sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Eftersom vi före- slår en sänkning av skolpliktsåldern i kapitel 9 blir vårt förslag här att ett barn ska anses vara nyanlänt barn om det vistats med vårdnads- havarna i än . Som nyanlänt barn ska också beaktas barn som fötts i till vårdnadshavare som beskrivits ovan, dvs. som är födda utomlands och har varit bosatta utomlands men som är bosatta i och som har varit bosatta här än . Barn med utlands- födda vårdnadshavare som vistats här än återkom- mer vi till i avsnitt 8.5.3. Barn som kommer till utan vårdnadshavare Även små barn kan komma till utan vårdnadshavare, vilket viberört i kapitel 6. Det handlar framför allt om ensamkommande barn. De kan t.ex. komma hit med andra släktingar eller med andra vuxna människor. För dessa barn kan rätten till obligatorisk förskola för språkutveckling i svenska inte avgöras med utgångspunkt i vård- nadshavares vistelsetid i . Här bör avgörandet i stället utgå från hur länge barnet självt har vistats i . Även i detta fall bör en vistelsetid som understiger innebära att barnet har rätt till obligatorisk förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Vi föreslår alltså att nyanlända barn ska definieras som barn som •har uppehållstillstånd i enligt utlänningslagen, •inte omfattas av definitionen av nyanländ elev i 3 kap. 12 a § skol- lagen, 4Se 3 kap. 12 a § skollagen (2010:800). •inte har uppnått den ålder när skolplikt inträder enligt 7 kap. 10 § samma lag, och –är fött utomlands och har vårdnadshavare som är födda och har varit bosatta utomlands, men som är bosatta i tillsammans med barnet och barnet och vårdnadshavarna har vistats här än , –är fött här i och har vårdnadshavare som är födda och har varit bosatta utomlands, men som är bosatta i och har vistats här än , eller –är fött utomlands och har kommit till utan sina vård- nadshavare och har vistats här än . Om ett barn vistas i med en vårdnadshavare ska prövningen göras utifrån den vårdnadshavaren. Definitionen ska placeras i 3 kap. skollagen. Följdändring i skollagens nuvarande definition av nyanländ I 3 kap. 12 a § skollagen finns en definition av nyanländ. Denna defi- nition avser, vilket framgår av paragrafen, nyanlända elever. I konse- kvens med att utredningen föreslår att det i skollagen införs en defi- nition av nyanlänt barn behöver definitionen av nyanländ i 3 kap. 12 a § samma lag ändras så att det framgår att den paragrafen avser nyanländ elev. 8.4Olika sätt att införa ett obligatorium En annan inledande fråga vi måste ta ställning till är hur vi ska tolka begreppen obligatorisk respektive obligatorium, som används i olika sammanhang i våra direktiv. Begreppen kan tolkas som att den för- skola för språkutveckling som direktiven efterfrågar ska vara obliga- torisk för alla barn som tillhör målgruppen, dvs. ett slags utvidgad skolplikt. De kan också tolkas som att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att erbjuda de aktuella barnen plats i en sådan verksam- het. I det här avsnittet diskuterar vi vilka överväganden som måste göras i dessa avseenden. Vår slutsats är att obligatoriet bör införas genom att obligatoriet åläggs kommunerna. I det följande redogör vi för vad som lett fram till denna slutsats. Vi återkommer dock till frågan om obligatorisk för- skola för alla barn i kapitel 9. 8.4.1En förskola som är obligatorisk för vissa barn Ett sätt att åstadkomma en obligatorisk förskola för vissa barn för att främja en bättre språkutveckling i svenska är att införa en för- skoleplikt för dessa barn som motsvarar den skolplikt som gäller för barn bosatta i . Enligt gällande regler inträder skolplikten höst- terminen det kalenderår då barnet fyller . Skolplikten ska som huvudregel börja fullgöras i förskoleklassen och därefter fullföljas i eller någon motsvarande skolform (se 7 kap. 2, 4 och 10 §§ skollagen). Skolplikten innebär enkelt uttryckt en skyldighet för barn att från en viss ålder delta i den