bet · H901MJU7 · 2021-09-28 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i . I propositionen lämnar regeringen förslag som syftar till att skapa en möjlighet för regeringen att pröva en ansökan om tidsbegränsat tillstånd att bedriva en verksamhet som avser täkt av kalksten och drift av därmed sammanhängande anläggningar och anordningar. Förslaget begränsas till situationer då verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Förslaget gäller endast brytning av kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd, men vars brytning inte kan slutföras på grund av en tidsbegränsning i det tillståndet. Lagändringarna föreslås träda i kraft respektive . Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt än före den dag då det behandlas. Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet finns fyra särskilda yttranden (M, C, V, KD). Proposition 2021/22:15 Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall 1.Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall (M) 2.Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall (C) 3.Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall (V) 4.Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i . Därmed bifaller proposition 2021/22:15 punkterna 1 och 2. Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt än före den dag då det behandlas. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (MP), (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (M), (SD), (S), (S), (L), (SD), (C), (KD) och (V). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2021/22:15 Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall har tagits fram i . Promemorian har remissbehandlats. Regeringen beslutade att överlämna lagrådsremissen Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall till Lagrådet som beslutade om ett yttrande . Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka förslagen men lämnade dock förslag på ändringar av lagtexten som enligt propositionen i allt väsentligt följts. Vissa språkliga och redaktionella ändringar har även gjorts i förhållande till lagrådsremissen. Propositionen överlämnades till , bordlades och hänvisades av kammaren till miljö- och jordbruksutskottet . Vid bordläggningen av propositionen beslutade , i enlighet med regeringens förslag, att förkorta motionstiden till . Motionstiden löpte alltså ut . (Cementa) har ett tillstånd som medger brytning av kalksten i två täkter i på . Tillståndet meddelades i en deldom av Miljödomstolen vid . Domen innebär även att Cementa har tillstånd till vattenverksamhet som bl.a. innebär att avsänka grundvattennivån i täkterna genom att leda bort yt- och grundvatten som kommer upp. Tillståndet gäller till . Cementa ansökte om tillstånd till fortsatt och utökad täktverksamhet m.m. Mark- och miljödomstolen vid lämnade bolaget tillstånd till fortsatt och utökad täktverksamhet . Domen innebar att domstolen biföll bolagets yrkande om ett tillstånd som gällde från det att bolaget hade tagit tillståndet i anspråk. Cementa fick genom den domen också tillstånd enligt 7 kap. 28 a § att, inom ramen för vad tillståndet i övrigt medger, bedriva verksamhet som på ett betydande sätt kan påverka två Natura 2000-områden. Efter överklagande avvisade Mark- och vid Cementas tillståndsansökan. Domstolen undanröjde tingsrätts dom i de delar som innebar att bolaget fick tillstånd. Cementa överklagade beslut till som beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Regeringen har sedan Mark- och meddelade sitt beslut haft kontakt med representanter för anläggnings-, byggnads- och gruvindustrin inklusive de fackliga representanterna för dessa branscher. mottog en skrivelse från Cementa och en gemensam skrivelse från ett antal branschorganisationer och fackförbund som redogör för de konsekvenser som dessa aktörer bedömer skulle bli en följd av att cementproduktionen i upphör . Regeringen har också beställt och mottagit en oberoende analys och konsekvensbedömning av den uppkomna situationen. Regeringen har även inhämtat kompletterande underlag från geologiska undersökning (SGU), som redogör för de konsekvenser som kan förväntas uppstå om kalkbrytningen i upphör . har i en bilaga till SGU:s rapport redovisat de konsekvenser som ett stopp för cementproduktionen i skulle kunna ha på svenskt husbyggande och på svensk arbetsmarknad. I propositionen föreslår regeringen ändringar i som syftar till att skapa en möjlighet att få till stånd en regeringsprövning av en ansökan