sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Det går att begränsa den tillkommande admini- strationen genom att utforma skatteuttaget, skattskyldigheten och förfarandet med hänsyn till detta. Ur miljösynpunkt kan det vara önskvärt att ta ut skatten med så hög precision som möjligt, så att beskattningen står i proportion till produkternas samlade livscykelkostnad och produkter med lägre miljö- påverkan får en lägre skattenivå än produkter med en högre miljö- påverkan. En alltför hög precision för skattens miljöstyrande effekt kan dock vara oförenligt med kravet på att skatten ska vara lätt att tillämpa och administrera för de företag och myndigheter som berörs av den. En skatt på engångsartiklar kan exempelvis tas ut efter vikt, volym eller per enhet och differentieras mellan olika slags material. Olika skattesatser och differentieringsgrunder ökar dock den admi- nistrativa kostnaden för att hantera skatten och gör skatten mer kom- plicerad att tillämpa och kontrollera. Varje krav på differentiering av skatten för med sig en ökad komplexitet i skattesystemet och en ökad börda i administrativt hänseende, jämfört med om en odifferentierad skatt tas ut. Som redan nämnts är det vanligt på punktskatteområdet att skatt- skyldigheten placeras tidigt i handelskedjan, vilket begränsar antalet skattskyldiga och minskar den administrativa bördan för myndig- heterna. Vidare blir det även färre aktörer som behöver befatta sig med skatten och följa de skyldigheter som skatten medför. Dess- utom kan en tröskelregel för yrkesmässiga aktiviteter begränsa antalet skattskyldiga ytterligare och därmed också minska administrationen, särskilt om det kan väntas bli många små företag som importerar skattepliktiga varor. De skattskyldiga kommer att behöva redovisa, dokumentera och betala skatt. Hur mycket tid de behöver lägga ner på det löpande arbetet med skatten beror på formerna och omfattningen för detta samt även på hur ofta det ska göras. För och kommer skatten att innebära en ökad arbetsbelastning vid införandet och sedan en löpande hantering av deklarationer och kontroller samt service till företagen. Om elek- troniska och automatiserade system kan tillämpas så långt som möj- ligt håller detta nere den administrativa hanteringen. Det är rimligt att tro att ett elektroniskt deklarationsförfarande kan tillämpas för i vart fall svenska aktörer och även för de som företräds av deklara- tionsombud här. Däremot kanske eventuella kontroller får ske manu- ellt. Det beror bland annat på vad som behöver kontrolleras. Ju fler skattesatser och differentieringsgrunder som ska tillämpas, desto fler saker behöver kontrolleras. Beskattningsbeslut och andra beslut kommer att kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol, men skatten bör inte påverka domstolarnas arbetsbörda i någon större mån. 8.3.6Vad har en skatt för potential att kunna nå målen? En skatt på engångsartiklar syftar i huvudsak till att styra mot ökad resurseffektivitet och cirkularitet samt minskad miljöpåverkan. Syftet med en skatt på muggar och livsmedelsbehållare är att den ska leda till en beteendeförändring hos konsumenter och näringsidkare. Det ska i sin tur minska förbrukningen av sådana engångsartiklar. Tanken är att konsumenter och näringsidkare ska välja bort de beskattade engångsartiklarna till förmån för motsvarande produkter som kan användas alternativt engångsartiklar av andra material som är bättre för miljön. En ökad användning av produkter som kan användas kan också förebygga nedskräpning och avfall, eftersom det blir färre engångsartiklar som är i omlopp. En minsk- ning av mängden producerade varor minskar i sin tur råvaruuttaget och energiåtgången och växthusgasutsläppen i samband med produk- tion. Minskade mängder avfall leder även till minskade transporter och växthusgasutsläpp vid avfallshanteringen. Muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk bedöms kunna utgöra sådana engångsartiklar som kommittédirektiven avser, efter- som de är