yttr · H705KU8y · 2020-04-09 00:00:00 — Tillfälliga bemyndiganden i smittskyddslagen med anledning av det virus som orsakar covid-19 beslutade att ge tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 2019/20:155 Tillfälliga bemyndiganden i smittskyddslagen med anledning av det virus som orsakar covid-19 och eventuella följdmotioner. begränsar sitt yttrande till endast propositionen och inte följdmotionerna. De synpunkter som anförs av utskottet avser de konstitutionella aspekterna på de normgivningsbemyndiganden som föreslås. Utskottet tar även upp behovet av en översyn av förutsättningarna för legalt handlande i samband med kriser. Som ett led i beredningen har f.d. hovrättspresidenten och justitierådet vid sammanträdet svarat på frågor från utskottets ledamöter. Vid det sammanträdet har även medarbetare vid och gett information om förslaget. Regeringen anför i propositionen att smittskyddslagstiftningen – smittskyddslagen (2004:168), lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa och socialtjänstlagen (2001:453) – inte är tillräcklig för att möta de utmaningar som spridningen av det virus som orsakar covid-19 innebär. Lagarna innehåller normgivningsbemyndiganden som ger regeringen befogenhet att meddela föreskrifter genom förordningar. Räckvidden i fråga om dessa normgivningsbemyndiganden är dock enligt regeringens mening delvis oklar, och i den situation som har uppkommit till följd av den aktuella virusspridningen framstår de i viss utsträckning även som otillräckliga. Regeringen anför att det redan på mycket kort sikt kan uppkomma stora svårigheter för regeringen att genom adekvata och nödvändiga åtgärder möta de utmaningar som spridningen av det virus som orsakar covid-19 innebär. Regeringen behöver mot denna bakgrund enligt propositionen ges rätt att meddela föreskrifter om ytterligare adekvata åtgärder för att lindra verkningarna av den omfattande spridningen av det virus som orsakar covid-19 och därigenom snabbt kunna vidta adekvata åtgärder. Ett normgivningsbemyndigande i smittskyddslagen bör enligt regeringen ta sikte på sådana situationer som inte tydligt omfattas av smittskyddslagstiftningen eller där sådan lagstiftning är otillräcklig, men där det finns ett behov av att mycket snabbt kunna vidta särskilda åtgärder med anledning av spridningen av det virus som orsakar covid-19. Eftersom det är svårt att förutse alla tänkbara åtgärder som skulle kunna bli aktuella att vidta i ett sådant läge och som inte omfattas av den befintliga smittskyddslagstiftningen är det enligt regeringen nödvändigt att normgivningsbemyndigandet utformas så att det ger utrymme för viss flexibilitet när det gäller de åtgärder som regeringen ska kunna vidta. Regeringen föreslår att det i smittskyddslagen införs bestämmelser som innebär att regeringen får meddela särskilda föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, om det av smittskyddsskäl behövs för att hantera spridning av det virus som orsakar covid-19. Föreskrifterna ska få avse – tillfälliga begränsningar för folksamlingar – tillfällig nedstängning av köpcentrum och andra handelsplatser – tillfällig nedstängning av sociala och kulturella mötesplatser, såsom barer, nattklubbar, restauranger, kafeterior, gym- och sportanläggningar, bibliotek, museer och allmänna samlingslokaler – tillfällig nedstängning eller andra begränsningar i fråga om transporter eller att använda infrastruktur, såsom hamnar, flygplatser eller buss- eller järnvägsstationer – tillfälligt möjliggörande av inbördes handel eller omfördelning av läkemedel eller skyddsmaterial och annan medicinsk utrustning när det gäller privata vårdgivare och andra privata aktörer – tillfälliga åtgärder av annat liknande slag. Förvaltningsbeslut som avser enskilda ska enligt förslaget få överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringen ska också enligt förslaget få meddela särskilda föreskrifter om samverkan och inbördes handel eller omfördelning av läkemedel och medicinsk utrustning när det gäller regioner och kommuner, men enbart om det i syfte att upprätthålla ett effektivt smittskydd behövs för att hantera spridning av viruset. Regeringens föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndigandena ska genom en proposition i varje enskilt fall underställas prövning. Av författningskommentaren framgår att med avses mycket skyndsamt. Regeringen ska föreslå att beslutar om förkortad motionstid med anledning av en sådan proposition. Regeringen understryker att sådana begränsningar eller andra åtgärder som regeringen kan besluta om med stöd av det föreslagna bemyndigandet aldrig kan utformas på ett sådant sätt att de innebär inskränkningar i de fri- och rättigheter som skyddas i regeringsformen och som kan begränsas enbart genom lag, däribland skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp och rätten till skydd för rörelsefriheten (jfr 2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen). Sådana eventuella åtgärder kan enbart besluta om genom lag. Bemyndigandet ger därmed enligt regeringen exempelvis inte stöd för att besluta om s.k. utegångsförbud. Regeringen konstaterar vidare att om den ingripandemöjlighet som det föreslagna bemyndigandet ger utrymme