en reservation (S, V, MP). Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns totalt nio reservationer (S, M, SD, V, KD, MP). Proposition 2020/21:18 En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder. Tolv yrkanden i följdmotioner. Nio yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /21. Utskottets förslag till riksdagsbeslut En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder 1.En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder, punkt 1 (V) 2.Presumtionen för villkorlig frigivning, punkt 2 (S, V, MP) 3.Villkorlig frigivning vid synnerligen allvarlig brottslighet, punkt 3 (SD) 4.Vägran att underkasta sig medicinsk behandling, punkt 4 (M, SD, KD) 5.Deltagande i viss utbildning, punkt 5 (M, SD, KD) 6.Farlighetsbedömning före villkorlig frigivning, punkt 6 (M, SD, KD) 7.Antal dagar som den villkorliga frigivningen kan skjutas upp, punkt 7 (M, KD) 8.Frivårdsinsatser för den som inte friges villkorligt, punkt 8 (M, KD) 9.Utvärdering av aktuell lagstiftning, punkt 9 (M, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /21 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder antar regeringens förslag till lag om ändring i . Därmed bifaller proposition 2020/21:18 och avslår motion 2020/21:3718 av m.fl. (V). Reservation 1 (V) Presumtionen för villkorlig frigivning ställer sig bakom det som utskottet anför om att ta bort presumtionen för villkorlig frigivning och tillkännager detta för regeringen. 2020/21:638 av m.fl. (SD) yrkande 18, 2020/21:3272 av m.fl. (L) yrkande 64, 2020/21:3296 av m.fl. (M) yrkande 10, 2020/21:3427 av m.fl. (L) yrkande 2, 2020/21:3544 av (M) yrkande 4, 2020/21:3725 av m.fl. (KD) yrkandena 1 och 2, 2020/21:3727 av m.fl. (SD) yrkandena 1, 2 och 3 i denna del och 2020/21:3730 av m.fl. (M) yrkande 1 och 2020/21:3303 av m.fl. (M) yrkande 21 och 2020/21:3311 av m.fl. (KD) yrkande 31 i denna del. Reservation 2 (S, V, MP) Villkorlig frigivning vid synnerligen allvarlig brottslighet 2020/21:3727 av m.fl. (SD) yrkande 3 i denna del. Reservation 3 (SD) Vägran att underkasta sig medicinsk behandling 2020/21:3730 av m.fl. (M) yrkande 3. Reservation 4 (M, SD, KD) Deltagande i viss utbildning 2020/21:2229 av (M) yrkandena 1 och 2 samt 2020/21:3730 av m.fl. (M) yrkande 4. Reservation 5 (M, SD, KD) Farlighetsbedömning före villkorlig frigivning 2020/21:3311 av m.fl. (KD) yrkande 31 i denna del. Reservation 6 (M, SD, KD) Antal dagar som den villkorliga frigivningen kan skjutas upp 2020/21:3730 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 7 (M, KD) Frivårdsinsatser för den som inte friges villkorligt 2020/21:3725 av m.fl. (KD) yrkande 3. Reservation 8 (M, KD) Utvärdering av aktuell lagstiftning 2020/21:3730 av m.fl. (M) yrkande 5. Reservation 9 (M, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (KD), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (S), (L), (SD), (KD) och (MP). I betänkandet behandlar utskottet proposition 2020/21:18 En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder. I propositionen föreslås att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp i större utsträckning än för den som inte deltar i eller missköter återfallsförebyggande åtgärder eller andra åtgärder som kan hjälpa den dömde att anpassa sig i samhället. Vidare föreslås utökade möjligheter att skjuta upp den villkorliga frigivningen även vid annan misskötsamhet . Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlar utskottet även åtta motioner från allmänna motionstiden /21. Motionsförslagen finns i bilaga 1. Det kan nämnas att har gjort flera tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till de som behandlas i propositionen. En närmare genomgång av dessa görs i det följande avsnittet under rubriken riksdagsbehandling (s. 15). En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändring i . Syftet med lagändringen är att åstadkomma en tydligare koppling mellan tidpunkten för villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder. gör vidare ett tillkännagivande till regeringen om att reglerna bör skärpas ytterligare så att presumtionen för villkorlig frigivning tas bort och ersätts med ett system där större hänsyn tas till hur den intagne skött sig under verkställigheten av ett fängelsestraff. avslår motionsyrkanden om villkorlig frigivning vid synnerligen allvarlig brottslighet, vägran att underkasta sig medicinsk