bet · H801KU20 · 2021-01-26 00:00:00 — De skäl som i budgetpropositionen lyftes fram för förstärkning av anslaget var satsningar på samhällsnyttigt flyg, it-säkerhet och forskningsfartyget R/V . I svaren anförs vidare att regeringen fattade beslut om en ändring i regleringsbrev som möjliggjorde för myndigheten att använda anslaget för att täcka delar av det uppkomna underskottet. Myndigheten har gjort besparingar i verksamheten och därmed påbörjat finansieringen av underskottet . Motsvarande skrivningar finns i regleringsbrevet . Genom förordningen om överlåtelse av statens lösa egendom har regeringen delegerat ansvaret för försäljningen av sådan egendom till respektive myndighet under regeringen. Myndigheterna ansvarar för att försäljningen sker på ett korrekt sätt. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Det var således i första hand ansvar att se till att försäljningen av tillgångar i samband med avvecklingen av en del av affärsområdet skedde på ett korrekt sätt. En viktig princip är att en sådan försäljning ska genomföras affärsmässigt. ska vid sin årliga revison av myndigheternas årsredovisningar bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Revisionsberättelserna ska lämnas till regeringen, som redovisar eventuella åtgärder i efterföljande budgetproposition. I det nu aktuella fallet fann att försäljningen av tillgångar inte uppfyllde kraven på affärsmässighet. Utskottet noterar att informerade om att myndigheten övervägde att avveckla den aktuella verksamheten och tog upp olika handlingsalternativ med departementet. Vid ett möte med departementet konstaterades att en försäljning av lös egendom måste göras affärsmässigt. informerade departementet om att myndigheten förhandlade med en extern part om försäljningen av tillgångarna. Mot den bakgrunden anser utskottet att , i den dialog som förevar, har brustit i fråga om att informera sig om hur avsåg att genomföra försäljningen affärsmässigt. Som nu skedde fick departementet information om upplägget först i efterhand, i samband med att underlag hämtades in för att besvara skriftliga frågor och en interpellation. 3.3 Ambassadörens roll i ärendet I en anmälan till (dnr 849-2019/20), bilaga A3.3.1, begärs det att utskottet ska granska dåvarande utrikesminister agerande i samband med ett möte som ägde rum i mellan bl.a. dåvarande ambassadör i , , dotter till den i frihetsberövade författaren och förläggaren , och kinesiska affärsmän. Vid mötet diskuterades bl.a. I anmälan görs det gällande att utrikesministern till massmedier ska ha uppgett att saknade kännedom om såväl mötet som ambassadör närvaro i . Enligt anmälaren kan dessa uppgifter ifrågasättas eftersom minst en ”hög chef” på hade kontakt med då hon befann sig i . Anmälaren anför vidare att ambassadörens agerande kan ha försvårat och fördröjt ett eventuellt frisläppande av samt påverkat relationerna mellan och . Enligt anmälaren är utrikesministern ytterst ansvarig för all verksamhet på och styrningen inom . VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Mot denna bakgrund anser anmälaren att bör granska den tidigare utrikesministern kännedom om händelserna och hennes agerande och styrning av . Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som upprättats inom , bilaga A3.3.2–3. Utskottet har även haft tillgång till Säkerhetspolisens förundersökning i brottsutredningen mot samt viss korrespondens mellan och ambassad i , huvudsakligen hänförlig till ärendet . akten (dnr 849-2019/20). Utskottet höll en offentlig och en sluten utfrågning med f.d. utrikesminister , bilaga B11. Den svenske medborgaren är författare och bokförläggare. har genom sitt bokförlag i gett ut böcker där politiska ledare försvann från sitt semesterboende i Han framträdde i kinesisk statstelevision och uppgav att han frivilligt hade överlämnat sig till de kinesiska myndigheterna för att ta ansvar för ett trafikbrott . 