avsedda för engångsanvändning och ofta är gjorda helt eller delvis av plast, förbrukar resurser samt leder till såväl nedskräp- ning som andra negativa miljöeffekter. Frågan är då om en skatt är ett effektivt styrmedel mot de mål vi vill uppnå, dvs. om skatten rätt utformad kan åstadkomma en beteendeförändring hos konsumenter och näringsidkare som minskar förbrukningen av dessa engångsartiklar och därigenom kan leda till miljövinster. Den frågan behandlar vi här nedan. I avsnitt 8.3.7 ställer vi sedan frågan om skatt är rätt styrmedel eller om det finns något annat styrmedel som är mer lämpligt. Skatter och avgifter på muggar i andra länder Diskussioner om att införa en skatt eller avgift på engångsmuggar som används för avhämtning har förts i ett flertal länder, däribland (och ), , och . har valt att inte införa avgiften, men i övriga länder kvarstår planerna på att införa olika avgifter. Se kapitel 4 för mer information om de planerade avgifterna och kapitel 11 för en mer utförlig dis- kussion om effekterna av avgifterna. Det finns vissa internationella erfarenheter att hämta av att skatter och avgifter i andra sammanhang har lett till en minskad förbrukning av de varor som beskattas eller avgiftsbeläggs. Vi skriver om detta i avsnitt 8.3.7 (avsnittet ”Jämförelser mellan olika tänkbara styrmedel”). Vad kan skatten styra mot? Vad finns det för alternativ? Det som påverkar vad skatten kan styra mot är bland annat vad det finns för alternativ till de beskattade produkterna. Vad finns det då för alternativ som kan ersätta engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare helt eller delvis av plast? Produkter som kan användas är alternativ som kan ersätta engångsartiklar av plast. Skatten har potential att styra mot en ökad användning av muggar och livsmedelsbehållare för flergångs- bruk. Det kan ske genom att konsumenten själv tar med en mugg och livsmedelsbehållare som fylls på försäljningsstället, eller att kon- sumenten köper in sig i ett pantsystem för flergångsalternativ som tillhandahålls via försäljningsstället. De matställen som fyller mat och dryck på stället har goda möjligheter att erbjuda kunden ett alternativ till engångsartiklar. Det kan bli svårare för de som köper in redan färdigförpackad mat att erbjuda detta i en flergångsbehållare. Andra alternativ som skatten kan styra mot är engångsmuggar och engångsbehållare av material som inte innehåller plast, till exempel artiklar som är helt i papper eller andra naturmaterial såsom bagasse, plamblad, vetestrå eller bambu. De flesta av dessa har dock en plastbarriär för att skydda mot vätska och fett. Ur ett resurseffektivitetsperspektiv är det att föredra att skatten styr mot flergångsalternativ. Om skatten i stället styr mot ett ökat utbud av plastfria engångsartiklar så minskar inte nedskräpningen, eftersom samma mängd engångsartiklar ändå finns i omlopp, men däremot minskar miljöeffekterna vid nedskräpning på grund av att engångsartiklar utan plast har betydligt kortare nedbrytningstid i naturen. En ökad användning av engångsartiklar av naturmaterial be- tyder också ökad förbrukning av material som kommer från skogs- råvaror, sockerrör och liknande. Det kan finnas en risk att det i stället konkurrerar ut annan markanvändning och det finns många produkter som konkurrerar om bland annat den svenska och nordiska skogs- råvaran. Andra alternativ som skatten kan styra mot är material som inte är att föredra ur ett miljöperspektiv, som till exempel livsmedels- behållare i aluminium. Sådana används på vissa restauranger för avhämtning av mat. Det finns inga plastfria muggar på marknaden. Även de som är gjorda av till exempel papp har en beläggning eller skyddande vätskebarriär av någon typ av polymer. Det finns muggar som är gjorda av papper med ett väldigt tunt plastskikt, s.k. dispersionsbestrukna muggar, som innebär att en beläggning målats på. Beläggningen är dock en polymer. Livsmedelsbehållare utan plast används till viss hämtmat som fylls på stället