sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Vi föreslår i avsnitt 11.6 en motsvarande gallringsfrist för skrift- liga rapporter och dokumentation av muntlig rapportering. Den bestämmelsen kommer att möjliggöra att personuppgifter och andra uppgifter i rapporter som inkommit till myndigheter, och därmed blivit allmänna handlingar, gallras. Genom den bestämmelse som föreslås kommer ett kompletterande skydd införas genom att även de personuppgifter hos visselblåsarfunktionen som inte förekommer i en skriftlig rapport eller i dokumentation av muntlig rapportering ska gallras. Gallringsfristen bör börja löpa när behandlingen av personuppgif- terna i ärendet har avslutats, dvs. när visselblåsarfunktionen vidtar sina avslutande åtgärder i ärendet. De avslutande åtgärderna kan t.ex. handla om att ärendet läggs ned eller att uppgifter lämnas till en eller flera andra funktioner inom verksamheten. Gallringsbestämmelsen tar sikte på de personuppgifter som finns och behandlas hos visselblåsarfunktionen. Det faktum att en person- uppgift gallras hos visselblåsarfunktionen hindrar därmed inte att samma personuppgift som lämnats till andra funktioner fortsatt be- varas och behandlas enligt bestämmelser som gäller för de funktio- nerna, t.ex. inom ramen för ett tillsynsärende eller ett personalansvars- ärende. 11Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter I detta kapitel övervägs vilken reglering som behövs för att genom- föra direktivets bestämmelser i artikel 18 om dokumentation av rap- portering. 11.2Krav på dokumentation och bevarande av rapporter Bedömning: Det bör införas ett krav på att rapporter som in- kommer via interna och externa rapporteringskanaler ska doku- menteras och bevaras. Direktivet innehåller krav på dokumentation av rapporter I artikel 18 finns bestämmelser om dokumentation av rapporter. Be- roende av hur rapporteringen görs gäller olika krav på hur infor- mationen ska dokumenteras. I artikelns första punkt föreskrivs ett generellt dokumentationskrav. Medlemsstaterna ska säkerställa att de rättsliga enheterna i den privata och offentliga sektorn och de behöriga myndigheterna dokumenterar varje mottagen rapport, i en- lighet med de krav på konfidentialitet som ställs i artikel 16. Rappor- terna ska sparas endast så länge det är nödvändigt och proportionellt för att iaktta de krav som ställs enligt direktivet eller andra krav som ställs i unionsrätten eller nationell rätt. Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter I skäl 86 anges att medlemsstaterna bör säkerställa att lämplig dokumentation av alla rapporter om överträdelser sker, att alla rap- porter är åtkomliga och att information som mottas genom rappor- terna vid behov kan användas som bevisning vid verkställighets- åtgärder. Det är inte helt klart vad som avses med ordet dokumentation i direktivet. Ordet torde främst avse de skriftliga dokument där munt- liga rapporter har nedtecknats, men det skulle även kunna syfta på själva processen där de muntliga uppgifterna nedtecknas och till- gängliggörs i skriftlig form. Ordet skulle också kunna syfta på själva bevarandet av rapporter, oavsett om de är muntliga eller skriftliga, även om det inte är så ordet normalt används i . Även verbet dokumentera kan ha dubbla betydelser, dvs. syfta både på att ned- teckna den muntliga informationen och att därefter bevara informa- tionen. Den skyldighet som åläggs medlemsstaterna är att de ska säker- ställa att de behöriga myndigheterna dokumenterar varje mottagen rapport. I den engelska språkversionen av direktivet används ut- trycket ”keep records of every report received” för att beskriva skyl- digheten och i den franska språkversionen används ordet ”archivage”. Dokumentationskravet i artikel 18.1 omfattar ”varje mottagen rap- port”, vilket vi tolkar som att både muntliga och skriftliga rapporter omfattas av artikeln. En skriftlig rapport är redan dokumenterad om man med det menar nedtecknad, vilket