sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — 32Se exempelvis JO 2019/20 s. 93 där en rådman vid en förvaltningsrätt fick allvarlig kritik för att i ett mål om beredande av vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ha förordnat om verkställighet utan stöd i lag. Ett annat exempel är JO 2018/19 s. 48 där en och en rådman fick kritik för hur en jävsinvändning i ett tvistemål handlades. Rådmannen fick kritik för att ha vidtagit åtgärder i målet som han inte fick utföra och lag- mannen fick kritik för att ha fattat beslut i jävsfrågan . En gemensam utbildning inom statsförvaltningen 7.6.6Lagen bör inte gälla för lokalanställda utan svenskt medborgarskap Tillitsdelegationens bedömning: Lagen om en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen bör inte gälla för lokalanställda som inte har ett svenskt medborgarskap. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Arbetstagare som är lokalanställda utan svenskt medborgarskap är undantagna från lagen (1994:260) om offentlig anställning, (3 § första stycket 4 ). Det innebär att de inte räknas till kate- gorin anställda som enligt vad Tillitsdelegationen har föreslagit i avsnitt 7.5.1 ska omfattas av lagen om utbildning inom statsförvalt- ningen. Frågan är om det finns skäl att ändå inkludera denna grupp av personer i utbildningen. En närmare beskrivning av utrikesrepre- sentationen finns i avsnitt 3.3.8. Personer som arbetar inom utrikesrepresentationen ska repre- sentera i det land där representationen finns. Medborgarna i dessa länder har rätt att uppfatta de som arbetar vid representationen som företrädare för den svenska staten, oavsett om den lokal- anställde har svenskt medborgarskap eller inte. Det är därför viktigt att även dessa anställda agerar på ett sätt som man kan förvänta sig av en svensk statsanställd. Det skulle tala för att alla som arbetar inom utrikesrepresentationen skulle delta i den gemensamma utbild- ningen på samma sätt som alla andra som arbetar inom statsförvalt- ningen på plats i . När det gäller lokalanställda utan svenskt medborgarskap rör det sig dock om en grupp av personer som normalt har en svag anknytning till . Det är oklart i vilken mån dessa personer överhuvudtaget besöker eller har någon annan anknytning hit än att de är anställda vid den svenska repre- sentationen. Det finns inte heller samma behov av att låta dessa personer delta i en gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Vissa praktiska problem kan också uppkomma för dessa lokal- anställda med att delta i utbildningen, exempelvis när det gäller hur de fysiska träffarna ska anordnas. Tillitsdelegationen bedömer därför att lokalanställda utan svenskt medborgarskap inte bör omfattas av lagen om utbildning inom statsförvaltningen. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Lokalanställda med svenskt medborgarskap har däremot en till- räckligt stark koppling till för att de bör omfattas av den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Det gäller även övrig personal inom utrikesrepresentationen. Dessa kan lämpligen genomföra de fysiska momenten i utbildningen när de besöker . Sådana moment som består av e-utbildning bör kunna genomföras från utlandet. 7.6.7Lagen bör inte gälla konsulter Tillitsdelegationens bedömning: Lagen om en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen bör inte gälla för utförare av upp- handlade tjänster. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Upphandling av tjänster från konsulter Myndigheterna upphandlar sina tjänster med stöd av i huvudsak lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, , lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, LUF, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, , och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, LUFS. De som utför de upphandlade tjänsterna kallas ofta konsulter. Begreppet konsult är inte oproblematiskt. Det kan röra sig om allt från specialisttjänster inom områden som teknik, juridik eller organisationsutveckling till städning, transporter och bevakning. Någon entydig definition finns inte. Med begreppet konsulttjänst avses ibland i princip alla inköpta tjänster, medan det i andra sammanhang används för inköp av specialistkompetens. Det kan även göras en åtskillnad mellan tjänster som köps in för en begränsad tid och tjänster som är mer varaktiga. Det förra brukar kallas konsulttjänster medan det senare brukar kallas outsourcing eller utkontraktering.33 Ett annat begrepp som ofta används är resurskonsulter. Med det avses då inköp av tjänster för att under kom- pensera för en rådande personalbrist. 33Statskontoret (2001:13). Konsulter – Hur, varför och till vad?, s. 19 ff. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Konsulter används i stor utsträckning inom staten Konsultanvändningen inom staten granskades av i en rapport . Granskningen syftade till att undersöka om statens användning och inköp av konsulttjänster präglas av god hus- hållning och ett effektivt resursutnyttjande.34 granskning genomfördes med hjälp av en enkät- undersökning. De 194 myndigheter som svarade på enkäten uppgav att de köpt konsulttjänster för i genomsnitt –2016. Siffran bör tolkas med försiktighet eftersom det finns tydliga tecken på att myndigheterna har beräknat kostnad- erna för konsulttjänster på olika sätt. Viss vägledning kan dock siffran ge om vilken storleksordning det rör sig om.35 frågade också myndigheterna om de tror att behovet av konsulter kommer att öka eller minska. Det var fler myndigheter som trodde att behovet kommer att öka än de som trodde att behovet kommer att minska.36 Även Statskontoret har granskat konsultanvändningen inom staten. Statskontorets granskning avsåg utkontraktering av statlig kärn- verksamhet. Statskontoret ansåg att tjänstemannarollen påverkas genom utkontraktering. Det beror på att den statliga värdegrunden har som utgångspunkt att tjänstemännens uppgift är att tjäna med- borgarna, medan personer som arbetar vid privata företag kan antas arbeta utifrån andra intressen såsom vinst, affärsmässighet och kon- kurrenskraft.37 Konsulterna bör inte omfattas av den gemensamma utbildningen granskning visar på en hög användning av konsulter i staten. De flesta av myndigheterna uppgav vid granskningen att de trodde att behovet av konsulter skulle öka. Det finns inget som tyder på något annat. Det är därför enligt Tillitsdelegationens bedömning troligt att den snarare har ökat än minskat . Det kan också uppstå problem med att konsulter arbetar utifrån andra in- 34Riksrevisionen (2018:20). Staten som inköpare av konsulttjänster – tänk först och handla sen, s. 10. 35Riksrevisionen (2018:20). Staten som inköpare av konsulttjänster – tänk först och handla sen, s. 19 ff. 36Riksrevisionen (2018:20). Staten som inköpare av konsulttjänster – tänk först och handla sen, s. 27. 37Statskontoret (2015). Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet. Rapport nr 23 i serien ”Om offentlig sektor”, s. 9 f. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen tressen än de som ska gälla i statlig verksamhet. Sammantaget finns det sannolikt ett behov av utbildning hos konsulterna. Den gemen- samma utbildningen inom statsförvaltningen kan dock inte tillgodose alla utbildningsbehov. Dessutom består Tillitsdelegationens upp- drag i första hand i att föreslå en gemensam, obligatorisk introduk- tionsutbildning för statsanställda. Konsulterna är inte anställda i staten, utan arbetar för privata företag. Det innebär att konsulterna faller utanför uppdraget, i vart fall om man tolkar uppdraget snävt. Förutsättningarna för konsulterna styrs genom avtal som till- kommer genom reglerna om upphandling. Det innebär att skyldig- heten att delta i den gemensamma utbildningen skulle få hanteras med hjälp av upphandlingsreglerna, till exempel genom kravställan vid upphandling. Det måste i så fall med en tillräckligt hög nivå av säkerhet vara möjligt att kontrollera att kraven har uppfyllts. För e- utbildningen skulle det behövas någon form av individuell inlogg- ning och registrering av vem som har genomfört utbildningen. Om konsulterna skulle delta i utbildningen finns det också en risk för att kostnaderna hamnar på det allmänna. Sammantaget bedömer Tillitsdelegationen att konsulterna inte bör omfattas av lagen om en gemensam utbildning inom statsförvalt- ningen. Eftersom e-utbildningen föreslås vara öppen för allmän- heten (se avsnitt 9.5.1) finns det inget som hindrar en konsult från att delta i den. 7.7Skyldigheten att delta i utbildningen 7.7.1Skyldigheten att delta ska omfatta grundutbildningen Tillitsdelegationens förslag: Den som omfattas av lagen ska delta i en grundutbildning inom statsförvaltningen. Skyldigheten gäller inte den som har deltagit i en sådan utbildning. De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ska se till att den som omfattas av skyldigheten att delta i grundutbild- ningen deltar så snart tillfälle ges. Grundutbildningen ska till- handahållas minst . Om det finns särskilda skäl får den som är skyldig att delta i grundutbildning delta . En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Skälen för Tillitsdelegationens förslag Den som omfattas av lagen bör vara skyldig att delta i grundutbildningen Tillitsdelegationen har i avsnitt 7.3.1 gjort bedömningen att den utbildning som ska införas ska vara gemensam för alla som arbetar inom statsförvaltningen. Utbildningen ska vidare enligt vad som före- slås i avsnitt 7.3.2 vara obligatorisk. Skyldigheten att delta i utbild- ningen ska avse enskilda som arbetar vid de statliga