bet · H801MJU23 · 2021-06-11 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 Utskottet ställer sig, med vissa ändringar när det gäller definitionen av biomassa, bakom regeringens förslag till ändringar i lagen om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila drivmedel. I propositionen lämnar regeringen förslag på reduktionsnivåer för bensin och diesel. Regeringen föreslår även att möjligheten att uppfylla reduktionsplikten med egna eller förvärvade överskott av utsläppsminskningar ska utökas och att överskott i viss utsträckning ska kunna sparas till påföljande år. Regeringen föreslår även att maxgränsen för den förseningsavgift som ska tas ut om en redovisning av reduktionsplikten inte görs i rätt tid ska höjas. I propositionen bedömer regeringen vidare att det bör vara möjligt att använda fossilfria elektrobränslen för att uppfylla reduktionsplikten och att biodrivmedel från råvaror med hög risk för indirekt ändrad markanvändning inte ska kunna användas för att uppfylla reduktionsplikten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns tio reservationer (M, SD, V, KD). I en reservation (M, SD, V, KD) föreslås att ska göra ett tillkännagivande till regeringen om konsekvensanalyser vid kontrollstation 2022. Proposition 2020/21:180 Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019. 16 yrkanden i följdmotioner. Utskottets initiativ till ändring av definitionen av biomassa i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila drivmedel. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning 1.Regeringens lagförslag, punkt 1 (SD) 2.Reduktionsnivåer, punkt 2 (SD) 3.Reduktionsnivåer, punkt 2 (V) 4.Reduktionsnivåer, punkt 2 (KD) 5.Reduktionspliktsavgiften, punkt 3 (SD) 6.Drivmedel inom reduktionsplikten, punkt 4 (SD) 7.Drivmedel inom reduktionsplikten, punkt 4 (KD) 8.Produktion av drivmedel, punkt 5 (M, KD) 9.Konsekvensanalyser vid kontrollstation 2022, punkt 6 (M, SD, V, KD) 10.Konsekvensanalyser i övrigt, punkt 7 (M) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila drivmedel, med den ändringen att definitionen av biomassa i 2 § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller delvis proposition 2020/21:180 och avslår motion 2020/21:4043 av m.fl. (SD) yrkande 1. Reservation 1 (SD) 2020/21:4036 av m.fl. (V) yrkande 2, 2020/21:4043 av m.fl. (SD) yrkande 2 och 2020/21:4048 av m.fl. (KD) yrkande 5. Reservation 2 (SD) Reservation 3 (V) Reservation 4 (KD) 2020/21:4043 av m.fl. (SD) yrkande 6. Reservation 5 (SD) 2020/21:4043 av m.fl. (SD) yrkandena 3 och 4 samt 2020/21:4048 av m.fl. (KD) yrkandena 3 och 4. Reservation 6 (SD) Reservation 7 (KD) 2020/21:4039 av m.fl. (M) yrkande 2 och 2020/21:4048 av m.fl. (KD) yrkande 2. Reservation 8 (M, KD) Konsekvensanalyser vid kontrollstation 2022 2020/21:4036 av m.fl. (V) yrkande 1, 2020/21:4039 av m.fl. (M) yrkande 3, 2020/21:4043 av m.fl. (SD) yrkande 5 och 2020/21:4048 av m.fl. (KD) yrkande 1. Reservation 9 (M, SD, V, KD) 2020/21:4039 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 10 (M) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (MP), (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (V), (S), (S), (L), (SD), (C), Kopparklint (M), (SD) och (KD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2020/21:180 Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Vid utskottets sammanträde informerade (Infrastrukturdepartementet) och en företrädare för () om behovet av att ändra definitionen av biomassa i regeringens lagförslag. Utskottet har, mot bakgrund av vad som framkommit under beredningen, tagit fram ett förslag till ändring av definitionen av biomassa i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp från vissa fossila drivmedel (reduktionspliktslagen)[1]. Utskottets förslag finns i bilaga 3. I reduktionspliktslagen finns bestämmelser om att drivmedelsleverantörer ska minska växthusgasutsläppen