sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Samtliga delar av CCS-kedjan tillämpas på olika håll i världen, vilket beskrivs i kapitel 11, även om erfarenheterna är be- gränsade. Tekniker för avskiljning, transport och lagring av koldi- oxid finns utvecklade och det pågår forskning för att förfina existe- rande tekniker för att göra dem mer energieffektiva och därmed billigare, men även för att utveckla nya metoder för i synnerhet kol- 32Helle & (2018). 33Rubin m.fl. (2015). Förutsättningar och potential för bio-CCS i Möjligheterna till fortsatt teknikutveckling och lägre kostnader för CCS är goda eftersom den praktiska tillämp- ningen av CCS-tekniker endast skett i blygsam skala. Forsk- ning som bidrar till att sänka kostnaden för CCS inklusive bio-CCS är av stort värde då den relativt höga kostnaden är ett av de främsta skälen som talar emot tekniken . Utredningen bedömer att det är systemfrågorna kopplade till CCS inklusive bio-CCS som utgör den huvudsakliga barriären för tillämpning och spridning , inte teknikfrågorna. Bland dessa frågor märks hur fungerande affärsmodeller för CCS och bio-CCS kan konstrueras, hur ekonomiska incitament för bio-CCS kan ska- pas, hur juridiska och acceptansmässiga hinder och barriärer kan övervinnas och frågor kring konsekvenserna av ökad biomassa- användning. Denna utredning kan förhoppningsvis innebära ett steg framåt i dessa frågor men det finns ett fortsatt behov av forskning kring CCS-relaterade systemfrågor. Som en del av arbete med innovationsfräm- jande insatser för att minska processindustrins utsläpp av växthus- gaser har myndigheten låtit ta fram en rapport34 om behov av forskning och demonstration på CCS-områ- det. Rapporten lyfter bl.a. fram följande forskningsbehov: •Potentialen för lagring på svenskt territorium bör undersökas i större detalj för att ge besked om, och i så fall för vilka volymer, detta är ett realistiskt alternativ. En första åtgärd bör vara att identifiera vilket beslutsunderlag som behövs för att avgöra den frågan och hur ett sådant beslutsunderlag skulle kunna tas fram. •Det bör undersökas om det går att prissätta CCS längst ut i värde- kedjan så att slutkonsumenten ser merkostnaden av en klimat- neutral (eller klimatpositiv) produkt och hur detta kan bidra till finansiering av CCS. •Det bör genomföras forskning om vilken roll CCS och bio-CCS kan ha i en övergripande portfölj av utsläppsminskande åtgärder för svensk industri, med hänsyn taget till utvecklingen av bränsle- och insatsvaror (exempelvis tillgång till och konkurrens om olika biomassafraktioner). 34Johnsson och Kjärstad (2019). Förutsättningar och potential för bio-CCS i •Det behövs forskning av både grundläggande och tillämpad karak- tär gällande olika tekniker för koldioxidavskiljning, i syfte att reducera kostnaden för avskiljningssteget. Forskningsmedel bör satsas även på tekniker som är kommersiellt tillgängliga för att bidra till lägre kostnader och ökad tillförlitlighet. Forsk- ningsinsatserna bör kopplas till förutsättningarna som gäller för svenska industri- och energianläggningar. •Studier av acceptansfrågor bör avse konkreta projekt snarare än att vara av generell karaktär. •Det bör planeras för ett svenskt demonstra- tionsprojekt av hela kedjan för CCS/bio-CCS. Utredningen instämmer i ovanstående rekommendationer gällande forskning och demonstration. Utredningen bedömer dock efter kon- takter med olika aktörer att det inte är säkert att ett första svenskt projekt för att demonstrera hela kedjan för bio-CCS behöver genomföras på demonstrationsskala snarare än fullskaligt. Chalmersstudien pekar också på behovet av att åtgärda några av de brister som utredningen fått i uppdrag att hantera, exempelvis legala hinder för CCS, skapa ekonomiska incitament för bio-CCS och organisera myndigheternas arbete på CCS-området på ett ända- målsenligt sätt. 10Styrning och styrmedel för bio-CCS Tillämpa omvänd auktionering för att stödja fullskalig bio-CCS •Energimyndigheten bör få i uppgift att