sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — De medarbetare och chefer som vi har träffat i bland annat fall- studien och myndighetsnätverket anser att det är viktigt att utbild- ningen kan entusiasmera deltagarna för att den ska få önskvärd effekt. Att arbeta i statsförvaltningen innebär ett fint och viktigt uppdrag, något som inte alltid framkommer i dagens utbildningar. framförs vikten av att utbildningen inte blir någon show för inspira- tionsföreläsare, utan att de personer som är handledare eller före- läsare har en gedigen erfarenhet från arbete inom statliga myndig- heter. Två statsanställda beskriver hur de ser på potentiella föreläsare eller handledare. Gärna att det inte är några konsulter inhyrda utan att det är folk som jobbar i vardagen på golvet, så att säga. Det är inget bra med privatlivskonsulter som inspirationsföreläsare. Bör vara personer som har erfarenheter av att vara statsanställd. För att utbildningen ska kunna förmedla det fina uppdrag som följer av att arbeta i statsförvaltningen, anses det viktigt att tidigt ta upp saker som handlar om demokratins framväxt, mänskliga rättigheter och vilka statens uppgifter är. Vidare är det viktigt att förmedla vilken roll den statliga förvaltningen spelar för att upprätthålla demokratin och mänskliga rättigheter. I fallstudien, nätverket och övriga möten framgår att det finns ett behov av att diskutera inne- börden av att arbeta i en statlig myndighet och vilka skillnader som exempelvis finns mellan ideell och privat sektor. 15Se exempelvis JO:s beslut, dnr 5734–2012. Utbildningens syfte och innehåll Utbildningen bör ha fokus på helhetsperspektiv och medborgarna I vår kartläggning av myndigheternas introduktionsutbildningar fram- går att myndigheterna tycker att det är viktigt att utbildningen skapar en starkare känsla för det gemensamma ansvaret som de som arbetar i statsförvaltningen har i relation till medborgarna. I detta ingår att skapa en grundläggande förståelse för den svenska förvaltnings- modellen, dess historia och de förutsättningar som den skapar. Myndigheterna menar att den svenska förvaltningsmodellen ställer höga krav på att samverkan mellan myndigheter fungerar för att medborgarna ska bli bemötta på ett effektivt och respektfullt sätt. Bland de medarbetare och chefer som vi har träffat finns det en önskan om att få veta mer om vilka olika statliga myndigheter som finns, vilka funktioner de har samt vilken roll den egna myndigheten har i relation till andra. Det finns en efterfrågan om att diskutera var man befinner sig i en myndighetskontext och vilken roll man spelar i ett större sammanhang. En sådan bild av helheten anses kunna främja förståelsen för rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen och det gemensamma ansvaret som statliga myndigheter har. Två stats- anställda beskriver det så här: Det vore bra om utbildningen skapar en helhetsbild av staten och var man befinner sig. Vi måste tänka helheten från början. De som arbetar i statsförvaltningen upplever att de nuvarande intro- duktionsutbildningarna inte i tillräckligt hög utsträckning skapar en känsla av att staten med dess olika myndigheter utgör en helhet. Dagens introduktionsutbildningar utgår snarare från den egna myn- digheten och applicerar ett generellt regelverk på denna. I den gemen- samma utbildningen efterfrågas en beskrivning av de förutsättningar som är gemensamma för alla statliga myndigheter och de som arbetar i statsförvaltningen. Det handlar exempelvis om myndigheternas fri- stående ställning, förvaltningslagen och hur regeringens och riks- dagens styrning påverkar myndigheterna. Enligt såväl medarbetare och chefer kan detta skapa en intressant utbildning, men också leda till en bättre samsyn mellan statliga myndigheter. En stats- anställd uttrycker det på följande sätt: Utbildningens syfte och innehåll En statlig utbildning skulle kunna förbättra att vi har ett bättre fokus på samlade samhällskostnader