talar för att ordet dokumen- tera avser något mer än att rapporten är nedtecknad. Enligt vår tolk- ning bör ordet dokumentera därför tolkas i den vidare meningen, dvs. det handlar om att bevara dokumentation av både muntlig och skriftlig rapportering i någon form. Det behöver införas bestämmelser om dokumentation och bevarande av rapporter Direktivets krav på dokumentation av inkomna rapporter gäller för både privata och offentliga aktörer. Direktivet gör ingen skillnad på hur intern respektive extern rapportering ska dokumenteras. Kraven är förhållandevis detaljerade och motsvaras inte av några bestäm- melser i den nuvarande visselblåsarlagen. Iarkivlagen och arkivförordningen (1991:446) finns grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av handlingar hos myndig- Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter Av arkivlagen framgår att en myndighets arkiv bildas huvud- sakligen av de allmänna handlingarna från myndighetens verksam- het. Myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar samt be- hovet av information för rättskipningen, förvaltningen och forsk- ningen (3 § tredje stycket arkivlagen). I offentlighets- och sekretess- lagen finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. Det finns vidare bestämmelser om dokumenta- tionsplikt, främst i förvaltningslagen, som föreskriver att myndig- heter vid handläggning av ärenden ska dokumentera uppgifter som de fått på något annat sätt än genom handlingar om uppgifterna kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Någon reglering av det nu aktuella slaget som gäller generellt för privata aktörer finns inte. Det kan därför konstateras att direktivets krav på dokumentation av skriftlig och muntlig rapportering inte uppfylls. Det behöver därmed införas bestämmelser om dokumenta- tion och bevarande av inkomna rapporter. Eftersom de grundläggande krav som bör uppställas om interna rapporteringskanaler och förfaranden inte bara rör myndigheter, utan också privata företag, är de bestämmelser som måste införas för att möta direktivets krav av det slag att de måste meddelas genom lag. Det kan noteras att direktivet ställer krav på sekretess vid hanter- ingen av inkomna rapporter. Förslag i den delen behandlas i kapitel 9. 11.3Skyldighet och möjlighet att dokumentera muntlig rapportering Förslag: Det ska införas en skyldighet för den som har interna eller externa rapporteringskanaler och förfaranden att dokumen- tera muntlig rapportering som sker vid ett fysiskt möte. Om den muntliga rapporteringen via rapporteringskanalerna sker på annat sätt än vid ett fysiskt möte ska det ges en möjlighet att dokumentera den. Om en arbetsgivare anlitar en utomstående part för att hantera sina interna rapporteringskanaler och förfaranden, ska dokumen- tation av muntlig rapportering kunna fullgöras även av den utom- stående parten. Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter En skyldighet och en möjlighet att dokumentera muntliga rapporter Artikel 18.1 anger att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn och behöriga myndig- heter dokumenterar varje mottagen rapport. Som redan nämnts upp- fattar vi artikel 18.1 som att den avser själva bevarandet av rappor- teringen, oavsett om den har gjorts skriftligen eller muntligen. En skriftlig rapport kan bevaras i den form som den har kommit in i. För skriftliga rapporter krävs därför inte någon närmare reglering utöver det grundläggande kravet att rapporterna ska bevaras (se mer om detta i avsnitt 11.5). En muntlig rapportering måste dock först dokumenteras för att kunna bevaras. Beträffande sådan rapportering finns därför mer detal- jerade krav om dokumentation i artikel 18.2−18.4. I artikel 18.2 finns bestämmelser om muntlig rapportering som görs via en telefonlinje eller ett röstmeddelandesystem med inspel- ning. De berörda rättsliga enheterna och de behöriga myndigheterna ska då, med den rapporterande personens samtycke, ha rätt att