bet · H901MJU4 · 2021-09-16 00:00:00 — I enlighet med kraven i engångsplastdirektivet bör överträdelser av centrala bestämmelser vara belagda med straff eller administrativa sanktioner i form av miljösanktionsavgifter. Sanktionerna ska vara effektiva proportionella och avskräckande (artikel 14). Det är inte nödvändigt att alla de föreslagna bestämmelserna förenas med straff eller miljösanktionsavgifter. Att de föreslagna bestämmelserna följs kan också säkerställas genom de möjligheter en tillsynsmyndighet har att besluta om olika förelägganden som kan förenas med vite (26 kap. ). För att säkerställa att de avgifter som ska betalas för nedskräpningen betalas in kan även dröjsmålsavgift påföras och verkställighet enligt utsökningsbalken tillämpas. Enligt engångsplastpromemorian bör överträdelser av de märkningsbestämmelser som beskrivs ovan kunna leda till miljösanktionsavgifter. Enligt uppgift från () vid utskottets sammanträde överväger nu i det pågående beredningsarbetet att inte påföra några miljösanktionsavgifter för bristande märkning förrän tidigast . I engångsplastdirektivet regleras när direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna och när olika bestämmelser för genomförandet senast måste börja tillämpas. Regeringen får med stöd av 15 kap. 13 § 1 meddela bestämmelser om märkning av produkter. Utskottet förutsätter att regeringen i nu aktuella avseenden kommer att tillämpa detta bemyndigande på ett sätt som med beaktande av direktivets krav i möjligaste mån ger producenterna tid för anpassning. Därmed föreslår utskottet att motion 2020/21:4092 (M) yrkande 5 lämnas utan åtgärd. Sanktionsväxling för nedskräpningsförseelse och ringa nedskräpningsförseelse Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om sanktionsväxling för nedskräpningsförseelse och ringa nedskräpningsförseelse. Jämför reservation 6 (M). I kommittémotion 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 6 föreslås att regeringen ska återkomma till med ett förslag som innebär en sanktionsväxling för nedskräpningsförseelse och ringa nedskräpningsförseelse. Motionärerna anför att det framstår som föga sannolikt att en kriminalisering av ringa nedskräpningsförseelse kommer att vara ett effektivt medel mot nedskräpning, och de anser därför att det bör ske en sanktionsväxling när det gäller nedskräpningsförseelse och ringa nedskräpningsförseelse. Dagens system bör enligt motionärerna ersättas med ett administrativt förfarande som innebär att den som skräpar ned får en sanktionsavgift i stället för böter. Detta skulle effektivisera arbetet mot nedskräpning och minska polisens arbetsbelastning eftersom sanktionsavgiften skulle kunna utfärdas av ordningsvakter i stället för av polisen. Motionärerna framhåller dock att sanktionsväxlingen bör begränsas till de mindre allvarliga överträdelserna så att det straffrättsliga systemet kvarstår för de allvarligare överträdelserna. Det är enligt förbjudet att skräpa ned utomhus på en plats som allmänheten har tillträde till eller insyn till (15 kap. 26 §). Förbudet kompletteras av en straffbestämmelse som innebär att den som av uppsåt eller oaktsamhet skräpar ned på sådana platser kan dömas för nedskräpning till böter eller fängelse i högst (29 kap. 7 §). Om nedskräpningen är att anse som mindre allvarlig ska i stället dömas för nedskräpningsförseelse till penningböter (29 kap. 7 a §). Genom bestämmelsen om nedskräpningsförseelse straffsanktioneras gärningar som är mindre allvarliga men som ändå inte kan betraktas som ringa. För en nedskräpningsförseelse som är att anse som ringa ska inte dömas till ansvar (29 kap. 11 §). En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom bestämmelserna. För att något ska anses som nedskräpningsförseelse krävs att det är fråga om små mängder skräp. Om det gäller stora mängder skräp eller om någon skräpar ned i systematisk omfattning blir det fråga om nedskräpning av normalgraden. Små