anordna s.k. omvända auktioner av negativa koldioxidutsläpp genom bio-CCS för att stödja fullskalig bio-CCS. •De omvända auktionerna resulterar i differentierade garanti- priser för lagrad biogen koldioxid för de aktörer som vinner auktionerna (normalt de lägsta buden). Den ersättning som utbetalas bör vara mellanskillnaden mellan överenskommet garantipris och värdet av eventuella EU- och nationella stöd för att främja bio-CCS som en aktör erhåller. Detta håller nere statens utgifter och minskar risken för överkompensation. För att få medel utbetalda bör det ställas krav på att projek- tägaren ansökt om relevanta stöd från EU. •Upphandlingarna bör vara begränsade i termer av maximal totalkostnad och maximal kostnad per ton geologiskt lagrad koldioxid. Bindningstiden bör vara 10–för att möjliggöra långsiktig planering för inblandade parter. Utbetalningar bör delvis kunna ske i förskott, vilket kan ses som en form av inve- steringsstöd. Nationellt stöd som utbetalas måste vara för- enligt med . •Den totala mängden lagrad biogen koldioxid som upphandlas genom omvända auktioner bör i ett första skede begränsas till maximalt (uppskattningsvis 3–5 anlägg- ningar). När bio-CCS nått denna kvantitet och mognadsgrad i bör erfarenheterna med omvänd auktionering ut- Styrning och styrmedel för bio-CCS värderas, som del av en översyn av formerna för den fortsatta styrningen av bio-CCS. Fortsätt stödja teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS •Investeringsstödet för minusutsläpp bör fortsätta att främja teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS. Riktat stöd för teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS behöver sannolikt finnas kvar i någon form fram till åtmin- stone 2030, även om insatserna som är i behov av stöd kan komma att ändra karaktär fram tills dess. Anslagets framtida storlek bör bestämmas med hänsyn till erfarenheterna från genomförda utlysningar och insatser. •På sikt kan de ekonomiska styrmedel som föreslås ovan (inve- steringsstödet och de omvända auktionerna) öppnas upp även för andra tekniker för negativa växthusgasutsläpp som innebär permanent lagring i syfte att öka förutsättningarna för kost- nadseffektivitet i styrningen. Ingen sådan annan teknik bedöms dock vara tillräckligt mogen och ha potential i . Verka för styrmedel för att främja bio-CCS på EU-nivå •Sverige bör verka för att EU utvecklar ett gemensamt lång- siktigt styrmedel för att främja bio-CCS. Ett separat teknik- neutralt styrmedel med EU-gemensam finansiering för att åstadkomma permanenta negativa utsläpp av växthusgaser kan vara den mest framkomliga vägen i närtid, eftersom alterna- tivet inte kräver omförhandling av EU:s huvudsakliga rätts- akter på klimatområdet. Ett annat alternativ är att förändra EU:s utsläppshandelssystem så att bio-CCS ger upphov till ut- släppskrediter som får användas inom ramen för utsläppshan- delssystemet. Det är dock inte önskvärt att detta leder till att omställningstrycket inom utsläppshandelssystemet minskar. Förändringen behöver därför genomföras i kombination med en åtgärd som justerar antalet utsläppsrätter i utsläppshandels- systemet. Styrning och styrmedel för bio-CCS Undersök om risken kan minskas för en försämrad effektbalans till följd av turbinbyten •Nuvarande regler för beskattning innebär att det ofta är för- delaktigt att använda ånga i stället för el för avskiljning av kol- dioxid. Detta kan leda till att anläggningar med egen elproduk- tion som tillämpar CCS/bio-CCS byter till ångturbiner med lägre maximal eleffekt än , vilket bl.a. kan leda till för- sämrad effektbalans under kalla vinterdagar. Regeringen bör se över om det finns anledning och möjlighet att skattebefria egen- producerad el som används för avskiljning av koldioxid, eller att vidta annan åtgärd för att minska risken för en försämrad effektbalans till följd av turbinbyten. Förtydliga och utveckla ansvarsfördelningen inom staten •Energimyndigheten bör göras samordningsansvarig för frågor som gäller CCS