och som ska intas relativt omgående. Exempel på sådan mat är pizza, korv och hamburgare. Baserat på att det finns ett begränsat utbud av muggar och livsmedelsbehållare utan plast så kan en skatt ha god potential att styra mot en ökad användning av flergångsartiklar. Det är även rim- ligt att anta att en skatt på muggar och livsmedelsbehållare för en- gångsbruk som innehåller plast kommer att driva på utvecklingen mot fler plastfria engångsartiklar. Vilken betydelse kan en skatt få för att ändra beteenden och drivkrafter? Det finns en del som talar för att en skatt som ett ekonomiskt styr- medel kan få betydelse för näringsidkares och konsumenters beteende. Genom en skatt kan de externa kostnader som konsumtionen av engångsartiklarna orsakar – till exempel miljökostnader som uppstår i resursförbrukning, avfallshantering och vid nedskräpning – internali- seras i priset på dessa. De skattepliktiga varorna fördyras i konsument- ledet genom att de skattskyldiga företagen övervältrar skattekostna- den på slutkonsumenterna. En ökad prissignal i form av en skatt kan därmed få aktörerna att i mindre grad efterfråga engångsartiklar till för- mån för mer miljövänliga och cirkulära alternativ. Som exempel kan nämnas att införandet av skatten på plastbärkassar har lett till att flera av de stora livsmedelskedjorna har minskat försäljningen av plast- bärkassar med 70 procent.43 För näringsidkare innebär en skatt som ökar kostnaden för engångs- alternativen att de ekonomiska förutsättningarna jämnas ut mellan de som serverar mat och dryck i glas eller muggar och på tallrikar som används och de som säljer mat och dryck i engångsartik- lar av plast. De näringsidkare som har svårare att ersätta engångsartiklar med flergångsalternativ kommer i ökad grad att efterfråga engångs- artiklar som tillverkas i plastfria alternativ och därmed driva på en ut- veckling mot den sortens produkter. En skatt på de aktuella produkterna kan således styra mot en minskad efterfrågan av beskattade produkter och därmed leda till miljövinster på ett sådant sätt att skattens syfte återspeglas. En annan fråga är om en skatt är rätt styrmedel för att åstadkomma detta eller om det finns andra mer lämpliga lösningar. Den frågan behandlas i avsnitt 8.3.7 nedan. 8.3.7Är skatt rätt styrmedel eller finns det något annat styrmedel som är mer lämpligt? Enligt kommittédirektiven ska vi i den utsträckning som det är moti- verat utreda eventuella alternativa lösningar än beskattning som kan minska användningen av engångsartiklar och därmed minska ned- skräpningen och uppkomsten av avfall. Om sådana alternativa lös- ningar bedöms vara mer kostnadseffektiva, eller av andra skäl mer motiverade än beskattning ska lösningarna och konsekvenserna av dessa presenteras. I avsnitt 8.3.6 ovan har vi gjort bedömningen att en skatt har potential att styra mot en minskad förbrukning av muggar och livs- medelsbehållare för engångsbruk och därmed leda till miljövinster. Frågan är då om en skatt är rätt styrmedel eller om det finns någon alternativ lösning som är att föredra framför beskattning. Andra tänkbara styrmedel för att minska användningen av de aktuella en- gångsartiklarna skulle kunna vara förbud, pantsystem (för återvin- ning eller återanvändning) eller informationsstyrmedel. Dessa beskrivs närmare nedan. Jämförelser mellan olika tänkbara styrmedel Ett förbud tillämpas ofta om en produkt är så pass miljöfarlig att den helt bör tas bort från marknaden. Här vill vi i stället uppnå en mins- kad förbrukning. Det finns vissa internationella erfarenheter att hämta av att skatter och avgifter i andra sammanhang har lett till en minskad förbrukning av de varor som beskattas eller avgiftsbeläggs. I har förbrukningen av plastbärkassar minskat med 90 pro- cent efter att man infört en avgift på per påse. Miljö- skatten som infördes i på plastbärkassar, plastfolie, aluminium- folie och plastbestick hade så stor effekt att den avskaffades 2015.44 Som nämndes har den svenska skatten på