sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Informationsinnehållet är precis detsamma och det kan med lätthet konverteras mellan dessa olika logiska format utan att förlora i värde. Samma informationsinnehåll kan därmed komma att belastas av helt olika avgifter, beroende på hur en viss myndighet väljer att skapa och lagra viss information. Det är inte heller osannolikt att storleken kan variera utifrån vilket program som informationen är skapad i – exempelvis Microsoft Word eller Pages. Olika komprimeringsstandarder kan också påverka storleken på det logiska formatet. En närliggande frågeställning är den vi pekat på i avsnitt 4.3.4, som rör maskning av uppgifter som finns i information i digitalt format. Vissa myndigheter saknar möjlighet eller vilja att digitalt Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö maska uppgifter, utan gör detta på papper. För att uppfylla ett krav på att tillhandahålla informationen i elektronisk form i ett visst fall behöver pappersdokumentet därefter skannas in av myndigheten. Det pdf-dokument som då skapas kommer normalt sett att kräva betydligt större lagringsutrymme än en motsvarande fil som skapats genom att text exporteras i Word, på det sätt som t.ex. sker när ett avgörande expedieras i domstolarnas ärendehanteringssystem. Vi anser att dessa omständigheter bidrar till en godtycklighet som talar mot att utgå från lagringsstorlek som modell. Det får dock förutsättas att myndigheter inte verkar för att onödigtvis fördyra tillgången till information genom att använda lämpliga filformat. Frågeställningar hänförliga till enhetspriset Den omständighet som enligt vår mening – tillsammans med vad som ovan sagts om att det saknas ett konkret samband mellan avgiftens storlek och myndighetens kostnader – talar starkast mot att utgå från en modell baserad på lagringsutrymme är att avgiften, för att uppnå någon form av förutsebarhet, måste baseras på att den kvantifierbara enheten – byte – tillskrivs ett visst belopp. Detta kan enligt vår mening att leda till ett betydande under- eller överuttag i det enskilda fallet. För användaren är det i första hand det som informationen förmedlar som har ett värde. Detta kan inte jämställas med lagringsstorleken. Även om en bild säger mer än tusen ord är frågan om detta är relevant i en digital miljö. Ett exempel kan illustrera dessa svårigheter. Låt säga att en modell används där enhetspriset utgår från textinformation, vilket kan antas vara den vanligast förekommande typen av information som tillhandahålls. Ett Word-dokument på 25 sidor tar upp cirka . Med en hypotetisk avgift på per KB skulle denna fil medföra en avgift om . Detta kan framstå som en lämplig utgångspunkt, eftersom en utskrift av motsvarande dokument skulle medföra en avgift om enligt 15 och 16 §§ avgiftsförordningen (+ ()). Ett fotografi i JPG-format från en normal mobiltelefonkamera tar som jämförelse upp mellan 3 och 6 MB i lagringsutrymme. Med utgångspunkt i ett enhetsbelopp per KB om skulle kostnaden för en sådan bild i elektronisk form uppgå till . Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö Det ovanstående illustrerar inte i första hand att en bildfil kan bli orimligt dyr, utan att det motsatta också kan gälla beroende på vad enhetspriset per kilobyte utgår från. Vår bedömning är att dessa problem inte kommer att lösas på ett tillfredsställande även om priset skulle beräknas med utgångspunkt i en genomsnittlig kostnad i statsförvaltningen på det sätt som gäller för analoga kopior. Skälet till detta är att det är de tekniska förutsättningarna i sig som medför skillnaderna i avgifter. Vi anser vidare att det inte är lämpligt att i praktiken balansera dessa skillnader genom en sådan möjlighet till undantag som framgår av 16 § tredje stycket avgiftsförordningen, som ger myndigheter en möjlighet att frångå fastställda avgifter om det finns särskilda skäl. Som ett exempel på sådana särskilda skäl nämns i motiven till avgiftsförordningen beställningar av