och att agera smartare. Min erfarenhet är att myndighetssverige är en koncern, där det är mycket som är likt. Jag tycker att det finns en poäng i att statsappara- ten är nära sammanknuten. En del av utbildningen är att beskriva det gemensamma uppdraget, hur det förenar och vad som förväntas, vilka krav det ställer på oss i vårt uppdrag som statsanställd och vad som särskiljer våra roller. Även bemötandefrågor nämns som en viktig del att ha med i utbild- ningen. Det handlar om det direkta mötet med medborgare, där de som arbetar i statsförvaltningen behöver grundläggande utbildning om serviceskyldigheten och att möta olika typer av medborgare. Det handlar också om att medvetandegöra vikten av att fokusera på med- borgarna för de myndigheter som påverkar medborgarna indirekt via företag, kommuner eller andra myndigheter. En statsanställd som arbetar på en domstol beskriver detta: Bemötandedelen är väldigt viktig. Personer som är i utsatta situationer måste vi kunna hantera och hur man ska förhålla sig till detta. En utbildning som beskriver handlingsutrymmet Medarbetare och chefer efterfrågar en utbildning där det framgår vilken möjlighet den som arbetar i statsförvaltningen har att agera. De nuvarande utbildningar som de som arbetar i statsförvaltningen genomgår anses i alltför hög utsträckning vara fokuserade på vad man inte får göra. De medarbetare och chefer som vi har träffat anser att det leder till att utbildningen både blir mindre motiverande att gå och också skapar en rädsla för att göra fel hos de som arbetar i statsförvaltningen. En statsanställd som arbetar med upphandlingar ger en beskrivning av detta: Det är inte bra att vi alltid riskminimerar. Den utbildning jag fick för- sökte forma mig till att ta så få risker som möjligt. kastar vi slentrian- mässigt bort affärer för att vi ”safear” för mycket. Istället för en utbildning som listar vad personer som arbetar i stats- förvaltningen inte får göra vill de chefer och medarbetare som vi har träffat ha en utbildning där det tydligt framgår vilka ramar som finns kring deras agerande samt hur de kan agera inom dessa ramar. Utbildningens syfte och innehåll menar att utbildningen i stället bör ingjuta mod och trygghet hos de som arbetar i statsförvaltningen. En statsanställd som arbetar med projektledning beskriver det på följande sätt: Utbildningen borde handla om att du får reda på vilka möjligheter du har att agera och inom vilka ramar du får röra dig. I en rad möten med enskilda myndigheter och vid träffarna inom fall- studien och myndighetsnätverket framför medarbetare och chefer att utbildningen bör innehålla information om offentlighet och sekretess. Här finns en osäkerhet hos de som arbetar i statsförvaltningen. Det finns en önskan om att utbildningen bör innehålla konkreta övningar där de som arbetar i statsförvaltningen får lära sig mer om till exempel allmänna handlingar, sekretessmarkering och diarieföring. Denna önskan kommer från medarbetare och chefer på myndigheter som upplever att deras kunskaper behöver stärkas, men också från JO16 som anser att myndigheter generellt behöver stärka sin hantering i dessa frågor. JO uttrycker detta till exempel i sin övergripande redo- visning av iakttagelser /19: Klagomål som rör myndigheters hantering när enskilda och journalister begär att få ut allmänna handlingar är återkommande. Ett allmänt in- tryck från mitt ansvarsområde är att helt onödiga fel begås därför att handläggare, men även chefer, ibland saknar tillräcklig kunskap om reglerna och vilka krav de ställer på myndigheterna. Av klagomålen framgår att de enskilda upplever att det dröjer innan det görs en sekretessprövning av de handlingar och uppgifter som begärts ut.17 Jäv, bisysslor och opartiskhet Det finns också en önskan från de medarbetare och chefer som vi har träffat att utbildningen bör innehålla konkreta övningar kring jäv, bisysslor och opartiskhet. Sådana moment efterfrågas också från andra myndigheter, som exempelvis JO. 16Under JO:s tillsyn står statliga myndigheter (inklusive domstolar), kommunala och region- kommunala myndigheter, tjänstemän vid statliga, kommunala och regionkommunala myndig- heter och andra som har anförtrotts myndighetsutövning. 