sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — En del av dem konsu- meras på språng och löper då risk att orsaka nedskräpning. De är i regel gjorda helt eller delvis av plast, vilket innebär lång nedbrytnings- tid i naturen. Dessutom ger avfallsförbränning av plast upphov till växthusgasutsläpp. Att en stor mängd behållare bara används en gång och sedan blir avfall är inte resurseffektivt. Det finns dock även skäl som talar för att undanta vissa av de behållare som träffas av definitionen. Det gäller framför allt enportions- behållare för yoghurt, kvarg, keso, puddingar och liknande livsmedel där livsmedlets hållbarhetslängd är helt avhängig valet av förpack- ningslösning. För dessa behållare är det mycket svårt att gå över till flergångsbehållare, eftersom de förpackas industriellt och sedan distri- bueras ut till försäljningsställena och säljs vidare till slutkund i det for- matet. Att ersätta plasten med något annat material är inte heller möjligt för denna kategori av livsmedelsbehållare. Det skulle nämligen innebära att livsmedlet får avsevärt kortare hållbar- het. Ökat matsvinn är ofta sämre ur ett miljöperspektiv än att livs- medelsbehållaren är gjord av plast. För sådana engångsbehållare av plast saknas därmed lämpliga alternativ . Därmed har en skatt endast begränsade möjligheter att kunna styra mot alternativ som är miljömässigt bättre i det fallet. I stället finns det risk för att en skatt på sådana behållare styr mot minskad konsumtion av själva produktinnehållet, vilket inte är syftet med en skatt på engångsartiklar. Det speglar alltså inte skattens syfte att be- skatta den typen av livsmedelsbehållare. Även gränsdragningssvårigheter talar för att undanta dessa behållare från beskattning. Engångsplastdirektivet omfattar inte enportions- behållare för livsmedel som säljs i mer än en enhet (punkten 12 i ingressen). Det innebär att sådana behållare, exempelvis yoghurt- bägare, omfattas av direktivet om de säljs styckvis men inte om de säljs i flerpack. Om de kommer att säljas styckvis eller i flerpack i kon- sumentledet är dock svårt att avgöra för beskatt- ning (i regel vid tillverkning eller import). Om skatten ska omfatta de behållare som säljs styckvis, vilka träffas av definitionen, men där- emot inte samma typ av behållare som säljs i flerpack, vilka inte träffas av definitionen, så kan det bli mycket svårt att administrera och kon- trollera skatten. Om skatten ska omfatta även de sistnämnda så inne- bär det en avvikelse från EU-direktivet och att skatten träffar även behållare som i regel köps in till hemmet och som därmed löper liten risk att skräpa ned i naturen. Därtill finns även andra gränsdragningssvårigheter som beror på att enportionsbehållare som träffas av definitionen, exempelvis enpor- tionsbehållare för yoghurt, kvarg och puddingar, kan vara mycket snarlika eller till och med identiska med behållare som inte träffas av definitionen, eftersom livsmedlet inte ska ätas utan ytterligare bered- ning eller för att livsmedlet vanligtvis inte konsumeras direkt ur be- hållaren. Det kan gälla behållare för exempelvis crème fraiche, såser, röror, färskost och pålägg. Eftersom behållarna kan vara mycket lika varandra men ändå fyllas med olika typer av livsmedel kan det vara svårt att för beskattning avgöra om en behållare träffas av definitionen eller inte. Det blir därför svårt att administrera och kontrollera skatten. Av dessa skäl anser vi att det behövs ett undantag från skatte- plikten för vissa livsmedelsbehållare. Ett sådant undantag bör utformas utifrån att en skatt på behållaren i vissa fall endast har begränsade möjligheter att kunna styra mot alternativ som är miljömässigt bättre och skatten därför riskerar att leda till ökat matsvinn eller minskad konsumtion av själva produktinnehållet. hållas så snävt som möjligt. Ett viktigt syfte med undantaget är också att motverka de gränsdragningsproblem som redogjorts för ovan och att underlätta administration och kontroll av skatten. Undantaget