sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Det får stor betydelse för den senare tillämpningen i en samhällsekono- misk analys. 15Hasselström m.fl. (2014). 16Förbrukning av oorganiska och icke-levande material, t.ex. mineraler och metaller, men även icke förnybara organiska ämnen som olja, kol och torv. 17Henryson, K. (2019). Modelling site-dependent environmental impacts of nitrogen fertiliser use in life cycle assessments of crop cultivation. Acta Universitatis Agriculturae Sueciae, 1652–6880, 2019:70. Konsekvenser av utredningens förslag Klimatpåverkan beräknas i denna livscykelanalys som global upp- värmning i form av skuggpris utifrån angivna max- och min-värden ien genomförd litteraturgenomgång av CO2-värderingar.18 Bakom- liggande antaganden och osäkerheter i de jämförelser som görs mellan tekniker diskuteras under avsnittet konsekvensanalyser. Försiktighetsprincipen och befarade negativa hälso- och miljöeffekter av spridning av avloppsslam på och andra marker har fått relativt stort utrymme i den svenska diskussionen kring framtida slam- hantering. Tungmetaller, skadliga organiska ämnen, läkemedelsrester, mikroplaster och patogener hör till de oönskade ämnen som trans- porteras med avloppsvattnet till reningsverken, där det kan ansamlas i avloppsslammet. saknas i stort sett evidens för upptag i grödor och negativa hälsoeffekter då det gäller slamgödslade marker. Det kan sammanhänga med de hanteringsregler som ställts upp för avloppsslam och den påverkan som t.ex. jordbakterier utsätter slam- met för efter spridning och nedplöjning. Upptaget i grödor odlade på hårt slamexponerade försöksytor har således varit begränsat eller inte kunnat påvisas. Bäst kända meka- nismer för upptag gäller tungmetaller, som kadmium, bly och koppar. Slamdirektivet, nationella regler och Revaq:s certifieringssystem anger i dessa fall gränsvärden för spridning i förhållande till halter i mot- tagande jordar. EU-direktivets gränsvärdesangivelser ligger i regel långt över de svenska motsvarigheterna. Vid sidan av arbetet med gränsvärden bedrivs uppströmsarbete för att reducera halterna av bland annat metaller i slam. Vidare pågår viss teknikutveckling, som kan skapa nya förutsättningar då det gäller att minska före- komsten av oönskade metaller i avloppsslam. Behandling av slam med mikrovågor rapporteras således som en möjlig framtida metod att kostnadseffektivt avlägsna tungmetaller.19 Den begränsade tillgången till data kring hälsoeffekter kopplade till slamspridning innebär att hälsoaspekter kan komma att under- 18Isacs m.fl. (2016) från Naturvårdsverkets prisdatabas. 19Li, S. et al. (2019). Microwave-induced heavy metal removal from dewatered biosolids for cost-effective composting. J. Cleaner Prod. 241, , 118342. Se även , Dec. Konsekvenser av utredningens förslag skattas i utredningens konsekvensbedömningar. Oönskade ämnen i slam skulle t.ex. via avrinning kunna nå recipienter med råvatten- uttag, och därmed kunna påverka människan. För metallen kadmium finns dock beräkningar gjorda, senast i samband med det arbete som skedde inom utredningen om skatt på tungmetaller, andra hälso- och miljöfarliga ämnen samt bekämpningsmedel.20 Utredningen om Gift- fri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam har i sina bedöm- ningar av hälsoeffekter utgått från dessa underlag, vilka även nyttjats i IVL:s underlagsrapportering för utredningen. Det saknas värdering av hälsoeffekter som följd av kadmiumintag i och () prisdatabaser. Bedöm- ningar gjordes dock i den särskilda utredning om skatt på tungme- taller, andra hälso- och miljöfarliga ämnen samt bekämpningsmedel av hälsoeffekter och samhällsekonomisk kostnad per kilo kadmium som tillfördes svensk . För beräkningsantaganden och kal- kyler hänvisas till denna utredning. Sammanfattningsvis kan noteras att mängden kadmium i åkermarkens matjordsskikt uppskattades till per hektar. Årligt inflöde sker i huvudsak genom gödsling, deposition