sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Att vidmakthålla en lagstiftning som bygger på tryckpressen som teknik, snarare än på principer, gör att vi kom- mer att behöva ändra tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen varje mandatperiod, med konstruerade påhäng där nya tekniker för att sprida information byggs på. Att på detta sätt behöva ha en kontinuerlig översyn av våra grundlagar är inte önskvärt, och skulle kunna undvikas genom ett omtag med en yttrandefrihetslag- stiftning som i stället byggde på generella principer. Ett exempel på hur lagstiftningen nu snabbt blir obsolet är hur förra mandatperiodens grundlagsutredning valde att sätta upp en defi- nition som slog fast när digitala böcker skulle betraktas som bilagor till tryckta böcker, för att därigenom ge författaren ansvar för inne- hållet i båda utgåvorna av samma material. I och med att det blir allt vanligare att digitala böcker ges ut utan att någon tryckt förlaga finns, fick tryck- och yttrandefrihetskommitté i direktiv att se över möjligheten att få till stånd en lagstiftning som gör att för- fattaren är ansvarig för innehållet i en digital bok, oavsett om det finns fysisk förlaga eller inte. Kommittén har inte lyckats att lösa den frågan inom ramarna för nuvarande lagstiftning. Att fortsätta att lappa och laga befintlig lagstiftning, där det går, och i övrigt lämna hål där det inte går, är ingen önskvärd situation. Vår uppfattning är att det nästa mandatperiod inte bör tillsättas en tryck- och yttrandefrihetskommitté med sådant begränsat uppdrag, utan i stället en utredning med den långt större, men lång- siktigt hållbara, uppgiften att utarbeta förslag till en mer robust ytt- randefrihetslagstiftning som inte tar sin utgångspunkt i tekniker att sprida information, utan i stället ser till övergripande principer för yttrandefrihet. Av ledamoten (V) Oberoendet hos public service Fria, självständiga och oberoende medier utgör en viktig i bygget av en stabil demokrati. I finns en mycket lång tradi- tion av tryck- och yttrandefrihet, och via public service och dess breda uppdrag tillförsäkras befolkningen bland annat tillgång till opartisk samhällsinformation, nyheter, underhållning och smalare program. Att såväl journalistiken som hela public service står oberoende i för- hållande till politiken är helt grundläggande. I den här kommittén har vi bland annat haft i uppdrag att värdera om public services oberoende kan och bör stärkas ytterligare i grund- lag. Som framgår i betänkandet är det en väv av regleringar som till- sammans ska värna oberoendet för public service. upp- fattning är att det skyddet inte är tillräckligt och att det därför bör stärkas i grundlag. Flera möjligheter att förstärka oberoendet har diskuterats i kom- mittén. Jag menar att det förslag som diskuterats mest, att i 1 kap. 2 § YGL skriva in en definition av radio och tv i allmänhetens tjänst, hade varit ett bra sätt att förstärka oberoendet. Trots att en majoritet i kommittén delat den uppfattningen läggs inte något förslag eftersom förslaget inte samlat ett så brett parla- mentariskt stöd som vi menar behövs för en grundlagsändring. uppfattning är att oberoendet stärks ytterligare om public service-företagen har långsiktiga planeringsförutsättningar och en finansieringsmodell som inte enkelt kan ändras. Ändringar i förutsättningarna måste samla ett brett stöd för att ett verkligt obero- ende och skydd mot tillfälliga politiska strömningar säkras. Ett sätt är att ange att ändringar i finansieringsmodellen för public service krä- ver beslut med kvalificerad majoritet (8 kap. 17 § RF). I kommittén har tyvärr inte heller det förslaget samlat tillräckligt stort stöd. Jag beklagar att stödet i kommittén för de möjliga vägar för att stärka oberoendet som jag pekat på här inte varit större. Vänster- partiet anser att det är viktigt att grundläggande villkor ska vara håll- bara och det är också vår uppfattning att grundlagarna inte bör ändras utan breda majoriteter. Jag tycker därför att det är rimligt att kommittén inte lämnar något förslag i den här delen och jag väljer därför att redovisa mina ståndpunkter i ett särskilt yttrande och att inte lägga någon reservation. Några frågor på tryck- och yttrandefrihetens område En parlamentariskt sammansatt kommitté får i uppdrag att utreda vissa frågor på tryck- och yttrandefrihetens område. Syftet med ut- redningen är att åstadkomma ett ändamålsenligt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. •analysera om public service-företagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande reglering i grundlag och i vanlig lag och annars överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytter- ligare