sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — att ett beslut om utvidgat strandskyddsområde behöver grundas på hänsyn till berörda områdens värden samt till nuvarande och för- väntade behov av tillgängliga strandområden.35 En utvidgning av strandskyddsområdet beslutas av i det enskilda fallet. Det är inte möjligt att utvidga strandskyddsområden genom gene- rella föreskrifter. Innan bestämmelsen ändrades fanns det områden som om- fattades av utvidgat skydd utan att skälen för utvidgningen klar- gjorts.36 Genom en övergångsbestämmelse gällde strandskydd efter inom ett utvidgat strandskyddsområde, endast om utvidgningen hade beslutats med stöd av 7 kap. 14 § i dess nya lydelse.37 Till följd av denna så kallade solnedgångsbestämmelse genomförde länsstyrelserna en översyn av samtliga områden med utvidgat strandskydd. Detta arbete har återrapporterats till reger- ingen genom Naturvårdsverket.38 konstaterar i återrapporteringen att för hela landet har den totala arealen utvidgat strandskydd minskat från före översynen till efter översynen. till hela landet så har arealen utvidgat strandskydd minskat till av arealen före översynen. I dessa siffror saknas dock arealerna helt för och delvis för . För landet som helhet har arealerna utvidgat strandskydd minskat både på land och i vatten. Största delen av det utvidgade strandskyddet efter översynen överlappar områden som omfattades av utvidgat strandskydd även före översynen. av den totala arealen utgörs av nya områden. I de flesta län har arealerna utvidgat strandskydd minskat, men i några län har den totala arealen ökat (, och ).39 bedömer också att det är svårt att göra direkta jämförelser av arealerna mellan länen eftersom förutsätt- ningarna är så olika. Länens olika förutsättningar och svårigheten att jämföra strandskyddet mellan länen är också något som utredningen behandlat i tidigare avsnitt i detta kapitel. s. 14 och 117. 38Naturvårdverket, Återrapportering om utvidgat strandskydd, skrivelse , ärende nr NV-00453-15. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Många av beslut om utvidgat strandskydd över- klagades av enskilda och andra intressenter. Flera länsstyrelser har i efterhand sett behov av stöd och samordning från . Det har också framförts synpunkter på hur beslutsprocessen i en del län gått till. har haft stora friheter att själva styra genomförandet av processen, varför arbetet har sett olika ut i olika län. Utifrån uppföljning av denna översyn kan det dock konstateras att det totalt sett finns mindre utvidgat strand- skydd efter översynen än innan. Möjligheten att utvidga strandskyddet om det behövs för att säker- ställa något av strandskyddets syften är en del i ett skydd som anpassas efter lokala förutsättningar. Men det är viktigt att utvidg- ningar av strandskyddet endast syftar till att säkerställa strand- skyddets syften, inte något annat syfte som exempelvis natur- och kulturvärden generellt. För detta finns andra skyddsformer. Strand- skyddet syftar till att skydda värdefulla stränder och vattenområden för friluftsliv och växt- och djurliv. Det kan också vara viktigt att skyddet utvidgas om det behövs, som att utvidgningen upphävs om behovet inte längre kvarstår. Översyn och uppföljning av det utvid- gade strandskyddet är därför angeläget. En sådan skedde också med start och slutfördes för många områden . Till följd av bland annat överklaganden är översynen dock ännu inte fullt klar för vissa områden i . Sett ur ett nationellt perspektiv har en översyn gjorts , varför utredningen inte bedömer att det finns behov av att föreslå åtgärder som leder till en förnyad nationell översyn nu eller i närtid. En ny nationell översyn över samtliga utvidgade strandskydds- områden kan dock behövas framöver för att säkerställa att alla beslut är anpassade efter aktuella förhållanden. är det lämpligt att ser över besluten om utvidgat strandskydd i samarbete med kommunerna så att de hålls uppdaterade och aktuella. Vår bedömning är sammanfattningsvis att det inte föreligger något behov av ändring av bestämmelserna om utvidgning av strand- skyddet eller andra åtgärder för en förnyad översyn av utvidgade strandskydd. 