bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — Det framhålls i handboken att beredningen i brådskande fall även måste innefatta kontakter med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter och att det i vissa fall, i enlighet med bestämmelserna i regeringsformen, måste hämtas in ett yttrande från Lagrådet. I handboken framhålls att det inte finns någon möjlighet till underhands- föredragning hos Lagrådet. Om Lagrådet går med på det kan dock en lagråds- föredragning i särskilda fall föregås av förhandsinformation. Det finns vidare möjlighet att vid behov begära förtur i Lagrådet för föredragning av en remiss. Enligt ska brådskande ärenden delas enligt Stats- rådsberedningens delningslista, och undantag från utskick enligt listan får göras först efter samråd med Statsrådsberedningen. Om den normala delnings- tiden på minst måste förkortas krävs det ett medgivande av departementets kontaktperson inom Statsrådsberedningen. Enligt 9 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. En sådan proposition lämnas i anslutning till budget- propositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse Av 9 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen följer dock att en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret får lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl. När bestämmelsen infördes anförde regeringen att erfarenheten hade visat att det kan uppkomma situationer även vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen då det finns behov REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN av att föreslå ändringar i budgeten (prop. 2013/14:173 s. 32 f.). För att säker- ställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls, som behövlig flexibilitet säkerställs, bör enligt regeringen förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen endast tillåtas om det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan vara förändrade ekono- miska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser som enligt regeringens bedömning ställer krav på snabba åtgärder. Regeringen anförde vidare att kravet på särskilda skäl dock bör innebära en skyldighet för regeringen att motivera varför förslaget inte väckts i samband med budgetpropositionen eller en tidigare proposition om ändringar i statens budget och varför förslaget måste lämnas före nästa proposition om budgeten. Olika instrument för att möjliggöra en snabbare behandling av ett ärende i Hänvisning till utskott utan föregående bordläggning Av 10 kap. 2 § riksdagsordningen följer att bl.a. propositioner ska hänvisas av kammaren till ett utskott för beredning. Innan ett ärende hänvisas till ett utskott ska det bordläggas vid ett sammanträde med kammaren, om kammaren inte beslutar om omedelbar hänvisning. Möjligheten till omedelbar hänvisning till utskott är avsedd för snabbehandling (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 757). Av 9 kap. 12 § riksdagsordningen följer att en motion med anledning av bl.a. en proposition (följdmotion) får väckas inom ramen för ärendet senast den femtonde dagen efter den dag då ärendet anmäldes i kammaren. får dock, om en proposition måste behandlas skyndsamt, på förslag av regeringen besluta om kortare motionstid om det finns synnerliga skäl (9 kap. 13 § riks- dagsordningen). Enligt förarbetena till bestämmelsen bör motionstiden endast kunna för- kortas genom ett särskilt beslut av och efter framställning av regeringen (prop. 1973:90 s. 540 f.). I förarbetena framhålls vidare att en förkortning av följdmotionstiden bör vara en ren undantagsföreteelse och att följdmotionstiden aldrig får sättas helt ur spel. Vad som menas med att följd- motionstiden aldrig får sättas helt ur spel preciseras inte i förarbetena, men måste under alla förhållanden vara ett minimum (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 741). Ett beslut om förkortad motionstid kan fattas vid det sammanträde då propositionen remitteras till berört utskott och behöver därmed inte fördröja handläggningen (prop. 1973:90 s. 541). Ett utskott får inte ta slutlig ställning i ärendet före motionstidens utgång. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN I framhålls att det inte är tillräckligt att anmäla regeringens förslag om förkortad motionstid i en proposition och att infor- mation därför även lämnas till under hand. I en grundlags- kommentar ges en mer detaljerad beskrivning av det praktiska tillväga- gångssättet inom vid kontakter under hand med om förkortad motionstid (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 742): För att bevaka att ledamöternas intresse av att motionstiden inte onödigtvis förkortas har talmannen i samråd med beslutat om följande ordning. När en fråga uppkommer att lägga fram en proposition som fordrar särskilt snabb behandling i bör det först undersökas om det verkligen behövs förkortad motionstid för att hinna få fram beslut . Efter kontakt med kanslichefen i det berörda utskottet beräknas tiden för utskottsbehandlingen av ärendet och för framställning av utskotts- betänkandet. Kanslichefen undersöker också när ärendet kan läggas in i kammarens arbetsplan. Om beräkningarna ger vid handen att motionstiden måste förkortas hjälper kanslichefen till med att räkna ut förkortningen. Motionstiden bör inte förkortas mer än absolut nödvändigt. bör också ta kontakt med kanslicheferna i oppositionspartiernas partigrupper för att höra efter om de har något att invända mot en förkort- ning av motionstiden. Besked om resultatet av dessa kontakter lämnas till kanslichefen i kammarkansliet som underrättar talmannen. Om inga särskilda hinder finns ger talmannen klartecken till att förslaget läggs fram. Framställning om förkortad motionstid skall göras i propositionen. Det är viktigt att det av propositionen framgår varför ärendet är brådskande. Enligt 11 kap. 2 § första stycket riksdagsordningen ska ett betänkande eller utlåtande från ett utskott vara tillgängligt för ledamöterna senast före den dag då ärendet ska behandlas. Av bestämmelsens andra stycke följer att betänkandet eller utlåtandet ska anmälas i kammaren och bordläggas vid ett sammanträde innan ärendet avgörs. får på förslag av utskottet eller talmannen besluta att ärendet får avgöras trots att det har varit tillgängligt än vad som anges i första stycket (11 kap. 2 § tredje stycket riksdagsordningen). Av tilläggsbestämmelse 11.2.2 riksdagsordningen framgår att ett förslag enligt 2 § tredje stycket ska anmälas i kammaren i samband med att betän- kandet eller utlåtandet behandlas. Innan talmannen väcker ett sådant förslag ska han eller hon samråda med utskottets ordförande och vice ordförande. Allmänt vid olika typer av regeringsärenden Utskottet har granskat frågor som rör beredningen av regeringsärenden. Inom ramen för en granskning gjorde utskottet en genomgång av granskningar när det REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN gällde inhämtande av yttranden och upplysningar från myndigheter, organisa- tioner och andra (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Genomgången omfattade en rad olika typer av regeringsärenden, bl.a. lagärenden och budgetärenden. Av de svar som lämnade framgick följande i fråga om dessa ärenden (s. 61 f. och 186 f.). Lagärenden bereds regelmässigt genom ett traditionellt remissförfarande. Remisstiden är normalt , men kan förekomma beroende på bl.a. val av remissinstanser och hur kvalificerat lagärendet är. Kortare remisstid kan också förekomma. Det gäller både i brådskande ärenden, även om ärendet är av kvalificerad art, och i ärenden som har en liten omfattning eller annars är av enklare slag. Vidare förekommer det att lagförslag inte blir föremål för ett traditionellt remiss- förfarande. Så är fallet när lagändringarna är av mer teknisk karaktär. Förslaget bereds då under hand med den berörda myndigheten. Remissmöten, liksom kontakter under hand, kan användas som komplement till det vanliga remiss- förfarandet när den tid som finns till förfogande för ett lagstiftningsprojekt är begränsad. Under sådana förhållanden förekommer även att remissmöten används i stället för det traditionella remissförfarandet. Vid lagstiftningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för en kortare remisstid eller ett alternativt beredningsförfarande större. För andra ärendetyper är kontakter under hand ett vanligt förfarande för inhämtande av upplysningar och yttranden. Bland annat förekommer kontakter under hand vid utarbetande av förslag till anslag på statens budget, regleringsbrev och utredningsuppdrag till en myndighet. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska tillmätas stor vikt (s. 63 f.). Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt som möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen i vissa fall även , beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. borde det enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen begäras in i den mån det behövs. Utskottet påminde även om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Utskottet konstaterade dock att det i sin granskning hade uttolkat innebörden av berednings- kravet, både i vad mån det ska anses tillämpligt och vad som krävs för att det ska anses uppfyllt. Granskningen gav enligt utskottet vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfyllts hade varierat stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll att detta var naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär och att denna variation även var förenlig med bestämmel- serna i regeringsformen. genomförde utskottet en granskning av hur regeringens beredning av propositioner under kristid uppfyllt regeringsformens krav (bet. REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN 2009/10:KU10 s. 45 f.). Utskottet kartlade och analyserade åtta propositioner med anknytning till ett antal kriser. I fråga om remissbehandling under beredningen fann utskottet bl.a. att remiss till myndigheter hade skett under ett eller flera tillfällen under beredningen av samtliga granskade propositioner med ett undantag. I genomsnitt hade regeringen begärt in yttranden från tre till fyra myndigheter, och remisstiden hade i genomsnitt varit en och en halv dag, även om det hade förekommit stora variationer (upp ). Endast i ett fall hade förslaget skickats på remiss till samman- slutningar och enskilda. I sitt ställningstagande framhöll utskottet inlednings- vis att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer då regeringen är tvungen att bereda ärenden av brådskande karaktär. påminde utskottet om att beredningskravet inte är lika för alla fall. Enligt utskottet är det särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Utskottet påpekade att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. granskade utskottet beredningen av lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (bet. 2015/16:KU20 s. 454 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det svenska asylsystemet och andra centrala sam- hällsfunktioner vid den aktuella tidpunkten för beredningen av såväl lagråds- remissen som propositionen som var föremål för granskningen hade befunnit sig i en mycket ansträngd situation och att det därmed funnits omständigheter som kunde motivera en skyndsam beredning. Utskottet noterade vidare att den svenska konstitutionen inte innehåller några möjligheter för regeringen att på egen hand vid undantagsliknande tillstånd genom dekret stifta lagar, och att är folkets främsta företrädare och har exklusiv lagstiftningsrätt (1 kap. 4 § regeringsformen). Det innebär enligt utskottet att brådskande lagstiftning kräver samma hantering som annan lagstiftning. Utskottet betonade vikten av att regeringen vid beredningen av brådskande ärenden ger och dess ledamöter så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. Bland annat ska departementen förankra det planerade förslaget hos partigrupperna. Informationen ska lämnas i så god tid att alla (talmannen, utskottskanslierna och partigrupperna) får skälig tid innan propositionen trycklovas. Utskottet underströk vikten av att så sker. Därutöver anförde utskottet att i varje enskilt ärende har att ta ställning till om regeringens motivering till den skyndsamma beredningen är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. har möjlighet att avslå såväl ett förslag från regeringen om förkortad motionstid som en proposition där finner att berednings- underlaget är otillräckligt. Utskottet noterade att justitieutskottet i det aktuella REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN ärendet hade inhämtat synpunkter på lagförslaget från ett antal aktörer i samband med sin beredning av ärendet och beslutat att ge trafikutskottet tillfälle att yttra sig över lagförslaget samt att även trafikutskottet inhämtat synpunkter på lagförslaget från ett antal aktörer. Den genomgång som gjorts i granskningen av de beredningsåtgärder som hade föregått besluten om lagrådsremiss och proposition gav, mot bakgrund av de omständigheter som rått, inte anledning till någon kommentar av utskottet i förhållande till de krav som följer av 7 kap. 2 § regeringsformen. framhöll i ett yttrande till finansutskottet om propositionen om en ny möjlighet till uppehållstillstånd på nytt att regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen, att remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete, att det är viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att remiss- instanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen (yttr. s. 9). konstaterade utskottet att beredningskravet inte är lika för alla fall, att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regerings- formen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. i varje enskilt ärende att ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. Vidare anförde utskottet att frågan om huruvida beredningsunderlaget i ett enskilt ärende är tillräckligt för att ska kunna ta ställning till förslaget bör bedömas av beredande utskott och att det i det sammanhanget även kan beaktas vad uttalat om beredningskravet. granskade utskottet beredningen av ett förslag om en ny möjlig- het till uppehållstillstånd (bet. 2018/19:KU20 s. 32 f.). regeringen beslutat att överlämna propositionen Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd till . miska vårproposition 2017/18:100 och vårändringsbudget hade beslutats av regeringen .) I granskningen behandlade utskottet flera aspekter på propositionen, bl.a. I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis betydelsen av upprätthållandet av regeringsformens berednings- Genom det skapas enligt utskottet förutsättningar för kvalitet i Vidare framhöll utskottet att frågan huruvida beredningsunderlaget i ett enskilt ärende har varit tillräckligt för att ska kunna ta ställning till regeringens förslag bör bedömas av det beredande utskottet. på det beredande utskottet och i slutänden att i varje enskilt ärende ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark, om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt och om det finns särskilda skäl för att lämna förslag till ändringsbudget. tutionsutskottet har uttalat om beredningskravet kan tjäna som vägledning i REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Utskottet uttalade vidare att det ankommer på regeringen att i propositionen tydligt redovisa skälen i sin motivering. Utskottet noterade att finansutskottet i det aktuella ärendet hade inhämtat kompletterande synpunkter på delar av lagförslaget från Lagrådet och ett par myndigheter i samband med sin beredning av ärendet och att finansutskottet efter dessa kompletterande upplysningar ansett att beredningskravet enligt regeringsformen varit tillgodosett. Vidare noterades att finansutskottet inte hade några invändningar mot regeringens bedömning att det funnits särskilda skäl för att lämna det aktuella förslaget till ändringsbudget, att talmannen hade ställt proposition till beslut och att beslutat i enlighet med finans- utskottets förslag. En annan fråga i granskningen var enligt utskottet om regeringen hade kunnat undvika behovet av brådskande beredning av den aktuella proposi- tionen. I denna del hänvisade utskottet på nytt till att beredningen i vissa lägen kan behöva avvika från gängse rutiner, men behovet av brådskande bered- ningar bör åtminstone i viss utsträckning kunna undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. Av granskningen framgick bl.a. att redan på ett tidigt stadium hade framhållit att flera ensamkommande unga riskerade att hinna fylla före Migrations- verkets beslut. Även om asylprocessen under aktuell period hade varit speciell underströk utskottet vikten av att regeringen och genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap är insatta i olika frågeställningar för att på så vis så långt det är möjligt kunna bereda ärendet i enlighet med de rutiner som normalt gäller. Granskningen gav i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet. har granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet (bet. KU 1975:12 s. 21 f., bet. KU 1982/83:30 s. 8 f., bet. KU 1983/84:30 s. 6 f., bet. KU 1984/85:35 s. 10 f., bet. KU 1985/86:25 s. 6 f., bet. KU 1986/87:33 s. 7 f., bet. 1988/89:KU30 s. 8 f., bet. 1991/92:KU30 s. 14 f., bet. 1993/94:KU30 s. 24 f., bet. 1999/2000:KU10 s. 24 f., bet. 2003/04:KU10 s. 36 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 78 f.). Senast utskottet granskade regeringens remisser till Lagrådet var (bet. 2018/19:KU10 s. 23 f.). I ärendet gjorde utskottet en övergripande genomgång av de propositioner som regeringen hade överlämnat till under riksmötena /13, 2013/14, 2016/17 och 2017/18. Genomgången avsåg de propositioner med lagförslag som hade granskats av Lagrådet, och den var inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag samt regeringens hantering av dessa. I sitt ställningstagande