utbildning som det allmänna tillhandahåller för barnet. Det är vårdnadshavarna som ansvarar för att barnet fullgör skolplikten. Om så inte sker kan vårdnadshavarna före- läggas att fullgöra sina skyldigheter och föreläggandet kan förenas med vite. Vi återkommer till den generella skolplikten i kapitel 9. En förskoleplikt för barn till nyanlända utformad på samma sätt som skolplikten skulle alltså i korthet kunna innebära följande. Barn till nyanlända åläggs en plikt att delta i utbildning inom förskolan. Denna plikt skulle inträda när barnet uppnår en viss ålder och om- fatta en viss angiven tidsomfattning. Införandet av en förskoleplikt skulle innebära att det i lagstiftningen måste anges vilka barn som om- fattas av förskoleplikt, när plikten inträder och upphör samt vad plik- ten innebär, t.ex. i vilken tidsomfattning barnet ska gå i förskola. Det behövs även regleras vad som händer om barnet inte fullgör sin för- skoleplikt och vilka konsekvenser detta ska få. Allmän förskola gäller redan för alla barn Ett obligatorium för vissa barn kommer att ställas mot den rätt till allmän förskola som gäller för alla barn i . Som vi beskrivit i kapitel 7 har 6-åringar i haft en lagstadgad rätt till 525 timmars avgiftsfri förskola året innan de börjar skolan. Verksam- heten för 6-åringar omvandlades till förskoleklass från och med höst- terminen 1998 och infördes en rätt till allmän förskola från och med höstterminen det år barnet fyller . I propositionen om maxtaxa och allmän förskola m.m.5 motiveras reformen med att förskolans betydelse för barns lärande har ökat sedan förskolan 1998 fick en egen läroplan och blev en tydligare del av utbildningssystemet. utökades den allmänna för- skolan till att gälla från och med höstterminen det år barnet fyller 3 år.6 Den allmänna förskolans omfattning om minst motsvarar i princip under skolårets terminer. Kommunerna kan anpassa den allmänna förskolan till lokala behov, t.ex. utifrån att det i glesbygd med långa resvägar kan vara lämpligare att barnen är i förskolan men färre dagar . Ett införande av en obligatorisk språkförskola för vissa barn skulle alltså innebära att dessa behandlas olikt andra barn i det avseendet att de måste gå i förskola medan andra barn endast har en rätt att gå i allmän förskola. Ett obligatorium för vissa innebär olikabehandling Ett obligatorium som endast omfattar en avgränsad del av befolk- ningen – eller en avgränsad del av en årskull barn, som när det gäller förskoleplikt – innebär att individer kommer att behandlas olika av det allmänna. Vissa barn, som bedöms ha ett särskilt behov av språk- utveckling i svenska, kommer att behöva genomgå undervisning i viss omfattning, medan sådana krav inte kommer att ställas på andra barn. Detta väcker frågan om en sådan olikabehandling är tillåten eller om den kan anses utgöra diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567, DL), inte minst eftersom olikabehandlingen kan komma att omfatta barn med viss etniskt ursprung eller etnisk tillhörighet. En förskoleplikt av nu aktuellt slag skulle alltså innebära att vissa barn kommer att åläggas en skyldighet att genomgå utbildning medan andra barn inte kommer att ha en sådan skyldighet. Att vissa barn särbehandlas på detta sätt kan riskera att utgöra ett missgynnande t.ex. på det sättet att dessa barns vårdnadshavare – till skillnad från 1999/2000:129, s. 19. 