sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Anledningarna att lämna stöd till elever som tagits emot i andra hand varierar. Några av de 24 inter- vjuade kommunerna uppgav t.ex. att de alltid lämnade stöd om ele- ven gick på NIU. Enligt enkätundersökningen hade av de svarande kommunerna dessutom lämnat stöd till elever vid Rh- anpassad utbildning, och hade lämnat stöd till utlands- svenska elever. Elever kan slutligen tas emot i första hand till en utbildning, om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan svåra hemförhållanden, familjeproblem, psykiska besvär med mera.121 Elever som med hän- visning till särskilda skäl tas emot i första hand kan få kommunalt inackorderingsstöd. Även statligt inackorderingstillägg kan lämnas trots att motsvarande utbildning finns på hemorten, om det finns särskilda skäl. Bedömningen av särskilda skäl inom det statliga stödet är dock mera restriktiv än kommunernas bedömning av rätt till mot- tagande i första hand. Hänsyn tas i det statliga stödet inte till omstän- digheter i elevens hemförhållanden eller andra personliga förhållanden, eftersom sådana omständigheter i stället anses vara ansvarsområde.122 Sammantaget innebär dessa skillnader att kommu- nalt inackorderingsstöd, till skillnad från statligt inackorderingstill- lägg, oftare lämnas även om motsvarande utbildning finns på elevens hemort. Statligt inackorderingstillägg lämnas med mellan 1 190 och 2 350 kro- nor , beroende på avståendet mellan föräldrahemmet och skolan.123 I genomsnitt lämnades statligt stöd med per 121Se t.ex. beslut från , dnr A 55, , dnr 02:462 och , dnr 2015:177. 122Se t.ex. beslut av ÖKS , dnr 2007-04370. 1231 kap. 6 § CSNFS 2001:6. månad /19. Kommunerna skulle enligt skollagen lämna inackorderingsstöd med lägst , om stödet lämnades kontant.124 Ingen av de 24 kommuner som inter- vjuades lämnade stöd på annat sätt än genom kontant utbetalning till elever eller vårdnadshavare. Nio av de undersökta kom- munerna lämnade enbart stöd med , 15 av kom- munerna lämnade i vissa fall även stöd med högre belopp. Som mest lämnades . Enligt den enkätundersökning som genomförts lämnade kommunerna i genomsnitt i inackorderingsstöd under /19. Hur betalas stödet ut Statligt inackorderingstillägg lämnas under ett läsår och stödet betalas ut i efterskott, den sista bankdagen i . Stödet betalas ut till föräldrar eller vårdnadshavare för omyndiga elever enligt samma grunder som tillämpas för utbetalning av allmänt barnbidrag, eller till myndiga elever.125 Skollagen inne- håller inga närmare bestämmelser om utbetalning av kommunalt inackorderingsstöd. Vid intervjuer med 24 kommuner framkom att 22 kommuner betalade ut stödet , men . Två av kommunerna betalade i stället ut stödet för hela höst- respektive vårterminen vid terminsstarten. Nästan alla de intervjuade kommunerna lämnade stöd under ett läsår, men en kommun lämnade stöd . Enligt en enkätundersökning bland landets samtliga kommuner som utredningen genomfört betalade 8,2 pro- cent av de svarande kommunerna ut stöd , resterande under nio månader.126 Kommunerna betalade enligt inter- vjuundersökningen ut stödet till myndiga elever eller till den vård- nadshavare som hade anmälts som mottagare. 12415 kap. 32 § och 18 kap. 32 § skollagen. 1252 kap. 6–6 a §§ och 32–33 §§ studiestödsförordningen samt 10 kap. CSNFS 2001:6. 126Av 182 kommuner som svarade på frågan betalade 15 ut stöd under ett normalt läsår. När stöd som betalats ut felaktigt krävs tillbaka Statligt inackorderingstillägg och kommunalt inackorderingsstöd lämnas ibland felaktigt eller med för högt belopp. Exempelvis på grund av elevens förhållanden har ändrats på ett sådant sätt att han eller hon inte längre har rätt till stöd. Statligt inackorderingstillägg som har lämnats felaktigt eller med för högt belopp kan krävas tillbaka med stöd av särskilda bestämmelser om återkrav i 5 kap. 1 § studie- stödslagen. För kommunalt inackorderingsstöd saknas sådana