2017 och fördes till en kommunarrest i den kinesiska staden . greps på nytt av kinesiska myndigheter . Minhai åter i kinesisk statstelevision. I tv-sändningen avsade sig yttrandefrihetspriset Prix och förklarade att han inte ville att skulle agera för hans räkning. dömdes till tio års tillträdde sitt uppdrag som ambassadör i den inledde () en dialog med om att hon skulle avsluta sitt uppdrag . Dialogen skedde bl.a. i form av att UD:s personalchef genomförde flera samtal dotter, , kontaktades av och en affärsman som heter . i att bjöds in till ett möte i . Det var bl.a. tal om att Mewella och , en annan affärsman, skulle erbjuda någon form av anställning, men även situation nämndes som en möjlig punkt för mötet. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN I ett pressmeddelande från angavs att skulle bli ny Agenda 2030-ambassadör. Av pressmeddelandet framgick även att skulle tillträda sin nya tjänst , men detta kom aldrig att ske. skickade ett e-postmeddelande till bl.a. , chef på konsulära enheten på UD i , , generalkonsul i , och , dåvarande rättschef på . Meddelandet som har rubriken i relationerna m.m.innehåller fem informationspunkter. I informationspunkterna tre och fyra anför bl.a. följande: […] Under vistelsen i hjärnstormade vi kring de svensk- kinesiska relationerna och alla var överens om att det vore olyckligt om de inte hade normaliserats före 70-årsfirandet av diplomatiska relationer 2020. Ett fullt återställt läge implicerar ett frisläppande av . Professor , som är en handlingskraftig person, avser använda sina ingångar i partiet, för att plädera för ett snart frisläppande. Han har också en god relation till ambassadör i , som vid tidigare kontakter betonat att en ”riktig” ursäkt från SvT för satirprogrammet vore en nödvändig förutsättning för ett frigivande. (i likhet med många företagsrepresentanter här) ska vidare vara bekymrade över den negativa Kinabild som dominerar svenska media. Jag har upprepade gånger förklarat att den inte kan styra media. 4.Professor , som samarbetat med och även brinner för svenskt-kinesiskt kulturutbyte, har bestämt sig för att erbjuda någon form av anställningsförhållande och har bett mig facilitera ett möte. I syfte att stärka relationerna vill även etablera ett utbyte med svenska sinologer såsom och . E-postmeddelandet besvarades aldrig, men framförde i ett e- postmeddelande till att hon var tveksam till bl.a. punkt 4 i meddelande. Någon ytterligare diskussion mellan och i frågan kom inte till stånd innan mötet på ägde rum. reste från till . genomförde bl.a. ett lunchmöte med ambassadör på den kinesiska ambassaden. Inför mötet med ambassadören besökte för att ta del av aktuell rapportering om de kontakter som förevarit mellan svenska företrädare och ambassadör. Mötet på i , som inleddes den , pågick både . Olika personer närvarade under olika delar av mötet. Diskussionerna under mötet berörde ett stort antal frågor. Under mötets avslutande dag uppstod missämja mellan och i samband med att situation diskuterades. kontaktade och framförde klagomål mot hur mötet hade genomförts. Till följd av de uppgifter som lämnade, kallades till UD i . genomfördes flera möten. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN mötena deltog, utöver , bl.a. , expeditionschef på , , dåvarande rättschef på , och , personalchef på . Mötena utmynnade bl.a. i att uppdrag som ambassadör i avslutades och att det inleddes en intern utredning om agerande. Den rättsliga prövningen av ambassadörens agerande inledde åklagare vid Riksenheten för säkerhetsmål en förundersökning mot om egenmäktighet vid förhandling med främmande makt. Åklagaren begärde att skulle dömas för egenmäktighet vid förhandling med främmande makt enligt följande gärningsbeskrivning: har i den 24–i föregiven egenskap av behörigt ombud för , inlåtit sig i underhandling i diplomatisk angelägenhet som rör med alias alias och , som företrädde kinesiska statens intressen. Den diplomatiska angelägenheten som rör avsåg det konsulära ärendet om den i fängslade svenske medborgaren . var vid tillfället