uprotokoll · H7A1CU26p · 2020-04-02 00:00:00 — UTSKOTTSSAMMANTRÄDE 2019/20:26 Utskottet justerade protokoll 2019/20:25. Större komplementbyggnader (CU22) En fråga om att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag om större komplementbyggnader anmäldes. Utskottet beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om ändring i (2010:900). Förslaget finns i bilaga 2 till protokollet. Mot beslutet reserverade sig ledamöterna från S-, V-, L- och MP- partierna. Härefter justerades ett förslag till lagrådsremiss. Denna paragraf förklarades justerad. Tillfälliga åtgärder för att underlätta genomförandet av bolags- och föreningsstämmor () Utskottet behandlade proposition 2019/20:143. Utskottet justerade betänkande 2019/20:CU26. Utskottet beslutade att nästa sammanträde ska äga rum kl. 9.50 i Skandiasalen. till protokoll 2019/20:26 (MP), ordf. (KD), vice ordf. Momodou (V) (S), tjl. Alireza Akhondi (C) (S) ers. SUPPLEANTER fr.o.m. 2020-03-18 och X = ledamöter som deltagit i handläggningen O = ledamöter som härutöver har varit närvarande U = ledamöter som varit uppkopplade per telefon Diarienr CU-1.6.1-1595-2019/20 Bilaga 2 till protokoll Lagrådsremiss om större komplementbyggnader I lagrådsremissen föreslår utskottet en ändring i . Ändringen innebär att den största tillåtna byggnadsarean för en komplementbyggnad som får uppföras utan krav på bygglov i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus utökas . Förslaget syftar till att ytterligare förenkla regelverket för bygglovsbefriade åtgärder och öka valfriheten för enskilda. Lagändringen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till lag om ändring i (2010:900)7 2 Ärendet och dess beredning7 3.1Systemet för lov och dess förhållande till plansystemet9 3.3 Lagstiftningsärendet Större komplementbostadshus10 3.4 Pågående utredning om ett förenklat och effektivt regelverk för bl.a. bygglov11 4Byggnadsarean för komplementbyggnader utökas13 6.1 Konsekvenser för staten16 6.2 Konsekvenser för kommuner16 6.4 Konsekvenser för enskilda18 Bilaga 1: Sammanfattning av , utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (rapport 2018:17)20 Bilaga 2: Rapportens lagförslag21 Bilaga 3: Förteckning över motionsförslag22 Bilaga 4: Förteckning över remissinstanserna23 1Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 4 a § (2010:900) ska ha följande lydelse. Trots 2 § krävs det inte bygglov för att, i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus, uppföra eller bygga till en byggnad som 1. avses utgöra antingen en särskild bostad (komplementbostadshus) eller en komplementbyggnad, 2. tillsammans med övriga byggnader som har uppförts på tomten med stöd av denna paragraf inte får en större byggnadsarea än i fråga om ett komplementbostadshus eller i fråga om en komplementbyggnad, 2. tillsammans med övriga byggnader som har uppförts på tomten med stöd av denna paragraf inte får en större byggnadsarea än , 3. har en taknockshöjd som inte överstiger , 4. inte placeras närmare gränsen än , och 5. i förhållande till en järnväg inte placeras närmare spårets mitt än . Det krävs inte heller bygglov för att ändra en komplementbyggnad till ett sådant komplementbostadshus som avses i första stycket. En åtgärd som avses i första eller andra stycket får vidtas närmare gränsen än , om de grannar som berörs medger det. Sådan åtgärd får även vidtas närmare spårets mitt än om järnvägens infrastrukturförvaltare medger det. Denna lag träder i kraft . 2Ärendet och dess beredning Regeringen gav 2017 i uppdrag att genomföra en bred analys av frågan om domstolsprövning av de nya bygglovsbefriade åtgärder som hade införts efter förslag i propositionen Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14:127). Vidare skulle utreda förutsättningarna för att utöka byggnadsarean för de bygglovsbefriade komplementbostadshusen och komplementbyggnaderna. I uppdraget ingick även att utreda förutsättningarna för en sammanläggning och förenkling av bestämmelserna om bygglovsbefriade åtgärder för en- och tvåbostadshus i 9 kap. 4 a–4 e §§ (2010:900), förkortad PBL. Uppdraget redovisades av i rapporten åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (rapport 2018:17). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Rapportens lagförslag finns i bilaga 2. I propositionen Större komplementbostadshus (prop. 2019/20:31) föreslog regeringen att den tillåtna byggnadsarean för bygglovsbefriade komplementbostadshus skulle utökas . Förslaget syftade till att öka byggandet av komplementbostadshus och göra det möjligt att uppföra sådana hus med en högre boendekvalitet. beslutade , efter förslag från civilutskottet, att anta lagförslaget (bet. 2019/20:CU6, rskr. 2019/20:138). Lagändringen trädde i kraft . Under beredningen av lagstiftningsärendet Större komplementbostadshus väcktes i kommittémotion 2019/20:3423 av m.fl. (M) yrkande 1 ett förslag om att den största tillåtna byggnadsarean skulle utökas även för komplementbyggnader. Yrkandet finns i bilaga 3. beslutade utskottet att bryta ut detta yrkande från ärendet Större komplementbostadshus (bet. 2019/20:CU6) och i stället behandla yrkandet i betänkande 2019/20:CU22. Utskottet har tagit del av den statistik som ligger till grund för och som finns i öppna data. Utskottet har även inhämtat och tagit del av de djupintervjuer som har genomfört och som även finns sammanfattade i . Vidare har utskottet inhämtat och tagit del av de remissvar gällande som regeringen har inhämtat. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren och redogörelse för djupintervjuerna finns tillgängliga i civilutskottets ärende. Under beredningen av ärendet har representanter från (Mark- och ) informerat utskottet om den lagstiftning som rör bygglovs-befriade åtgärder. 3.1Systemet för lov och dess förhållande till plansystemet Markanvändning är främst en angelägenhet. Kommunerna kan styra och planera bebyggelseutveckling och markanvändning genom plansystemet. Detta görs övergripande genom översiktsplaner som sedan ger vägledning för fortsatta planprocesser. I detaljplaner bestämmer kommunerna var och hur man får bygga i en tätort. Genom en detaljplan kan kommunen förutsättningslöst pröva markens lämplighet för bebyggelse och utifrån det reglera storlek och läge på de byggnader som får uppföras. I prövningen kan kommunen ta hänsyn till allmänna intressen såsom infrastruktur, stadsmiljön, skydd för kulturmiljön, vatten och avlopp och dagvattenhantering. Kommunen kan även under vissa förutsättningar och vid behov beakta andra aktuella förhållanden enligt annan lagstiftning såsom och väglagen (1971:948). I en detaljplan kan kommunen även förutsättningslöst pröva vilka projekt som är lämpliga på den aktuella platsen utifrån enskilda intressen, t.ex. intresset av att inte bli utsatt för en betydande olägenhet. Detaljplaner ligger därefter till grund för lovprövning. I en detaljplan kan kommunen dessutom under vissa förutsättningar både utöka och minska bygglovspliktens omfattning i förhållande till vad som annars följer av lag. Meningen är att kommunerna ska kunna anpassa de i lag generellt utformade kraven på lov utifrån den bedömning som kommunerna gör i fråga om markanvändningen, omgivningspåverkan och inverkan för grannarna m.m. Reglerna om lov- och anmälningsplikt finns i PBL och övergångs-bestämmelserna, i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, samt i gällande detaljplaner och områdesbestämmelser. Utgångspunkten i de generellt utformade reglerna om lov är att bygglov krävs för åtgärder på en fastighet och att bygglov beviljas om en åtgärd är förenlig med en detaljplan eller en områdesbestämmelse. Sedan PBL trädde i kraft har den lagens reglering om lov och lovbefriade åtgärder ändrats ett flertal gånger. Enligt nuvarande reglering krävs det bygglov för bl.a. nybyggnad och tillbyggnad (9 kap. 2 §). För att bygglov ska beviljas krävs att bedömer att byggnadsverket uppfyller de krav som ställs enligt PBL. Det