från bensin och diesel (reduktionsplikt). I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att kontrollstationer för reduktionsplikten skulle genomföras med start och därefter . Reduktionsnivåerna för bensin och diesel för åren efter 2020 skulle ses över vid kontrollstationen 2019. har på uppdrag av regeringen utrett och lämnat förslag på reduktionsnivåer –2030. Reduktionsplikten är en del av den sakpolitiska överenskommelse som ingicks mellan Socialdemokraterna, (januariavtalet). Enligt punkt 31 i avtalet ska reduktionsplikten vara utformad så att den bidrar till att nå det nationella målet om minskade växthusgasutsläpp från inrikes transporter, exklusive inrikes luftfart, med senast till 2030 jämfört med . Av samma punkt framgår att successivt ökade reduktionsnivåer ska skärpas för tiden . I artiklarna 25–27 i och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (det omarbetade förnybartdirektivet) finns krav på medlemsstaterna att integrera förnybar energi i transportsektorn. Direktivets krav genomförs genom reduktionsplikten och förslagen i propositionen. I propositionen föreslås reduktionsnivåer för bensin och diesel. Möjligheten att uppfylla reduktionsplikten med egna eller förvärvade överskott av utsläppsminskningar utökas och i viss utsträckning ska sådana överskott kunna sparas till påföljande år. Det finns också förslag om att höja maxgränsen för den förseningsavgift som ska tas ut om en redovisning av reduktionsplikten inte görs i rätt tid. I propositionen bedömer regeringen att det bör vara möjligt att använda fossilfria elektrobränslen för att uppfylla reduktionsplikten och att biodrivmedel från råvaror med hög risk för indirekt ändrad markanvändning inte ska kunna användas för att uppfylla reduktionsplikten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i reduktionspliktslagen, med vissa ändringar när det gäller definitionen av biomassa. avslår ett motionsyrkande om att avslå propositionen. Jämför reservation 1 (SD). Reduktionsnivåer för bensin och diesel Enligt regeringens förslag ska den som har reduktionsplikt för bensin och diesel för varje kalenderår se till att utsläppen av växthusgaser från den reduktionspliktiga energimängden sådant bränsle understiger utsläppen från motsvarande energimängd fossil bensin eller fossil diesel med minst den procentsats som anges nedan för respektive drivmedel. Regeringen anför att reduktionsnivåerna även fortsättningsvis bör vara skilda för bensin och diesel och att de bör bestämmas med förslag som utgångspunkt. Ökningstakten till 2030 blir dock något högre än vad föreslår för att ytterligare minska de ackumulerade utsläppen. Regeringen bedömer i propositionen att reduktionsnivåerna även i fortsättningen bör ses över i regelbundna kontrollstationer i syfte att se till att reduktionsnivåerna och lagstiftningen bidrar kostnads- och klimateffektivt till att nå etappmålet för inrikes transporter och ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. Vid kontrollstationerna ska reduktionsnivåerna analyseras i förhållande till utvecklingen inom transportsektorn och transportsektorns klimatmål . Detta innebär att nivåerna kan komma att ändras. Reduktionsplikten förväntas enligt regeringen spela en viktig roll för att nå målet om nettonollutsläpp till 2045, ge en tydlig signal om en stabil och ökande efterfrågan på förnybara och fossilfria drivmedel samt ge förutsättningar för industrin att investera i produktionskapacitet. Regeringen föreslår även att bensin och diesel som används av Försvarsmakten inte ska utgöra reduktionspliktiga drivmedel. Regeringen anför att Försvarsmakten har särskilda behov för drivmedelsförsörjningen och att det inte är tillräckligt utrett hur Försvarsmakten skulle påverkas av att de drivmedel som används i verksamheten fortsatt ska omfattas av reduktionsplikten. En ändring bör därför göras i reduktionspliktslagen