om tidsbegränsat tillstånd att bedriva en verksamhet som avser täkt av kalksten och drift av därmed sammanhängande anläggningar och anordningar. Förslaget begränsas till situationer då verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Bestämmelsen föreslås begränsas till brytning av den kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd, men vars brytning inte kan slutföras på grund av en tidsbegränsning i det tillståndet. Regeringen ska även pröva en ansökan om artskyddsdispens som krävs för en sådan verksamhet. Ett tillstånd som meddelas av regeringen föreslås få motsvarande rättskraft som en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål, dvs. tillståndet ska som huvudregel gälla mot alla och envar vad avser frågor som prövats i beslutet. Det lämnas även förslag på vad en ansökan om ett sådant tillstånd ska innehålla. I propositionen lämnas även ett förslag på en möjlighet för regeringen att under vissa förutsättningar göra undantag från kraven på miljöbedömning. Det lämnas också förslag på en bestämmelse som innebär att regeringen får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen även vid tillämpningen av det nya kapitlet om regeringens tillståndsprövning. Lagändringen som innebär att det införs en möjlighet för regeringen att pröva en ansökan föreslås träda i kraft och upphöra att gälla vid utgången av 2021. Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i . Jämför särskilt yttrande 1 (M), 2 (C), 3 (V) och 4 (KD). Nytt tidsbegränsat tillstånd att bryta kalksten I propositionen föreslås att regeringen ska pröva en ansökan om tidsbegränsat tillstånd att bedriva en verksamhet som a) avser täkt av kalksten och drift av därmed sammanhängande anläggningar och anordningar, b) avser brytning av den kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd, men vars brytning inte kan slutföras på grund av tidsbegränsningen i det tillståndet, och c) behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt, och sådan artskyddsdispens som krävs för att bedriva den verksamhet som avses i 1. Regeringen föreslår att den föreslagna bestämmelsen om regeringens prövning ska gälla trots andra bestämmelser enligt om att ansökan ska prövas av en mark- och miljödomstol eller av en länsstyrelse. Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av nya processuella bestämmelser för regeringens handläggning av ärenden om tillstånd eller dispens till kalkstenstäkt. Regeringen anför att fyndigheten i är utpekad som riksintresse av SGU och är mycket viktig ur ett nationellt försörjningsperspektiv. Om det inte finns något nytt tillstånd till verksamheten när Cementas tillstånd upphör att gälla får ingen ytterligare brytning eller länshållning, dvs. bortpumpning av vatten, ske. En nedstängning av verksamheten skulle enligt regeringen medföra betydande samhällsekonomiska konsekvenser för . Enligt regeringen bedöms det på kort inte vara möjligt att ersätta vare sig kalkstenen eller cementproduktionen i med import eller försörjning från andra inhemska anläggningar. En nedstängning bedöms därmed på kort sikt innebära en akut cementbrist med negativa effekter för byggande i både privata och offentliga projekt, sysselsättning och BNP. Avsikten med förslaget är att undvika den kris som kan uppstå på kort sikt på grund av akut cementbrist. Enligt regeringen finns ett behov av att införa en tillfällig möjlighet att få till stånd en regeringsprövning av en ansökan om tidsbegränsat tillstånd att bedriva en verksamhet som avser utbrytning av den kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd. Tillståndet bör även få omfatta drift av anläggningar och anordningar som hänger samman med verksamheten. Syftet med bestämmelsen är att införa en regeringsprövning som ska kunna genomföras snabbt. Regeringen ska kunna pröva en ansökan som avser en verksamhet som avser en täkt av kalksten som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Regeringen bedömer att denna avvägning är av sådan art att regeringen bör vara den som tar ställning till den. Regeringen anför vidare att det på medellång och lång sikt behövs andra åtgärder än lagstiftning för att undvika cementbrist. Enligt regeringen möjliggör förslaget en snabb tillståndsprövning, dels genom att prövningen inleds hos regeringen och att regeringens beslut endast kan överprövas genom en rättsprövning av , dels genom att det föreslås en möjlighet att under vissa omständigheter göra undantag från krav på miljöbedömning. Regeringen