sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — Det bör därför i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken införas bestämmelser om att lagarna kompletterar sådana bestämmelser i Analys och förslag på fiskets område EU-förordningar som har samma syfte som lagarna och som faller inom dessa lagars tillämpningsområde och att regeringen tillkänna- ger i vilka förordningar som kompletteras av respektive lag. I fråga om EU-bestämmelser som faller inom flera lagars tillämpningsområde bör regeringen även tillkännage vilka be- stämmelser som kompletteras av respektive lag. Utredningen förordar normspridningstekniken med tillkänna- givanden eftersom det mot bakgrund av det stora antal EU-förord- ningar som antagits på området och kan förväntas antas , bedöms vara nödvändigt att använda en metod som inte direkt i lagen anger vilka EU-förordningar som innehåller sådana bestämmelser som kompletteras av lagen. I annat fall skulle lagändringar behöva göras varje gång någon ny EU-förordning av berört slag antogs. Att förändringar sker är dessutom förhållandevis vanligt inom just fiske- området. Att regeringen tillkännager tillämpligt grundregelverk innebär till- kännagivande av de EU-förordningar som utgör kärnan i den fiske- lagstiftning som gäller i Sverige.12 Utredningens förslag: För straffbarhet ska krävas uppsåt eller oaktsamhet. Utredningens bedömning: Gärningspersonens uppsåt eller oakt- samhet ska beträffande de föreslagna bötesbestämmelserna täcka både de omständigheter som utgör den straffbara gärningen och de bakomliggande handlingsnormernas existens och innehåll. 12Motsvarar Högsta domstolens sätt att uttrycka vilka bestämmelser som gäller i NJA 2007 s. 227, se avsnitt 4.3.2 och 4.4.4. Analys och förslag på fiskets område Skäl för förslaget: Krav på uppsåt eller oaktsamhet Enligt fiskelagen krävs för straffansvar vid brott mot bestämmelser i lagen eller mot Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter att handlandet har varit uppsåtligt eller oaktsamt (37–39 §§ och 40 § första stycket fiskelagen). Endast i ett straffbud i fiskelagen uppställs krav på att handlandet ska ha varit uppsåtligt eller grovt oaktsamt för att straff ska kunna dömas ut, nämligen vad gäller överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (40 § andra stycket). Regeringen noterade i motiven till 39 a § fiskelagen13 att det av förarbetena till nämnda bestämmelser14 inte framgår varför ett krav på grov oaktsamhet har uppställts för överträdelser av EU- rättsliga bestämmelser medan det endast ställs krav på oaktsamhet vid överträdelser av nationella regler. Regeringen bedömde, i likhet med den utredning som låg till grund för propositionen, att det var motiverat med en utvidgning av det straffbara området till att också gälla brott mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken som sker av oaktsamhet. Utredningen hade motiverat sitt ställ- ningstagande dels med att den skillnad som finns mellan brott mot nationella regler och brott mot EU-regler inte är motiverad, dels med att det i straffbestämmelser på andra områden, t.ex. miljöområdet, normalt inte uppställs krav på grov oaktsamhet beträffande brott mot EU-förordningar (se exempelvis 29 kap. ). Regeringen ansåg, i likhet med utredningen, att samma subjektiva rekvisit bör gälla oavsett om den bestämmelse som överträtts finns i nationell rätt eller i . Regeringen gjorde därför samma bedömning som utredningen, att straffansvaret för likartade beteenden bör regle- ras på ett enhetligt sätt. En enhetlig reglering av överträdelser av EU- förordningar underlättar dessutom enligt regeringen den praktiska tillämpningen av reglerna för kontrollmyndigheterna och rättsväs- endet, som straffregleringen blir tydligare och mer förut- sebar för den enskilde. Beträffande nykriminaliseringen av brott mot landningsskyldigheten, dvs. skyldigheten att landa all fångst, ansåg regeringen därför att oaktsamhet ska vara tillräckligt för straffansvar. En sådan bedömning var dessutom enligt regeringen i linje med de 2013/14:184, Ändringar i fiskelagen, s. 71 ff. 14Regeringens proposition 1994/95:75, Vissa livsmedelspolitiska åtgärder vid ett medlemskap i unionen, och regeringens proposition 1995/96:8, Ändringar i fiskelagen, m.m. Analys och förslag på fiskets område krav som ställs i på att överträdelser av EU-förordningar i större utsträckning ska kunna sanktioneras. Av samma skäl som regeringen lade till grund för sitt förslag 2014 föreslår utredningen att det för ansvar enligt både fiskelagens och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitikens straffbestämmelser om överträdelser av EU-förordningar ska vara