så att det framgår att bensin och diesel som används av Försvarsmakten inte ska omfattas av plikten. Konsekvenserna av undantaget bör utredas inom ramen för nästa kontrollstation och ett nytt ställningstagande bör därefter göras med utgångspunkt i resultatet av utredningen. Införande av flexibla kvoter och ändrade regler för överlåtelse av utsläppsminskningar Regeringen föreslår att reduktionsplikten för diesel ska få uppfyllas med eget eller förvärvat överskott av utsläppsminskningar från bensin eller diesel. Regeringen föreslår vidare att reduktionsplikten för bensin ska få uppfyllas med eget eller förvärvat överskott av utsläppsminskningar från diesel men bara om av plikten för bensin redan har uppfyllts genom egen inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel eller genom överskott av utsläppsminskningar från bensin. Enligt regeringens förslag ska reduktionsplikten för flygfotogen endast få uppfyllas med överskott av utsläppsminskningar från sådan fotogen. Regeringen framhåller som skäl för sitt förslag att möjligheten att uppfylla reduktionsplikten för bensin genom inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel i diesel och vice versa (s.k. flexibla kvoter) minskar risken för konkurrenssnedvridning mellan bolag med olika försäljningsmix och gör att systemet blir mer kostnadseffektivt än dagens regelverk. Flexibla kvoter ger även ökade möjligheter till handel med utsläppsminskningar och möjliggör högre reduktionsnivåer för bensin än vad som sannolikt skulle vara möjligt att nå med hänsyn till bränslekvalitetskraven. Det finns dock enligt regeringen anledning att begränsa möjligheten att uppfylla plikten för bensin med utsläppsminskningar från diesel. Regeringen anför vidare att ett av syftena med reduktionsplikten för flygfotogen är att få igång en fungerande marknad och ge incitament för produktion av biojetbränsle. Om även flygfotogen skulle inkluderas i de flexibla kvoterna skulle detta kunna leda till att leverantörerna av flygfotogen köper utsläppsminskningar från bensin och diesel eftersom biodrivmedel för flyget är betydligt dyrare. Regeringen föreslår även i propositionen att ett överskott av en utsläppsreduktion ska få användas samma kalenderår som det har uppkommit. En viss del av ett överskott ska dock få sparas för att användas påföljande år. Regeringen ska få meddela föreskrifter om hur stor del som får sparas. Regeringen anför som skäl för sitt förslag att en möjlighet att spara ett överskott innebär att reduktionsplikten blir mer kostnadseffektiv eftersom företag kan utnyttja prisskillnader på drivmedelsmarknaden mellan olika år. Det underlättar också för reduktionspliktiga aktörer. Det kan finnas skäl att ändra storleken på överskottet beroende på hur andelen inblandade biodrivmedel påverkas av bestämmelserna. Det bör därför inte bestämmas i lag hur stort överskott som får sparas. Regeringen bör få meddela föreskrifter om hur stor del av överskottet som får sparas. Sådana föreskrifter avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, gäller skyldigheter för enskilda och ska enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen meddelas i lag. Delegering är dock möjlig med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen. Regeringen föreslår i propositionen att det maximala beloppet ska få vara högst för den förseningsavgift som får tas ut av den som inte i rätt tid redovisar i vilken utsträckning och hur reduktionsplikten har uppfyllts under det föregående kalenderåret. Regeringen anför som skäl för sitt förslag att flera reduktionspliktiga aktörer inte redovisade i rätt tid 2020, vilket tyder på att förseningsavgiften är för låg. Avgiften är även låg i ett internationellt perspektiv. Att rapporteringen sker i rätt tid har stor betydelse för att skapa goda förutsättningar för handel med utsläppsminskningar mellan aktörer och för att