sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Denna har på global nivå ökat stadigt under flera de- cennier, medan den har varit tämligen stabil i Sverige.64 Skillnaderna är i viss mån ämnesberoende, men pojkars försprång i matematik och naturvetenskap har krympt . Skillnaderna mellan medelvärden för pojkar och flickor är måttliga, men pojkar är över- representerade bland de lågpresterande eleverna. Det finns i den internationella litteraturen indikationer på att flickor skulle vara gynnade i själva betygssättningen och att det alltså skulle finnas ett gap mellan faktiska kunskaper och betyg till flickors 62Se t.ex. (2019 b); vidare avsnitt 8.4. 63Tyrefors Hinnerich et al. (2015). 64World Bank (2017); m.fl. (2019), avsnitt 6.2.3. Här finns två möjligheter till diskriminering. Den första avser om prov rättas mer gynnsamt för flickor än för pojkar. En under- sökning av provrättningen i svenska gymnasier gav inget belägg för att det skulle gälla i ; provresultat bedöms lägre när de rättas externt, men skillnaderna är desamma för flickor och pojkar.65 Där- emot råder det konsensus om att skillnaden i betyg mellan flickor och pojkar är större än skillnaden i provresultat.66 Det kan dock råda olika uppfattningar om vad som ligger bakom denna större skillnad. En förklaring kan vara att betygen mäter mer än vad som täcks av proven, och att flickor presterar systematiskt bättre i dessa avseen- den. En annan förklaring är att pojkar av lärarna kan upplevas som mer svårhanterliga i klassrummet och detta leder till en negativ atti- tyd som återspeglas i betygssättningen – en effekt som i så fall är mindre legitim än den förstnämnda. Skillnaderna i resultat påverkas i betydande utsträckning av attity- der. En studienegativ attityd är vanligare bland pojkar och unga män.67 Ett barns födelsetid kan ha långsiktiga konsekvenser. Många av barns aktiviteter inom skola och idrott bygger på att barnen sor- teras efter födelseår, och de som är födda kommer då att ha fördelen av att vara äldre än merparten av sina kamrater. Inom idrott ger detta tydliga utslag.68 Viktigare för de flesta barns framtid är emellertid hur ålder vid skolstart påverkar skolresultat, utbildning och inkomst. Både studie- resultat och utbildningsnivå ökar vid en senare skolstart, men livs- inkomsten minskar.69 I genomsnitt medför en senarelagd skolstart med att en person avancerar i betygsfördel- ningen. Effekterna på prestationerna i skolan är dessutom något större för barn till föräldrar med svagare studiebakgrund, och den är större för flickor. Resultatet beror mer på elevernas absoluta mog- nadsnivå än på deras ålder i förhållande till klasskamraterna. 65Tyrefors Hinnerich et al. (2011). 66Se exempelvis et al. (2019). 67Zimmerman (2018). Se också (2015c) och SKL (2018). 68Cobley et al. (2009). 69Fredriksson & (2014). Likartade effekter på norska data har observerats av Ström (2004). ringar av åldern vid skolstart får alltså konsekvenser för hur mycket barnen lär sig i skolan. Kunskapseffekterna får också betydelse för elevernas fortsatta utbildning. En person som börjar skolan får i genom- snitt mellan 1 och 2½ månaders längre utbildning. Inkomsteffekterna är mer blandade. Barn som börjar i skolan senare lär sig mer och får längre utbildning, men å andra sidan kommer de ut på arbetsmarknaden . Effekterna på arbetsinkomsterna avspeglar nettot av dessa båda effekter. Med den högre utbildnings- nivån följer emellertid också andra fördelar, som inte alla kommer till uttryck i högre lön. Den höjda livskvaliteten på individnivå kan väga upp den lägre livsinkomsten, och samhälleliga vinster med en högre bildningsnivå påverkar bedömningen i samma riktning. Ett högre pension och eventuellt också ett längre liv påverkar också kalkylen.70 Effekterna blir liksom för skolprestationerna störst för kvinnor och för barn till föräldrar med kort utbildning. Sammantaget pekar dessa resultat på vikten av att noggrant följa barns utveckling under