7Ett mer differentierat strandskydd Vi ska enligt direktiven föreslå författningsändringar och andra åtgärder som medför att strandskyddet görs om i grunden genom en ökad differentiering. Differentieringen ska ta hänsyn till att till- gången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolknings- täthet och exploateringstryck. Ett syfte är att det ska bli betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Förslagen ska dessutom förbättra förutsätt- ningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföre- tagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploa- teringstryck. Förslagen ska också syfta till att bibehålla eller om behov finns för- stärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemans- rättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden. Slutligen anger vårt direktiv att det lokala inflytandet ska öka. Strandskyddet är differentierat på flera olika sätt. Med det generella strandskyddet som infördes har det successivt utvecklats en rad undantag, i syfte att åstadkomma en differen- tiering. får till exempel besluta att utvidga strandskydds- området till högst från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. I vissa områden är därför strandskyddet utvidgat från strandlinjen. har kunnat upphäva strandskyddet i områden som saknar betydelse för strandskyddets syften. kan upphäva strandskyddet vid små sjöar och vatten- drag, för att områdenas betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Strandskyddet gäller därför inte överallt och det har Ett mer differentierat strandskydd upphävts i olika omfattning i olika områden i . I områden där strandskyddet är upphävt krävs följaktligen ingen dispens. Det finns ett antal åtgärder som inte omfattas av förbuden inom strandskyddsområden. Sådana åtgärder kräver därmed ingen dispens. Ett av undantagen gäller åtgärder vissa åtgärder för de areella näringarna (jordbruket, fisket, skogsbruket och renskötseln). Undantaget gäller över hela landet. Ett annat undantag gäller kompletteringsåtgärder, där har meddelat föreskrifter om det. får undanta kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad som vidtas inom från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än , och inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens. De särskilda skäl för upphävande och dispens som anges i 7 kap. 18 c § (MB) har utvecklats i rättspraxis . Vid reformen av strandskyddsreglerna 2009 preciserades skälen genom införande av 18 c §. infördes även ett nytt undan- tag som innebär att det ska vara lättare att få dispens för vissa åtgär- der inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS- områden). LIS-områden ska redovisas i den kommunala översikts- planen (ÖP). Inom LIS-områden ska det vara möjligt att få dispens för åtgärder som kan bidra till landsbygdsutveckling. Det ska också vara möjligt att få dispens för enstaka en- och tvåbostadshus som placeras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Inom LIS-områden får de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § och även särskilda skäl i 7 kap. 18 d § MB tillämpas. 7.1Hinder för att bygga i landsbygdsområden 7.1.1LIS-bestämmelserna har inte fått avsedd effekt LIS-bestämmelserna har sedan de infördes utvärderats av Natur- vårdsverket och 2013, av länsstyrelserna 2015, av Strand- skyddsdelegationen 2015 och av 2017. Utvärderingarna visar att redovisning av LIS-områden har skapat nya förutsättningar och incitament för planering av lands- bygder. Planeringen har engagerat både allmänhet och politiker. Ett mer differentierat strandskydd har planeringen varit en tids- och resurskrävande process, med ett sämre utfall än förväntat.1 Strandskyddsdelegationen noterade 2015 att strandskyddet, så som det tillämpades, förefaller vara starkt i glesbygd men svagare i tätbebyggda områden. Detta står i kontrast till avsikten bakom de förändringar som beslutade om 2009. Ett av de uttalade syftena med dessa ändringar var att öka differentieringen och åstad- komma en utveckling som bättre tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder är olika i olika delar av landet. Intentionen med LIS-bestämmelserna var att stärka strandskyddet i exploaterade områden, men ge lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden. De reformerade reglerna och även Mark- och () avgöranden gällande strandskyddsreglerna, visar på en hög restriktivitet vad gäller dispenser. Ett av de vanligaste skälen till att dispens ändå medges är att marken redan är ianspråktagen och att strandskyddet därför redan är utsläckt. Av uppenbara orsaker kan detta skäl sällan åberopas i glest bebyggda delar av landet men desto oftare i och omkring tätorter. Fram till utgången av 2016 hade 133 översiktsplaner (ÖP) eller tillägg till ÖP med LIS-områden antagits. Antalet dispenser inom LIS-område har ökat något , från 70 beviljade åtgärder till 382 beviljade åtgärder . hade totalt 2 041 åtgärder beviljats genom LIS-bestämmelserna. Dispenser inom LIS- områden utgör en liten del av det totala antalet dispenser i landet. utgjorde dispenser inom LIS-områden av det totala antalet dispenser i landet. Det är utredningens slutsats att genom- slaget av den senaste reformeringen inte har blivit som förväntat. 7.1.2Systemet är inte tillräckligt effektivt Utredningen har tagit del av tidigare utvärderingar och rapporter av strandskyddsbestämmelserna och studerat rättspraxis på området. Vi har under arbetet genomfört möten med en rad aktörer som berörs av strandskyddsbestämmelserna. Slutsatsen är att LIS-syste- 1Naturvårdsverket och (2013 med rättelseblad 2014), Strandskydd. Redovisning av ett regeringsuppdrag, s. 75, SOU 2015:108, s. 227 samt Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Länsstyrelse- gemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, , s. 8 och 11–13. Ett mer differentierat strandskydd met inte är tillräckligt effektivt. Det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av LIS-systemet. Utredningen har valt att dela in problembeskrivningen i fyra typer av problem. •Svårigheter att avgränsa LIS-områden enligt de begränsningar avseende antal och omfattning av LIS-områden som anges i 7 kap. 18 e § MB. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamålsenlig- het och effektivitet. •Termen landsbygdsutveckling har medfört olika tolkningar mellan kommuner och länsstyrelser. Olika tolkningar påverkar bestäm- melsernas effektivitet och rättssäkerheten för enskilda. •Bristfälliga utredningar och redovisningar av LIS-områden. Pro- blemet påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäker- heten för enskilda. •De materiella reglerna för dispens i LIS-områden i 7 kap. 18 d § MB ställer krav på att ställer krav på att nya bostadshus måste placeras i anslutning till ett befintligt bostadshus och att andra åtgärder måste bidra till utveckling av landsbygden. Dessa krav har hind- rande effekt. Problemet påverkar bestämmelsernas ändamålsenlig- het och effektivitet. Vi kommer att lämna förslag till lösningar på dessa problem uppdelat på tre avsnitt. Utredningen föreslår bland annat att termen områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen () ändras till lands- bygdsområden. I det första avsnittet (7.3) lämnar vi förslag på hur beslut om lands- bygdsområden kan fattas, vilka aktörer som kan fatta beslut och vilka rättsverkningar besluten ska ha. I det andra avsnittet (7.4) lämnar vi förslag till definition av landsbygdsområden genom tre kriterier. Områden som uppfyller kriterierna ska kunna anses vara landsbygds- områden. I det tredje avsnittet (7.5) lämnar utredningen förslag till särskilda skäl inom landsbygdsområden. I avsnitt 7.6 lämnar vi förslag som syftar till att stärka strand- skyddet i starkt exploaterade områden och i avsnitt 7.7 föreslår vi att det ska bli enklare att vidta klimatanpassningsåtgärder som kan vara nödvändiga till följd av ett ändrat klimat. Ett mer differentierat strandskydd 7.2Några inledande utgångspunkter för förslagen 7.2.1Starkare koppling till strandskyddets syften Strandskyddet har två syften. Det ena syftet är att trygga förut- sättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden. Det andra syftet är att bevara goda livsvillkor för växter och djur. Med allemansrättslig tillgång avses den möjlighet att bedriva friluftsliv som allmänheten har enligt allemansrätten (se avsnitt 3.2.2). Nuvarande LIS-bestämmelser utgår från vilka områden som är lämpliga för landsbygdsutveckling och vilka åtgärder som kan bidra till den utvecklingen. Det är utredningens uppfattning att det finns en all- män och stark uppslutning bakom strandskyddets syften, men att reglerna för att få utföra åtgärder inom strandskyddsområden saknar tillräcklig koppling till syftena. Vårt uppdrag innebär att det ska bli enklare att bygga i lands- bygdsområden och att strandskyddet vid behov ska stärkas i starkt exploaterade områden. Enligt direktiven ska strandskyddets syften inte ändras. Byggande inskränker den allemansrättsliga tillgången till strandområden och livsvillkoren för djur och växtliv. Enligt utred- ningens direktiv ska förslagen för en ökad differentiering utgå från att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolk- ningstäthet och exploateringstryck. En utgångspunkt för utredningen är att förslagen som ska underlätta byggande, inte ska medföra risk för överetablering eller hota den biologiska mångfalden. Våra förslag kommer i enlighet med direktiven att utgå från tillgången till strand- områden, befolkningstäthet och exploateringstryck. 7.2.2Ett lokalt och regionalt perspektiv Enligt våra slutsatser i kapitel 5 bör differentieringen av strand- skyddet genomföras utifrån lokala och regionala förutsättningar. Exploateringen av stränder, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner. Beslut om lättnader i strandskyddet behöver därför fattas på lokal och regional nivå. Även inom kommunerna varierar förhållandena. För- hållandena varierar också , inte minst på grund av den på- gående urbaniseringen. Med hänsyn till de varierande förhållandena är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma Ett mer differentierat strandskydd var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om lättnader i strand- skyddet bör därför genomföras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas på lokal och regional nivå. 7.2.3Fri passage är grundläggande Byggnation närmast strandlinjen riskerar att leda till en gradvis privatisering av det området, vilket försämrar allmänhetens tillgång till den vanligtvis mest attraktiva delen av strandområdet. Genom bestämmelsen i 7 kap. 18 f § MB säkerställs fri passage för allmänheten och goda livsvillkor för djur- och växtlivet närmast strandlinjen. Bestämmelsen innebär att beslut om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inte ska omfatta ett område mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna. Området ska alltså bevaras orört. Bestämmelsen om fri passage är enligt utredningens mening grundläggande i strandskyddet och skapar balans mellan exploa- terings- och bevarandeintressen. Genom bestämmelsen kan ett strandområde tas i anspråk för bebyggelse – som utrymme för friluftsliv och för djur och växter närmast strandlinjen bevaras. Vi har i uppdrag att lämna förslag som ska göra det betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. En utgångspunkt för utredningen är att bestämmelsen om fri passage ska behållas. Utredningen lämnar ett förslag om att strandskyddet ska kunna upphävas i landsbygdsområden. Vi har utformat förslaget så att strandskyddet kan upphävas delvis, vilken innebär att fri passage kan säkerställas och att såväl exploaterings- och bevarandeintressen kan tillgodoses. 7.2.4Våra förslag underlättar byggande på landsbygd, men bara utifrån strandskyddsbestämmelserna Strandskyddsbestämmelserna är en del bland många andra bestäm- melser som styr byggandet. Markens lämplighet för bebyggelse prövas enligt (2010:900), PBL. Vid prövningen av bygglov prövas markens lämplighet utifrån bland annat jord-, berg- och vattenförhållandena, möjligheterna att ordna trafik, vattenför- Ett mer differentierat strandskydd sörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt. Prövningen ska även omfatta möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar och bullerstörningar samt risken för olyckor, översvämning och erosion. Vissa verksamheter som kräver strandskyddsdispens kräver också tillstånd enligt MB. Vissa åtgärder kan dessutom utgöra vattenverksamhet enligt MB och kräva godkännande enligt dessa bestämmelser. I de fall andra till- stånd, lov eller godkännanden krävs kommer utredningens förslag för att underlätta byggandet utifrån strandskyddsreglerna att bidra, men inte att ha avgörande betydelse. Även om det blir lättare att vidta vissa åtgärder utifrån strandskyddsbestämmelserna, kräver en byggnation också andra tillstånd och godkännanden innan den kan genomföras. Utöver de juridiska och tekniska förutsättningarna har också de ekonomiska förutsättningarna betydelse för att bygga i landsbygd. 7.3Två alternativa sätt att underlätta byggandet inom landsbygdsområden Bedömning: Kommuner bör antingen kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, eller redovisa landsbygdsområden i översiktsplan där det ska vara enklare att få dispens. Inom sådana områden ska särskilda skäl kunna tillämpas. Förslag: ska, efter ansökan från en eller flera kom- muner, helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett lands- bygdsområde, om kriterierna för landsbygdsområden är upp- fyllda. Förslaget införs i 7 kap. 18 § tredje stycket . får besluta att helt eller delvis upphäva ett beslut om upphävande av strandskyddet i ett landsbygdsområde, om ett område inte längre uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. Förslaget införs i 7 kap. 18 f § tredje stycket . Kommuner får redovisa landsbygdsområden i översiktsplan. Inom sådana områden ska särskilda skäl för landsbygdsområden kunna tillämpas enligt 7 kap. 18 c och d §§ MB. Förslaget införs i två nya bestämmelser, 7 kap. 17 a § andra stycket och i 3 kap. 5 a § . Ett mer differentierat strandskydd De delar av LIS-områden som har redovisats i gällande över- siktsplan och som omfattas av strandskydd ska anses vara lands- bygdsområden, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Förutsättningen är att i sitt gransknings- yttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB, i dess lydelse för granskningsyttrande. Förslaget införs i övergångsbestämmelserna i förslag till lag om ändring i och förslag till lag om ändring i . Gällande bestämmelser om områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen () avskaffas. För strandskyddsdispens