inklusive bio-CCS genom ett tillägg till myn- dighetens instruktion. Detta innebär att myndigheten ska sam- ordna arbetet vid berörda myndigheter i CCS-frågor och görs ansvarig för CCS-frågor som inte faller inom någon annan myndighets ansvarsområde. Samordningsansvaret innebär inte att tar över något ansvarsområde från annan myndighet eller överordnas annan myndighet. •Energimyndighetens instruktion bör ändras så att myndig- heten får i uppgift att arbeta för att skapa förutsättningar för en väl planerad, resurseffektiv och miljömässigt hållbar utbygg- nad av CCS inklusive bio-CCS i . Myndigheten bör också få i uppgift att bistå aktörer inom CCS eller bio-CCS med information och vägledning om t.ex. legala frågor och stöd som kan sökas nationellt eller från EU. •Regeringen bör ge i uppgift att inrätta ett nationellt centrum för CCS inklusive bio-CCS, som en del av myndigheten. Det nationella centrumet bör ha till uppgift att främja en ändamålsenlig tillämpning av CCS inklusive bio- CCS i , bygga nätverk för ökat kunskapsutbyte, till- handahålla en plattform för dialog och samarbete mellan myn- digheter, aktörer och intressenter, möjliggöra ett koordinerat agerande från aktörernas sida och bidra till ökad förståelse av Styrning och styrmedel för bio-CCS CCS inklusive bio-CCS i samhället. Centrumet bedöms inne- bära tillkommande arbetsuppgifter motsvarande två årsarbets- krafter. •Det nationella centrumet för CCS inklusive bio-CCS bör få i uppgift att främja att intresserade verksamhetsutövare utför platsspecifika studier av förutsättningarna för bio-CCS. Stu- dierna bör exempelvis kunna ge besked om ungefärlig kostnad för avskiljning av olika volymer koldioxid, om vilka möjliga transportlösningar som finns och vad de kan kosta. Studierna bör kunna finansieras av investeringsstödet för minusutsläpp så länge det finns kvar. Stödet bör kunna sökas av och ut- betalas till verksamhetsutövaren. Bio-CCS kan bli en kostnadseffektiv åtgärd •Dagens styrmedelsmix på klimatområdet innebär att åtgärder med såväl högre som lägre kostnader än bio-CCS genomförs i . Någon enhetlig marginalkostnadsnivå finns inte. Vissa klimatåtgärder inom transportsektorn, inom den s.k. reduktionsplikten, bedöms 2030 kosta i storleksordningen dubbelt så mycket som bio-CCS. Utredningen bedömer att bio-CCS har goda förutsättningar att bli en kostnadseffektiv åtgärd för att nå det långsiktiga klimatmålet om nettonoll- utsläpp . Förutsägbarhet skapar förutsättningar för bio-CCS att utvecklas •Styrningen för att utveckla kapitalintensiva och komplexa värde- kedjor som bio-CCS behöver vara uthållig, förutsägbar och långsiktig. Utredningen bedömer att politisk enighet om att bio-CCS är en långsiktig prioritering inom svensk klimat- och industripolitik skulle bidra till att skapa förutsättningar för bio-CCS att utvecklas i . Frånvaro av politisk enighet kan i stället innebära att ingen aktör vågar investera i bio-CCS, eftersom risken för tvära kast i styrning och ekonomiska för- utsättningar upplevs som för stor. Styrning och styrmedel för bio-CCS Skäl för utredningens förslag och bedömning Utredningen bedömer att avskiljning, transport och lagring av kol- dioxid av biogent ursprung (bio-CCS) har goda förutsättningar att bli en kostnadseffektiv åtgärd för att nå det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp . uppskattas kostnaden för bio-CCS vara i samma storleksordning som t.ex. normalnivån på den svenska koldioxidskatten eller ett stort antal stödbeviljade åt- gärder inom ramen för det s.k. Klimatklivet. Vissa klimatåtgärder inom transportsektorn, inom den s.k. reduktionsplikten, bedöms 2030 komma att bli i storleksordningen dubbelt så dyra som bio- CCS, utifrån de antaganden som görs om framtida läreffekter och bränslepriser. Åtgärder som medför att upptaget av koldioxid ur atmosfären ökar kan betraktas som en kollektiv nyttighet, dvs. som en positiv extern effekt i motsats till koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen och andra utsläpp