förskola, förskoleklass och i skolan och sätta in stödjande insatser av olika slag när så behövs. Oavsett om man är född sent , har föräldrar med kortare utbildning eller födda i ett annat land har alla barn samma rätt att utvecklas på bästa möjliga sätt. Detta kräver ett mer systematiskt arbete med tidiga kartläggningar för olika stödinsatser, vilket också tidigare utredningar pekat på.71 Från /2020 genomförs Läsa, skriva, räkna, en garanti för tidiga stödinsatser, vilken bland annat inkluderar en obligato- risk kartläggning av läsning och matematik i förskoleklass. Riks- dagen har uppdragit åt regeringen att låta utvärdera effekterna av detta72, och en utvärdering genomförs av Skolinspektionen. Denna utvärdering tycks dock i första hand fokusera på hur det genomförs, inte vilka effekter detta får för likvärdigheten i termer av resultat för olika grupper av barn. 70Kalkylen i (2014) omfattar endast perioden fram till pensionen. 72Utbildningsutskottets betänkande 2017/18:UbU10. 8.3.7Skolans pedagogik och arbetsmiljö En stor del av den offentliga debatten om skolan under senare decen- nier har handlat om institutionella frågor och mätbara karaktäristika som lärartäthet. Dessa är som framgått viktiga, men en fråga som inte får försummas är vad som händer i klassrummet och andra forum där lärandet äger rum. En aspekt av detta är vilka metoder som används i undervisningen – pedagogiken eller didaktiken, en annan vilken arbetsmiljö som råder under lärandeprocessen. Som framgår av kommissionens underlagsrapport om utbildnings- frågorna har pedagogik och didaktik varit ämne för animerade debatter inom professionen. Debattklimatet har varit polariserat, något förenklat mellan två läger som förordar en elevstyrd eller kon- struktivistisk metodik respektive en mer traditionell metodik med en mer central roll för läraren. Ur kommissionens perspektiv är den intressanta frågan om det finns systematiska skillnader i utbildnings- resultaten mellan dessa angreppssätt och om dessa skillnader i så fall har en fördelningsdimension, det vill säga gynnar eller missgynnar elever beroende på vilka förkunskaper de har med sig. I detta kapitel behandlas frågan om man i svenska skolan har tenderat att använda någon metodik i särskilt hög utsträckning; till frågan om det går att belägga skillnader i resultat återvänder vi i kapitel 17. I PISA-undersökning 2015 ingick bland annat frågor om vilken pedagogik som eleverna upplever att det tillämpas i skolan. På basis av svaren om hur ofta olika moment förekommer i undervis- ningen har man på sammanfört olika undervisningsmetoder, inte i två utan i tre huvudansatser.73 För de naturvetenskapliga ämnena (biologi, fysik etc.) karaktäriseras de följande sätt: •Elevstyrd undervisning bygger på att eleverna själva ska söka kun- skaper genom experiment som ska utmana dem att utveckla sin förståelse av vetenskapliga idéer. Eleverna ges möjlighet att dis- kutera vetenskap utifrån sina experiment. Läraren förklarar hur vetenskapliga idéer kan användas för att förstå olika fenomen i tillvaron. 73Se kapitel 2 i (2016 a). En sammanfattning finns i (2018 c). •Lärarledd undervisning syftar till välstrukturerade, klara och in- formativa lektioner om ett ämne. Det omfattar bland annat för- klaringar från läraren, klassdiskussioner och frågor från eleverna som ger läraren möjligheter att förklara idéer. •Adaptiv undervisning är en variant av lärarledd undervisning i vilken läraren lägger stor vikt vid att anpassa undervisningen till elevernas behov, förmåga och kunskapsnivå. Läraren ger indivi- duell hjälp när elever har problem med att förstå ett ämne eller en uppgift och ändrar struktur på lektionen, när många elever har gemensamma problem. De olika metoderna är inte varandra helt uteslutande, men det kan ändå vara lämpligt med en renodling som gör det möjligt att statistiskt analysera effekterna av olika undervisningsmetoder. I kort samman- fattning ger analysen följande resultat: •Den elevstyrda