be- stämmelser. Kommunalt stöd kan i vissa fall ändå krävas tillbaka med stöd av den civilrättsliga principen om condictio indebiti. Condictio indebiti innebär att den utbetalande parten i vissa fall har rätt att kräva tillbaka det som betalats felaktigt. Principen är dock inte absolut, utan innehåller en mängd undantag. Återkrav är t.ex. inte möjligt om mottagaren har varit i god tro och förbrukat det mot- tagna beloppet eller annars inrättat sig efter betalningen. Många av 24 intervjuade kommuner lämnar i ansökningsblanketter eller på sina hemsidor information om att elever och vårdnadshavare kan bli åter- betalningsskyldiga. Huruvida kommunerna vid sådana krav på åter- betalning lutar sig mot principen om condictio indebiti är oklart. Flera av de intervjuade kommunerna uppger att man i praktiken återkräver inackorderingsstöd i liten utsträckning eller inte alls. 6Förslag om planering och dimensionering Utredningen har i uppdrag att utreda hur gymnasial utbildning bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kom- petensbehov, bl.a. för att åstadkomma ett bättre resursutnyttjande. Utredningens uppdrag omfattar även att föreslå hur en regionalt baserad modell för planering och dimensionering av gymnasial ut- bildning kan utformas och hur den kan finansieras. I utredningens uppdrag ingår även att se över ansvarsfördelningen mellan stat, kom- mun och andra aktörer samt vid behov föreslå förändringar. De förslag som presenteras i detta kapitel vilar på en analys av hur planering och dimensionering går till . Utredningen har analyse- rat hur ansvarsfördelningen ser ut och vilka principer som är styrande i dagens modell för planering och dimensionering. Utredningen har även analyserat vilka konsekvenser dagens modell får för elever, arbetsgivare och samhället i vidare bemärkelse. Utredningens infor- mationsinsamling har bl.a. inkluderat litteraturstudier, en fallstudie i flera regioner, enkäter, intervjuer och ett stort antal möten med huvudmän och andra aktörer. Utredningen har även genomfört flera statistiska analyser av bl.a. genomströmning, etablering på arbetsmark- nad och inkomstutveckling efter utbildning. Hur arbetet bedrivits beskrivs närmare i kapitel två och i betänkandets bilagor. Sammantaget anser utredningen att dagens modell för dimensio- nering och planering av gymnasieskolan och vuxenutbild- ning (komvux) bör förändras för att uppnå utredningens syften. Utredningen anser att det behövs nya principer för planering och dimensionering. Vidare behöver det gemensamma ansvaret för utbild- ningen förstärkas, dels genom ett ökat statligt inflytande, dels genom ökat samarbete mellan huvudmän. Förslag om planering och dimensionering Under utredningens arbete har flera olika alternativa modeller för planering och dimensionering övervägts med olika grad av statligt inflytande, olika former för finansiering och olika former av sam- verkan mellan huvudmän. För att underlätta dialogen med berörda aktörer under utredningens arbete utformades olika typmodeller. Alla typmodeller hade det gemensamt att både staten och huvud- männen, precis som , har inflytande över utbudet som erbjuds. De olika typmodellerna illustrerade att balansen i ansvarsfördelning mellan huvudmän och staten kan förskjutas i olika grad. Typmodel- lerna hade även det gemensamt att huvudmän, precis som , måste förhålla sig till vad andra huvudmän erbjuder. Graden av sam- verkan mellan huvudmän varierade i de olika modellerna liksom graden av frivillighet när det gäller samverkan om utbudet. Utöver planering och dimensionering beskrevs även olika sätt att finansiera utbildning på gymnasial nivå. De olika typmodellerna för ansvars- fördelning, samverkan och finansiering diskuterades vid flera tillfäl- len med utredningens experter och med den parlamentariska referens- gruppen. Modellerna diskuterades även vid ett stort antal möten med olika huvudmän. Med utgångspunkt i genomförda analyser och diskussionerna med berörda