bet · H801NU26 · 2021-06-10 00:00:00 — om effektutvärderingar av näringspolitiken Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår samtliga motioner. Utskottet understryker vikten av att statens medel används på ett så ansvarsfullt och effektivt sätt som möjligt och framhåller att det är nödvändigt att följa upp och utvärdera politiken. Utskottet välkomnar om effektutvärderingar av näringspolitiken och konstaterar bl.a. att det pågår ett kontinuerligt arbete inom och övriga myndigheter med att utveckla metoder och analyser för att bättre kunna redovisa uppnådda resultat. Utskottet framhåller vidare att det ser flera fördelar med att myndigheter samverkar när det gäller utvärderingar av näringspolitiken och att det bl.a. kan öka effektutvärderingarnas kvalitet. I betänkandet finns tre reservationer (M, SD, KD). I två reservationer (M, SD, KD) förordas tillkännagivanden om att regeringen bör vidta ytterligare åtgärder med anledning av rekommendationer och företagsstödens utformning och utvärdering. Skrivelse 2020/21:178 om effektutvärderingar av näringspolitiken – bristande tillförlitlighet. Åtta yrkanden i följdmotioner. Tre yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /21. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning om effektutvärderingar av näringspolitiken 1.Regeringens skrivelse, punkt 1 (M, SD, KD) 2.Företagsstödens utformning och utvärdering, punkt 2 (M, SD, KD) 3.Vissa övriga frågor om det statliga stödet till innovation och företagande, punkt 3 (SD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /21 Utskottets förslag till riksdagsbeslut om effektutvärderingar av näringspolitiken 2020/21:4051 av m.fl. (SD) yrkandena 2 och 4 i denna del, 2020/21:4053 av m.fl. (KD) yrkandena 1 och 2 samt 2020/21:4056 av m.fl. (M) yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2020/21:178 till handlingarna. Reservation 1 (M, SD, KD) Företagsstödens utformning och utvärdering 2020/21:1086 av m.fl. (M) yrkande 6, 2020/21:3483 av m.fl. (M) yrkande 7 och 2020/21:3500 av m.fl. (KD) yrkande 33. Reservation 2 (M, SD, KD) Vissa övriga frågor om det statliga stödet till innovation och företagande 2020/21:4051 av m.fl. (SD) yrkandena 1, 3 och 4 i denna del. Reservation 3 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (M), (SD), (S), (KD), (S), (L), (SD), (C), (V) och (MP). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse om effektutvärderingar av näringspolitiken – bristande tillförlitlighet (skr. 2020/21:178) och tre motioner som har väckts med anledning av skrivelsen samt tre yrkanden från den allmänna motionstiden /21. Regeringens och motionärernas förslag framgår av bilagan. överlämnade enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskningsrapporten av näringspolitiken – bristande tillförlitlighet (RiR 2020:30) till . Regeringen överlämnade skrivelsen till . lämnade riksrevisor med medarbetare från information till utskottet om den aktuella granskningen. Utskottet genomförde under beredningen av ärendet ett internt kunskapsseminarium om effekter av näringspolitiska insatser. Syftet med seminariet var att ge utskottets ledamöter ytterligare kunskap inför beredningen av regeringens skrivelse. Utgångspunkten var den aktuella granskningen från men vid seminariet gavs en möjlighet till ett bredare samtal i frågan. Vid seminariet medverkade generaldirektör med medarbetare vid Tillväxtanalys, forskningsledare vid Entreprenörskapsforum, generaldirektör med medarbetare vid och generaldirektör med medarbetare vid för att belysa frågor om hur man mäter och bedömer effekter av, följer upp och utvärderar olika näringspolitiska insatser. Vidare medverkade produktionschef vid och vd vid , vars företag beviljats stöd av respektive , och som bjudits in för att delge sina erfarenheter när det gäller effekter av näringspolitiska insatser och hur dessa ska kunna mätas. om effektutvärderingar av näringspolitiken Utskottets förslag i korthet lägger skrivelsen till handlingarna och avslår samtliga motioner. Utskottet hänvisar bl.a. till pågående arbete och aviserade åtgärder. Jämför reservation 1 (M, SD, KD), 2 (M, SD, KD) och 3 (SD). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer. Regeringen välkomnar granskning och instämmer i flera av bedömningar. Regeringen delar dock inte uppfattning att en viss typ av metod för effektutvärderingar är att föredra framför andra. Regeringen redogör för pågående arbete och åtgärder den avser att vidta med anledning av rekommendationer och uppger att frågan ännu inte är slutbehandlad. I skrivelsen sammanfattar regeringen , iakttagelser och rekommendationer. Den övergripande frågeställningen i granskningen har varit om utvärderingar som uttalar sig om effekter av näringspolitiken håller en tillräcklig kvalitet för att uttala sig om effekter och om utvärderingarnas resultat används på ett ändamålsenligt sätt. Den övergripande frågan har därefter delats upp i följande två delfrågor: • Uppfyller utvärderingar från de granskade myndigheterna som uttalar sig om effekter av näringspolitiken grundläggande krav för att vara trovärdiga som effektutvärderingar? • Används effektutvärderingar av de granskade myndigheterna respektive regeringen för att kommunicera resultat av näringspolitiska insatser, för att motivera nya insatser eller för att förbättra befintliga insatser? För att besvara frågeställningarna har granskat utvärderingar av näringspolitiken som uttalar sig om effekter och som har publicerats –2018. De granskade myndigheterna är Tillväxtanalys, och . Även SCB och ingår i granskningen som utförare respektive beställare av årliga s.k. effektmätningar åt . har undersökt kvaliteten i uppföljningarna utifrån de tre kriterierna om huruvida utvärderingarna använder en kontrafaktisk ansats, om statistiska antaganden motiveras och om metodval och nödvändiga antaganden dessutom är tillfredsställande motiverande. Regeringen konstaterar att övergripande slutsats är att det finns betydande brister i den effektutvärdering av näringspolitiken som genomförts av myndigheterna. Vidare är bedömning att det är stora skillnader mellan myndigheterna i fråga om kvaliteten på effektutvärderingarna där utvärderingarna från Tillväxtanalys uppvisar en högre kvalitet. anser att det finns skäl för regeringen att låta Tillväxtanalys ta ett samlat ansvar för effektutvärdering av näringspolitiken. Regeringen konstaterar vidare att bedömer att regeringen i låg utsträckning använder effektutvärderingar i sin återrapportering till . anser också att regeringen ibland är oklar med vilken källan är när regeringen refererar till utvärderingar och att regeringen ibland drar mer anspråksfulla slutsatser än vad det finns täckning för i utvärderingarna. Med utgångspunkt i myndighetens iakttagelser lämnar följande rekommendationer till regeringen: • Säkerställ att Tillväxtanalys i större utsträckning används för att utvärdera effekter av näringspolitiska insatser. Detta skulle öka förutsättningarna att samla en kritisk massa av kompetens för att effektutvärderingarna skulle hålla tillräcklig kvalitet. • Återrapportera i högre grad och med ökad tydlighet, inklusive källhänvisning, resultaten av väl utförda effektutvärderingar till . • Förtydliga syftet med uppföljningar av näringspolitiska insatser. I den mån regeringen vill ha uppföljningar av annan karaktär än effektutvärderingar bör detta tydligt framgå. • Tydliggör i ägaranvisning vad syftet är med att använda jämförelsegrupper. Om syftet är att undersöka effekten av verksamhet bör kontrollgruppen inte specificeras i ägaranvisningen utan bestämmas i det enskilda fallet av korrekt utförda effektutvärderingar. Utöver rekommendationerna till regeringen lämnar följande rekommendationer till , Tillväxtanalys, och : • bör säkerställa att syfte och begränsningar tydligt framgår för olika typer av återrapporteringar, t.ex. i bolagets årsredovisning. Om syftet avser effekter av verksamheten