tillräckligt att gärningen begåtts av oaktsamhet. Förslaget medför en viss utvidgning av det straffbara området genom att även oaktsamma överträdelser blir straffbara. Förutsätt- ningarna för att utvidga kriminaliseringen är enligt utredningens uppfattning uppfyllda. Överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken riskerar att medföra påtaglig skada för fiskbestånden och miljön. Vissa överträdelser av fiskelagstiftningen är så allvarliga till sin art att de bör föranleda en straffrättslig sank- tion. Det är i dessa fall av stor vikt att motverka det beteende som ligger till grund för brottet. En straffsanktion får anses ha störst genomslagskraft och är därför den sanktion som är mest lämplig för att komma till rätta med sådana beteenden. Det förhållandet att straff- ansvar ska kunna inträda vid aktuella överträdelser även om oaktsam- heten inte anses grov innebär inte heller att varje oaktsamhet hur ringa den än är ska kunna föranleda ansvar. Av allmänna principer följer att straffrättsligt ansvar för oaktsamhet inte ska kunna komma i fråga för varje avvikelse från den eftersträvade . En viss margi- nal föreligger alltså mellan det helt aktsamma och det oaktsamma (se prop. 1988/89:113 s. 19). Gärningar som är ringa kommer dessutom även fortsättningsvis uttryckligen att undantas från straffansvar. Vad bör omfattas av den subjektiva täckningen? Vid i vart fall ett par tillfällen har domstolar, utöver krav på subjektiv täckning i förhållande till de faktiska omständigheterna som legat till grund för den straffrättsliga prövningen, för straffbarhet enligt 40 § andra stycket fiskelagen även uppställt krav på subjektiv täckning i förhållande till de bakomliggande handlingsnormernas existens och innehåll. Tingsrättens skäl i de aktuella domarna15 för att kräva sub- jektiv täckning i förhållande till handlingsnormernas existens och innehåll har varit att 40 § andra stycket fiskelagen inte innehåller 15Se avsnitt 8.2.3. Analys och förslag på fiskets område uttryckliga hänvisningar till de artiklar i EU-förordningar som om- fattas av straffbestämmelsen. Utifrån den samlade bild av de lagstiftningstekniker som används för kriminalisering av överträdelser av EU-förordningar, bedömer utredningen att behovet av subjektiv täckning avseende handlings- normernas existens och innehåll är tydligare vid vissa typer av krimi- naliseringstekniker och att behovet av sådan täckning måste anses större ju otydligare angivna hänvisningsnormerna anses vara. Bedöm- ningen utifrån legalitetsprincipens rättssäkerhetskrav måste göras utifrån utformningen av varje enskild straffbestämmelse och de övriga bestämmelser straffbestämmelsen länkas samman med. Det går emel- lertid inte att generellt dra slutsatsen att det för varje straffbestäm- melse som fylls ut av EU-förordningar, men där utfyllnadsnormerna inte uttryckligen framgår av straffbestämmelsen, bör uppställas krav på subjektiv täckning i förhållande till handlingsnormernas existens och innehåll. Att det i straffbestämmelsen görs uttryckliga hänvis- ningar till de artiklar i EU-förordningarna där föreskrifter som är avsedda att omfattas av straffbestämmelserna finns är bara en av flera lagtekniska lösningar. Att ange tillämpliga artiklar är inte heller en garanti för att rättsvårdande myndigheter och domstolar inte upp- ställer krav på subjektiv täckning i förhållande till handlingsnorm- ernas existens och innehåll ändå. Genom utredningens förslag till ny lydelse av 40 § fiskelagen och 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken införs brottsbeskrivningar som enligt utredningen i tillräcklig utsträckning beskriver den kriminaliserade gärningen. Utredningen bedömer därför att det saknas skäl att uppställa krav på subjektiv täckning i förhållande till annat än de omständigheter som utgör det straffbara handlandet. I vissa av punkterna i 40 § fiskelagen resp. 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är det dock rimligt att kravet på subjektiv täckning gäller även t.ex. förhållandet att fiske är förbjudet i ett visst område. Vilka krav som bör ställas på den enskilde bl.a. utifrån Högsta domstolens resone- mang i NJA 2007 s. 227 får avgöras från fall till fall inom ramen för rättstillämpningen. Beträffande den subjektiva täckningen gör utredningen en annan bedömning avseende förslagen till 40 b § resp. 11 a § samma lagar. Som framgår ovan är dessa straffbestämmelser öppna blankettstraff- bud som hänvisar till ett regelområde, nämligen EU:s förordningar Analys och förslag på fiskets område om den gemensamma fiskeripolitiken. Bestämmelserna innehåller ramar av begränsande rekvisit och i respektive lag