underlätta administration. Avgiften får enligt reduktionspliktslagen vara högst och är i förordningen (2018:195) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen (reduktionspliktsförordningen) bestämd till . Maxgränsen bör enligt regeringen höjas till för att ge regeringen tillräckligt utrymme att anpassa avgiften i förordningen till en nivå som bidrar till att regelverket följs bättre. Elektrobränslen och återvunna kolbaserade drivmedel Enligt regeringens förslag ska definitionen av reduktionsplikt ändras så att även inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel blir möjlig. Regeringen bedömer i propositionen att det bör vara möjligt att använda förnybara eller andra fossilfria drivmedel av icke-biologiskt ursprung (elektrobränslen) för att uppfylla reduktionsplikten. Elektrobränslen är syntetiska bränslen som produceras av koldioxid, vatten och elektricitet i särskilda processer. Slutprodukten kan vara vätgas, vilket endast kräver vatten och elektricitet, eller kolväten som metan, bensin, diesel och flygfotogen, om även koldioxid används. I artikel 25 i det omarbetade förnybartdirektivet finns bestämmelser om elektrobränslen. Det finns dock inget krav i direktivet på att medlemsstaterna ska tillåta användning av förnybara elektrobränslen för att uppfylla skyldigheten för drivmedelsleverantörer. Regeringen anför i propositionen att det finns goda skäl att tillåta att reduktionsplikten uppfylls även med andra flytande drivmedel än biodrivmedel. Regeringen framhåller att det ökar den tillgängliga volymen och motverkar att elektrobränslen missgynnas jämfört med biodrivmedel. Enligt regeringen bör både förnybara och fossilfria elektrobränslen tillåtas. För att möjliggöra användningen av förnybara och fossilfria elektrobränslen bör därför enligt regeringen definitionen av reduktionsplikt i reduktionspliktslagen ändras. anges det att växthusgasutsläppen ska minskas genom inblandning av biodrivmedel. Det bör i stället anges att utsläppen ska minskas genom inblandning av förnybara eller andra fossilfria drivmedel. Regeringen framhåller att ett förnybart drivmedel är fossilfritt men anför att det ändå bör stå både förnybart och fossilfritt i lagen eftersom det kommer att ställas olika krav i fråga om hållbarhet på dessa drivmedel. Regeringen föreslår vidare att den ska få meddela föreskrifter om vad som avses med förnybara och fossilfria drivmedel och hur det ska säkerställas att dessa drivmedel är hållbara. Regeringen anför som skäl för sitt förslag att bestämmelser om vad som avses med förnybara och fossilfria drivmedel bör finnas i föreskrifter på lägre nivå än lag eftersom tidpunkten när förnybara elektrobränslen kan introduceras i reduktionsplikten är beroende av kommissionens delegerade akter. En sådan bestämmelse ska enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen meddelas i lag eftersom det rör sig om förhållandet mellan enskilda och det allmänna och gäller en skyldighet för enskilda. Delegering är dock möjlig med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen. Regeringen anför i propositionen att inriktningen är att det till en början ska anges i förordningen att det endast är biodrivmedel som avses med förnybara eller andra fossilfria drivmedel men att möjligheten att använda elektrobränslen bör införas . Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . För januari–ska reduktionsplikten uppfyllas enligt äldre föreskrifter och redovisas separat. Ett överskott av en utsläppsminskning som har uppkommit –ska inte få användas för att uppfylla reduktionsplikten för augusti–. Ett överskott av en utsläppsminskning som har uppkommit –ska få användas för att uppfylla reduktionsplikten för januari–, dock endast för samma typ av bränsle som överskottet avser. Regeringen bedömer i propositionen att de höjda reduktionsnivåerna kommer att leda till minskade utsläpp av växthusgaser från användning av bensin och diesel. Detta förväntas ge ett betydande bidrag till att etappmålet för inrikes transporter nås till 2030 och ge minskade utsläpp från arbetsmaskiner. Producenter av biodrivmedel förväntas även få bättre förutsättningar att investera i ökad produktion. De ökade inblandningskraven innebär högre pumppriser på bensin och diesel, vilket påverkar hushåll, företag och andra drivmedelsköpare. Om ingen ändring görs kommer enligt regeringen reduktionsnivåer att gälla. Det skulle innebära att det skulle krävas mycket kraftfulla åtgärder för att åstadkomma framför allt minskat resande. Det finns enligt regeringen en risk att sådana åtgärder skulle ha negativa effekter på andra delar av de transportpolitiska målen. Det skulle även kunna leda till att kostnaderna för att nå målet skulle bli höga. Det finns därför enligt regeringen goda skäl att öka reduktionsnivåerna. Förslaget berör i första hand företag som producerar, säljer eller använder flytande drivmedel. Drivmedelsköpare påverkas genom att förslaget har en inverkan på slutkonsumentens drivmedelskostnader. Av propositionen framgår vidare att produktionskostnaderna för biodrivmedel är högre än för fossila drivmedel. En ökad ambitionsnivå i reduktionsplikten kommer därför enligt regeringen att påverka pumppriset på bensin och diesel. Den exakta kostnaden för att uppfylla reduktionsplikten är dock svår att förutse. Tillgång och efterfrågan på biodrivmedel globalt styr prisutvecklingen, och en större produktionskapacitet än vad som kan förutses kan bidra till lägre kostnader. Enligt regeringen kommer osäkerheten troligtvis att öka . Pumppriset påverkas även av andra faktorer än reduktionsplikten, framför allt oljeprisets utveckling och nivån på drivmedelsskatterna. Priset kan också påverkas av hur många alternativa leverantörer det finns att välja mellan. uppskattas kostnaden utifrån tillgängliga uppgifter till per liter exklusive mervärdesskatt för varje procentenhet som reduktionsnivån ökar. Kostnaden varierar beroende på priset på biodrivmedel och tillgång på biodrivmedel med låga livscykelutsläpp. För diesel ökar reduktionsnivån med i genomsnitt till 2024. Detta bör motsvara en prisökning på ca 40–per liter . För bensin ökar reduktionsnivån med i genomsnitt till 2024, vilket bör motsvara en prisökning på ca 15–per liter . Osäkerheten om kostnaden för att uppfylla reduktionsplikten kommer troligtvis att öka . Med samma antaganden som anges ovan skulle prisökningen till 2030 vara 3,6–5,per liter för diesel och 1,9–2,per liter för bensin, exklusive mervärdesskatt. I förbrukas merparten av bensin och diesel i transportsektorn, varför förslaget huvudsakligen påverkar de näringssektorer som är beroende av vägtransporter. Förslaget medför även en kostnadsökning för jord- och skogsbruket samt gruvindustrin eftersom reduktionsplikten leder till högre pumppris på diesel. Påverkan på drivmedelskostnaderna kan förväntas leda till större konsekvenser för företag på landsbygden och i glesbygd. Förslaget kommer att medföra relativt stora kostnadsökningar för företagen eftersom företagen i större utsträckning än hushåll använder diesel. De reduktionsnivåer som föreslås kommer enligt regeringen sannolikt att leda till att även framöver har betydligt högre inblandning av förnybara och fossilfria drivmedel i diesel än övriga EU-länder. Exakt hur stor skillnaden kommer att vara är svårt att förutse, men de föreslagna reduktionsnivåerna är högre både än vad som krävs enligt det omarbetade förnybartdirektivet och än vad som kan förväntas vid en ambitionsökning av kraven i direktivet. Dieselpriset kommer därför antagligen att vara betydligt högre i än i jämförbara länder, vilket kommer att inverka negativt på svenska företags konkurrenskraft. Drivmedelskostnaderna beror dock även på flera andra faktorer än reduktionsplikten. Vilken påverkan