yttr · H705KU8y · 2020-04-09 00:00:00 — Det har även framhållits att normgivning inom de för medborgarna och samhällslivet i övrigt viktigaste områdena bör utövas av ensam. Ytterligare ett skäl är önskemålet att oppositionen ska vara så mångsidigt orienterad som möjligt om viktiga avgöranden, så att den ska kunna ta på sig regeringsansvaret vid en omkastning av majoritetsförhållandena. Andra skäl som framförts är behovet av offentlig debatt om planerade lagar, önskemål om växelverkan mellan medborgarna och deras valda ombud och kravet på viss stabilitet i befogenhetsfördelningen. Vidare har det framförts att tvånget till offentlig redovisning medför att lagarna blir mer genomarbetade. Vidare kan lagstiftningsprocessen, genom bl.a. lagrådsgranskningen, anses ge vissa garantier för att lagförslag är väl genomtänkta och håller en hög kvalitet. Till detta kommer att det i regel inte finns några förarbeten till regeringens författningar och, om sådana finns, att de inte är lika lättillgängliga som förarbetena till en lag. Som tidigare nämnts finns ett krav på lagform för vissa begränsningar i fri- och rättigheter. Lagkravet i 2 kap. 20 § regeringsformen innebär dels att måste iaktta de begränsningar som följer av 2 kap. 21 och – i förekommande fall 23 och 24 §§ – dels att lagstiftaren tvingas att tydligt redovisa de avvägningar som därvid görs. Detta kan förväntas öka förutsättningarna för att de avvägningar som görs blir mer ingående belysta och att de presenteras på ett sådant sätt att kvaliteten i lagstiftningen höjs ytterligare (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., s. 176). Kravet på lagstiftaren att tydligt redovisa avvägningar och bedömningar gör sig gällande generellt och är av stor betydelse i fråga om förslag som innebär skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Möjligheten till delegation bör ses mot bakgrund av de skäl som här redovisats och de fördelar som det innebär att en reglering ges lagform. Ju bredare och mer allmänt formulerat ett bemyndigande är desto mer kompetens överlåts från till regeringen. Som Lagrådet framhåller i sitt yttrande innebär förslaget i lagrådsremissen att regeringen skulle tilldelas maktbefogenheter gentemot enskilda som framstår som synnerligen ingripande. och allmänt hållna bemyndiganden gör det också svårt för att avgöra vilken normgivningskompetens som faktiskt överlåts och vilka föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av bemyndigandet. Ju vidare ett bemyndigande är, desto större krav bör ställas på regeringen att i propositionen tydliggöra syftet, motivera förslaget, precisera möjliga åtgärder, redogöra för konsekvenser av förslagen och redovisa avvägningar mellan olika intressen. Som bl.a. ombudsmän () framhåller i sitt remissyttrande innebär brist på tydlighet även svårigheter för remissinstanserna att bedöma förslagens rimlighet, och det utgör också rättssäkerhetsproblem när det gäller förutsebarheten av de åtgärder som kan komma att vidtas. Som framhållits ovan kan ett bemyndigande vara mer vidsträckt när det gäller från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter. När det däremot avser föreskrifter av mer väsentlig betydelse bör mer preciserat ange ramarna för regeringens föreskriftsrätt. Som framgår ovan föreslår regeringen två nya normgivningsbemyndiganden i smittskyddslagen. Det är främst bemyndigandet i 9 kap. 6 a § som ger stöd för att meddela offentligrättsligt betungande föreskrifter i förhållande till enskilda som under beredningen av ärendet har ifrågasatts med hänsyn till dess vida utformning. Det kan inledningsvis konstateras att bemyndigandet är avsevärt mycket tydligare avgränsat i propositionen än enligt lydelsen i lagrådsremissen. I bemyndigandet räknas de åtgärder upp som kan behöva vidtas och som föreskrifterna får avse. Till skillnad mot i lagrådsremissen föreslås vidare att föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandena ska underställas för prövning. Regeringen tillmötesgår således Lagrådets synpunkter vad gäller behovet av att både precisera bemyndigandet och skärpa tidsfristen för underställning. I förslaget finns ett flertal begränsningar. Föreskrifter får meddelas endast för att avse vissa i lagen särskilt angivna åtgärder, och åtgärderna ska vara tillfälliga. Den sista punkten i uppräkningen är visserligen relativt vid men även den tar sikte på tillfälliga åtgärder som måste vara i linje med