bör därför omfatta livsmedelsbehållare som är avsedda för enklare förtäring, dvs. lättare måltider såsom mellanmål och efter- rätter, men bara under förutsättning att behållaren förpackas indu- striellt och är nödvändig för att säkerställa livsmedlets hållbarhet. Det innebär att behållare som är avsedda för lättare måltider undan- tas även om livsmedlet är avsett att konsumeras direkt och vanligtvis konsumeras direkt ur behållaren samt är redo att konsumeras utan någon ytterligare beredning, men bara om behållaren förpackas indust- riellt, dvs. att livsmedlet förpackas inom ramen för en industriell process på fabrik, och dessutom är nödvändig för att säkerställa håll- barheten på livsmedlet, dvs. att förpackningslösningen är en förut- sättning för livsmedlets hållbarhetslängd och möjliggör att det kan säljas på det valda sättet. Undantaget är främst tänkt att träffa indust- riellt förpackade enportionsbehållare för yoghurt, kvarg, keso, pud- dingar och liknande livsmedel där livsmedlets hållbarhetslängd är helt avhängig valet av förpackningslösning. Förslag: Skatt ska betalas med per mugg och med 7 kro- nor per livsmedelsbehållare, men avdrag får göras för engångs- artiklar med ett lågt plastinnehåll. Vid högst 1 procents plast- innehåll får avdrag göras med av den skatt som annars ska betalas för en mugg och med av den skatt som annars ska betalas för en livsmedelsbehållare. Vid högst 10 procents plast- innehåll får avdrag göras med av den skatt som annars ska betalas för en mugg och med av den skatt som annars ska betalas för en livsmedelsbehållare. Genom en skatt på engångsartiklar kan till exempel miljökostnader som uppstår i resursförbrukning, avfallshantering och vid nedskräp- ning internaliseras i priset på dessa. En skatt skulle ge en ökad pris- signal som kan förväntas minska efterfrågan på beskattade engångs- artiklar till förmån för mer miljövänliga och cirkulära alternativ. Skatten syftar till att minska användningen av engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare, och därigenom minska nedskräpning, för- brukning av resurser och utsläpp av växthusgaser samt förebygga uppkomsten av avfall. Frågan är då vilken utformning och skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. Det redogör vi för i det följande. Den första frågan är om det är lämpligt att skatten tas ut med ett visst belopp per antal, per viktenhet eller om den bör tas ut i för- hållande till någon annan enhet. Punktskattelagstiftningarna är vanligt- vis utformade så att skatten tas ut i förhållande till vikt, volym eller antal av de varor som är skattepliktiga. Det första alternativet, en skattesats som uttrycks som ett visst belopp per styck, innebär att olika engångsartiklar av en viss typ be- skattas med samma belopp oberoende av exakt storlek eller tjocklek. En sådan lösning är förmodligen lättast att administrera. För att und- vika en alltför trubbig utformning kan ett par olika skattesatser till- lämpas för att ta hänsyn till den mängden material, till exempel mäng- den plast, som de olika engångsartiklar som ska omfattas av skatten typiskt sett innehåller. Skattebeloppet kan exempelvis vara högre för de produkter som typiskt sett är större och lägre för de produkter som typiskt sett är mindre i storlek. I lagen (2020:32) om skatt på plastbärkassar finns en normalskattesats för tjockare plastbärkassar och en lägre skattesats för mycket tunna plastbärkassar med mindre volym. Detta för att ta hänsyn till den mängd plast som bärkassarna typiskt sett innehåller. Om samma skattebelopp hade tagits ut för alla plastbärkassar skulle mycket tunna plastbärkassar beskattas orim- ligt högt i förhållande till deras plastinnehåll vid en jämförelse med tjockare plastbärkassar, enligt lagförarbetena (se prop. 2019/20:47). Det andra alternativet, en skattesats som uttrycks som ett visst belopp per viktenhet, innebär däremot att ett högre skattebelopp tas ut för större och tjockare artiklar än för mindre och tunnare artiklar då de