bet · H801SfU24 · 2021-05-12 00:00:00 — Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen och utlänningsdatalagen. Regeringen föreslår i propositionen bl.a. att möjligheten utökas för och att fotografera en utlänning och ta hans eller hennes fingeravtryck vid en inre utlänningskontroll. Regeringen föreslår vidare att resedokument och främlingspass ska kunna återkallas och att en utlänning i vissa fall ska kunna beviljas högst tre främlingspass . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns nio reservationer (M, SD, V, KD, L). Proposition 2020/21:159 Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten. Cirka 20 yrkanden i följdmotioner. Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden /21. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten 1.Fotografi och fingeravtryck vid inre utlänningskontroll, punkt 1 (SD) 2.Fotografi och fingeravtryck vid inre utlänningskontroll, punkt 1 (V) 3.Register över fotografier och fingeravtryck , punkt 2 (V) 4.Åldersgräns för fingeravtryck, punkt 4 (M, KD, L) 5.Utökade befogenheter m.m., punkt 5 (M, SD, KD) 6.Medtagande för utredning och gallring av fotografi och fingeravtryck, punkt 6 (SD) 7.Begränsning av rätt till resedokument och statistik över resehandlingar, punkt 7 (SD, KD) 8.Resedokuments giltighetstid och giltighetsområde, punkt 8 (SD) 9.Begränsning av främlingspass och återkallelse av resehandlingar, punkt 9 (M, SD, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motion från allmänna motionstiden /21 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Reservanternas lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Fotografi och fingeravtryck vid inre utlänningskontroll antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i de delar det avser 9 kap. 8 §. Därmed bifaller proposition 2020/21:159 punkt 1 i denna del och avslår motionerna 2020/21:3921 av i och (båda SD) yrkande 1 och 2020/21:3930 av m.fl. (V) i denna del. Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V) Register över fotografier och fingeravtryck antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningsdatalagen (2016:27). Därmed bifaller proposition 2020/21:159 punkt 2 och avslår motion 2020/21:3930 av m.fl. (V) i denna del. Reservation 3 (V) antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i de delar som inte omfattas av utskottets förslag ovan. Därmed bifaller proposition 2020/21:159 punkt 1 i denna del. 2020/21:3948 av m.fl. (KD) yrkande 4 och 2020/21:3955 av m.fl. (M) yrkande 3. Reservation 4 (M, KD, L) 2020/21:3524 av m.fl. (M) yrkande 16, 2020/21:3921 av i och (båda SD) yrkandena 3–5 och 11, 2020/21:3948 av m.fl. (KD) yrkandena 1 och 2 samt 2020/21:3955 av m.fl. (M) yrkandena 1 och 2. Reservation 5 (M, SD, KD) Medtagande för utredning och gallring av fotografi och fingeravtryck 2020/21:3921 av i och (båda SD) yrkandena 2 och 12. Reservation 6 (SD) Begränsning av rätt till resedokument och statistik över resehandlingar 2020/21:3921 av i och (båda SD) yrkandena 6 och 10. Reservation 7 (SD, KD) Resedokuments giltighetstid och giltighetsområde 2020/21:3921 av i och (båda SD) yrkande 7. Reservation 8 (SD) Begränsning av främlingspass och återkallelse av resehandlingar 2020/21:3921 av i och (båda SD) yrkandena 8 och 9, 2020/21:3948 av m.fl. (KD) yrkande 3 och 2020/21:3955 av m.fl. (M) yrkande 4. Reservation 9 (M, SD, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), i (M), (SD), (M), (KD), (S), i (SD), (M), (S), (SD), (C), (V), (L), (MP) och (S). Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att ges utökade möjligheter att dels ta fingeravtryck i identifieringssyfte, dels omhänderta pass eller andra identitetshandlingar. Utredningen fick även i uppdrag att lämna förslag på hur missbruk av resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort kan motverkas. Utredningen överlämnade betänkandet Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i , inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar (SOU 2017:93). Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka regeringens förslag i 9 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716) eller 15 och 20 §§ utlänningsdatalagen (2016:27). Regeringen följer delvis Lagrådets förslag. En redovisning av motionerna och det riksdagsbeslut som föreslås i propositionen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Reservanternas lagförslag finns i bilaga 3. Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens förslag om utökade möjligheter att ta fotografi och fingeravtryck vid inre utlänningskontroller samt för att motverka missbruk av resedokument och främlingspass. avslår yrkanden om åldersgränsen för tagande av fingeravtryck, ytterligare åtgärder vid inre utlänningskontroll samt om att motverka missbruk av resehandlingar. Jämför reservation 1 (SD), 2 (V), 3 (V), 4 (M, KD, L), 5 (M, SD, KD), 6 (SD), 7 (SD, KD), 8 (SD) och 9 (M, SD, KD). Bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder av utlänningar finns i 9 kap. utlänningslagen (2005:716) förkortad UtlL. Där regleras bl.a. kontroll av personer enligt kodexen om Schengengränserna (in- och utresekontroll) och kontroll under vistelsen i (inre utlänningskontroll). Reglerna för gränspassage finns i kodexen om Schengengränserna (gränskodexen). Enligt kodexen ska ingen gränskontroll göras av personer som passerar de inre gränserna mellan EU:s medlemsstater (artikel 1). Däremot ska alla personer, även de som enligt unionsrätten har fri rörlighet, underkastas vissa kontroller när de passerar en yttre gräns (artikel 8). Kontrollen omfattar bl.a. personens identitet och nationalitet samt att resehandlingen är äkta och giltig. Det ska också kontrolleras att personen inte utgör ett hot mot den allmänna ordningen, inre säkerheten, folkhälsan eller internationella förbindelser i någon av medlemsstaterna. Ytterligare ett antal kontroller ska göras, bl.a. att personen har erforderlig visering och tillräckliga ekonomiska medel för sitt uppehälle under vistelsen. Det är som ansvarar för kontroll av personer enligt gränskodexen (9 kap. 1 § UtlL). och är skyldiga att hjälpa vid en sådan kontroll. får efter överenskommelse med också hjälpa till vid kontrollen. Om det är nödvändigt för att ta reda på en utlännings identitet och i vissa fall resväg får en utlänning kroppsvisiteras. Även bagaget får undersökas. För att förhindra att en utlänning reser in i i strid med bestämmelserna i gränskodexen får även bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel undersökas (9 kap. 2 § UtlL). En utlänning som inte kan styrka sin identitet i samband med inresekontrollen får fotograferas. Om personen har fyllt får även fingeravtryck tas (9 kap. 8 § 1 UtlL). I 9 kap. UtlL finns även bestämmelser om fotografering och fingeravtryckstagning i andra situationer, t.ex. för kontroll i vissa fall av identiteten och av resehandlingens äkthet i enlighet med bestämmelser i gränskodexen (8 a–8 f §§ UtlL). Det finns också regler om omhändertagande av pass, t.ex. om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd i samband med inresan (4 och 5 §§ UtlL). En utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning i samband med in- eller utresekontroll enligt gränskodexen. Skyldigheten att kvarstanna gäller inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än . En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning (9 kap. 11 § UtlL). Att gränskontrollerna vid de inre gränserna inom Schengenområdet har avskaffats hindrar inte andra typer av personkontroller, exempelvis s.k. inre utlänningskontroll som syftar till att kontrollera en utlännings rätt att vistas i . En inre utlänningskontroll får endast vidtas om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Utlänningen är vid kontrollen skyldig att på begäran överlämna pass eller andra handlingar, som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i (9 kap. 9 § UtlL). En utlänning är också skyldig att efter kallelse av eller komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom försorg. Om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får han eller hon hämtas utan föregående kallelse (9 kap. 9 § UtlL). En utlänning är också skyldig att stanna kvar för utredning i samband med sådan kallelse eller hämtning, dock inte längre än vad som är nödvändigt och inte i något fall längre än . Även i detta fall får en polis hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning (9 kap. 11 § UtlL). eller får fotografera en utlänning och om utlänningen fyllt ta hans eller hennes fingeravtryck om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd i samband med kontrollen eller om det finns grund för att ta personen i förvar (9 kap. 8 § UtlL). Fotografi och fingeravtryck får på samma sätt även tas för kontroll av ett uppehållstillståndskort. När det gäller utfärdande av uppehållstillståndskort är den nedre åldersgränsen för att ta upp fingeravtryck. Den som har ett uppehållstillståndskort är skyldig att vid en kontroll låta en polis fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck, för att kunna kontrollera att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar det fotografi