sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — För det hyrda boendet handlar det både om de krav som hyresvärdarna kan ställa på hyresgästerna och om att unga och nyanlända missgynnas, när kötiden avgör tillgången till en lägenhet. Människor med låga eller oregelbundna inkomster har på dagens bostadsmarknad svårt att efterfråga en bostad och hamnar därför i hemlöshetssituationer där de lever med korttidskontrakt, illegala andra- eller tredjehandslösningar eller sociala kontrakt från kommu- nernas socialtjänster. Hemlösheten har ökat, och en femtedel av alla akut hemlösa i senaste kartläggning är så kallat strukturellt hemlösa; de har alltså inget annat behov än att de saknar en bostad.3 Nedan presenteras översiktligt de problem som råder , hur de påverkar människors möjligheter och hur bostadspolitiken har bidragit till den uppkomna situationen. Det bör understrykas att det faktum att stora grupper har svårt att efterfråga ett boende på mark- naden inte är ett misslyckande enbart för bostadspolitiken utan ett resultat också av ojämlikheter i försörjningsmöjligheter som dis- kuteras i andra delar av betänkandet. Ojämlikheten i boendet kan alltså inte lösas separerat från inkomstojämlikhetens problem. Bakom behovet av nya bostäder ligger både en starkt ökande befolk- ning och en urbaniseringstrend. har befolkningen vuxit med drygt 1,4 miljoner personer. En stor del av befolknings- ökningen förklaras av att invandringen har varit större än utvand- ringen, framför allt , då det har kommit fler männi- skor till än någonsin tidigare.4 Detta har bidragit till en ökad befolkning i alla regioner, men befolkningsökningen har i de glesare 2018/19:100, Fördelningspolitisk bilaga. 3Socialstyrelsen (2017). regionerna motverkats av ett negativt födelsenetto och flyttning inom landet. De demografiska förändringarna ställer sammantaget stora krav på bostadsförsörjningen framför allt i växande regioner. Enligt Bo- verkets prognos krävs 64 000 färdigställda bostäder för att möta behovet från befolkningsökningen. Av dessa behöver 3 av 4 tillkomma i storstadsområdena.5 färdigställdes 58 800 bostäder, men den fortsatta utvecklingen är svår att bedöma.6 bedömning är att byggandet ökar totalt sett mest i de större städerna utanför storstadsområ- dena. I bedöms byggandet öka något 2020, i är det i stort sett oförändrat medan byggandet spås minska i . I mindre kommuner bedöms bostadsbyggandet minska . Det råder fortsatt underskott på bostäder i 240 av landets 290 kommuner, framför allt i centralorterna.7 Men bristen är inte lika påtaglig för alla grupper. Framför allt drabbar bostadsbristen de grupper som har oregelbundna eller låga inkomster och därmed svårt att få tillgång till de bostäder som finns. Unga och nyanlända har det svårast på bostadsmarknaden, då det generellt sett finns för få bo- städer som dessa hushåll kan efterfråga.8 Den specifika bostadssitua- tionen för asylsökande och nyanlända diskuteras mer utförligt i kapitel 13. En bostadsmarknad där en stor grupp människor har svårt att ta sig in har lett till att andelen unga som bor hemma har ökat. Enligt Hyresgästföreningens undersökning av unga vuxnas boende som görs har andelen hemmaboende unga vuxna ökat från . Av dessa bor hemma ofrivilligt, vilket motsvarar 238 000 unga vuxna.9 Bostadsbristen har också lett till att människor har svårt att bosätta sig där arbeten och utbildningsmöjligheter finns.10 Cirka en av fem uppger i en enkät från banken att de har låtit bli att söka en utbildning på grund av bostadssituationen. En lika stor andel har låtit bli att söka ett arbete.11 Dessa siffror bör tolkas med försiktighet, eftersom datainsamlingen i de två undersökningarna har skett med 5Boverket (2019 c). 6SCB (2020) respektive (2019 a). 7Boverket (2019 b). 8Boverket (2018 a). 9Hyresgästföreningen (2019). 10Andersson, L.F. (2017). 