doku- mentera den muntliga rapporteringen, antingen genom en inspel- ning av samtalet i en varaktig och åtkomlig form, eller genom en fullständig och korrekt utskrift av samtalet. En sådan utskrift ska upprättas av den personal som är ansvarig för handläggning av rap- porter, och därefter kontrolleras, rättas, godkännas och underteck- nas av den rapporterande personen. Av artikel 18.3 framgår att om rapporteringen görs via en telefon- linje eller andra röstmeddelandesystem utan inspelning ska de rätts- liga enheterna och de behöriga myndigheterna ha rätt att dokumen- tera den muntliga rapporteringen genom ett korrekt protokoll från samtalet. Ett sådant protokoll ska upprättas av den personal som är ansvarig för handläggning av rapporter, och därefter kontrolleras, rättas, godkännas och undertecknas av den rapporterande personen. Av artikel 18.4 framgår slutligen att om rapportering görs vid ett möte ska rättsliga enheter och behöriga myndigheter, med den rap- porterande personens samtycke, säkerställa att fullständig och kor- rekt dokumentation av mötet bevaras i en varaktig och åtkomlig form. Dokumentation får ske antingen genom en inspelning av sam- talet eller genom ett protokoll från mötet. Ett sådant protokoll ska upprättas av den personal som är ansvarig för handläggning av rap- Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter porter, och därefter kontrolleras, rättas, godkännas och underteck- nas av den rapporterande personen. Artikel 18.2 rör således muntlig rapportering med inspelning, arti- kel 18.3 muntlig rapportering utan inspelning och artikel 18.4 muntlig rapportering vid ett fysiskt möte, antingen med eller utan inspelning. Bestämmelserna i artikel 18.2−18.4 har alltså det gemensamt att de handlar om muntlig rapportering i olika situationer. Utformningen av artikel 18.4 skiljer sig dock från utformningen av artikel 18.2 och 18.3. Direktivet anger att de rättsliga enheterna vid muntlig rapportering som sker vid ett fysiskt möte ska säkerställa att dokumentation sker genom inspelning eller protokollföring (artikel 18.4) medan det vid rapportering via telefon eller andra röstmeddelandesystem anges att de rättsliga enheterna har rätt att dokumentera rapporteringen genom inspelning, utskrift eller i ett protokoll (artikel 18.2 och 18.3). Dokumentation är således obligatorisk i vissa situationer och fri- villig i vissa andra fall. Muntlig rapportering som sker vid ett fysiskt möte ska alltid dokumenteras, medan det vid muntlig rapportering som sker via telefon eller andra röstmeddelandesystem finns en val- möjlighet för den som har rapporteringskanalen att avgöra om infor- mationen bör dokumenteras eller inte. Det bör mot denna bakgrund införas ett krav på att muntlig rap- portering som sker vid ett fysiskt möte ska dokumenteras. Det bör vidare införas en möjlighet att dokumentera även muntlig rapporter- ing som sker på annat sätt än vid ett fysiskt möte. Muntlig rapportering via både interna och externa rapporteringskanaler ska omfattas Bestämmelserna i artikel 18.1−18.4 riktar sig mot rättsliga enheter i både privat och offentlig sektor. Det talar för att både arbetsgivare som har interna rapporteringskanaler och behöriga myndigheter som har externa rapporteringskanaler bör omfattas av kraven. Det finns bestämmelser i svensk rätt som kan innebära en skyl- dighet för t.ex. myndigheter att i vissa situationer anteckna uppgifter som lämnats muntligen. I 27 § förvaltningslagen anges att en myn- dighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det finns dock begränsningar i bestämmelsens tillämplig- Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter het eftersom den, som framgår, endast gäller uppgifter som kan ha betydelse för ett beslut. Dessutom gäller bestämmelsen endast vid handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna (jfr 1 § för- valtningslagen). Kravet enligt artikel 18 på att dokumentera muntlig rapportering som sker vid ett fysiskt möte gäller emellertid för samtliga rättsliga enheter som är skyldiga att ha interna rapporteringskanaler och för- faranden och för samtliga behöriga myndigheter. Mot bakgrund av det ovanstående bör tillämpningsområdet för bestämmelsen göras generellt och inte begränsas av vad informationen eventuellt har för betydelse. Bestämmelsen bör omfatta både arbetsgivare som bedriver privat verk- samhet, myndigheter i deras egenskap av arbetsgivare och behöriga myndigheter. Det innebär t.ex. att en myndighet som ska tillämpa förvaltningslagen kommer att omfattas av en mer omfattande doku- mentationsskyldighet än den som följer av 27 § förvaltningslagen. Vi anser att det är nödvändigt för att uppfylla direktivets krav. Möjligheten att låta någon annan dokumentera rapporteringen Som framgår av avsnitt 7.10 föreslår vi att det ska vara möjligt för en arbetsgivare som omfattas av skyldigheten att ha interna rapporter- ingskanaler och förfaranden att anlita någon för att sköta hanteringen. Frågan inställer sig om det även bör vara möjligt för arbetsgivaren att anlita någon för att sköta dokumentationen av rapporteringen för arbetsgivarens räkning. Möjligheten för arbetsgivare att låta någon annan hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena för deras räkning kommer till uttryck i artikel 8.5 i direktivet, som en del av direktivets bestämmelser om hur de rättsliga enheterna kan fullgöra skyldig- heten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden. I arti- kel 18 i direktivet anges att de rättsliga enheterna ska dokumentera varje mottagen rapport. Både artikel 8.5 och artikel 18 riktar sig alltså enligt ordalydelsen till rättsliga enheter. Någon bestämmelse som – på samma sätt som bestämmelsen i artikel 8.5 – tillåter att någon annan får fullgöra de rättsliga enheternas skyldigheter enligt artikeln finns inte i artikel 18. Det skulle därför kunna anses att det inte är möjligt att anlita någon för att fullgöra skyldigheten att doku- mentera muntligen inkomna rapporter. Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter Det finns emellertid inte heller någon bestämmelse i direktivet som utesluter att en anlitad part kan fullgöra även dokumentations- plikten för en arbetsgivares räkning. Enligt vår uppfattning är det svårt att se meningen med att en anlitad utomstående part ska ha möjlighet att sköta all hantering av de rapporter som kommer in genom rapporteringskanalerna, men vara förhindrad att ombesörja de dokumentationsåtgärder som är kopplade till mottagande av rap- porter. En sådan ordning framstår tvärtom som omotiverad och in- konsekvent. Det kan dessutom konstateras att den del av regleringen som rör dokumentation av muntlig rapportering enligt artikel 18.2– 18.4, i princip förutsätter att den personal som är utsedd att hantera rapporteringen även fullgör själva dokumentationen. Det förhållan- det att den personal som hanterar sådana rapporter enligt artikel 8.5 kan finnas hos en utomstående part talar för att utomstående även bör kunna sköta dokumentationen. Vi anser därför att även doku- mentationen bör kunna skötas av en anlitad part på samma sätt som hanteringen av rapporteringskanalerna och förfarandena i övrigt. Ansvaret för att dokumentationen fullgörs korrekt bör dock ligga kvar hos den som är skyldig att ha rapporteringskanalerna och för- farandena. 11.4Formerna för dokumentation av muntlig rapportering Förslag: Muntlig rapportering som sker vid ett fysiskt möte ska dokumenteras antingen genom en inspelning som kan sparas i en varaktig och åtkomlig form eller genom ett upprättat protokoll från mötet. Om muntlig rapportering sker på annat sätt än vid ett fysiskt möte får rapporteringen dokumenteras genom en inspelning som kan sparas i en varaktig och åtkomlig form, genom en utskrift eller genom ett upprättat protokoll från samtalet. Dokumentation genom inspelning får bara göras om den rapporterande personen samtycker till inspelningen. Om rapporteringen dokumenteras genom en utskrift eller ett protokoll, ska den rapporterande personen ges tillfälle att kon- trollera, rätta och godkänna utskriften eller protokollet genom undertecknande. Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter Dokumentation genom inspelning, utskrift eller protokoll Vi har redan konstaterat att bestämmelserna i artikel 18.2–18.4 har det gemensamt att de handlar om muntlig rapportering. Även om det finns vissa skillnader mellan bestämmelserna framgår det av dem sammantaget att det finns två former för hur muntlig rapportering kan dokumenteras, nämligen genom inspelning eller genom skrift- ligt nedtecknande. Det framgår vidare att det enligt direktivet får förekomma två varianter av skriftligt nedtecknande. I artikel 18.2 anges att den in- spelade muntliga rapporten kan dokumenteras genom en fullständig och korrekt utskrift. I artikel 18.3 och 18.4 anges i stället att den muntliga rapporten kan dokumenteras genom ett korrekt protokoll. Det faktum att ordet utskrift endast används i artikel 18.2 – dvs. i den artikel där det alltid är fråga om inspelning – talar för att utskrift är något annat än protokoll. Rent språkligt torde en fullständig och korrekt utskrift avse en mer eller mindre ordagrann transkribering av inspelningen, medan ett protokoll snarare är en sammanfattande redogörelse av de muntliga uppgifter som lämnats. Oavsett om det är fråga om en utskrift eller ett protokoll har bestämmelserna i arti- keln dock det gemensamt att det är fråga om någon form av skriftligt nedtecknande av det som muntligen rapporterats. Vi tolkar direktivet som att om dokumentation av muntlig rap- portering sker ska det ställas vissa krav på hur dokumentationen görs. Dessa krav ska enligt direktivet gälla oberoende av om doku- mentation sker till följd av ett obligatoriskt krav eller på frivillig väg (jfr avsnitt 11.3). Med hänsyn till de olika lydelserna av bestämmel- serna i artikel 18.2, 18.3 och 18.4, samt det faktum att det endast finns ett obligatoriskt krav på dokumentation i de situationer som avses i artikel 18.4, dvs. när den muntliga rapporteringen sker vid ett möte, bör dock de olika varianterna av dokumentation formuleras något olika. Särskilt vad gäller den dokumentation som sker frivil- ligt, dvs. i de situationer som avses i artikel 18.2 och 18.3, bör den som väljer att dokumentera ges så stort utrymme som möjligt att välja den dokumentationsform som den anser mest lämplig. Det bör mot denna bakgrund anges att den som tar emot munt- liga rapporter vid ett fysiskt möte ska dokumentera rapporteringen, antingen genom en inspelning som kan sparas i en varaktig och åt- Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter komlig form eller genom ett upprättat protokoll från mötet. Det bör även anges att den som tar emot muntliga rapporter på annat sätt än vid ett fysiskt möte får dokumentera rapporteringen, genom en inspel- ning som kan sparas i en varaktig och åtkomlig form, genom en utskrift av inspelningen eller genom ett upprättat protokoll från samtalet. Krav på samtycke vid dokumentation genom inspelning Muntlig rapportering med inspelning kan, som redan konstaterats, ske genom en telefonlinje, genom ett röstmeddelandesystem eller vid ett fysiskt möte. Vid muntlig rapportering med inspelning kräver direktivet att den rapporterande personen samtycker till att den muntliga rapporteringen dokumenteras (artikel 18.2 och 18.4). Det bör därför införas ett krav på att den rapporterande perso- nens samtycke ska inhämtas innan inspelningen görs. Det framgår av direktivet att samtycke ska inhämtas innan doku- mentationen görs men det finns i övrigt inga krav på att samtycket måste ges i någon speciell form. Det vanliga torde bli att samtyckes- frågan hanteras genom att den rapporterande personen innan inspel- ningen påbörjas upplyses om att en eventuell rapportering kommer att spelas in och på så sätt dokumenteras, samt att den rapporterande per- sonen