och de fingeravtryck som finns sparade i uppehållstillståndskortet (9 kap. 8 b § UtlL). Om identiteten inte kan fastställas på annat sätt är personen också skyldig att låta bl.a. en polis ta fotografi och fingeravtryck för att kunna identifiera utlänningen genom en sökning i Schengens informationssystem (9 kap. 8 f § UtlL). Till skillnad från vid en inresekontroll får och i samband med en inre utlänningskontroll inte kroppsvisitera en utlänning och undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, handväskor och andra tillhörigheter för att eftersöka pass och andra identitetshandlingar. Det finns inte heller någon möjlighet att vid en inre utlänningskontroll ta ett dna-prov. Om en utlänning vid en inre utlänningskontroll ansöker om uppehållstillstånd får ta hand om pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det (9 kap. 4 § UtlL). Inre utlänningskontroller utförs i regel av . De får utföras var som helst i landet och ska vara en integrerad del av olika verksamhetsgrenar. ska medverka i kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken samt vid bl.a. en kontroll på eller på annan plats inne i landet. EU:s dataskyddsförordning utgör grunden för personuppgiftsbehandling inom EU. Förordningen är direkt tillämplig i alla EU:s medlemsstater men förutsätter och möjliggör kompletterande och specificerande nationella bestämmelser av olika slag. Utlänningsdatalagen (2016:27) är en sektorsspecifik registerlag som reglerar all automatiserad personuppgiftsbehandling som sker i den verksamhet som , och utlandsmyndigheterna bedriver enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Kompletterande bestämmelser till lagen finns i utlänningsdataförordningen (2016:30). I lagen finns bestämmelser om bl.a. behandling av uppgifter i register över fingeravtryck och fotografier. Genom 15 § utlänningsdatalagen ges rätt att föra separata register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § UtlL. Fotografier lagras i den centrala utlänningsdatabasen () hos medan fingeravtryck lagras i ett särskilt register som har hand om åt . Förutom fingeravtryck och fotografier får registren även innehålla uppgifter om namn, person- eller samordningsnummer, födelsetid, kön, medborgarskap eller annan identifieringsuppgift (2 § utlänningsdataförordningen). Uppgifterna i registret ska gallras när den registrerade blir svensk medborgare eller i andra fall efter det att uppgiften registrerades (3 § utlänningsdataförordningen). Frågor om tillgång till personuppgifter regleras i 4–7 §§ utlänningsdataförordningen. I 15 § utlänningsdatalagen regleras uttömmande för vilka ändamål som fingeravtryck och fotografier får behandlas. Behandling får ske bl.a. i ärenden om avvisning och utvisning samt om det behövs för att ska kunna kontrollera ett fingeravtryck mot fingeravtrycks- och signalementsregister som för enligt 5 kap. 11 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Av 19 § utlänningsdatalagen framgår att bl.a. får medges direktåtkomst till personuppgifter hos . direktåtkomst till registren över fingeravtryck och fotografier är begränsad genom 9 § utlänningsdataförordningen till de personuppgifter som myndigheten behöver för ärenden om avvisning och utvisning. De fingeravtryck som tas enligt 9 kap. 8 § UtlL kontrolleras bl.a. mot fingeravtrycksregister, fingeravtrycks- och signalementsregister och Eurodac. Syftet med kontrollerna är dels att fastställa ansvarig medlemsstat enligt exempelvis Dublinförordningen, dels att fastställa utlänningens identitet. Sökningen mot fingeravtrycksregister visar också om utlänningen är känd av polisen som i dömd eller misstänkt gärningsman och kan i vissa fall även visa om utlänningen är internationellt efterlyst av . Flyktingar och statslösa personer har oftast inte möjlighet att vända sig till sitt hemlands myndigheter för att få en passhandling. I de internationella konventioner som reglerar förhållandena för dessa grupper finns därför föreskrifter om att det land, där flyktingen eller den statslöse lovligen vistas, ska utfärda resedokument. får utfärda resedokument för flyktingar eller statslösa personer (4 kap. 4 § UtlL). Resedokumentet är en särskild passhandling som gäller för resor utanför och vid inresa och vistelse i (2 kap. 9 § UtlF). Resedokument ska enligt 2 kap. 7 § UtlF utfärdas i de fall som anges i konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55), konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning (SÖ 1965:54) eller konventionen angående flyktingar som äro sjömän (SÖ 1959:16). Ett resedokument ska utfärdas och ska återlämnas till om innehavaren upphör att vara flykting eller statslös (2 kap. 8 § första stycket och 10 § UtlF). Det finns ingen begränsning av hur många resedokument en person maximalt kan beviljas. Även andra utlänningar än flyktingar och statslösa kan vara förhindrade att skaffa hemlandspass. Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling, får utfärda ett främlingspass för honom eller henne (2 kap. 1 a § första stycket UtlL). Om det finns särskilda skäl får främlingspass utfärdas även i andra fall (2 kap. 1 a § tredje stycket UtlL). Som huvudregel utfärdas inte främlingspass om bedömer att personen har möjlighet att skaffa ett hemlandspass. Om en utlänning har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL eller har beviljats skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § samma lag, är skyldigt att utfärda ett främlingspass för utlänningen om han eller hon inte kan få ett nationellt pass. Främlingspass ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker (2 kap. 1 a § andra stycket UtlL). Om en utlänning har ett behov av att resa till eller från , får utfärda ett provisoriskt främlingspass för honom eller henne (2 kap. 14 § UtlF). Ett främlingspass ska utfärdas med en giltighetstid om högst och får, antingen då det utfärdas eller senare, förses med en anteckning som begränsar dess giltighetsområde (2 kap. 13 § första stycket UtlF). Passet ska återlämnas till om innehavaren har blivit svensk medborgare, har fått en annan handling som gäller som pass, ska resa till sitt hemland, inte längre har rätt att vistas i landet enligt ett särskilt beslut om avvisning eller utvisning eller har avlidit (2 kap. 16 § UtlF). Det finns enligt gällande rätt ingen begränsning av hur många främlingspass en person maximalt kan beviljas. Regeringen anser att det är viktigt att personer inte ska kunna vistas olovligen i , oavsett om detta är på grund av att de aldrig gett sig till känna för myndigheterna, stannar kvar efter att ett tillstånd har gått ut eller undandrar sig verkställighet av ett av- eller utvisningsbeslut. Även om det av naturliga skäl är svårt att bedöma hur många utlänningar som uppehåller sig i utan att ha tillstånd att vara här konstaterar regeringen att ett stort antal personer stannar kvar i trots att de fått ett av- eller utvisningsbeslut. Det har också noterats ett ökat antal personer, bl.a. unga, som uppehåller sig i utan att ansöka om uppehållstillstånd. För att upprätthålla den reglerade invandringen är det nödvändigt att kunna klarlägga om en person som befinner sig i har rätt att vistas här. För att kunna göra det behöver personen kunna identifieras. Detta är enligt regeringen viktigt inte minst för att kunna skydda barn och unga som uppehåller sig i utan att ansöka om uppehållstillstånd eller som avvikit från boenden som de placerats på som ensamkommande barn, som det är viktigt att skydda barnets integritet och säkerställa att barnets rättigheter inte kränks. Att identiteten på utlänningar klarläggs är även viktigt ur ett säkerhetsperspektiv. De terroristattentat som har förekommit i har tydligt visat hur viktigt det är att ha kontroll på vilka som vistas i landet. Även när det gäller bekämpande av annan gränsöverskridande brottslighet är brottsmisstänktas identitet av stor betydelse. Det är inte ovanligt att det i dessa sammanhang förekommer personer som uppträder under olika identiteter. För att förhindra och upptäcka säkerhetshot och kriminalitet är det angeläget att det finns effektiva verktyg för att kontrollera identiteten på personer som vistas här och att motverka missbruk av pass och andra resehandlingar. De möjligheter som enligt gällande rätt finns att utreda utlänningens rätt att vistas i landet är enligt regeringen inte tillräckliga. För att öka möjligheten att identifiera personer vid en inre utlänningskontroll finns det enligt regeringen behov av en utökad möjlighet att kunna ta fotografier och fingeravtryck. Regeringen föreslår därför att och ska få fotografera en utlänning och om utlänningen har fyllt ta hans eller hennes fingeravtryck om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas vid en inre utlänningskontroll. Enligt regeringen talar principen om barnets bästa starkt för att den nya möjligheten att fotografera och att ta fingeravtryck även ska gälla i förhållande till barn. Regeringen konstaterar dock att det inte finns någon gemensam nedre åldersgräns för när fingeravtryck får tas och noterar att det enligt 9 kap. 8 § UtlL får tas på barn vilket även motsvarar gränsen