17JO (2019). Övergripande redovisning av iakttagelser /19. Utbildningens syfte och innehåll Av regeringsformen framgår att myndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartisk- het. Även om vi inte har identifierat en specifik efterfrågan på att få diskutera den konstitutionella grunden för de jävsregler som finns i bland annat förvaltningslagen, finns det en efterfrågan på att få dis- kutera detta genom specifika fall. En statsanställd som arbetar som trafikinspektör uttrycker det såhär: I vissa av dessa frågor känns det viktigt att någon kan förklara vad som gäller och vad som är rätt, som till exempel när det gäller bi- sysslor och jäv. Det finns således en efterfrågan på utbildning i frågor där den kon- stitutionella grunden ändå kan ha betydelse. Medarbetare och chefer efterfrågar även möjligheten till reflektion och att kunna diskutera dessa frågor med andra. Kravet på saklighet och opartiskhet omfattar inte bara handlägg- ning av ärenden och de skäl som ligger bakom ett beslut, utan det har också betydelse för hur en myndighets agerande uppfattas. En konkret sak som chefer och medarbetare från olika myndigheter tar upp är hur den som arbetar i statsförvaltningen kan och bör agera i sociala medier. En diskussion om vad som är lagligt, men också om vad som är lämpligt utifrån exempelvis kraven i regeringsformen, anses relevant att ta med i utbildningen. JO har tidigare uttalat att den information som en myndighet tillhandahåller allmänheten, till exempel på en webbplats eller i sociala medier, omfattas av regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet.18 har JO bland annat kritiserat Polisen för in- lägg som myndighetens anställda har gjort på sociala medier: Sammantaget lever de anmälda inläggen inte upp till de krav på saklig- het och opartiskhet som måste ställas på polisens medverkan i sociala medier. Behovet anses speciellt viktigt när det gäller personer i statsförvalt- ningen som kommer från andra sektorer än den statliga. En stat- sanställd som arbetar som chef beskriver det på följande sätt: 18Se till exempel JO (2011). Övergripande redovisning av iakttagelser /11 s. 616 och JO (2017). Övergripande redovisning av iakttagelser /17 s. 367. Utbildningens syfte och innehåll Behovet märks särskilt när man har medarbetare som inte kommer från staten. Nya medarbetare som inte har förståelse för varför man gör på ett visst sätt här, till exempel de som kommer från en privat byrå. En sak som jag inte har råkat ut för på [myndighet], men innan, handlar om internationellt arbete. Till exempel är det svårt att veta när man får gåvor vad man får ta emot och inte. Får man dricka vodka med höga chefer i ? Informationssäkerhet och yttre säkerhet De medarbetare och chefer som Tillitsdelegationen har träffat tycker att det är viktigt att utbildningen innefattar informationssäkerhet och yttre säkerhet. För en del myndigheter är hot och våld mot per- sonalen ett dagligt inslag i verksamheten. För andra myndigheter är det i stället främst informationssäkerheten som är en viktig del i det dagliga arbetet. För samtliga som arbetar i statsförvaltningen är det viktigt att ha kännedom om sin roll inom det civila försvaret, som är en del av totalförsvar. Medarbetare och chefer anser att utbildningen behöver höja myndigheternas lägsta nivå i dessa frågor. Myndigheter som har liten kunskap och begränsad vana av att arbeta med informationssäkerhet har mest att lära av en höjd lägsta nivå. Det omvända gäller för myndigheter som arbetar med yttre säkerhet. En generell höjning av lägsta nivån när det gäller säkerhet anser de är viktig, eftersom staten inte är starkare än den svagaste länken när det gäller säkerhetsfrågor. De medarbetare