aktörer, konstaterar utredningen att en ny modell för pla- nering och dimensionering behöver balansera olika aktörers intres- sen på ett nytt sätt. För det första handlar det om balansen mellan enskilda individers intresse , samt i vilken ut- sträckning utbudet ska ta hänsyn till samhällets och arbetsmarkna- dens behov. För det andra handlar det om att hitta en balans mellan statligt och kommunalt ansvar och inflytande över vilket utbud som ska erbjudas. För det tredje handlar det om att så långt möjligt skapa likvärdiga villkor för kommunala och enskilda huvudmän. Utredningen kan konstatera att stora reformer tar tid, bedömer utredningen att åtgärder snabbt bör vidtas för att förändra utbudet av utbildning på gymnasial nivå. Därför föreslår utredningen att förändringarna ska genomföras i två steg. I det första steget föreslås bl.a. nya principer för vad som ska vara styrande vid planering och dimensionering av gymnasieskolans ut- bildningar. För att underlätta huvudmännens beslut om utbud före- slås bl.a. att ska presentera regionala behovsanalyser som ska fungera som planeringsunderlag för både gymnasieskolan och för yrkesutbildning i komvux. Utredningen föreslår också nya krav Förslag om planering och dimensionering på samverkan mellan kommuner. För yrkesutbildning i komvux före- slås ändringar i regleringen av statsbidraget för regional yrkesinrik- tad vuxenutbildning som innebär förtydliganden om samverkan och ökade möjligheter för enskilda individer att delta i yrkesutbildning i de samverkande kommunerna. Dessa förslag bedöms kunna börja tillämpas på utbildning som påbörjas i gymnasieskolan respektive i komvux. I det andra steget, som ska tillämpas på utbildning som påbörjas i gymnasieskolan respektive i kom- vux, föreslås bl.a. åtgärder som innebär att statens inflytande över utbudet ökar genom att efter dialog med huvudmännen ska besluta om regionala ramar för utbudet. När det gäller yrkes- utbildning i komvux föreslås vidare åtgärder som syftar till att öka tillgången till utbildning så att vuxna med behov av kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden också ges möjlighet att delta i sådan yrkesutbildning. Detta uppnås genom krav på samverkansavtal och en möjlighet för individer att fritt söka yrkesutbildning inom samver- kansområdet. Genom förslaget om regionala ramar breddas utbudet och långsiktigheten ökar i planeringen av yrkesutbildningen för vuxna. Sist i kapitlet presenteras bedömningar angående behovet av att ytterligare utreda andra typer av åtgärder som utredningen anser kan bidra till att nå de breda syften som angivits för utredningen. Förslagskapitlet är så disponerat att vi först presenterar förslag som kan börja tillämpas på utbildning i gymnasieskolan som på- börjas . Ändringarna i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning föreslås träda i kraft (förslagen i avsnitt 6.1.1–6.4.1). Därefter presenterar vi förslag, som efter att förberett förändringarna, kan börja tillämpas på utbildning som påbörjas i gymnasieskolan respektive i fråga om yrkesutbildning i komvux (förslagen i avsnitt 6.6.6–6.8.3). Slutligen presenterar vi utredningens bedömningar angående behovet av fortsatta utredningar (bedöm- ningarna i avsnitt 6.9.1–6.9.3). När det gäller de författningsförslag som tillhör förslagskapitlets andra del har utredningen valt att endast presentera sådana på lagnivå, till skillnad från de författningsförslag som tillhör förslagskapitlets första del som även omfattar förord- ningar. Detta då en kommande förordningsreglering till stor del är beroende av det uppdrag att förbereda reformen som föreslås få. I det andra steget redovisas dock ett förslag till förord- Förslag om planering och dimensionering ning i fråga om den förenklade prövningen som presenteras i av- snitt 6.6.7. Vidare har utredningen valt att bygga förslagen i detta betän- kande, i fråga om vuxenutbildning, på de förslag som regeringen redovisat i propositionen, Komvux för stärkt kompetensförsörjning, (prop. 2019/20:105), där det bl.a. föreslås att särskild utbildning för vuxna (särvux) ska upphöra som egen skolform inom skolväsendet för att i stället ingå i skolformen komvux och benämnas ”vuxenutbildning som särskild utbildning”. Särskild utbildning före- slås, som , finnas som två nivåer, grundläggande och gymnasial. I detta betänkande kommer utredningen därför att använda begrep- pet särvux för att beskriva dagens utbildning och begreppet komvux som särskild utbildning för att beskriva förslag som berör den fram- tida föreslagna utbildningen. 