förvaltnings- myndigheterna och domstolarna, se avsnitt 7.4.1. I avsnitt 7.5 har Tillitsdelegationen föreslagit vilka personer som ska omfattas av lagen. För att de som omfattas av utbildningen faktiskt ska genomföra den behöver någon vara skyldig att se till att det görs. Som framgått i avsnitt 7.4.1 behöver utbildningen regleras genom lag, förordning och myndighetsföreskrifter. För att det ska vara möjligt att reglera utbildningen på förordningsnivå behöver det göras genom ett be- myndigande från . Ett sådant bemyndigande kräver att det är fråga om för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter. Det innebär i princip att det är uteslutet att utforma skyldigheten på ett sådant sätt att den endast riktar sig mot myndigheterna. Det är också lämpligt att de som arbetar i statsförvaltningen får ett stort ansvar för att se till att ha de bästa förutsättningarna för att utföra sitt arbete på ett fullgott sätt. Det bör därför i första hand ankomma på den enskilde att delta i utbildningen. har skälen främst handlat om en grundutbildning. I av- snitt 8.1.4 föreslås att den gemensamma utbildningen inom stats- förvaltningen även ska bestå av en fortbildning. Behov av fortbildning föreligger först efter att den enskilde har genomgått en grundutbild- ning. Det framstår därför som mest angeläget att säkerställa att grund- utbildningen genomförs. Skyldigheten för den enskilde bör därför avse grundutbildningen. Det är tillräckligt att delta i grundutbildningen en gång Skyldigheten att delta i grundutbildningen bör inte vara helt undan- tagslös. Som Tillitsdelegationen kommer att utveckla i avsnitt 12.1 och 12.2 bör den gemensamma utbildningen inom statsförvalt- ningen införas stegvis. Grundutbildningen ska prövas genom en En gemensam utbildning inom statsförvaltningen förstudie innan den införs i full skala. Förstudien är tänkt att pågå och därefter ska utbildningen införas successivt . kommer ett stort antal anställda och upp- dragstagare inom statsförvaltningen att gå en grundutbildning som motsvarar den som kommer att regleras i lag. När lagen börjar gälla är det inte rimligt att de personer som redan har gått grundutbild- ningen ska behöva gå den igen. Det kan också hända att en person som påbörjar en ny anställning eller ett nytt uppdrag hos en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol redan har gått grundutbild- ningen. Inte heller i sådana fall bör personen vara skyldig att gå den igen. Det bör därför i lagen föreskrivas att skyldigheten att delta i grundutbildningen inte gäller den som har deltagit i en sådan utbildning. Särskilda skäl att delta Utgångspunkten ska vara att den som omfattas av lagen, och inte har deltagit i grundutbildningen, är skyldig att delta i den. är det oundvikligt att någon som ska gå grundutbildningen får förhinder vid det tillfälle där han eller hon ska delta. Det kan till exempel handla om sjukdom, olycksfall, föräldraledighet eller oplane- rad tjänsteresa. I vissa fall kan hänsyn också behöva tas till myndig- hetens verksamhet och behov så att en inte allt för stor del av perso- nalen är borta på utbildning vid samma tillfälle. Myndigheternas serviceskyldighet gör också att vissa funktioner måste upprätthållas trots kravet på att personalen ska delta i utbildning. En viss flexi- bilitet är alltså nödvändig för att systemet med en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen ska fungera. Det bör därför i lagen föreskrivas att om det finns särskilda skäl får den som är skyldig att delta i grundutbildning delta . Myndigheterna bör vara skyldiga att se till att personalen deltar För att ett system med en obligatorisk utbildning för de som arbetar inom statsförvaltningen ska fungera förutsätts det att de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna medverkar till att deras personal går utbildningen. Myndigheterna har ett stort intresse av att de som arbetar hos dem har de kunskaper och erfarenheter som En gemensam utbildning inom statsförvaltningen krävs för att kunna hantera rollen som statligt anställd. På så sätt kan tilliten till myndigheterna öka. De statliga förvaltningsmyndighet- erna och domstolarna bör därför genom en uttrycklig bestämmelse i lagen vara skyldiga att se till att de som ska delta i grundutbild- ningen också gör det. Deltagandet bör normalt ske i anslutning till att personen påbörjar sitt arbete eller i vart fall efter det. Myndigheterna föreslås därför vara skyldiga att se till att den som ska gå grundutbildningen deltar så snart tillfälle ges. Det kommer att utvecklas närmare i författningskommentaren vad som avses med detta. För att så många som möjligt ska kunna gå grundutbildningen bör den ges i vart fall . I praktiken kommer ut- bildningen behöva ges fler gånger än så i vissa geografiska områden. är dock