ambassadör i , men agerade utanför ramen för den behörighet som hon har haft i det konsulära ärendet enligt de särskilda instruktioner och uppdrag hon fått av /. Brottet har inneburit fara för fredliga förhållande till . begick gärningen med uppsåt. I 19 kap. 4 § första stycket föreskrivs följande: Svensk medborgare, som utan tillstånd av regeringen eller den regeringen bemyndigat låter bruka sig såsom ombud för främmande makt i diplomatisk angelägenhet som rör riket, så ock envar, som i föregiven egenskap av behörigt ombud inlåter sig i underhandling om sådan angelägenhet med någon som företräder främmande makts intresse, dömes för egenmäktighet vid förhandling med främmande makt till fängelse i högst eller, om riket var i krig, högst . I en dom frikände från den åtalade gärningen (mål nr B 3911-19). Sammanfattningsvis kom tingsrätten fram till att de objektiva förutsättningarna för brott inte var uppfyllda. För det första var , i egenskap av ambassadör i , behörig att företräda gentemot och att förhandla med . Enligt tingsrätten hade hon därför inte agerat i föregiven egenskap av behörigt ombud för . var behörigt ombud. För det andra ansåg tingsrätten att åklagaren inte hade bevisat att hade haft diskussioner med en motpart som syftat till att träffa en överenskommelse. Det var alltså inte bevisat att hon hade inlåtit sig i underhandling i en diplomatisk angelägenhet. Slutligen ansåg tingsrätten att åklagaren inte hade bevisat att och/eller företrädde kinesiska intressen i den mening som avses i lagtexten. Det var alltså inte VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN bevisat att det hade funnits ett uttryckligt uppdrag från den kinesiska staten eller att agerandet var sanktionerat av den kinesiska staten. Med anledning av händelserna på den 24–inleddes, efter beslut av expeditionschefen, en intern utredning inom UD i syfte att klarlägga händelseförloppet och ansvar för detta. Utredningen avbröts tillfälligt när åklagare beslutade att inleda förundersökning rörande händelserna. Efter det att den frikännande domen mot , som meddelades , hade vunnit laga kraft beslutade expeditionschefen att den interna utredningen skulle återupptas. I den interna utredningen (UD2019/02250/P) anförs bl.a. följande under rubriken slutsatser: Den som är ambassadör och chef för en beskickning ansvarar för ambassadens verksamhet, inklusive den konsulära verksamheten. I konsulära ärenden som har en tydlig utrikespolitisk dimension krävs också att ambassaden och har ett tätt samspel. anser att det är klarlagt att inte informerade departementet om att hon hade för avsikt att facilitera ett möte, att detta skulle äga rum i den 24–och att hon själv skulle närvara. Ur arbetsgivarens perspektiv gjorde därmed avsteg från det nära samspel mellan Utrikes- departementet och ambassaden som hade etablerats i det aktuella konsulära ärendet. Arbetsgivaren anser vidare att den riskanalys som gjorde inför beslutet att facilitera mötet inte var tillräckligt grundlig. Arbetsgivaren anser slutligen att efter händelserna borde ha rapporterat till departementet. Arbetsgivaren anser sammanfattningsvis att i samband med händelserna inte samverkat med på det sätt som kunde ha förväntats av henne i det aktuella konsulära ärendet. Inom ramen för den interna utredningen har samtal hållits med , då slutsatser enligt ovan framförts samt hennes inställning inhämtats. har sammanfattningsvis anfört följande. Hon har informerat om det aktuella mötet genom den e-post som hon skickade till nio höga befattningshavare inom Utrikesdeparte- mentet. Hon angav inte någon exakt tid och plats för mötet eftersom det inte var bestämt. Hon har gjort en riskanalys. Det har skett en kontinuerlig dialog i ärendet men hon kunde av säkerhetsskäl inte rapportera efter mötet. Samtliga dessa omständigheter har ingående behandlats under förhören i den rättsprocess där hon frikänts. Vad har anfört har inte föranlett att ändra sin bedömning enligt ovan. Den interna