6.1Utbud och dimensionering av gymnasial utbildning 6.1.1Det behövs nya principer för planering och dimensionering av utbudet i gymnasieskolan Utredningens förslag: När huvudmän bestämmer vilka utbild- ningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa ska betydande hänsyn tas till både ungdomarnas efterfrågan och behov och arbets- marknadens behov. Utredningens bedömning: Regeringen bör uppdra åt Statens skol- inspektion att redovisa en analys av hur myndigheten avser att ut- öva tillsyn över huvudmännens efterlevnad av de nya reglerna för planering och dimensionering. Elevernas önskemål och huvudmännens konkurrens om elever formar dagens utbud Kommunala huvudmän har ett tydligt uppdrag att erbjuda ett all- sidigt utbud av utbildning till alla ungdomar i kommunen. Enskilda huvudmän har inget motsvarande uppdrag men kan ansöka om god- Förslag om planering och dimensionering kännande för att bedriva utbildning i gymnasieskolan. När det gäller planering och dimensionering skiljer sig också förutsättningarna för kommunala och enskilda huvudmän åt. Enskilda huvudmän kan ansöka om godkännande för en eller flera utbildningar medan kommunerna så långt det är möjligt, ska anpassa vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa efter elevernas önskemål.1 Ungdomars önskemål är en naturlig och rimlig utgångspunkt då valet av utbildning är en del av individens eget livsprojekt. Valet av utbildning påverkas dock av det utbud som erbjuds, vilken informa- tion om utbildningarna som presenteras och hur utbildningarna marknadsförs. För ungdomar har även föräldrarnas uppfattningar betydelse och många ungdomar påverkas starkt av hur kamrater väl- jer. Många ungdomar är väl medvetna om arbetsmarknadsutsikter eller andra möjligheter efter gymnasieskolan och väljer ett program främst med utgångspunkt i det. förefaller ungdomar med lägre meritvärde, i högre utsträckning än elever med högre merit- värden, påverkas av marknadsföring och de lägger större vikt vid faktorer som egentligen inte är direkt kopplade till utbildningen, t.ex. att få en surfplatta, avstånd till skolan eller att få gå tillsammans med kompisar. Jämfört med andra elever lägger denna elevgrupp mindre vikt vid utbildningarnas faktiska innehåll.2 genomförde en fördjupad analys av svensk yrkesutbildning.3 En central slutsats handlade om hur utbudet av utbildning formas i . påpekade att utbudet formas av en kombination av ett starkt fokus på elevers önskemål, konkurrens om elever och av att skolors resurstilldelning följer med eleverna. förordade bl.a. att mer hänsyn borde tas till vad som efter- frågas på arbetsmarknaden. beskrivning av hur utbudet skapas stämmer väl med vad utredningen funnit i de fallstudier som utredningen genomfört. granskning gällde yrkesprogram- men, men utredningens kan konstatera att utbudet av högskoleför- beredande program också präglas av elevernas önskemål och huvud- männens konkurrens om elever. Konkurrensen om elever kan bl.a. förklaras av att om det ska finnas reella möjligheter för elever att välja utbildning efter önskemål krävs att kommunerna kan erbjuda något fler platser än det totalt 115 kap. 30 § skollagen. 2Thelin (2019), Valfrihetens geografi och rationella gymnasieval. 3OECD (2019), Vocational Education and Training in . Förslag om planering och dimensionering sett finns elever. Tomma platser är kostsamma och att skapa ett utbud som attraherar elever blir därför viktigt. Konkurrensen om elever öppnar för mer eller mindre offensiv marknadsföring riktad till elever. Marknadsföring behöver inte vara negativt, men utred- ningen ser exempel på hur gränsen mellan marknadsföring och in- formation kan vara svår att urskilja. Vi ser även exempel på hur utbildningarnas innehåll utformas på ett sätt som snarare förefaller syfta till att fånga ungdomars intresse i valsituationen än att för- bereda dem för högre utbildning eller för arbetslivet. Innehållet i de nationella programmen är visserligen nationellt beslutat men inom varje program finns ett poängutrymme som huvudmannen kan an- vända för lokala anpassningar. Vilka kurser som får erbjudas fast- ställs av . Vi konstaterar att många huvudmän använder detta utrymme för att anpassa utbildningar efter arbetslivets krav eller för att göra det möjligt för elever att läsa kurser för grund- läggande behörighet. Men vi har även sett flera exempel på hur huvudmän i sin marknadsföring beskriver att utrymmet för pro- gramfördjupning används på ett sätt som för tankarna till fritids- aktiviteter och som verkar syfta till att gynna rekryteringen. Ett av flera exempel gäller förekomsten av e-sportprofil som erbjuds av förhållandevis många skolor inom inriktningen dator- och kom- munikationsteknik på el- och energiprogrammet och estetiska pro- grammet. På dessa utbildningar används alltså en del av program- fördjupningen mot valbara kurser inriktade mot e-sport.4 Detta fenomen har fått en stor uppmärksamhet, både i skolors marknads- föring, men också i media.5 Utredningen ifrågasätter om det är önsk- värt att utbildningar som estetiska programmet och dator- och kom- munikationsteknik, som är förknippad med låg grad av etablering på arbetsmarknaden och i det senare fallet också problem med anskaffning av APL-platser6, profileras på detta sätt. Det riskerar att locka fler elever, som primärt är intresserade av pro- 4Exempel som utredningen tagit del av är att 200–400 poäng utformas med inriktning på datorspelande inom ämnena specialidrott, och träningslära. Någon typ av e-sportprofil finns på 50 skolor enligt gymnasieannons-sajten . som har samlat alla skolor med E-sportprofil . Skolorna drivs av såväl offentliga som enskilda huvudmän. 5Svenska skolorna där du kan plugga e-sport. E-sportprofil startar egna gymnasieutbildningar. 6Se utredningens analyser av etablering på inriktningsnivå i bilaga 2 samt (2020), Uppföljning av gymnasieskolan 2020, där myndigheten kommenterar att man erfarit problem med APL på inriktningen Förslag om planering och dimensionering filen snarare än programmens målyrken, till utbildningar som har en relativt svag arbetsmarknadskoppling. Även den utredning som låg till grund för reformen 2011 ut- tryckte stark kritik mot hur utbildningarnas innehåll påverkades av konkurrensen om eleverna.7 Den utredningen konstaterade att utbildningarna profilerades i konkurrens om elever på ett sätt som inte avspeglade avnämarnas behov. Utredningen beskrev den dåvar- ande situationen vad gällde utbudet som att det förelåg en mycket stark producentstyrning i stället för att gymnasieskolan utförde ett uppdrag så som det formulerades på den statliga politiska nivån . ”Den information som ges inför valet av gym- nasieskola har mer karaktär av marknadsföring och ger inte alltid tydliga svar på vad en utbildning innehåller och vart den leder.” För att komma till rätta med denna problematik föreslog den utredningen en ökad statlig styrning av utbildningsutbudet. genomfördes flera förändringar för att öka det nationella inflytandet över utbildningarnas innehåll. Utredningens bild är dock att huvud- männen fortfarande konkurrerar om elever. Det får konsekvenser för både utbildningars innehåll och för planering och dimensionering. Det är i detta sammanhang angeläget att påpeka att i många fall är konkurrens något positivt. Det är angeläget att huvudmän