genom ändringar i grundlag, •överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt, •analysera om yttrandefrihetsgrundlagen medger att det i lag ställs upp krav på vidaresändningsplikt av tekniska tilläggstjänster och om så inte är fallet lämna förslag på författningsändringar som med- ger sådana krav i fråga om tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsättning, •analysera hur yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för utkrävande av ansvar vid sändningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet förhåller sig till artikel 6.1 i och överväga om det finns behov av ändringar grundlag eller annan lag för att ska kunna anses uppfylla krav, •överväga om det finns behov av ändringar i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller vanlig lag för att möj- liggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana förbud med stöd av skyddslagen även när anskaffning sker för publicering i grundlagsskyddade medier, •göra en översyn av webbsändningsregelns tillämpningsområde i förhållande till dagens tekniska utbud och plattformar för webb- sändningar och utifrån denna översyn analysera om regeln är att betrakta som ändamålsenlig och väl avvägd, •analysera om det finns behov av och är lämpligt att undanta för- packningar från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde, och •analysera förutsättningarna för en ordning med författaren som primärt ansvarig för innehållet i böcker som publiceras i en data- bas utan tryckt förlaga. Kommittén ska föreslå de författningsändringar som den anser är motiverade. Uppdraget ska redovisas . En teknikbunden detaljreglering medför behov av återkommande översyn Tryckfrihetsförordningen bygger på en lång tradition med detaljerad grundlagsreglering av tryckfriheten. Yttrandefrihetsgrundlagen är uppbyggd efter samma princip. Detta noggrant formulerade skydds- system ger en solid grund för medier och andra åsiktsbildare att fritt och oberoende bedriva granskning och föra debatt. medför detaljregleringen återkommande behov av juster- ingar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Med den tekniska utvecklingen följer nya medieformer och tekniska möj- ligheter till spridning. En del ryms väl inom mediegrundlagarnas syften men har en teknisk utformning som utesluter grundlagsskydd. Andra skyddas tack vare en teknik som ger automatiskt grundlags- skydd, trots att skyddet kan ifrågasättas i förhållande till de ändamål som bär upp tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Ett starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten förutsätter en ändamålsenlig grundlagsreglering. Skyddet vilar också på ett förtro- ende från allmänheten. Hur medievanorna kommer att se ut i fram- tiden är inte möjligt att förutse men det kan antas att tekniken kom- mer att erbjuda nya möjligheter att konsumera nyhetsförmedling, åsiktsbildning och granskande journalistik. Det är av stor vikt att tryck- och yttrandefrihetsregleringen så långt som möjligt fångar in yttranden som bidrar till det fria meningsutbytet, den fria och all- sidiga upplysningen och det fria konstnärliga skapandet. En omsorgs- full förvaltning av tryck- och yttrandefriheten förutsätter därför över- väganden av grundlagsskyddets utformning, räckvidd och innebörd. Den förutsätter också att skyddade aktörer och publikationer i möj- ligaste mån behandlas lika oavsett valet av teknik för yttranden. På så sätt kan en ändamålsenlig grundlagsreglering för tryck- och ytt- randefriheten garanteras. Uppdraget att utreda behov av ändringar i grundlag för att stärka oberoendet hos public service En stark och oberoende radio och tv i allmänhetens tjänst är en viktig mediepolitisk prioritering Allmänhetens tillgång till en allsidig upplysning är en grundläggande mediepolitisk prioritering. För att tillgången till en allsidig upplys- ning ska kunna säkerställas behövs såväl kommersiella medier som en stark och oberoende radio och tv i allmänhetens tjänst som all- mänheten har stort förtroende för. Sådan verksamhet bedrivs av , och Utbild- ningsradio AB som brukar benämnas public service-företagen. Ett centralt fundament för public service är att verksamheten präglas av oberoende och stark integritet och bedrivs självständigt i förhållande såväl till staten som till olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Oberoendet är avgörande för allmänhetens förtroende för verk- samheten och det skyddas av flera olika komponenter. En sådan är ägandeformen, som innebär att public service-företagen ägs av en oberoende stiftelse och att styrelserna för public service-företagen består av ledamöter utan politiska