övriga åtgärder som anges i bestämmelsen. Samtliga åtgärder tar sikte på att stoppa smittspridning. Av bestämmelsen framgår vidare att föreskrifter får meddelas bara om de behövs av smittskyddsskäl för att hantera spridning av viruset covid-19. Bemyndigandets räckvidd begränsas även av smittskyddslagens tillämpningsområde. pekar i sitt remissvar bl.a. på att smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet, att vidtagna åtgärder inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa samt att åtgärder ska vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet. Det bör vidare framhållas att det rör sig om en tidsbegränsad lag som ska gälla och att eventuella förordningar som meddelats med stöd av lagen ska underställas prövning efter att de har beslutats. Att det ska ske bör enligt utskottets mening innebära att det sker . Bakgrunden till förslagen i propositionen är att och omvärlden befinner sig i en mycket svår situation och måste planera för extraordinära åtgärder. Regeringen gör bedömningen att det finns en risk att extraordinära åtgärder behöver vidtas så skyndsamt att ett riksdagsbeslut inte kan avvaktas. Utifrån de synpunkter som utskottet har att beakta bedömer utskottet att det föreslagna bemyndigandet kan godtas men att ett visst förtydligande bör göras i lagtexten för att inte mer än nödvändigt överföra normgivningskompetens från till regeringen. Utskottet återkommer nedan till hur detta kan göras. Begränsningar av fri- och rättigheter Bestämmelser om fördelningen av normgivningskompetens mellan och regeringen finns som framgått ovan huvudsakligen i 8 kap. regeringsformen. I 8 kap. 2 § andra stycket klargörs dock att det även på andra ställen i regeringsformen och andra grundlagar regleras i vilka fall föreskrifter av ett visst innehåll ska meddelas genom lag och under vilka förutsättningar delegation av normgivningsmakten är möjlig. Ett exempel på en annan sådan reglering är bestämmelserna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheter som den enskilde är tillförsäkrad gentemot det allmänna. I kapitlet regleras även om och i vilken utsträckning rättigheterna kan begränsas. Vissa rättigheter är absoluta och kan över huvud taget inte begränsas, och andra rättigheter kan under vissa närmare angivna förutsättningar begränsas genom lag. I fråga om vissa rättigheter är det möjligt att efter bemyndigande meddela föreskrifter på lägre normgivningsnivå än lag. Det gäller bl.a. begränsningar av mötesfriheten och demonstrationsfriheten med hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (2 kap. 20 § andra stycket andra meningen regeringsformen). I propositionen understryks att begränsningar eller andra åtgärder med stöd av bemyndigandet aldrig kan utformas på ett sådant sätt att de innebär inskränkningar i de fri- och rättigheter som skyddas i regeringsformen och som kan begränsas enbart genom lag, däribland skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp och rätten till skydd för rörelsefriheten (jfr 2 kap. 6 och 8 §§). Det konstateras att sådana åtgärder kan beslutas enbart av genom lag. Om regeringen utnyttjar den ingripandemöjlighet som bemyndigandet ger utrymme för måste regeringen således beakta bestämmelserna om fri- och rättigheter. ombudsmän () framhåller i sitt remissyttrande att det är en viktig begränsning att bemyndigandet inte är avsett att omfatta åtgärder som innebär inskränkningar i de fri- och rättigheter som skyddas i regeringsformen men framhåller att det inte alltid är självklart vad som utgör en sådan rättighetsinskränkning. I propositionen nämns endast sådana fri- och rättigheter som kan begränsas enbart genom lag. Utskottet noterar att det inte går att utesluta att sådana fri- och rättigheter som inte kräver lagform skulle kunna komma att begränsas genom föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandet. Med hänsyn till de åtgärder som exemplifieras skulle t.ex. mötesfriheten kunna begränsas. Utskottet anser att regeringen borde ha redovisat detta tydligare i propositionen och förutsätter att regeringen gör noggranna överväganden innan bemyndigandet utnyttjas och därvid alltid beaktar bl.a. bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen. Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen Som framgår ovan gäller att en proportionalitetsbedömning ska göras i lagstiftningsärenden som rör den kommunala självstyrelsen. Vid lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska det prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Detta innefattar även en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Det i propositionen föreslagna bemyndigandet i 9 kap. 6 b § innebär att regeringen ges möjlighet att besluta om föreskrifter om samverkan och inbördes handel eller omfördelning av läkemedel och medicinsk utrustning när det gäller regioner och kommuner, om det i syfte att upprätthålla ett effektivt smittskydd behövs för att hantera spridning av viruset. Utskottet har tidigare uttalat att den omständigheten att lagförslaget gäller ett bemyndigande för regeringen att besluta om föreskrifter som rör kommunerna i sig inte är grund för att avstå från proportionalitetsprövning (bet. 2016/17:KU10 s. 102 f.). Någon proportionalitetsbedömning görs dock inte i propositionen. I stället anförs att regeringen i ett senare skede, när den beslutar om föreskrifter med stöd av det aktuella bemyndigandet, ska beakta de aktuella bestämmelserna om proportionalitetsprincipen i regeringsformen. Enligt utskottet är det en brist att propositionen inte innehåller någon proportionalitetsbedömning. Avsaknaden av en sådan försvårar den prövning som måste göras i samband med behandling av propositionen. Frågan att ta ställning till är som framgått ovan om de åtgärder som kan komma att vidtas med stöd av det föreslagna bemyndigandet motiverar det intrång de innebär i den kommunala självstyrelsen, alternativt om syftet med de tänkta åtgärderna skulle kunna uppnås på ett för den kommunala självstyrelsen mindre ingripande sätt. Särskilt finns i detta sammanhang skäl att uppmärksamma den del av bemyndigandet som gäller möjligheten att meddela föreskrifter om omfördelning av läkemedel och medicinsk utrustning mellan kommuner och regioner. Här kan konstateras att det finns ett samarbete mellan regionerna för att hantera den rådande situationen, och enligt remissvaret från Kommuner och Regioner pågår också en utveckling av samarbetet. Befintlig reglering möjliggör redan för kommuner och regioner att omfördela såväl material som läkemedel, och ett nytt bemyndigande skulle eventuellt kunna begränsas till att möjliggöra nya föreskrifter för att ytterligare underlätta samarbetet när det gäller kommuner och regioner. Föreskrifterna skulle då gå ut på att utveckla och förstärka ett eget ansvarstagande och till synes fungerande samarbete mellan kommuner och regioner. Utskottet kan också konstatera att det föreslagna bemyndigandet innehåller även en sådan del, som avser samverkan och inbördes handel. anför regeringen i propositionen att den uppmärksammat ett tänkbart behov av att i den uppkomna situationen kunna vidta åtgärder för att trygga läkemedelsförsörjningen, som inte ryms inom befintlig lagstiftning; i detta sammanhang kan också noteras att ansvaret för inriktning, prioritering och samordning vid en nationell kris ytterst är regeringens. Regeringen anför vidare att möjligheten att meddela föreskrifter om omfördelning är en sista utväg. vill i sitt yttrande peka på den intresseavvägning som måste göras i det nu aktuella ärendet och därvid framhålla den kommunala självstyrelsens betydelse. Själva proportionalitetsprövningen innebär sedan att den kommunala självstyrelsen ska vägas mot de behov av åtgärder som möjliggörs av det föreslagna bemyndigandet och som redovisas ovan. Bedömningen av hur behoven ser ut är således av grundläggande betydelse och en fråga för det utskott som bereder propositionen. Såväl Lagrådet som flera remissinstanser har uttryckt kritik mot den beredning som föregått förslaget i propositionen. Regeringen anför i propositionen att den mot bakgrund av den rådande situationen genom ett skyndsamt förfarande har inhämtat synpunkter på förslagen. Den flexibilitet som finns i fråga om beredningskravet har därför använts i detta fall. I propositionen uppmärksammas vad har uttalat om beredningskravet. Utskottet har framhållit beredningskravet i regeringsformen. har utskottet uttalat att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Utskottet kan i sin granskning i efterhand uppmärksamma hur ett visst ärende har beretts. När det gäller förslag som har överlämnats till har enligt utskottet i varje enskilt ärende att ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. Frågan om huruvida beredningsunderlaget i ett enskilt ärende är tillräckligt för att ska kunna ta ställning till förslaget