bör återrapportering grundas på effektutvärderingar av utförare som har beprövad kompetens i detta. • Tillväxtanalys bör säkerställa att kvaliteten i myndighetens effektutvärderingar höjs ytterligare. • För utvärderingar av effekter bör och i högre utsträckning anlita och/eller samarbeta med Tillväxtanalys. Andra typer av utvärderingar och uppföljningar bör inte göra anspråk på att uttala sig om effekter, och deras syften och begränsningar bör kommuniceras tydligt. Regeringen uppger att rekommendationerna som ges till , Tillväxtanalys, och inte behandlas i skrivelsen, utan regeringen kommer att hantera dessa inom ramen för den ordinarie bolagsstyrningen respektive myndighetsdialogerna. Regeringen framhåller att en god överblick över hur medel används, vilka effekter offentliga insatser leder till och möjligheten att värdera var statens insatser bedöms göra störst nytta är centralt för en god hantering av statens medel. Enligt regeringen är väl utförda kunskapsunderlag dessutom nödvändiga i utvecklingen av nya näringspolitiska insatser, och i detta är bl.a. effektutvärdering en viktig del. Regeringen instämmer delvis i problembeskrivning och övergripande iakttagelse att många utvärderingar inom näringspolitiken som gör anspråk på att uttala sig om effekter kan förbättras. Regeringen uppger att såväl som övriga myndigheter kontinuerligt arbetar med att utveckla sina metoder och analyser för att bättre kunna redovisa uppnådda resultat. Regeringen noterar att det inte framgår av granskning om myndigheten beaktat det utvecklingsarbete som utförts , vilket baserats på de tidigare rekommendationer som lämnat i granskningen av statliga stöd till innovation och företagande (RiR 2016:22) som också hanterade effektutvärderingar och kausalitet. Rekommendationerna i den här aktuella granskningen behöver enligt regeringen sättas i relation till det arbete som pågår inom till följd av de tidigare rekommendationerna. Regeringen framhåller att en del i förbättringsarbetet är ökad noggrannhet när det gäller användning av begrepp och metoder. Regeringen menar att valet av metod behöver utgå från vad som ska studeras och i vilket syfte effektutvärderingen görs. De antaganden som görs och valet av metod bör motiveras väl, en uppfattning som regeringen redogjorde för i budgetpropositionen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 24 Näringsliv) med anledning av tillkännagivande om oberoende effektutvärderingar av statligt stöd till innovation och företagande (bet. 2017/18:NU12, rskr. 2017/18:238). Regeringen bedömer därför att de tre vägledande kriterierna som ser som norm för effektutvärderingar (som nämnts ovan), inte är det enda sättet att bedöma huruvida effektutvärderingar av näringspolitiken kan anses vara adekvata. Regeringen ser behov av olika typer av uppföljningar och utvärderingar. Syftet med dessa kan variera och regeringen instämmer i att det är centralt att vara tydlig med vilken typ av resultat som en utvärdering visar. När det gäller frågan om hur de granskade utvärderingarna används av regeringen konstaterar regeringen att undersökning bygger på intervjuer med myndighetshandläggare för respektive myndighet. har också gjort en automatiserad textanalys av regeringens propositioner . Vidare undersöker om, och i så fall i vilken utsträckning, regeringen använder enskilda studier som källa för att uttala sig om effekter trots att studien inte gör sådana anspråk. Regeringen instämmer i att det går att åstadkomma förbättringar när det gäller en tydligare redovisning av insatsers effekter. För att få en bättre överblick över stöden och utveckla bättre kopplingar mellan utvärderingar och övergripande mål anför regeringen att det genomfördes ett metodutvecklingsarbete med syftet att tydliggöra det näringspolitiska målet. Resultatet av detta arbete, som innefattar tre delmål för det näringspolitiska målet och ett antal indikatorer för uppföljning, har redovisats i budgetpropositionerna , 2020 och 2021. Regeringen uppger vidare att den gav Tillväxtanalys i uppdrag att i nära dialog med och i samverkan med berörda myndigheter ta fram förslag för förbättrade utvärderingar av offentliga insatser som ska leda till strukturomvandling och ekonomisk förnyelse. Uppdraget slutredovisades och har utifrån slutrapporten tagit fram s.k. programteorier, en metod för analys och datainsamling, för att utvärdera regeringens nu pågående samverkansprogram. Regeringen uppger att den därutöver gav Tillväxtanalys i uppdrag att utreda förutsättningarna för en förbättrad tillgång på data om stöd till näringslivet. Enligt skrivelsen slutrapporterades uppdraget 2020. Slutligen noterar regeringen iakttagelse att de mätningar som SCB utfört på uppdrag av inte är tillförlitliga som effektutvärderingar. Regeringen konstaterar att mätningarna inte heller gör anspråk på att visa effekter, vilket även framgår av . Regeringen uppger att den i enlighet med iakttagelser och rekommendationer i en tidigare granskning som rör (RiR 2019:7) har genomfört en översyn av ägaranvisning och uppdragsmål 2020. Efter översynen har antalet uppdragsmål i ägaranvisning som förutsätter att genomför årliga utvärderingar i förhållande till en jämförelsegrupp reducerats till två. Regeringen framhåller att syftet med uppdragsmål i en ägaranvisning för ett bolag med statligt ägande som har ett av särskilt beslutat samhällsuppdrag är bredare än att enbart mäta effekter av bolagets verksamhet. Mot bakgrund av iakttagelser och rekommendationer anför regeringen att den dock kan konstatera att även den nuvarande utformningen av ägaranvisning inte är ändamålsenlig i dessa delar och regeringen delar därför uppfattning att ägaranvisning bör justeras. Regeringen anför att den sedan tidigare granskning arbetat strategiskt för att utveckla förutsättningarna för en mer systematisk uppföljning, utvärdering och analys av näringspolitiska insatser. Vidare framhåller regeringen att den kontinuerligt arbetar med att utveckla resultatredovisningen inom utgiftsområde 24 Näringsliv. Ambitionen är att kedjan från insatsers bidrag till måluppfyllnad ska vara tydlig i regeringens redovisning till . Regeringen uppger att den med anledning av granskning gett Tillväxtanalys i uppdrag att kartlägga företagsfrämjande insatser för att på så sätt skapa en bättre överblick över bl.a. de samlade stöden och skapa förutsättningar för ändamålsenliga utvärderingar. Uppdraget ska redovisas . Tillväxtanalys har i enlighet med budgetpropositionen tilldelats för att genomföra fler effektutvärderingar och för att utveckla en heltäckande databas som stöd för utvärdering av offentliga insatser inom näringspolitiken. respektive 2023 beräknas 3 respektive tillföras myndigheten för samma ändamål. Regeringen anför att den med anledning av iakttagelser och rekommendationer planerar en ny översyn av ägaranvisning inom vilken regeringen avser att i sin helhet se över de uppdragsmål som förutsätter att genomför årliga utvärderingar i förhållande till en jämförelsegrupp. Avslutningsvis anför regeringen att de åtgärder man avser att vidta utifrån granskning ytterligare förstärker arbetet med att bättre kunna redovisa resultat och kunskapsunderlag om näringspolitikens samlade effekter. Frågan är därmed ännu inte slutbehandlad. I kommittémotion 2020/21:4056 av m.fl. (M) påminner motionärerna om att såväl som tidigare framfört kritik till regeringen för att ha brustit i utvärderingar av bl.a. företagsstöd. Motionärerna noterar att regeringen avser att återkomma med åtgärder men anser ändå att regeringen bör ta till sig av de rekommendationer som framfört om att berörda myndigheter som och bör samverka med Tillväxtanalys för utvärderingar av effekter av näringspolitiska insatser. Motionärerna förordar därför i yrkande 1 ett tillkännagivande med den inriktningen. Vidare föreslår motionärerna i yrkande 2 ett tillkännagivande om att regeringen bör ta fram konkreta förslag och