innebär bl.a. att ett byggnadsverk ska placeras och utformas så att den avsedda användningen eller byggnadsverket inte kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt (2 kap. 9 §). Vad som utgör en betydande olägenhet ska bedömas utifrån samtliga omständigheter, bl.a. med utgångspunkt i områdets karaktär och förhållandena på orten. Om byggrätten regleras i en detaljplan för området, kan olägenheter behöva accepteras. Om det inte finns någon detaljplan som reglerar bebyggelsen i området och därmed inte heller någon byggrätt, sänks däremot kravet på vilka slags olägenheter som den enskilde behöver acceptera (jfr t.ex. Mark- och avgörande i mål P 4945-15). Bestämmelsen i 9 kap. 2 § innebär, såvitt gäller nybyggnad och tillbyggnad, att det krävs bygglov för att uppföra en ny byggnad och för att ändra en byggnad om ändringen innebär att byggnadens volym ökar (jfr 1 kap. 4 §). Enligt ett undantag i 9 kap. 4 a § krävs det dock inte bygglov för att i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus uppföra eller bygga till en byggnad som utgör antingen en särskild bostad (komplementbostadshus) eller en komplementbyggnad, dvs. ett fristående uthus, garage eller annan mindre byggnad, om byggnaden tillsammans med övriga byggnader som har uppförts på tomten med stöd av den aktuella bestämmelsen får en viss största byggnadsarea. Före gällde att såväl komplementbostadshus som komplementbyggnader, tillsammans med övriga byggnader som uppförts på tomten, fick ha en största byggnadsarea om . Från och med nämnda datum har reglerna ändrats så att den största byggnadsarean för komplementbostadshus är medan regleringen som gäller komplementbyggnader är oförändrad, se vidare under nästföljande avsnitt. För bygglovsbefrielse enligt det angivna undantaget krävs vidare att de nämnda byggnaderna har en taknockshöjd som inte överstiger , inte placeras närmare gränsen än utan medgivande av berörd granne och i förhållande till en järnväg inte placeras närmare spårets mitt än utan medgivande av järnvägens infrastrukturförvaltare. Enligt en annan undantagsbestämmelse krävs det inte heller bygglov för att på ett en- eller tvåbostadshus göra högst en tillbyggnad som inte har en större bruttoarea än , som inte överstiger bostadshusets taknockshöjd och som inte placeras närmare gränsen än utan medgivande av berörd granne (9 kap. 4 b § första stycket 1). De ovannämnda åtgärderna får genomföras i strid med den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området (10 kap. 2 § andra stycket). Bygglov krävs dock om kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö i en detaljplan har bestämt att åtgärderna kräver bygglov eller om åtgärden vidtas på en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som är särskilt värdefullt enligt 8 kap. 13 §. Krav på bygglov gäller också inom eller i anslutning till sådana områden som är av riksintresse enligt 3 kap. 9 § andra stycket , om det är fråga om flygplatser eller övnings- eller skjutfält. (9 kap. 4 d § PBL.) Även om en åtgärd inte kräver bygglov måste den anmälas och får inte påbörjas innan har gett ett startbesked (10 kap. 3 § PBL samt 6 kap. 5 § första stycket 9 och 10 PBF). I ett startbesked ska ta ställning till om åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 23 § PBL). Ett startbesked får överklagas endast av anmälaren i ärendet (13 kap. 15 §). Det sagda innebär att en berörd granne inte får överklaga ett startbesked. Denna begränsning i rätten till överklagande har prövats av Mark- och i ett antal avgöranden (se bl.a. Mark- och miljööver-domstolens domar i mål P 1948–15, i mål P1646–17 och i mål P 12189–17 [MÖD 2018:22], jfr även Mark- och dom i mål P 1022–16, i vilken frågan om ramen för tillsynsprövningen prövas). I avgörandena har domstolen bedömt att en granne som är en enskild fysisk eller juridisk person har rätt till domstolsprövning av startbeskedet om grannen gör gällande en sådan betydande olägenhet som omfattas av egendomsskyddet