och kalkning, utflöde genom skörd och läckage. Ett minskat tillflöde leder till en motsvarande minskning av markens kadmiumförråd som är ihållande under överskådlig framtid. Det dag- liga intaget av kadmium via födan är per person, med mycket långsam utsöndring. Merparten av intaget hänför sig till grödobaserade livsmedel av olika slag, där halterna är särskilt höga i importerade livsmedel. Betydande intag sker även via tobaksbruk. Det beräknas att det tar 30–från förändrade intagsnivåer i befolkningen till full hälsoeffekt. De samhällsekonomiska kostna- derna av kadmium kan anges som direkta (vård, medicinering), in- direkta (nedsatt produktivitet) eller immateriella, där de sistnämnda t.ex. avser nedsatt livskvalitet och för tidig död. De kostnader som utgör grund för beräkningen hänför sig till schabloner framtagna av , och Trafik- verket. Antaganden i den aktuella utredningen gjordes om ett sam- band mellan ökad kadmiumexponering och ökade risker för frak- Konsekvenser av utredningens förslag turer och mortalitet. Sammanfattningsvis beräknades de samhälls- ekonomiska kostnaderna efter tillförsel till åkermarken till 71 000–per kilo tillfört kadmium. Förlängs tidshorisonten till beräknades kostnaderna öka till 105 000–per tillfört kilo. Utredningens bedömning var att de övre delarna av dessa spann var mer välgrundade än de lägre. Efter utredningens slutförande har reviderat upp sina schablonvärden för statistiskt liv (ASEK 6.1). Tillämpas dessa blir värdet per kilo tillfört kadmium 71 000–. Det note- rades att den tidigare gällande skatten på mineralgödsel var per kilo kadmium.21 De totala kadmiummängder som tillförs skiljer sig mellan utredningens alternativa förslag. Förslagsalternativ (1) innebär ett slamstopp med minskad kadmiumspridning på med vilket ska reduceras med det tillskott av kadmium som ersättning med mineralgödsel innebär (). Volymen ska jämföras med de kadmiummängder som totalt sett tillförs svensk genom mineralgödsling () och kalk- ning ().22 Det är i sammanhanget intressant att notera att de långliggande slamförsök som genomförts i inte visat ökat upp- tag av kadmium och andra tungmetaller i grödor, trots kontinuerlig spridning av stora givor (upp till trefaldiga) med avloppsslam.23 Utredningen har inte försökt beräkna möjliga ytterligare kostnader som följd av eventuella hälsoeffekter av slamspridning. Bristen på data gör det mindre meningsfullt då det gäller förekomster av t.ex. oönskade organiska ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster i slam. Spridning av sådana ämnen med slammet har inte påvisats ge oönskade hälsoeffekter genom upptag i grödor eller överföring till livsmedel. Andra spridningsvägar kan också vara betydligt mer omfattande, som renat avloppsvatten. Det gäller bland annat läkemedelsrester och bioackumulerande och toxiska ämnen som PFAS. 21Ibid., s. 305 ff. 23Andersson, P-G. (2015). Fältförsök med kommunalt avlopps- slam från och –2014. , rapport 17. Konsekvenser av utredningens förslag hållas att detta kan innebär en underskattning av eventuell hälsopå- verkan. Frånvaron av data utgör inte i sig frånvaro av risk. Det gäller inte bara spridning av avloppsslam, utan gäller även andra förhållan- den i samhället. Miljöövervakning och provtagning inom livsmedels- området söker t.ex. på olika sätt ringa in sådana risker, men mörker- tal kan alltid finnas. Föroreningskällor till PFAS i svensk miljö sammanställdes 2016 av IVL på uppdrag av . Till skillnad från utsläppen via vatten uppvisade de totala utsläppen via slam en svagt nedåt- gående trend, som tycks ha planat ut runt 2008. Enskilda verk, som Henriksdal, uppvisade en fortsatt nedåtgående trend. upp- skattades de totala utsläppen via slam till , varav utgjordes av PFOS. Utsläppen via slam bedömdes därmed vara ungefär tio gånger lägre än utsläppen via vatten. Sammantaget bedöm- des PFAS ingå i det slam som spreds på jordbruksmark. Utsläppen från enskilda avlopp