förstnämnda artiklarna får antas väga mer än de . En sådan beskattning kan resultera i att producenterna styr produktionen mot tunnare och lättare engångsartiklar, vilket kan vara bra ur ett resurs- förbrukningsperspektiv men problemet med nedskräpning minskar inte. Det tredje alternativet, en skattesats som uttrycks som ett belopp per volymenhet, bör resultera i en beskattning som liknar en beskatt- ning per viktenhet. Skillnaden blir att materialets densitet får större genomslag på beskattningen och den bör dessutom vara svårare att administrera än en skatt som tas ut i förhållande till någon annan enhet. Det sagda leder till att en avvägning behöver göras mellan å ena sidan intresset av att målet med skatten kan uppnås och å andra sidan önskemålet om att begränsa den administrativa bördan för de skatt- skyldiga och myndigheterna. För att målsättningen med skatten ska uppnås som den administrativa bördan begränsas föreslår viatt skatten tas ut med ett visst belopp per mugg respektive per livs- medelsbehållare, dvs. det förstnämnda alternativet i beskrivningen ovan. En beskattning per antal bedöms ha tillräcklig effekt som det underlättar administration och kontroll av skatten. Dock föreslår vi olika skattesatser för att ta hänsyn till den mängd plast som de beskattade produkterna innehåller. Detta beskrivs nedan. Bör skattens nivå bestämmas utifrån miljöskadekostnaden eller utifrån att åstadkomma en beteendeförändring? Skattens nivå kan sättas på olika sätt beroende på syftet med skatten. Den kan exempelvis sättas till en nivå •som motsvarar miljöskadekostnaden (storleken på externaliteten), eller •som kan leda till en sådan beteendeförändring hos konsumenter och producenter att beskattade produkter minskar till förmån för mer miljövänliga och cirkulära lösningar. Att beräkna miljöskadekostnaden kräver goda underlag om miljöpå- verkan från varje artikel när det gäller till exempel växthusgasutsläpp, luftutsläpp, utsläpp till vatten och resursförbrukning. Dessa kan sedan värderas ekonomiskt med hjälp av olika värderingsmetoder. Från livscykelanalyser som gjorts uppskattas en mugg helt i plast ge upphov till koldioxidekvivalenter (CO2 eq) och en pappersmugg med plastad insida uppskattas ge upphov till CO2 eq och svaveldioxidekvivalenter (SO2 eq) plus lock som ger upphov till CO2 eq. En livsmedelsbehållare helt i plast beräknas ge upphov till CO2 eq och SO2 eq. Både muggar och livsmedelsbehållare beräknas också ge upphov till miljöpåverkan i form av nedskräpning. Miljöpåverkan kan värderas ekonomiskt med hjälp av olika värderingsmetoder. I detta fall har vi använt en värdering för CO2 eq på per kg CO2 eq från Isaacs et al som baseras på ett medelvärde av olika värderingar i litteraturen.52 För att beräkna värdet på SO2 eq har vi använt värden från värderingsmetoden Ecovalue53 där ett kg SO2 eq värderats till per kg. I den norska studien om engångs- plastdirektivet värderas miljöpåverkan från nedskräpningen av muggar uppgå till mindre än ett öre per mugg och livsmedelsbehållare.54 Slut- satsen är att miljöskadekostnaden per mugg i plast uppgår till cirka 8–och en pappersmugg med plastad insida och lock till cirka 3–. För livsmedelsbehållarna är respektive miljökostnad för de i plast och de i papper med plastad insida cirka 5–. Produktion och avfallshantering av muggar ger även upphov till annan miljöpåverkan såsom övergödning och luftutsläpp, men vi har på grund av brist på data inte haft möjlighet att inkludera dessa i våra beräkningar. Ett annat alternativ att beräkna miljöskadekostnaden är att använda befintliga skatter på miljöområdet som till exempel skatten på kol- dioxid, vilken är per kg CO2 eq. Den tar dock endast hänsyn till klimatpåverkan och inte den övriga miljöpåverkan som uppstår. Det skulle innebära att vi bara prissätter miljöpåverkan från plasten i muggen och livsmedelsbehållaren, vilket skulle motsvara ett värde på per mugg och per livsmedelsbehållare om de är helt i plast. En mugg som i stället produceras i bioplast skulle få en väldigt låg miljöskadekostnad. 