i Eurodacförordningen. För fotografering föreslås ingen nedre åldersgräns, men det torde enligt regeringen höra till ovanligheterna att barn uppehåller sig olovligen i , utan att vara i sällskap med anhöriga. Vid en samlad bedömning finner regeringen att åldersgränsen för att få ta fingeravtryck vid en inre utlänningskontroll bör bestämmas till . Att särskild hänsyn ska tas till barnets bästa vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen framgår av portalparagrafen i utlänningslagen och betonas i föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4, FAP 273-1). Regeringen anför att principen om barnets bästa ska vara central i såväl bedömningen av om fingeravtryck bör tas som vid tillvägagångssättet. Liksom i andra situationer av fingeravtryckstagning på barn ska åtgärden alltså genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt. Detta gäller även när information ges till barnet om åtgärden. Enligt regeringen är det väsentligt att de inre utlänningskontrollerna inte utförs på ett diskriminerande sätt. En inre utlänningskontroll får endast göras om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Enligt föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll bör rekvisitet grundad anledning att anta uppfattas så att en inre utlänningskontroll endast får företas efter en helhetsbedömning av föreliggande objektiva omständigheter grundade på den enskilde polisens iakttagelser, spaningsuppgifter, underrättelseuppslag, tips eller annan tillförlitlig information. Vidare får en kontroll inte genomföras enbart på grund av att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt eller på grund av hans eller hennes språk eller namn. Att de föreslagna åtgärderna får vidtas om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i kan klarläggas innebär att fotografier och fingeravtryck normalt inte tas som en första åtgärd vid en inre utlänningskontroll. En inre utlänningskontroll ska också dokumenteras. Regeringen föreslår att det fotografi och de fingeravtryck som tas i samband med en inre utlänningskontroll ska förstöras om det framkommer att utlänningen har rätt att vistas i landet. Det är dock enligt regeringen rimligt och ändamålsenligt att fotografier och fingeravtryck kan sparas om kontrollen visar att utlänningen inte har rätt att vistas i landet. Enligt regeringen väger intresset av att lagra uppgifterna tyngre än den enskildes integritetsintressen. Utlänningsdatalagens 15 § bör kompletteras så att fotografier och fingeravtryck får användas vid kontroll av utlänningar under vistelsen i . Vid en inre utlänningskontroll kan därmed uppgift om vilken identitet en person lämnat i ett asylsökningsärende tas fram. Uppgiften kan sedan användas i de fortsatta slagningar och andra utredningsåtgärder som görs . Hur kontrollen mot registret rent praktiskt ska gå till är enligt regeringen en fråga för de tillämpande myndigheterna. För att regleringen ska bli ändamålsenlig och effektiv behöver ha direktåtkomst till uppgifterna och enligt regeringen krävs för detta en ändring i 9 § utlänningsdataförordningen. I 20 § utlänningsdatalagen föreslås en följdändring som innebär att ska ha rätt att på begäran ta del av vissa uppgifter. Fotografier och fingeravtryck som inte ska förstöras bör lagras i ett nationellt register. Av propositionen framgår att har rättsligt stöd för att föra separata register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § UtlL. Det behövs emellertid en teknisk lösning för att förvara uppgifterna. Uppgifter som tas vid en inre utlänningskontroll och lagras i registret bör gallras . I propositionen anges att detta kommer att regleras i förordning. Regeringen föreslår att det ska anges i utlänningslagen att resedokument inte ska utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. Ett resedokument ska också återkallas om innehavaren upphör att vara flykting eller statslös. beslut om återkallelse av resedokument på den grunden att innehavaren upphör att vara flykting ska få överklagas endast i samband med ett överklagande av ett beslut om återkallelse av flyktingstatusförklaring. Av propositionen framgår att det inte finns någon begränsning av hur många resedokument en person maximalt kan beviljas. Däremot kan tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen medföra att resedokument inte utfärdas. Regeringen delar utredningens bedömning att det inte är förenligt med en rad internationella konventioner att införa en begränsning av det antal resedokument som kan beviljas inom motsvarande den som gäller för svenska pass.