och den rätt till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter som enskilda fysiska och juridiska personer har enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). En sådan rätt kan tillkomma en granne som t.ex. drabbas av värdeminskning eller annan olägenhet till följd av en åtgärd på en annan fastighet. Om lämnar ett startbesked innebär det, anför domstolen, att nämnden bedömer att byggnaden uppfyller kraven i PBL, bl.a. att den är förenlig med 2 kap. 9 § och således inte innebär betydande olägenheter för omgivningen. Vidare anser domstolen att ett startbesked är att se som ett gynnande förvaltningsbeslut som vinner negativ rättskraft. En tillsynsmyndighet kan därför i ett tillsynsärende som gäller en bygglovsbefriad byggnad för vilken startbesked har meddelats i regel endast ingripa med tillsynsåtgärder om byggnaden inte överensstämmer med det som framgår av anmälan om åtgärden. Det innebär att berörda grannar inte kan få en prövning av åtgärdens påverkan på omgivningen. För att grannarna ska ges möjlighet att få sina civila rättigheter prövade bör de därför enligt domstolen ges rätt att klaga på startbeskedet. 3.3 Lagstiftningsärendet Större komplementbostadshus Till grund för regeringens förslag i propositionen Större komplementbostadshus låg , utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag. I rapporten konstaterar bl.a. att dagens system för lov och lovbefriade åtgärder har ändrats sedan lagen trädde i kraft och att lagändringarna har medfört brister i regleringen som innebär att det finns behov av att se över regleringen i ett större sammanhang. förslag i rapporten lämnas under förutsättning att de rättsliga bristerna åtgärdas. I rapporten föreslås en utökning av byggnadsarean för såväl komplementbostadshus som komplementbyggnader (9 kap. 4 a § PBL). Dessutom föreslår att byggnadsarean för komplementbostadshus och komplement-byggnader ska samordnas med regleringen för bygglovsbefriade tillbyggnader om (9 kap. 4 b § första stycket 1 PBL). Det sistnämnda förslaget innebär att åtgärderna tillsammans med andra bygglovsbefriade byggnadsverk inte får överstiga en byggnadsarea om . I propositionen Större komplementbostadshus föreslogs en lagändring som innebar att den tillåtna byggnadsarean för ett komplementbostadshus som får uppföras utan krav på bygglov i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus utökades . Förslaget syftade till att öka byggandet av komplementbostadshus och göra det möjligt att uppföra sådana hus med en högre boendekvalitet. I propositionen anförde regeringen att den mot bakgrund av analys avser att se över regleringen av bygglov m.m. i ett större sammanhang. Regeringen hänvisade till att flera remissinstanser hade framhållit att en sådan översyn behöver göras innan den tillåtna byggnadsarean för komplementbostadshus utökas. Regeringen ansåg dock, efter en samlad bedömning, att det var ändamålsenligt att genomföra förslaget om att utöka den tillåtna byggnadsarean för komplementbostadshus utan att invänta resultatet av översynen. Som skäl för sitt ställningstagande anförde regeringen bl.a. att ändringen är mycket efterfrågad och ett verktyg för att tillgodose det stora behovet av bostäder eftersom en utökning av byggnadsarean innebär ett mer attraktivt boendealternativ samt att utökningen av byggnadsarean var av mycket begränsad omfattning. När det gällde frågan om en utökning av byggnadsarean för komplementbyggnader gjorde regeringen bedömningen att en utökning av den största tillåtna byggnadsarean inte borde genomföras före den kommande översynen. Regeringen anförde att det behov av en utökad area som identifierats endast avser komplementbostadshus och inte komplementbyggnader. Regeringen ansåg att ställningstagandet visserligen medför att regelverket blir något mer komplicerat, men att det finns vissa positiva styrningseffekter av att komplementbostadshusen får vara större än komplementbyggnaderna. En sådan effekt handlar om kraven