genom fullföljandet av rapporteringen ger sitt samtycke till det. Det skulle kunna argumenteras för att det bör krävas att sam- tycket lämnas på ett mer uttryckligt sätt. Vi anser dock att en person som väljer att fortsätta samtalet, efter upplysningen om att samtalet kommer att spelas in, har tagit ställning till att inspelning får ske. Om personen inte samtycker till inspelning får han eller hon avsluta samtalet och i stället rapportera på annat sätt. Våra förslag innebär att det ska finnas tydlig information om alla olika former av rappor- teringssätt. Det bör mot den bakgrunden inte införas några krav på hur sam- tycket ska inhämtas. Krav på godkännande vid dokumentation genom en utskrift Direktivet ställer vissa krav om dokumentationen sker genom en utskrift av den inspelade rapporteringen eller genom att de muntliga uppgifterna antecknas i ett protokoll. Dels krävs att den personal Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter som är ansvarig för handläggning av rapporter gör utskriften av eller protokollet från samtalet, dels krävs att den rapporterande personen därefter får tillfälle att kontrollera, rätta, godkänna och underteckna utskriften eller protokollet. Därigenom tillgodoses direktivets krav på att utskriften ska vara fullständig och korrekt eftersom den rap- porterande personen har möjlighet att göra kompletteringar och korrigeringar innan utskriften undertecknas. Det bör därför införas ett krav i den föreslagna lagen på att den rapporterande personen ska ges tillfälle att kontrollera, rätta och genom underskrift godkänna utskriften. Däremot bedömer vi att det inte är nödvändigt att införa något särskilt krav på att endast personal som är ansvarig för handläggning av rapporter får upprätta protokoll över de muntliga uppgifter som rapporterats eller göra utskrifter från inspelningar. Vi föreslår i av- snitt 7.10 och 8.10 att det ska utses vilka som är behöriga att på arbetsgivarens eller den behöriga myndighetens vägnar ta emot rapporter och ha kontakt med rapporterande personer, följa upp det som rapporteras, samt lämna återkoppling om uppföljningen. Det förslaget kommer att innebära att det endast är behörig personal som kommer att kunna upprätta protokoll och göra utskrifter. Det be- höver därför inte införas något ytterligare krav i denna del. 11.5Skyldighet att bevara skriftliga rapporter och dokumentation av muntlig rapportering Förslag: Den arbetsgivare som bedriver privat verksamhet och som är skyldig att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden ska vara skyldig att bevara de skriftliga rapporter som har mottagits och den dokumentation som gjorts av muntlig rapportering. Skyldigheten att bevara rapporter och dokumentation ska kunna fullgöras av någon som har anlitats för att hantera de in- terna rapporteringskanalerna och förfarandena för arbetsgivarens räkning. Bedömning: Det behöver inte införas några bestämmelser om bevarande av skriftliga rapporter eller dokumentation av muntlig rapportering i det allmännas verksamhet. Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter Skälen för förslagen och bedömningen Direktivets krav på bevarande Artikel 18.1 anger att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga en- heter i den privata och offentliga sektorn och behöriga myndigheter dokumenterar varje mottagen rapport. Som redan nämnts uppfattar vi artikel 18.1 som att den avser själva bevarandet av rapporteringen, oavsett om rapporteringen har gjorts skriftligen eller muntligen. Bevarande av rapporter i det allmännas verksamhet De grundläggande bestämmelserna om myndigheters hantering av allmänna handlingar finns i tryckfrihetsförordningen. I offentlighets- och sekretesslagen finns vidare bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. Lagen innehåller även bestämmel- ser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Även arkivlagen innehåller bestäm- melser om myndigheters hantering av allmänna handlingar