uppskattades 2012 till , det är dock oklart om merparten av detta avsattes i mark eller recipient.24 Betydelsen av den mer allmänna exponering som sker i och andra länder för PFAS är oklar, men försök har gjorts av att uppskatta hälsorelaterade kostnader. Dessa kostnader bedöms i de nordiska länderna motsvara minst 2,8–4,6 mil- jarder euro. Störst risk gäller i yrkesmiljöer och i samhället i nära anslutning till verksamhets- och produktionsmiljöer relaterade till PFAS. Samhällelig bakgrundsexponering i de nordiska länderna be- dömdes motsvara årliga hälsorelaterade kostnader på 0,7–2,2 mil- jarder euro. Trots stora osäkerheter och att beräkningarna till stor del baseras på antaganden så tyder resultaten således på att hälso- kostnaderna för PFAS-exponering kan vara betydande.25 Information saknas om den eventuella hälsomässiga betydelse förekomsterna av PFAS i avloppsslam kan ha. Ytterligare informa- tion om olika typer av hälsopåverkande skadliga ämnen ges i kapi- tel 8. Bristen på anpassade data gör det svårt att inkludera ytterligare sådana påverkansfaktorer i den nu aktuella LCA-analysen. 24Hansson, K. m.fl. (2016). Sammanställning av befintlig kunskap om föroreningskällor till PFAS-ämnen i svensk miljö. IVL, Rapport 182. Ytterligare referenser i kapitel 8. 25Goldenman, G. et al. (2019). The cost of inaction. Socioeconomic analysis of environmental and health impacts linked to exposure to PFAS. , TemaNord 2019:516. Konsekvenser av utredningens förslag Såväl spridning av slam som tillämpning av alternativa tekniker för hantering och fosforåtervinning förutsätter transporter. De kan bli särskilt omfattande i de fall då regionaliserad eller mer centraliserad behandling krävs, t.ex. i samband med monoförbränning av slam med endast en eller ett fåtal anläggningar i landet. Estimatet på för- lorade levnadsår, försämrad livskvalitet och egendomsskador som följd av händelser i samband med sådana transporter har uppskattats med hjälp av beräkningar (ASEK 6.1). 14.4.5Kostnader för investeringar, drift och underhåll LCC-beräkningar utfördes som tidigare nämnts av IVL för de sce- narier som låg till grund för LCA-analyserna. Förutom ett referens- alternativ utifrån dagens förhållanden, analyserades två typer av schabloniserade teknikkedjor. Slutprodukter för dessa kedjor var ”biokol”26, respektive fosfor återvunnen ur slamaska. LCC-beräk- ningarna relateras till den funktionella analysenheten ett kilo fosfor eller ett ton avvattnat avloppsslam, där kostnader i LCA-analysen kompletterats med aktuella kostnadsuppgifter från leverantörer av olika typer av teknisk utrustning eller tjänster. De senare har av natur- liga skäl varit mycket få, omgärdats av affärssekretess och därför inte varit fullt tillgängliga vad avser bakomliggande ekonomiska förutsätt- ningar, affärsplaner etc. Ett av de mer konkreta erbjudanden som gäller omhändertagande av slam med teknisk fosforåtervinning gäller och dess dotterbolag . Tekniken beskrivs i detta kapitel som teknikkedja A, där bolaget angett ett förväntat prisläge i storleksord- ningen per ton avvattnat slam för omhändertagande in- klusive fosforåtervinning. Bedömningarna av framtida kostnader för reningsanläggningarna utgår enligt bolaget från en marknad i balans. Till en början, och beroende av hur en eventuell lagstiftning inklusive införandeperiod utformas, kan obalanser mellan utbud och efter- frågan ge högre eller lägre priser. uppger att marknadspriset för omhändertagande av slam måste spegla kostnaden av att 26Biokol får enligt gällande standards inte bygga på avfallsprodukter, vilket innebär att beteck- ningen inte är korrekt. Biokol från avloppsslam anges därför i utredningen med citations- tecken. Konsekvenser av utredningens förslag behandla slammet i stor skala, vilket är det prisläge som återspeglas ovan, med hänsyn tagen till den teknikutveckling som pågår. Små och/eller geografiskt isolerade reningsanläggningar kan komma att få betala