att betrakta som det minsta möjliga för att de som påbörjar ett nytt arbete inom statsförvaltningen ska kunna delta i grundutbildningen efter att de börjat. Tillitsdelegationens förslag: Den som har deltagit i grundutbild- ningen inom statsförvaltningen ska på begäran ha möjlighet att få ut ett kursbevis av det universitet som har haft ansvar för att till- handahålla grundutbildningen. Det ska vara möjligt att överklaga avslag på begäran att få ut kursbevis till . Skälen för Tillitsdelegationens förslag I avsnitt 7.7.1 föreslås att den som omfattas av lagen om en gemen- sam utbildning inom statsförvaltningen ska vara skyldig att genom- föra grundutbildningen. I samma avsnitt föreslås också att det ska vara de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna som ser till att dess personal genomför grundutbildningen. Det innebär att det måste finnas möjligheter för den enskilde att visa att denne har uppfyllt skyldigheten. För myndigheten måste det också vara möj- ligt att få reda på om en person som ska börja arbeta vid myndig- heten har deltagit i utbildningen. Annars är myndigheten skyldig att En gemensam utbildning inom statsförvaltningen se till att denne genomför utbildningen vid nästa tillfälle som den tillhandahålls. Grundutbildningen kan bestå av flera olika moment. I avsnitt 9.2.3 föreslår Tillitsdelegationen att grundutbildningen ska bestå av själv- studier med stöd av e-utbildning och av fysiska möten. Skyldigheten att delta i grundutbildningen omfattar hela grundutbildningen, det vill säga både e-utbildningen och de fysiska mötena. De fysiska möt- ena kan dock rent tidsmässigt antas komma att utgöra den största delen av grundutbildningen. De fysiska mötena bygger dessutom på e-utbildningen. Det kommer därför att märkas om någon försöker att genomföra de fysiska mötena utan att först ha deltagit i e-utbild- ningen. Sammantaget bedöms det vara tillräckligt att kontrollen av del- tagandet i grundutbildningen knyts till de fysiska mötena. Kon- trollen kan i så fall göras på ett förhållandevis enkelt sätt genom att den handledare som håller i utbildningstillfället antecknar vilka som närvarar. När det gäller frågorna om hur den enskilde ska kunna visa att denne har deltagit i utbildningen och hur myndigheten ska få reda på om en person som ska börja arbeta hos myndigheten redan har deltagit finns det anledning att se till hur sådana frågor hanteras hos universitet i andra sammanhang. Universitet hanterar ett stort antal uppgifter om vilka som har genomfört olika utbildningar och har en väl utbyggd infrastruktur för att klara denna uppgift. Enskilda som, till exempel för en fram- tida arbetsgivare, behöver visa att denne har genomfört en viss ut- bildning har enligt 6 kap. 20 § högskoleförordningen (1993:100) möjlighet att begära ut kursbevis. Avslag på en sådan begäran kan enligt 12 kap. 2 § 7 högskoleförordningen överklagas till Överklagandenämn- den för högskolan. Det saknas anledning att föreslå någon annan hantering för grundutbildningen inom statsförvaltningen. Den en- skilde föreslås alltså få möjlighet att visa att utbildningen har genom- förts med hjälp av kursbevis. Den förvaltningsmyndighet eller dom- stol där den enskilde arbetar, eller ska börja arbeta, kan kontrollera att han eller hon har deltagit i grundutbildningen genom att begära att ett kursbevis visas upp. Om den enskilde inte kan uppvisa ett sådant bevis kan myndigheten utgå från att utbildningen inte har genomförts. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen 7.7.3Ett generellt undantag för arbete i ringa omfattning Tillitsdelegationens förslag: Skyldigheten att delta i grundutbild- ningen gäller inte den som arbetar i ringa omfattning vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag för arbete i ringa omfattning. En person som är anställd, uppdragstagare eller som fullgör praktik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol ska inte omfattas av skyldigheten att delta i grundutbildningen inom statsförvaltningen. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Tillfälliga behov av personal vid statliga myndigheter Det finns anställda, uppdragstagare och deltagare vid arbetsmark- nadspolitiska program som endast arbetar tillfälligt vid domstolar och statliga förvaltningsmyndigheter. Det kan röra sig om tids- begränsade anställningar och uppdrag för att utföra en viss begränsad arbetsuppgift eller om arbete som utförs under vissa begränsade perioder av året, exempelvis . Det kan också tillfälligt finnas behov av att låta någon utföra ett uppdrag , till exempel om en ledamot i en styrelse får förhinder . Vid domstolar kan det också uppstå tillfälliga be- hov, exempelvis av nämndemän. Det kommer även i fortsättningen att finnas behov av att ta in personal som arbetar endast