framhåller att miljömålen ska beaktas även vid en regeringsprövning och att förslaget därför inte motverkar målens syfte. Regeringen framhåller även vikten av miljöbedömningar och den nuvarande instansordningens fördelar och anför att det är angeläget att förslaget mot denna bakgrund begränsas till vissa exceptionella situationer och endast gäller . Regeringen framhåller vidare att regeringen endast bör få pröva en ansökan som avser brytning av den kalksten som för ansökan omfattas av ett gällande tillstånd, men vars brytning hindras på grund av tidsbegränsningen i det tillståndet. Förslaget ger inte regeringen möjlighet att tillåta en utökning av verksamheten. Enligt regeringen bör det tydligt framgå att bestämmelsen ska tillämpas mycket restriktivt. Regeringen bör därför endast få pröva en ansökan om verksamheten behövs för att tillgodose väsentligt allmänna intressen. Regeringens prövning bör även begränsas till de fall då behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt. Det innebär bl.a. att bestämmelsen inte bör kunna tillämpas i de fall det tidsmässigt är möjligt att få en ansökan om tillstånd prövad i enlighet med den vanliga prövningsordningen. Bestämmelsen bör därför vara tillämplig i fall då giltighetstiden för det gällande tillståndet löper ut och den kvarstående mängden kalksten som får brytas ut motiverar att verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen på kort sikt, i en exceptionell situation. Kravet på att behovet inte ska kunna tillgodoses på annat sätt innebär även enligt regeringen att giltighetstiden för ett tillstånd som meddelas av regeringen inte får vara längre än vad som bedöms nödvändigt. Av propositionen framgår att flera remissinstanser har ifrågasatt om den föreslagna lagstiftningen uppfyller kravet på generalitet. Lagrådet har även i sitt yttrande anfört att övervägande skäl talar för att förslagen i lagrådsremissen strider mot grundlagens krav på normers generella giltighet. Lagrådet pekar på att det föreslagna nya kapitlet föreslås vara i kraft endast under en och att tiden är anpassad helt efter behoven i det enskilda fall som har motiverat att lagrådsremissen har tagits fram. Lagrådet anför vidare att rekvisiten för en regeringsprövning enligt 17 a kap. har formulerats på ett sådant sätt att kapitlet kommer att kunna tillämpas endast i ett enda fall. Regeringen redogör i propositionen för att ett grundläggande krav på en föreskrift är att den ska ha generell tillämpbarhet. Detta krav följer inte av någon uttrycklig bestämmelse i grundlag utan kan närmast härledas från bestämmelsen i 12 kap. 3 § regeringsformen om befattning med rättskipnings- och förvaltningsuppgifter och grunderna för bestämmelserna om normgivningsmakten. ska inte kunna använda lagformen för att kringgå de begränsningar som följer av 12 kap. 3 § regeringsformen. Av motiven till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 203 och 204) framgår att kravets närmare innebörd är att lagen ska ha en generell utformning, vilket dock inte sägs hindra att föreskrifter i praktiken blir tillämpliga endast i fråga om enstaka fall. Enligt motiven får en lag anses uppfylla kravet på generell utformning om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Regeringen framhåller med anledning av vad Lagrådet anfört att den nu föreslagna lagtexten har en genomgående allmängiltig utformning. I formellt hänseende kan föreskrifterna tillämpas på en i och för sig obestämd krets personer och i alla de tänkbara situationer som kan kvalificera sig under de allmänt utformade villkoren i lagen. Det finns ingen bestämmelse som t.ex. riktar sig till en viss juridisk eller fysisk person eller avser ett visst föremål. Regleringen träffar en i allmänna termer bestämd krets av personer, nämligen samtliga aktörer som bedriver verksamhet som avser en täkt av kalksten i . Den omständighet att den föreslagna lagstiftningen i praktiken kan komma att bli tillämplig endast i ett enstaka fall innebär inte i sig att kravet på normers generella giltighet inte kan anses uppfyllt. Av praxis framgår att föreskrifter som bara avser en kort tidsrymd ibland torde kunna ses som beslut i ett enskilt fall (jfr RÅ 1986 ref. 108). En begränsning av giltighetstiden för en lagbestämmelse kan dock inte förta en i allmänna termer utformad rättsregel dess generella karaktär. Det måste t.ex. vara möjligt att tidsmässigt och kortvarigt begränsa exempelvis ett statligt stöd som ges genom föreskrifter i lag