52Isacs, L., , ., , L., , C., , L. et al. (2016), Choosing a monetary value of greenhouse gases in assessment tools. (2014), Valuing ecosystems services – linking ecology and policy. Akademisk av- handling. 54The (2019), Mapping and analysis of potential measures to reduce the littering of certain single-use plastic products. Det är svårt att se att någon av dessa två skattenivåer skulle kunna förändra konsumenters och näringsidkares beteende och få dem att vilja byta till flergångsalternativ eller plastfria alternativ, varför vi i stället förespråkar en skattenivå som baseras på en nivå som bedöms kunna bidra till en sådan beteendeförändring hos konsumenter och närings- idkare att beskattade produkter minskar till förmån för mer miljö- vänliga och cirkulära lösningar. Vid vilken skattenivå kan beteendet påverkas? För att kunna uppskatta vilken prisnivå som kan påverka beteende i rätt riktning behöver priselasticiteten beräknas. Priselasticitet anger hur mycket efterfrågan ökar eller minskar för en viss vara om priset förändras. Om en vara har en negativ priselasticitet så innebär det allt annat lika att efterfrågan minskar när priset höjs. Minskad efter- frågan är en förutsättning för att skatten ska leda till minskad kon- sumtion av varan. Om priselasticiteten är positiv gäller det motsatta förhållandet; en prisförändring leder till att efterfrågan ökar. Priselasticiteten beräknas genom att mäta hur mycket använd- ningen eller produktionen av artikeln minskar om priset på artikeln ökar som en följd av exempelvis en skatt. Om en vara har en pris- elasticitet på -1 innebär det att om priset höjs så skulle efterfrågan på varan minska och om priset höjs så skulle efterfrågan minska . Ett begrepp som används när man pratar om priselasticitet är kors- priselasticitet. Detta begrepp beskriver vad som händer med efter- frågan av en vara när priset på en relaterad vara ändras. En relaterad vara kan antingen vara ett komplement eller ett substitut. Med kom- plement menas att den relaterade varan konsumeras tillsammans med den beroende, till exempel en bulle tillsammans med kaffet eller kaffe med en engångsmugg. Motsatsen är ett substitut. Det är en artikel som är likvärdig och möjliggör att man lätt byter den ena artikeln mot en likvärdig. I fråga om engångsartiklar skulle det kunna vara att ersätta engångsartiklar av ett visst material, till exempel plast, med motsvarande artiklar av annat material eller med en produkt för fler- gångsbruk. Frågan är vid vilken skattenivå som konsumenterna kommer att vilja gå över till flergångsalternativ. Vi har inte haft möjlighet att under den korta utredningstiden göra någon egen analys av pris- elasticiteten för de olika engångsartiklar som vi valt ut för vidare ana- lys. Vi har i stället fått söka efter befintliga studier. Tyvärr har vi inte hittat några studier som beskriver priselasticiteten för muggar och livsmedelsbehållare i sig, men det finns studier som beskriver pris- elasticiteten på själva produktinnehållet (huvudsakligen för kaffe) som kan ge en viss indikation för hur konsumenterna skulle reagera om en skatt införs på muggar och livsmedelsbehållare (se avsnitt 11.4.4). Vidare kan vissa praktiska erfarenheter användas som referens. Pressbyrån och 7-Eleven har tillämpat ett rabatterat pris på kaffet om konsumenten har haft med sig en egen mugg. Rabatten har varit på och resultaten visar en minskad för- brukning av engångsmuggar med 1,5–5,. Zero har gjort en analys av hur användningen av flergångsmuggar ökat efter att vissa kaféer infört en avgift på engångs- muggar. Det framgår inte vad kaffet kostade. Andelen flergångsmuggar innan avgiften låg mellan och ökade till att vara från 5 till upp mot 90 pro- cent. Ett kafé ökade sin andel flergångsmuggar från . Försäljningen av kaffe påverkades inte av avgiften.55 expert- panel, EPECOM 2019, samlade också data från liknande erfaren- heter i , och England.56 Även här var avgiften mellan