2008/09:115. andra vårdnadshavare – fråntas rätten att själv välja om och hur bar- nen ska tillbringa delar av dagen utanför familjen. Förskoleplikten skulle också innebära att dessa barn – till skillnad från andra barn – måste vistas i förskolan ett antal timmar . Den personkrets som förskoleplikten skulle rikta sig till definieras genom kriteriet nyanlända barn, som i och för sig är neutralt i förhåll- ande till de diskrimineringsgrunder som anges i DL, t.ex. etniskt ur- sprung. Den större delen av de personer som kan ingå i personkret- sen nyanlända barn måste dock antas ha ett annat etniskt ursprung än svenskt. Att reglerna därmed i praktiken skulle kunna komma att tillämpas så att de bara gäller för personer av annan etnisk tillhörig- het än svensk innebär att reglerna kan riskera att komma att stå i strid mot DL:s förbud mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet. Bestämmelser om förskoleplikt för nyanlända barn skulle därmed kunna innebära att frågan om vilka barn som anses om- fattas av förskoleplikt till viss del avgörs med utgångspunkt i barnens etniska tillhörighet. Även om reglerna utformas på ett neutralt sätt kan dess tillämpning riskera att innebära en indirekt diskriminering. Det måste också framhållas att det förhållandet att en regel inne- håller ett neutralt utformat kriterium inte med nödvändighet innebär att missgynnande beslut som fattas enligt kriteriet är att bedöma i förhållande till förbudet mot indirekt diskriminering. En bedömning måste först göras av huruvida etniska överväganden i kausal mening kan sägas ha legat till grund för de beslut som fattas med stöd av regeln. Om så är fallet står åtgärden i strid mot förbudet mot direkt diskriminering och kan därmed inte rättfärdigas.7 Det är här viktigt att observera att även om syftet med en för- skoleplikt kan vara aldrig så gott – t.ex. att nyanlända barn ska ges bättre förutsättningar att nå goda resultat i förskoleklass och grund- skola – så kan tillämpning av bestämmelser om förskoleplikt ändå innebära ett missgynnande i DL:s mening. Olikabehandling kan i vissa fall accepteras Det ska framhållas att en tillämpning av neutrala bestäm- melser på ett sätt som i praktiken innebär indirekt diskriminering, t.ex. på grund av etnisk tillhörighet, i vissa fall kan accepteras. 7Jfr (2016). skulle kunna vara fallet om tillämpningen av kriteriet nyanlända barn innebär att barn av svensk etnisk tillhörighet inte omfattas av för- skoleplikten medan barn av annan etnisk tillhörighet gör det. Detta är då fråga om indirekt diskriminering, eftersom tillämpningen av kriteriet kan komma att särskilt missgynna barn med viss etnisk till- hörighet. För att kriteriet inte ska stå i strid mot förbudet mot in- direkt diskriminering krävs då att det har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Olikabehandling förutsätter ett berättigat syfte Att barn får bästa tänkvärda förutsättningar inför den obligatoriska delen av skolväsendet är enligt utredningens bedömning ett objek- tivt sett godtagbart och viktigt syfte som uppfyller kravet på att vara ett berättigat syfte i den mening som avses i DL. Syftet med att in- föra den aktuella förskoleplikten är att ge barn med bristande kunska- per i svenska bättre förutsättningar för språkutveckling i svenska och därmed bättre förutsättningar för att klara av förskoleklassen och upp- nå goda kunskapsresultat i . Centrala mål för skolväsen- det är att alla barn ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet oavsett geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, och att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Olikabehandlingen ska vara proportionerlig För att en särbehandling inte ska anses utgöra indirekt diskriminer- ing krävs vidare att bestämmelsen utgör ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet, vilket innefattar en propor- tionalitetsprövning. Det har då betydelse om det finns andra icke diskri- minerande medel eller mindre missgynnande åtgärder som kan vidtas för att uppnå syftet. Här måste då prövas att det inte finns något mindre ingripande alternativ än en förskoleplikt, och att förskoleplikten också är ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet. Utredningen bedömer att en förskoleplikt kan vara ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet att ge nyanlända barn en god grund att stå på inför skolstart inklusive en för grund- skoleutbildningen helt avgörande god språkutveckling i svenska. Mindre ingripande medel ska väljas i första hand Den avslutande