undervisningen fungerar endast i välordnad studie- miljö och med förhållandevis avancerade elever. För normala miljöer och merparten av elevkollektivet leder den till sämre studieresultat. En fördel är att den kan locka fram intresse hos nya elevgrupper, särskilt hos flickor. •Den lärarledda undervisningen ger goda studieresultat och är inte känslig för inlärningsmiljön. Den befäster också tro på veten- skapliga ideal som objektivitet och sanning. •Den adaptiva undervisningen leder liksom den föregående till goda studieresultat och fungerar också i mindre gynnade inlärnings- miljöer. Den befäster också liksom den tro på vetenskapliga ideal som objektivitet och sanning. De olika metoderna är som sagt inte uteslutande, och i ett helt land finns alltid variationer. kan karaktäriseras genom en ovanligt hög användning av elevstyrd undervisning, en lärarledd undervisning strax under genomsnittet inom och en adaptiv undervisning över genomsnittet. Situationen vad avser den elevstyrda undervis- ningen framgår av figur 8.8. Användningen av elevstyrd undervisning i jämfört med övriga (medelvärdet satt till 0) -0,8 -0,6 -0,4 -0,2 Källa: (2016 a), figur II.2.16. Den landspecifika analysen indikerar att resultatmässigt skulle vinna på en ökad användning av den lärarledda undervisningen och då särskilt i den adaptiva formen.74 Till uppdraget om en likvärdig skola hör att garantera en rimlig lägstanivå på arbetsmiljön i skolan. Bilden av denna i den svenska skolan är blandad. sammanfattar i sin granskning bilden på följande sätt:75 Sammanfattningsvis: fastän svenska skolor är inkluderande och karaktä- riseras av goda relationer mellan lärare och elever, har de många stora ut- maningar när det gäller arbetsron. Fakta talar för att många svenska skolor och deras inlärningsmiljö i stort inte alltid gynnar inlärningen och inte är tillräckligt utmanande för att eleverna ska utveckla sin fulla potential. Bilden är som sagt blandad. Relationerna mellan lärare och elever är goda, men alla faktorer som påverkar en elevs uppfattning av läraren positivt gynnar inte säkert elevens långsiktiga intresse. Svenska ele- ver skolkar i lägre utsträckning än genomsnittet en hel skoldag men kommer oftare för sent till lektionerna. Arbetsron i svenska klass- rum är sämre än OECD-genomsnittet. Mobbning förekommer i något lägre utsträckning än genomsnittet inom OECD.76 Mycket tyder på att arbetsmiljön för både lärare och elever är bättre på skolor med starka elevförutsättningar.77 De analyser som presenterats ovan avser inriktning, styrning och resursfördelning och hur dessa återverkar på de resultat som uppnås. Skolinspektionen har i uppdrag att verka för att legaliteten i verk- samheten upprätthålls, vilket kräver ett något annorlunda fokus.78 74OECD (2016). 75OECD (2015b). 76Samtliga uppgifter från PISA-undersökningarna och föregående referens. 77Angående arbetsmiljön, se (2019d), Table III. 78Portalparagrafen i myndighetens instruktion inleds med orden ”ska genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö” (1 § förord- ning (2011:556) med instruktion för ). I sin årliga översikt konstaterar myndigheten att det finns problem med likvärdigheten i skolan.79 Skolors kvalitet och huvudmäns för- måga att efterleva lagstiftningens krav varierar. I vissa skolor finns stora brister, och huvudmannen har inte säkerställt elevens rättig- heter enligt skolförfattningarnas krav. De områden som fortsatt har störst andel brister är elevhälsa, arbete med extra anpassningar och särskilt stöd till elever, samt trygghet och studiero. På huvudmannanivån finns brister i styrning och kvalitetsarbete. Huvudmän delegerar alltför ofta strategiskt vik- tiga frågor till rektorerna, utan stöd eller uppföljning. Det kan inne- bära att den garanterade undervisningstiden inte följs upp eller att skolornas arbete med kompetensförsörjning brister. En hög andel skolor har också brister när det gäller rektors styrning och utveck- ling av verksamheten. Konkret handlar det om en låg andel behöriga lärare, hög rektorsomsättning på skolorna och att elever inte fått ämnesundervisning i alla de centrala delarna av ämnesplanerna i de olika ämnena. Flera huvudmän hanterar inte olikheter i pedagogiska resurser (vad som ibland kallas pedagogisk segregation). Flera skolor redovisar lärarlösa lektioner inom undervisnings- tiden, i strid med gällande författning. Det förekommer också att undervisningstid faller bort på grund av att lärare av olika skäl inte utnyttjar hela lektionstiden. 