på tillgänglighet. För den som har för avsikt att uppföra en gäststuga kunde det enligt regeringens mening nämligen framstå som mer fördelaktigt att få uppföra den som en separat bostad med uppfyllda krav på tillgänglighet. Vidare bedömde regeringen att inte heller förslag om en begränsande samordning av tillåten byggnadsarea för sådana tillbyggnader som är undantagna från kravet på bygglov borde genomföras. I likhet med flera remissinstanser ansåg regeringen att en sådan begränsning skulle bli svår att tillämpa och förklara för allmänheten och att den skulle motverka syftet med att möjliggöra fler komplementbostadshus. 3.4 Pågående utredning om ett förenklat och effektivt regelverk för bl.a. bygglov beslutade regeringen kommittédirektiv om ett förenklat och effektivt regelverk för bl.a. bygglov (dir. 2020:4). Enligt direktiven ska en särskild utredare göra en systematisk översyn av regelverket för bl.a. bygglov. Syftet med översynen är att skapa ett enklare, effektivare och mer ändamålsenligt regelverk som säkerställer angelägna allmänna och enskilda intressen och ett långsiktigt hållbart byggande av bl.a. bostäder. I utredarens uppdrag ingår att föreslå när lovplikt respektive anmälningsplikt bör inträda för olika typer av åtgärder. Regeringen anför bl.a. att denna fråga har en nära koppling till frågan om enskildas möjligheter att få sina, i förhållande till den planerade åtgärden, motstående intressen tillgodosedda på ett effektivt och rättssäkert sätt. Skyddet som PBL ställer upp är bl.a. att den avsedda användningen av ett byggnadsverk inte får medföra en betydande olägenhet för omgivningen. Även utgör en gräns för vilka åtgärder som kan tillåtas inom ramen för PBL. Det gäller bl.a. i fråga om vilka åtgärder som kan vidtas utan att det finns en möjlighet att angripa dem genom att överklaga till domstol. I denna del ska utredaren därför ta ställning till i vilka fall behovet av att enskilda kan bevaka sina intressen och komma till tals motiverar en lovplikt och redovisa de avvägningar som ligger till grund för förslaget i detta avseende vid behov föreslå ändrade regler i fråga om vilken krets som ska underrättas om en ansökan om lov eller förhandsbesked, och vid behov även anmälan om startbesked, och ges möjlighet att yttra sig över ansökan vid behov föreslå ändrade regler i fråga om vilken krets som ska delges beslutet eller på annat sätt få del av och möjlighet att överklaga beslutet ta ställning till i vilken utsträckning som beslut på området bör kunna överklagas till domstol med utgångspunkt i krav på rätt till domstolsprövning, vid behov föreslå ändrade regler i fråga om hur överklagade ärenden och mål ska handläggas i överprövande instanser ta ställning till vem som ska kunna lämna ett medgivande som en förutsättning för att lov inte ska krävas, och på vilket sätt det ska lämnas, om sådana förslag ges, och då beakta analys i rapporten att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (rapport 2015:33). Utredaren ska vidare lämna de förslag till ändringar och följdändringar i plan- och byggregelverket och i annan reglering som bedöms motiverade utifrån utredarens analyser och ställningstaganden. Uppdraget ska redovisas . 4Byggnadsarean för komplementbyggnader utökas Utskottets förslag: Den största tillåtna byggnadsarean för en komplementbyggnad som får uppföras utan bygglov i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus ska utökas . Utskottets bedömning: Det saknas skäl att införa en begränsande samordning med tillåten byggnadsarea för sådana tillbyggnader som är undantagna från kravet på bygglov. Rapportens förslag överensstämmer delvis med utskottets förslag. förslag omfattar även att utökningen av den tillåtna byggnadsarean ska samordnas med en sådan tillbyggnad som har undantagits från kravet på bygglov enligt 9 kap. 4 b § första stycket 1 PBL på så sätt att den totala byggnadsarean inte får överstiga . förslag lämnas dessutom under förutsättning att de rättsliga brister som finns i den nuvarande regleringen åtgärdas. lämnar också vissa förslag om hur bristerna bör åtgärdas, vilka har behandlats inom ramen för propositionen Större komplementbostadshus. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, bl.a. , länsstyrelserna i , , , och , , , , , , och Tierps kommuner, Kommuner och Regioner (tidigare Kommuner och Landsting), (), och , tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget att utöka den tillåtna byggnadsarean för komplementbyggnader. anser att behovet av en utökad byggnadsarea finns när det gäller komplementbostadshusen men att utökningen även bör omfatta komplementbyggnaderna för att regleringen ska bli enkel att tillämpa. I princip samtliga remissinstanser, även de som är positiva till att byggnadsarean för komplementbyggnader utökas med , instämmer i de slutsatser som redovisar i rapporten om den nuvarande regleringens rättsliga brister när det gäller rätten till domstolsprövning av civila rättigheter enligt . Dessa remissinstanser delar även myndighetens bedömning att en utökning av byggnadsarean förutsätter att de rättsliga bristerna hanteras och pekar på behovet av en översyn av regleringen. Flera remissinstanser som tillstyrker en utökning av byggnadsarean, bl.a. och kommuner samt länsstyrelserna i och , har utgått från att förslag om en begränsande samordning genomförs. Andra remissinstanser, bl.a. och Kommuner och Regioner, anser att en sådan samordning är svår att förklara och kommer att leda till tillämpningssvårigheter för kommunerna. Några remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i och , är positiva till förslaget om att utöka byggnadsarean men är tveksamma till att plan- och bygglagstiftningen frekvent ändras och menar att de senaste årens ändringar har skapat ett system som inte längre hänger samman. Flera remissinstanser, bl.a. Kungl. Tekniska högskolan (KTH), (), , (mark- och miljödomstolen), (Mark- och ), Försvarsmakten, Arkitekter, , och , avstyrker förslaget. Arkitekter och hänvisar bl.a. till de skador som kan uppstå för skyddet av kulturmiljön och för stadsbilden och som kan vara svåra att ersätta i efterhand. Lantmäteriet och hovrätten hänvisar bl.a. till behovet av en översyn av regleringen om lov och lovbefriade åtgärder. och pekar också på att regleringen är inkonsekvent. KTH och Arkitekter anför att de senaste årens många lagändringar har medfört att systemet är svåröverskådligt och att återkommande separata undantag underminerar detaljplanesystemet. Skälen för utskottets förslag och bedömning Byggnadsarean för komplementbyggnader bör utökas förslag innebär att den största tillåtna byggnadsarean för sådana komplementbostadshus och komplementbyggnader som kan uppföras med stöd av 9 kap. 4 a § PBL ska utökas . I fråga om komplementbostadshusen, beträffande vilka förslaget har genomförts (se avsnitt 2 och 3.3), motiveras förslag sammanfattningsvis av att utökningen av byggnadsarean kan innebära att det blir ett mer intressant och attraktivt boendealternativ. När det gäller frågan om en utökad byggnadsarea för komplementbyggnaderna framgår av rapporten att har övervägt att föreslå en ökning endast för komplementbostadhusen. Att föreslår en utökning även för komplementbyggnaderna motiveras av förenklingsskäl och av att man vill undvika oönskade styrningseffekter. delar bedömning att utökningen bör omfatta komplementbyggnaderna för att reglerna inte ska bli krångliga att tillämpa. Utskottet delar och Villaägarnas riksförbunds uppfattning att förenklingsskäl talar för att den största tillåtna byggnadsarean för komplement-byggnader som kan uppföras med stöd av 9 kap. 4 a § PBL ska utökas . Det skulle innebära att den största tillåtna byggnadsarean blir densamma som för komplementbostadshusen, vilket gör det enklare både för enskilda och för byggbranschen. Enhetliga regler kan också bidra till att den enskildes val av byggnadstyp avgörs av faktiska behov, vilket främjar valfriheten för enskilda.