frågan är om det går att uppnå det angivna syftet med mindre ingripande medel som inte innefattar en förskoleplikt för vissa barn, t.ex. uppsökande och motiverande men frivilliga insatser riktade mot vårdnadshavarna. Här menar utredningen att det inte är helt självklart att en förskoleplikt är det enda medel som finns för att uppnå det önskade syftet. Först finns det skäl att utreda om det angivna syftet kan uppnås med mindre ingripande medel, med hän- syn till de många och komplicerade frågor som måste utredas och besvaras för att klargöra om en förskoleplikt för vissa barn är fören- lig med principer om likabehandling och förbudet mot diskriminer- ing. I det följande går vi därför vidare och redogör för en alternativ väg att uppnå en bättre språkutveckling för nyanlända barn som inte innefattar ett obligatorium för de aktuella barnen. 8.4.2En verksamhet som är obligatorisk för kommunerna Ett annat sätt att åstadkomma en rätt för vissa barn till obligatorisk förskola för att främja bättre språkutveckling i svenska vore att göra det obligatoriskt för kommunerna att tilldela en plats i förskolan till barn som bedöms behöva en sådan för sin språkutveckling. Det kan noteras att kommunerna är skyldiga att erbjuda alla barn förskola minst från och med höstterminen det år barnet fyller (allmän förskola, 8 kap. 4 § skollagen). Dessutom ska barn från och med ålder erbjudas förskola om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt eller om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveck- ling i form av förskola (8 kap. 5 och 7 §§ skollagen). I förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 348) anges barn med ett annat modersmål än svenska som exempel på vad som kan utgöra barns eget behov av för- skola på grund av familjens situation i övrigt. Nyanlända barn har alltså redan rätt till förskola i minst den om- fattning som enligt direktiven är aktuell för förskola för att främja bättre språkutveckling i svenska. Den språkutveckling som efterfrågas skulle därmed kunna förenas med det erbjudande om allmän förskola som redan gäller för alla barn. Ett sådant erbjudande skulle avse en frivillig verksamhet för berörda barn. Genom att flytta obligatoriet från de enskilda barnen till kommu- nerna förändras anbudet till vårdnadshavarna från ett påbud till ett positivt och konkret erbjudande. Erbjudandet bör läggas fram som en möjlighet för barn att introduceras i det svenska samhället och få stöd i sin språkutveckling, för att framöver ha goda möjligheter att lyckas i den svenska skolan. Ett positivt erbjudande i stället för ett tvång Ett system där obligatoriet åläggs kommunerna i stället för enskilda barn innebär att skyldigheterna stannar på det allmänna och att berörda barn i stället ges en möjlighet att genom frivillig medverkan i förskola få en bättre språkutveckling i svenska. Erbjudandet framstår då som en särskild insats för att ge barnet en god start i det svenska utbildnings- systemet. Att verksamheten är obligatorisk för kommunerna men frivillig för barnen att delta i innebär dock att kommunen inte har några tvångsmedel att ta till om vårdnadshavarna väljer att tacka nej till den erbjudna verksamheten. Kommunerna måste därför fokusera på lättillgänglig information och uppsökande verksamhet som når fram till målgruppen. Information och uppsökande verksamhet Om obligatoriet åläggs kommunerna ankommer det också på dem att genom informationsinsatser och uppsökande verksamhet infor- mera om den obligatoriska förskolan för att främja bättre språkutveck- ling i svenska. Detta bör ske dels inom kommunens egna verksam- heter, t.ex. den öppna förskolan, dels genom samarbete med andra verksamheter där barn till nyanlända och deras vårdnadshavare möter det svenska samhället, t.ex. , sjukvården, barnavårds- centralen och Arbetsförmedlingen. Informationen bör göras tillgäng- lig på olika språk. Vi har i avsnitt 7.4 redogjort för vårt förslag om hur kommunen ska arbeta med