behandling, deltagande i viss utbildning, farlighetsbedömning före villkorlig frigivning, antal dagar som den villkorliga frigivningen kan skjutas upp, frivårdsinsatser för den som inte friges villkorligt och utvärdering av aktuell lagstiftning. Jämför reservation 1 (V), 2 (S, V, MP), 3 (SD), 4 (M, SD, KD), 5 (M, SD, KD), 6 (M, SD, KD), 7 (M, KD), 8 (M, KD) och 9 (M, KD). Verkställighet av fängelsestraff i anstalt Enligt huvudregeln i 26 kap. 4 § ska den som dömts till fängelse verkställa straffet i kriminalvårdsanstalt. Bestämmelser om verkställigheten finns i fängelselagen (2010:610), fängelseförordningen (2010:2010) och Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för fängelse (KVFS 2011:1, FARK Fängelse). Av 1 kap. 5 § fängelselagen följer att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. I den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, ska verkställigheten särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Vidare framgår det av bestämmelsen att det för varje intagen ska upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan samt att verkställigheten ska planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter. Närmare bestämmelser om verkställighetsplaneringen finns i 6–9 §§ fängelseförordningen. Av bestämmelserna framgår bl.a. att en verkställighetsplan ska grundas på en utredning om vilka åtgärder som bör vidtas under verkställigheten för att minska risken för återfall i brott samt följas upp fortlöpande och ändras när det finns anledning till det. Av 26 kap. 6 § framgår att den dömde enligt huvudregeln ska friges villkorligt när två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst , har avtjänats. Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning, ska den dock enligt 26 kap. 6 a § skjutas upp. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. När antalet dagar som den villkorliga frigivningen ska skjutas upp bestäms ska enligt 26 kap. 7 § arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder att den villkorliga frigivningen skjuts upp särskilt beaktas. Enligt samma bestämmelse får den villkorliga frigivningen skjutas upp med åt gången. Någon begränsning av hur mycket en villkorlig frigivning sammanlagt får skjutas upp finns inte, vilket innebär att den kan skjutas upp med tid som motsvarar hela reststraffet och att villkorlig frigivning således inte kommer till stånd över huvud taget. Enligt 26 kap. 10 § löper efter den villkorliga frigivningen en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock . Under den tiden kan den frigivne t.ex. ställas under övervakning. Om den villkorliga frigivningen helt skjuts upp löper därmed inte någon prövotid efter att den intagne frigetts. Synnerliga skäl mot villkorlig frigivning Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska det, som nämnts ovan, särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Av förarbetena framgår att all normgivning som gäller för den intagne omfattas i begreppet föreskrifter, dvs. såväl lagar och förordningar som Kriminalvårdens föreskrifter och anstaltens lokala ordningsregler. Med villkor avses annat som är bindande för den intagne, t.ex. vad som är bestämt i verkställighetsplanen. Brott mot verkställighetsplanen bör dock normalt hanteras genom en omprövning av planen och endast i undantagsfall leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Det bör endast vara allvarliga åsidosättanden av föreskrifter och villkor som beaktas. Med detta avses framför allt att den intagne har brutit mot föreskrifter och villkor av större vikt. Enstaka fall av misskötsamhet bör inte leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Som regel bör det istället krävas att flera omständigheter har förekommit som tillsammans har en sådan tyngd att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. Om en intagen vid upprepade tillfällen bryter mot reglerna som gäller för verkställigheten bör den villkorliga frigivningen skjutas upp. Detsamma gäller om en intagen under en stor del av verkställighetstiden vägrar att delta i någon form av sysselsättning eller om han eller hon upprepat beter sig aggressivt. Det kan dock inte uteslutas att en enstaka mycket allvarlig överträdelse, t.ex. en rymning, kan vara tillräcklig för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. Vid prövningen ska en helhetsbedömning göras av allt som har inträffat under