11SBAB (2019). hjälp av en webbpanel () och en digital enkät (), varför det inte är säkert att de svarande utgör ett represen- tativt urval av dagens unga. Trots osäkerheten ger det en indikation om att många unga påverkas negativt av dagens bostadssituation. Att man som student kan få tag i en bostad där man får en studie- plats är av stor betydelse för att alla grupper ska kunna utbilda sig på lika villkor. () sammanställer i sin årliga bostadsrapport bostadsläget för studenter. kan inte ett långsiktigt tryggt boende erbjudas nya studenter i de fyra största studentstäderna. Kötiden till student- bostad är i . I de andra stora student- städerna är kötiderna kortare, men i får man vänta mellan , innan man kan få tillgång till ett korridorrum, och i är väntetiden . Över tid har bostads- situationen för studenter förbättrats på vissa orter och försvårats på andra.12 De bostäder som finns används inte heller alltid effektivt. De är ojämnt fördelade, och trångboddhet är vanlig bland hushåll med låga inkomster. Lösningar på bostadsbristen behöver därför omfatta både byggande och ett effektivare och mer jämlikt nyttjande av det befintliga beståndet. De faktorer som kan påverka användningen av beståndet diskuteras mer i detalj under avsnitten om den hyrda och den ägda marknaden. Nedan fokuseras på finansiering och förut- sättningar för nyproduktionen. Förändrade förutsättningar för bostadsbyggandet Hur bostadsbyggandet finansieras får betydelse för nivån på byggan- det och vilken sorts fastigheter som byggs, vilket i sin tur inverkar på olika gruppers tillgång till boende. hade ett system med frikostig kreditgivning, höga statliga räntesubventioner och statliga topplån. Detta gjorde att det togs gynnsamma lån för att bygga fastigheter som sedan i vissa fall möttes av en låg efterfrågan. Staten drog sig tillbaka från bostadsmarknaden, både finansiellt och genom en minskad re- 12Sveriges förenade studentkårer (2019). glering av bostadsbyggandet.13 De statliga bostadslånen ersattes av statliga kreditgarantier, som i praktiken innebar lägre stödnivåer.14 Subventionerna till bostäder trappades ner som fastig- hetsskatten ökade. Detta var en del av 1990-talets skattereform, vil- ken var tänkt att vara inkomstneutral för befolkningen, då de höjda boendekostnaderna skulle kompenseras av den sänkta inkomstskat- ten. För dem som hade en låg beskattningsbar inkomst blev det dock i praktiken en kännbar försämring av ekonomin.15 Genom den minskade statliga finansieringen valde det offentliga att förlita sig på marknaden för att tillgodose bostadsbehovet.16 Bo- städer skiljer sig dock i viktiga avseenden från andra varor, dels därför att de utgör ett grundläggande behov för människor, dels för att de är praktiskt taget orörliga. Ett kraftigt ökat lokalt bostads- utbud kan därför leda till lägre intäkter för bostadsbolagen, vilket ger befintliga fastighetsägare incitament att hålla nere byggtakten. Dessutom är privata aktörer bundna av krav på marknadsmässig av- kastning och bygger därför inte gärna i tider av ekonomisk ned- gång.17 Minskat statligt ansvar för bostadsinvesteringarna har därför lett till dels att byggandet blivit starkt konjunkturberoende, dels att priserna har ökat. Produktiviteten i byggbranschen har också visat sig minska i tider av stark byggkonjunktur.18 Mycket av det som byggs ligger också utom räckhåll för hushåll med lägre inkomster.19 har det främst byggts bo- stadsrätter, framför allt i , där tillskottet av nya bostäder skett nästan uteslutande inom bostadsrättssegmentet. byggdes i hela landet cirka 3 gånger fler hyresrätter än bostads- rätter, men utgör upplåtelseformerna var för sig ungefär halva nyproduktionen inom flerbostadsbeståndet.20 För att kunna efter- fråga en bostadsrätt krävs en kapitalinsats som många hushåll har svårt att klara av, vilket gör att dessa bostäder inte blir tillgängliga för stora grupper av hushåll. 14Bengtsson, B. (2015). 17Lind (2015). 18Andersson, L.F. (2017). 19Hyresgästföreningen (2017). 