och . Effekterna låg mellan . Liknande studier finns inte för livsmedelsbehållare, vilket försvå- rar analysen av vilken skattenivå som är lämplig. Anthesis Enveco arran- gerade på uppdrag av två fokusgrupper . Syftet med fokusgrupperna var att diskutera möjligheten att byta från muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk till fler- gångsalternativ, till exempel genom att införa ett pantsystem för fler- gångsmuggar och livsmedelsbehållare. En viktig fråga var att ta reda på vid vilken prisnivå konsumenter skulle ändra sitt beteende, dvs. att i stället välja flergångsalternativ. Konsumenterna svarade att de trodde att ett ökat pris på mellan 4–för muggar och 15–20 kro- nor för livsmedelsbehållare skulle få många att byta över till flergångs- alternativ. Studier inom beteendeekonomi visar att konsumenter är känsligare för förluster, dvs. att betala en avgift för en engångsarti- 56EPECOM, Expert Panel on Environmental Charging and Other Measures (2019), for and other . kel, än för vinster, dvs. att få rabatt vid användning av flergångs- alternativ. Det kan finnas anledning att iaktta en viss försiktighet när det gäller att bestämma skattens nivå, särskilt om det inte finns mycket information om priskänslighet för produkterna. Det finns en risk att en för hög skattesats kan leda till att användningen av alternativa material som inte är att föredra ur ett miljöperspektiv i stället ökar. Exempel på dessa är livsmedelsbehållare i aluminium. Det kan vara lämpligt att inledningsvis ta ut en lägre skattesats för att därefter successivt höja skattesatsen. Det ger aktörerna en viss omställnings- tid och ett utrymme för att vidta åtgärder, till exempel att ställa om verksamheten till att erbjuda mer miljövänliga alternativ. Skatten behöver sättas så högt att den får effekt utan att konsekvenserna för berörda aktörer blir alltför stora. Frågan är vad som i så fall kan vara en lämplig utgångspunkt vid skattens införande. Utifrån de erfarenheter som finns från andra län- der och från tillämpade rabatter i samt uppgifter från fokus- grupper bedömer vi att en skatt på (på den högsta nivån) för muggar och en skatt på (på den högsta nivån) för livs- medelsbehållare är försiktiga nivåer som ändå kan ha effekt. Vi be- dömer även att lägre skattesatser bör tillämpas utifrån andelen plast i produkterna, se nästa avsnitt. Eftersom det saknas data om priskänslighet för produkterna kan skattesatserna behöva korrigeras efter att de första effekterna av skatten har kunnat utvärderas. Våra förslag om plan för utvärdering av skatten finns i avsnitt 8.14. Bör skatten differentieras? Enligt kommittédirektiven ska vi överväga möjligheterna till och lämpligheten av differentiering av beskattningen. I kapitel 6 bedömer viatt det inte bör föreslås differentierade skattesatser utifrån vilken plastråvara som använts i produkterna. Den frågan bör dock övervägas på nytt när skatten ska utvärderas (se avsnitt 8.14 om plan för utvärdering). En annan fråga är dock om skatten bör differentieras genom olika skattesatser för att ta hänsyn till hur mycket plast en produkt inne- håller. Ett närliggande exempel är skatten på plastbärkassar där skatten tas ut med för tjockare plastbärkassar och för mycket tunna plastbärkassar (kassar med en väggtjocklek som understiger och en volym som inte överstiger ). Skälet till skilda skattesatser var att beskattningen därigenom skulle stå i rimlig proportion till den mängd plast som påsarna typiskt sett innehåller (se prop. 2019/20:47 s. 28 f.). Det finns muggar och livsmedelsbehållare helt i plast och det finns de som huvudsakligen består av andra material, till exempel papper. De som huvudsakligen är gjorda av andra material såsom papper har ofta en plastbeläggning eller plastbarriär för att pappret ska stå emot vätska, fukt och fett. finns det inga muggar på marknaden som är helt plastfria, utan även de som i huvudsak är gjorda av andra material, till exempel papper, har i regel en plastbelägg- ning på insidan för