uppdrag. En annan är regleringen genom sändningstillstånd som löper och där innehålls- villkoren inte kan ändras utan public service-företagens medgivande. Ytterligare en komponent är finansieringen av public service. Änd- rade medievanor och den tekniska utvecklingen har dock inneburit att det nuvarande finansieringssystemet blivit en återkommande fråga i den mediepolitiska debatten. Det finns nu en bred politisk enig- het om att systemet behöver förändras. En viktig del i diskussionen om alternativ till dagens finansieringsmodell har handlat om finan- sieringssystemets betydelse för public service oberoende i förhållande till staten. Ny finansiering för public service Ioktober 2017 överlämnade Parlamentariska public service-kom- mittén (Ku 2016:06) delbetänkandet Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende (SOU 2017:79) till regeringen. Betänkandet innehåller bl.a. förslag om en ny finan- sierings- och uppbördsmodell för public service. Förslagen, som läm- nats av en enig kommitté, syftar till att säkra ett finansieringssystem som är långsiktigt stabilt, legitimt och värnar oberoendet av politiska och kommersiella intressen. Kommittén föreslår bl.a. att den nuvarande radio- och tv-avgiften ska ersättas med en individuell public service-avgift som ska betalas av den som är obegränsat skattskyldig, har fyllt och har en be- skattningsbar förvärvsinkomst. Public service-avgiften föreslås enbart kunna användas för att finansiera public service-verksamhet och verk- samhet direkt anknuten till den. Avgifterna ska enligt förslagen pla- ceras på ett konto i för att därifrån betalas ut till public service-företagen i enlighet med vad beslutat. Där- utöver har kommittén lämnat flera förslag som syftar till att stärka public service-företagens oberoende. Kommittén har inte haft i upp- drag att föreslå grundlagsändringar. Kommittén tar dock på ett över- gripande plan ställning för att oberoendet för public service skulle kunna stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag och ger uttryck för att den frågan borde övervägas i ett annat sammanhang (SOU 2017:79 s. 161). Regeringen har i propositionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service (prop. 2017/18:261) lämnat förslag till som i allt väsentligt bygger på kommitténs förslag i del- Att det nya finansieringssystemet kan bidra till att värna verksamhetens självständighet och oberoende är ett centralt krite- rium för regeringen i lagstiftningsärendet. Public service-företagens oberoende behöver garanteras Yttrandefrihetsgrundlagen innehåller flera bestämmelser som syftar till att garantera mediernas frihet och oberoende. Dessa bestämmel- ser omfattar alla, inbegripet public service, som bedriver verksamhet i enlighet med den grundlagen. Exempelvis innebär censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 3 § YGL att det i grundlag finns ett starkt skydd mot ingripanden från det allmänna. Detsamma gäller skyddet för den redaktionella friheten i 3 kap. 4 § YGL. Särskilda bestämmelser som direkt tar sikte på public service- företagens verksamhet och ställning saknas dock i grundlag. Med hän- syn till vikten av en public service-verksamhet som bedrivs obero- ende i förhållande till staten finns det enligt regeringen skäl att utreda om oberoendet är tillräckligt garanterat genom nuvarande reglering i grundlag och i vanlig lag. Om de förslag som lämnas i prop. 2017/18:261 som syftar till att värna public service-företagens oberoende antas av , ska kommittén i sin analys beakta även denna reglering. Om kommittén anser att det finns skäl att ytterligare stärka oberoendet bör ändring i grundlag – regeringsformen eller yttrande- frihetsgrundlagen – övervägas. Det ska noteras att det inte är själv- klart i vilken grundlag ett sådant skydd i så fall lämpligen regleras. Yttrandefrihetsgrundlagens skydd bygger på vilken teknik en aktör använder för att förmedla sitt budskap och inte vem aktören är. Regeringsformen ger å sin sida särskilt skydd åt vissa aktörer, men gemensamt för dessa är att det i de allra flesta fall rör sig om reglering som avser myndigheter. Denna systematik bör inte utan vidare bry- tas upp. Det är också av vikt att eventuella förslag inte medför att public service-företagen rättsligt blir att betrakta som myndigheter. •analysera om public service-företagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande reglering i grundlag och i vanlig lag, •överväga om oberoendet annars kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag, och •lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade. Uppdraget att utreda förutsättningarna för en ändamålsenlig reglering av radio och tv i