mängder bortslängda snabbmatsförpackningar, glas och plastflaskor, olika typer av dryckesbehållare, engångsgrillar och andra engångsartiklar är exempel på nedskräpningsförseelser (prop. 2010/11:125 Nedskräpning). Enligt förarbetena till är undantaget för ringa fall enbart avsett för bagatellartade förseelser. Vid bedömningen av om en gärning är ringa ska den sättas i relation till det intresse som regeln syftar till att skydda. Avvikelsen från ska således endast ha varit obetydlig (prop. 1997/98:45 Miljöbalk). I den proposition som behandlas hänvisar regeringen till att Lagrådet i samband med en lagändring som gjordes i naturvårdslagen 1970 framhöll att sådana bagatellartade handlingar som att kasta bort en enstaka bussbiljett, cigarettfimp eller liknande måste falla utanför det straffbara området. underströk Lagrådet att nedskräpning ofta uppkommer som ett resultat av ett stort antal var för sig oskyldiga nedskräpningar som tillsammans blir helt oacceptabla. När straffbestämmelsen för nedskräpningsförseelse och undantaget för ringa brott infördes framhölls att förfarandet att slänga ifrån sig ett enstaka kolapapper, en enstaka cigarettfimp, en biljett eller ett tuggummi även i fortsättningen skulle falla utanför det straffbara området (prop. 2010/11:125). I propositionen beskriver regeringen plasters långa livslängd liksom deras negativa påverkan på miljö, turism, sjöfart och eventuellt även människors hälsa. Regeringen anför vidare att kunskaperna om mikroplast och nedskräpning av plast var betydligt lägre för framtagandet av straffbestämmelsen för nedskräpningsförseelse och undantaget för ringa brott än vad de är . Regeringen anför att det var först i samband med att de globala hållbarhetsmålen antogs som nedskräpningen av plast uppmärksammades som ett globalt miljöproblem som ska bekämpas. På grund av brist på kunskap inom dessa områden saknar tidigare förarbeten resonemang om de effekter på miljön som nedskräpning av mindre föremål som innehåller plast leder till. Av propositionen framgår att utförde en nationell skräpmätning . Trots den rådande pandemin fann man vid mätningen totalt ca 35 miljoner skräpföremål med en total vikt på ca . Cigarettfimpar är den engångsplastprodukt som leder till allra mest nedskräpning. Enligt Håll Rents skräprapport slängs omkring 1 miljard fimpar på svenska gator och torg , och det motsvarar ungefär plast. Av den skräpmätning som utförts av framgår att av allt skräp är fimpar. Under den vecka som skräpmätningen pågick hittades ca 21 miljoner fimpar. Tuggummi omfattas inte av kraven i engångsplastdirektivet men är ändå vanligt förekommande vid nedskräpning. Anledningen till att tuggummi inte omfattas av kraven i direktivet är enligt regeringen sannolikt att det saknas en tillförlitlig mätmetodik för nedskräpning av tuggummi. Tuggummi är tillverkat av syntetiskt gummi, latex eller vax samt elastomerer och innehåller således plast. Det tar ungefär 20–för ett tuggummi att sönderdelas och ännu längre för det att brytas ned. Tuggummi är även en av de svåraste och kostsammaste typerna av skräp att städa bort eftersom det lämnar fläckar efter sig och den kladdiga konsistensen gör att tuggummit kan fastna. Sammantaget konstaterar regeringen att nedskräpningen av mindre föremål ger upphov till stora effekter på miljön. I propositionen noterar regeringen att Lagrådet i sitt yttrande med anledning av lagrådsremissen har ansett att det är tveksamt om en ringa nedskräpningsförseelse är en så klandervärd handling att den förtjänar att kriminaliseras och att det starkt kan ifrågasättas om det är befogat att kriminalisera nedskräpningsförseelser som är ringa. Lagrådet har därför ansett att frågan borde bli föremål för ytterligare överväganden under den fortsatta beredningen. Enligt propositionen är en av de vanligaste källorna till uppkomsten av mikroplast att makroplast som skräpat ned successivt bryts ned till mikroplast genom ultraviolett ljus och nötning. Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) har i sitt förslag till begränsning av mikroplast kommit fram till att mikroplast är att betrakta som mycket långlivade och mycket bioackumulerbara ämnen, dvs. ämnen som bryts ned mycket långsamt och som kan lagras i levande varelser. Dessa ämnen ska begränsas så långt det är möjligt. Det är enligt regeringen således inte enbart den sammantagna nedskräpningen utan även varje enskild fimp, varje tuggummi, godispapper eller liknande som ger upphov till negativa effekter för miljön. Regeringen anför vidare att även nedskräpning med produkter som inte innehåller plast ger upphov till negativa effekter för miljön, t.ex. skador på djurliv och känsliga naturmiljöer samt sanitära olägenheter. I propositionen anför regeringen att det visserligen kan ifrågasättas utifrån principiella grunder om sådana nedskräpningsförseelser som bedömts som bagatellartade hör hemma inom det kriminaliserade området. Det gäller särskilt när gärningen begås av oaktsamhet. De skäl som redovisats för en utökad kriminalisering utgör enligt regeringen dock sådana väsentliga intressen som är tillräckliga skäl för att straffbelägga de gärningar som föreslås, och det finns enligt regeringen inte någon lämpligare metod som skulle komma till rätta med det oönskade beteendet. Eftersom nedskräpningsförseelser som huvudregel begås av privatpersoner finns det svårigheter med att i stället införa en miljösanktionsavgift eftersom tillsynsmyndigheten inte har samma befogenheter som polisen. Det gäller t.ex. möjligheten att hålla kvar någon på platsen och kräva att en person identifierar sig. Det är enligt regeringens bedömning därför inte alltför långtgående att straffbelägga ringa nedskräpningsförseelser. I propositionen noterar regeringen att Lagrådet även har anfört att det framstår som föga sannolikt att en kriminalisering av ringa nedskräpningsförseelser kommer att vara ett effektivt medel för att komma åt problemet med nedskräpning. Som Lagrådet pekat på ansåg regeringen, när straffbestämmelsen om nedskräpningsförseelse och undantaget för ringa brott infördes, att den attitydförändring som behövs för att alla människor ska avstå från att skräpa ned inte kan åstadkommas genom att sanktioner omfattar alla överträdelser (prop. 2010/11:125 s. 22). Regeringen gör inte samma bedömning . Förutsättningarna för att åstadkomma en attitydförändring skiljer sig åt jämfört med när förarbetena till införandet av straffbestämmelsen om nedskräpningsförseelse togs fram. I takt med att kunskaperna om mikroplast och nedskräpningen av plast har ökat har sannolikt även förutsättningarna för att en straffbestämmelse ska få handlingsdirigerande effekt ökat. Syftet med kriminalisering är till stor del allmänprevention, och syftet med att kriminalisera en handling är att påverka människors handlande i önskvärd riktning. Regeringen anför att en attitydförändring inte uppstår enbart genom att en handling kriminaliseras utan även avgörs av i vilken omfattning böter döms ut och i vilken omfattning myndigheter, organisationer och andra aktörer informerar om straffansvaret och vikten av att bekämpa nedskräpning. Regeringen bedömer att informationen om straffansvaret kommer att öka eftersom det enligt engångsplastdirektivet finns ett krav på att konsumenter ska få information om nedskräpningens effekter. Producenterna av vissa engångsplastprodukter ska enligt engångsplastdirektivet även ersätta de kostnader som nedskräpningen ger upphov till i samhället, och producenterna kommer därför sannolikt att arbeta med att minska nedskräpningen genom att bl.a. informera om att det är straffbart att slänga skräp. Regeringen framhåller också att nedskräpning med mindre föremål som t.ex. en cigarettfimp redan kan ge böter i flera andra europeiska länder. Regeringen anför vidare att Lagrådet även har pekat på att det är ytterst