underströk utskottet inledningsvis att från konsti- tutionell synpunkt fyller Lagrådet en viktig funktion i förhandsgranskningen av regeringens lagförslag innan de läggs fram för . När det gällde de lagärenden där Lagrådet hade lämnat synpunkter och förslag underströk utskottet att Lagrådets verksamhet är värdefull som ett led REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN i arbetet med att få fram fullgoda lagförslag. är det enligt utskottet givetvis av betydelse att redan det förslag som underställs Lagrådets gransk- ning är av så god kvalitet som möjligt för att granskningskapaciteten i Lagrådet ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet. Det innebär dessutom en misshushållning med resurserna i Lagrådet om detta ska behöva ägna en större del av sin verksamhet åt frågor som borde ha klarats av under det beredande arbetet i . Vidare framhöll utskottet vikten av att regeringen i en proposition argumenterar för sitt ställningstagande i de fall regeringen inte följer Lagrådets synpunkter och förslag. I några fall hade Lagrådets synpunkter rört själva remissförfarandet. I denna del framhöll utskottet att mot bakgrund av det remissförfarande som traditio- nellt tillämpas i svensk lagstiftningsprocess får beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen anses innebära att regeringen som huvudregel bör genom- föra en sedvanlig remissbehandling. Remissbehandlingen utgör enligt utskottet ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Att underlåta remissbehandling medför risk för att lagförslag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsprocessen försvåras. Utskottet påpekade på nytt att ett skriftligt remissförfarande alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag och att remissmöten främst kan fylla en funktion som komplement. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör enligt utskottet endast komma i fråga i undantagsfall. Det är vidare enligt utskottet viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstiden är så väl tilltagen att remiss- instanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen. konstaterade utskottet att beredningskravet inte är lika för alla fall, att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regerings- formen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. gick igenom propositioner med förslag till extra ändringsbudgetar som hade lagts fram , då krav på särskilda skäl för extra ändringsbudgetar infördes i riksdagsordningen (bet. 2019/20:KU10 s. 73 f.). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till att det enligt motiv- uttalandena till riksdagsordningens bestämmelser om extra ändringsbudgetar är naturligt att förslag på ändringsbudget lämnas vid omfattande eller bestående och oförutsedda utgiftsökningar. Det är också naturligt att ändringsbudgetar lämnas vid tillfälliga oförutsedda utgiftsökningar som är hänförliga till en felaktig eller ändrad grund för anslagsberäkningen. Förslag på ändringsbudgetar bör enligt utskottet i första hand lämnas i de fall medels- behovet inte kan täckas av redan anvisade medel, inklusive anslagssparande. För extra ändringsbudgetar tillkommer dessutom krav på särskilda skäl, och i denna del pekade utskottet på de exempel på särskilda skäl som angetts i REGERINGENS HANTERING AV CORONAPANDEMIN Dessa exempel illustrerar enligt utskottet bl.a. att det fordras en viss grad av oväntad förändring i förhållande till vad som förutsatts när budgeten beslutats eller att det annars är fråga om en klar undantagssituation. Utan att ta ställning till de faktiska omständigheterna kring varje proposition om extra ändringsbudget konstaterade utskottet att regeringen i samtliga fall hade redovisat sina särskilda skäl och att skälen huvudsakligen relaterade till något av de två exempel som angetts i motiven. Utskottet framhöll på nytt att det ligger på det beredande utskottet och i slutänden att i varje enskilt ärende ta ställning till om det finns särskilda skäl för att lämna förslag till extra ändringsbudget. I denna del noterade utskottet att finansutskottet i samtliga ärenden hade tillstyrkt regeringens förslag till extra ändringsbudget, om än i vissa fall efter kompletteringar, och att kammare beslutat enligt finansutskottets förslag. Vidare pekade utskottet på att den omständigheten att det krävs särskilda skäl för att lämna förslag till extra ändringsbudget är central för att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls.