sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — IASF är inte tillämplig på arter listade enligt växtskyddsförordningen som EU-karantänskadegörare, karantänskadegörare för skyddad zon eller växtskadegörare som om- fattas av åtgärder enligt artikel 30.1 i växtskyddsförordningen (s.k. potentiella EU-karantänskadegörare). Ett förslag till en ny växt- skyddslag har remitterats under våren 2020.47 En av preciseringarna i miljökvalitetsmålet Levande skogar lyder: ”Främmande arter och genotyper hotar inte skogens biologiska mångfald.” bedömde i den fördjupade utvärderingen av Levande skogar 2019 att inga större problem finns identifierade för preciseringen.48 En av preciseringarna i miljökvalitetsmålet Ett rikt växt och djurliv lyder: ”Främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden.” anger i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201949 att ett fortsatt arbete behöver bedrivas mot de invasiva arter som ännu inte omfattas av IASF, men som utgör ett möjligt nationellt hot mot den biologiska mångfalden och relaterade ekosystemtjänster i . utförde Artdatabanken en riskbedömning av 1 033 främmande arter.50 Av dessa bedöms 877 kunna påverka biologisk mångfald i på ett negativt sätt. Totalt 257 arter bedömdes ut- göra en hög eller mycket hög risk som invasiva främmande arter och 53 arter bedömdes vara potentiellt invasiva. Artdatabanken bedömde bland annat att contortatall ska utgöra en invasiv art i den högsta hotkategorin. Contortatall är det främ- mande trädslag som är vanligast förekommande i svenska skogar. Av den produktiva skogsmarken utgörs av contortaskog och av virkesförrådet är contortatall sjätte van- ligaste trädslag. Användningen av contortatall i föryngringsarbetet har minskat betydligt . Inom storskogs- bruket föryngrades 1984 nästan med contortatall att jämföra med 2017. Andra främmande trädslag ut- över contortatall används i liten omfattning. 48Skogsstyrelsen, Fördjupad utvärdering av Levande skogar 2019, rapport /2, s. 74. 49Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av nationella miljömål 2020, s. 426. 50SLU ArtDatabanken 21. Klassificering av främmande arters effekter på biolo- gisk mångfald i – ArtDatabankens risklista. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Contortatallen är inte förtecknad som invasiv enligt IASF. Osäker- heterna är dock stora och det råder brist på kunskap om contortatal- lens ekologiska effekter, särskilt i ett förändrat klimat.51 Skogforsk har genomfört ett forskningsprojekt där contortans självspridning kartlagts och drar bland annat slutsatsen att ett rutinmässigt över- vaknings- och åtgärdsprogram är angeläget på grund av contortans möjlighet att spridas.52 Som utredningen kommer återkomma till finns det anledning att överväga frågan om ytterligare åtgärder i förhållande till invasiva arter, däribland contortatallen. är av alla land- och sötvattensområden samt av kust- och havsområden, särskilt områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bevarade genom effektivt och rättvist förvaltade, ekologiskt representativa och väl för- bundna system av reservat och andra effektiva områdesbaserade skydds- åtgärder, som också är väl integrerade i omgivande landskap. I vilken mån uppfyller Aichimål 11 för skogar har varit flitigt diskuterat . Målet innehåller flera kva- litativa kriterier som ska uppnås för att reservat och andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder ska vara en del av den areal som målet anger. Omständigheterna bygger i vissa fall på begrepp som inte är definierade i CBD eller tillhörande dokument. Vissa av be- greppen återfinns i det svenska etappmålet om skydd av områden. Det har inte heller i dessa sammanhang närmare angetts vad som avses med begreppen i en svensk kontext. Som nämnts inledningsvis avser utredningens uppdrag att analy- sera vad som krävs för att ska uppfylla sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen. CBD och dess Aichi- mål gäller biologisk mångfald i alla naturtyper och miljöer. Aichi- mål 11 avser således skydd av biologisk mångfald inom alla land- och vattenområden, inte bara skog. I analysen nedan har utredningen som Contortatall i – En kunskapssammanställning och riskbedömning, , s. 5. 52Jacobson och , 2020, Contortatallens självspridning i svensk skogsmark, Skogforsk arbetsrapport , s. 5. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald ambition att redogöra för de typer av skyddsåtgärder som bör beak- tas när man talar om skydd av biologisk mångfald i skogen. Enligt utredningen kan det finnas skyddsformer som inte är relevanta för skydd av biologisk mångfald i skogsmark men för skydd i annan naturtyp eller livsmiljö och som därför bör beaktas när nationella mål tas fram för genomförande av Aichimål 11. Utredningens analys gör således inte anspråk på att vara uttömmande i vilka skyddsformer som totalt sett ska beaktas vid redovisning av Aichimål 11. Aichimål 11 innehåller ett antal kriterier som ska vara uppfyllda för de områden som ska bevaras enligt målet. De stater som anslutit sig till CBD är dock inte rättsligt bundna av ordalydelsen i varje enskilt Aichimål. Staterna har i stället åtagit sig att ta fram nationella mål utifrån det flexibla ramverk som Aichimålen utgör. Enligt utred- ningen bör utgångspunkten vara