plastbärkassar lett till en minskad förbrukning av plastbärkassar . I , och har införandet av avgifter som kaféer frivilligt infört lett till att användningen av engångsmuggar minskat med upp till 40 procent.45 Skatter och avgifter är ofta lämpliga styr- medel för att uppnå en beteendeförändring, eftersom aktörerna själva har möjlighet att besluta hur stor eller liten minskning de vill uppnå på basis av den skatt eller avgift de behöver betala. Målet uppnås då till en lägre kostnad totalt för hela samhället. En skatt kan dock inte garantera att ett uppsatt mål nås. Administrativa styrmedel såsom förbud eller krav är effektiva för att uppnå ett uppsatt mål, men målet uppnås inte på ett sätt som är mest kostnadseffektivt för samhället. 44OECD (2020), Preventing single-use plastic waste: implications of different policy approaches. ENV/EPOC/WPIEEP (2020)10. 45EPECOM (2019), Expert Panel on Environmental Charging and Other Measures. Rapid review of charging for disposable coffee cups and other waste minimisation measures. I kapitel 5 redogör vi kort för vilka kriterier som är vanliga vid val av olika styrmedel. För att föra en diskussion om vilka styrmedel som är bäst lämpade för muggar och livsmedelsbehållare för engångs- bruk resonerar vi kring följande kriterier (se beskrivning i kapitel 5): •Incitament till teknisk utveckling Måluppfyllelse – minskad förbrukning Ett förbud innebär att en produkt inte längre får sättas på marknaden. Om målet är att alla muggar och livsmedelsbehållare för engångs- bruk som innehåller plast ska bort från marknaden så nås målet helt om ett förbud införs. En skatt kan inte säkerställa att ett sådant mål uppnås. Hur mycket förbrukningen minskar till följd av en skatt beror på skattenivån, konsumenternas priskänslighet och tillgänglig- heten till andra alternativ. Måluppfyllelse – minskad miljöpåverkan som orsakas av nedskräpning Ett förbud leder till att muggar och livsmedelsbehållare för engångs- bruk som innehåller plast inte längre finns på marknaden, men de ersätts troligen med artiklar i andra material som kan skräpa ned. De ersättande produkterna kan dock vara gjorda av material som bryts ned snabbare i naturen, vilket minskar de negativa miljöeffekter som orsakas av nedskräpning i naturen, men mängden nedskräpande artiklar förblir troligen densamma. Måluppfyllelsen med en skatt är som tidigare nämnts osäker. En minskad förbrukning till följd av en skatt bör leda till minskad ned- skräpning, eftersom det innebär färre artiklar i omlopp och därmed färre artiklar som kan skräpa ned, men skatten påverkar inte män- niskors beteende vid själva nedskräpningstillfället. Skatten har också potential att styra mot ett ökat utbud av plastfria muggar och livs- medelsbehållare i förnybara material. Det leder också till att uppfylla målet om att minska den negativa miljöpåverkan som orsakas av ned- Måluppfyllelsen blir troligen större om skatten komplet- teras med åtgärder för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet, till exempel informationsinsatser. Ett förbud som träffar muggar och livsmedelsbehållare för engångs- bruk som innehåller plast tvingar samtliga företag att byta till fler- gångsalternativ eller till engångsartiklar av andra material. Det gäller även de som har de högsta marginalkostnaderna för en omställning. Detta gör att den totala samhällsekonomiska kostnaden blir högre än vid en skatt. Se även kapitel 5 för förklaring om kostnadseffektivitet. En skatt är ofta kostnadseffektiv, eftersom aktörerna själva har möjlighet att besluta hur stor eller liten minskning de vill uppnå på basis av den skatt eller avgift de behöver betala. De företag som har diskmöjligheter och som kan erbjuda mat och dryck i flergångs- alternativ bör kunna ställa om till en relativt låg kostnad. Aktörer som av olika anledningar inte har möjlighet att erbjuda flergångs- alternativ kan i stället välja att betala skatten eller erbjuda engångs- alternativ i andra material än plast om det finns tillgängligt. Målet