och chefer som vi har träffat anser att kunskap om informationssäkerhet är viktig av flera anledningar. De utbildningar som finns om informationssäkerhet beskriver de som något onyanserade. En osäkerhet kring frågorna gör att myndigheterna ibland inrättar alltför omfattande processer för att garantera säker- heten, något som riskerar att hämma verksamheten på olika sätt. En statsanställd som arbetar med projektledning beskriver detta: Kraven på till exempel it-stöd blir högre och högre så att vi knappt kan utveckla längre, för kanske finns säkerhetsrisker. Vi skulle kunna ut- veckla saker som skulle kunna hjälpa kärnverksamheten, men det är svårt att nyttja digitaliseringens möjligheter om vi sätter väldigt höga säkerhetskrav så att vi ej vågar utveckla. En annan statsanställd som arbetar med att driva utvecklingsprojekt beskriver det på följande sätt: Utbildningens syfte och innehåll Jag tycker det är bra att personer har väckt frågorna om säkerhet. vikanske inte har landat i en balans . Så just nu genomgår alla projekt en analys där vi nog skulle kunna gallra. Jag ser en koppling till ökade säkerhetskrav efter [fallet med] Transportstyrelsen. Uppfattningen är att en högre generell kunskap gör att det blir enklare att hitta en balans mellan säkerhetsaspekter å ena sidan och innova- tionsmöjligheter å andra sidan. Ett identifierat men inte efterfrågat behov – kunskap om medlemskapet i EU När det gäller medlemskap i den Europeiska unionen (EU) finns det både ett tydligt behov av att öka kunskapen och påfallande få som efterfrågar sådan kunskap i utbildningen. för europapolitiska studier (Sieps) menar att det finns ett stort behov av utbildning om vårt medlemskap i , men den bilden delas inte av andra. Det är få chefer eller medarbetare som efterfrågar eller ens nämner utbildningar om medlemskap i . Däremot beskriver chefer och medarbetare att det finns flera frågor som är svåra, där EU-lagstiftning är helt grundläggande och där den egna utbildningen borde stärkas. Det handlar exempelvis om upphandling, dataskydd och integritetsfrågor. Enligt Sieps är behovet av kompetens om EU och EU:s lagstift- ning ständigt ökande och en viktig förutsättning för att statliga myn- digheter ska kunna genomföra sina uppdrag på ett så effektivt sätt som möjligt: Behovet av att upprätthålla en hög EU-kompetens i den offentliga sektorn kan inte nog framhållas, inte minst i ljuset av de utmaningar står inför med anledning av Brexit.19 Tillitsdelegationen bedömer att grundutbildningen måste ha hög legitimitet och bidra till att det finns en stabil kärna i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Utbildningen bör i huvudsak inte ändras utan bör bygga på grundläggande regelverk och den stat- 19Sieps (2019). Sieps årsredovisning 2019. Utbildningens syfte och innehåll liga värdegrunden, i enlighet med syftet med utbildningen. Detta är särskilt viktigt i tider när grundläggande principer om demokrati och rättsstat ifrågasätts och i vissa fall hotas. En opartisk tjänstemannakår med gemensamma värderingar som utövar sitt uppdrag under lagarna är centralt. Utbildningen ska också stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar i den offentliga förvaltningen har. Regeringen tar i bakgrunden till kommittédirektiven upp ett antal områden av betydelse för uppdraget. Dessa är den statliga värde- grunden, grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och statsförvaltningens konstitutionella grund, de mänskliga rättigheterna, de förvaltningspolitiska målen, rollen som statstjänsteman, en god förvaltningskultur och bemötande av allmän- heten. Detta bör beaktas när det gäller grundutbildningens innehåll. Vidare bör kunskaper om vad som genererar förtroende för för- valtningen beaktas för att säkerställa att grundutbildningen bidrar till måluppfyllelse och för att nå syftet med utbildningen. Här är de åtta principerna för tillitsbaserad styrning och ledning också centrala.20 För att stärka