sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — och det särskilda FoU-pro- grammet kring återvinning av fosfor och andra näringsämnen har bi- dragit till utredningens arbete genom att finansiera en internationell utblick, genomförd av och med fokus även på teknik- och inno- vationsfrågor. Utredningen har vidare deltagit i nätverksarbete inom FoI-agenda för näringsåtervinning från avlopp och Den svenska näringsplattformen, med och som sammanhållande. Inom ramen för utredningens konsekvensutredning har LCA- och LCC-analyser kring alternativa teknikkedjor för fosforåtervin- ning ur avloppsslam genomförts som ett särskilt uppdrag till IVL . har bistått utredningen i arbetet kring möjliga konsekvenser av utredningens förslag, bland annat genom anordnande av en inledande workshop i konceptuell analys och fortsatt medverkan i utredningens diskussioner om kon- sekvenser av olika förslag. Svenskt Vatten och den referensgrupp med va-huvudmän som knutits till organisationens arbete med slam och återvinningsfrågor har utgjort en värdefull referenspunkt. Bidrag till utredningens bedömningsarbete har även skett genom branschens egna studier och fördjupade LCA-analyser från lokala anläggningar. Utredningen har under arbetet genomfört sex möten med expert- gruppen. En rad skrivelser och andra underlag från myndigheter, or- ganisationer och enskilda experter har ställts till utredningen, bland annat från Svenskt Vatten, och Återvin- ningsindustrierna. Utredningen har därtill erhållit en rad inspel från forskningens aktörer och andra intressenter. Tillgången på fosfor och andra växtnäringsämnen i avlopps- strömmarna har redovisats i en särskild rapport som utredningen låtit professor vid ta fram. Rapporten behandlar även återvinningspotential och sårbar- heter kring dessa näringsämnen för växtodlingen. En uppdatering har skett då det gäller samlade kunskaper kring ris- ker och effekter av slamspridning, främst på . Riskanalyser och riskhantering är centrala för framtida slamhantering, särskilt innan ett nytt regelverk får fullt genomslag. skilt uppdrag lämnades till att genomföra en kun- skapsöversikt kring skadliga miljö- och hälsofarliga organiska ämnen i avloppsslam. Ett uppföljande seminarium anordnades av utredningen kring den avslutande översiktsrapporten kopplat till riskbedömning och riskhantering av organiska ämnen i slam. Utredningen har i enlighet med sitt samrådsuppdrag löpande upp- rätthållit breda kontaktytor och dialog mot berörda centrala, regio- nala och lokala myndigheter, branschaktörer, intresseorganisationer, företag och forskningsföreträdare. Sammantaget närmare ett hundratal möten har genomförts för kontakter, informationsinhämtning, dis- kussion och samråd, vilket redovisas i bilaga 3. Avstämning har även skett med ett antal parallellt arbetande offentliga utredningar. Det gäller främst Miljömålsberedningen (M 2010:04), Utredningen om översyn av miljöövervakningen (M 2017:03), (M 2017:07), Minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02), Kom- binationseffekter och gruppvis hantering av ämnen (M 2018:04), (2018:06) samt Klimatpolitiska vägvals- utredningen (M 2018:07). Utredningen inleds med en redovisning av förslagen till författ- ningsförändringar kring spridningsförbud för slam med krav på åter- av fosfor. Två alternativa förslag redovisas för undantag från spridningsförbudet. En allmän beskrivning ges därefter av uppdraget i kapitel 2, följt av de grundläggande problem och utmaningar, defi- nitionsfrågor och den historiska utveckling som utgör utgångspunkt för utredningsarbetet i kapitel 3. I kapitel 4 redovisas de myndig- heter och andra aktörer som berörs av frågor kring avloppsslam och fosfor som gödningsmedel. Produktionen av avloppsslam, utform- ning av dagens reningsanläggningar, organisations- och ansvars- frågor samt miljömål, klimatarbete och rättsliga utgångspunkter beskrivs i kapitel 5. Kapitlet avslutas med ett par scenarier för fram- tida slamhantering och den styrning som kan erfordras. Processer och tekniker för fosforåtervinning ur avloppsslam re- dovisas i kapitel 6. Fokus ligger på tekniker som nått långt avseende tillämpbarhet, där det redan förekommer färdiga anläggningar i drift eller demonstrationsanläggningar. I kapitel 7 ges en internationell utblick kring hantering, lagstiftning och utveckling avseende av- loppsslam med fokus på förhållanden i och inom EU. Ak- tuell kunskap kring oönskade ämnen som förekommer i avloppsslam ges i kapitel 8. Där diskuteras främst de riskbedömningar som görs och kan göras mot bakgrund av det aktuella kunskapsläget. Utredningens förslag i olika delfrågor redovisas successivt i kapi- tel 9–13. Två alternativa sätt att reglera ett spridningsförbud för av- loppsslam lämnas i kapitel 9, följt av utredningens förslag på utform- ning av ett krav på fosforåtervinning i kapitel 10. Det förebyggande kemikaliearbetet behandlas i kapitel 11. Utredningen lägger där för- slag på hur ett framtida uppströmsarbete kan förstärkas. Behovet av samlat stöd för etablering, investering och kompetens diskuteras i kapitel 12 och avslutas med utredningens förslag i dessa avseenden. Kapitel 13 rör de ekonomiska förutsättningar som gäller hantering av avloppsslam och fosforåtervinning. Utredningen lämnar i detta kapitel även sina förslag på framtida finansiering. Konsekvenser av utredningens förslag behandlas i kapitel 14. Av- slutningsvis lämnas författningskommentarer i kapitel 15. Utredningens betänkande redovisar i bilageform på sedvanligt sätt utredningens direktiv samt genomförda kontakter och samråds- aktiviteter. 3.1Grundläggande problem och utmaningar Utredningens direktiv inriktas i huvudsak mot att ta fram underlag för förbud mot spridning av avloppsslam och tekniker för återföring av fosfor till kretsloppet. Frågan har återkommande belysts i en rad utredningar , även om uppdragen då varit mer förutsättningslösa. Det finns stora mängder fosfor i avloppsslam, vilket utgör ett vik- tigt växtnäringsämne och en ändlig resurs. Det har varit förhållande- vis enkelt för reningsverken att avyttra sitt slam genom spridning på , för jordtillverkning, deponitäckning och andra ändamål. Slammets innehåll av tungmetaller, skadliga kemiska ämnen och för- eningar, läkemedelsrester och mikroplaster har dock påverkat synen på hur och om spridning bör ske. spridningsvägar bedöms inte heller ha samma möjligheter som . Det gäller t.ex. möjligheterna att använda avloppsslam för sluttäckning av de- ponier. Ambitionen om en övergång till cirkulär ekonomi ställer nu krav på att utveckla lämpliga former för återföring av fosfor, om möjligt även andra näringsämnen och resurser, men utan de nackde- lar som slamspridning kan innebära. En rad tidigare utredningar har gjorts i ljuset av tidigare kun- skapsläge och teknikutveckling, senast genom den utredning som presenterades av 2013. Kunskaperna inom områ- det har successivt utvecklats. Det gäller såväl riskanalysen och med- vetenheten om utveckling av nya hälso- och miljörisker, som tekni- kens möjligheter. En rad risker, delvis av okänd karaktär, tornar upp sig. Det innebär att regelverket kring slamspridning blivit föråldrat och att marknaden i betydande grad fått styra ut- vecklingen. Det har medfört att spridning av slam, även med lägre kvalitet, varit fullt tillåten. har va-aktörerna själva utveck- lat ett certifieringssystem, Revaq, som flyttat fram positionerna då det gäller att säkra en god kvalitet på det avloppsslam som ska spridas inom jordbruket. Livsmedelsindustrin har vidare utövat en stark styrning då det gäller att inte acceptera slamgödsling av livsmedels- grödor, utom för raps. Det innebär att andra spridningsvägar för slammet kommit att dominera, där regelverk saknats för slammets innehåll av skadliga ämnen. De risker som anförs gäller förekomst av