verkställigheten, och även omständigheter som talar till den intagnes fördel beaktas. Om en intagen genomgår en positiv utveckling och inte missköter sig, bör det vara möjligt att låta bli att skjuta upp den villkorliga frigivningen om misskötsamheten skett tidigt i verkställigheten. (Se prop. 2005/06:123 s. Skälen för regeringens bedömning Regeringen framhåller att det finns ett starkt intresse från samhällets sida att arbeta på ett effektivt sätt för att förhindra återfall i brott samt att redan en liten minskning av återfall har betydelse när det gäller mänskligt lidande och en positiv effekt på samhällets kostnader. Arbetet med att förebygga återfall utgör därför enligt regeringen en viktig del av verkställigheten av ett fängelsestraff. Kriminalvården tar för varje person som ska avtjäna ett fängelsestraff fram en individuell verkställighetsplan som inriktas på åtgärder som bl.a. är ägnade att förebygga återfall i brott. Regeringen konstaterar att den forskning som (Brå) redovisat i sitt remissvar ger stöd för att deltagande i återfallsförebyggande åtgärder minskar risken för återfall i brott. Brå har även fört fram att över hälften av dem som genomfört ett behandlingsprogram själva upplever att behandlingen minskat deras risk för återfall. Regeringen gör därför bedömningen att ett deltagande i Kriminalvårdens program minskar återfallsfrekvensen i brott och menar att det är av stor vikt att den intagne har ett starkt incitament att underkasta sig de återfallsförebyggande åtgärder som Kriminalvården har anvisat honom eller henne. Som framgått ovan innebär de nuvarande reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning att brott mot verkställighetsplanen normalt hanteras genom en omprövning av planen. Regeringen uppger att verkställighetsplaneringen inte sällan mynnar ut i att en återfallsförebyggande åtgärd som Kriminalvården anser att den intagne är i behov av inte förs in i verkställighetsplanen. Det kan t.ex. bero på att det bedöms som meningslöst att försöka förmå en intagen att delta i en åtgärd som denne är ovillig att genomföra. Något utrymme för att skjuta upp villkorlig frigivning på grund av att den intagne vägrar att delta i återfallsförebyggande åtgärder som inte finns med i verkställighetsplanen finns inte enligt de nuvarande reglerna. Regeringen menar att incitamentet för den intagne att följa villkoren i verkställighetsplanen eller för att delta i återfallsförebyggande åtgärder som inte finns med i verkställighetsplanen därmed borde vara förhållandevis litet. Regeringens bedömning är att det bör skapas ett ökat incitament att delta i återfallsförebyggande åtgärder. Det ska enligt förslaget ske genom att tydligare koppla tidpunkten för villkorlig frigivning till den intagnes medverkan i de åtgärder som Kriminalvården anser vara nödvändiga för att minska risken för återfall i brott och till att verkställighetsplanen genomförs. Ökade förutsättningar för uppskjuten villkorlig frigivning I propositionen föreslår regeringen att förutsättningarna för att skjuta upp villkorlig frigivning ska förtydligas och utökas. Förslaget innebär att ett tillägg införs i 26 kap. 6 a § med innebörden att det som skäl mot villkorlig frigivning särskilt ska beaktas om den dömde under verkställigheten i kriminalvårdsanstalt inte har deltagit i eller har misskött anvisade åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället. Vidare föreslås att det både för den nya bedömningsgrunden och för annan misskötsamhet inte längre ska krävas att det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning för att den ska skjutas upp utan det ska vara tillräckligt att det finns särskilda skäl. Misskötsamheten ska enligt förslaget ha inträffat under verkställigheten i kriminalvårdsanstalt. Misskötsamhet som sker som en intagen vistas utanför anstalt under en utslussningsåtgärd enligt 11 kap. fängelselagen ska, precis som tidigare, omfattas av bestämmelsen om uppskjuten villkorlig frigivning. Däremot kan inte misskötsamhet som sker under verkställighet utanför anstalt med stöd av lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll leda till att villkorlig frigivning skjuts upp. Inte deltagit i eller misskött anvisade åtgärder Enligt förslaget ska bestämmelsen gälla både den som helt avstår från att delta i en anvisad åtgärd och den som missköter sig när åtgärden genomförs. Regeringen uppger