bör bedömas av det beredande utskottet, i detta fallet socialutskottet. I det sammanhanget kan även beaktas vad tidigare uttalat om beredningskravet. Lagförslaget i propositionen väcker enligt utskottet ett antal frågor. När det gäller det föreslagna bemyndigandet i 9 kap. 6 a § smittskyddslagen innebär det en delegation av normgivningskompetens från till regeringen. Som konstaterats ovan har bemyndigandet gjorts mer precist och avgränsat än det ursprungliga förslaget. Likväl finns enligt utskottet skäl att påminna om vikten av att bevara balansen mellan riksdag och regering, där har en konstitutionell särställning inom normgivningsmakten. Det är av stor vikt att kan förutse omfattningen av en normgivningsdelegation och vilka föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av bemyndigandet. Särskilt viktigt är det att precisera gränserna för regeringens befogenhet när det gäller föreskrifter som är ingripande för enskilda. Utskottet har ovan anfört att det föreslagna bemyndigandet, utifrån de synpunkter utskottet har att beakta, kan godtas men att ett visst förtydligande bör göras i lagtexten. Bemyndigandet innebär att regeringen ges befogenhet att meddela föreskrifter av ett ingripande slag inom ett förhållandevis brett område, som även kan komma att omfatta sådana inskränkningar av fri- och rättigheter som inbegrips i 2 kap. regeringsformen men som inte kräver lagform. Utgångspunkten bör därför vara att regeringen endast meddelar föreskrifter i situationer som ställer krav på så pass snabba åtgärder att en riksdagsbehandling skulle riskera att fördröja åtgärderna med allvarliga konsekvenser som följd. Detta skulle kunna regleras genom att lydelsen i paragrafens första mening ändras till ”Regeringen får meddela särskilda föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, om det av smittskyddsskäl behövs för att hantera spridning av det virus som orsakar covid-19 och beslut inte kan avvaktas.” Det andra bemyndigandet som föreslås i 9 kap. 6 b § är mer precist och lättare att förutse innebörden av. Utskottet kan konstatera att bemyndigandet innebär en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter som inskränker den kommunala självstyrelsen. En proportionalitetsprövning ska därför göras av om skälen för förslaget motiverar det eventuella intrånget i den kommunala självstyrelsen, inklusive om syftet skulle kunna uppnås på ett sätt som är mindre ingripande för den kommunala självstyrelsen. Som utskottet uppmärksammat ovan innehåller propositionen ingen sådan proportionalitetsbedömning, vilket är en brist. Utskottet har pekat på vad som kan beaktas vid den intresseavvägning som måste göras. Den prövning som slutligen måste göras faller på socialutskottet att utföra inom ramen för dess beredning. I propositionen framhålls att regeringen när den beslutar om föreskrifter med stöd av det aktuella bemyndigandet ska beakta proportionalitetsprincipen i regeringsformen. Utskottet förutsätter att så sker. Regeringens bedömning bör också göras tillgänglig för , t.ex. i samband med den underställning av föreskriften som ska ske enligt förslaget. Det ger möjlighet att i nära anslutning till regeringens beslut ta ställning till den intresseavvägning som gjorts av regeringen. Slutligen vill utskottet framhålla att det aktuella lagförslaget ger anledning att överväga en översyn av förutsättningarna för legalt handlande vid fredstida kriser. Även ombudsmän () har i sitt remissvar till regeringen pekat på ett sådant behov. Frågan är komplex och förutsätter grundliga och noggranna överväganden. Det förslag som lade fram 2008 innehöll en ny reglering i 15 kap. regeringsformen som innebar att regeringens normgivningsmakt skulle utvidgas även i civila nödsituationer. Förslaget fick kritik och togs inte med i den efterföljande propositionen. Ett annat alternativ som pekats på är att ytterligare utveckla den s.k. författningsberedskapen utan att ändra på den grundlagsreglerade kompetensfördelningen mellan och regeringen, vilket i större utsträckning förutsätter att det går att förutse vilka åtgärder som kan behöva vidtas i olika typer av kriser. Oavsett vilket av dessa alternativ som i slutändan förordas bör erfarenheter av hanteringen av den pågående smittspridningen utgöra ett viktigt underlag vid en sådan översyn. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (V), (M), Skånberg (KD), (S), (SD), (MP), (M), (L), (C), (S) och (S).