mer omfattande datautskrifter, där en strikt tillämpning av andra stycket skulle leda till ett kraftigt överuttag av avgifter (förordningsmotiven, 1992:3, s. 17). Det är enligt vår uppfattning inte lämpligt att ett sådant undantag mer regelmässigt tillämpas av myndigheter. I sådana fall bör avgifterna i stället regleras i större detalj genom särskilda bemyndiganden och föreskrifter, på det sätt som t.ex. följer av Lantmäteriets föreskrifter om avgifter för grundläggande geografisk information och fastighetsinformation, inklusive geodetisk information och pantbrevsinformation (LMFS 2017:3). Att sätta olika belopp för olika logiska format framstår inte heller som en möjlig väg, med hänsyn till att det inte med någon rimlig avgränsning går att förutse vilka format som kan vara aktuella. Om olika kategorier – exempelvis en uppdelning i textrespektive bildinformation – skulle införas i avgiftsförordningen skulle det lätt kunna leda till besvärliga gränsdragningsfrågor för information som i en digital miljö inte naturligt går att hänföra till någon sådan kategori, t.ex. en ljudfil. Det skulle också kunna leda till en reglering som snabbt förlorar sin aktualitet på grund av den tekniska utvecklingen. Slutligen kan följande frågeställning lyftas i detta sammanhang. Även om offentlighetsprincipen endast ställer krav på myndigheter att – om det följer av lag – tillhandahålla information i elektronisk form, inte i ett visst logiskt format, innehåller öppna data-lagen sådana föreskrifter. För att myndigheten ska efterleva kraven i lagen kan informationen behöva bearbetas i vissa fall. Detta kan innebära att arbetstid måste läggas ned. Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö att informationen i ett visst fall kräver mindre lagringsutrymme. Det kan exempelvis vara fråga om att myndigheten formaterar viss information i form av rådata till ett maskinläsbart format som är mer effektivt ur lagringshänseende. Myndighetens möjlighet att ta ut en avgift skulle då – trots ökade kostnader i form av nerlagd arbetstid – minska. Detta framstår som en orimlig ordning. Inledningsvis i detta avsnitt konstaterade vi att inga myndigheter i vår enkätundersökning angav att de använder lagringsstorlek som modell för att beräkna avgifter. Mot bakgrund av de omständigheter som vi pekat på ovan framstår detta inte som helt förvånande. Varken i avgiftsförordningen eller i annan ordning finns det några lämpliga föreskrifter som kan tjäna som vägledning för vilket faktiskt enhetspris som en viss lagringsmängd ska åsättas, på det sätt som följer av 16 § avgiftsförordningen för vad en kopia av en sida kostar. Även om lagringsstorlek kan framstå som en enkel och förutsebar modell att beräkna avgiftsbeloppet utifrån anser vi sammantaget att den inte bör förordas. Huvudskälen för detta är att den inte går att koppla till några konkreta kostnader för myndigheten och att det är förenat med mycket stora svårigheter att bestämma ett enhetspris per byte som inte medför stora över- eller underuttag som i många fall framstår som svårförklarliga för användaren. Under utredningens gång har expertgruppen varit samstämmig i att en modell som utgår från antalet sidor inte är lämplig att använda för att beräkna avgifter vid tillhandahållande i elektronisk form. Av en undersökning som genomfördes av framgår emellertid att av myndigheterna tog ut samma avgift som för motsvarande uttag av papperskopior (ESV 2009:31, s. 11). Av vår enkätundersökning framgår att av myndigheterna utgår från antalet sidor vid sådant tillhandahållande. Vad denna minskning beror på har vi inte något direkt svar på. Ett flertal av de kommunala taxor som vi har undersökt utgår också från antalet sidor. Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö En modell som bygger på att avgiften beräknas utifrån antalet sidor saknar, i likhet med vad som sagts ovan, en koppling till en konkret kostnad för myndigheten. Det är inte möjligt att hävda att det tillkommer någon kostnad för myndigheten att via e-post tillhandahålla en Word-fil som innehåller 100 sidor, jämfört med en som innehåller 20 sidor. uttalade att det finns skäl som talar för att tillhandahållande av information i digitalt format allmänt sett inte bör beläggas med avgifter som motsvarar vad som ska tas ut för motsvarande utskrifter på papper (SOU 2010:4, s. 305 och 343). En anledning till detta kan enligt vår mening antas vara just bristen på samband mellan avgiften och en reell kostnad för myndigheten i form av materialkostnader och slitage. Dessutom kan vi konstatera att det i en digital miljö inte är möjligt att på något naturligt, logiskt eller förutsebart sätt dela upp en informationsmängd i antal sidor. Vi har exempelvis svårt att se hur en bild- eller ljudfil eller ett Excel-dokument kan delas upp i sidor. Även med utgångspunkten att myndigheter förväntas agera på ett serviceinriktat sätt ges den enskilda myndigheten ett betydande och oberäkneligt bedömningsutrymme i sådana fall. Det kan även ifrågasättas om en modell där avgiften beräknas utifrån hur myndigheten, i samband med att informationen tillhandahålls, delar upp den i sidor uppfyller kravet på att tillhandahållande i form av ett offentlighetsuttag ska göras mot en fastställd avgift. I vart fall brister det enligt vår uppfattning i förutsebarhet på ett sätt som inte är tillfredsställande. En uppdelning i antalet sidor skulle i många fall utgöra endast en fiktiv uppdelning, i vart fall om myndigheten ska efterleva kravet på befintligt format i öppna data-lagen. Enligt vår bedömning skulle en sådan fiktiv uppdelning medföra uppenbara problem ur transparenshänseende för sökanden. Visserligen kan det med fog antas att en stor andel av den information som tillhandahålls på begäran från myndigheter med stöd av offentlighetsprincipen är lagrad på ett sätt som till sin natur är uppdelad i sidor, t.ex. domar, beslut och protokoll. En modell som kan övervägas är därför att på liknande sätt som görs i 16 § avgiftsförordningen, särskilja dessa fall. En fördel med en sådan modell är att en mer enhetlig reglering skulle kunna uppnås, som är oberoende av om tillhandahållandet görs som en papperskopia eller i elektronisk form (jfr SOU 2010:4, s. 352). Vi förordar emellertid inte en sådan uppdelning, eftersom grundproblemet kvarstår för alla typer av Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö information som inte låter sig uppdelas i sidor. En mer generell utformning som inte är beroende av det logiska formatet i ett enskilt fall bör enligt vår uppfattning eftersträvas. Det framstår även som olämpligt att medvetet knyta de bestämmelser vi föreslår i kapitel 7 till en modell som utgår från analoga dokument, inte minst med hänsyn till att vi i huvudbetänkandet föreslår att öppna data-lagen bör frikopplas från handlingsbegreppet i 2 kap. 3 § TF. Enligt vår enkätundersökning utgår av de statliga myndigheterna från antalet filer när avgifter tas ut för information som tillhandahålls i elektronisk form. Vi har endast kunna hitta enstaka exempel på att modellen används av kommuner. Fördelar med en modell baserad på antalet filer Vi kan konstatera att en modell som bygger på att avgiften bestäms utifrån antalet filer som tillhandahålls till sökanden har en klar fördel genom att den framstår som förutsebar för allmänheten och lätt att tillämpa för myndigheten. Vissa av de problemställningar som vi lyft i avsnitt 6.2.2 om lagringsstorlek faller som vi ser det bort. Framför allt frågan om att storleken på filen i fråga kan öka om analog maskning utförs – vilket med en modell som bygger på lagringsstorlek därmed påverkar storleken på den avgift som kan komma att tas ut –bör enligt vår bedömning inte aktualiseras. Myndigheten bör också på förhand på ett enkelt sätt kunna ge besked om vilken avgift som kan komma att tas ut i ett enskilt fall. Till skillnad från vad vi redogjort för ovan kräver den nu aktuella modellen inte heller att myndigheten, för tillhandahållandet, gör en fiktiv uppdelning av sådan information som inte naturligen går att dela upp i sidor för att kunna bestämma avgiftens storlek. Avgiften skulle inte heller påverkas av om informationen bearbetas så att det logiska formatet ändras, på det sätt som vi redogjort för i avsnittet om lagringsstorlek. Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö Omständigheter som talar mot att utgå från antalet filer I likhet med vad som sagts i avsnitt 6.2.2 har en modell som är knuten till antalet filer den nackdelen att beräkningen av avgiften knyts till vilket logiskt format som informationen tillhandahålls i, inte som för papperskopior till kostnader hänförliga till distributionssättet. Detta medför i viss mån ett bristande samband mellan kostnaden för myndigheten och den avgift som tas ut. Visserligen tar en modell som bygger på antalet filer bättre i beaktande att det normalt sett innebär samma kostnad för myndigheten att distribuera information med en filstorlek om som en på . Det problem som vi pekat på ovan vad gäller att bestämma ett lämpligt enhetspris kan då tyckas få minskad betydelse. Vi anser emellertid att problematiken delvis kvarstår, av följande skäl. Även om avgiftsunderlaget utgår från antalet filer behöver för förutsebarhetens skull ett enhetspris fastställas, vilket enligt vår bedömning inte är helt enkelt. När informationsmängden i ett visst fall reduceras till en större, sammanhängande enhet – en fil – måste ett högre enhetspris troligtvis sättas än vad som gäller när det baseras på mindre delmängder, exempelvis antalet sidor. För att det ska vara samhällsekonomiskt effektivt att ta ut en avgift som baseras på antal filer måste enhetspriset därför antagligen bestämmas till en förhållandevis hög nivå som korresponderar med någon form av genomsnittsstorlek för alla informationsmängder. I annat fall kommer i många fall myndighetens administrationskostnader att överstiga avgiften. Av , Allmänna handlingar i elektronisk form, framgår att när en myndighet på begäran lämnar ut enstaka allmänna handlingar som finns lagrade i digitalt format med e-post är i regel kostnaden för att hantera ett avgiftsuttag betydligt högre än kostnaden för att hantera själva beställningen. I dessa fall väljer myndigheter därför ofta att inte ta ut någon avgift alls (ESV 2009:31, s. 19, jfr även SOU 1997:146, s. 134). Mot denna bakgrund finns det en risk att tillhandahållande av även enstaka handlingar belastas med en orimligt hög avgift. Sådana effekter skulle emellertid kunna motverkas genom att ett visst antal filer ska tillhandahållas avgiftsfritt vid offentlighetsuttag, i likhet med vad som gäller för papperskopior, där en avgift inte tas ut för de första nio sidorna (se 16 § avgiftsförordningen). I motsats till vad som gäller för papperskopior skulle mängden information som i praktiken görs avgiftsfri Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö dock antagligen öka betydligt om utgångspunkten är antal filer. Detta eftersom det saknas ett sådant linjärt samband mellan avgiftens storlek och informationsmängden som råder för papperskopior. Att mer information görs avgiftsfri bör dock inte per automatik ses som något negativt. Det bör också beaktas att en beräkningsmodell som utgår från antalet filer i viss mån är beroende av hur myndigheten organiserar och lagrar information i digitalt format. Detta gör sig dock även gällande för analoga kopior och vi förutsätter att myndigheter inte lagrar information på ett sätt som, utan att det beror på godtagbara praktiska eller tekniska skäl, leder till att högre avgifter kommer att tas ut vid ett tillhandahållande. Omständigheter som talar för att utgå från arbetstid Vi har inledningsvis i avsnitt 6.1 konstaterat att informationens storlek i en digital miljö inte har något direkt samband med eventuella kostnader för tillhandahållandet, utan det som i realiteten ska prissättas är det arbete som måste läggas ner vid mer omfattande beställningar (SOU 2010:4, s. 355). Om modellen för att