bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Vad som sägs i förord- ningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget. Av 12 kap. 1 § regeringsformen följer att de statliga förvaltningsmyndig- heterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller även kommittéer och särskilda utredare eftersom de utgör myndigheter. Ett sätt att markera att en kommitté eller en särskild utredare ska ha ställning av myndighet är att i regeringsbeslutet ange att kommittéförordningen är tillämplig på kommitténs eller utredarens verksamhet. En kommitté består av en ordförande och av en eller flera andra ledamöter, och ordföranden leder kommitténs arbete (2 och 3 §§). Av förordningen fram- går vidare att en kommitté kan biträdas av bl.a. sakkunniga, experter och sekreterare (4 §). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, ett stats- råd utser och entledigar ordförande och andra ledamöter och beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén (24 §). I kommittéförordningen finns även bestämmelser om ersättning till ordförande, andra ledamöter, sakkunniga och experter (25–32 §§). Kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett eller flera betänkanden (13 §). Ett betänkande lämnas normalt till det statsråd som har ansvaret för de frågor som behandlas i betänkandet. Enligt 23 § kommittéförordningen ska förvaltningslagen (2017:900) tillämpas hos en kommitté endast vid dess handläggning av administrativa ärenden och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. Vid enstaka tillfällen har regeringen tillsatt vissa extraordinära organ (s.k. undersökningskommissioner, granskningskommissioner eller medborgar- kommissioner) med uppdrag att undersöka ett visst händelseförlopp av särskild betydelse (Hirschfeldt, Undersökningskommissioner – extraordinära inslag i ”the ”, Allmänt och enskilt – offentlig rätt i omvandling, till , 2013, s. 155 f.). I uppdraget har i regel ingått att utreda fakta och förlopp samt ansvarsförhållanden och andra konsekvenser för framtiden. Sådana kommissioner och andra undersökande utredningar upp- träder främst i form av tillfälliga statliga myndigheter under regeringen. Andra former av utredningar är uppdrag till särskilda myndigheter och särskilt till- satta haverikommissioner eller fast organiserade kommissioner eller inspek- tioner. De närmare formerna för arbetet i en statlig kommission framgår av kommissionens direktiv, och kommittéförordningen är tillämplig på kommissionens arbete. Hur arbetet i en kommission ska utföras regleras ytterst av vilka rättsliga befogenheter kommissionen har (Hirschfeldt s. 163). Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller bestämmelser om undersökningskommissioner. En kommission har i vissa fall getts särskilda undersökningsbefogenheter i lag eller stöd i lag för att hålla vissa uppgifter REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN under sekretess (42 kap. 9 § offentlighets- och sekretesslagen). Av 42 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen följer att regeringen får meddela före- skrifter om att sekretess, motsvarande den som enligt detta kapitel gäller hos Justitiekanslern, ska gälla i verksamhet som bedrivs av en särskild undersök- som regeringen har tillsatt. , f.d. president i och justitiekansler, har gjort en genomgång av kommissioner och andra undersökande organ m.m. som till- satts av regeringen eller ett statsråd. Han anför bl.a. följande om undersök- ningskommissioner (Hirschfeldt s. 171): En med extraordinära befogenheter enligt lag bör i vårt land, som anfört, ses som en engångs- företeelse. Därmed framstår också en närmare lagstiftning på området såsom främmande. Därav följer naturligen att också sådana undersök- ningskommissioner, medborgarkommissioner eller annan granskande utredning som inte givits sådana särskilda befogenheter bör användas restriktivt. Arbetet också i sådana utredningar inrymmer ju känsliga rätts- säkerhetsfrågor. hör det tyvärr till samhällets realiteter att de inte helt kan undvaras. Sparsamhet med användningen av just begreppet undersöknings- kommission, som ju tillhör vårt lagspråk, rekommenderas. är det viktigt att använda en terminologi som tydliggör vad det är fråga om. Begreppet bör dock inte urvattnas. Då kan ett förtroendekapital gå förlorat. Mot denna bakgrund kan det alltmer rikliga användandet av uttrycket kommission för att täcka utredningar av allehanda reformintressen och andra samhälleliga, offentliga och enskilda verksamheter te sig rätt bekym- mersam och det särskilt om man kan spåra ett bakomliggande intresse av att använda terminologin som ett taktiskt grepp för att stärka legitimiteten och markera handlingskraft. En av de mer uppmärksammade kommissionerna är katastrof- kommission. Regeringen beslutade, efter överläggningar med partier, att tillkalla en oberoende kommitté med uppgift att bl.a. utvärdera samhällets förmåga att hantera de påfrestningar som natur- katastrofen i hade inneburit och klargöra på vilket sätt de erfarenheterna kunde tas till vara (dir. 2005:3). Utvärderingen skulle ske i form av en medborgarkommission. Den skulle särskilt belysa hur , regeringen och de centrala myndigheterna, inklusive och utlands- myndigheterna, hade hanterat situationen. Dåvarande hovrättspresidenten i förordnades till ordförande i kommissionen. överlämnade kommissionen sitt betänkande och – granskning och förslag (SOU 2005:104) till ansvarigt statsråd. presenterade kommissionens ordförande slutbetänkandet vid en presskonferens i andrakammarsal. Inget statsråd var närvarande vid presskonferensen. I direktiven till katastrofkommission angav regeringen att kommissionen skulle göra utredningen som en oberoende kommitté (dir. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN 2005:3 s. 1 och 5). Begreppet oberoende kommenterades av kommissionen som i denna del uppgav bl.a. följande (SOU 2005:104 s. 39): [Inom ramarna för verksamheten] skall verksamheten präglas av själv- ständighet och oavhängighet. Direktiven gäller och skall följas. I övrigt skall kommissionen stå fri från andras bestämmande om eller synpunkter på organisation, arbete och verksamhet i övrigt. Kommissionens ställning som kommitté under regeringen bör ses som en endast formell inordning i myndighetsorganisationen och som en ordning för vissa praktiska arrangemang i arbetet som lokalfrågor, ekonomisk redovisning etcetera. Oberoendet vid utförandet av sakupp- giften har inte hotats av detta. I ovan redovisad artikel i finns det även en intervju med ordföranden katastrofkommission. Av artikeln framgår att det aldrig var tal om att regeringen skulle få ta del av katastrofkommissions betänkande i förväg, att kommissionens betänkande presenterades vid en presskonferens och att betänkandet överlämnades till ansvarigt statsråd vid ett möte ca 15–före presskonferensens början. Eftersom det var regeringen som var föremål för granskningen medverkade inte det ansvariga statsrådet vid presskonferensen. Granskande kommissioner och granskning kontrollmakt regleras främst i 13 kap. regeringsformen. I kapitlet finns bl.a. bestämmelser om granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (1 och 2 §§). Frågor om hur granskning förhåller sig till bl.a. undersökningskommissioner har behandlats av den s.k. granskningsgruppen i rapporten kontrollfunktioner (2008/09:RFR14 s. 21 f. och 55 f.). I rapporten framhålls att när regeringen tillsätter en kommission för att granska en fråga eller ett händelseförlopp kan det förekomma att samma fråga eller händelseförlopp även granskas av . Ett exempel på detta som tas upp i rapporten är hanteringen av flodvågskatastrofen 2004. Granskningsgruppen konstaterade att trots en viss överlappning skilde sig de två granskningarna åt i centrala avseenden. gransk- ningsuppdrag var begränsat då det hade en rättslig inriktning och endast omfattade regeringen och . Kommissionens granskning däremot omfattade fler aktörer än statsråd och hade en vid inriktning. En slutsats som dras i rapporten är att ofta har kunnat dra nytta av det granskningsarbete som har utförts av kommissioner genom att lägga material från dessa till grund för ytterligare utredningsåtgärder och ställningstaganden. Det konstateras vidare att när granskningarna genomförs parallellt kan det även tänkas att kommissionerna har kunnat dra nytta av det granskningsarbete som har utförts av . En fråga som tas upp i rapporten är om det finns någon gräns för när tillsättandet av en riskerar att komma i konflikt med den i regeringsformen föreskrivna granskning som görs av konstitutions- utskottet. En utgångspunkt måste här enligt granskningsgruppen vara att det REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN vore otänkbart att regeringen skulle kunna kringskära granskning genom kommittédirektiv. Gruppen konstaterade vidare att granskning är grundlagsfäst och som sådan inte kan begränsas i formell mening genom t.ex. regeringsbeslut. Det torde inte heller enligt granskningsgruppen vara vare sig lämpligt eller önskvärt att införa begränsningar av regeringens möjlighet att i olika former granska sitt eget handlande i visst avseende, t.ex. genom att tillsätta en undersöknings- kommission. Vad som dock bör kunna krävas är att regeringen när den tillsätter en gör det i beaktande av konstitutions- utskottets roll samt ser till att granskningsuppgift inte försvåras genom det sätt på vilket uppdraget till kommissionen formuleras. Risken för dubbelarbete kan enligt granskningsgruppen hanteras genom att utskottet inleder sin granskning efter det att kommissionen har avslutat sitt arbete eller, om utskottet och kommissionen utför sina granskningar parallellt, genom att utskottet och kommissionen noterar varandras utredningsåtgärder och även tar del av och beaktar sådant material hos varandra som är tillgängligt för allmänheten. Olika aspekter av kommittéväsendet eller utredningsväsendet har granskats av . I denna del kan nämnas utskottets gransk- ningar av utsedda samordnare