8.4Skolval och fristående skolor De teoretiska argumenten för marknadsinslag i skolsystemet utgår ifrån att offentliga utövare utgör lokala monopol som saknar incita- ment att hålla en god kvalitet på undervisningen. Det bärande argu- mentet, som introducerades av (1962), är att konkurrens mellan privata och offentliga utförare i kombination med offentlig finansiering i form av en individuell skolpeng skulle kunna förbättra resultaten i skolsystemet och undvika oönskade fördelnings- effekter.80 Genom att finansieringen knyts till eleven, och eleven kan välja skola, är tanken att skolor ska konkurrera om elever genom att erbjuda utbildning av god kvalitet, och att vikande elevunderlag i dåliga skolor ska tvinga dessa skolor att stänga. 79Skolinspektionen (2019). 80Friedman (1962). antas leda till förbättrade utbildningsresultat: privata aktörer skulle kunna ha lättare att hitta modeller för effektivt resursutnyttjande och kunna erbjuda utbildning till samma kvalitet men lägre kostnad, konkurrens skulle kunna leda till innovation och högre kvalitet, och matchningen mellan elevens behov och skolans inriktning skulle kunna förbättras.81 Även utan privata aktörer på marknaden kan ”hotet” om privata aktörers potentiella inträde leda till kvalitets- förbättringar i den offentliga sektorn. Det finns dock en rad argument som talar emot att skolmarkna- den fungerar som marknader för varor och tjänster. Det är svårt att mäta och observera kvalitet i utbildningen, och marknaden präglas av informationsasymmetrier. Den som är missnöjd med sitt barns skola kan inte utan kostnad (både social och utbildningsmässig) byta skola. Individens motiv vid skolval kan därtill avvika från samhällets motiv för utbildningsväsendet, och leda till att skolor försöker attra- hera elever på oönskade sätt. Jämfört med närhetsprincipen erbjuder skolval en möjlighet att söka sig till skolor på större avstånd som har egenskaper som föräldrar och barn efterfrågar och därmed en möj- lighet för barn från mindre gynnade miljöer att nå en mer stimule- rande omgivning. Eftersom det är känt från andra system för val av tjänster att familjer med hög utbildning och goda ekonomiska resur- ser tenderar att utnyttja systemen mer aktivt, kan man dock förvänta sig att skolval leder till högre skolsegregation på systemnivå. Slutligen kan system som det svenska kräva detaljreglering för att garantera att vinstmaximerande aktörer inte gör avkall på skolans kvalitet. Om- fattande regelstyrning kan motverka de potentiellt positiva effekterna av ett konkurrensbaserat system med fri etableringsrätt, genom att regelefterlevnad går före annat kvalitetsarbete och att heterogeniteten i skolutbudet minskar.82 Dessa teoretiska utgångspunkter kan utgöra ett stöd för att tolka och förstå de svenska reformernas konsekvenser. 8.4.1Effekter av skolvalsreformerna i Sedan reformerna har en växande andel elever både i grundskola och gymnasieskola fått sin utbildning i fristående skolor. av grundskoleeleverna går i en fristående 81Shleifer (1998), Gibbons et al. (2008), Hoxby (2003), MacLeod & Urquiola (2014). 