20SCB (2020). Även de hyresrätter som byggs har höga hyror och är därför svårtillgängliga för grupper med lägre inkomster.21 Här har sannolikt lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, som stipule- rar att allmännyttan ska drivas i enlighet med affärsmässiga principer, fått betydelse.22 För att kunna bygga nytt i mindre attraktiva om- råden kan man som fastighetsägare behöva göra en direktnedskriv- ning av fastighetens värde efter färdigställande, vilket innebär att en sådan investering inte säkert anses affärsmässig och att den därmed blir svår att genomföra. I svagare marknadslägen är det också, som en konsekvens av den lägre marknadsvärderingen, svårare att få finansiering för byggande. Detta gäller i mindre orter med en större osäkerhet kring hur bostadsefterfrågan ska utvecklas framöver.23 Trots detta syntes det en förskjutning mot ett ökat antal på- började hyresrätter , vilket kan bero på investeringsstödet för byggande av hyresrätter med överkomlig hyra, som infördes och utökades 2018.24 Stödet avvecklades i och med budgeten , men genom vårändringsbudgeten 2019 återinfördes det och bemyndiganderamen höjdes.25 Totalt sett i landet har av de nybyggda hyres- rätterna 2018 byggts med hjälp av investeringsstödet, och hyrorna i dessa är lägre än i andra nybyggda lägenheter.26 Investeringsstödet kan vara anledningen till att den inbromsning som skett i påbörjat bostadsbyggande framför allt gäller bostadsrätter.27 Förutsättningarna för att bygga bostäder förändrats har också på grund av de högre hållbarhetskrav som ställs på ny- produktionen. Det finns en risk att en konflikt uppstår mellan målet att bygga bra bostäder från miljömässig hållbarhetssynpunkt och målet att bygga billigt för breda grupper. Enligt forskning från vid och är det dock möjligt att bygga ekologiskt hållbara bostäder som kan vara ekonomiskt överkomliga genom att de miljömässigt bättre material- valen leder till mindre underhållsbehov och därmed längre avskriv- ningstider för investeringarna.28 21Hyresgästföreningen (2017). 22SFS 2010:879; diskuteras vidare under avsnittet om Allmännyttan. 24Förordning 2016:881 om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. 2019/20:1, Utgiftsområde 18, s. 47, respektive prop. 2019/20:100. 26SCB (2019 e). 27Boverket (2019 a). 28Kurvinen (2020). Kommunernas planering för bostäder för olika grupper Den internationella forskningen kring städer indikerar att städer ibland konkurrerar med varandra om de mest attraktiva företagen och invånarna.29 I ett svenskt perspektiv skulle det innebära att kommunerna har större incitament att planlägga mark för att locka höginkomsttagare som förbättrar skattebasen än att planlägga för hyresrätter med lägre hyror, som kan ge upphov till en annan befolk- ningssammansättning och en svagare skattebas. Dock innebär in- komstutjämningen mellan kommunerna att dessa mekanismer tro- ligen är av mindre vikt i än i andra länder. Ett exempel på hur nära förknippad bostadsfrågan är med kommunernas ekonomi är dock de larm om social dumpning som har kommit från kommu- nerna och via media . Social dumpning innebär att kommuner aktivt verkar för att kommunmedborgare ska bosätta sig i en annan kommun. Många av de fall som har uppmärksammats gäl- ler medborgare som har behov av insatser från samhället sida, som befinner sig långt från arbetsmarknaden eller är nyanlända. Ett sådant agerande kan motiveras av bostadsbrist för människor med lägre in- komster i den exporterande kommunen, men kan också innebära att kostnader för försörjningsstöd eller andra sociala insatser förs över från en kommun till en annan.30 Låg produktivitetsutveckling i byggbranschen har priserna inom byggsektorn ökat med 2,4 pro- cent mer än priserna i den övriga ekonomin. Det innebär att byggandet har blivit dyrare de senaste 20 åren.31 Till stor del kan den relativa prisökningen förklaras av en lägre produktivitets- utveckling i byggbranschen, men det finns andra faktorer som bidrar. Både materialpriser (som utgör en stor kostnadspost inom bygg- branschen) och löner har stigit mer än konsumentprisindex sedan 1980.32 , tidigare VD på ett av större byggföretag, menar i sin bok byggbranschen att den negativa pro- 29Se exempelvis Listerborn (2018) för en översikt över denna litteratur. 30Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utreda omfattningen av detta problem; se regeringsuppdrag till Statskontoret . 31Andersson, L.F. (2017). duktivitetsutvecklingen beror mer på strukturella problem än på konkurrensbrist. lyfter faktorer som att kollektivavtalen inom byggbranschen inte premierar kompetensutveckling, att kom- munerna använder sig av särkrav som gör det svårt att bygga stan- dardiserat och att de också i många fall direktanvisar markrätter istället för att auktionera ut dem till högstbjudande. Upphandlandet av underleverantörer och tjänster inom varje specifikt byggprojekt motverkar också ett rationellt byggande och långvariga relationer mellan leverantörer, vilka skulle kunna leda till lägre kostnader. Slut- ligen betonar han att det faktum att hyran vid nyproduktion av hyreslägenheter sätts utifrån produktionskostnaden (presumtions- hyra) inte heller ökar företagens incitament att sänka kostnaderna.33 Allmän bostadsbrist eller en ineffektiv och ojämlik fördelning av det befintliga beståndet? Ofta framförs att inte bara bostadsbyggandet behöver öka utan att nyttjandet av det befintliga bostadsbeståndet också måste förbättras. Graden av felallokering av bostadsbeståndet kan dock vara svår att beräkna. En indikation är att man har en relativt stor kvadratmeter- yta per person i Sverige34, men att dessa boytor är ojämnt och i viss mån också ineffektivt fördelade. Av SCB:s undersökning av levnads- vanor framgår att medan av alla med utländsk bakgrund är trångbodda enligt norm 2 (dvs. mer än två boende per sovrum), gäller detta enbart av alla med svensk bakgrund. Äldre har i i hög utsträckning hög utrymmesstandard, vilket definieras som att det i bostaden finns mer än ett sovrum per person. Medan av personer har hög utrym- messtandard, har av alla det.35 Att äldre har så hög utrymmesstandard kan också tyda på en ineffektiv användning av bostadsbeståndet, då de ibland bor kvar i större bo- städer efter det att bostadsbehovet har förändrats. Detta kan vara mer eller mindre frivilligt, då alternativet till att bo kvar kan innebära högre löpande boendekostnader. 33Anjou (2019). 34Enligt SCB:s data över hushållens boende var kvadratmeterytan per person 41 kvm , och den har varit så gott som oförändrad . 35SCB:s undersökning av levnadsförhållanden, boende. Dessutom används en stor andel av befintliga bostäder inte som permanentboende. fanns det i cirka 4,7 miljoner bo- städer i flerbostadshus, småhus och i övriga fastigheter. Utöver detta fanns cirka 580 000 fastigheter där ingen var folkbokförd.36 En del av dessa skulle möjligen kunna fungera som permanentboende. Ett samhälle med både ojämlika inkomster och bostadsbrist har lett till en situation med bostadsojämlikhet, där olika grupper har olika trygghet och kvalitet i boendet. En stor andel av hushållen med genomsnittliga inkomster har svårt att ta sig in på marknaden för ägt boende, då de inte har något uppbyggt kapital. Det gör att stora grupper är hänvisade till hyresrätten, en boendeform som ut- gör en mindre andel av vårt bostadsbestånd än sen.37 Mest begränsade i valet av boende är självklart de hushåll som har låga inkomster. bodde av både de mest resurs- starka och de mest resurssvaga hushållen i hyresrätt. är det fyra gånger vanligare att låginkomsthushåll bor i hyresrätt än att hushåll med de högsta inkomsterna gör det. Av de boende i allmännyttan utgör låginkomsttagarna en ännu större andel. har, i motsats till många andra länder, inte en social bo- stadspolitik med särlösningar för utsatta grupper. I stället har man ända fört en generell bostadspolitik, som i princip inte har fördelat boende utifrån behov.39 Systemet har inneburit sub- ventioner till bostadsmarknaden och bostadsbidrag till dem som har behövt det för att kunna efterfråga bostäder i hela beståndet. Den generella politiken motiverades utifrån negativa erfarenheter från de tidigare behovsprövade barnrikehusen, som många ansåg leda till förslumning.40 Trots att hyresrätten för många är den mest tillgängliga boende- formen, utgör fastighetsägarnas regler för vilka inkomster som räknas för blivande hyresgäster ett hinder för stora grupper. Hyresvärden avgör själv vilka krav som ska ställas på framtida hyresgäster. 