att göra muggen vätskesäker. Det finns dock muggar med en mycket låg andel plast på marknaden. Företag och orga- nisationer som vi har talat med har sagt att de bedömer att plastfria muggar snart () kommer att finnas på marknaden. Papp- muggar som finns på marknaden har i regel en plastbeläggning som motsvarar cirka 5–10 procents plastinnehåll i produkten som helhet. Det finns även de som har en längre andel plast än så. Plastfria livsmedelsbehållare av olika slag finns däremot redan på marknaden. Exempelvis är många hamburgerlådor och andra livsmedelsbehållare som är vanliga inom snabbmatsbranschen gjorda helt av papper. Vi behandlar frågan om differentiering på andelen plast i engångs- artiklar generellt i kapitel 6 (avsnitt 6.5). Där lyfter vi fram att en differentiering som tar hänsyn till mängden plast i produkterna kan skapa starka incitament för berörda aktörer att driva på en övergång till material med mindre plast. Om andelen plast i produkterna blir mindre ger det miljömässiga fördelar såsom lägre miljöpåverkan vid råvaruuttag, mindre negativa miljöeffekter vid nedskräpning och lägre utsläpp av växthusgaser vid avfallsförbränning. Utan differentiering är risken även stor att den billigaste produkten används, vilket oftast är den som är helt i plast. Vi pekar även på vissa nackdelar med diffe- rentiering, bland annat ökad administration och eventuella kontroll- svårigheter. Dock bedömer vi att det inte bör vara svårare att kontrol- lera hur stor andelen plast är i en produkt än vad det är att fastställa om den över huvud taget innehåller plast. Vi bedömer att de skäl som talar för differentiering väger tyngre än de skäl som talar däremot. För att uppväga de nackdelar som differentieringen ändå medför, och därigenom underlätta administration och kontroll för myndig- heterna, kan en avdragsmöjlighet i stället för differentiering av skatten övervägas. Som exempel kan nämnas den modell som finns inom kemikalieskatten. Där är alla varor med vissa KN-nummer skatteplik- tiga, men avdrag medges med 50 alternativt av skatte- beloppet om den skattskyldige kan visa att varan inte innehåller vissa ämnen. Det är de skattskyldiga som har bevisbördan för varornas kemikalieinnehåll och det är upp till varje skattskyldig att välja om avdrag ska göras eller inte. Om avdrag görs i deklarationen så måste underlag som styrker rätten till avdraget sparas i väntan på en even- tuell kontroll. Vilket underlag som är tillräckligt för att avdrag ska med- ges avgörs utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Det kan till exempel vara innehållsdeklarationer eller annan följedokumentation till varorna eller intyg om provtagningar som gjorts vid laboratorium. Frågan är då om vi bör föreslå en liknande lösning för skatten på engångsartiklar. En avdragsmöjlighet i stället för en differentiering av skatten skulle underlätta efterlevnadskontrollen. Vid avdrag läggs bevisbördan på de skattskyldiga, som för att åtnjuta den lägre skatten måste visa vad produkterna innehåller. Det bör vara lättare för före- tagen som tillverkar eller importerar produkterna att visa vad dessa innehåller, än vad det är för att bevisa motsatsen. Enligt allmänna processuella principer bör bevisbördan läggas på den part som har lättast att säkra och föra bevisning. Det kan nog förekomma att en del skattskyldiga väljer att inte göra avdrag som de är berät- tigade till för att de är osäkra på innehållet i deras produkter. Dock är troligen risken högre att avdrag yrkas utan att man har rätt till det. Vi anser mot bakgrund av detta att skilda skattenivåer bör tillämpas för skatten men att utformningen bör ske i form av en avdragsmöj- lighet för de skattskyldiga. Nästa fråga är hur avdraget bör utformas. Inom kemikalieskatten på elektronikvaror utgår beskattningen från kg skattepliktigt ämne och där har man valt att ha avdraget i procent. När det som här gäller en styckesbaserad skatt är det lättare och tydligare att låta avdraget vara i kronor i stället för procent.