sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Förbudet mot att erbjuda bonus är en kon- sumentskyddande regel som särskilt syftar till att förhindra att spelare med problem lockas till spel eller fortsätter att spela. Bestäm- melsen tillkom först vid propositionsarbetet till den nya spellagen och motiveringen i förarbetena är förhållandevis kortfattad. Begrep- pet bonus är ett begrepp som primärt förknippas med kommersiellt onlinespel eller vadhållning online och den mediala debatten kring bonusar har huvudsakligen handlat om bonuserbjudanden inom denna spelsektor. De allmännyttiga organisationerna har en lång historik med tillstånd att anordna lotterier på den svenska mark- naden. Den typ av spel som de allmännyttiga organisationerna till- handahåller är generellt sett spel med låg risk att utveckla spel- problem, bl.a. eftersom det är frågan om låga insatsmöjligheter per lott, i de flesta fall ”långsamt” spel och en låg vinsteråterbetal- ningsnivå. Av senaste Swelogs-undersök- ning framgår också att den procentuella andelen med problem- spelande bland de som spelat och bland de som spelat minst inom spelsegmentet lotteri online endast uppgår till några procent10, vilket kan jämföras med segmen- tet spelautomater eller kasinospel online där andelen problemspelare uppgår till bland de som spelat och bland de som spelat minst . Av undersökningen framgår vidare att av pengarna som sat- sas på poker, spelautomater eller kasinospel kommer från personer med problemspelande. Enligt utredningens bedömning är de för- måner som allmännyttiga organisationer erbjuder lojalitetsskapande bland de som spelat och bland de som spelat minst . Anpassade regler om bonuserbjudanden och i viss mån också konsumtionsdrivande.11 Det har emellertid inte framkommit att de som många av lotterierna använt sig av har bidragit till ett osunt spelande, vilket också bekräftas av uppgifterna från Swelogs som redovisats ovan. Beskrivningen i propositionen om att bonuserbjudanden har kommit att bli ett attraktivt men också aggressivt sätt att locka till sig kunder är enligt utredningens bedömning inte överensstäm- mande med situationen inom spel för allmännyttiga ändamål. Enligt utredningens bedömning utgör och andra typer av ekonomiska incitament kopplat till spel för allmännyttiga ändamål sammantaget inte en sådan risk ur ett konsumentskyddsperspektiv som motiverar en begränsning såsom den i 14 kap. 9 § spellagen. Det finns därför skäl att göra undantag från bonusbegränsningen i 14 kap. 9 § spellagen för spel för allmännyttiga ändamål. 11Att så är fallet stöds ex. av Postkodlotteriets egna beräkningar om bortfall av prenumeranter för det fall bonusbegränsningen i 14 kap. 9 § spellagen skulle vara tillämplig på lotteriets er- bjudanden. 17Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel Regeringen beslutade att överlämna en rapport från om konsumentskyddet vid lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel till utredningen (Fi2019/03306/ KO). Rapporten redogörs för översiktligt nedan. Överlämnings- beslutet innehåller ingen ytterligare text än själva överlämnandet och utredningen gavs inget tilläggsdirektiv i samband med överlämnan- det. Utredningen har således haft att hantera frågan inom ramen för gällande direktiv. fick i uppdrag av regeringen att kartlägga konsumentskyddet vid lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel (FI2019/01630/KO). I samband med att myndigheten gavs uppdraget uttalade regeringen att lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel hade fått kritik för att utnyttja barn och ungdomar och andra konsumenter i en utsatt position och att det var viktigt att säkerställa att konsumenterna har ett tillräckligt skydd. Konsument- verket skulle inom ramen för uppdraget inhämta och redovisa syn- punkter från , och . redovisning1 från sär- skiljs mellan två övergripande kategorier av lotteri- och kasinolik- nande spelinslag. Den ena utgörs av s.k. loot-lådor som är en form 1Konsumentverket, Kartläggning av konsumentskyddet vid lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel (Fi2019/01630/KO). Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel av mikrotransaktioner inuti datorspel där spelaren köper en form av behållare med ett slumpvist innehåll, det kan till exempel handla om nya kläder eller vapen till en spelkaraktär, som ofta kan ge spelaren fördelar i spelet. konstaterar att det saknas in- formation om hur vanligt loot-lådor är på den svenska marknaden. befolkningsstudie, Swelogs, anger dock att bland unga mellan hade av de som spelat datorspel satsat på loot-lådor. Bland de som spelade datorspel, men inte , var siffran . Den andra kategorin utgörs av s.k. sociala kasinon, övningsspel och minispel, dvs. spel eller inslag i spel som är utformade för att efterlikna till exempel enarmade banditer, roulette-hjul eller black jack, men där det inte går att vinna några verkliga pengar. Konsu- mentverket anger som exempel spelet Coin , där kasinolik- nande inslag återfanns i spelet och där åldersgränsen sattes till i Google Play och i App Store. konstaterar att forskningsläget än så länge är begränsat avseende sambandet mellan lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel, spel om pengar, problemspelande och ekonomiska problem, och att det finns behov av ytterligare forskning för att kunna dra några säkra slutsatser. När det gäller loot-lådor konsta- terar dock verket att åtminstone vissa loot-lådor innehåller flera egenskaper, till exempel mellan insats och utfall, möjlighet att spela utan avbrott, ljud- och ljusstimulans vid vinst och lättill- gänglighet i vardagen, som även karaktäriserar riskfyllda former av spel om pengar. konstaterar vidare att den över- siktliga forskningen tyder på att sociala kasinon kan vara en inkörs- port till spel om pengar, men att det är svårt att dra några säkra slut- satser. nämner övningsspel som finns i direkt anslutning till licenspliktiga spel om pengar, som en typ av spel som torde kunna locka konsumenter till att övergå till spel om pengar. Myndigheten konstaterar att även om det finns berättelser och enskilda uppmärksammade fall i media om personer som har spen- derat mycket pengar via lotteri- eller kasinoliknande inslag i dator- spel, har och Spelinspektionen endast mottagit ett fåtal anmälningar och frågor på området. redogör i rapporten för det befintliga konsu- menträttsliga skyddet och konstaterar att det kan finnas situationer där spellagen är tillämplig. Så kan vara fallet om utfallet av en vinst Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel från en loot-låda, ett socialt kasino, övningsspel eller minispel har ett ekonomiskt värde som kan omsättas i den ”verkliga världen”. Om en sådan vinst däremot omsätts i den verkliga världen utan datorspel- utvecklarens medverkan bör detta enligt och Spelinspektionen inte innebära att spellagen är tillämplig. Antalet lotteri- och kasinoliknande inslag i spel som kan anses omfattas av spellagen bedöms sannolikt vara begränsat. konstaterar i rapporten att även om lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel inte omfattas av spellagen kan tillsyn ändå bedrivas utifrån övriga konsumentskyddande regelverk såsom marknadsföringslagen (2008:486) och avtalsvillkorslagen (1994:1512). Konsumenten kan också åberopa till exempel ångerrätt vid distansavtal enligt distansavtalslagen (2005:59) och regler om rättshandlingars ogiltighet enligt avtalslagen (1915:218). Samman- fattningsvis bedömer att skyddet för barn och unga är omfattande oavsett om spellagen är tillämplig eller inte. anser att varken befintlig forskning eller underlag om konsumentproblem talar för ett tydligt behov av ytterligare reglering på området. Visserligen bedömer att omsorgen om barn och unga som en särskilt sårbar konsumentgrupp och folkhälsoskydd möjligen skulle kunna motivera en utredning om införande av ytterligare reglering, men att den EU-rättsliga full- harmonisering som råder på stora delar av det konsumenträttsliga området kan försvåra införandet av svenska särregler. 17.3Rapport till om loot-lådor Rapporten boxes in online games and their effect on consumers, in particular young consumers publicerades efter att ha tagits fram på uppdrag av för den inre mark- naden och konsumentskydd (IMCO). Rapportförfattarna konstate- rar, i likhet med , att det behövs mer forskning innan några säkra slutsatser kan dras om loot-lådors effekter på beteenden. I rapporten pekas också på skillnader mellan olika typer av loot-lådor och att sådana som till exempel har en design som efterliknar elek- troniska enarmade banditer (slot ) kan vara särskilt proble- matiska. Även om många spel som innehåller loot-lådor inte är riktade specifikt mot barn, konstateras i rapporten att barn ändå spelar och Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel betalar för sådana spel. Detta bedöms problematiskt eftersom barn potentiellt kan vara mer sårbara på grund av begränsade förutsätt- ningar för självkontroll och för att förstå och värdera sannolikhet i spel. Rapportförfattarna konstaterar att berättelserna om barn som gjort av med stora belopp på loot-lådor snarare tycks ut- göra undantag än regel. I rapporten redogörs för gällande konsumentskyddsregler. Med undantag för ett fåtal länder (, och ), där myndigheter bedömt att loot-lådor omfattas av landets