utredningen avslutades genom att ärendet lades till handlingarna och återgick till tjänst inom UD. Dåvarande utrikesministerns uttalanden i massmedierna I en kommentar till nyhetsbyrån uttalade sig dåvarande utrikesminister om mötet mellan VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN , och de kinesiska affärsmännen. Utrikesministern uttalade sig enligt följande: Vi hade ingen kännedom om detta i förväg, säger till journalister i . TT:Hur är det möjligt att ambassadör i är i utan att UD vet om det? Det är precis därför vi säger att det här är mycket upprörande och att viinte kände till de här händelserna i förväg. Vi visste ingenting om detta, säger . Efter att det hade rapporterats i medierna om att haft möten inbokade med företrädare för , uttalade sig departementets presschef till och uppgav då bl.a. följande: Det finns nu en diskussion om huruvida någon kände till att ambassadören var i . Det vi har sagt från början, och som jag känner att jag måste få förtydliga, är att de som arbetar med fallet har inte haft kännedom om de möten som ambassadören haft med . Av 12 kap. 1 § RF framgår att statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen, om de inte ska lyda under . För utlandsmyndigheterna gäller dock särskilda regler, se vidare nedan (jfr även prop. 1973:90 s. 185). Enligt 12 kap. 2 § RF får ingen myndighet (t.ex. regeringen) bestämma hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ärenden som rör myndighets- utövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för består utrikesförvaltningen av UD och utrikesrepresentationen (3 §). I utrikesrepresentationen ingår bl.a. beskickningar, delegationer vid inter- nationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter). Utrikes- representationen lyder under (4 §). Utlandsmyndigheterna lyder alltså varken direkt under regeringen eller . I bilagan till instruktionen anges att utlandsmyndigheterna sorterar under UD. Enligt instruktionen för beslutar i frågor som rör personalen i utrikesrepresentationen och i andra frågor som rör utrikesrepresentationens administration, om något annat inte är särskilt föreskrivet (4 §). Vidare får överlämna åt en utlands- myndighet att avgöra ärenden eller grupper av ärenden som enligt föreskrifter i en annan förordning ska prövas av . får, enligt förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen, meddela föreskrifter om utrikesrepresentationens organisation och verksamhet (4 kap. 3 §) Av instruktionen för utrikesrepresentationen framgår vidare att utrikes- representationen lyder under . Utlandsmyndigheterna är i administrativt hänseende direkt underställda (1 kap. 6 §). VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Som framgår nedan ses de dock i vissa situationer som självständiga förvaltningsmyndigheter, bl.a. när de fattar egna beslut i förvaltningsärenden. Varje utlandsmyndighet leds av en chef. Chef för en beskickning är ett sändebud (ambassadör) eller en chargé d’affaires (2 kap. 2 §). Chefen för en beskickning företräder i verksamhetslandet och upprätthåller förbindelser med dess regering (2 kap. 6 §). Chefen för en utlandsmyndighet ansvarar för myndighetens verksamhet (2 kap. 7 §). Utlandsmyndigheternas organisation och förvaltningsrättsliga status och frågan om i vilken utsträckning de utgör självständiga myndigheter har analyserats av flera utredningar, senast av . I delbetänkande i världsklass – En mer flexibel utrikesrepresentation (SOU 2010:32) anges att det inte finns något entydigt svar när det gäller frågan om utlandsmyndig- heternas förvaltningsrättsliga status. Statusen för utlandsmyndigheterna har enligt utredningen inte gått att passa in i svensk förvaltningsrätt och dess förankring i myndighetsbegreppet (SOU 2010:32 s. 54). I delbetänkandet anför att en utlands- myndighets myndighetsstatus är tydlig vid myndighetsutövning mot enskild, exempelvis när utlandsmyndigheten fattar beslut i migrationsärenden eller konsulära ärenden. Utredningen anger vidare att i den del av verksamheten som består av beredning av regeringsärenden och biträde i övrigt åt regeringen och statsråden i deras verksamhet fungerar utlandsorganisationen i stället som en del av /UD. Utredningen konstaterar att den övergripande styrningen av utlandsmyndigheternas verksamhet inte heller sköts som för reguljära myndigheter genom instruktion och regleringsbrev, utan inom ramen för och verksamhetsplanering. Finansiering sker via UD:s andel av förvaltningsanslag (SOU 2010:32 s. 54). I delbetänkandet föreslås bl.a. att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus ska avskaffas och att utrikesrepresentationen ska inordnas i . Enligt utredningen skulle en konsekvens av förslaget bli att myndighets- gränserna skulle försvinna och att all verksamhet skulle bedrivas inom en och samma myndighet, . Utredningens förslag har inte lett till några lagstiftningsåtgärder. Frågan om utlandsmyndigheternas självständighet har behandlats av i samband med granskningen av regeringens agerande efter flodvågskatastrofen (bet. 2005/06:KU8). Utskottet uttalade bl.a. följande (s. 80): […]utlandsmyndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning mot enskild etc. är självständiga på samma sätt som myndigheter inom är det i motsvarande situation. Någon annan myndighet, t.ex. regeringen eller , får därvid således inte lägga sig i utlands- myndighetens verksamhet därvidlag. VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN När det sedan gäller övriga delar av utlandsmyndigheternas verksamhet bör först noteras att utlandsmyndigheterna inte lyder under regeringen utan under . Det fordras med andra ord inga regeringsbeslut för att ingripa i utlandsmyndigheternas verksamhet utan ett regeringskanslibeslut. Genom gällande föreskrifter har sådana beslut delegerats till UD. Det är alltså departementschefen eller, efter ytterligare delegation, någon annan vid UD som har denna möjlighet. I en situation när det anses finnas behov att styra utlandsmyndigheterna, och det inte inkräktar på dessas självständighet i samband med myndighetsutövning mot enskild etc., är det alltså i första hand departementschefen vid som fattar erforderliga beslut. Några konstitutionella hinder mot långtgående och detaljerad styrning härvidlag finns inte. granskade utskottet dåvarande utrikesminister ansvar för ett uttalande som den svenska ambassadören i hade låtit publicera på webbplatsen för den svenska ambassaden i (bet. 2009/10:KU20 s. 326 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att utrikesministern i sin egenskap av chef för utlandsmyndigheterna alltid bär ett ansvar för utlands- myndigheternas agerande. Utskottet framhöll vidare i sitt ställningstagande att den omständigheten att något samråd inte hade hållits med utrikesministern inför publiceringen, inte innebar att utrikesministern skulle sakna ansvar för pressmeddelandet. Genom skrivelser till begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet fick och två svarspromemorior jämte bilagor som är upprättade inom (bilaga A3.3.2– 3). Av promemoriorna framgår i huvudsak följande. Som sändebud till och ambassadör i ansvarade för verksamheten vid ambassaden i . I det ansvaret ingick att företräda i och att upprätthålla förbindelserna med den kinesiska statens ledning. var som ambassadör också ytterst ansvarig för ambassadens konsulära verksamhet. I komplicerade konsulära ärenden har ambassadörer en viktig roll. Så var även fallet i ärendet . Arbetet med ärendet leddes från av UD:s konsulära enhet. Att arbetet leds av den konsulära enheten är praxis i ärenden som är särskilt komplicerade. Det var också den konsulära enheten som hade det huvudsakliga ansvaret för att sköta kontakterna med . UD för en löpande dialog med alla sina chefer om verksamheten och chefskapet. gjordes bedömningen att uppdrag skulle avslutas . Till grund för bedömningen låg att förutsättningarna för henne att verka i blivit väsentligen försämrade. Det var framför allt agerande i fallet