82Se Vlachos (2012) för en utförlig diskussion. skola, och motsvarande siffra bland gymnasieelever är . Trots att det är svårt att uttala sig om hur den svenska skolan hade utvecklat sig om dessa reformer inte hade genomförts, finns en samlad bild av hur den fristående sektorn fungerar och vilka konse- kvenser dess expansion och införandet av skolval har haft för skol- systemet som helhet.83 Skolsegregationen har som konstaterats ovan ökat kraftigt i , och skolvalets bidrag till detta är inte obetydlig: knappt en tredjedel av den totala ökningen av skolsegregationen kan förklaras av skol- valet.84 Skolvalet förstärker därför den segregation som redan finns –segregationen med ett skolvalssystem är starkare än den som råder i ett system baserat på närhetsprincipen, och där enbart bostads- segregation påverkar elevunderlagets sammansättning.85 Detta förkla- ras av att elever med goda studieförutsättningar är överrepresenterade i fristående skolor, medan det däremot inte finns några sociala skill- nader när det gäller sannolikheten att välja en annan skola än den närmaste.86 Inom både svensk och internationell forskning finns en samstämmig bild av att skolval leder till segregation.87 Att valmöjligheten får denna konsekvens kan ha flera förklar- ingar. Den förklaring som ligger närmast till hands är att urvalsgrun- derna (ofta kötid) gynnar socioekonomiskt starka familjer med god information om skolor och om skolvalssystemet. En del av förklar- ingen handlar om ofullständig information i de hushåll som even- tuellt skulle gynnas, liksom att en del familjer föredrar den närmast liggande skolan, trots att de har kunskap om alternativen. 83Det s.k. skolvalet är inte ett val utan en möjlighet att uttrycka önskemål om vilken eller vilka skolor man önskar gå i. Hur ansökningarna hanteras för den händelse antalet ansökningar överstiger antalet tillgängliga platser är av kritisk betydelse för utfallet. Vi återvänder till denna fråga i kapitel 17. 84Holmlund m.fl. (2019). Enligt en annan analys beror hela ökningen i spridningen på skol- valet. Skillnaden i bedömning beror på olika antaganden om vad som skulle ha hänt i frånvaro av skolval; se Östh et al. (2013). 85Holmlund m.fl. (2014). 86Holmlund m.fl. (2019). 87Söderström & Uusitalo (2010), et al. (2019), Östh et al. (2013), (2006), (2008). Se också översikten i (2012). gande orsak kan också vara att fristående skolor selekterar elever, i strid med gällande lagstiftning.88 Det finns också en självförstärkande effekt av föräldrars och elevers val, som kan få långtgående konsekvenser för hur eleverna fördelas över de tillgängliga skolorna. Valet baseras inte bara på objektiva parametrar som skolresultat eller mervärde utan också på hur andra elever väljer. Sådana beslutsregler kan ge upphov till tröskeleffekter (s.k. tipping points)89 och starkt segregerade fördel- ningar. I amerikansk forskning har fenomenet kallats white flight. Det typiska beteendet är att ett ökat inslag av någon minoritet, in- vandrare eller svarta, leder till viss minskning av majoritetsgruppen, men när minoritetsandelen når ett kritiskt värde, sker en radikal minskning av majoritetsandelen genom utflyttning och minskad in- flyttning i kombination. De flesta studierna både av skolval och bosättning har gjorts i USA.90 En dansk studie av skolval indikerar att tröskeln bland danska hushåll ligger vid elever med utländsk bakgrund.91 Effek- ten är starkare bland medel- och högutbildade. Hushåll där någon har utländsk bakgrund byter skola i mycket mindre omfattning, även om de talar danska i hemmet. Svenska förhållanden har analyserats vad gäller boendeval – som har relevans för segregationen också i skolan – av Böhlmark och och av m.fl.92 m.fl. studerar de 12 största kom- munerna i landet –2007.93 I flertalet av dessa kan man identifiera tröskelvärden på ganska låg nivå, 9–för europeiska immigranter och 3–i relation till utomeuro- peiska immigranter.94 Effekten är å andra sidan måttlig, 5–fördelade på utflyttning och minskad inflyttning. Liksom i det danska fallet är benägenheten att flytta större bland dem som har hög ut- bildning. 88Ahmed et al. (2020). Även bland vissa kommunala skolor visade sig föreligga en svag diskri- minering. Studien ger dock inget svar på vad som karaktäriserar dessa kommuner. SVT Upp- drag granskning presenterade en liknande undersökning med likartat resultat. 89Clotfelter (1976). 90För exempel, se Clotfelter (2001) och Fairlie (2002). 91Rangvid (2010). 92Böhlmark & (2020), et al. (2015). 93I fall regionen. Någon studie av tröskeleffekter inom den svenska skolan lik- nande den danska som citerades ovan har veterligen inte gjorts. Er- farenheterna från och visar dock att flykteffekter finns.95 Varför elever från mindre gynnade miljöer inte utnyttjar möjlig- heten att välja har undersökts av Bunar i intervjuer med ungdomar från sådana miljöer.96 Slutsatsen är att valet inte avgörs av informa- tionsbrist, transportkostnader eller kulturella begränsningar utan av den relativa sociala trygghet som ligger i de nätverk man ingår i på det lokala planet. Att förlora denna trygghet och att hamna i socialt underläge som outsider upplevs av många som ett alltför högt pris för att vinna tillträde till en skola dominerad av svenskfödda medel- klassbarn. Ett likartat beteende har observerats i Tyskland.97 Det finns en kostnad också för dem som väljer att stanna kvar i samma skola, om några utnyttjar möjligheten att söka sig bort. Be- tydelsen av nätverk och den stabilitet de ger inte bara i allmänhet utan också specifikt för skolresultaten bekräftas i en brittisk studie av Gibbons m.fl.98 En hög omsättning i ett grannskap försämrar resul- taten för dem i en viss åldersgrupp som går kvar, även sedan kontroll gjorts för egenskaper hos individer, grannskap och skolor. Rörlig- heten har alltså i sig en kostnad på samhällsnivå, även om den skulle gynna dem som söker sig bort. Betygsinflation och systematiska skillnader i bedömning har decentraliserat bedömning och betygssättning till lärar- professionen; det finns inte någon helt extern bedömning av elevers och skolors resultat eftersom även de nationella proven rättas lokalt på skolorna. Detta, i kombination med skolkonkurrens där skolor har incitament att uppvisa goda resultat, innebär uppenbara risker för systematiska skillnader i betygssättning mellan skolor och för betygsinflation. Som tidigare nämnts visar flera studier glapp mellan faktiska kun- skaper (mätt med nationella prov) och betyg, som bland annat beror 95Se avsnitt 8.4.3. 96Bunar (2010). 97Kristen (2008). 98Gibbons et al. (2017). på skoltyp.99 Fristående skolor har konstaterats vara mer generösa med betygen än kommunala.100 Även centrala omrättningar av de nationella proven har visat att fristående skolor är mer generösa i rättningen av dessa prov.101 Slutligen finns det också indikationer på att betygsinflationen har varit högre på mer konkurrensutsatta skol- marknader, det vill säga i kommuner där friskolesektorn vuxit som mest. Skillnaderna i betygsinflation mellan kommuner med mer eller mindre skolkonkurrens är dock relativt små.102 Forskningen om effekter av generella skolvalssystem som det svenska är relativt begränsad, eftersom det finns få länder som genomfört liknande reformer. Att uppskatta effekterna av friskole- och skol- valsreformerna är svårt, eftersom det egentligen kräver en bild av hur skolan hade utvecklats om dessa reformer inte hade genomförts, den så kallade kontrafaktiska utvecklingen. Dels har många andra skol- reformer genomförts , dels påverkas skolan av vad som händer i omvärlden, till exempel ekonomiska kriser och migrations- strömmar. Utvärderingarna försvåras också av avsaknaden av objek- tiva resultatmått, och av att de mekanismer som förväntas leda till högre skolresultat också kan förväntas leda till högre betygsinfla- tion. Studierna av det svenska systemet måste därför tolkas med viss försiktighet. Eftersom den kontrafaktiska utvecklingen inte kan observeras, utnyttjar de studier som genomförts på området regionala jämförel- ser – jämförelser mellan regioner eller områden som påverkats olika mycket av ökad konkurrens eller ökat skolval. I grova drag har detta inneburit jämförelser mellan storstadsregioner och större städer å ena sidan och mindre orter och landsbygd å den andra.