spellag- stiftning, faller loot-lådor i huvudsak under generella konsument- skyddande regler i EU:s medlemsländer. Vissa av dessa länder har dock vidtagit kunskapshöjande åtgärder och utvecklat vägledningar för föräldrar och konsumenter. I rapporten redogörs också för bran- schens egenåtgärder som inkluderar olika typer av märkningskrav, kunskapshöjande insatser samt spelar- och föräldrakontrollsfunk- tioner. Slutsatsen i rapporten är att fokus för konsumentskyddet bör ligga på speldesign i ett bredare perspektiv snarare än på just loot- lådor. Nuvarande situation där vissa länder reglerat loot-lådor som spel om pengar och andra inte, har lett till en fragmenterad marknad för datorspel i EU. Rekommendationen i rapporten är att EU tar sig an frågan ur ett konsumentskyddsperspektiv snarare än ur ett spel om pengar-perspektiv, inte minst eftersom det är där EU har kom- petens att vidta åtgärder i form av till exempel rekommendationer och bindande regler. Som ett första steg anser rapportförfattarna att effekten av existerande branschinitiativ bör utvärderas. 17.4PEGI-systemet och andra branschåtgärder Information (PEGI) är ett system för inne- hållsklassificering av datorspel som inrättades av den europeiska datorspelsbranschen 2003 med stöd från . PEGI är även del av ett internationellt åldersrekommendationssystem, Inter- national (IARC), vilket innebär att spel som är utvecklade i andra delar av världen automatiskt får PEGI-märkning om det är klassificerat enligt någon av systermärkningarna. Avseende lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel är PEGI- märkningarna för köp inuti datorspel, ”in-game purchases”, och Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel simulerat pengaspel, ”gambling”, relevanta. , 2020, finns även en särskild märkning för loot-lådor, ”Includes Paid Random Items”. Nytt är också att märkningen ”gambling” automatiskt gene- rerar en åldersgräns . Företrädare för den svenska Dataspels- branschen har också uppgett att samtliga etablerade plattformar för datorspel tillhandahåller möjlighet till föräldrainställningar och kräver verifiering före köp. Det finns dock olikheter i hur föräldra- inställningarna är utformade på olika plattformar. I regel uppger man att kundtjänster betalar tillbaka köp som gjort av misstag. Data- spelsbranschen jobbar nu vidare med att bland annat vidareutveckla konsumentinformation, föräldrainställningar och den tekniska styr- ningen av köp.2 Utredningens bedömning: Spellagens tillämpningsområde bör inte utvidgas för att täcka in lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel som inte omfattas av nuvarande tillämpningsområde. , och andra berörda myndigheter bör, där det är lämpligt, inkludera information om lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel i kunskapshöjande insatser som rör spel om pengar och konsumentskydd. Lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel, särskilt så kallade loot-lådor, har uppmärksammats såväl i som internationellt . Frågor har väckts både i och utomlands hur man från lagstiftarens sida bör se på inslag i datorspel som, åt- minstone visuellt, har likheter med spel om pengar. Frågan förefaller motiverad inte minst mot bakgrund av att dessa datorspel i stor utsträckning nyttjas av minderåriga, som lagstiftningen för spel om pengar i många länder, däribland , skärpts i syfte att bland annat skydda just unga. visar att det funnits fall där unga spenderat mycket pengar via lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel. Verket pekar också på forskning som visar att åtminstone vissa loot-lådor verkar innehålla egenskaper som är desamma som för riskfyllda former av spel om pengar. 2Uppgifter till utredningen från företrädare för branschorganisationen , . Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel exempel handlar det om mellan insats och utfall, ljud- och ljuseffekter vid vinst, möjlighet att spela utan avbrott och lättill- gänglighet i vardagen. Översiktlig forskning tyder också på att so- ciala kasinon kan vara en inkörsport till spel om pengar. konstateras dock att det saknas systematiska översikter om sam- bandet mellan loot-lådor eller lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel och spel om pengar, spelproblem och ekonomiska problem, vilket gör kunskapsläget oklart. Behovet av ytterligare forskning är något som påpekas även i rapporten till EU-parla- mentet. och Spelinspektionen har endast mottagit ett fåtal anmälningar och frågor på området. Om detta ska tolkas som att det inte föreligger något stort problem, eller om problemet kan vara stort men koncentrerat till ett fåtal konsumenter, är dock oklart. visar att lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel i vissa fall kan träffas av spellag- stiftningen i . Så kan framför allt vara fallet om utfallet av en vinst från en loot-låda, ett socialt kasino, övningsspel eller minispel har ett ekonomiskt värde som med spelutvecklarens medverkan kan omsättas i den ”verkliga världen”. Spellagen reglerar också hur öv- ningsspel som en licenshavare tillhandahåller får vara utformade. I 4 kap. 5 § andra stycket anges att dessa inte får ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insatser. Som påpekas i rapporten tycks dock generellt sett antalet lotteri- och kasino- liknande inslag i spel som kan anses omfattas av spellagen vara begränsat. Det betyder dock inte att spelen är oreglerade. Som konstateras i rapporten är konsumentskyddet omfattande även i fall där lotteri- och kasinoliknande inslag i spel faller utanför spellagens tillämpningsområde. Den här utredningen har inte haft i uppdrag eller tillräckliga förutsättningar för att belysa alla aspekter av hur frågan om hur lotteri- och kasinoliknande inslag i spel bör hanteras. Sett ur ett spellagsperspektiv delar dock utredningen be- dömning som redovisas i rapporten, att spellagen inte bör utvidgas för att täcka in sådana lotteri- eller kasinoliknande inslag i spel som inte definieras som spel om pengar. Det skulle sannolikt vara svårt att genomföra en sådan utvidgning av tillämpningsom- rådet utan att spelregleringen skulle bli mycket omfattande och täcka in företeelser som det inte är rimligt att reglera i den lagen. Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel ytterligare regleringsåtgärder bedöms nödvändiga, bör detta därför ske på annat sätt. Det finns utmaningar med att reglera en fråga som denna na- tionellt. Datorspelsbranschen är global och det är inte säkert att branschen anser att det är värt att anpassa sitt utbud specifikt för den svenska marknaden om svenska regler skulle skilja sig markant från de som gäller inom EU eller globalt. Risken torde vara betydande för att åtminstone vissa spelutvecklare skulle avstå från den svenska marknaden, snarare än att anpassa sig. Det skulle innebära att svenska konsumenter inte ges tillgång till samma datorspel som övriga världen. Det kan givetvis vara en konsekvens som lagstiftaren är villig att acceptera om skyddsbehovet anses tillräckligt stort, men det är i alla fall en faktor som bör beaktas. Vidare skulle det faktum att stora delar av branschen är etablerad utomlands medföra pra- ktiska utmaningar i tillsynen och sanktionering av överträdelser av en nationell särlagstiftning. Mer lämpligt både ur ett konsument- och branschperspektiv vore sannolikt att, om ytterligare regler anses nödvändiga, utforma regler på EU-nivå som gäller gemensamt för hela unionen. Som påpekas i rapporten till bör dock det första steget i så fall vara att utvärdera effekten av existerande branschinitiativ. I det sammanhanget kan noteras att branschens egna PEGI-märkning har utvecklats sedan redo- visning. gäller att alla spel som innehåller simulerat pengaspel i någon form ska ha en särskild märkning, ”Gambling”, och automatiskt får åldersgräns . Även om den rådande konsumentskyddslagstiftningen, så som Konsumentskyddet gör gällande, är relativt omfattande på det här området, har det funnits utmaningar när det kommer till tillsynen över efterlevnaden av reglerna. Det har exempelvis funnits svårigheter för rent praktiskt och tekniskt att kontrollera att regler om marknadsföring riktad mot barn, vilseledande marknads- föring och god sed upprätthålls i samband med köp inuti datorspel. Det kan enligt utredningen finnas skäl att närmare undersöka hur ny teknologi kan användas för att bedriva tillsyn på konsumentskydds- området. Exempelvis har den brittiska tillsynsmyndigheten på mark- nadsföringsområdet, The Advertising Standards Authority (), använt sig av barn-”avatarer” för att identifiera vilken marknadsföring som barn exponeras för.3 Avatarerna har tagits fram i samarbete med 3www.asa.org.uk/news/harnessing-new-technology-gambling-ads-children.html. Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel en privat aktör och utformats för att återspegla hur minderåriga personer i olika åldrar agerar på internet. Detta är enligt del i en bredare strategi för att säkerställa att åtgärder vidtas mot otillåten marknadsföring utan att vara beroende av tips och klagomål från all- mänheten. Även inom lagstiftningen på tillsynsområdet sker en utveckling. Genom den nya EU-förordningen om konsumentskydds- samarbete4 ska tillsynsmyndigheterna i EU-medlemsländerna, däri- bland , bland annat ges befogenhet att köpa in varor eller tjänster genom testköp, om nödvändigt under dold iden- titet, för att upptäcka överträdelser av EU:s konsument- skyddslagstiftning och för att samla in bevis. Befogenheterna, som gäller , har genomförts i svensk rätt genom särskilda bestämmelser i bland annat 44 a § marknadsföringslagen och 8 d § avtalsvillkorslagen. En begränsning är dock att myndig- heterna inte getts möjlighet att använda fingerade personuppgifter vid testköp. Detta var något som efterfrågades av bland andra i samband med införandet av de kompletterande svenska reglerna. Regeringen konstaterade dock att möjligheten för myndigheter att verka under fingerade personuppgifter är förbehållen situationer där en person riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot hans eller hennes liv, hälsa, frihet eller frid, och ansåg att den möjligheten även fortsatt bör vara begränsad. Mot den bakgrunden föreslog regeringen inte någon rätt att verka under fingerade personuppgifter för eller de andra tillsynsmyndigheterna som bedriver tillsyn enligt EU- förordningen om konsumentskyddssamarbete (prop. 2019/20:120). Det återstår därför att se hur användbar möjligheten till testköp blir i tillsynen exempelvis av varor och tjänster på internet. I rapporten till lyfts behovet av kunskaps- höjande insatser mot föräldrar, lärare och barn. Rapporten pekar på att det ofta finns en kunskapsobalans mellan barn och vuxna om den digitala miljön generellt och datorspelsmiljön specifikt. I vidtas olika åtgärder för att höja kunskapsnivån avseende spel om pengar. Exempelvis kan nämnas utbildnings- material och webbtjänst Hallå konsument, webbplats som vänder sig till den som arbetar med 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2394 av om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskydds- lagstiftningen och om upphävande av förordning (EG) nr 2006/2004. Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel att förebygga spelproblem, samt Spelinspektionens informations- insatser. Det finns enligt utredningen skäl att överväga om, och i så fall hur, sådana informationsinsatser bör utvecklas för att belysa även frågor om lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel. Utredningens förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft med undantag av bestämmelserna om tillstånd för spelprogramvara som ska träda i kraft . Den nya lagstiftningen bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarandet, beredningen inom , notifieringsförfaranden till EU samt riksdagsbehandlingen bör de nya bestämmelserna kunna träda i kraft med undantag för bestämmelserna om tillstånd för spelprogramvara. Frågan om när tillståndsregleringen bör träda i kraft kompliceras av det faktum att regleringen inte införs som övriga delar av spellagen. Hänsyn behöver tas till att licenshavare måste förlita sig på att deras underleverantörer väljer och har tillräcklig tid för att söka tillstånd. I annat fall måste licenshavaren ha rimlig tid att byta underleverantör. Mot bakgrund av de förhållandevis begränsade krav som föreslås ställas för tillstånd, bedömer utredningen att ett rimligt datum för ikraftträdande i den delen bör vara . Utredningens förslag: Lagen får tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om tillstånd som lämnas in till spelmyndigheten efter och som avser tid efter . När det gäller den föreslagna regleringen om tillstånd för spel- programvara ska ansökningarna kunna lämnas in innan reglerna börjar att gälla. För att Spelinspektionen ska kunna fatta beslut enligt de föreslagna reglerna innan de börjar att gälla krävs bestämmelser som möjliggör det. En övergångsregel bör därför införas som innebär att reglerna ska kunna tillämpas på ansökningar som lämnas in till Spelinspektionen efter om de avser tid efter . I kommittéförordningen (1998:1474) anges det vilka krav som ställs på utredningar i fråga om konsekvensanalys. Av bestämmelserna framgår följande. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostna- derna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsök- ningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen i ett be- tänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska kon- sekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Eftersom utredningens uppdrag omfattar så vitt skilda frågor väljer utredningen nedan att redovisa konsekvenser av de förslag som lämnas per kapitel. 19.2Åtgärder för att stänga ute olicensierade aktörer Utredningen föreslår att tillstånd ska krävas för den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för vadhåll- ning online och kommersiellt onlinespel. Tillståndshavaren ska inte få samarbeta med någon som tillhandahåller spel i utan nöd- vändig licens.