uppställs dessutom krav på att regeringen ska tillkännage tillämpliga förordningar i SFS. Även om både ram och krav på tillkännagivande förbättrar förutsättningarna för den enskilde att identifiera det straffbara området är bestämmel- sernas konstruktion, med beaktande av de skäl som framgår av bl.a. avsnitt 7.2.6, sådan att utredningen anser det motiverat att kravet på subjektiv täckning även ska gälla i förhållande till handlingsnormer- nas existens och innehåll, dvs. vara täckta av gärningspersonens upp- såt eller oaktsamhet. Utredningens förslag: Försök och förberedelse till brott enligt 40 § fiskelagen och 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska vara straffbart. Skäl för förslaget: Enligt nuvarande 40 § fjärde stycket fiskelagen döms den till ansvar enligt 23 kap. som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket samma bestämmelse. Således omfattar straffansvaret enligt nuvar- ande bestämmelse brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av vissa bestämmelser i fiskelagen, men inte beträffande överträdelser av de förordningar som utgör EU:s gemensamma fiskeripolitik (dvs. 40 § andra stycket fiskelagen). Några uttryckliga skäl till varför det görs skillnad mellan grundregelverken, dvs. svensk lag och EU:s för- ordningar, framgår emellertid inte av förarbetena till fiskelagen. Brott som straffbeläggs på försöks- och förberedelsenivå ska vara av en viss högre allvarlighetsgrad. Den skillnad som finns i fiskelagen som gör tydlig skillnad på svenska och EU-rättsliga bestämmelser framstår ur detta perspektiv inte som rimlig. De överträdelser som har beskrivits i förslaget till ny 40 § fiskelagen och 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, som alltså kan leda till fängelsestraff, kan vara så allvarliga att de enligt utred- ningen även bör kunna straffas på försöks- och förberedelsestadiet. Analys och förslag på fiskets område 9.8Förhållandet till straffbestämmelser i andra lagar Utredningens förslag: Till ansvar enligt 40 och 40 b §§ fiske- lagen samt 11 och 11 a §§ lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska inte dömas om gärningen är belagd med straff enligt eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Skäl för förslaget: I fiskelagen anges inte hur 40 § andra stycket fiskelagen förhåller sig till andra lagars straffbestämmelser. När det gäller straffbestämmelsen i 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken föreskrivs det dock att bestämmelsen är subsidiär till , lagen om straff för smuggling och fiske- lagen (12 §). Om de föreslagna straffbestämmelserna helt eller delvis samman- faller med tillämpningsområdet för straffbestämmelserna i brotts- balken eller lagen om straff för smuggling ska straffbestämmelserna i dessa senare lagar ha företräde framför fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. 9.9Följder av att fängelse inte längre finns i straffskalan för viss brottslighet Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoliti- ken med innebörd att husrannsakan enligt 28 kap. 1 § rättegångs- balken får göras för brott enligt respektive lag även om påföljden för brottet endast kan bestämmas till böter. Skäl för förslaget: De generella bestämmelserna om tvångsmedelsanvändning finns i . För tillämpningen av reglerna om tvångsmedel i brottmål förutsätts i många fall att det brott en misstanke gäller är Analys och förslag på fiskets område av viss svårhetsgrad. Detta uttrycks på varierande sätt med skilda betydelser. För vissa tvångsmedel räcker misstanke om brott på vilket fäng- else kan följa, t.ex. för husrannsakan. I andra fall, t.ex. för häktning, ska i normalfallet för brottet straff av viss minsta svårighetsgrad vara föreskrivet för att bestämmelsen ska få tillämpas. Detta innebär att åtminstone det i straffskalan för brottet förekommande maximi- straffet måste överstiga viss nivå. I andra fall får det för brottet inte vara föreskrivet lindrigare än visst straff för att bestämmelsen ska få tillämpas. Detta innebär att det i straffskalan för brottet förekom- mande minimistraffet måste överstiga viss nivå. Av 28 kap. 1 § framgår att om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, får husrannsakan företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § . Rum eller förvaringsställe får, om det behövs, öppnas med våld enligt 28 kap. 6 § andra samma balk och kapitel. Om det finns avvikande bestämmelser om husrannsakan i lag eller författning ska de gälla. Detta följer av 28 kap. 15 § . Utöver de generellt gällande bestämmelserna om tvångsmedel i finns även särskilda bestämmelser i olika special- lagstiftningar. är en av de myndigheter som omfattas av