sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Domstolarna brukar även sätta ner skadeståndet i fall där klaganden utan godtagbara skäl har underlåtit att begränsa eller lindra verkningarna av skadan. Både ekonomisk och ideell skada ersätts. Utgångspunkten är att den skadelidande ska få full ersättning för skadan. Domstolarna har dock varit återhåll- samma med att tillerkänna ideellt skadestånd. Ofta kompenserar domstolen en överträdelse av mänskliga rättig- heter enbart genom att konstatera att så har skett. Detta har ansetts utgöra det rättsmedel som i första hand bör komma i fråga. Skade- stånd har dömts ut i ett mindre antal fall. En viktig faktor, som inte nämns uttryckligen i lagen om mänskliga rättigheter, är huruvida det Rättsläget i andra länder förekommit något vållande på det allmännas sida, och i så fall av vilket slag. Se vidare se , Damages for Violations of Human Rights in the , i Bagińska s. 372 f. och 376 f. Det finns även en möjlighet att rikta anspråk mot det allmänna på annan grund än lagen om mänskliga rättigheter. En domstol kan således, i enlighet med principer som har utvecklats i rättspraxis (com- mon law), döma ut skadestånd om det allmänna har brustit i sin omsorgsplikt. Ersättningsrätten bygger då på lag eller praxis, men kan i och för sig ha en koppling till konventionsrätten eller EU- rätten. Det anses vara oklart om en tillämpning av lagen om mänskliga rättigheter leder till högre skadestånd för den enskilde än om skade- ståndsfrågan prövas enligt den allmänna skadeståndsrätten (s. 391). I de fall skadeståndstalan inte förs enligt lagen om mänskliga rättig- heter finns det inte något krav på att den enskilde ska ha uttömt andra möjligheter att få kompensation för överträdelsen. Några planer på ytterligare lagstiftning på området tycks inte finnas. Även grundlag är försedd med en rättighetskata- log. har företräde framför estnisk lag (3 och 123 §§). Enligt grundlagen har var och en rätt till ersättning för både ideell och ekonomisk skada som han eller hon har lidit på grund av en olag- lig handling, oavsett vem som har begått handlingen (25 §). En till- lämpning av ersättningsrätten anses förutsätta att en fri- och rättig- het har överträtts. Om det i det enskilda fallet saknas tillämpliga bestämmelser om ersättning i vanlig lag, får den skadelidande enligt rättspraxis grunda sitt anspråk direkt på grundlagsbestämmelsen (Andresen, Compensation for Human Rights Violations in Estonia, i Bagińska s. 44). Domstolarna grundar normalt sina avgöranden i fråga om rättig- hetsöverträdelser först och främst på grundlagen och annan estnisk lag, och använder och praxis som stöd för sina resonemang. Den grundlagsskyddade rätten till ersättning förutsätter som sagt att det är fråga om en olaglig handling. När det gäller expropriation Rättsläget i andra länder av egendom ska staten dock alltid betala ersättning, även om beslutet om expropriation i och för sig är lagligen fattat (32 § Eesti Vabariigi põhiseadus [grundlagen]). Närmare bestämmelser det allmännas ansvar vid myndighetsutöv- ning finns i lagen om statens skadeståndsansvar. Enligt den centrala bestämmelsen får en enskild vars rättigheter har kränkts av en mynd- ighet vid myndighetsutövning begära ersättning för skada, såvida inte skadan kunnat förebyggas eller kan elimineras genom de metoder som lagen erbjuder, t.ex. att myndigheten återkallar det skadevållande beslutet (7 § [1] riigivastutuse seadus). Det finns också särskild lag- stiftning om bl.a. ersättning för felaktiga frihetsberövanden. Statens ansvar är således beroende av bl.a. vilken typ av statlig verk- samhet som det är fråga om och huruvida skadan förorsakats av en laglig eller olaglig åtgärd från statens sida. Förutsättningarna för att få skadestånd på grund av en grundlagsstridig lag är betydligt strikt- are än i andra fall. Det krävs bl.a. att lagen i fråga på ett kvalificerat sätt begränsar den enskildes fri- och rättigheter (16 § [1] riigivastu- tuse seadus). Dessutom gäller i fråga om grundlagsstridiga domar att skade- stånd förutsätter att domaren i målet har begått en brottslig gärning under handläggningen av målet (15 § [1]). Därutöver har det betydelse vilken typ av skada som anspråket gäller. Om skadan är ideell krävs vårdslöshet på statens sida, annars inte. Det åvilar då staten att visa att den inte har varit vårdslös. Ersättning för ideell skada utgår dessutom enbart vid överträdelser av vissa fri- och rättigheter (bl.a. skyddet mot frihetsberövanden och skyddet för den personliga integriteten, 9 § [1] riigivastutuse seadus). Utöver denna ersättningsgrund finns en möjlighet för en enskild som har fått en kränkning av en fri- och rättighet bekräftad av Europa- domstolen att under vissa förutsättningar, bl.a. att den enskilde inte kan få gottgörelse på något annat sätt, få skadestånd av staten (7 § [2]riigivastutuse seadus). Någon begränsning till allvarliga överträd- elser finns inte. En översyn av bestämmelserna om statens ansvar för rättighets- överträdelser är planerad till 2020. Rättsläget i andra länder I den schweiziska grundlagen (Bundesverfassung) finns en rättig- hetskatalog (artiklarna 7–36). Bland annat har var och en inför dom- stolar och förvaltningsmyndigheter en grundlagsskyddad rätt att få sin talan prövad och avgjord på ett likvärdigt och rättvist sätt och inom rimlig tid. Enligt Högsta domstolens rättspraxis krävs det, för att en skade- ståndstalan med anledning av en rättighetsöverträdelse ska vara möj- lig att få framgång med, att det finns en rättslig grund för det i lag. En talan som grundar sig direkt på att det påstås ha skett en över- trädelse ogillas. Det allmännas ansvar regleras i lagen om statens skadeståndsansvar och förutsätter att en olaglig handling har begåtts. En överträdelse av en fri- och rättighet av absolut karaktär kan utgöra en sådan olaglig handling. Några rättsfall där skadestånd har dömts ut finns, bl.a. när det gäller rättegång i skälig tid och rätten till egendomsskydd. Dessa rättsfall rör ekonomisk skada, men i princip torde det inte finnas något som utesluter att ersättning tillerkänns även för ideell skada. Den skadelidande har en skyldighet att begränsa sin skada. När det gäller rättighetsöverträdelser innebär det att han eller hon måste ha uttömt alla tillgängliga rättsmedel innan skadestånd kan komma i fråga. Det gäller dock inte ansvaret för skada som har uppkommit på grund av lagstiftningsfel. Normalt sett gäller att domar och beslut som har vunnit laga kraft inte kan överprövas inom ramen för en efterföljande skadestånds- process mot staten eller kantonen i fråga. Författningsdomstolen har emellertid förklarat att domstolarna i undantagsfall har möjlighet att göra en sådan överprövning. Som allmän förutsättning gäller att beslutet inte har kunnat angripas på annat sätt och att avsaknaden av rättsmedel skulle vara oförenlig med . Några aktuella planer på att lagstifta på området tycks inte finnas. Inom ramen för den kanadensiska grundlagen finns en rättighetskatalog (Canadian Charter of Rights and Freedoms), nedan benämnd stadgan. Stadgan beskrivs närmare i , Sociala rättig- heter i förvandling, En konstitutionellrättslig studie, 2009, s. 76 f. Rättsläget i andra länder I stadgan finns en bestämmelse om fri- och rättigheternas upp- rätthållande. Den person vars fri- och rättigheter enligt stadgan har överträtts har således rätt att begära att en behörig domstol tillhanda- håller honom eller henne ett sådant rättsmedel som domstolen anser vara lämpligt och rättvist med hänsyn till omständigheterna (”to obtain such remedy as the court considers appropriate and just in the circumstances”, artikel 24 [1]). Innebörden av bestämmelsen anses vara att skadestånd ska finnas tillgängligt som gottgörelse när det är lämpligt och ett skadestånd skulle tjäna ett funktionellt syfte för att gottgöra en rättighetsöver- trädelse. Den skadelidande måste därmed visa att skadeståndet skulle främja ett eller flera av stadgans allmänna syften, nämligen att kom- pensera den skadelidande, upprätthålla fri- och rättigheterna i stad- gan och att avskräcka det allmänna från ytterligare överträdelser (se rättsfallet [City] v. , 2010 SCC 27 om rätten till skydd mot ogrundad kroppsvisitation och beslag, p. 25–31). För att freda sig mot ett skadeståndsanspråk kan det allmänna göra gällande att ett skadestånd skulle vara olämpligt eller orättvist på grund av att den skadelidande har fått någon annan gottgörelse. Om skadeståndet kan befaras stå i strid med god förvaltningssed eller rättsstatliga principer utgör också det skäl för domstolen att inte döma ut skadestånd (rättsfallet p. 32–57). Både ekonomisk och ideell skada ersätts. Skadeståndets storlek bestäms utifrån vad den skadelidande visar i fråga om sin skada, men även i ljuset av de nämnda syftena med skadeståndet (rättsfallet p. 46–57). I ett annat rättsfall fick en man som efter resning blivit friad från grova brott skadestånd med åberopande av stadgan eftersom åklag- aren i målet hade förtigit viktig information. Domstolen ansåg att förtigandet skett avsiktligt, att åklagaren visste eller rimligen kunnat förväntas ha vetat att informationen var väsentlig och att underlåten- heten att lämna informationen sannolikt skulle påverka mannens möjligheter att försvara sig mot de aktuella anklagelserna. Det var därmed fråga om en överträdelse av stadgans bestämmelser om rätten att betraktas som oskyldig till dess motsatsen bevisats i en rättvis rättegång, en överträdelse som staten skulle svara för (v. [Attorney General], 2015 SCC 24). Stadgan kan alltså åberopas som en självständig rättsgrund för skadestånd (se ovan om artikel 24 [1]). Rättsläget i andra länder överträdelser också åberopas gentemot det allmänna enligt den all- männa skadeståndsrätten (tort law). Detta förutsätter att det allmänna har begått ett fel (tort) som förorsakar skada för den skadelidande. Även ideell skada ersätts. Hur denna civilrättsliga skadeståndsgrund samspelar med stadgan som skadeståndsgrund framgår av rättspraxis. Statens civilrättsliga ansvar följer av en lag om det allmännas skade- ståndsansvar (Crown Liability and Proceedings Act) som i sin tur hän- visar till allmänna civilrättsliga regler om skadestånd i lag eller praxis (common law). I dessa regler finns det inte något krav på att den skadelidande ska ha uttömt tillgängliga rättsmedel innan talan om skadestånd väcks. Detta gäller alltså även när talan förs mot staten. Några planer på att lagstifta på området tycks inte finnas. 6En stärkt rätt till ersättning från det allmänna 6.1.1Utredningens uppdrag i korthet Kommitténs uppdrag är att överväga om rätten till ersättning från det allmänna för skada som orsakats vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen bör utvidgas. Kom- mittén ska då beakta att dessa fri- och rättigheter är utformade på olika sätt och ger en varierande grad av skydd, och att det därför kan finnas skäl att behandla dessa olika när det gäller rätten till ersätt- ning. Oavsett om kommittén bedömer att rätten till ersättning bör utvidgas eller inte, ska kommittén överväga om det är ändamålsenligt och önskvärt att ersättningsrätten regleras i lag. Det bör redan här framhållas att det är svårt att ta ställning till om en bestämmelse som ger en uttrycklig rätt till grundlagsskadestånd från ett materiellt perspektiv utvidgar rätten till ersättning eller inte, dvs. leder till att skadestånd döms ut i fall där det enligt gällande rätt sak- nas ersättningsrätt. Skälet till det är att den rättspraxis som finns i princip inskränker sig till en fri- och rättighet, rätten till medborgar- skapet. Rättsläget när det gäller andra fri- och rättigheter är oklart. Det finns dock grund för att hävda att en ny bestämmelse i sig stärker, dvs. tydliggör eller lyfter fram, den enskildes rätt till ersättning. Nedan- stående framställning bör läsas med denna distinktion för ögonen. Likaså bör det framhållas att uppdraget enbart omfattar fri- och rättigheterna enligt 2 kap. regeringsformen. Andra överträdelser av regeringsformen faller alltså utanför. Detsamma gäller de fri- och rättig- heter som regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Inte heller EU:s rättighetsstadga omfattas. Kommittén redovisar i korthet här ändå hur den ser på behovet av att i annat sam- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna manhang överväga det skadeståndsrättsliga skyddet för dessa övriga fri- och rättigheter. 6.1.2Något om tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen I kommittédirektiven nämns ingenting om det rättighetsskydd för enskilda som finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen (i detta delavsnitt används förkortningarna TF och YGL). Det ingår alltså inte i uppdraget att överväga frågor kring det all- männas ersättningsansvar för överträdelser av dessa grundlagar. Eftersom kommittén föreslår att det tas in en bestämmelse om grundlagsskadestånd i skadeståndslagen kan det ändå ligga nära till hands för kommittén att beröra frågan om det allmännas ersättnings- ansvar vid överträdelser av TF och YGL bör övervägas i ett annat sam- manhang. TF bygger på en lång tradition med en detaljerad grundlagsregler- ing av tryckfriheten. YGL är uppbyggd efter samma principer. Ett noggrant formulerat skyddssystem ska ge en solid grund för medier och andra åsiktsbildare att fritt och oberoende bedriva granskning och föra debatt. I TF och YGL finns regler om skadestånd (11 respektive 8 kap.). Reglerna tar dock inte sikte på det allmännas ansvar. Över huvud taget handlar TF och YGL i stora delar om rättigheter och skyldigheter för enskilda inom ramen för skyddssystemet, t.ex. medieföretag. Som framgår av avsnitt 4.6.1 skyddas yttrandefriheten också av regeringsformen. Dessutom kan flera artiklar i och EU:s rättighetsstadga aktualiseras (jämför SOU 2012:55 s. 253). Det gäller, förutom yttrandefriheten, rätten till skydd för privat- och familjeliv samt rätten till en rättvis rättegång. Vidare finns det berör- ingspunkter med EU-rättsakter på särskilda områden, t.ex. data- skyddsförordningen och tobaksproduktdirektivet. Flera viktiga bestämmelser i och YGL kan dock i vart fall del- vis sägas ge uttryck för fri- och rättigheter gentemot det allmänna som varken har någon motsvarighet i regeringsformen eller i de inter- nationella rättighetskatalogerna. Det gäller framför allt följande bestämmelser. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna •Meddelarfriheten; det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att de ska göras offentliga i en tryckt skrift (1 kap. 7 § första stycket TF). •Anskaffarfriheten; det står var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att göra dem offentliga i en tryckt skrift (1 kap. 7 § andra stycket TF). •Censurförbudet; en skrift får inte före tryckningen granskas av en myndighet eller ett annat allmänt organ (1 kap. 8 § TF). •Rätten att ta del av allmänna handlingar; den som begär ut en all- män handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möj- ligt få ta del av handlingen på stället (2 kap. 15 § TF). •Efterforskningsförbudet; en myndighet får inte efterforska vissa författare och meddelare (3 kap. 5 § TF). •Repressalieförbudet; en myndighet får inte ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet (3 kap. 6 § TF). •Rätten att trycka skrifter; varje person har rätt att själv eller med hjälp av andra trycka skrifter (4 kap. 1 § TF). •Beträffande YGL finns motsvarande fri- och rättigheter i bl.a. 1 kap. 1, 10, 11 och 13 §§, 2 kap. 1, 2, 5 och 6 §§ samt 3 kap. 1 och 10 §§. Vissa av rättigheterna är absoluta i den meningen att det saknas ut- rymme att begränsa dem, t.ex. censurförbudet i TF. En begränsning förutsätter grundlagsändring. Andra rättigheter får begränsas i enlig- het med vad som sägs i TF och YGL, t.ex. rätten att ta del av allmänna handlingar. Om det allmänna överträder rättigheterna i TF och YGL kan man tänka sig att det uppkommer både ekonomisk och ideell skada för enskilda. Det allmänna kan då bli skadeståndsskyldigt enligt bestämm- elsen om fel eller försummelse vid myndighetsutövning eller, sanno- likt mer sällan, bestämmelsen om konventionsskadestånd. I det först- nämnda fallet ersätts ideell skada bara om en företrädare för det allmänna har begått ett brott som allvarligt kränker den skadelidande (kränkningsersättning). Justitiekanslern har avgjort ärenden där enskilda har begärt skade- stånd av staten på grund av påstådda överträdelser av TF och YGL. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Några ärenden rör skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till en begäran om att få ta del av allmän handling (se bl.a. Justitie- kanslerns beslut , dnr 11197-17-4.3). Ett ärende avser en person vars anspråk gällde skada med anledning av en åkla- gares uppgifter i media (Justitiekanslerns beslut , dnr 3559-02-40). Justitiekanslern har också i ett fall med åberopande av dels bestämm- elsen om fel eller försummelse vid myndighetsutövning, dels Europa- konventionen, tillerkänt en enskild i ideellt skadestånd med anledning av att brutit mot efterforskningsförbudet. Att konventionen kom in i bilden beror på att den skadelidandes rätt till försvar ansågs ha överträtts (Justitiekanslerns beslut den 17 decem- ber 2012, dnr 44-12-40). Det torde inte finnas några domstolsavgöranden som belyser det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av TF och YGL. Genomgången i detta delavsnitt av vilka för tryck- och yttrande- friheten väsentliga förpliktelser det allmänna har enligt TF och YGL är i högsta grad översiktlig. Det kan dock konstateras att det finns flera sådana förpliktelser som ger upphov till rättigheter för enskilda, vilka endast delvis kan sägas omfattas av skyddet för grund- läggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen eller Europakon- ventionen. Justitiekanslerns praxis visar att det redan finns möjligheter för en enskild skadelidande att få skadestånd från det allmänna i flera situationer. Om det nu införs en bestämmelse om grundlagsskade- stånd innebär det ändå, i vart fall när det gäller möjligheterna för en enskild skadelidande att få ideellt skadestånd, att det skadeståndsrätts- liga rättighetsskyddet blir mindre tydligt enligt TF och YGL än enligt regeringsformen och . Det kan t.ex. gälla en per- son som har varit föremål för en olaglig efterforskning. Med hänsyn till den stora vikt som tillmäts TF och YGL kan det hävdas att ett sådant mindre tydligt rättighetsskydd på ett principiellt plan framstår som omotiverat. Vissa rättigheter enligt TF och YGL har betydande likheter med opinionsfriheterna som garanteras av regeringsformen. En bestämmelse om grundlagsskade- stånd kan således väcka förväntningar om att det allmänna ska ha ett liknande ansvar vid överträdelser av vissa av bestämmelserna i och YGL som vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna innehåller TF och YGL en stor mängd föreskrifter av mer teknisk natur som i praktiken skyddar etablerade medieföretag, mer sällan enskilda personer. Det kan därför förutses att ett arbete med inriktning på att tydliggöra det skadeståndsrätts- liga skyddet för de rättigheter som TF och YGL ger enskilda gent- emot det allmänna bör göras utifrån delvis andra utgångspunkter än när det gäller grundlagsskadestånd. Bland annat bör kanske tillämp- ningsområdet för ett sådant TF-skadestånd begränsas till vissa utvalda paragrafer i och YGL. Med tanke på att TF och YGL inte har karak- tär av rättighetskatalog är det inte heller givet att det finns ett fakt- iskt behov av en lagreglerad skadeståndssanktion. Enligt kommitténs mening framstår det, trots det sagda, som motiverat att i lämpligt sammanhang utreda frågan om det finns skäl att införa en motsvarighet till grundlagsskadestånd och konventions- skadestånd vid det allmännas överträdelser av TF och YGL. 6.1.3Något om EU:s rättighetsstadga I kommittédirektiven framhålls att det också finns ett skydd för grundläggande fri- och rättigheter genom EU:s rättighetsstadga. Det ingår inte i uppdraget att överväga frågor kring det allmännas ersättningsansvar för överträdelser av rättighetsstadgan. Eftersom kommittén föreslår att det tas in en bestämmelse om grundlagsskade- stånd i skadeståndslagen bör kommittén ändå ta ställning till om stad- gan bör ha någon inverkan på bestämmelsens utformning. Det kan också vara naturligt att kommittén tar ställning till om den bör före- språka att det allmännas ersättningsansvar vid överträdelser av stad- gan övervägs i ett annat sammanhang. EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna riktar sig till med- lemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten (artikel 51.1). Av praxis framgår att detta innebär att de grundläggande rättigheterna i stadgan måste iakttas inte bara vid tillämpning av genomförandelagstiftning utan så snart nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. EU:s rättighetsstadga har inom sitt tillämpningsområde företräde framför svensk rätt (jämför 10 kap. 6 § regeringsformen). Stadgan anses även ha en starkare konstitutionell status än . En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Medlemsstaterna är skyldiga att ge stadgans rättigheter fullt genom- slag genom att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (artikel 47.1 i stadgan). Rättigheterna i stadgan återfinns i regeringsformen och Europa- konventionen med i princip samma utformning (se och i Tre rapporter till , SOU 2008:43 s. 57). Stad- gan går dock längre på vissa områden. Om det allmänna kränker en enskilds rättigheter som är skyddade enligt rättighetsstadgan och därigenom orsakar skada, torde den en- skilde ha rätt till skadestånd enligt samma regler som i övrigt gäller för enskildas rätt till skadestånd vid överträdelser av EU:s primärrätt. Enligt den av tillämpade s.k. Francovich-principen krävs det att det är fråga om en skyddad rättighet, att det finns ett orsakssamband och att överträdelsen är tillräckligt klar. Det finns ännu inte några rättsfall som klargör hur principen ska tillämpas på skadeståndskrav grundade på överträdelser av rättigheter som skyddas av stadgan. EU-stadgan behandlas mer utförligt i avsnitt 4.7.5. Enligt den s.k. likvärdighetsprincipen inom unionsrätten krävs att samma rättsmedel och processuella regler ska stå till förfogande när anspråk grundas på unionsrätten som de som erbjuds vid liknande anspråk som enbart grundas på nationell rätt. En svensk domstol måste med andra ord sätta åt sidan nationell rätt om den finner att en viss regel missgynnar krav grundade på överträdelser av i förhållande till krav grundade på nationell rätt (se Skarhed, Statens skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler, i Forhandlingene ved det 35. nordiske juristmøtet i 18.–20. 1999, Del 2, s. 988). Det kan därför hävdas att utformningen av en bestämmelse om grundlagsskadestånd kan få ett visst genomslag även i fråga om skade- ståndsanspråk från enskilda som grundar sig på EU-stadgan. Möjlig- heterna att ett sådant anspråk – med tillämpning av Francovich- principen – leder till framgång i ett skadeståndsmål får inte vara mindre än om anspråket grundar sig på regeringsformen eller Europakon- ventionen (jämför , Rättighetsskyddets genomslag i svensk rätt – konventionsrättsligt och unionsrättsligt, Juridisk 2010–11 s. 840). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna En rätt till grundlagsskadestånd som är avgränsad på samma sätt som rätten till konventionsskadestånd har dock knappast några åter- verkningar med bäring på likvärdighetsprincipen. En sådan rätt på- verkar med andra ord inte åtaganden enligt . Det faktum att regeringsformen, och EU:s rättighetsstadga alla innehåller olika men tämligen närliggande rättig- hetskataloger som kan ligga till grund för skadeståndsanspråk vid påstådda överträdelser bidrar till att öka komplexiteten inom skade- ståndsrätten.