upp- fylls då av de aktörer som gör omställningen för en lägre kostnad för samhället som helhet. Liknande resonemang kan föras om konsumenternas kostnader. De konsumenter som upplever att kostnaden för att ändra beteende är lägre än skatten kommer att göra det. De konsumenter som upp- lever att kostnaden för en beteendeförändring är högre än skatten kommer att fortsätta förbruka engångsartiklar i samma omfattning som . Detta leder till en kostnadseffektiv styrning mot målet givet att kriteriet om att marginalkostnaden ska vara lika för alla aktörer uppfylls. Ett förbud mot muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk som innehåller plast påverkar de snabbmatsställen som serverar mat och dryck i sådana artiklar. Det skulle framför allt påverka mindre snabb- matsställen negativt, eftersom de har svårare att erbjuda flergångs- alternativ. En skatt fördyrar för aktörerna och påverkar framför allt de mindre snabbmatsställena som inte har samma diskmöjligheter som de större kaféerna och restaurangerna. De har dock fortfarande en valmöjlig- het att vältra över skattekostnaden till konsumenterna. Det gör att skatten är något mer fördelaktig än ett förbud ur ett fördelnings- perspektiv. Utbudet av mat för avhämtning är större i storstäderna. Därmed påverkas matställen och konsumenter i storstäderna mer än i mindre städer, oavsett om det är ett förbud eller en skatt som införs. Incitament till teknisk utveckling Ekonomiska styrmedel som skatter brukar ofta betecknas som effek- tiva, både i ett statiskt och i ett dynamiskt perspektiv. Med dynam- iskt menas att de ger incitament till teknisk utveckling, vilket för muggar och livsmedelsbehållare innebär att utveckla flergångsalternativ som kan ingå i pantsystem och utveckla pantsystem som underlättar för så många aktörer som möjligt att vara delaktiga i ett sådant. Det kan vara att utveckla flergångsalternativ som kan använ- das utan att förbruka stora mängder resurser och ta fram digitala lösningar för roterande pantsystem för flergångsalter- nativ. Utveckling kan också ske mot plastfria material som står emot vätska och fett. Ett förbud kan också stimulera till teknisk utveckling men har inte samma dynamik. Vid ett förbud slutar aktörerna att tillhandahålla produkterna och sedan sker ingen ytterligare utveckling. Med en skatt finns det alltid incitament att göra bättre. På lång sikt sker utveckling av ny teknik för processutveckling, nya material och nya sätt att möjliggöra roterande system för flergångs- produkter. I en studie av avseende förbud mot plast- påsar och dess effekter på teknisk utveckling konstateras att förbud ofta lett till substitution och minskad användning av plastpåsar, sna- rare än till teknisk innovation. Ett av skälen som anges är att det funnits redan existerande alternativ i form av till exempel tyg- och papperskassar. Detta har sannolikt även bidragit till att förbuden har kunnat accepteras och att implementeringen av de flesta förbud har fungerat.46 46Tillväxtverket (2018), Förbud och dess effekter på teknisk utveckling. Internationella erfaren- heter av plastförbud. Ett annat skäl till avsaknaden av teknisk innovation har varit att motivet för förbuden inte alltid främst har varit att minska klimat- påverkan utan snarare att minska nedskräpningen. Styrmedel som också kan diskuteras är information och pantsystem för såväl engångs- som flergångsalternativ. Ett pantsystem har som syfte att ge konsumenten incitament att återföra de använda pro- dukterna, så att produkterna kan användas på nytt (gäller pantsystem för flergångsprodukter) eller återvinnas (gäller pantsystem för engångs- artiklar). Ett pantsystem kan införas för ett eget syfte, dvs. för att öka materialåtervinning och återanvändning. Ett pantsystem på artiklar för flergångsbruk kan också med fördel användas som ett komple- ment till en skatt och styr mot målet att minska nedskräpningen, eftersom produkten får ett värde. Ett pantsystem bör kunna leda till minskad nedskräpning, eftersom