allmänhetens tjänst En radio och tv i allmänhetens tjänst med relevans och högt förtroende Som framgår ovan har public service-företagen genom uppdragen i allmänhetens tjänst en unik roll och ett särskilt ansvar. En förutsättning för att public service fortsatt ska vara relevant för publiken är att utbudet speglar hela landet och finns tillgängligt för allmänheten på olika plattformar. Det förutsätter i sin tur att public service-företagen kan göra sitt utbud tillgängligt för så många som möjligt även i en onlinemiljö. Public service-företagens verksamhet på internetbaserade plattformar ger nya utmaningar Yttrandefrihetsgrundlagen skiljer mellan trådsändningar och andra typer av sändningar. Reglerna om sändningar tillämpas också på till- handahållanden ur vissa databaser (se 1 kap. 9 § YGL). För sändningar som inte sker genom tråd får det genom lag med- delas föreskrifter om sändningstillstånd och om villkor för sänd- ningarna (se 3 kap. 2 § YGL). Sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen (2010:696), som innehåller bestämmelser om marksänd ljudradio och tv (se t.ex. 4 och 11 kap.). Med marksändning avses sändning via en radiomast i etern. Grunden för tillståndsplikten för ljudradio och tv i marknätet är att frekvensutrymmet för etersänd- ningar är begränsat. Ett sändningstillstånd kan enligt radio- och tv-lagen förenas med vissa villkor. För public service-företagen regleras programutbud och krav på innehåll i sådana villkor. Till skillnad från vad som gäller för etern har utrymmet för sänd- ningar i tråd bedömts vara i princip obegränsat. Att villkora sänd- ningar i tråd har därför inte ansetts befogat. I stället råder för trådbundna sändningar, liksom på tryckfrihetens område, etablerings- frihet med innebörden att krav på tillstånd för sändningsverksamheten som huvudregel inte får ställas. Syftet med etableringsfriheten är att aktörer ska kunna verka fritt på yttrandefrihetens område utan hin- der i förväg från det allmänna. Utrymmet för villkor i lag är mot den bakgrunden begränsat till vad som uttryckligen anges i 3 kap. 1 § andra stycket YGL. Den tekniska utvecklingen där allt fler medietjänster utvecklas för tillhandahållanden via internet, inte minst s.k. playtjänster, gäller också ihög grad för public service-företagen. Tillhandahållanden via inter- net sker ofta genom tråd. Eftersom etableringsfriheten i tråd innebär att utrymmet för villkor är begränsat till vissa särskilt angivna områden finns det enligt nuvarande ordning inte några krav på t.ex. saklighet, opartiskhet och mångfald i programutbudet för public service-företa- gens sändningar och tillhandahållanden genom tråd. Skillnaden mellan trådsändningar och andra typer av sändningar gör sig gällande även i fråga om möjligheterna för granskningsnämn- den för radio och tv att granska public service-företagens verksamhet. Yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för föreskrifter i lag om en och om de närmare förutsättningarna för gransk- ningen gäller nämligen endast i förhållande till program som sänts på annat sätt än genom tråd (7 kap. 4 § YGL). Sammanfattningsvis innebär etableringsfriheten för sändningar genom tråd att de villkor som meddelas i syfte att tillgodose allmän- hetens intresse av tillgång till en allsidig upplysning omfattar en allt mer begränsad del av public service-företagens verksamhet. Även ut- rymmet för granskning av denna verksamhet är begränsat. är allmänhetens förtroende för public service beroende både av att dess innehåll svarar mot högt ställda krav, som saklighet och opartisk- het, och att dessa krav kan följas upp och granskas. Mot denna bak- grund finns det skäl att utreda förutsättningarna för att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen sker genom tråd eller på annat sätt. •överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt, •överväga om det finns skäl att utöka möjligheterna till granskning av verksamhet av radio och tv i allmänhetens tjänst som sänts eller tillhandahållits genom tråd, och •lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att föreslå ändringar i ytt- randefrihetsgrundlagen som påverkar etableringsfriheten i tråd för andra än dem som bedriver radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst. Uppdraget att utreda tillämpningsområdet för yttrandefrihets- grundlagens bestämmelse om vidaresändningsplikt Som framgår ovan gäller etableringsfrihet för sändningar genom tråd. Etableringsfriheten innebär att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd (se 3 kap. 1 § första stycket YGL). Etableringsfriheten gäller såväl för programföretagen själva som för de operatörer som sänder vidare andras program. Inskränkningar