av växthusgaser som utgör nega- tiva externa effekter. Bio-CCS innebär ett sådant nettoupptag av koldioxid ur atmosfären. Bio-CCS innebär en nytta som kan tillskri- vas ett värde för samhället i stort men det är ingen nytta specifikt för verksamhetsutövaren som tillämpar bio-CCS. Det saknas såväl nationella som EU-gemensamma ekono- miska incitament för fullskalig bio-CCS. Bio-CCS kommer inte att realiseras i frånvaron av ekonomiska incitament för marknadens aktö- rer. Dagens regelverk skapar därmed inte förutsättningar för bio-CCS att bidra till att klimatmålen uppfylls på ett kostnadseffektivt sätt. En incitamentsstruktur behöver införas som främjar teknikutveck- ling och demonstrationsverksamhet som den skapar lång- siktiga ekonomiska förutsättningar för fullskaliga projekt inom bio- CCS. Styrningen för att utveckla komplicerade och kapitalintensiva värdekedjor som bio-CCS behöver vara uthållig, förutsägbar och långsiktig. Eftersom ingen aktörsgrupp bedöms dra särskild nytta av bio- CCS är det svårt att identifiera ett avgränsat betalningskollektiv för finansiering av bio-CCS genom exempelvis avgiftssystem, kvotplikt eller certifikatshandel. Detta motiverar, i kombination med att nyttan med bio-CCS är kollektiv, allmän skattefinansiering. På motsva- rande sätt som koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen är prissatta inom ramen för den övergripande klimatpolitiken, bör Styrning och styrmedel för bio-CCS den som genomför en åtgärd som bidrar till ett ökat upptag kunna ersättas för detta. Utredningen har jämfört för- och nackdelar med olika styrmedel som finansierar fullskalig bio-CCS genom bidrag från det allmänna. Två huvudalternativ har utkristalliserats – dels omvänd auktionering där nivån på ersättningen bestäms av lagda och antagna bud, dels en inmatningstariff, dvs. en ersättning på en förutbestämd nivå. Det är mycket svårt för staten att veta vilka kostnader aktörer kommer ha för att åstadkomma negativa koldioxidutsläpp genom bio-CCS. Det är därför svårt för staten att sätta rätt ersättningsnivå i förväg. För låg nivå kan leda till att ingen aktör skulle investera i bio-CCS medan en för hög nivå skulle kunna innebära att kostnaden för staten blir oskäligt hög som styrmedlet kan komma att bryta mot . Omvänd auktionering bör göra det möjligt att komma runt detta problem, begränsa statens utgifter och minska risken för överkompensation, men ändå erbjuda tillräcklig kompensation för att investeringar i bio-CCS ska komma till stånd. Detta är det huvudsakliga skälet till varför omvänd auktionering är att föredra framför en inmatningstariff. Båda styrmedlen har sina för- och nackdelar och kan rent gene- rellt falla ut som det mest kostnadseffektiva valet beroende på i vilket sammanhang de avses tillämpas. Det faktum att olika aktörer för- väntas ha kraftigt varierande kostnader för att genomföra bio-CCS och att omvänd auktionering med en differentierad ersättning kan rikta statliga medel till projekt med jämförelsevis låga kostnader talar för att styrmedlet kan vara mer kostnadseffektivt än en ersättning på en enhetlig förutbestämd nivå. Om otillräcklig konkurrens skulle råda vid de omvända auktionerna skulle det dock kunna medföra att aktörerna lämnar högre bud än vad som motiveras av verkliga kost- nader, vilket motverkar styrmedlets kostnadseffektivitet. Omvänd auktionering är även ett mer flexibelt styrmedel än en inmatningstariff. Styrmedlet kan utformas så att ersättning delvis kan ske i förskott till aktörer som vunnit kontrakt, vilket kan ses som en form av investeringsstöd som minskar risken för privata aktörer. Båda styrmedlen bör gå att samordna med styrmedel på europeisk nivå, i syfte att begränsa statens utgifter. Det kan ha stor betydelse för att hålla nere statens utgifter. Omvänd auktionering har sannolikt bättre förutsättningar att bidra till måluppfyllelse än en inmatningstariff. Målet är i detta fall Styrning och styrmedel för bio-CCS att åstadkomma en förutbestämd kvantitet lagrad biogen koldioxid genom bio-CCS. För att en inmatningstariff ska uppfylla ett kvanti- tativt mål måste nivån på ersättningen på förhand kunna bestämmas till den nivå som gör önskad kvantitet bio-CCS lönsam. Det är ytterst tveksamt om detta är möjligt givet bristen på kun- skap om olika aktörers kostnader. Omvänd auktionering ger staten kontroll över vilken kvantitet bio-CCS som upphandlas, även om projekt fortfarande kan misslyckas. Omvänd auktionering innebär en större förutsägbarhet för aktörerna jämfört med en inmatningstariff som kan ändras genom politiska beslut. En nackdel med omvända auktioner är att de bedöms medföra högre administrativa kostnader för såväl stat som de aktörer som genomför åtgärden jämfört med alternativet med system med i förväg bestämda ersättningsnivåer. De administrativa kostnaderna bedöms dock bli mycket små jämfört med kostnader för investeringar och drift av projekt. För att förverkliga de första fullskaliga projekten inom bio-CCS i bör regeringen ge i uppgift att anordna två eller eventuellt flera omvända auktioner av negativa koldioxid- utsläpp som åstadkommits genom bio-CCS. Det som upphandlas är geologiskt lagrad biogen koldioxid. Den eller de aktörer som kan erbjuda negativa utsläpp till lägst pris vinner i normalfallet upphand- lingen. Projekt som bedöms vara av särskilt stort intresse för sam- hället av t.ex. teknikskäl bör dock eventuellt kunna motivera begrän- sade avsteg från den huvudregeln. Vad som kan motivera avsteg från huvudregeln behöver vara känt på förhand av marknaden. Ambitionen bör vara att i en första auktionsomgång upphandla i storleksordningen några hundra tusen ton till en miljon ton lagrad biogen koldioxid . Erfarenheterna från den första auktionsomgången bör styra när i tiden det är lämpligt att genomföra en andra och eventuell tredje auktionsomgång. Den totala mängden lagrad biogen koldioxid som upphandlas på detta sätt bör i ett första skede begränsas till maximalt . När bio-CCS nått denna kvantitet och mognadsgrad i bör det undersökas om andra styrmedel, som kan vara administrativt Styrning och styrmedel för bio-CCS enklare eller som fördelar kostnaden annorlunda i samhället, bör fasas in och ersätta de omvända auktionerna. Kontrakt, eller beslut om stöd, som de omvända auktionerna resulterat i gäller naturligtvis bindnings- tiden ut. En mindre auktionsomfattning än den föreslagna volymen koldioxid skulle försvåra och potentiellt också fördyra en större stegvis uppskalning av bio-CCS mot 2045. Om omvänd auktionering bör tillämpas även på och för lagringsvolymer över koldioxid beror ut- över erfarenheterna från genomförda auktioner bl.a. på om något styrmedel beslutas på europeisk nivå, hur CCS utvecklas och sprids globalt och på hur den svenska klimatomställningen framskrider. Det är för tidigt att nu peka ut vad som skulle kunna vara ett främsta alternativ till omvänd auktionering på kanske , även om utredningen bedömer att det vore fördelaktigt om det då finns ett europeiskt styrmedel på plats. En totalmängd på lagrad biogen koldioxid bedöms innebära 3–5 anläggningar men det är naturligtvis helt beroende av vilka anläggningar som vinner upphandlingarna och om dessa tillämpar partiell eller total koldioxidavskiljning. De omvända auktionerna bör vara begränsade i termer av maxi- mal totalkostnad och maximal kostnad per ton geologiskt lagrad koldioxid som upphandlas. Den sistnämnda begränsningen bör dock inte vara känd för budgivarna eftersom den skulle kunna påverka buden genom att verka som en referensnivå för budgivningen. Den närmare utformningen av de omvända auktionerna bör beslutas av . För att minska risken för misslyckade projekt bör krav ställas på aktörer som deltar i de omvända auktionerna vad gäller grundläg- gande kvalifikationer som exempelvis erfarenhet och soliditet. Bindningstiden bör vara relativt lång, 10–, för att möjliggöra långsiktig planering för alla inblandade parter. För att minska kapital- kostnaden för projektägaren, och därmed även projektkostnaden, bör