vid domstolen eller förvaltningsmyndigheten. Prak- tik kan också pågå , ibland bara eller månader. Undantag ska göras för den som arbetar i ringa omfattning Det är angeläget att så många som möjligt genomför den gemen- samma utbildningen för statsanställda. Det finns också en risk med att låta tillfällig personal, som kanske inte är lika insatt i det ansvar som följer av att arbeta vid en statlig myndighet, falla utanför ut- bildningen. får inte utbildningen ställa upp oproportioner- En gemensam utbildning inom statsförvaltningen liga hinder i verksamheten för domstolarna och de statliga förvalt- ningsmyndigheterna. Att införa ett krav på utbildning som även omfattar personal som endast ska arbeta under en kan verka hindrande för myndigheten. Det medför också stora prak- tiska svårigheter med att hinna utbilda personal som arbetar vid myndigheten under . Kravet på att delta i en gemensam grundutbildning får inte hindra de statliga förvaltningsmyndigheterna eller domstolarna från att ta in förstärkning vid tillfälliga arbetstoppar eller vid tillfällig frånvaro, till exempel i form av sjukdom. Ett sådant behov kan uppstå mycket snabbt och det vore inte rimligt att ställa krav på att den som täcker upp vid ett sådant tillfälle ska genomgå den gemensamma grund- utbildningen. Det skulle ställa upp allt för stora hinder i myndighet- ernas och domstolarnas verksamheter i förhållande till den begränsade nytta som en sådan utbildning skulle ge för verksamheten. Vidare kan det ifrågasättas om det rent ekonomiskt är försvarbart att genomföra utbildningsinsatser för personer som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Sammantaget bör skyldigheten att delta i grundutbildningen inte gälla den som arbetar i ringa omfattning vid en statlig förvaltnings- myndighet eller en domstol. En rimlig avvägning mellan risken med att inte låta tillfällig per- sonal genomföra utbildningen och de praktiska och ekonomiska skäl som beskrivs ovan bör kunna vara att personal som endast arbetar vid myndigheten av högst undantas från skyldigheten att delta i grundutbildningen. Det bör kunna regleras i förordning. Regeringen bör därför ges möjlighet att meddela ytter- ligare föreskrifter om undantaget för arbete i ringa omfattning. 7.7.4Andra undantag från skyldigheten att delta Tillitsdelegationens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen om det är motiverat med hänsyn till den enskildes arbetsuppgifter eller personliga förhållanden. Reger- ingen får medge undantag från skyldigheten att delta i grund- utbildningen även i andra fall. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Skälen för Tillitsdelegationens förslag Utgångspunkten är att alla som arbetar inom statsförvaltningen ska ta del av den gemensamma utbildningen. Tillitsdelegationen har dock i avsnitt 7.6 föreslagit att vissa befattningshavare och personkate- gorier inte ska omfattas av lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Dessa personer är alltså undantagna från skyldig- heten att delta i grundutbildningen. I avsnitt 7.7.3 har förslag lämnats om ett generellt undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen för de som ska arbeta vid statliga förvaltningsmyndigheter eller domstolar i ringa omfattning. Ovan har också beskrivits möjligheten att fullgöra skyldigheten att delta i grundutbildningen om det finns sär- skilda skäl. Utöver detta kan det finnas enskilda personer som arbetar vid statliga myndigheter, men som av någon anledning inte bör gå grundutbildningen. Det rör sig exempelvis om personer som av säkerhetsskäl inte bör delta i den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Det kan också vara fråga om personer som har vissa positioner eller arbetsuppgifter inom försvaret eller som be- driver viss spanings- eller underrättelseverksamhet. Även mer pri- vata omständigheter skulle kunna utgöra skäl för undantag från skyl- digheten att gå utbildningen. Det kan då handla om en längre tids sjukdom eller annat hinder som inte är av tillfällig natur eller att personen har en överhängande hotbild mot sig som gör att det inte är lämpligt att han eller hon deltar i en utbildning. Det bör därför i lagen föreskrivas att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får medge undantag från skyldig- heten att delta i grundutbildningen. Undantagen bör var motiverade av skäl som rör den enskildes arbetsuppgifter eller personliga för- hållanden. I vilka situationer individuella undantag bör ges får av- göras i rättstillämpningen. För att underlätta hanteringen av ansök- ningar om undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen bör, som nämnts, någon annan myndighet än regeringen vara behörig att pröva ansökningarna. Det bör regleras i förordning vilken myndighet som ska få medge sådana undantag.