uppsökande verksamhet. Detta bör gälla även i fråga om den uppsökande verksamhet som kommunen kan behöva använda sig av för att uppfylla sina skyldigheter vid ett eventuellt obligatorium att erbjuda förskola. Mindre risk att bryta mot likabehandling och diskrimineringsförbud En skyldighet för kommunerna att erbjuda viss verksamhet som en- bart omfattar en avgränsad del av en årskull barn innebär att individer behandlas olika av det allmänna. Vissa barn, som bedöms ha ett sär- skilt behov av språkutveckling i svenska, kommer att aktivt erbjudas att delta i förskoleverksamhet, medan andra barn inte kommer att motta ett sådant erbjudande. För att de sistnämnda ska ta del av sådan verksamhet kommer det, som tidigare, att krävas att vårdnadshavarna aktivt efterfrågar verksamheten. Barn i jämförbar situation behandlas lika Att vissa barn aktivt erbjuds deltagande i viss utbildning medan andra barn inte gör det skulle kunna ifrågasättas ur ett likabehandlingsper- spektiv ur den aspekten att de som inte aktivt erbjuds utbildningen missgynnas. Den personkrets som aktivt skulle erbjudas deltagande i verksamheten är i första hand nyanlända barn. Den större delen av de personer som kan ingå i den personkretsen måste dock antas ha en annan etnisk tillhörighet än svensk. Att skyldigheten att aktivt er- bjuda barn förskoleplats därmed i praktiken skulle kunna komma att tillämpas så att den bara omfattar personer av annan etnisk tillhörig- het än svensk innebär att reglerna kan riskera att komma att stå i strid mot DL:s förbud mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet. För att det ska vara fråga om direkt diskriminering krävs dock att det handlar om att personer som är i en jämförbar situation när det gäller språkutveckling i svenska behandlas olika, och att någon per- son därmed missgynnas. Skyldigheten att aktivt erbjuda vissa barn förskoleplats syftar dock till att ge barn med behov av språkutveck- ling i svenska stöd. Så länge alla barn i jämförbar situation, dvs. som bedöms ha behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska, erbjuds samma sak bör det inte kunna anses som ett miss- gynnande. Barn som behöver förskola för att få en bättre språkutveck- ling i svenska kan nämligen i detta avseende inte anses vara i en jäm- förbar situation med barn som inte har ett sådant behov. En skillnad mot vad vi beskrivit i avsnitt 8.4.1 är att de barn som skulle komma att missgynnas av bestämmelserna är barn med svensk För att det ska vara fråga om ett missgynnande krävs dock att det är fråga om barn i jämförbar situation, och det är inte självklart att ett barn som har svenska som modersmål är i en jämförbar situation som ett nyanlänt barn med annat modersmål när det gäller språkutveckling i svenska. För att säkerställa att bestämmelser om aktivt erbjudande av för- skoleplats för vissa barn inte ska anses missgynnande kan en lösning vara att kriterierna för vilka barn som aktivt ska erbjudas förskole- plats utformas så att de inte enbart omfattar nyanlända barn utan även andra barn som av något skäl bedöms ha behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Det kan t.ex. handla om barn som fötts i med annat modersmål än svenska och sällan möter det svenska språket i sin vardag, eller barn som av andra skäl behöver extra stöd med sin språkutveckling i svenska. En tillämpning av i och för sig neutrala bestämmelser på ett sätt som i praktiken innebär indirekt diskriminering, t.ex. på grund av etnisk tillhörighet, kan också accepteras i vissa fall. En sådan bedöm- ning kan behöva göras om tillämpningen av bestämmelser om aktivt erbjudande av förskoleplats innebär att barn med svensk etnisk till- hörighet inte aktivt erbjuds plats, men att så sker för barn med annan etnisk tillhörighet. För att kriteriet inte ska stå i strid mot DL:s för- bud mot indirekt diskriminering krävs då att det har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Syftet med att införa en skyldighet