inom olika politikområden och det parlamen- tariska inslaget i utredningsväsendet (bet. 2015/16:KU10 s. 42 f. och bet. 2016/17:KU10 s. 57 f.). En vidare granskning av kommittéväsendet gjordes av utskottet (bet. 2017/18:KU10 s. 49 f.). I ett granskningsärende framhöll utskottet att det är av stor betydelse att värna utredningsväsendets integritet och objektivitet (bet. 2020/21:KU10 s. 135). behandlade utskottet ett motionsyrkande om att närmare utreda vad en statlig kommission är (bet. 2013/14:KU18 s. 45 f.). I sitt ställnings- tagande framhöll utskottet att de närmare formerna för arbetet i en statlig kommission framgår av kommissionens direktiv, och hur kommissionens arbete ska utföras regleras ytterst av vilka rättsliga befogenheter kommis- sionen ska ha. Utskottet framhöll vidare att en kommission med extraordinära befogenheter enligt lag bör ses som en engångsföreteelse. Därmed framstår också enligt utskottet en närmare lagstiftning på området som främmande. Därför var utskottet inte berett att föreslå ett tillkännagivande om att regeringen närmare borde utreda vad en statlig kommission är och motions- yrkandet avstyrktes. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A5.12.3). REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Utskottet har bl.a. frågat om regeringen fattat några särskilda beslut eller vidtagit några särskilda åtgärder som syftat till att värna Corona- kommissionens oberoende och integritet i förhållande till de som ska utvärderas av kommissionen. I svarspromemorian framhålls att Corona- kommissionen består av personer med hög integritet och att dess arbete har bedrivits självständigt utan någon inblandning från . anges vidare att det följer av kommittéväsendets konstruktion att kommittéer tillsatta av regeringen arbetar självständigt inom ramen för sina direktiv och att det därför inte har funnits behov av att fatta några särskilda beslut eller vidta några särskilda åtgärder. När det gäller frågor om kontakterna mellan och Corona- kommissionen anges att hade en tjänsteman vid Social- departementet kontakt med kommissionen för att undersöka om departementet kunde få del av slutsatserna för att förbereda statsrådet inför den kommande fick del av betänkandet först när det distribuerades till , dagen före överlämnandet. regeringen eller har alltså haft möjlighet att påverka Det framhålls vidare i promemorian att frågan om äldreomsorgen var mycket aktuell och högt prioriterad av regeringen vid det aktuella tillfället, inte minst mot bakgrund av de strukturella brister inom äldreomsorgen som pandemin hade tydliggjort samt de konsekvenser som pandemin fått för de påbörjade därför beredningen av direktiven till en utredning om en äldreomsorgslag. Regeringen var dock mån om att invänta kommissionens slutsatser och förslag innan utrednings- Det framgår vidare av svarspromemorian att en tjänsteman vid Social- departementet kontaktade huvudsekreterare den för att ta reda på om kommissionen planerade att redovisa delbetänkandet på utsatt datum. Huvudsekreteraren lyfte då behovet av att skjuta på datumet för överlämnandet . invänta en utredning från Inspektionen för vård och omsorg. 2020 inkom kommissionen med en begäran om förlängd utredningstid och kommissionen fick besked om att delbetänkandet kunde Därutöver tog kommissionens huvud- sekreterare kontakt med om de praktiska frågorna inför själva överlämnandet av delbetänkandet. Av svaret på frågor om anledningen till att socialminister närvarade vid presentationen av delbetänkande och om vilka överväganden som gjordes i denna del utifrån kommissionens uppdrag följde de rutiner som är gängse vid departementet när det gäller redovisning av ett utredningsbetänkande, dvs. betänkandet tas emot vid ett internt överlämningsmöte som åtföljs av en gemensam pressträff med utredaren och ansvarigt statsråd. den pågående smittspridningen inom vård och omsorg om äldre bedömdes det REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN dessutom lämpligt att statsrådet närvarade vid pressträffen för att bl.a. svara på eventuella frågor. Utskottet höll en utfrågning med socialminister (bilaga B7). I sin inledning framhöll att slutsatserna i Corona- kommissionens delbetänkande har tagits fram självständigt av kommissionen utan inblandning från . Alla kommittéer som tillsätts av regeringen arbetar självständigt inom ramen för sina direktiv. Hon uppgav vidare att kontaktade sekretariat kring hanteringen av vissa praktiska frågor om överlämnandet av del- betänkandet, inklusive den pressträff som skulle hållas gemensamt med kommissionen. Det är enligt vanligt att ett statsråd som tar emot ett betänkande från en utredning även deltar vid en efterföljande press- träff tillsammans med utredaren. Dessutom var det lämpligt att hon närvarade vid den aktuella pressträffen för att kunna svara på frågor från medierna. I denna del framhöll att till skillnad från tidigare granskningar rör arbete en pågående kris. Vid det aktuella tillfället var dessutom