återrapportera till om hur regeringen ämnar åtgärda brister när det gäller tillförlitlighet i effektutvärderingarna. I kommittémotion 2020/21:4051 av m.fl. (SD) konstateras att påtalat brister i det offentligas stöd till näringslivet. Motionärerna anser att statliga företagsstöd i vissa situationer kan spela en roll men framhåller vikten av att staten och myndigheter gör sitt yttersta för att utvärdera stöden och tillse att skattebetalarnas pengar gör maximal nytt. Oberoende effektutvärderingar som tidigare i ett tillkännagivande uttalat att regeringen bör införa är t.ex. ett sätt att göra detta på. Motionärerna konstaterar att regeringen inte iakttagit detta och förordar i yrkande 1 att regeringen skyndsamt ska följa upp det tidigare tillkännagivandet från om att bör vara att det genomförs oberoende utvärderingar av effekten av det statliga ekonomiska stödet till innovation och företagande. Regeringen bör även enligt vad som anförs i yrkande 2 presentera flera konkreta förslag på hur man avser åtgärda brister i tillförlitlighet i effektutvärdering av näringspolitiken i enlighet med rekommendation. I motionen betonas vidare betydelsen av att skattebetalarnas pengar inte ska förslösas och gå till stöd som saknar bevisad effekt. I yrkande 3 förordas därför att regeringen ska återkomma till med förslag på en solnedgångsklausul eller en systematiserad metod för utfasning av stöd utan bevisad effekt. Motionärerna välkomnar att regeringen avser att ta upp synpunkter i de delar som rör de olika aktörerna i den ordinarie bolagsstyrningen och myndighetsdialogen. ser motionärerna ett behov av att regeringen agerar formellt för att säkerställa att synpunkter omhändertas. I yrkande 4 föreslås därför ett tillkännagivande om att regeringen ska tydliggöra regleringsbreven för berörda myndigheter i linje med förslag. I detta ingår att Tillväxtanalys bör säkerställa att kvaliteten i myndighetens effektutvärderingar höjs ytterligare och att och i högre utsträckning ska samverka med Tillväxtanalys. Det bör även framgå att andra typer av utvärderingar och uppföljningar inte bör göra anspråk på att uttala sig om effekter och att deras syften och begränsningar bör kommuniceras tydligt. I kommittémotion 2020/21:4053 av m.fl. (KD) anförs att i sin rapport skickar en tydlig signal om att det är angeläget att och får i uppdrag att samverka med Tillväxtanalys när det gäller effektutvärderingar av näringspolitiska insatser. I motionens yrkande 1 föreslår motionärerna därför ett tillkännagivande med den innebörden. Vidare konstateras i motionen att på en mer övergripande nivå landar i en slutsats att det finns betydande brister i effektutvärderingar av näringspolitiken. Motionärerna noterar att regeringen säger sig ha goda ambitioner att lyssna på förslag, men motionärerna kan inte se att denna uttalade ambition åtföljs av någon tydligt formulerad plan. I yrkande 2 förordar därför motionärerna att regeringen ska ta fram konkreta förslag på hur man avser att åtgärda bristerna när det gäller tillförlitlighet i effektutvärderingar. Motioner från allmänna motionstiden /21 m.fl. (M) pekar i motion 2020/21:1086 yrkande 6 på ett antal problem med brister i systemet för företagsstöden. Enligt motionärerna är målen och effekten av stöden ofta oklar, samordningen svag och stöden uppdelade på många myndigheter som ofta arbetar mot samma målgrupper. För att förbättra företagsklimatet förordar motionärerna att regeringen reformerar dagens stöd till entreprenörer och innovation så att de blir utvärderingsbara och koncentreras till tidiga skeden. I motion 2020/21:3483 av m.fl. (M) anför motionärerna att det har påvisats brister i systemet för företagsstöd. Motionärerna förordar därför i yrkande 7 att systemen för företagsstöd renodlas och effektutvärderas. Stödgivande myndigheter bör enligt motionärerna formulera mål för sina program som är tydligt definierade, avgränsade och uppföljningsbara. Eftersom resurserna ska