förtroendet för statsförvaltningen har regeringen sett ett behov av att minska detaljstyrningen till förmån för en mer stra- tegisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. På så sätt kan den offentliga förvaltningen bli mer effektiv och medborgarnas förtroende öka. Regeringen har framhållit att det är viktigt att myn- dighetsledningarna verkar för en kultur som är lyhörd, både inåt och utåt, och där medarbetarna uppmuntras att tänka innovativt.21 Tillits- delegationen har i sina tidigare uppdrag arbetat med att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning utifrån de åtta principerna för att bland annat bättre ta tillvara medarbetarnas kompetens och idéer. Därutöver har Tillitsdelegationen tagit del av annat underlag om exempelvis brister i den statliga förvaltningen och genom våra olika möten med medarbetare, chefer och andra inhämtat kunskap om vad de bedömer vore relevant att ta med i utbildningen och som vi har redovisat i föregående avsnitt. 20Se Tillitsdelegationens tidigare betänkanden, till exempel SOU 2018:47 Med tillit växer hand- lingsutrymmet och SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat. 2016/17:1 Budgetpropositionen , utg.omr. Utbildningens syfte och innehåll En stabil utbildning med hög legitimitet Tillitsdelegationen bedömer att det finns vissa centrala utgångspunkter för grundutbildningen. Flera av dessa har också de medarbetare och chefer som vi har haft dialog med lyft fram. Utbildningen måste, som tidigare nämnts, ha hög legitimitet och bidra till att det finns en stabil kärna i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Innehållet behöver vara stabilt . Utbildningen bör ha ett tydligt medborgarperspektiv. Det inne- bär en tydlig utgångspunkt i vem man är till för och på vems uppdrag man arbetar. Utbildningen bör också ha ett tydligt medarbetarperspektiv. Det betyder bland annat att utbildningen måste vara relevant och realistisk för att ge resultat. Ambitionen bör vara att den är så konkret som möjligt och att det ska gå att omsätta kunskapen och förstå vad den betyder i det egna arbetet. Det är också viktigt att utbildningen ger ett mervärde i förhållande till de nuvarande och mer myndighets- specifika utbildningarna. Tonen och känslan i utbildningen är central. Att arbeta i stats- förvaltningen innebär ett viktigt och fint uppdrag och något man bör få känna stolthet över. Utbildningen behöver bidra till att de som arbetar i statsförvaltningen känner sig trygga i sin roll. Utbildningen behöver därför främst peka på de möjligheter som följer av att arbeta i statsförvaltningen, men också ge handlingsberedskap för att hantera svåra situationer. Det handlar om att tydligt utgå från och stärka medarbetarna i deras ledarskap och medledarskap, vilket också fram- hålls som centralt för en tillitsbaserad styrning och ledning. Utbild- ningens innehåll bör också relateras till det långsiktiga målet att den ska bidra till att öka medborgarnas tillit till förvaltningen. Innehållet bör hämtas från såväl teoretisk som praktisk kunskap. Den teoretiska omfattar flera discipliner såsom statskunskap, förvaltningskunskap, juridik, etik, psykologi och pedagogik. Utbildningen bör till sin form och sitt pedagogiska upplägg ta hänsyn till kunskaper om lärande och att individer lär sig olika. Det handlar om att kombinera självstudier med studier tillsammans med andra i form av gruppdiskussioner (se förslag i kapitel 9) men också om att använda varierade pedagogiska angreppssätt och undervisnings- metoder. Utbildningen bör också stimulera till fortsatt lärande på arbetsplatserna och bidra till en insikt om att det är vid den egna Utbildningens syfte och innehåll myndigheten som kunskaperna och förmågorna ska tas vidare och fördjupas. Kunskap om grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i den offentliga förvaltningen Tillitsdelegationen anser att det regelverk och de rättsprinciper som ska ingå i utbildningen ska ha betydelse för