situationen inom äldreomsorgen i fokus och inom pågick ett arbete med att ta fram direktiv till en utredning om en äldre- omsorgslag. Innan direktiven färdigställdes var regeringen enligt dock mån om att beakta slutsatser om äldreomsorgen. Vid pressträffen redogjorde hon för inriktningen på det kommande utredningsuppdraget, och direktiven till utredningen presenterades . På frågor om vilka överväganden som gjordes vid kontakterna mellan regeringen och utifrån kommissionens uppdrag uppgav bl.a. att kommissionens granskning inte enbart rör regeringens agerande under en pågående kris. Kommissionens uppdrag omfattar även regioners, kommuners och myndigheters agerande under coronapandemin. Hon uppgav vidare att för att spara tid i arbetet med att ta fram direktiven till en äldreomsorgslag tog en tjänsteman vid Social- departementet kontakt med sekretariat för att höra om departementet kunde få ta del av delbetänkandet i förväg. Kommissionen hade fått förlängd tid för redovisning av delbetänkandet. Enligt togs kontakten inte för att försöka påverka innehållet i delbetänkandet. Hon hade inget behov av att få ta del av delbetänkandet i förväg. Kontakten med sekretariat togs inte heller på initiativ. Därutöver uppgav att en färdigtryckt upplaga av delbetänkandet lämnades till dagen före pressträffen och att hon fick ta del av delbetänkandets innehåll i samband med att kommissionen överlämnande betänkandet till henne. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Enligt kan man ha olika syn på hennes närvaro vid press- Om hon inte närvarat vid pressträffen hade kritik säkert framförts. valde att agera så som brukligt är när betänkanden över- På frågan om , i stället för att närvara vid pressträffen, övervägde att vara tillgänglig för frågor efter pressträffen uppgav hon att departementet hade en dialog med kommissionens ordförande i denna del och att han inte hade några invändningar mot upplägget. uppgav vidare att för att undvika kollision med annan kommunikation från regeringen senarelades pressträffen och att detta inte var något som kunde råda över. Dessutom försenades den digitala pressträffen på grund av ”tekniskt strul”. Det som utskottet har att granska i ärendet är socialminister och agerande i samband med att skulle presentera sitt delbetänkande. Utskottet konstaterar inledningsvis att uppdrag skiljer sig från de kommittéer och särskilda utredare som regeringen regel- bundet tillsätter med uppdrag att ta fram fakta, analysera framtagen infor- mation och lägga fram förslag. Den tillsattes efter överläggningar med partier för att bl.a. utvärdera regeringens åtgärder för att begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och spridningens effekter. Enligt utskottet får kommissionen anses vara ett sådant extraordinärt organ (s.k. undersökningskommissioner eller granskningskommissioner) som omnämns i litteraturen. Som utskottet tidigare framhållit är det av stor betydelse att värna utredningsväsendets integritet och objektivitet. När det gäller en kommission med uppgift att granska bl.a. regeringens hantering av en viss fråga eller situation anser utskottet att det dessutom är angeläget att slå vakt om kommissionens självständighet i förhållande till regeringen. Ett lämpligt sätt att tydliggöra detta förhållande kan vara att i kommittédirektiven särskilt lyfta fram att det är fråga om en oberoende kommission. Som framhålls i litteraturen bör den omständligheten att en kommission är en tillfällig myndighet under regeringen endast ses som en formell inordning i myndighetsorganisationen och för att lösa vissa praktiska arrangemang i utredningsarbetet. Av granskningen framgår att en tjänsteman i kontaktade sekretariat för att höra om departementet kunde få del av kommissionens delbetänkande i förväg. Socialminister närvarade vid pressträffen om kommissionens delbetänkande. Hon inledde pressträffen med att presentera kommissionens uppdrag och därefter två kommande utredningsuppdrag, bl.a. om en ny äldreomsorgslag. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Det framgår inte av granskningen att socialminister och på något sätt har försökt påverka innehållet i Corona- kommissionens delbetänkande. En fråga är dock hur avpassade kontakten i förväg och upplägget av pressträffen har varit givet uppdrag och roll. Utskottet kan här notera att och i granskningen gör jämförelser med sådana kommittéer eller särskilda utredare som regeringen regelbundet tillsätter. Enligt utskottet innebär sådana jämförelser en risk för att den självständighet som kommissioner åtnjuter inte kommer att återspeglas på rätt sätt vid pressträffar och dylikt. Utskottet vill därför understryka vikten av att kontakter, inklusive pressträffar, med kommissioner som sköts utifrån ett väl tilltaget respektavstånd, som fullt ut svarar mot den självständighet som kommissioner både bör och ska åtnjuta. Utskottet utgår från att de fortsatta kontakterna med kommer att vara präglade av ett sådant respektavstånd. Tryck: , 2021