användas effektivt bör stödens effekt även prövas mot den beräknade effekten av andra åtgärder med motsvarande syfte, som t.ex. sänkta ägarskatter och sänkt bolagsskatt. , och Jordbruksverkets företagsstöd bör enligt motionärerna effektutvärderas och följas upp för att tillgodose att samhället får bästa möjliga utväxling för skattepengarna. Även andra företagsstöd, exempelvis lånegarantier och stöd till forskning och utveckling bör granskas och effektutvärderas i större utsträckning. Vidare anser motionärerna att på EU-nivå bör verka för att regelverk för företagsstöd ska inriktas på att vara ett initialt stöd i verksamheter som därefter ska bära sig själva. Motionärerna framhåller också vikten av att gemensamma programunderlag som ska användas nationellt blir så användarvänliga som möjligt och bygger på mål och mätbarhet. I kommittémotion 2020/21:3500 av m.fl. (KD) anför motionärerna att systemet med företagsstöd är diversifierat och svårt att överskåda. Eftersom det läggs omfattande medel på olika typer av företagsstöd förordar motionärerna i yrkande 33 att regeringen i en ökad omfattning effektutvärderar företagsstöden. Systemet måste också bli mer överskådligt enligt motionärerna, för att effektivisera resursanvändandet och åstadkomma träffsäkerhet med stöden. I förordning (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser fastställs bl.a. Tillväxtanalys uppgifter och vad som gäller för myndighetens samverkansarbete. Enligt förordningen 1 § har myndigheten i uppgift att utveckla och tillhandahålla kvalificerade kunskapsunderlag för tillväxtpolitiken, genom att genomföra, främja och stödja framtagandet av utvärderingar och analyser. Myndigheten ska vidare utifrån olika perspektiv utvärdera, analysera och redovisa effekter av statens insatser för hållbar nationell och regional tillväxt och näringslivsutveckling. Myndigheten ska ta fram beslutsunderlag och rekommendationer för utveckling, omprövning och effektivisering av de statliga åtgärderna samt, om det är relevant, peka på viktigare målkonflikter. Myndigheten ska särskilt fokusera på samlade effekter av tillväxt- och näringspolitiska insatser. Det framgår också av 14 § att myndigheten ska bidra med statistiskt material samt aktivt sprida kunskap och erfarenheter från samt resultat av sina utvärderingar och analyser till myndigheter och andra intressenter. När det gäller samverkan står i 15 § att myndigheten ska samverka med berörda aktörer när det gäller dokumentation och utformning av insatser i syfte att de ska vara möjliga att utvärdera. Detta innefattar även uppgifter avsedda för myndighetens mikrodatabas för statliga företagsstöd som berörda aktörer ska rapportera till i en ändamålsenligt omfattning och utformning. Myndigheten ska i sin utvärderande verksamhet föra en dialog med genomförandemyndigheter som kan komma att beröras av verksamheten. verksamhet regleras i förordning (2009:145) med instruktion för . Utöver myndighetens uppgifter finns bl.a. bestämmelser om samverkan och uppföljning. När det gäller samverkan framgår bl.a. av 7 § att myndigheten ska föra en dialog med Tillväxtanalys och berörda användare när det gäller utveckling och användning av databaser, analysverktyg och statistik samt när Tillväxtanalys ska utvärdera uppdrag som genomför. ska även tillgängliggöra data och erbjuda stöd när det gäller statistiska bearbetningar till Tillväxtanalys. ska också rapportera uppgifter till Tillväxtanalys mikrodatabas för statligt företagsstöd i en ändamålsenlig omfattning och utformning. I fråga om uppföljning fastställs bl.a. i 8 § att ska genomföra analyser för kunskapsutveckling och lärande samt uppföljningar inom näringspolitiken. Vidare framgår att analyserna ska ligga till grund för förslag till insatser inom myndighetens verksamhetsområde samt till omprioritering och effektivisering av dessa insatser. Bestämmelser om verksamhet finns i förordning (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem.