sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Den viktigaste komponenten för krets- loppsåterföring då det gäller anläggningsjord utgörs av mullbildande ämnen. Kvittblivning genom förbränning kan också komma att öka 142I referensalternativet inkluderas införandet av skatt på avfallsförbränning, som beslutats (prop. 2019/20:32, bet. 2019/20:SkU12, rskr 2019/20:91). Däremot ingår inte en ev. skatt på kadmium i avloppsslam, eftersom frågan fortfarande bereds inom RK. Avloppsslam i ett systemperspektiv till följd av den marknadsutveckling som sker. Marknaden för av- yttring eller spridning av slam är i betydande grad regionalt betonad, liksom förutsättningarna att sprida slam på . Prisbilden kan belysas med utgångspunkt i aktuella upphandlingar och innebär i normalfallet alltid en kostnad för avloppsreningsverket/va-huvud- mannen. Slutsatsen kan bli att detta inte utgör en fullt fungerande marknad i traditionell mening för produkter/avloppsfraktioner som gödselmedel, snarare en marknad för kvittblivning av avfall. Tidsperspektivet för referensalternativet kan belysas på kortare (5–) eller längre (15–) sikt. Förutom osäkerheten på , bör antaganden om mer långsiktiga marknadseffekter vid åter- kommande ”giftlarm” eller rapporter om hälsoskadliga ämnen i livs- medel kunna spela roll. Sådana larm förekommer erfarenhetsmässigt med mellanrum eller oftare. Bristande garantier från sam- hället, i form av utvecklade hanteringsregler och gränsvärden för ämnen i slam som sprids, kan ge utrymme för styrning från andra aktörer än nationella myndigheter och kommuner. Livsmedelsin- dustri och hänsyn till konsumentbeteenden kan t.ex. komma att helt blockera spridning av avloppsslam på produktiv avsedd för livsmedelsproduktion. Det uppströmsarbete som bedrivs av va-huvudmän inom Revaq-samarbetet kan till stor del motiveras genom att det ökar för- utsättningar för fortsatt spridning av avloppsslam på jordbruksmark. En eventuell minskad direktspridning av slam som följd av marknads- krafternas styrning kan komma att påverka detta förebyggande kemi- kaliearbete i negativ riktning. Återföring av fosfor i kretsloppet kan fortsatt ske för den slam- spridning som sker på . Ytterligare återvinning av fosfor med ny teknik kan också komma att ske i de fall detta går att inordna i en affärsmodell i konkurrens med annat omhändertagande av av- loppsslam. Utan skärpt reglering kan va-huvudmännen dock få svårare att motivera investeringar om detta innebär ökade kostnader, enligt tumregeln nödvändiga kostnader. Specifika krav i lagstiftning eller tillstånd krävs dock inte alltid, en nödvändig kostnad kan t.ex. även motiveras utifrån den s.k. resurshushållningsprincipen.144 Utveck- ling kommer i referensalternativet huvudsakligen att drivas av nya krav på avloppsreningsverkens utsläpp men även av förestående behov då anläggningar behöver reinvesteras. Omfattande sådana behov finns 2005/06:78, s. 58 f. och SOU 2004:64. s. 253 ff. Avloppsslam i ett systemperspektiv inom va-sektorn av nybyggnation och ombyggnad av äldre anlägg- ningar till följd av ålder eller utökade kapacitetsbehov. Detta är en förhållandevis långsam och stegvis pågående process. Exempel på teknikutveckling är samarbetet mellan och det kommunalägda bolaget i . Fosfor ska inom samarbetet i utvinnas ur förbränt avloppsslam från , som vissa biprodukter kan kommersialiseras. Ytterligare exempel är planerna på nytt avloppsreningsverk i , där teknik övervägs för fosforutvinning med hjälp av magnesium redan i ett tidigare steg i reningsprocessen än då slammet hunnit bildas.145 Den författningsreglering som även fortsättningsvis styr utveck- lingen i referensalternativet är främst: •Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. •Förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. •Aviserad beskattning av avfallsförbränning.146 För en mer fullständig redogörelse för befintliga regler, se översikten avseende regler för spridning i avsnitt 9.2. 5.6.2Scenario 1 – förbud mot all spridning av avloppsslam Förbud mot all spridning av avloppsslam med grund i försiktighets- principen för att så långt möjligt medverka till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Förbudet kombineras med krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam. Det innebär ett grundläggande förbud mot spridning av avloppsslam på alla marker kombinerat med krav på fosforåtervinning i form av materialåtervinning genom att fosfor utvinns ur avloppsslam. Från återvinningen kan eventuellt undantag medges för små avloppsanläggningar eller för slam med mycket lågt fosforinnehåll. 145https://blogg.lidkoping.se/angensarv/de-tre-teknologierna, . 146Skatten beslutades (prop. 2019/20:32, bet. 2019/20:SkU12, rskr 2019/ 20:91). Avloppsslam i ett systemperspektiv Ett tydligt förbud mot all slamspridning kombinerat med fosfor- återvinning anknyter väl till direktivens utgångspunkter. Spridnings- förbudet för slam grundar sig på försiktighetsprincipen med bedömda eller befarade påtagliga risker för hälsa och miljö, som inte låter sig hanteras genom gränsvärdessättning eller annan kvalitetskontroll. Det innebär ett grundläggande förbud mot all spridning av avlopps- slam på alla marker som krav ställs på viss återvinning av fosfor genom materialåtervinning från slammet. Den övergripande målbild som styr detta scenario är: •Kretslopp med återvinning av fosfor där även återföring till pro- duktiv jordbruksmark ska möjliggöras i lämpliga former. •Hinder för återföring av hälso- och miljöfarliga ämnen och orga- nismer i kretsloppet. •Tydligt och förutsägbart regelverk för va-huvudmän, kommuner, avfallsbransch samt lantbruks- och livsmedelsaktörer. Den författningsreglering som styr utvecklingen enligt scenario 1 är: •Förordning som reglerar förbud mot spridning av avloppsslam på alla marker och krav på materialåtervinning av fosfor, med genom- förande enligt t.ex. något av följande alternativ. •Förordning/myndighetsföreskrifter som reglerar hygieniserings- och gränsvärdeskrav vid spridning av avloppsslam under en över- gångsperiod fram till dess att nytt regelverk fullt ut träder i kraft och mer permanent för de få undantag som medges. Gränsvärdes- sättning sker utifrån återkommande riskanalyser genom ansvariga myndigheter i samverkan, främst , Kemikaliein- spektionen, , och Livs- medelsverket. 1.Kort ikraftträdandetid (5–) med vissa undantag, t.ex. för små avloppsanläggningar då det gäller vissa angivna spridnings- vägar. Krav på hygienisering av allt slam som inte redan av andra skäl behandlas vid hög temperatur eller motsvarande. Den grund- läggande motivbilden, att minska upplevt allvarliga risker för hälsa och miljö, innebär att genomförandetiden ska vara så kort som möjligt och undantagen så få som möjligt efter ikraftträdandet. Avloppsslam i ett systemperspektiv 2.Lång ikraftträdandetid (15–) innebär med den aktuella motiv- bilden att vissa undantag medges, t.ex. för eget omhändertagande av hushållsavfall från små avloppsanläggningar och om det finns synnerliga skäl. Krav på hygienisering av allt slam behövs tillsam- mans med andra övergångsbestämmelser för eventuell spridning av kvalitetssäkrat slam av viss godtagbar kvalitet och mer permanent för de undantag som medges. För båda alternativen ovan kan regleringen av spridningsförbud och krav på återvinning av fosfor ges olika ledtider i själva genomföran- det. Spridningsförbud motiveras utifrån bedömda risker och kräver därför snabbt tempo i omställningsarbetet. Fosforåtervinning är ange- lägen, men nya tekniklösningar kräver också rimliga förutsättningar för investering och finansiering. Det kan innebära temporära över- gångslösningar där avloppsslam t.ex. samförbränns utan fosforåter- eller att monoförbränd aska lagras i avvaktan på att lämplig teknik för återvinning senare ska etableras. 5.6.3Scenario 2 – förbud mot all spridning av avloppsslam som inte klarar kvalitets- och återvinningskrav Scenariot gäller förbud mot spridning av avloppsslam som inte klarar högt ställda kvalitetskrav kombinerat med krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam. Det innebär rent praktiskt ett förbud mot spridning av avloppsslam på alla marker utom produktiv jordbruks- mark. Detta scenario tar sin utgångspunkt i krav på åtgärder för att bidra till miljökvalitetsmålet om Giftfri miljö och sluta kretsloppet för fosfor och vissa andra för odlingsmarken positiva näringsämnen. Eventuella hälso- och miljörisker vid spridning av av- loppsslam bedöms i detta scenario kunna hanteras om slammet kan möta högt ställda kvalitetskrav och hygieniseras på föreskrivet sätt. Scenariot innebär att krav ställs på återvinning av fosfor ur allt av- loppsslam från reningsverk, eventuellt med undantag för små av- loppsanläggningar, vilket i stor utsträckning skulle gälla enskilda anläggningar. Återvinning av näringsämnen genom spridning av av- loppsslam till produktiv jordbruksmark innebär en form av direkt fosforåterföring, vilket utifrån bedömda risker ställer krav på vissa gränsvärden för skadliga ämnen samt hygienkrav. Fosforn i slammet förs vid denna typ av spridning tillbaka till kretsloppet i sin helhet Avloppsslam i ett systemperspektiv tillsammans med andra viktiga ämnen i avloppsslammet som kväve och kol. Spridning på annan mark än gödselkrävande jordbruksmark ger däremot per definition inte förutsättningar för återföring av fosfor till kretsloppet och ska därför förbjudas. Det ställer krav på andra metoder för återvinning av fosfor ur slammet. Den överg- ripande målbild som styr detta scenario är: •Kretslopp med återvinning av fosfor från allt avloppsslam där även återföring till produktiv jordbruksmark ska möjliggöras i lämpliga former. För slamspridning till produktiv jordbruksmark tillförs förutom fosfor även andra näringsämnen och mull. Detta ska endast avse kvalitetssäkrat slam och ske i lämpliga former som accepteras av lantbruket och andra berörda aktörer. •Hinder mot återföring av slam med för höga halter av hälso- och miljöfarliga ämnen och organismer till kretsloppet. •Tydligt och förutsägbart regelverk för va-huvudmän, kommuner, avfallsbransch samt lantbruks- och livsmedelsaktörer. I ett längre perspektiv kan kravet på återvinning med fördel ställas på hela den avfallsström som kommer in till reningsverken och som va-huvudmannen har rådighet över. Ett sådant krav lämnar fler fri- hetsgrader inför den teknikutveckling och anpassning av avlopps- systemen som kan komma att ske . Ett så omfattande per- spektiv ligger dock inte inom ramen för utredningens direktiv, varför scenariot här ges en mer begränsad inriktning mot utvinning av fosfor ur avloppsslam. Den författningsreglering som styr utvecklingen enligt scenario 2 är: •Förordning som reglerar förbud mot spridning av avloppsslam och krav på återvinning av fosfor, med vissa angivna undantag. •Förordning/myndighetsföreskrifter som reglerar hygieniserings- och gränsvärdeskrav vid spridning av avloppsslam på produktiv jordbruksmark och eventuella övriga undantag som medges. Detta ska med rimligt avvägda krav utgöra en alternativ form för fosfor- återvinning och återföring till kretsloppet. Bestämmelser behövs också fram till dess att nytt regelverk fullt ut träder i kraft och ska då avse spridning på alla marker. Genomförande av successivt omprövade nationella krav i anslut- ning till kontrollstationer, t.ex. var femte år. Avloppsslam i ett systemperspektiv sker utifrån försiktighetsprincipen med återkommande risk- analyser genom ansvariga myndigheter i samverkan, främst Natur- vårdsverket, Kemikalieinspektionen, , Jord- bruksverket och . 1.Kort ikraftträdandetid (5–). Vissa undantag kan gälla efter ikraftträdandet, t.ex. för slam av godtagbar kvalitet som sprids på produktiv jordbruksmark och för små avloppsanläggningar. Bestämmelser behövs under större delen av övergångsperioden för hygienisering, liksom kvalitetssäkring av slam för spridning även på andra marker än jordbruksmark. Den grundläggande motivbilden är att hygienisera och med gränsvärden reducera definierade risker för hälsa och miljö till acceptabla nivåer för så- dant slam som sprids. ska fosfor i betydande grad åter- vinnas ur slammet. Tidsplanen för fosforåtervinning behöver dock inte fullt ut överensstämma med tidpunkter för spridningsförbud. 2.Lång ikraftträdandetid (15–) innebär med den aktuella motiv- bilden att undantag från spridningsreglering efter blir färre, t.ex. för spridning av kvalitetssäkrat slam på produktiv jordbruksmark, för eget omhändertagande av hushållsavfall från små avloppsanläggningar och om det finns synnerliga skäl. Krav på hygienisering av allt slam. Övergångsbestämmelser behövs under större delen av perioden för spridning av kvalitetssäkrat slam av viss godtagbar kvalitet på andra marker än jordbruksmark. För båda alternativen ovan kan, liksom i scenario 1, regleringen av spridningsförbud och krav på återvinning av fosfor ges olika ledtider i själva genomförandet. Spridningsförbud motiveras utifrån bedömda risker och kräver därför snabbare tempo i omställningsarbetet. Fos- foråtervinning är angelägen, men nya tekniklösningar kräver också rimliga förutsättningar för investering och finansiering. Det kan inne- bära temporära övergångslösningar där avloppsslam t.ex. samför- bränns utan fosforåtervinning, för att på monoförbrännas i kombination med återvinning. Avloppsslam i ett systemperspektiv 5.6.4För scenarierna gemensamma frågor Ikraftträdandetiden kan se olika ut för olika typer av spridningsför- bud, det gäller även eventuella tidsbegränsade undantag, och krav på återvinning av fosfor. Såväl scenario 1 som 2 förutsätter klargörande av ytterligare ramfaktorer, som tidigare redovisats. Det gäller således att fastställa kravnivå för fosforåtervinning, behov av eventuella eta- blerings- och investeringsstöd samt vilka aktörer styrningen ska träffa. Konsekvenser behöver redovisas för olika aktörer, hälsa och miljö samt de mer övergripande samhällsekonomiska konsekvenser som behöver belysas. Reglerna kan meddelas i ny förordning. Det finns till viss del bemyndiganden till regeringen att utfärda sådana regler i miljöbal- ken. Det bemyndigande som använts för gällande regelverk om användning av avloppsslam i jordbruket gäller miljöfarlig verksamhet. Beroende på om slammet bedöms vara avfall eller gödsel- medel kan också andra bemyndiganden användas. Bemyndigandena har olika räckvidd, straffsanktioner och ansvariga myndigheter. Be- myndigandet avseende miljöfarlig verksamhet begränsar i sin nuvar- ande lydelse möjligheten att delegera föreskriftsrätt till myndighet.147 Regeringen kan enligt övriga bestämmelser bemyndiga myndighet att meddela mer detaljerade föreskrifter. Ett krav på materialåtervinning kan också kopplas till tillståndsgivning till miljöfarlig verksamhet eller till lagen om allmänna vattentjänster. Detta beskrivs närmare i avsnitt 9.4 och 10.6. Eventuella etablerings- och investeringsstöd kan utformas på olika sätt och kan få skilda effekter för samhället i stort respektive de aktörer som berörs. En grundläggande fråga är om det finns behov av sådant stöd för att åstadkomma samhällsekonomiska vinster eller nyttor som motiverar insatser av skattemedel. En ytterligare fråga gäller om sådant stöd i så fall kan arrangeras inom ramen för befintliga EU- fonder och ändamål. Ett stöd skulle, om behov finns och stödet finansieras med nationella offentliga medel, kunna betraktas som ett s.k. statligt stöd om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkur- rensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och på- verkar handeln mellan medlemsstaterna. 147Bemyndiganden finns i 9 kap. 5 § om miljöfarlig verksamhet, 12 kap. 10 § om gödselmedel och 15 kap. 39 § om avfall. Observera att bemyndigandet i 9 kap. 5 § är mer begränsat än de andra. Föreskrifter utöver EU:s krav ska meddelas av regeringen, inte av myndighet. Avloppsslam i ett systemperspektiv Huvudregeln är att ett statligt stöd ska godkännas av Kommissionen, men ett stöd kan även vara tillåtet om det omfattas av en gruppundantagsförordning som den s.k. allmänna gruppundan- tagsförordningen GBER (General ).148 Den författningsmässiga styrning som är möjlig måste främst ta sin grund i det eventuella behov som kan finnas av att inrätta ytterligare en stödform. Ett statligt stöd för viss etablering eller investering behöver motiveras mycket noga för att understödja ett införande vid sidan av aktiva program och plattformar. Nedanstående alternativ kan vara formellt möjliga. •Statligt finansiellt stöd till va-huvudman/kommun –Det är inte fråga om ett statligt stöd enligt , eftersom tjänster i form av rening av avloppsvatten i avlopps- reningsverk inte utgör tjänster på en marknad i , då verksamheten uteslutande bedrivs av kommunala aktörer och befinner sig inom ramen för den kommunala kompe- (stödmottagarna ska i förordningen begränsas till så- dana aktörer).149 •Statligt finansiellt stöd till avfallsindustrin –Statligt stöd som kan omfattas av artikel 47 i gruppundan- tagsförordningen GBER om investeringsstöd för återvin- ning av avfall under förutsättning att villkoren i bestäm- melsen uppfylls. •Statligt finansiellt stöd till annan aktör –Statligt stöd som kan omfattas av avsnitt 4 i GBER om stöd till forskning, utveckling och innovation. •Statligt stöd i form av skattelättnader 148Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1, Celex, 02014R0651). 149Jfr läkemedelsrening där bidrag ges till kommuners, kommunala bolags eller kommunal- förbunds investeringar i en teknik eller metod som har till huvudsakligt syfte att avskilja läke- medelsrester från avloppsvatten i avloppsreningsverk, och förstudier eller andra förberedande åtgärder inför investeringar i en sådan teknik eller metod. Avloppsslam i ett systemperspektiv –Skattelättnader om återvinning av fosfor sker eller förbereds, t.ex. lättnader från kommande skatt på förbränning av avfall eller den befintliga skatten om skatt på avfall som deponeras eller förvaras . I vilken utsträckning GBER blir tillämplig beror på vilken aktör som får skattelättnader, se ovanstående punkter. •Annan form av offentligt styrmedel än reglering och/eller finan- siellt stöd –Information och påverkan Konsekvenser behöver redovisas också med avseende på valt alternativ för eventuella etablerings- och investeringsstöd. Det gäller konsekvenser för olika aktörer, hälsa och miljö samt de mer övergri- pande samhällsekonomiska konsekvenser som behöver belysas. 5.6.5För- och nackdelar vid val av olika scenarier Referensalternativet och de två angivna scenarierna kan i principiell mening innebära vissa för- och nackdelar utifrån de mål som sam- hället definierar. För- och nackdelarna kan således relateras till analys av hur respektive scenario kan motverka spridning av gifter i krets- loppet och om goda förutsättningar skapas för cirkulär återföring av fosfor.150 Därtill kan en rad andra mer eller mindre uttalade mål göras gällande i de fall de har betydelse för samhället och olika aktörs- grupper. En sådan fråga gäller det kvittblivningsintresse som kopplats till va-aktörernas verksamhet med avloppsslam. Scenariernas betydelse för det långsiktiga klimatarbetet kan på mot- svarande sätt analyseras med avseende på för- och nackdelar. Till detta kommer aspekter kopplade till människors och djurs hälsa, vilka också är viktiga att väga in. Nedanstående matris ger mer schematiskt exempel på olika för- och nackdelar vid val av olika scenarier. Utöver ovanstående aspekter är det viktigt att utreda olika hand- lingsalternativ med avseende på positiva och negativa klimateffekter. Frågorna berörs i avsnitt 5.5.9 samt i utredningens konsekvensut- redning, kapitel 14. Avloppsslam i ett systemperspektiv I tidigare avsnitt har olika scenarier för att uppnå måluppfyllelse dis- kuterats. Bakomliggande mål avser i korthet att a)motverka spridning av hälso- och miljöfarliga ämnen, b)förbjuda spridning av avloppsslam, med eventuella undantag, c)kravställa återvinning av fosfor från avloppsslam, samt d)i förlängningen skapa förutsättningar för återföring av fosfor. Scenarierna förutsätter att aktörer identifieras för de olika styrkedjor som kan vara relevanta. Det handlar således om hur styrningen kan utformas så effektivt som möjligt med utgångspunkt i olika aktörers ansvarigheter och de ekonomiska och miljömässiga förutsättningar som gäller. bör reglering och administrativa pålagor i gör- ligaste mån hållas tillbaka om de inte utgör den mest ändamålsenliga vägen att nå måluppfyllelse. Nedanstående tabell redovisar översikt- ligt hur olika styrkedjor kan utformas. Utveckling av branschsamarbeten och plattformar kan inte sägas ut- göra en offentlig uppgift, men kan indirekt komma att utvecklas till följd av krav som ställs på t.ex. hanteringen av avloppsslam. I etablerades branschföreningen 2006. Medlem- marna arbetar för att främja nyttiggörande och kunskaper kring miljö- anpassad användning av s.k. organiska restprodukter, däribland slam från avloppsreningsverk. Föreningen består av en rad offentliga och enskilda verksamheter med expertis inom kretslopp, klimat- och miljöteknologi, avloppshantering och industriell produktion.151 har i en särskild vitbok samlat och kommenterat information som bland annat rör spridning av avloppsfraktioner på jordbruksmark.152 151https://genanvendbiomasse.dk, . 152Videnssyntese og factsheets om: Genanvendelse af biogødning og anden affaldsbiomasse til jordbrugsformål. framtagen på uppdrag av Brancheforeningen for til Jordbrugsformål, 3:e utgåvan . Avloppsslam i ett systemperspektiv Avloppsslam i ett systemperspektiv Avloppsslam i ett systemperspektiv I genomfördes –2019 ett utvecklings- projekt kring ett nytt kvalitetssäkringssystem för gödselprodukter återvunna från rötrester, avloppsslam och organiskt avfall. Kvalitets- säkringssystemet benämns kvalitetsnäring (Lara-Laaturavinne- hanke). Arbetet bedrevs av flera branschorganisationer153 med stöd av det finska miljöministeriet och deltagande av kommunala va- och avfallshuvudmän, lantbrukets organisationer, myndigheter samt före- trädare för teknikföretag och avfallsentreprenörer. En nybildad organi- sation fortsätter arbetet med utprovning och värdering av systemet.154 Under ett inledande år kommer utvalda avfalls- och slamprodu- center att använda systemet med utvecklade manualer för märkning, dokumentation och kvalitetssäkring av sina avfalls- och gödselpro- dukter.155 Denna typ av branschföreningar kan utgöra viktiga mötesplatser och forum för diskussion och kunskapsutveckling. De kan på ett öppet sätt påverka utvecklingen och gå utöver de mer slutna bransch- överenskommelser som avser upphandlade grödor och bruknings- metoder. 153Finska biogasföreningen (Suomen Biokaasuyhdistys), för biologisk avfalls- behandling (Biolaitosyhdistys) samt (Suomen vesilaitosyhdistys). 154Finska (Suomen biokerto & biokaasu). 155Underlag till utredningen från Kangas, A., , . Se även /in-english, . 6Tekniker för fosforåtervinning ur avloppsslam Redovisningen av aktuella processer, metoder och tekniker för fos- foråtervinning ur avloppsslam bygger huvudsakligen på den översikt som på utredningens uppdrag togs fram 2019 av , RISE.1 Framställningen i detta kapitel utgör en samman- fattning av denna översikt, men bygger även på att kompletterande underlag kunnat inhämtas under utredningsarbetets gång. Flera tidi- gare genomgångar har således gjorts kring de tekniska möjligheter som finns för återvinning av fosfor ur avloppsslam.2 Vidare har erfa- renheter kring tekniska lösningar samlats från utredningens studie- besök i , och , anordnade workshops och seminarier samt kontakter med leverantörer och experter inom om- rådet. Hänvisningar görs även i texten till ytterligare ett antal tryckta källor som kompletterar och fördjupar översikten.