37Andersson, L.F. (2017). 38Grander (2018 c). 39Bengtsson (2015). verkets kartläggning räknar av de allmännyttiga och av de privata fastighetsbolagen inte försörjningsstöd som inkomst, vilket får konsekvenser för de hushåll som har försörj- ningsstödet som inkomstkälla åtminstone . Vidare godkänner av de privata bolagen och av de all- männyttiga bolagen inte a-kassa som inkomst. Bostadsbidraget, som delvis har som syfte att förbättra särskilda hushålls möjlighet att efterfråga en bostad, godkänns inte som inkomst av av de privata och av de allmännyttiga bolagen. Det finns dock indikationer på att allmännyttiga hyresvärdar delvis lättat på sina in- komstkrav mellan en undersökning gjord 2016 och den som utför- des 2017.41 Kötid som fördelningsinstrument missgynnar unga och nyanlända, som normalt inte har väntat så . Förutom det hinder som inkomstkraven på blivande hyresgäster utgör för vissa grupper finns det internationella studier som tyder på att personer med arabiskklingande namn i västländer diskrimineras av privata hyresvärdar. De studier som har gjorts i visar blandade resultat, men de flesta indikerar att de som har svensk- klingande namn i större utsträckning får svar på sina intresseanmäl- ningar för hyreslägenheter än de som har arabiskklingande namn.42 Då fler och fler hänvisas till en krympande hyressektor, uppstår också en sekundär bostadsmarknad. Här återfinns både en legal och en illegal andrahandshyresmarknad.43 Utöver detta finns en fram- växande social boendeform, där kommunerna hyr ut lägenheter via sociala kontrakt med som hyresvärd. Dessa kontrakt används för att ge möjlighet till boende för hushåll med låga inkoms- ter och svårigheter att få ett kontrakt på den reguljära bostadsmark- naden. utställdes cirka 26 000 sociala kontrakt i kommuner, fler än tidigare. 44 Detta har varit ett sätt för kommunerna att motverka den ökande trenden av strukturell hem- löshet. skattar 2014 kommunernas kostnader för boende- lösningar för hemlösa i stadigvarande boendelösningar ordnade av 41Boverket (2017). 42Ahmed (2015). 43Boverket (2018 b). uppskattar att ungefär 150 000 hushåll vid varje givet tillfälle har ordnat sitt boende via andrahandsmarknaden, men uppskattningarna bygger på undersök- ningar bland boende och säger ingenting om i vilken utsträckning det är legala andrahands- kontrakt som de boende har. Av de hemlösa i denna boendesituation bedöms en tredjedel vara strukturellt hemlösa.45 På ett sätt kan det ökande antalet sociala kontrakt tolkas som att det finns ett system med socialt anpassat boende för de grupper som har särskilda behov, men att detta inte är en konsekvens av något nationellt bostadspolitiskt beslut. De som får ett boende via kommunens sociala kontrakt är de som har sämst förutsättningar att själva ta sig in på bostadsmarknaden. Den grupp som har en inkomst, men som inte uppfyller hyresvärdarnas krav, kan inte få tillgång till en lägenhet på det sättet och riskerar därför att hamna i ett tomrum. Den gruppen lyckas varken få tillgång till bostad på den reguljära eller på den sociala bostadsmarknaden.46 har den genomsnittliga dis- ponibla inkomsten ökat för alla grupper, oavsett boendeform. har även boendekostnaderna ökat. För boende i hyres- rätt har inkomsterna endast ökat mer än boende- utgifterna, medan samma siffra för dem som bor i bostads- och äganderätt är cirka 20 procentenheter.47 Ovanstående innebär att de boende i hyresrätt i genomsnitt an- vänder en större del av den disponibla inkomsten till boendeutgifter än boende i andra boendeformer. En etablerad norm