utbetalningar delvis kunna ske i förskott. Detta kan ses som en form av investeringsstöd. De omvända auktionerna resulterar i garantipriser för lagrad bio- gen koldioxid för de aktörer som vinner auktionerna. Den ersättning som utbetalas bör vara mellanskillnaden mellan överenskommet garantipris och värdet av eventuella EU- och nationella stöd för att främja bio-CCS som en aktör erhåller. Detta håller nere statens Styrning och styrmedel för bio-CCS utgifter och minskar risken för överkompensation. Ett exempel på ett nationellt stöd som på detta sätt kan komma att avräknas från det överenskomna priset från den omvända auktionen är stöd som erhållits för investering genom Investeringsstödet för minusutsläpp. Ett sådant kontrakt på mellanskillnaden fungerar i praktiken som ett prisgolv för en aktör att engagera sig på en marknad för lagring av biogen koldioxid, men däremot inte som ett pristak. Det finns möjlighet att tjäna mer än det överenskomna priset från den om- vända auktionen, vilket skulle kunna främja att säljare lägger lägre anbud än vad som annars skulle vara rationellt. För att minska de administrativa kostnaderna kan ett kontrakt på mellanskillnaden regleras så att det löper över men med specifika avslut, exempelvis varje kalenderår. Svenska bio-CCS-projekt som initieras bör ha goda chanser att ta del av stöd från . För att få medel utbetalda från staten bör det ställas krav på att projektägaren ansökt om stöd från exempelvis , givet att projektet i fråga uppfyller fondens ska-krav. Samma krav kan tilläm- pas även vad gäller andra relevanta EU-stöd. Innovationsfonden kan täcka av kostnaden för kapital och drift och er- bjuder därför en potentiell källa till stor kostnadsreducering för svenska staten. I enlighet med vad som föreslagits ovan bör svenska staten endast betala ut skillnaden mellan det överenskomna priset från den omvända auktionen och eventuellt stöd som erhålls från EU. Offentliga upphandlingar kan utgöra statligt stöd. Utredningens förslag om omvända auktioner för upphandling av lagrad biogen kol- dioxid kan tillämpas oavsett om auktionerna anses innebära statligt stöd eller ej. Om de omvända auktionerna anses utgöra statligt stöd och inte faller under något gruppundantag (se kapitel 12) krävs ett förhandsgodkännande av Europeiska kommissionen. I är det endast regeringen som via nad och konkurrens (N MK) kan anmäla stöd till kommissionen för godkännande eller meddela att man tillämpar ett gruppundantag. Samma enhet kommer att behöva avgöra om de omvända auktio- nerna ska klassas som statsstöd eller inte. bör fortsätta satsningen på teknikutveckling och demon- stration av bio-CCS, inklusive platsspecifika förstudier. För att stödja teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS bör det befintliga Investeringsstödet för minusutsläpp finnas kvar. Styrning och styrmedel för bio-CCS stöd för teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS be- höver sannolikt finnas kvar i någon form fram till åtminstone 2030, även om insatserna som är i behov av stöd kan komma att ändra karaktär fram tills dess. Anslagets framtida storlek bör bestämmas med hänsyn till erfarenheterna från genomförda utlysningar och in- satser. Verka för styrmedel för att främja bio-CCS på EU-nivå EU bör utveckla ett gemensamt styrmedel för att långsiktigt främja negativa utsläpp av växthusgaser inklusive bio-CCS. Det finns flera tänkbara alternativa styrmedel på EU-nivå för att åstadkomma detta. EU kan exempelvis välja att centralt handla upp negativa utsläpp, erbjuda en inmatningstariff, inkludera negativa utsläpp i ansvarsför- delningsförordningen, fördela ett ansvar för att åstadkomma nega- tiva växthusgasutsläpp mellan medlemsstaterna eller ändra reglerna för utsläppshandelssystemet så att negativa utsläpp premieras där. Det är tekniskt svårt att ändra ansvarsfördelningsförordningen eller utsläppshandelssystemet, som hanterar utsläpp, så att de på ett tillfredsställande sätt även kan hantera negativa utsläpp.