få nedskräpningsbrott (nedskräpning och nedskräpningsförseelser) som lagförs genom domar, strafförelägganden eller åtalsunderlåtelser. Att endast ett fåtal blir dömda för nedskräpning beror enligt regeringen bl.a. på att många nedskräpningsförseelser faller utanför det straffbara området och att polisen inte har prioriterat denna typ av brottslighet. Den överlägset vanligaste formen av nedskräpning, dvs. nedskräpning av enstaka mindre föremål, är inte kriminaliserad. Det är svårt att förutse hur många fler som kommer att dömas vid en kriminalisering av sådan nedskräpning. Den typen av handlingar begås dock ute bland andra människor, vilket ökar chansen för polisen att ingripa direkt när de ser att brottet begås, och det talar enligt regeringen för att antalet lagförda brott kommer att öka. Vilka prioriteringar polisen har gjort eller kan behöva göra bör enligt regeringen inte vara avgörande för om en klandervärd handling kriminaliseras eller inte. Regeringen anför att införandet av ett straffansvar för ringa nedskräpning är ett viktigt led för att kunna förändra de normer som leder till att det skräpas ned, för att öka konsumentens medvetenhet och för att få till en beteendeförändring hos konsumenten. Sammanfattningsvis anser regeringen därför att undantaget för ringa brott när det gäller nedskräpningsförseelse bör tas bort. Som tidigare redovisats anser utskottet i likhet med regeringen att det finns behov av att införa ett straffansvar för ringa nedskräpningsförseelse för att minska all slags nedskräpning och de problem som nedskräpningen medför. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets bedömning inte motiverat att ta initiativ till en avkriminalisering av nedskräpningsförseelse för att kunna möjliggöra en sanktionsväxling. Utskottet avstyrker således motion 2020/21:4092 (M) yrkande 6. Regeringens lagförslag, punkt 1 (M, SD, KD) av (M), (M), (M), (SD), (SD), (SD) och (KD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2020/21:4089 av m.fl. (KD) yrkande 1 och 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 1 och avslår proposition 2020/21:198. När regeringen genomför EU-direktiv ska den sträva efter att reglerna i hög grad ska vara harmoniserade mellan medlemsstaterna och inte medför konkurrensnackdelar för svenska företag, t.ex. genom högre kostnader eller sämre spelregler. Propositionen innehåller delar som är bra och som bör genomföras, men den har alltför stora brister. Propositionen innebär i vissa delar en överimplementering av engångsplastdirektivet och grundar sig på ett underlag som inte kan godtas. Vi anser därför att propositionen ska avslås i sin nuvarande form och att regeringen ska återkomma till med en ny proposition där förslagen till hur engångsplastdirektivet ska genomföras i har reviderats, bl.a. när det gäller frågan om nedskräpningsavgifter. Vi noterar att statssekreteraren muntligt har redogjort för utskottet att regeringen överväger ett i flera delar annorlunda genomförande av engångsplastdirektivet än vad den ursprungliga utredningen föreslog, utifrån synpunkter som remissinstanser lämnat. De förändringar som övervägs – bl.a. vad gäller beräkningsgrund för och utformning av nedskräpningsavgifter samt de produkter som omfattas av producentansvaret går i rätt riktning, men det är olyckligt att regeringen inte presenterade dessa förändringar och förtydliganden inom ramen för propositionen eftersom remissinstansernas synpunkter fanns redan då och det är propositionen som ska ta ställning till. Vi noterar att statssekreteraren muntligt har redogjort för utskottet att regeringen överväger ett i flera delar annorlunda genomförande av engångsplastdirektivet än vad den ursprungliga utredningen föreslog, utifrån synpunkter som remissinstanser lämnat. De förändringar som övervägs – bl.a. vad gäller beräkningsgrund för och utformning av nedskräpningsavgifter samt de produkter som omfattas av producentansvaret – går i rätt riktning, men det är olyckligt att regeringen inte presenterade dessa förändringar och förtydliganden inom ramen för propositionen eftersom remissinstansernas synpunkter fanns redan då och det är propositionen som ska ta ställning till. Producentansvar för portionssnus, punkt 2 (M, SD, KD) av (M), (M), (M), (SD), (SD), (SD) och (KD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2020/21:4089 av m.fl. (KD) yrkande 2 i denna del och 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkande 4. Nedskräpningsavgiften ska enligt engångsplastdirektivet omfatta producenter av vissa engångsplastprodukter, t.ex. muggar, matlådor och cigaretter med filter. I den s.k. engångsplastpromemorian föreslås förordningar om producentansvar som går utöver kraven i engångsplastdirektivet. Det gäller t.ex. portionssnus, vars producenter föreslås beläggas med en nedskräpningsavgift. Promemorians förslag att fler produkter än vad direktivet anger ska omfattas av producentansvar och krav på att betala nedskräpningsavgift blir en överimplementering som enligt vår mening inte kan accepteras. Regeringen bör därför återkomma till med förslag som strikt håller sig till de krav som ställs i engångsplastdirektivet. Vi noterar att statssekreteraren muntligt har redogjort för utskottet att regeringen överväger ett i flera delar annorlunda genomförande av engångsplastdirektivet än vad den ursprungliga utredningen föreslog, utifrån synpunkter som remissinstanser lämnat. De förändringar som övervägs – bl.a. vad gäller beräkningsgrund för och utformning av nedskräpningsavgifter samt de produkter som omfattas av producentansvaret går i rätt riktning, men det är olyckligt att regeringen inte presenterade dessa förändringar och förtydliganden inom ramen för propositionen eftersom remissinstansernas synpunkter fanns redan då och det är propositionen som ska ta ställning till. Vi noterar att statssekreteraren muntligt har redogjort för utskottet att regeringen överväger ett i flera delar annorlunda genomförande av engångsplastdirektivet än vad den ursprungliga utredningen föreslog, utifrån synpunkter som remissinstanser lämnat. De förändringar som övervägs – bl.a. vad gäller beräkningsgrund för och utformning av nedskräpningsavgifter samt de produkter som omfattas av producentansvaret – går i rätt riktning, men det är olyckligt att regeringen inte presenterade dessa förändringar och förtydliganden inom ramen för propositionen eftersom remissinstansernas synpunkter fanns redan då och det är propositionen som ska ta ställning till. Nedskräpningsavgifter m.m., punkt 3 (M, SD, KD) av (M), (M), (M), (SD), (SD), (SD) och (KD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2020/21:4089 av m.fl. (KD) yrkande 2 i denna del, 2020/21:4090 av m.fl. (SD) yrkande 1 och 2020/21:4092 av m.fl. (M) yrkandena 2 och 3. Vi anser att det är rimligt att producenter bär en del av kostnaden för den nedskräpning som deras produkter orsakar. Dessa kostnader får dock inte belasta producenterna utöver vad som kan anses skäligt. Det är centralt både för att bevara företagens konkurrenskraft och för att upprätthålla förtroendet för miljöpolitiken. har i den s.k. engångsplastpromemorian presenterat ett förslag till förordning om nedskräpningsavgifter. Förslaget har kritiserats från flera håll för att det inte bygger på de faktiska kostnaderna för uppstädning, att det tagits fram långt före det att kommissionens vägledning i frågan har publicerats, att faktaunderlaget är ofullständigt och att de föreslagna avgiftsnivåerna överstiger de faktiska kostnaderna. Detta innebär enligt vår mening att förslaget står i strid med engångsplastdirektivets artikel 8 punkt 4: De kostnader som ska täckas och som avses i punkterna 2 och 3 får inte överstiga de kostnader som är nödvändiga för att tillhandahålla de tjänster som avses i dessa punkter på ett kostnadseffektivt sätt och ska fastställas klart och tydligt