det ger konsumenten ett incita- ment att lämna artikeln för återvinning alternativt återanvändning och inte ”lämna” skräp i naturen. Vi för ett utförligare resonemang om detta i kapitel 9, för en annan produktkategori. Information är ofta nödvändigt som komplement till de flesta styrmedel, för att de aktörer som påverkas av styrmedlet ska förstå vad det innebär för dem och för att de ska förstå orsakerna till att styrmedlet införs. Det är viktigt för att skapa acceptans för styrmed- lets införande. Det kan därför övervägas att införa ett informations- krav i samband med att en skatt införs. Ovan har vi beskrivit olika styrmedel – förbud, skatt, pant och in- formation – och i vilken grad de uppfyller olika urvalskriterier vid val av styrmedel. Ett förbud har hög måluppfyllelse, eftersom pro- dukten försvinner från marknaden, men en skatt har högre kostnads- effektivitet. Ofta införs förbud när det handlar om en produkt som är direkt miljöfarlig. Det är inte fallet med muggar och livsmedels- behållare, varför vi bedömer att det lämpligaste och mest kostnads- effektiva styrmedlet i syfte att uppnå en beteendeförändring och minska förbrukningen av sådana engångsartiklar är en skatt. 8.4Sammanfattning och slutsatser om behovet av styrning samt valet av styrmedel Muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk bedöms kunna utgöra sådana engångsartiklar som den tänkta skatten bör omfatta, efter- som de är avsedda för engångsanvändning och leder till såväl ned- skräpning som andra negativa miljöeffekter. De förbrukas i stora mängder och förbrukningen väntas även öka. De ger också upphov till stora avfallsflöden och det är endast en liten andel som material- återvinns. Vidare hamnar de högt upp på topplistor över vanligt skräp i städer och parker samt vid stränder. Den plast som de innehåller bryts inte ned naturligt i miljön. Artiklarna är inte förbjudna och de kommer såvitt nu kan bedömas inte att bli det heller. Vidare om- fattas de inte av någon av dagens punktskatter. Det finns alltså ett miljöproblem med muggar och livsmedels- behållare för engångsbruk, och det behövs ytterligare åtgärder för att komma till rätta med problemet. Införda och planerade regleringar styr nämligen inte i tillräckligt hög grad mot de beteendeförändringar som är nödvändiga för att åstadkomma en minskad förbrukning av sådana engångsartiklar. En skatt bedöms ha goda förutsättningar att kunna komplettera befintliga och planerade styrmedel och ge en positiv skjuts i rätt riktning för påbörjade privata initiativ. Syftet med en skatt på muggar och livsmedelsbehållare är att den ska åstadkomma en beteendeförändring hos konsumenter och närings- idkare som minskar förbrukningen av sådana engångsartiklar. Det ska i sin tur leda till ökad resurseffektivitet och cirkularitet såväl som minskad miljöpåverkan vid nedskräpning. Frågan är då om en skatt är ett effektivt styrmedel mot de mål som vi vill uppnå. Det finns en del som talar för att skatt som ett ekonomiskt styrmedel kan få betydelse för näringsidkares och kon- sumenters beteende. En ökad prissignal i form av en skatt kan väntas få aktörerna på marknaden att vilja minska förbrukningen av beskattade engångsartiklar till förmån för mer miljövänliga och cirkulära alter- nativ. En skatt har därmed potential att styra mot minskad förbruk- ning av sådana engångsartiklar och leda till miljövinster på ett sådant sätt att skattens syfte återspeglas. En annan fråga är om en skatt är rätt styrmedel för att åstadkomma detta, dvs. om en skatt är det lämpligaste och effektivaste styrmedlet för att nå de tänkta målen, eller om det finns andra mer lämpliga lös- Andra tänkbara styrmedel för att minska användningen av de aktuella engångsartiklarna är förbud, pantsystem eller informations- styrmedel. Det lämpligaste och mest kostnadseffektiva styrmedlet i syfte att uppnå en beteendeförändring och minska förbrukningen av engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare bedöms dock vara en skatt.