som låg till grund för detta. Bland annat bedömdes de kontakter som förevarit mellan och menligt påverka förutsättningar att agera bl.a. i ärendet . VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Efter diskussioner med kabinettssekreteraren och expeditionschefen inledde UD:s personalchef samtal med om att hennes förordnande skulle avslutas . Utrikesministern var informerad om att samtalen ägde rum. När UD:s personalchef förde samtal med om att hennes förordnande skulle avslutas informerades om att det framför allt var hennes agerande i ärendet som låg till grund för detta. roll i arbetet med ärendet förändrades inte i formell mening i samband med att dialogen om att avsluta hennes uppdrag hade inletts. var alltjämt ambassadör i och därmed regeringens företrädare gentemot kinesiska myndigheter. informerades om att ett större fokus lades på arbetet med ärendet i genom den konsulära enheten. Hon förväntades agera till stöd för det arbetet. Att huvudansvaret för anhörigkontakterna låg på den konsulära enheten underströks från departementets sida och framgick bl.a. av ett e-postmeddelande som skickades . Det fanns flera skäl till att uppdrag som ambassadör i inte avslutades tidigare än vad som blev fallet. Så länge var ambassadör i var det viktigt att inte sända en signal till att ett byte var nära förestående. Det var således viktigt att bytet av sändebud inte gjordes på ett sådant sätt och att det påverkade relation till negativt, vilket bl.a. skulle kunna få en negativ påverkan på ärendet . Det var också viktigt att hitta en godtagbar placering för . Det e-postmeddelande som skickade innehöll varken någon uppgift om att såg positivt på möjligheten att facilitera ett möte mellan och eller någon uppgift om att hon planerade för ett sådant möte. E-postmeddelandet föranledde därför inga särskilda åtgärder inom UD under den vecka som förflöt mellan e-postmeddelandet och händelserna på . Utrikesministern informerades om att mötet på hade ägt rum. Utfrågning med f.d. utrikesminister Utskottet höll en offentlig och en sluten utfrågning med f.d. utrikesminister (bilaga B11). Inledningsvis anförde i huvudsak följande. Från det att UD fick kännedom om att hade förts bort från behandlades hans fall med stort allvar. UD arbetade intensivt med ärendet såväl politiskt som konsulärt. En viktig del av det konsulära arbetet var att hålla kontakt med dotter . släpptes ur häkte till ett slags kommunarrest men greps dessvärre på nytt av kinesiska myndigheter . VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN kunde svenska diplomater ha direktkontakt med , men det är inte Mitt i det intensiva arbete som bedrevs med att få frisläppt kontaktades UD av dotter . Hon berättade om ett möte som hade hållits på ett hotell i med bl.a. dåvarande ambassadören i , , och vissa affärsmän. framförde klagomål mot agerande. Informationen om händelserna på hotellet kom som en total överraskning. UD hade inte haft någon kännedom om mötet. Det hade arrangerats av utan instruktion från eller förankring hos UD och utan att rapporterat om det efteråt. Den högre tjänsteman som skulle ansvara för nya uppdrag som Agenda 2030-ambassadör kände till att hon skulle komma till , men varken han eller någon annan visste något om hennes planer på att ordna mötena på hotellet. tog kontakt med om ett postmeddelande i allmänna termer om att det fanns intresse från en kinesisk kontakt att hon skulle facilitera kontakter med . kommer till och håller mötena på hotellet. januari kontaktar och berättar om vad som har hänt. Händelseförloppet visar att hade förberett mötena på hotellet utan att informera UD, trots att hon var medveten om att UD:s arbete då hade en annan inriktning och att hon ombetts att inte ha Ett exempel på denna anvisning är ett e-postmeddelande till Där anges att UD:s konsulära enhet har en väletablerad kontakt med dottern och att eventuella informationsbehov i endera riktningen fortsätter i den kanalen. Det är det sirliga diplomatspråket,