krävs särskilda skäl. Det krävs även särskilda skäl för att upphäva strandskyddet inom en detaljplan. Inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS- område) får, förutom de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § MB, även särskilda skäl i 7 kap. 18 d § MB tillämpas. Översiktsplanen (ÖP) ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS-område. Det följer av 7 kap. 18 e § andra stycket MB (1998:808). Ett LIS-område definieras genom ett antal kriterier i 7 kap. 18 e § första stycket MB. Under samrådet om ÖP ska verka för att redovis- ningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB. Det följer av 3 kap. 10 § första stycket 2 och 3 PBL. ska lämna ett granskningsyttrande över planför- slaget och då ange om redovisningen av områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB (3 kap. 16 § andra stycket 3 PBL). ska enligt 19 kap. 3 b § MB pröva en kommuns beslut om strandskyddsdispens, om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för dispensen, eller en brist i ärendets hand- läggning kan ha haft betydelse för utgången i frågan om dispens. Enligt tredje stycket ska upphäva kommunens beslut, om det inte finns förutsättningar för dispensen. Ett mer differentierat strandskydd 7.3.2Problem med nuvarande bestämmelser Kommuner har svårt att avgränsa LIS-områden Vid våra samtal med företrädare för kommuner och länsstyrelser har det framkommit att redovisningarna i landets kommuner varierar mellan små och större LIS-områden. I vissa fall har nästintill hela kommunen redovisats som LIS-område, även tätorter. Vid den första utvärderingen av LIS-bestämmelserna som genom- fördes av och 2013 framkom att läns- styrelserna, som har i uppgift att granska att kommunernas LIS- redovisningar uppfyller kraven, ansåg att kommunerna hade redo- visat för många och för stora LIS-områden utan att kunna visa på behovet eller konsekvenserna av peka ut just dessa områden.2 För kommunerna hade det varit en utmaning att avgränsa LIS-områdena, eftersom kommunerna inte på förhand kunde förutse var exploa- teringsintresse skulle uppkomma, särskilt i områden med lågt exploa- teringstryck.3 Kommunerna efterfrågade utrymme för att redovisa både större och fler områden.4 Länsstyrelserna beskrev i sin gemensamma rapport att det ofta kunde finnas så många områden i en kommun som hade lik- värdig lämplighet för landsbygdsutveckling i strandnära läge, att det blev omöjligt att redovisa alla i ÖP. Den sammantagna exploa- teringen skulle då bli alltför stor enligt gällande bestämmelser. Detta problem var särskilt stort i län där strandskyddet inte har upphävts genom så kallade länsvisa undantag (se avsnitt 3.1.3).5 Problematiken framkom även under Strandskyddsdelegationens arbete 2015. Enligt kommunerna var en framgångsfaktor i LIS- arbetet att arbeta utifrån ett underifrånperspektiv, med bred upp- sökande medborgardialog och involvering av olika kompetenser hos såväl kommun som länsstyrelse. Strandskyddsdelegationen uttalade att utan föregående fysisk planering, som ett komplement till en övergripande planering, skulle kunna innebära en ökad flexibilitet. 2Boverket och (2013 med rättelseblad 2014), Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strand- skyddsreglerna, s. 9–11 och 76. 5Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Länsstyrelsegemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, , s. 8 och 11–13. Ett mer differentierat strandskydd Den ansåg emellertid att en utredning om landsbygds- utveckling i enskilda ärenden knappast torde vara ett effektivt arbetssätt.6 Vid översyn av LIS-bestämmelserna 2017 bekräftades den problembild som hade framkommit i tidigare utred- ningar. övervägde om LIS-frågorna borde fri- kopplas från översiktsplaneringen. Verket kom då fram till att plan- processen innebar många fördelar och att LIS-reglernas koppling till den planeringen borde bibehållas. Det hade också varit önskemålet från olika myndigheter och andra intressenter. För att öka systemets flexibilitet föreslog myndigheten ändringar i kriterierna för LIS- områden för att möjliggöra större områden och ökade möjligheter att redovisa LIS-områden i eller i närheten av tätorter, förutom större tätorter.7 Detaljeringsgraden i utredningar och beskrivningar av LIS-områden Enligt och utvärdering hade läns- styrelserna synpunkter på att kommunerna inte har tagit fram till- räckligt underlagsmaterial och angivit för svaga motiveringar till hur åtgärderna gynnar landsbygdsutvecklingen.8 Under länsstyrelsernas utvärdering framkom att det var svårt att få fram finansiering av de utredningar som krävs i översikts- planeringen. Därför genomfördes utredningarna i stället i detalj- plane- och bygglovskedet.