mellan berörda aktörer. Kostnaderna för uppstädning av skräp ska begränsas till verksamhet som bedrivs av offentliga myndigheter eller på deras vägnar. Beräkningsmetoden ska utarbetas på ett sätt som gör det möjligt att fastställa kostnaderna för uppstädning av skräp på ett proportionellt sätt. Medlemsstaterna får fastställa ekonomiska bidrag för kostnaderna för uppstädning av skräp genom att fastställa lämpliga fleråriga fasta belopp i syfte att minimera de administrativa kostnaderna. Bedömningen av sådana kostnaders skälighet bör enligt vår uppfattning inte föregå de riktlinjer som kommer att ta fram som underlag för hur nedskräpningsavgifterna ska beräknas. Den avgiftsmodell som presenterats i engångsplastpromemorian innehåller ett antal otydligheter och mindre lyckade förslag. Avgiftsmodellen är till att börja med byggd på ett sätt som gör att det mer liknar en punktskatt än en avgift. Det saknas helt enkelt en korrelation mellan faktisk kostnad för nedskräpning och uttagen avgift. I promemorian föreslås exempelvis inte att avgiften ska beräknas med hänsyn till den faktiska nedskräpningen utan att den ska baseras på antalet utsläppta produkter på den svenska marknaden. Därtill kommer att de presenterade avgiftsberäkningarna bygger på en kostnadsuppskattning om per invånare och år, trots att det endast finns en kommun i landet som har en reell kostnadsberäkning, och där uppgår kostnaden till per invånare och år. Därtill kan påpekas att praxis inom branschen är att skräp och avfall beräknas utifrån vikt eller volym, inte per styckeenhet som har valt att göra. Detta skapar en skevhet som är olycklig eftersom det missgynnar producenter av små enheter framför producenter av större eller tyngre enheter. Det finns även en risk för orättvisor mellan olika typer av producenter eftersom promemorians förslag exkluderar vissa produkter som genererar skräp/avfall från avgiftsskyldighet, men avgiftsbelägger andra. Hur avgifterna eller de ekonomiska åtagandena fördelas mellan producenter av olika produkter ska baseras på underlag som ger en aktuell och rättvisande bild av olika produkters bidrag till nedskräpningen. Dessa underlag bör uppdateras frekvent för att återspegla de förändringar i nedskräpning som insatserna syftar till att uppnå och som kan komma att bli ett resultat av förbättrad insamling, insatser mot nedskräpning och beteendeförändringar hos konsumenterna. När kostnaderna beslutas eller väsentligt förändras bör samråd hållas så att synpunkter hämtas in från berörda aktörer innan beslut fattas. Regeringen behöver även återkomma med besked om hur ofta och på vilka grunder avgiftsnivåerna löpande kommer att revideras. Mot denna bakgrund anser vi att regeringen bör återkomma till med ett nytt förslag till genomförande av engångsplastdirektivet där eventuella avgifter eller ekonomiska åtaganden som åläggs producenterna är skäliga och där regeringen tydligt redogör för grunderna för de föreslagna avgifterna. Vi instämmer också i den kritik mot engångsplastpromemorians förslag om nedskräpningsavgifter som bl.a. framfört om att underlaget är undermåligt för att kunna avgöra om avgiften påverkar nedskräpningen. Det förslag som presenterats riskerar att leda till mycket omfattande administration som inte står i proportion till den förväntade nyttan. Förslaget kommer med all sannolikhet inte att leda till någon förbättrad miljönytta, med tanke på att kommunerna har ett renhållningsansvar, som nya och omfattande avgifter kommer att påföras producenterna. Förslaget påminner därmed om andra förslag med omfattande kostnader och tveksam miljönytta som regeringen presenterat, inte minst den skatt på engångsbärkassar i plast som regeringen genomförde . Skatten på engångsbärkassar av plast har varken lett till lägre resursförbrukning eller de skatteintäkter som regeringen beräknade, som det har slagit sönder företag och omöjliggjort innovation på området.