sådan speciallagstiftning inom den direkta brottsbekämpningen. Till uppgifter inom den direkta brottsbekämpningen hör att självständigt bl.a. upptäcka och ingripa mot, utreda och beivra brottslig verksamhet. Brott som ingår i den direkta brottsbekämp- ningen är bl.a. brott mot fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (3 kap. 1 § och 2 § första stycket 4 b och c kustbevakningslagen (2019:32). Bland de befogenheter som tillkommer inom den direkta brottsbekämpningen finns bland annat rätten att göra husrannsakan. Av 3 kap. 8 § kustbevakningslagen framgår att en Analys och förslag på fiskets område kustbevakningstjänsteman har samma rätt som en polisman att enligt 28 kap. 5 § göra husrannsakan för brott som omfattas av den direkta brottsbekämpningen. Enligt samma bestäm- melse får husrannsakan göras även om påföljden för gärningen, till följd av bestämmelserna i lagen (1996:517) om begränsning av tillämpningen av svensk lag när det gäller vissa brott som begåtts på utländska fartyg eller 41 § första stycket fiskelagen (1993:787), endast kan bestämmas till böter. Av 41 § fiskelagen framgår som anförts tidigare, att den som i ekonomiska zon begår brott enligt 37 eller 40 §§ fiskelagen ska dömas till böter (inte böter eller fängelse i högst som framgår av dessa bestämmelser). Således gäller denna särbestämmelse om rätt att göra husrannsakan för brotts- lighet som endast kan leda till böter endast för brottslighet som begås eller kan misstänkas i ekonomiska zon. För husrannsakan i territorialvattnet krävs fortsatt att fängelse finns i straffskalan för det brott som kan misstänkas. Detta eftersom kustbevakningstjänsteman inte har annan rätt än polisman enligt 28 kap. 5 § , dvs. att vid fara i dröjsmål ingripa mot misstänkt brottslighet på vilket fängelse kan följa. Av 28 kap. 10 § framgår att en polisman, för samma ändamål som i bl.a. 28 kap. 1 §, också får undersöka annat ställe än som räknas upp i 1 § även om platsen inte är tillgänglig för allmänheten. En sådan plats kan exempelvis vara gårdsplaner, fabriksområden, brädgårdar och liknande upplag samt byggnadsplatser. Undersökning på sådant ställe kan företas av polisman utan särskilt förordnande. En under- sökning av nu angivet slag är inte att betrakta som husrannsakan.16 Av 3 kap. 9 § kustbevakningslagen framgår att en kustbevaknings- tjänsteman har samma rätt som en polisman att göra en undersökning enligt 28 kap. 10 § i fråga om brott som ingår i den direkta brottsbekämpningen. Av motiven till bestämmelsen (prop. 2018/19:16 s. 83) framgår att en kustbevakningstjänsteman har ett generellt behov av att, utan föregående beslut av förundersöknings- ledare, kunna undersöka bl.a. däcket på ett fartyg och öppna last- utrymmen för en effektiv brottsbekämpning och att kustbevak- ningstjänstemän därför ska ha samma rätt som en polisman att göra en undersökning enligt 28 kap. 10 § . Tillträde till utrymmen på bl.a. fartyg kan också vara grundat i bestämmelser som tillsyn. Fiskelagen (34 §) och lagen om EU:s för- 16Fitger m.fl., (), kommentaren till 28 kap. 10 §. Analys och förslag på fiskets område ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (6 §) innehåller nämligen bestämmelser om tillsyn och kontroll. Av bestämmelserna framgår bl.a. att en fisketillsynsman som förordnats därtill och annan befattningshavare hos Havs- och vattenmyndigheten, länssty- relsen eller annan myndighet i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske (även av EU utsedda inspek- törer) har rätt att få tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen utan att ersättning lämnas, på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, och få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden. ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen, vilket innebär att en polisman kan genomföra en sådan åtgärd med laga befogenhet, vilket närmare framgår av 10 § första stycket p 6 polislagen (1984:387). Polis kan således bistå fiske- tillsynsman eller tjänsteman från Havs- och vattenmyndigheten i dennes tillsynsverksamhet och bereda tillsynsmannen tillträde till sådana utrymmen i fiskefartyg som ska kontrolleras. Däremot sak- nas självständig rätt för polisen att utan ett sådant uppdrag från HaV bereda sig tillträde till exempelvis fiskefartygs lastutrymmen. Enligt förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (5 kap. 5 §) ska kontrollera efter- levnaden av bestämmelser om fiske även på land i anslutning till de områden som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ kustbevakningslagen (2019:32).17 Tillsynen omfattar bland annat kontroll av fiskeredskap och redskapens märkning och utmärkning, förbudsområden och för- budstider samt fångster. Av 40 § första och andra stycket, samt 11 § lagen om EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, framgår att den som begår överträdelser enligt dessa bestämmelser döms till böter eller fängelse i högst . Fängelse kan således enligt nuvarande bestämmelser följa på alla överträdelser av EU:s fiskeförordningar, med de begränsande rekvisit som finns i 40 § andra stycket. Att dela upp bestämmelserna i överträdelser på vilka fängelse kan följa och 17Med fiske avses enligt 5 § fiskelagen verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk, vilket är verksamhet som regleras i fiskelagen och således gäller fiskelagens bestämmelser och EU:s förordningar som i de delar som kompletteras av lagen. Följaktligen gäller kontroll av regelefterlevnaden inte verksamheter som regleras i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Analys och förslag på fiskets område sådana på vilka endast böter kan följa, skulle innebära att husrann- sakan inte längre skulle kunna genomföras för de överträdelser som omfattas endast av bötesbestämmelsen. Även om det finns visst utrymme för att bereda sig tillträde till lastutrymmen och andra rum på fartyg för genom sitt tillsynsuppdrag och för polisen genom sin skyldighet att biträda fisketillsynsman eller tjänsteman från bl.a. Havs- och vattenmyndig- heten kan det inte anses tillfredsställande att sådana befogenheter som följer tillsyn eller biträde skulle ligga till grund för rätt att bereda sig tillträde till exempelvis lastutrymmen för det fall misstanken om över- trädelse avsåg endast brott med böter i straffskalan. För att undvika sådana begränsningar och potentiellt svåra gränsdragningsproblem för de brottsbekämpande myndigheterna, måste antingen fängelse fortsatt förekomma i straffskalan eller en ny särskild rätt att företa husrannsakan införas i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Som framgår av avsnitt 4.2 är det en av straffrättens grundlägg- ande principer att oönskade handlingar och beteenden inte ska be- straffas strängare än nödvändigt. En straffbestämmelses straffskala ska således uteslutande reflektera den klandervärda handlingens all- var. Något utrymme att anpassa straffskalan efter andra behov, såsom en önskan om att få tillgång till vissa straffprocessuella tvångs- medel finns således inte. Någon närmare ledning beträffande när sådana avvikande bestäm- melser som beskrivs i 28 kap. 15 § får förekomma framgår inte närmare av bestämmelsens förarbeten. Exempel på sådan bestämmelse finns emellertid som redogjorts för ovan i 3 kap. 8 § kustbevakningslagen (2019:32). Att utsättas för husrannsakan är en sådan inskränkning i regerings- formens grundläggande fri- och rättigheter som endast får inskränkas genom lag, vilket innebär att motstående intressen för staten måste vara av viss betydelse. Utredningen bedömer sammantaget att även brott mot om den gemensamma fiskeripolitiken som är sådana att de inte bedöms vara på fängelsenivå kan få allvarliga konsekvenser för fiske, hållbarhet, marin miljö och handeln med fiskeprodukter. Det finns därför fortsatt skäl att behålla möjligheten att göra hus- rannsakan vid misstänkta överträdelser av bestämmelser i gemensamma fiskeripolitik, förutsatt att åtgärden anses nödvändig och Analys och förslag på fiskets område Utredningen föreslår därför att en särskild bestäm- melse införs i fiskelagen respektive lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som innebär att husrannsakan får göras för brott enligt respektive lag även om påföljden för ett visst brott endast kan bestämmas till böter. Häktning, anhållande och gripande Reglerna om häktning, anhållande och gripande är endast tillämpliga när det för det brott som misstänks har begåtts är föreskrivet fängelse (24 kap. 1 § ). Utredningens förslag till uppdelning av brott som har fängelse i straffskalan och ren bötesbrottslighet innebär således att vissa tvångs- medel i 24 kap. inte längre kommer att vara tillgäng- liga vid misstanke om brott enligt bötesbestämmelserna i respektive lag. Annan rättsverkan av att fängelse tas bort för vissa brott Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott som enligt 36 kap. 7 § , enligt lydelsen av , kan bli aktuell bl.a. när brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet eller annan verksamhet som ett företag bedriver, om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget. Företagsbot får åläggas om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penning- böter. Möjligheten att döma till företagsbot påverkas således inte av att fängelse inte längre finns i straffskalan för viss brottslighet.