eller förordning när det behövs för att möta en allvarlig samhällskris som exempelvis en pandemi. Att regeringen föreslår att ändringarna bara ska gälla tillfälligt innebär därmed inte att föreskrifterna inte ska anses generella. Sammanfattningsvis anser regeringen att de föreslagna bestämmelserna uppfyller kravet på generell giltighet. Krav på en ansökan om tillstånd Regeringen föreslår att en ansökan till regeringen om ett tidsbegränsat tillstånd att bedriva en verksamhet som avser täkt av kalksten ska få göras av den som innehar ett tillstånd som gäller vid tiden för ansökan och som medger brytning av den kalksten som den nya ansökan avser. Ansökan ska vara skriftlig och innehålla de förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som behövs, de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar som behövs för att det ska vara möjligt att bedöma verksamhetens a) art, b) omfattning, c) miljöeffekter, och d) påverkan på närliggande fastigheter, övrigt underlag om verksamheten och om övriga förhållanden som behövs för prövningen, och a) skäl för att verksamheten ska få undantas från krav på miljöbedömning och liten miljökonsekvensbeskrivning, och b) uppgifter om vilken annan bedömning som kan vara lämplig i stället. Regeringen anför i propositionen att det bör införas bestämmelser om att en ansökan om tillstånd enligt förslaget i propositionen ska göras av den som innehar ett för ansökan gällande tillstånd som medger brytning av den kalksten som den nya ansökan avser. Det bör även införas en bestämmelse om att ansökan ska var skriftlig och lämnas in till regeringen samt krav på vad ansökan ska innehålla. Enligt förslaget i propositionen ska en bestämmelse som innebär att regeringen får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen gälla även vid tillämpningen av det nya kapitlet om regeringens tillståndsprövning. Regeringen anför att det i finns en bestämmelse om att regeringen får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen (17 kap. 7 § första stycket). Bestämmelsen är endast tillämplig när regeringen finner att en verksamhet får komma till stånd enligt 17 kap. Motsvarande möjlighet att besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen bör finnas vid tillämpningen av det föreslagna kapitlet om regeringens tillståndsprövning. Enligt förslaget i propositionen ska bestämmelser om rättskraft gälla även för ett tidsbegränsat tillstånd som regeringen har meddelat till täkt av kalksten och därmed sammanhängande anläggningar och anordningar. Regeringen anför att rättskraften för dessa tillstånd bör regleras på samma sätt som domar och beslut som meddelats i ansökningsmål. Ersättning till följd av skador från vattenverksamhet Regeringen föreslår i propositionen att bestämmelse om oförutsedda skador från vattenverksamhet ska ändras så att den omfattar situationer där tillstånd för verksamheten har meddelats av regeringen. Regeringen bedömer att förfarandet som gäller för oförutsedda skador från vattenverksamhet bör användas för det fall det skulle uppkomma yrkanden om skadestånd med anledning av en verksamhet som bedrivs med stöd av ett tidsbegränsat tillstånd som regeringen meddelat till täkt av kalksten och drift av med verksamheten därmed sammanhängande anläggningar och anordningar. Regeringen anför att det finns en risk att verksamheten medför skador som inte fullt ut kan förutses när tillståndet meddelas. För att inte motverka syftet med den föreslagna regleringen är det rimligt att om det uppkommer yrkanden om skadestånd hänvisa den skadelidande till det förfarande som gäller för oförutsedda skador från en vattenverksamhet. På detta sätt behöver inte heller ett särskilt lagstöd skapas för regeringen att pröva rättstvister mellan enskilda, vilket annars skulle krävas enligt 11 kap. 5 § regeringsformen. Undantag från kraven på miljöbedömning Regeringen föreslår att det ska det införas en möjlighet för regeringen att i enskilda fall meddela ett särskilt beslut som innebär att en verksamhet som prövas enligt det föreslagna kapitlet får undantas från krav på en specifik miljöbedömning eller liten miljökonsekvensbeskrivning, om tillämpningen av dessa bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens syfte, och en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan ändå kan göras. Enligt förslaget ska skälen för beslutet framgå av beslutet. Vidare ska regeringen, om den beslutar att undantag får göras, innan frågan om tillstånd prövas