högre priser som speglar högre kostnader för småskalig behandling eller logistikkostnader för att transportera slammet till mer storskalig behandling. Även andra lokala förutsättningar kan påverka priset uppåt eller nedåt. Andelen aska från avvattnat slam är cirka 7–. Priset för askbehandling och eventuella trans- porter av askan till behandling bedöms ha begränsad påverkan på reningsanläggningarnas kostnad för omhändertagande av slammet, oavsett var och med vilken metod fosforåtervinningen utförs.27 Ovanstående prisuppgifter kan jämföras med en schabloniserad alternativkostnad på 400–per ton vid traditionell spridning. Nedanstående tabell summerar de antaganden som gjorts avseende kostnader. Underlaget bygger på befintliga erfarenheter från slam- spridning utifrån avtal och faktiska kostnader samt leverantörsupp- gifter avseende kostnader för framtida alternativa tekniker. Utred- ningen diskuterar i kapitel 13 mer i detalj osäkerheter för denna typ av uppgifter och antaganden. Flera grunder för osäkerhet kan anfö- ras. Det gäller dels svårigheter att kunna granska leverantörers kost- nadsuppgifter, som i sina delar kan sekretessbeläggas, dels den långa genomförandeperioden (12–) innan kraven på spridningsför- bud och fosforåtervinning görs fullt gällande. Det är också viktigt att notera de stora skillnader som kan finnas i kostnadsnivåer till följd av geografiska och andra förutsättningar för slamhanteringen vid enskilda reningsanläggningar. De upphandlade lösningar där vissa va-huvudmän nu tecknar avtal för omhändertagande av slam med nya tekniklösningar ger en indikation på den prisbild som kan komma att gälla. Ett framtida pris kommer dock att sättas av marknaden där företag, oavsett faktiska kostnader, kan söka maximera sina intäkter genom att lägga sig nära den alternativkostnad reningsanläggningarna har för slamhantering. Osäkerheten kring vilka teknikalternativ som kan komma att visa kostnadseffektivitet under ett nytt regelverk talar också för att fort- satt följa och utvärdera de FoU- och innovationssatsningar som bland annat finansierar inom området. 27Wibom, J. (2019). Underlag till utredningen, pm, , . Se även , J. och , J. (2019). Återvinning av avloppsslam. , ppt presenterade vid Envisys- konferens, . Konsekvenser av utredningens förslag Källa: Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och fosforåtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. Utredningen redovisar en del av de satsningar som rör återvinning av näringsämnen i kapitel 12. Det gäller främst projekt under ledning av och under medverkan av reningsverk, teknikleveran- törer och myndigheter. Det ligger ett betydande värde i att denna typ av diskussioner och systematiska tester av nya lösningar kan genomföras inför ett nytt regelverk. 28Transportkostnad uppräknad till /ton/km. 29Kostnadsspannet relaterar till om det finns en eller tre anläggningar i landet, avräknad vinst- marginal för investeringskostnader. 30Alternativa kostnader angivna, där även helhetslösning med transporter, torkning, mono- förbränning och fosforåtervinning betingar en ca-kostnad av /ton avvattnat slam. Det framgår inte om detta även innefattar omhändertagande av restprodukter. Konsekvenser av utredningens förslag En ny punktskatt på avfallsförbränning träder i kraft . Skatten tas ut med per ton avfall som förbränns, ökar skatten till per ton avfall, med en omräkning utifrån konsumentprisindex. Avdrag får göras för avfall eller ämnen och varor som upphört att vara avfall som förs ut från förbrännings- anläggningarna. Syftet med skatten är på lång sikt att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshie- rarkin, främja materialåtervinning, uppfylla målet om att ska gå före på klimat- och miljöområdet, uppnå fossilfrihet och inte längre ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmo- sfären. Skatten bedöms öka skatteintäkterna med 240 miljoner kro- nor 2020, för att öka till 2022.31 Eftersom