i denna frihet får göras endast genom bestämmelser i lag och i de fall som särskilt anges i yttrandefrihetsgrundlagen (3 kap. 1 § andra stycket YGL). En sådan inskränkning rör skyldigheten för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hän- syn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, s.k. vidaresändningsplikt (3 kap. 1 § andra stycket 1 YGL). Bestämmelsen om vidaresändningsplikt avser vidaresändning av program. Det framstår dock som naturligt att anse att bestämmelsen även ger utrymme för lagstadgade krav på vidaresändning av sådana tekniska tilläggstjänster som krävs för att program ska göras till- gängliga för personer för funktionsnedsättning, som t.ex. textning, tolkning, uppläst text eller annan liknande teknik. Det är dock inte självklart att det förhåller sig på det sättet (se t.ex. Myndigheten för press, radio och tv:s rapport , utrymmet för lokala kabelsändarorganisationer samt tillgång och upptäckbarhet i onlinemiljö för tv-sändningar genom tråd, dnr 16/01858). Denna oklarhet gäller även i förhållande till andra tilläggstjänster, som t.ex. elektroniska programguider. Eftersom tilläggstjänster som syftar till att göra program tillgäng- liga för personer med funktionsnedsättning kan ha stor betydelse för allmänhetens möjligheter att tillgodogöra sig en allsidig upplysning är det enligt regeringen av stor vikt att det säkerställs att bestämmel- sen som medger vidaresändningsplikt omfattar sådana tjänster. Det finns också skäl att utreda om bestämmelsens räckvidd omfattar även andra tekniska tilläggstjänster och om så inte är fallet överväga om det förhållandet bör ändras. •analysera om yttrandefrihetsgrundlagen medger att det i lag ställs upp krav på vidaresändningsplikt av tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsättning och andra tekniska tilläggs- tjänster, •för det fall kommittén bedömer att yttrandefrihetsgrundlagen inte medger sådana lagstadgade krav på vidaresändning, dels lämna förslag på författningsändringar som medger sådana krav i fråga om tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsätt- ning, dels även överväga om det finns skäl att medge lagstadgad vidaresändningsplikt för andra tekniska tilläggstjänster, och •lämna förslag till de övriga författningsändringar som kommittén anser är motiverade. Uppdraget att utreda behov av åtgärder med anledning av dom i målet Arlewin mot Yttrandefrihetsgrundlagens regler hindrar prövning i svensk domstol av uttalanden i program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från utlandet Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt 1 kap. 6 § första stycket YGL tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Av paragrafens andra stycke följer att det som i grundlagen föreskrivs om program i allmänhet också gäller för program som förmedlas genom satellit- sändning som utgår från . Enligt praxis från Högsta dom- stolen kan programverksamhet som bedrivs i utlandet och som för- medlas via satellit inte anses utgå från . Avgörande för om programverksamheten bedrivs i eller i utlandet bör enligt vara var bestämmandet av programinnehållet ut- övas vid sändningen och inte var ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker (NJA 2002 s. 314). Denna praxis innebär att program som sänds via satellit av programdistri- butörer som exempelvis Viasat, som bedriver sin programverksamhet från , och andra programföretag som sänder tv på motsva- rande sätt, inte anses utgå från . En konsekvens av att en sändning anses utgå från utlandet är att bl.a. yttrandefrihetsgrundlagens regler om ensamansvar inte tilläm- pas på innehållet i dessa sändningar. En talan om ansvar för för- talsbrott eller andra yttrandefrihetsbrott kan därmed inte riktas mot en utgivare med stöd av yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser. För yttranden som inte omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens skydd gäller som utgångspunkt att var och en själv ansvarar för sina uttalanden enligt allmänna bestämmelser om straff- och skadestånds- ansvar. I fråga om sändningar från utlandet utesluts dock inte till- lämpning av samtliga bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen. Även om reglerna om ensamansvar inte gäller för dessa sändningar följer nämligen av Högsta domstolens praxis att en person som medverkar i ett sådant program kan omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens regler om meddelarfrihet (10 kap. YGL och NJA 2005 s. 884). Med- delarfriheten innebär bl.a. att inget rättsligt ansvar kan utkrävas utan stöd i grundlag av den som lämnar uppgifter i ett medium som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 2 § YGL).