undersöka om någon annan form av bedömning är lämplig, se till att det underlag som getts in görs tillgängligt för den allmänhet som kan antas bli berörd, och informera Europeiska kommissionen om skälen för undantaget och bifoga det underlag som getts in enligt 2. Regeringen ska enligt förslaget i propositionen, innan frågan om tillstånd prövas, göra beslutet att bevilja undantag samt skälen för detta tillgängligt för den allmänheten som kan antas bli berörd. Av propositionen framgår att det i 6 kap. finns bestämmelser om miljöbedömningar. Genom bestämmelserna genomförs krav i bl.a. MKB-direktivet[1] (MKB står för miljökonsekvensbeskrivning). Syftet med miljöbedömning är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas. Regeringen framhåller i propositionen att det i MKB-direktivet har införts en möjlighet att i undantagsfall undanta ett visst projekt från de bestämmelser som fastställs i direktivet, om tillämpningen av dessa bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte (artikel 2.4 första stycket). Detta förutsätter att målen i direktivet uppfylls. I direktivet anges under vilka förutsättningar undantaget får tillämpas. Regeringen konstaterar att det aktuella undantaget inte har införlivats i svensk rätt och bedömer att det behöver göras nu för att det ska vara möjligt för regeringen att i undantagsfall göra en snabb tillståndsprövning för en verksamhet som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Regeringen anför att den endast får besluta om undantag enligt MKB-direktivet om målen i direktivet kan uppfyllas trots undantaget. För att säkerställa att målen i direktivet uppfylls trots att undantag utnyttjas bör det införas en bestämmelse som tydliggör att ett undantag förutsätter att en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan ändå kan göras. Detta är också nödvändigt för det fall ett Natura 2000-tillstånd ska prövas. Förhållandet mellan olika prövningsprocesser Regeringen bedömer i propositionen att det inte behövs några särskilda bestämmelser för att reglera förhållandet mellan olika prövningsprocesser. Av propositionen framgår att några remissinstanser har påpekat att lagförslaget innebär att regeringen ingriper i ett förhållande som har varit föremål för prövning i domstol, påverkar domstolarnas självständighet och att det utgör ministerstyre. Vidare har Lagrådet i sitt yttrande anfört att förslaget framstår som en åtgärd som regeringen vidtar för att korrigera utfallet av den konkreta tillståndsprocess som tog sin ände i och med Högsta domstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd för Mark- och avvisningsbeslut. Regeringen anför i propositionen att den har förståelse för dessa synpunkter. konstaterar regeringen att den prövning som regeringen ska göra enligt förslaget skiljer sig från annan tillståndsprövning enligt . Regeringens prövning ska ske på grundval av en särskild ansökan med tillämpning av särskilda bestämmelser och utifrån delvis andra kriterier. Det är alltså inte fråga om att regeringen ska kunna ändra ett tillståndsbeslut som fått laga kraft. Det handlar inte heller om att regeringen ska få möjlighet att överpröva ett beslut som meddelats av domstol i en tillståndsprocess. Vidare ger förslaget inte något utrymme för regeringen att i ett enskilt fall bestämma hur en domstol ska besluta. Regeringen anser därför, till skillnad från bl.a. Lagrådet, att förslaget inte ingriper i ett förhållande som varit föremål för prövning i domstol, inte avser att påverka domstolarnas självständighet eller är ett utslag av ministerstyre. Regeringen föreslår att lagändringen som möjliggör en regeringsprövning ska träda i kraft . Lagen ska enligt förslaget kunna tillämpas på en ansökan som har lämnats in efter . Det nya kapitel i som föreslås i propositionen ska upphöra att gälla . Bestämmelserna om tillstånds rättskraft och oförutsedda skador ska då, bortsett från språkliga ändringar, återgå till den nuvarande lydelsen. Äldre föreskrifter ska dock fortfarande gälla för tillstånd som meddelats före . Regeringen anför i propositionen att Cementas tillstånd upphör att gälla och att lagändringen därför behöver träda i kraft , vilket regeringen bedömer är . Lagen bör få tillämpas på ansökningar som lämnas in efter eftersom det ger regeringen möjlighet att påbörja handläggningen av ärendet, med förbehåll för att bifaller propositionen, innan lagen träder i kraft. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen inte är uppfyllt.