att uttrycket ”anvisade åtgärder” används i syfte att förtydliga att det är Kriminalvården som slutligen avgör vilka åtgärder och insatser som ska komma i fråga för en intagen, även om den intagne själv ska delta i och medverka vid planeringen av verkställigheten. Vidare föreslår regeringen att den nya bestämmelsen om uppskjuten villkorlig frigivning även ska kunna tillämpas när en åtgärd som Kriminalvården anser vara behövlig och lämplig inte tas med i verkställighetsplanen till följd av den intagnes negativa inställning till åtgärden. Att en åtgärd är lämplig innebär att hänsyn ska tas till dels den intagnes individuella förutsättningar att genomföra åtgärden, dels att den går att genomföra med hänsyn till bl.a. säkerhetsaspekter och resurser på den aktuella anstalten. Regeringen framhåller att det måste vara förutsebart för den intagne vad som kan läggas honom eller henne till last vid bedömningen av om den villkorliga frigivningen ska skjutas upp samt att det måste ställas höga krav på en rättssäker prövning av frågan. En förutsättning är därför att Kriminalvården tydligt dokumenterar i den intagnes akt eller på annan lämplig plats att en viss åtgärd bedömts som behövlig och lämplig och därför anvisats den intagne. Det bör av dokumentationen också framgå vilka skäl som föranlett att åtgärden inte har tagits med i verkställighetsplanen. Det bör enligt regeringen inte närmare specificeras i lagtexten vilka åtgärder som kan leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Skälet till det är att det på grund av stora individuella variationer hos de intagna är svårt att ge en uttömmande redovisning av de insatser som kan antas ha återfallsförebyggande effekt eller främja den dömdes anpassning i samhället. Vad som i det enskilda fallet ska anses vara en återfallsförebyggande åtgärd eller åtgärd som är ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället bör därför enligt regeringen avgöras av Kriminalvården efter en individuell bedömning på grundval av den dömdes situation. Om Kriminalvården anser att en åtgärd behövs bör den föras in i verkställighetsplanen eller bör dokumentation upprättas om varför den trots Kriminalvårdens bedömning inte införts i verkställighetsplanen. Regeringen konstaterar att en sådan ordning medför att det blir tydligt för den dömde vad som förväntas av honom eller henne under verkställigheten. När det gäller vägran att underkasta sig medicinsk behandling är det regeringens bedömning att en sådan vägran inte ska kunna leda till att den villkorliga frigivningen skjuts upp. Detta bör gälla såväl för den som redan inledningsvis uppger att han eller hon inte samtycker till medicinsk behandling som den som senare, efter påbörjad behandling, inte vill slutföra den. Om den medicinska behandlingen endast är en del av en mer omfattande åtgärdsplan och misskötsamheten avser övriga delar av planen bör dock uppskjuten villkorlig frigivning kunna övervägas. Skälet till regeringens bedömning är den grundläggande utgångspunkten inom hälso- och sjukvården att vård ska vara frivillig och genomföras i samråd med den som är i behov av den. Särskilda skäl istället för synnerliga skäl Som nämns ovan är syftet med regeringens förslag att öka incitamentet för de intagna att delta i och fullgöra sådan behandling eller programverksamhet som Kriminalvården bedömer att det finns behov av för att minska risken för återfall i brott. Regeringen anser att ett bibehållet krav på synnerliga skäl skulle innebära en begränsad möjlighet att skjuta upp den villkorliga frigivningen och riskera att medföra att syftet med reformen inte uppnås. ska inte varje mindre överträdelse av verkställighetsplanen eller ovilja att delta i åtgärder kunna leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Regeringens bedömning är därför att det istället ska vara tillräckligt att det finns särskilda skäl mot villkorlig frigivning för att den ska skjutas upp. Enligt förslaget kan särskilda skäl finnas exempelvis om den dömde vägrar att delta i en behandling eller programverksamhet som bedöms vara av stor vikt för att minska risken för återfall i brott, särskilt om risken avser återfall i allvarligare brottslighet såsom sexualbrott eller våldsbrott. Även vägran att delta i nödvändig behandling mot missbruk kan innebära att det finns särskilda skäl att skjuta upp den villkorliga frigivningen. När det