an- stränger sig för att genom hög kvalitet attrahera elever. Det finns många områden inom gymnasieskolan där konkurrens på ett positivt sätt kan bidra till att göra huvudmän mer lyhörda för elevers önske- mål både när det gäller utbildningars upplägg, utformning av lokaler och inte minst lokalisering. Det finns t.ex. flera industrigymnasier där elever erbjuds möjlighet till sommarjobb. Detta kan ske genom att utbildningen bedrivs i nära samarbete med en större industri- arbetsgivare. Att konkurrera om elever genom att erbjuda sommar- jobb inom den sektor som utbildningen syftar till lockar inte bara elever. Det kan även antas höja kvaliteten på utbildningen. Men både granskning av svensk yrkesutbildning och utredningens fallstudier talar för att gymnasieskolans utbud påverkas så starkt av huvudmännens strategier i konkurrens om elever att det allvarligt överskuggar möjligheterna att väga in konsekvenser för ungdomars etablering på arbetsmarknaden och därmed också för kompetensför- sörjningen. Konkurrensen om elever riskerar att flytta fokus från elevernas behov av utbildning till huvudmännens behov av elever. 7SOU 2008:27 – en reformerad gymnasieskola. Förslag om planering och dimensionering Utredningen menar att det är självklart att elever även fortsätt- ningsvis ska välja utbildning efter sitt eget intresse och sina egna planer för framtiden. Det är också självklart att elevers efterfrågan ska tillmätas stor betydelse vid planering och dimensionering. Ut- redningen har också beaktat FN:s konvention om barnets rättig- heter () som har ställ- ning som svensk lag. I artikel 12 föreskrivs barns rätt att bli hörda. Detta innefattar bl.a. barns rätt att bli hörda vid val av skolinriktning eftersom det ansetts vara ett beslut som i hög grad påverkar barnets bästa. För att tillvarata både elevernas och samhällets långsiktiga nytta bör dock även flera hänsyn vägas in vid planering och dimensioner- ing. För att kunna ta ställning till vilka andra hänsyn som bör vägas in vid planering och dimensionering behöver gymnasieskolans syfte och uppdrag beaktas. Gymnasieskolan har ett brett uppdrag Gymnasieskolan ska bl. a. ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt del- tagande i samhällslivet. Utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kun- skaper. Gymnasieskolan ska både utgöra en bas för den nationella kompetensförsörjningen och en rekryteringsbas för högre utbild- ning.8 De nationella programmen är uppdelade i två kategorier, hög- skoleförberedande program och yrkesprogram. Syftet med de hög- skoleförberedande programmen är att förbereda eleverna för högre studier, och yrkesprogrammen ska förbereda eleverna för arbets- livet. Båda programtyperna ger dock eleverna bredare möjligheter än de huvudsakliga syften som anges för programmen. Ungefär en tredjedel av utbildningsinnehållet på yrkesprogram är allmänteor- etiska kurser, så kallade gymnasiegemensamma ämnen, exempelvis svenska, matematik och engelska. Sådana ämnen kan dels vara en för- utsättning för anställning, dels ha ett bredare syfte som att förbereda eleverna för samhällslivet i stort. Elever på yrkesprogram har även möjlighet att välja till de kurser som krävs för grundläggande be- 815 kap. 2 och 3 §§ skollagen. Förslag om planering och dimensionering På vissa program, t.ex. vård- och omsorgsprogrammet är det mycket vanligt att eleverna väljer att läsa de behörighetsgivande kurserna och det är inte ovanligt att dessa elever väljer att studera vidare inom högre utbildning. Trots att de högskoleförberedande programmen är inriktade mot högre utbildning och inte innehåller några yrkesämnen väljer unge- fär fyra av tio elever efter ett högskoleförberedande program att inte studera vidare. För majoriteten av dessa elever fungerar etableringen på arbetsmarknaden väl. Gymnasieskolan har flera olika syften och det är möjligt att få arbete efter ett högskoleförberedande program och att studera vidare efter ett yrkesprogram.