beräkna avgiftsunderlaget frikopplas från arbetskostnaden, vilket är fallet med de modeller som vi har redogjort för i avsnitt 6.2.2 och 6.2.4, leder det till ett bristande samband mellan avgiften och den reella kostnaden för myndigheten. En sådan ordning bör undvikas. Redan med hänsyn till detta anser vi att en modell som utgår från arbetstiden har fördelar jämfört med de övriga som vi redovisat ovan. En sådan modell bör enligt vår bedömning också bäst kunna upprätthålla skiljelinjen mellan de åtgärder som hör till frågan om tillgängliggörande och de som hör till tillhandahållandet. Detta är enligt vår bedömning av stor vikt vid avgiftsberäkningen eftersom det står klart att en myndighet, enligt tryckfrihetsförordningen, inte får ta ut en avgift för arbete med att ta fram och sekretesspröva en handling som har begärts ut med stöd av offentlighetsprincipen, dvs. för åtgärder som hör till tillgängliggörandet (se avsnitt 5.4.1). Med hänsyn till att tillhandahållande i elektronisk form – när detta görs gällande med stöd av formkraven i bl.a. öppna data-lagen – kommer att övergå till att i stor utsträckning vara ett offentlighetsuttag gör Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö sig gränsdragningen än mer gällande. Det är också viktigt för att kunna klart skilja mellan å ena sidan avgifter för kopior av allmänna handlingar och å andra sidan avgifter för prestationer (, Offentlighetsprincipen, 8u, s. 151). En annan fördel med att utgå från nerlagd arbetstid är att denna modell är direkt knuten till de olika handläggningsåtgärder som en myndighet vidtar som svar på en begäran, på samma sätt som avgiftsnivåerna i öppna data-lagen. Det bör därmed vara enklare att härleda en avgift som har tagits ut i ett enskilt fall till de olika moment som anges i 6 kap. 2 § öppna data-lagen, vilket kan bidra till en transparentare tillämpning, till gagn för både myndigheten och användaren. Med en modell som utgår från nerlagd arbetstid bör de problem med att fastställa ett rättvisande och rimligt enhetspris som vi pekat på i föregående avsnitt kunna motverkas. I vart fall bör betydande över- eller underuttag kunna undvikas eftersom avgiften inte är direkt kopplad till lagringsstorlek eller logiskt format i övrigt, två faktorer som kan variera betydligt. Det är i detta sammanhang värt att notera att de i avgiftsförordningen fastställda avgifterna för papperskopior är beräknade med utgångspunkt i en genomsnittlig timkostnad i statsförvaltningen och en förväntad tidsåtgång för att tillhandahålla en kopia av informationen. Arbetstiden ligger således indirekt till grund för beräkningen av avgiftsunderlaget. I syfte att förenkla och skapa en förutsebar tillämpning har kostnaderna för arbetet sedan överförts till ett schabloniserat enhetspris per sida, på det sätt som framgår av 16 § avgiftsförordningen. I en digital miljö kan en motsvarande abstraktion inte göras med samma enkelhet, vilket vi har pekat på i avsnitt 6.2.2 och 6.2.4. Det finns därför, enligt vår bedömning, anledning att i stället överväga att använda arbetstiden i sig som beräkningsmodell för avgiftsunderlaget. Denna modell tillämpas också när en myndighet tillhandahåller en avskrift av allmän handling eller framställer bestyrkta avskrifter eller kopior av handlingar som getts in till myndigheten. En avgift om per påbörjad fjärdedels arbetstimme ska då tas (17 och 18 §§ avgiftsförordningen). Något principiellt hinder mot att utgå från nerlagd arbetstid, även i de fall det är fråga om en fastställd avgift enligt 2 kap. 15 § TF, synes därmed inte finnas. Det kan i detta sammanhang noteras att flertalet kommunala avgiftstaxor som vi har gått igenom utgår från arbetstid, och då i många fall ett ”enhetspris”, Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö timkostnad, om per påbörjad kvart med avgiftsförordningen som modell. Omständigheter som talar mot att utgå från arbetstid Något som måste beaktas är att med en modell som helt bygger på nerlagd arbetstid uppstår en risk för att den användare som först begär att få del av viss information får stå för hela kostnaden för eventuell bearbetning och att efterföljande endast betalar för den tid som tillhandahållandet i övrigt innebär, vilket ofta är mycket litet (ESV 2015:63, s. 23). Detta problem bör dock inte överskattas enligt vår bedömning och är inte unikt för information som tillhandahålls i elektronisk form. Exempelvis kan motsvarande situation tänkas uppstå för sådana avskrifter som anges i 17 § avgiftsförordningen. Av större principiell betydelse är att den arbetstid som går åt för att tillhandahålla en normalstor mängd information i elektronisk form via e-post – exempelvis några enstaka domar eller beslut från ett ärendehanteringssystem – i många fall är synnerligen begränsad (se avsnitt 5.4.2). Även den tid som går att bearbeta information kan antas vara relativt begränsad eftersom möjligheter att konvertera och formatera information i digitalt format ofta är inbyggt i de program som en myndighet har tillgång till. Dessa omständigheter medför att det måste noga övervägas hur enhetspriset ska bestämmas, för att en rimlig avgift ska tas i olika fall. Vi återkommer till detta i kapitel 7. En omständighet som särskilt bör lyftas fram är att även om ett enhetspris i form av en timkostnad tillämpas kan det inte jämställas med ett schablonbelopp på det sätt som tillämpas för papperskopior, eller som skulle kunna gälla om avgiftsunderlaget beräknas utifrån lagringsstorlek eller antal filer. I detta avseende finns det uppenbara brister i förutsebarhet, vilket talar mot den nu aktuella modellen. Vi anser dock att detta skulle kunna motverkas genom en väl definierad trappstegsmodell där endast arbetstid över en viss gräns leder till ett avgiftsuttag, och då enligt vissa schabloner. En sådan ordning skulle även motverka att myndigheter i mer detalj behöver räkna ut eller redovisa nerlagd arbetstid i ett visst fall. Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö Vår bedömning: En generell avgiftsfrihet bör inte tillämpas. På motsvarande sätt som för papperskopior bör dock avgiftsfrihet kunna tillämpas för tillhandahållanden av mindre omfattning när det är fråga om offentlighetsuttag. Fördelar med en mer generell avgiftsfrihet En beräkningsmodell som effektivt skulle motverka flera av de problem som vi pekat på i avsnitt 6.2.2–6.2.5, och som väl uppfyller det grundläggande kravet på att avgifter ska vara förutsebara (SOU 2001:3, s. 230), är att inte ta ut några avgifter alls när information tillhandahålls i elektronisk form. Med hänsyn till att utgångspunkten är att allmänheten har rätt att, åtminstone på stället, utan avgift ta del av offentliga handlingar (2 kap. 15 § TF) anser vi att det är naturligt att överväga en modell som bygger på avgiftsfrihet. En utökad avgiftsfrihet skulle enligt vår bedömning bidra till såväl en stärkt offentlighetsinsyn som ett ökat vidareutnyttjande av information, särskilt i form av öppna data, vilket ligger i linje med regeringens digitaliseringsstrategi och syftet med öppna data-lagen. För en mer utförlig analys kring potentiella samhällsekonomiska vinster med minskade avgifter i dessa delar hänvisar vi till avsnitt 14.6 i huvudbetänkandet. En uppenbar fördel som vi kan se med avgiftsfrihet är att det leder till minskad administration för myndigheterna vad gäller avgiftsuttaget, genom att de inte behöver redovisa nerlagd tid, beräkna avgiften i ett visst fall eller fakturera användaren. Allt tyder på att det ofta är samhällsekonomiskt kontraproduktivt att ta betalt för enstaka, normalstora uttag av allmänna handlingar i elektronisk form. Många myndigheter vittnar om att kostnaden för att lämna ut enstaka handlingar i elektronisk form är så låg att ett sådant tillhandahållande innebär att myndigheten gör en besparing jämfört med att skicka ut kopiorna på papper (ESV 2009:31, s. 20). Det är inte osannolikt att avgiftsfrihet kan leda till en kostnadsneutralitet (SOU 2010:4, s. 276 och 355).