mikroplaster, skadliga organiska föreningar, kombinationseffekter av dessa, läkemedelsrester, tungmetaller m.m. i slammet. En rad metoder är under utveckling för fosforutvinning med hjälp av förbränning eller andra tekniker. Det innebär att fosfor kan utvinnas och återföras i kretsloppet på andra sätt än genom slamspridning. Ett problem i sammanhanget är dock de svårigheter som tekniskt sett finns att också tillvarata övriga växtnäringsämnen och kolet i avloppsslam- met. Problemställningarna är likartade i alla länder med slamproduce- rande storskaliga avloppssystem. Det finns därför en rad internationella exempel som kan tjäna som inspiration och ge vissa erfarenheter inför vägvalet. Många svenska reningsverk står inför behovet att göra nya in- vesteringar och välja teknikinriktning mot framtiden. Utredningens uppdrag är mot denna bakgrund inte att mer allsi- digt utreda förutsättningar och möjliga handlingsvägar för framtida avloppsprocesser, slamproduktion, riskhantering och kretsloppsar- bete. Utredningen har ett snävare uppdrag – hur krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam, med dess tekniska förutsättningar, och ett förbud mot att fortsatt sprida slammet ska utformas. Därtill ska för- utsättningarna för uppströmsarbetet diskuteras och förslag läggas på hur det kan säkras . För att detta ska bli möjligt och för att också skapa de beslutsmässiga förutsättningar som krävs, behö- ver dock perspektiven breddas. I detta bakgrundskapitel ges inledningsvis en överblick då det gäller begreppsanvändningen inom området, vilket är avgörande för utveckling av lämpliga regelverk. Vidare beskrivs produktionen av avloppsslam, den hantering och utveckling som sker. I formell me- ning gäller det hur kretsloppen för växtnäringsämnen kan stärkas och exponeringen för skadliga ämnen minska, men ytterst även att hantera utvecklingen av ett kvittblivningsproblem som sätter press på samhälle och avloppshuvudmän. Avslutningsvis ges en översiktlig redovisning av huvuddragen i de tidigare och aktuella utredningar som berör området. En rad tidigare utredningsinsatser har genomförts inom området fosforåterföring och spridning/hantering av avloppsslam. Avgräns- ningar och definitioner har i vissa fall varierat mellan de utredningar och utvecklingssatsningar som bedrivits. Begrepp kan också ha an- vänts på annat sätt än i regelverk och den nu aktuella utredningens direktiv. Utredningen redovisar i detta avsnitt vissa centrala begrepp och definitioner. Bedömningar görs av de avgränsningar som behövs för begrepp som förekommer i direktiven, för att på lämpligt sätt kunna avgränsa utredningsarbetet. Giftfri miljö utgör ett av 16 miljökvalitetsmål, vilket be- handlas närmare i kapitel 5. Den starka betoning som läggs på detta miljömål i utredningens direktiv, ställer krav på preciseringar i ut- redningsarbetet. Utredningen och dess expertgrupp har därför när- mare diskuterat betydelsen av ”giftfri cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam”, Det gäller vad som mer allmänt kan läggas i be- greppet giftfri men även om detta kan konkretiseras med avseende på frånvaro eller anpassade halter av vissa kemiska ämnen, föreningar eller motsvarande. Betydelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har definierats av : Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfal- den. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påver- kan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.1 Regeringen har förtydligat miljökvalitetsmålet Giftfri miljö med ett antal preciseringar. Målet innebär att: •Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla ex- poneringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden. 1www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/giftfri-miljo, . Webbplatsen sammanfattar miljömålsarbetet och drivs av i samarbete med , Havs- och vatten- myndigheten, , , , geologiska undersökning, samt länsstyrelserna. •Användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört. •Spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras ned- brytningsprodukter är tillgängliga. •Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön •Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är till- gänglig och tillräcklig för riskbedömning. •Information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, ke- miska produkter och varor är tillgänglig.2 Målformuleringen ger uttryck för att miljökvalitetsmålet innebär strävan efter att kontinuerligt minska exponering och halter i den yttre miljön, med insikten att noll eller bakgrundsnivå inte alltid kan nås fullt ut. Den övergripande målformuleringen syftar till att ämnen som skapats eller tagits fram av människan inte ska förekomma i för- höjda halter i den yttre miljön. Halterna ska där vara nära noll eller nära bakgrundsnivåerna beroende på om ämnet är naturfrämmande eller naturligt förekommande. Miljökvalitetsmålets preciseringar anger dessutom tillstånd och förhållanden för annat än den yttre mil- jön som behöver uppnås och som är förutsättningar för att kunna nå miljökvalitetsmålet. Den första preciseringen i punktlistan ovan be- handlar den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen i yttre miljö, arbetsmiljö, inomhusmiljö och via föda. I nästa precisering be- handlas användning och förekomst av särskilt farliga ämnen och i den tredje preciseringen spridning av oavsiktligt bildade ämnen. Ämnen som har skapats i eller utvunnits av samhället kommer att spridas till och förekomma i den yttre miljön, åtminstone temporärt och lokalt. Spridning kan motverkas genom olika exponeringsbe- gränsande åtgärder som kan gälla t.ex. produktdesign och använd- ningssätt, val av material och ämnen. Kemikalieinspektionen tolkar formuleringarna nära noll och nära bakgrundsnivåerna som att de inte fullt ut kan uppnås så länge kemiska ämnen hanteras i samhället. ger formuleringarna tydligt uttryck för en strävan att kon- tinuerligt minska exponering och halter i miljön.3 Vid bedömning av hur halten av ett specifikt ämne förhåller sig till nära noll respektive bakgrundsnivån är det rimligt att det relate- ras till ämnets hälso- och miljöegenskaper. Det innebär t.ex. att den halt som betraktas som nära noll bör vara en lägre koncentration om det gäller ett extremt giftigt ämne jämfört med ett ämne med låg grad av giftighet. Innebörden av nära noll respektive nära bakgrundsnivå- erna bör enligt Kemikalieinspektionen också vara striktare för särskilt farliga ämnen. Användningen av sådana ämnen ska, i enlighet med pre- cisering två, så långt som möjligt upphöra genom långtgående konti- nuerliga ansträngningar för utfasning. När mänskliga aktiviteter inte längre bidrar till exponering för särskilt farliga ämnen ska halterna successivt avklinga och närma sig noll i den yttre miljön.4 Hur halten förhåller sig till nära noll respektive nära bakgrunds- nivåerna för farliga ämnen och övriga ämnen skulle i ett idealt och förenklat fall med full kunskap om ämnenas egenskaper bedömas helt i enlighet med ovanstående resonemang om synen på halterna i relation till ämnets egenskaper. I praktiken är dock bristen på kun- skap om hälso- och miljöegenskaper samt om kombinationseffekter betydande. Det tillkommer alltid nya kunskaper som kan förändra tidigare bedömningar. Detta medför att det generellt sett inte alltid är möjligt att avgöra vilka exponeringsnivåer som är säkra i betydel- sen att negativa effekter på hälsa och miljö inte kommer att kunna iakttas. Därför måste insatserna för att uppnå Giftfri miljö utgå från ett försiktighetstänkande och ett förebyggande synsätt. Det är också bakgrunden till att gränsvärden i regel sätts under den nivå som forskningsmässigt kan bedömas som skadlig. Försiktighetsprincipen, som den kommit till uttryck inom EU och i , behandlas närmare i anslutning till kapitel 8 och 9. Ytterligare information om miljömålssystemet och miljökvalitets- målet Giftfri miljö lämnas i kapitel 5. 