att aktivt erbjuda vissa barn för- skoleplats är att ge barn med bristande svenskkunskaper bättre för- utsättningar för språkutveckling i svenska och därmed bättre möjlig- heter att klara förskoleklassen och uppnå goda kunskapsresultat i . Att alla barn ska ha lika tillgång till utbildning i skol- väsendet oavsett geografisk hemvist och sociala och ekonomiska för- hållanden samt att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas är som vi konstaterat centrala mål för skolväsendet (1 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Att barn får bästa tänk- bara förutsättningar inför den obligatoriska delen av skolväsendet är enligt utredningens bedömning ett sådant objektivt sett godtagbart och viktigt syfte som uppfyller kravet på att vara ett berättigat syfte i den mening som avses i DL. Ett lämpligt, nödvändigt och proportionerligt medel För att en särbehandling inte ska anses utgöra indirekt diskriminer- ing krävs vidare att bestämmelsen utgör ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet, vilket innefattar en proportio- nalitetsprövning. Att aktivt erbjuda barn med särskilt behov av språk- utveckling i svenska en plats i förskolan kan enligt utredningens mening vara ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå syftet att ge barn med behov av bättre språkutveckling i svenska en god grund att stå på inför sin skolstart. När det slutligen gäller frågan huruvida det går att uppnå det an- givna syftet med mindre ingripande medel menar utredningen att det avgörande är att förskoleplats erbjuds alla barn som bedöms ha sär- skilt behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska, inte bara barn som har en viss etnisk tillhörighet. Om så sker är det utredningens bedömning att en skyldighet för kommunerna att aktivt erbjuda vissa barn förskoleplats inte kan anses strida mot bestämmel- serna i DL. 8.5Förslag om hur ett obligatorium ska införas I det här avsnittet redovisar vi vårt förslag till hur en obligatorisk för- skola för barn med behov av bättre språkutveckling i svenska ska in- föras. Vi föreslår att obligatoriet åläggs kommunerna, dvs. att kom- munerna ska vara skyldiga att erbjuda barn en plats i förskola för att främja en bättre språkutveckling i svenska. Vi beskriver därefter hur kommunerna ska fullgöra denna skyldighet genom direktinskrivning av vissa barn i förskolan och vilka barn som ska omfattas av refor- men. Därefter redogör vi för hur kommunerna ska agera och hur verk- samheten ska utformas i olika avseenden. 8.5.1Kommuner ska vara skyldiga till direktinskrivning Utredningens bedömning: Nyanlända barns språkutveckling i svenska främjas bäst genom att barnen deltar i den allmänna för- skolan . Utredningens förslag: Kommunerna ska vara skyldiga att utan föregående ansökan direktinskriva barn som har ett behov av att få en bättre språkutveckling i svenska i allmän förskola från och med ålder. Direktinskrivning innebär att barnet erbjuds en plats i en viss förskola. Bestämmelser om detta ska föras in i 8 kap. skollagen (2010:800). Deltagande i förskolan har stor betydelse för barns språkutveckling i svenska, i synnerhet för nyanlända barn och andra barn som inte talar svenska i hemmet med sina vårdnadshavare. Deltagandet i för- skolan är dock lägre i grupper som skulle ha stor nytta av att få stöd i sin språkutveckling i svenska, vilket utredningen redovisat i kapi- tel 6. För att främja en bättre språkutveckling i svenska för dessa barn är det därför utredningens uppfattning att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att aktivt erbjuda dessa barn en plats i förskolan. Erbjudandet bör innebära att kommunen utan ansökan från vårdnads- havarna direktinskriver barnet vid en förskoleenhet inom kommunen som kommunen finner lämplig för ändamålet. Att barn direktinskrivs i förskolan har en positiv inverkan på barnens språkutveckling i svenska och innebär även att deras utveckling främjas i andra viktiga avseen- den.