reduktionsplikten har på näringslivets drivmedelskostnader bör följas noggrant vid kommande kontrollstationer. När det gäller reduktionseffekten för ett vanligt hushåll framgår det av propositionen att den genomsnittliga årliga körsträckan för en personbil i uppgick till 1 . Den genomsnittliga förbrukningen för en bensindriven personbil uppgick till per mil. Med dessa antaganden skulle en genomsnittlig personbil som kör en genomsnittlig körsträcka få en kostnadsökning på 2022 jämfört med . Det finns dock stora osäkerheter i en sådan beräkning, särskilt när det gäller drivmedelsprisernas utveckling till följd av förslaget. Osäkerheterna är särskilt stora på . Statistik från Trafikanalys visar att personbilar har längst genomsnittlig körsträcka i Region och kortast i Region . Många leasingbilar är dock registrerade på företag i de största städerna fast de används i andra delar av landet, vilket gör statistiken svåranvänd. Tillgången på kollektivtrafik är dock generellt sett betydligt bättre i storstäder, vilket innebär att konsekvenserna kan antas vara större i glesbygd och på landsbygden. Ökade drivmedelskostnader kan också påverka kostnaderna för kollektivtrafik och därmed få konsekvenser för tillgången till offentlig service i olika delar av landet. använder dock en mycket stor del av kollektivtrafiken rena biodrivmedel eller el och omfattas därför inte av förslagen. Regeringen anför vidare i propositionen att de offentligfinansiella effekterna av förslaget är mycket svårbedömda. Regeringen framhåller att det finns stora osäkerheter när det gäller bl.a. prisutvecklingen på de biodrivmedel som används och hur drivmedelsanvändningen för hushåll och företag utvecklar sig. En ökad inblandning av biodrivmedel leder till högre drivmedelspriser, vilket medför ökade mervärdesskatteintäkter från de drivmedelsvolymer som används av hushållen. Det innebär dock att företagens vinster minskar och därmed även bolagsskatteintäkterna på kort sikt. På lång sikt kan företagens högre kostnader i stället antas övervältras på lönerna. Dessa två effekter kommer därmed att delvis motverka varandra. Att etanol inom reduktionsplikten beskattas med samma energiskatt som bensin trots ett lägre energiinnehåll medför en viss positiv offentligfinansiell effekt, eftersom mer bränsle behövs för en given körsträcka i takt med att inblandningen ökar. Regeringen framhåller vidare att de prisökningar som reduktionsnivåerna förväntas leda till kommer att få en dämpande effekt på drivmedelskonsumtionen, vilket bl.a. medför minskade skatteintäkter för staten från energiskatt och koldioxidskatt. Förslaget kan sammantaget innebära en negativ påverkan på de offentliga finanserna. Den långa tidshorisonten och de stora osäkerheter som råder gör dock att effekten inte kan kvantifieras. Den offentliga sektorn är också konsument på bränslemarknaden. För bensin och diesel indikerar uppskattningar att den offentliga sektorn står för av användningen. De ökade drivmedelspriserna medför alltså en negativ effekt på den offentliga sektorns finanser. Regeringen framhåller vidare att reduktionsplikten förväntas innebära ökade förutsättningar och incitament för produktion av biodrivmedel i , vilket kan inverka positivt på den svenska självförsörjningsgraden för drivmedel. Detta kan bl.a. bidra till ökad försörjningstrygghet i krissituationer. Under beredningen i miljö- och jordbruksutskottet har (Infrastrukturdepartementet) uppmärksammat utskottet på att den definition av biomassa i 2 § reduktionspliktslagen som föreslås i propositionen behöver ändras för att överensstämma med definitionen i det omarbetade förnybartdirektivet. Enligt departementet var det rent språkliga överväganden under arbetet med propositionen som låg bakom att direktivets definition av biomassa inte arbetades in i propositionen i samma lydelse som i det omarbetade förnybartdirektivet.