är att bostads- kostnaden inte bör uppgå till av hushållsbud- geten. gick av den disponibla inkomsten för hushåll i hyresrätt till boendet. För hushåll i bostadsrätt var andelen och för hushåll i ägt småhus 15 procent.48 Den skillnad som bostadskostnaderna spelar för hushållsekonomin för boende i hyresrätt och ägt boende kan spegla det faktum att de som bor i hyresrätt har lägre disponibla inkomster i genomsnitt. Men en undersökning från visar att för dem som har lägst inkoms- ter ligger kostnaderna för boende i hyresrätt högre än för boende i likvärdig bostadsrätt.49 Även inom hyressektorn skiljer sig 45Boverket (2015 a). 46Grander (2018 c). För illustrationer av detta, se också intervjuer i (2019). 47Boverket (2016 a). 48SCB: Hushållens boendeutgifter. 49Boverket (2016 a). boendekostnaderna mellan äldre lägenheter och nyproducerade lägen- heter, de senare med väsentligt högre hyror. undersökning visar också att av de av hus- hållen som har de lägsta inkomsterna är det som lägger av sin inkomst på boende och som har svårt att klara en baskonsumtion. Detta motsvarar att cirka 770 000 hus- håll eller 1,5 miljoner personer har svårt att klara en baskonsumtion. Marginalerna är minst för dem som bor i andra hand, följt av dem som bor i hyresrätt.50 Höjningen av det maximala beloppet i bostadsbidraget och in- komstgränserna har understigit utvecklingen av löner men även av KPI, vilket har gjort att grupperna som är berät- tigade inte har följt med utvecklingen av disponibel inkomst. Det krävs allt lägre reala inkomster för att kvalificera sig för bidraget, och de som får bidraget får större bidragsbelopp och . Ungefär en tredjedel av alla som får bostadsbidrag får också ekonomiskt bistånd.51 Att de som får bostadsbidrag har allt lägre inkomster ger bidraget en tydligare progressiv profil, men att färre kan få bidraget gör att den totala omfördelningen har mins- kat.52 Den högsta bidragsgrundande boendekostnaden har inte änd- rats , och ersättningsgraden sänktes 2006, vilket gör att bostadsbidraget bara i liten utsträckning kompenserar för höga boendekostnader. En stor andel av hyresbeståndet står inför renoveringar. I dags- läget ger lagen rätt till hyreshöjning vid renovering men inte vid löpande underhåll, vilket har lett till eftersatt underhåll och renover- ingar som är kostsamma när de genomförs. En kartläggning har visat att en stor andel av de boende inte har råd att bo kvar vid renover- ingar, som i många fall innefattar mer standardhöjningar än vad som är nödvändigt. Att behöva flytta från sitt hem kan få svåra sociala konsekvenser och påverkar särskilt barnfamiljer.53 Vissa privata fastighetsägare använder sig av konceptrenovering som affärsmodell, vilket innebär att lägenheter renoveras vid vakan- ser. Ofta innehåller en sådan renovering nya ytskikt och nytt kök och badrum, men inte alltid renovering av stammar och andra tek- niskt motiverade underhållsinsatser. Den nya hyresgästen får en 51Riksrevisionen (2017 a). 53Boverket (2014 b). markant högre hyra än den föregående hyresgästen. Det har argu- menterats för att man genom denna affärsmodell kan höja mark- nadsvärderingen av beståndet relativt snabbt och att företagen då kan göra stor vinst genom att sälja beståndet vidare.54 FN varnade i ett öppet brev för utvecklingen av bostaden som en finansiell investering i , den så kallade ”finansialiser- ingen”. FN:s rapportörer uttrycker en oro över att bostaden i har gått från att ses som en mänsklig rättighet till att ses som en vara bland andra.55 Fördyringar av tidigare tillgängliga bostadsområden kan också leda till ytterligare segregation efter inkomst (och därmed också en etnisk segregation) i områden längre ut. För de områden där en stor andel boende behöver flytta som en följd av högre boendekostnader uppstår en lägre kontinuitet i boendet, vilket kan påverka de sociala nätverken negativt. För dem som har allra lägst inkomster och störst sociala svårigheter utgör bostadsbristen en risk för utsatthet.