gäller deltagande i de behandlingsåtgärder som blivit införda i verkställighetsplanen kan det finnas särskilda skäl att skjuta upp den villkorliga frigivningen om den dömde utan giltig anledning uteblir från inplanerade möten eller behandlingstillfällen. Särskilda skäl kan också finnas om den dömde i och för sig deltar i åtgärden men uppträder störande eller inte efter bästa förmåga försöker tillgodogöra sig innehållet i åtgärden. Regeringen konstaterar att det framstår som ändamålsenligt att även skärpa synen på annan misskötsamhet än sådan som tar sikte på att den intagne har avstått från att delta i återfallsförebyggande åtgärder. Därför föreslås att det ska vara tillräckligt att det finns särskilda skäl för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp också när det gäller annan misskötsamhet. Utgångspunkten bör då även fortsättningsvis vara att misskötsamheten ska avse regler eller villkor av större vikt. Det ska dock inte längre krävas att den är lika frekvent eller pågår som . I stället bör enligt de nya reglerna ofta finnas skäl att skjuta upp den villkorliga frigivningen vid fler än ett fall av misskötsamhet i fråga om regler av större vikt. Vidare anser regeringen att det vid en enstaka överträdelse inte bör ställas lika höga krav som förut på överträdelsens allvar för att den ensam ska kunna leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Oavsett på vilken grund villkorlig frigivning övervägs att skjutas upp ska det göras en helhetsbedömning av allt som inträffat under verkställigheten. Även omständigheter som talar till den intagnes fördel ska beaktas. Om en intagen genomgår en positiv utveckling och inte missköter sig, bör det vara möjligt att avstå från att skjuta upp den villkorliga frigivningen om misskötsamheten skett tidigt i verkställigheten. Skyldighet för vissa att genomgå behandlingsprogram Som framgår nedan under rubriken riksdagsbehandling har tillkännagett att regeringen ska överväga om personer som är dömda för vålds- eller sexualbrott ska ha en skyldighet att genomgå behandlingsprogram. Regeringen uppger dock att det framstår som mindre lämpligt att det för vissa kategorier av dömda ska finnas en skyldighet att genomgå behandling. Frågan om vilket behov av åtgärder som finns bör enligt regeringen istället, liksom , avgöras av Kriminalvården efter en individuell bedömning. Regeringen menar vidare att det inte heller framstår som meningsfullt eller som ett effektivt sätt att använda Kriminalvårdens resurser på att tvinga den dömde att genomgå ett behandlingsprogram som han eller hon helt saknar motivation för. Inga andra förändringar föreslås Regeringen gör bedömningen att det inte bör vara en formell förutsättning att den intagne får en varning för att en händelse ska ligga till grund för ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning. Av rättssäkerhets- och förutsebarhetsskäl är det dock, understryker regeringen, lämpligt att varningsinstitutet i 12 kap. fängelselagen används som en inledande åtgärd vid misskötsamhet. Vidare anser regeringen att det inte bör göras några förändringar av den tid som ett beslut om uppskjuten frigivning kan avse. Det innebär att den längsta tid som den villkorliga frigivningen kan skjutas upp alltjämt ska vara åt gången samt att ett beslut om uppskjuten frigivning kan innebära att någon sådan inte kommer till stånd över huvud taget. Vidare innebär det att någon prövotid inte löper för den som inte friges villkorligt. Regeringen uppger även att det inte bör göras några förändringar i fråga om Kriminalvårdens handläggning, rätten till offentligt biträde eller möjligheten att överklaga Kriminalvårdens beslut. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft och att de ska gälla endast i fråga om förhållanden som har inträffat efter ikraftträdandet. Bestämmelserna bör från ikraftträdandet omfatta alla som avtjänar ett fängelsestraff. Dock bör de nya bestämmelserna om uppskjuten villkorlig frigivning endast få grundas på omständigheter som inträffat efter ikraftträdandet och således det nuvarande regelverket tillämpas på misskötsamhet som inträffat i tiden före . I kommittémotion 2020/21:3718 av m.fl. (V) begärs att ska avslå propositionen. Motionärerna anser att de nuvarande reglerna om villkorlig frigivning är väl avvägda och att det saknas skäl att ändra dem. Presumtionen för villkorlig frigivning