den svenska demokratin och rättsstaten. De ska också vara av grundläggande betydelse för den statliga förvaltningens verksamhet och resultat samt gälla för alla myndigheter och deras anställda. Tre av våra grundlagar, regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, utgör kärnan för att reglera och skydda att är en demokrati och en rättsstat. Kännedom om dem och vissa centrala paragrafer bör ingå som en självklar del i grundutbild- ningen. Centralt för den svenska demokratin är också offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den innehåller bland annat bestämmel- ser om hanteringen av allmänna handlingar. Även förvaltningslagen (2017:900) har en grundläggande betydelse för den offentliga för- valtningens arbete och för förtroendet för de statliga myndigheterna. I propositionen till ny förvaltningslag uttalade regeringen att: Det är viktigt att allmänheten har ett stort förtroende för att offentliga förvaltningsuppgifter sköts på ett ansvarsfullt och korrekt sätt. Förvalt- ningslagen ger en grundläggande och central struktur för kontakterna mellan myndigheter och enskilda vid ärendehandläggningen.22 I förvaltningslagen anges grunderna för god förvaltning. Dessa ut- görs av de tre rättsliga principerna om legalitet, objektivitet och pro- portionalitet samt av värdena service, tillgänglighet och samverkan. När det gäller de två förstnämnda principerna angav regeringen i pro- positionen till den nya förvaltningslagen deras särskilda betydelse för en rättsstat: Legalitetsprincipen brukar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Den är en av de principer som anses känneteckna en rättsstat och tillmäts en avgörande vikt i EU:s rättssystem liksom i Europakonventionen.23 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 1. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 57. Utbildningens syfte och innehåll Objektivitetsprincipen kommer till uttryck i såväl som och är på samma sätt som legalitetsprincipen ett grund- läggande kännetecken för en rätts[s]tat. Principens kärna kan beskrivas som en skyldighet att agera sakligt och opartiskt.24 Dessa regelverk och rättsliga principer utgör stommen i den offent- liga verksamheten och bör vara kända bland alla som arbetar i stats- förvaltningen. Det finns också återkommande kritik mot brister i tillämpningen av rättsliga principer och regelverk i offentlig förvaltning. Detta moti- verar ökad kunskap om dem i grundutbildningen, men ger också en indikation om vilka områden som särskilt kan behöva uppmärk- sammas. Enligt JO finns det återkommande problem med tillämpningen av vissa delar av det grundläggande regelverk som styr svensk förvaltning. Detta gäller oavsett myndighet. Kritiken gäller bland annat brister i tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen som främst handlar om utlämnande av allmänna handlingar. Andra exempel på brister gäller efterlevnaden av efterforsknings- och repressalieförbuden samt brister avseende förvaltningslagens tillämpning, såsom brister i kom- municering, service och tillgänglighet, utredningsskyldighet och motiveringar av beslut. Ytterligare återkommande brister finns i opartiskhet och saklighet, exempelvis i olika jävssituationer. Ett behov av ökad kunskap när det gäller offentlighet och sekre- tess, allmänna handlingar men också avseende exempelvis jäv, opartisk- het och bisysslor är något som även kommit fram i våra möten med såväl medarbetare och chefer som med andra. Stärka rollen och öka förståelsen för det gemensamma uppdraget Förutom kunskaper om grundläggande regelverk och rättsprinciper ska utbildningen bidra till att stärka rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. De som går utbildningen bör genom den kunna få en djupare förståelse för och trygghet i sitt ansvar och handlings- utrymme i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 59. Utbildningens syfte och innehåll Den statliga värdegrunden, det egna handlingsutrymmet och ansvaret