för utnyttjas måste regeringen, som i alla andra fall av normgivning, beakta vissa grundläggande förutsättningar. Det gäller t.ex. frågan om det med hänsyn till bl.a. de grundläggande fri- och rättigheterna enligt regeringsformen och är möjligt att vidta en viss typ av åtgärd. Härutöver måste regeringen bedöma om åtgärden är lämplig, nödvändig och proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås samt iaktta regeringsformens krav på objektivitet och saklighet. Det är krav som är grundläggande för allt författningsarbete, och det saknas utrymme att göra avsteg från dem i de fall som kan aktualiseras genom det föreslagna bemyndigandet. Regeringen redovisar i propositionen också bedömningen att frågan om olika kompensatoriska ekonomiska åtgärder med anledning av eventuella förordningar ska övervägas i samband med att de enskilda eventuella föreskrifterna om åtgärder tas fram. Den föreslagna lagändringen ska gälla tillfälligt . Regleringen föreslås träda i kraft och upphöra att gälla vid utgången av . Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Lagrådet konstaterar i sitt yttrande att det ligger i sakens natur att det inte är möjligt att i detalj förutse de åtgärder som kan behöva vidtas för att hantera spridningen av viruset och att sådana åtgärder kan behöva vidtas mycket snabbt. Detta talar enligt Lagrådet för att ett nytt normgivningsbemyndigande behöver utformas på ett sådant sätt att det ger utrymme för viss flexibilitet när det gäller de åtgärder som regeringen ska kunna vidta. Det kan emellertid enligt Lagrådet ifrågasättas om det finns tillräckliga skäl för ett så allmänt hållet och brett utformat bemyndigande som hade föreslagits i remissen. Lagrådet föreslår i sitt yttrande att det i bestämmelsen tydligare avgränsas vilka åtgärder regeringen ska få vidta. Detta kan, menar , göras genom en uppräkning av de åtgärder som regeringen lämnar som exempel i lagrådsremissen. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Efter Lagrådets granskning har dessutom remissens förslag om att föreskrifter som regeringen har beslutat om med stöd av bemyndigandet skyndsamt ska underställas prövning ändrats så att det i propositionen föreslås att ett sådant underställande ska ske . Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen. Av 8 kap. 2 § följer att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden, trossamfund och grunderna för som trossamfund, rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga, eller I första stycket räknas de ämnesområden som kräver lagform upp. De bestämmelser som är av intresse i det nu aktuella lagstiftningsärendet är 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3. Den andra punkten avser betungande offentligrättsliga föreskrifter. I begreppet skyldigheter i bestämmelsen torde ingå förpliktelser att företa eller underlåta vissa handlingar. Vad som avses är ensidigt bestämda förpliktelser som den enskilde inte kan anses frivilligt ha underkastat sig. Begreppet ingrepp syftar på förpliktelser att tåla ingrepp i den enskilda rättssfären (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., s. 361). Den tredje punkten avser vissa kommunalrättsliga föreskrifter. I 8 kap. 3 § regleras möjlighet att delegera normgivningsmakt till regeringen på det offentligrättsliga området. Enligt första stycket kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter, skatt, utom tull på införsel av varor, eller konkurs eller utsökning. I 8 kap. 2 § andra stycket erinras om att bestämmelser med krav på lagform även finns i andra kapitel i regeringsformen och i andra grundlagar. En sådan reglering är bestämmelserna om förutsättningarna för begränsningar av fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen. Av dessa bestämmelser följer att rättighetsbegränsande föreskrifter, i den mån de alls kan meddelas, som huvudregel kräver lagform men att det i vissa fall är möjligt för att i lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter (se vidare nedan). Av 8 kap. 6 § följer vidare att kan bestämma att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt regeringsformen ska underställas för prövning. Skyddet av grundläggande fri- och rättigheter I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheter som den enskilde är tillförsäkrad gentemot det allmänna. Här finns bl.a. bestämmelser om skydd för de s.k. politiska friheterna, den enskildas kroppsliga frihet och säkerhet samt vissa rättssäkerhetsgarantier. Ett skydd för fri- och rättigheter finns också i , som är inkorporerad i svensk rätt. Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att föreskrifter inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Domstolar och andra offentliga organ får vidare inte tillämpa en lag eller annan föreskrift som strider mot grundlag (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen). Här finns anledning att särskilt nämna vissa av de rättigheter som följer av 2 kap. regeringsformen. Med mötesfrihet avses enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Utgångspunkten vid avgränsandet av de sammankomster som ska skyddas genom bestämmelserna om mötesfriheten sägs i förarbetena vara att denna frihet i största möjliga utsträckning ska korrespondera med yttrande- och informationsfriheterna (prop. 1975/76:209 s. 110). Principen bör enligt detta vara att sammankomster som avser sådant framförande eller delfående av yttranden som skyddas av reglerna om yttrande- och informationsfriheterna också ska omfattas av skyddet för mötesfriheten. Mötesfriheten kan därmed beskrivas som en frihet att anordna och bevista sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Reglerna om mötesfriheten omfattar till följd av den principiella anknytningen till yttrande- och informationsfriheterna inte t.ex. idrottstävlingar (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., s. 89 f.). Närbesläktade friheter är demonstrationsfriheten och föreningsfriheten: friheten att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats respektive friheten att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 4 och 5). Det utmärkande för en demonstration är enligt förarbetena att den består av en eller flera personer som befinner sig på allmän plats i ett visst opinionsbildningssyfte (prop. 1975/76:209 s. 112). Även rörelsefriheten är garanterad i regeringsformen. Var och en är enligt 2 kap. 8 § gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att rätten för varje medborgare att röra sig inom riket är ett nödvändigt moment i den politiska friheten (SOU 1972:15 s. 158 f.). Av 2 kap. 20–24 §§ regeringsformen följer att vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna kan begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får enligt 2 kap. 21 § aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Särskilda förutsättningar måste enligt 2 kap. 23 § härutöver vara uppfyllda för begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten och enligt 2 kap. 24 § för begränsningar av mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten. I 2 kap. 20 § första stycket räknas de fri- och rättigheter upp som kan begränsas med stöd av bestämmelsen. Begränsningsmöjligheterna gäller bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten, skyddet mot vissa kroppsliga ingrepp och kroppsvisitation samt rörelsefriheten. En begränsning ska som huvudregel göras genom lag, dvs. beslutas av (2 kap. 20 § första stycket). Efter bemyndigande i lag kan begränsningar i vissa fall emellertid beslutas också genom andra författningar, dvs. i huvudsak av regeringen genom förordning (2 kap. 20 § andra stycket). I vissa fall är också s.k. subdelegation enligt 8 kap. 10 § regeringsformen möjlig. Undantagen är begränsade till följande tre fall vilka samtliga förutsätter bemyndigande i lag: – föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer – föreskrifter om när en lag ska träda i kraft, när den ska börja eller upphöra ett tillämpas eller när den ska tillämpas i förhållande till bl.a. visst land – föreskrifter som inskränker mötesfriheten och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Ett förslag till lag med begränsningar av en fri- och rättighet enligt ovan ska på yrkande av minst tio av ledamöter vila från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i kammare (2 kap. 22 § regeringsformen och 11 kap. 19 § riksdagsordningen). får dock anta förslaget direkt, om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Vissa typer av lagförslag är undantagna från detta särskilda lagstiftningsförfarande. Det gäller bl.a. lagar om fortsatt giltighet av en lag och lagar som enbart rör frihetsstraff som påföljd för viss gärning. prövar för räkning om de särskilda förfarandereglerna är tillämpliga i fråga om ett visst lagförslag. Utskottet får enligt 10 kap. 5 § tredje stycket riksdagsordningen inte förklara att så inte är fallet utan att Lagrådet har yttrat sig i saken. Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det ankommer på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 326 f.). Proportionalitetsbedömning vid inskränkning av den kommunala självstyrelsen En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen, som infördes i samband med grundlagsreform, innebär att en proportionalitetsbedömning ska göras. I förarbetena framhålls att det inte är ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden ställs mot andra intressen och att det i sådana sammanhang är viktigt att konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen blir föremål för ingående överväganden (prop. 2008/09:80 s. 211 f.). Den konstitutionella ordningen vid fredstida kris Bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen är utformade så att de gör det möjligt för statsmakterna att snabbt och i stor omfattning vidta åtgärder och fatta beslut som ter sig nödvändiga i krislägen. Vid krig och krigsfara har man räknat med att de allmänna reglerna kan visa sig otillräckliga. Det kan då ställas ännu större krav på snabbhet och uppstå behov av att göra avsteg från vad som annars gäller. I ett särskilt kapitel (15 kap. regeringsformen) finns konstitutionella regler om statsmakternas agerande vid krig eller krigsfara som bl.a. innebär en utvidgning av regeringens normgivningskompetens jämfört med i fredstid. Vid den senaste översynen av regeringsformen gjorde (SOU 2008:125) bedömningen att det fanns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i civila nödsituationer. Utredningen