hur effektivt systemet bevarar den biologiska mångfalden och inte att systemet nödvändigtvis uppfyller alla kriterier. Som utredningen kommer att redogöra för nedan bör till exempel vissa frivilliga avsättningar kunna utgöra ett sådant bevar- ande trots att alla kriterier som avses i målet inte är uppfyllda. Biologisk mångfald och ekosystemtjänster Enligt Aichimål 11 ska en viss procent av land- och sötvattensom- råden respektive kust- och havsområden bevaras. Vid urvalet av dessa områden ska områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster särskilt beaktas. Vad som avses med biologisk mångfald och ekosystemtjänster behöver därför analyseras. Biologisk mångfald definieras i CBD som: Variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklu- sive från bland annat landbaserade, och andra akvatiska eko- system och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem. Konventionens definition av biologisk mångfald omfattar således den genetiska variationsrikedom bland individer eller populationer som finns inom en art. Med biologisk mångfald mellan arter avses även den variationsrikedom av arter som finns inom ett ekosystem eller område. Biologisk mångfald av ekosystem avser den variations- rikedom av ekosystem som finns inom ett större landskap. Intakta landskap med en mångfald av ekosystem där de naturliga proces- Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald serna får råda är de globalt sett mest ovanliga. Biologisk mångfald kan mätas över olika geografiska skalor: hela vår planet, ett land, ett landskap, ett skogsparti eller något annat avgränsat område. Ekosystemtjänster är alla produkter och tjänster som naturens ekosystem ger människan och som bidrar till vår välfärd och livs- kvalitet. Pollinering, naturlig vattenreglering och naturupplevelser är några exempel. Ekosystemtjänster indelas ofta i fyra grupper: •Försörjande: till exempel bär, svamp, viltkött, dricksvatten, trä- virke, bioenergi. •Reglerande: till exempel luftrening, pollinering, klimatreglering. •Kulturella: till exempel friluftsliv, hälsa, natur- och kulturarv och turism. •Stödjande: för att övriga tjänster ska fungera, till exempel foto- syntes och bildning av jordmån. Områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster Enligt Aichimål 11 ska särskilt beaktas områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. En rimlig tolkning av målet är att sådana områden som är av särskild betydelse bör priori- teras i bevarandearbetet. Ordalydelsen av målet utesluter emellertid inte att områden som inte är av särskild betydelse för biologisk mång- fald också bevaras och räknas in vid bedömningen om målet uppnås. I vilken utsträckning ett område ska anses vara skyddat på så sätt som avses i målet kan också vara föremål för tolkning. Om utgångspunkten är att området ska vara av särskild betydelse för biologisk mångfald bör det enligt utredningen innebära att om- råden med en hög nivå på områdets naturvärden bör prioriteras och att sådana områden i första hand bör ligga till grund för bedömningen av om målet nås. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Begreppet skogsbiologisk värdekärna definieras i den nationella strategin för formellt skydd av skog enligt följande.53 Ett sammanhängande skogsområde som av och Skogssty- relsen bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp. Värdekärnor kan utgöras av delar av bestånd eller flera bestånd. Storleken varierar från enstaka hektar till flera hundra hektar. I första hand avses ett område som med avseende på bestånds-, struktur- och artdata bedömts ha stor betydelse för rödlistade arter, signal- arter och andra skyddsvärda arter. Nyckelbiotoper och naturvärdes- objekt ingår normalt som en delmängd i begreppet värdekärna. Begreppet lanserades genom den nationella strategin för formellt skydd av skog 2005 och har använts av myndigheterna för skogar av särskild betydelse för biologisk mångfald. Enligt utred- ningen är det således ett inarbetat och ändamålsenligt begrepp och bör därför i en svensk kontext kunna användas synonymt med områ- den av särskild betydelse för biologiska mångfald enligt Aichimål 11. I CBD:s vägledningsdokument för Aichimål 11 anges att områ- den av särskild betydelse för ekosystemtjänster, som vattenförsörj- ning och erosionsskydd bör bevaras och räknas in i målet. Med tanke på konventionens mål, att bevara biologisk mångfald, bör utgångs- punkten enligt utredningen även rimligtvis vara att området också ska ha betydelse för bevarandet av biologisk mångfald. Utredningen har inte funnit någon analys av vilka skogar i som skulle kunna vara av särskild betydelse för vattenförsörjningen. Eventuellt kan skog få en större betydelse i detta avseende i ett för- ändrat klimat. Kunskapen om detta bedöms dock vara för låg i dags- läget för att peka ut vilken typ av skogar som är eller kan komma att bli av särskild betydelse för vattenförsörjningen. Skog kan binda mark och på så sätt utgöra ett erosionsskydd och med det en ekosystemtjänst. Vid avverkning kan skogens funktion som erosionsskydd försvinna. har i en rapport fram- fört att skogsbrukets inverkan på erosions-, ras- och skredhändelser med stora risker och samhällskostnader som följd händer för ofta för att betraktas som undantagsfall. Klimatförändringarna ökar dessutom sannolikheten att de blir vanligare.54 visar att i storleksordningen utgörs av särskilt 53Naturvårdsverket och , Nationell strategi för formellt skydd av skog, Reviderad version 2017, s. 66. 