3Kemikalieinspektionen (2019). Underlag till utredningen, Dnr 4.1.4.-H18-07471, . Begreppen avlopp och avloppsvatten bestäms i olika rättsakter. I definieras avloppsvatten som 1.spillvatten eller annan flytande orenlighet, 2.vatten som använts för kylning, 3.vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller 4.vatten som avleds för avvattning av en begravningsplats.5 I lagen om allmänna vattentjänster definieras begreppet avlopp som bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med sam- lad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spill- vatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning6. I föreskrifter om rening och kontroll av ut- släpp av avloppsvatten från tätbebyggelse definieras avloppsvatten (från tätbebyggelse) som hushållsspillvatten eller en blandning av hushållsspillvatten och industrispillvatten och/eller dag-, tak- och dräneringsvatten som uppsamlas i ledningsnät. Hushållsspillvatten definieras i sin tur som spillvatten från bostäder och serviceinrätt- ningar, vilket till övervägande del utgörs av klosettvatten samt bad-, disk- och tvättvatten. Industrispillvatten definieras som allt spillvat- ten som släpps ut från områden som används för kommersiell eller industriell verksamhet och som inte är hushållsspillvatten eller dag- vatten. Slutligen definieras dagvatten som nederbördsvatten, dvs. regn- eller smältvatten, som inte tränger ned i marken, utan avrinner på markytan.7 Små avlopp/avloppsanläggningar Begreppet små avlopp/avloppsanläggningar brukar användas för an- läggningar som tar emot avloppsvatten för upp till och med 200 personekvivalenter, pe. Det är avloppsanläggningar som inte är till- stånds- eller anmälningspliktiga enligt miljöprövningsförordningens 59 kap. 2 § . 62 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 7Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6.) om rening och kontroll av utsläpp av avlopps- vatten från tätbebyggelse. De omfattas i stället av tillstånds- eller anmälnings- plikt enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Tillstånds- och anmälningsplikt behandlas närmare i avsnitt 5.3.3 och 10.2.2. Små avloppsanläggningar är byggda med småskalig tek- nik avsedd för endast ett eller ett mindre antal hushåll, men även för mindre verksamheter. Verksamhetsutövare kan vara såväl privatpersoner, samfälligheter som juridiska personer och det kan även förekomma att en allmän va-huvudman använder sådan småskalig teknik.8 Enskilda avlopp/avloppsanläggningar Begreppet enskilt avlopp/avloppsanläggning beskriver anläggningens organisatoriska form och inte dess storlek. I lagen om allmänna vat- tentjänster görs skillnad på enskild och allmän va-anläggning. En all- män va-anläggning är en anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen. En enskild va- anläggning är en anläggning eller annan anordning för vattenförsörj- ning eller avlopp som inte är eller ingår i en allmän va-anläggning.9 I utredningens direktiv definieras avloppsslam som det avfall som uppstår när avloppsvattnet renas innan vattnet släpps ut.10 I EU:s avloppsdirektiv /271/EEG definieras slam som sedi- menterat slam, behandlat eller obehandlat, från reningsverk för av- loppsvatten från tätbebyggelse. 11 Direktivet är genomfört i Natur- vårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6) om rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse. 8Havs- och vattenmyndigheten (2019). Vägledning för prövning av små avlopp. Avsnittet Avgränsningar, begrepp, förkortningar och utgångspunkter. / hav/vagledning-lagar/vagledningar/sma-avlopp/provning-av-sma- avlopp/vagledning-for-provning-av-sma-avlopp.html, . 2018:67, s. 1. 11Artikel 2.10 i rådets direktiv /271/EEG av om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, 30.5.1991, s. 40, Celex 31991L0271). slam som sedimenterat slam, behandlat eller obehandlat, från av- loppsreningsanläggning.12 EU:s direktiv /278/EEG om skyddet för miljön, särskilt mar- ken, när avloppsslam används i jordbruket13 (slamdirektivet) har en något vidare definition. Med slam avses där i)slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvat- ten med liknande sammansättning, ii)slam från flerkammarbrunnar och andra liknande anläggningar för rening av avloppsvatten, iii)slam från andra avloppsreningsverk än de som avses i i och ii.14 Direktivet har genomförts i svensk rätt främst genom Naturvårds- verkets kungörelse (SNFS 1994:2) om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. I kungörelsen defi- nieras avloppsslam på följande sätt. Slam från avloppsreningsverk, flerkammarbrunnar eller liknande anordningar som behandlar av- loppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvatten med liknande sammansättning.15 Havs- och vattenmyndigheten har en liknande definition i sina all- männa råd om små avloppsanläggningar, med skillnaden att begrep- pet slamavskiljare används i stället för flerkammarbrunnar.16 Utred- ningen anser för sin del att begreppet slamavskiljare är modernare och ligger mer i linje med den engelska ordalydelsen av direktivet.17 Definitionen i slamdirektivet är bred och omfattar inte bara slam från avloppsreningsverk utan även slam från flerkammarbrunnar och andra liknande anläggningar. Det innebär att även slam från små re- spektive enskilda avlopp omfattas av reglerna kring spridning av av- loppsslam. Även slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten Med avloppsreningsanläggning avses anläggning för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse. 13EGT L 181, , s. 6, Celex 31986L0278. 14Artikel 2 a. 16Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd (HVMFS 2016:17) om små avloppsanlägg- ningar för hushållsspillvatten. 17I direktivets svenska översättning används begreppet flerkammarbrunn. I den engelska lydelsen används begreppet septic tanks. Samma begrepp används i den reviderade lydelsen av avfallsdirektivet och har där översatts med begreppet septiktankar (artikel 3). Utredningens bedömning är att begreppet slamavskiljare är det som ligger närmast septic tanks. En sådan teknisk lösning behöver inte ha flera kamrar. med liknande sammansättning som avloppsvatten från hushåll och tätorter omfattas av definitionen. Det innebär att även slam från re- ningsverk som renar avloppsvatten från t.ex. livsmedelsindustri om- fattas av definitionen. Slamdirektivet är dock endast tillämpligt om avloppsslammet an- vänds på jordbruksmark. Med jordbruk avses enligt direktivet odling av alla former av livsmedelsgrödor för kommersiellt bruk, inklusive djurfoder.18 Det innebär att användning av avloppsslam som används iicke-kommersiell odling faller utanför direktivets tillämpningsom- råde. Definitionen av jordbruk innebär att detta omfattar , betesmark (naturbetesmark) och slåtterängar, även om det enligt di- rektivet och annan lagstiftning är förbjudet att sprida slam på viss jordbruksmark.19 Utredningen använder sig av begreppet produktiv jordbruksmark för att beteckna aktiva odlingsytor (åker) som inte omfattar betes- och slåttermark. Detta begrepp utvecklas närmare i avsnitt 3.2.5 om återvinning. Direktivet utgör ett minimidirektiv, vilket betyder att kan införa mer långtgående bestämmelser. Skyddsnivån får dock inte sänkas för slam från små och enskilda avlopp. Det innebär att den nationella utformningen av nya regler ska ha EU-direktivet som en lägsta skyddsnivå. Diskussion kring detta förs i kapitlet om förbud mot spridning av avloppsslam, avsnitt 9.4. Där behandlas också mer idetalj vad utredningen avser med avloppsslam och vilka andra av- loppsfraktioner utredningen anser bör omfattas av en framtida reglering. Avloppsslam kan ha olika karaktär och konsistens, vilket inom va-branschen ges vissa vedertagna beteckningar.