föreslog att det skulle införas en särskild reglering som innebär att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas av . Flera remissinstanser framförde kritik mot denna del av utredningens förslag. Bland annat anfördes att utredningen inte hade visat på ett tillräckligt behov av att utvidga regeringens föreskriftsrätt, att förslaget hade svåröverskådliga konsekvenser samt att det var principiellt olämpligt. Bland remissinstanserna förordades att det i stället infördes en möjlighet för att genom beredskapslagstiftning ge regeringen rätt att vid allvarliga kriser meddela föreskrifter som annars inte kunde delegeras till regeringen. Mot bakgrund av den kritik som riktades mot förslaget ansåg regeringen att utredningens förslag inte borde genomföras utan ytterligare utredning (prop. 2009/10:80 s. 207). Den konstitutionella ordningen vid fredstida kris Regeringsformen vilar på och ger uttryck åt förutsättningen att konstitutionella befogenheter inte kan överlåtas utan uttryckligt stöd i grundlagen (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 621). I 15 kap. regeringsformen har det infogats särskilda regler om beslutsfattandet för statsmakterna och andra offentliga organ under krig eller vid krigsfara. Reglerna möjliggör bl.a. för att i vissa situationer delegera sin normgivningskompetens till regeringen långt mer än vad som normalt får ske. Fredstida kriser omfattas inte av reglerna. Reglerna i regeringsformens övriga kapitel och riksdagsordningen är alltså tänkta att kunna tillämpas även i krissituationer. Dessa innefattar bl.a. möjlighet till skyndsam behandling av riksdagsärenden och delegering av normgivningskompetens inom ramen för 8 kap. regeringsformen. Genom att upprätta en god s.k. författningsberedskap kan behovet av skyndsam lagstiftning i en krissituation minska. Med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset har ett flertal propositioner som överlämnats till hanterats skyndsamt. Utskott har också tagit initiativ till lagändringar som möjliggjort en än snabbare hantering. På har således ny lagstiftning kunnat komma på plats och börjat tillämpas för att möjliggöra åtgärder som behövs för att hantera situationen, som kompetensfördelningen mellan de centrala statsorganen har upprätthållits. Regeringen har också kunnat utnyttja redan befintliga bemyndiganden för olika åtgärder. I sammanhanget kan även det geografiska områdesansvaret nämnas, som är en viktig del i samhällets krisberedskap. Inom ett geografiskt område ansvarar ett områdesansvarigt organ för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Regeringen har områdesansvaret på nationell nivå och den utövar ansvaret med stöd av sina myndigheter. Regleringen av normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon egen, direkt på regeringsformen grundad, rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. I kapitlet finns bestämmelser om delegation av normgivningsmakt. När delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan den tillåta att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (s.k. subdelegation). Normgivningsmakten delas i första hand in i primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet omfattar bl.a. grundlagarna och riksdagsordningen, civilrättsliga föreskrifter, offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda samt vissa typer av kommunalrättsliga föreskrifter. Det primära lagområdet delas i sin tur in i två delar: det obligatoriska lagområdet där delegation av normgivningsmakten inte är möjlig och det fakultativa lagområdet där möjlighet till delegation finns. Utformningen av bemyndiganden vid delegation Regeringsformens bestämmelser ger ingen vägledning när det gäller själva utformningen av ett normgivningsbemyndigande, dvs. hur vitt ett bemyndigande kan eller bör vara. I förarbetena framhålls dock att bemyndiganden som är så allmänt hållna att de föga skiljer sig från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena skulle stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grundlagsreglerna (prop. 1973:90 s. 209). framgår det av förarbetena att hur detaljerade bemyndigandena ska vara får avgöras från fall till fall. Är det fråga om från medborgarnas synpunkter mindre ingripande föreskrifter kan ett bemyndigande vara mer vidsträckt. När det däremot avser föreskrifter av mer väsentlig betydelse bör mer preciserat ange ramarna för regeringens föreskriftsrätt. I den juridiska litteraturen framhålls också att avsikten knappast kan vara att ett bemyndigande helt enkelt ska upprepa regeringsformens beskrivning av ett delegeringsbart ämne (, Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3 uppl., s. 119 f.). Skäl för lagkrav och konsekvenser av delegation Det har framförts en rad skäl till att viss normgivningsmakt endast ska kunna utövas av (prop. 1973:90 s. 205). Ett grundläggande skäl är att är folkets främsta företrädare. En viktig sida av folksuveräniteten är att de mest betydelsefulla politiska besluten alltid ska fattas av det statsorgan som bäst avspeglar den inom befolkningen aktuella opinionen (dvs. ) och skulle inte fylla sin uppgift, om den i någon mera betydande omfattning överlämnade åt andra organ att fatta dessa beslut.