undantag inte medges för avloppsslam, kommer denna skatt att öka kostnaderna för förbränning och pyrolys av slam. Skulle allt slam förbrännas eller pyrolyseras motsvarar det punktskatter på , före eventuella avdrag.32 Detta kan få viss betydelse men utgör ändå en mindre kostnad i rela- tion till de samlade hanteringskostnader som slammet representerar (se kapitel 13 och avsnitt 14.5.2). Utredningens direktiv anger att utredningsförslagen ska åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Vidare ska en miljöbedömning redovisas för förslagen. Innebär förslagen statsfinansiella kostnader ska även för- slag lämnas om finansiering. Utredningens konsekvensanalys gäller effekterna av de förslag som läggs fram i förhållande till dagens förhållanden. En redovisning av olika tekniska hanteringsmetoder som lämpar sig för återvinning av fosfor har också ingått i utredningens uppdrag. Utredningen har i sin teknikanalys i kapitel 6 redovisat en rad sådana tänkbara lösningar, där i flera fall pilot- eller fullskaleanläggningar finns utvecklade eller 2019/20:32., bet. 2019/20:SkU12 och rskr 2019/20:91. 32Det är oklart hur punktskatten kommer att beräknas vid termisk behandling av slam med olika halter ts. Beloppet kan bli väsentligt högre om vikten beräknas på avvattnat slam. Det är vidare oklart i vilken utsträckning kostnader kan reduceras genom de avdrag som föreslås gälla. Konsekvenser av utredningens förslag tagits i bruk. Förekomsten av sådana tekniska lösningar utgör en förutsättning för att kunna genomföra ett förbud mot spridning på mark med krav på fosforåtervinning. En bakomliggande analys av kostnader och effekter av två teknikkedjor jämfördes inbördes och med referensalternativet, dvs. Denna del av analysen genomfördes av IVL på upp- drag av utredningen.33 I den samlade analysen jämförs utredningens två alternativa för- slag till spridningsförbud och krav på fosforåtervinning med avse- ende på positiva och negativa effekter för samhället och för olika aktörsgrupper. Målet för analysen var att jämföra olika förbuds- alternativs för- och nackdelar och att diskutera om de styrmedel som föreslås är ändamålsenliga och kostnadseffektiva. Effekter på miljö, hälsa och klimat liksom åtgärdskostnader för olika teknikalternativ ingår i analysen. De samlade bedömningarna görs främst i kvalitativa termer, men även i monetära där möjligheter finns. En viktig del av den samhällsekonomiska analysen gäller genomförbarhet för olika alternativ och de konsekvenser som kan uppstå för olika aktörer. IVL:s analys ger ingångsvärden för utredningens samhällsekono- miska konsekvensanalys av alternativa förslag för spridningsförbud med krav på fosforåtervinning. IVL-analysen avser effekter av olika tekniska återvinningsmetoder. Referensalternativet med fortsatt sprid- ning ger där indikationer för bedömning av utredningens förslags- alternativ (2), där fortsatt spridning av kvalitetssäkrat slam medges på produktiv jordbruksmark. Effekter av de två teknikkedjorna ger indikationer då det gäller utredningen förslagsalternativ (1). Det alternativet innebär ett mer totalt spridningsförbud, där fosforåter- enbart ska ske med stöd av lämpliga tekniska metoder. Inledningsvis redovisas konsekvenser för miljö, hälsa och klimat, följt av ekonomiska aspekter för olika spridnings- och tekniktill- lämpningar. Därefter redovisas mer samlade samhällsekonomiska konsekvenser och kostnadseffektivitet. Redovisningen följs upp i avsnitt 14.6, där effekterna för olika aktörer diskuteras närmare. Vissa övriga konsekvenser redovisas i avsnitt 14.7, följt av utredningens redovisning av samlade konsekvenser och bedömningar i avsnitt 14.8. 33Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och fos- foråtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. Konsekvenser av utredningens förslag 14.5.1Konsekvenser för miljö, hälsa och klimat Syftet med de LCA-beräkningar som genomförts på uppdrag av ut- redningen är att inbördes jämföra olika teknikkedjors effekter på miljö, hälsa och klimat. Genom modellering beräknas miljöpåverkan från förbrukningen av olika naturresurser samt utsläpp till luft, mark och vatten. Miljöpåverkan kvantifieras för ett begränsat antal utvalda påverkanskategorier med de antaganden som valts för respektive kategori/variabel. Modelleringen utgår från den valda funktionella enhet till vilken belastningen relaterats, i detta fall produktionen av ett ton avvattnat slam. Ytterligare syften med LCA-analyser är att kunna förstå var i de olika systemen eller teknikkedjorna som jäm- förs en påverkan på miljö och hälsa i första hand uppstår. Det är kun- skap som blir användbar vid systemdesign och beslut om verkliga tekniklösningar för slamhantering och fosforåtervinning. Två hand- lingsalternativ med likartad slutlig miljöpåverkan, t.ex. avseende ut- släpp av växthusgaser, kan skilja sig åt beroende på var i systemet utsläppen sker. Kunskaperna kan nyttiggöras inför slutlig utformning av lämplig systemlösning. De påverkanskategorier som används och de värden dessa åsätts i LCA-analysen, bygger på en rad antaganden. Känslighetsanalyser som genomförts i tidigare studier visar att resultaten från LCA-analyser starkt kan påverkas av dessa antaganden. Svårigheter finns då det gäller att bedöma olika kategoriers relevans och betydelsen av det som exkluderas ur analysen. Den fosfor som återvinns brukar t.ex. behandlas som likvärdig för olika scenarier eller teknikkedjor, sam- tidigt som vi vet att olika fosforprodukters växttillgänglighet kan skilja sig åt. En viss mängd fosfor i en form är inte lika effektivt som motsvarande mängd gödning i en annan produktform. Effektivitet och nytta hos en fosforprodukt kan också variera beroende på om jämförelsen görs samt beroende på jordarnas karaktär, temperaturförhållanden etc. Miljöpåverkan från infrastru- ktur och kapitalvaror ingår som regel inte heller i denna typ av studier. Dessa komponenter är inte försumbara, men svåra att analysera.34 Utmaningarna med att göra LCA-analyser och att även kunna jämföra resultat mellan sådana analyser illustreras av en jämförande studie från . Studien avser hur ett halvdussin olika LCA-analy- 34Ahlgren, S. och Kärrman, E. (2019). Fosforprodukter av slam – energianvändning och kli- matpåverkan. Konsekvenser av utredningens förslag ser för avloppssystem hanterat klimatpåverkan. Teknikmässigt bygger jämförelsen på analyser av slamförbränning med fosforåtervinning enligt AshDec-processen, där klimatpåverkan befanns variera betyd- ligt. Det gällde även de bakomliggande antaganden som gjorts avse- ende förtorkning av slam, stödbränsle och energiåtervinning samt antaganden om klimatnytta av ersatt el och värme. Erfarenheterna från denna typ av analyser innebär att det kan vara svårt att med dessa som grund dra mer generella slutsatser kring alter- teknikval. Osäkerheterna kan vara alltför stora för att entydigt kunna förorda viss teknik eller teknikkedja, även om teoretiska emis- sionsskillnader kan beräknas. Hänsyn måste tas till en påverkansfak- tors relevans för den typ av process eller anläggning beslutet gäller, liksom osäkerheter och gjorda antaganden i bakomliggande beräk- ningar. Det går inte med säkerhet att fastställa klimatpåverkan av gödsling med återvunnen fosfor ur avloppsslam och om denna blir lägre än vid fortsatt användning av mineralfosfor eller vid spridning av avloppsslam.35 De teknikalternativ som i första hand aktualiseras vid ett slam- spridningsförbud med krav på fosforåtervinning saknar ännu eta- blerade fullskalemodeller. En rad alternativ marknadsförs och kan i flera fall uppvisa pilot- eller försöksanläggningar i eller . Faktiska uppgifter och prestanda från processer och anläggningar saknas därför i betydande utsträckning. Det innebär att de beräk- ningar som genomförts med sikte på ett genomförande om 12–, främst grundar sig på preliminära uppgifter från dagens leverantörer.