54Skogsstyrelsen, Klimatanpassning av skogen och skogsbruket – mål och förslag på åtgärder, rapport /23. 44–46. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald instabila arealer där infrastruktur och vattentäkter ligger i riskzonen för skador. beskriver vidare i rapporten hur ett anpas- sat brukande i normalfallet kan begränsa erosionsriskerna. Om skog bevaras på grund av dess egenskap som erosionsskydd och skogs- bruk därmed begränsas helt eller till viss del till följd av detta skulle ett sådant område kunna utgöra ett sådant skydd som omfattas av Aichimål 11. finns dock ingen rutin för särskilda anpassningskrav eller rådgivning i ärendehandlägg- ning när det gäller risker kopplade till erosion och ras. Den improduktiva skogsmarken har betydelse för vissa eko- systemtjänster men kan inte generellt anses ha en särskild betydelse för dessa. Exempelvis kan trädbärande våtmarker, som inte är dikade, ha betydelse för den vattenhållande förmågan i landskapet och där- med minska risken för översvämningar. Detta gäller dock alla odikade våtmarker. De improduktiva trädbärande våtmarkerna kan därför inte sägas ha en särskild betydelse för den ekosystemtjänsten i jäm- förelse med annan våtmark. Detsamma gäller andra ekosystemtjänster som exempelvis erosionsskydd, friluftsliv och hälsa. Däremot kan improduktiv skogsmark som utgörs av skogsbiologisk värdekärna sägas vara av särskild betydelse för biologisk mångfald. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det i en svensk kon- text, med nuvarande kunskapsläge, är rimligt att skogsbiologiska värdekärnor, enligt den definition som begreppet har i Nationell stra- tegi för formellt skydd av skog, bör utgöra områden av särskild bety- delse för biologisk mångfald enligt Aichimål 11. Det saknas för när- varande kunskap om och former för skydd av områden undantagna från skogsbruk och som är av särskild betydelse för ekosystemtjäns- ter. Sådana områden bör dock även anses uppfylla detta kriterium av Aichimål 11. Effektivt och rättvist förvaltade De områden som ska bevaras enligt Aichimål 11 ska även vara effek- tivt och rättvist förvaltade. Vad gäller effektivt och rättvist förval- tade anger vägledningen till Aichimål 11 att det ska finnas planer- ingsinstrument som säkerställer ekologisk integritet och skydd av arter, livsmiljöer och processer för ekosystem, med fullt deltagande Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald av ursprungs- och lokalbefolkningen, och på ett sätt där kostnader för och förmåner av områden är rättvist fördelade.55 För de områden som ska bevaras ska det enligt Aichimålet således finnas någon typ av inarbetad och förmodligen förutsebar process som säkerställer konventionens syfte, att bevara biologisk mångfald. Att ursprungs- och lokalbefolkning fullt ut ska delta i dessa proces- ser talar för att målet anger ett krav på inflytande från dessa grupper. Skrivningen speglar ett globalt perspektiv där avsättningar till stor del förutses ske i områden som inte ägs av enskilda. Dessutom anger målet att kostnader för bevarandet måste vara rättvist fördelat. Det innebär rimligen att det inom ramen för syste- met för bevarande måste kunna beaktas hur bevarandet påverkar en markägare rent ekonomiskt och att denne inte får drabbas på ett ekonomiskt orimligt sätt, den så kallade bördefördelningen. I det svenska etappmålet för skydd av områden anges att bevarande ska ske genom system som bland annat förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. Vad som avses med det är inte närmare beskrivet. Såvitt utredningen har kunnat se är inte det heller något som närmare berörs vid uppföljningen av etappmålet. De områden som ska bevaras enligt Aichimål 11 ska bevaras genom ekologiskt representativa system. Utredningen har i kapitel 3.6.7 redogjort för begreppet ekologisk representativitet. Begreppet kan tolkas som i vilken mån ett nätverk av skyddade områden utgör ett urval av miljöer som fångar in hela den biologiska mångfald som finns inom ett större område, till exempel ett land. Detta bygger på grundläggande kunskap om att olika miljöer hyser olika artsam- hällen med särskilda anpassningar och ekologiska interaktioner. För att uppnå en mångfald i bevarandet av arter och livsmiljöer behövs således ett bevarande av alla naturtyper inom ett land. Som nämnts ovan avser bevarande av biologisk mångfald även ett bevarande av mångfald av ekosystem. Det är således viktigt med bevarande av både arter och mångfalden av ekosystem. För att uppnå dessa delar krävs 55Egen översättning av “with planning measures in place to ensure ecological integrity and the protection of species, habitats and ecosystem processes, with the full participation of indigenous and local communities, and such that costs and benefits of the areas are fairly shared.” Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald bland annat att bevarande av områden sker med ekologiskt represen- tativa system. CBD innehåller ingen beskrivning om när områden bevaras genom system som är ekologiskt representativa. I CBD:s vägledningsdoku- ment till Aichimål 11 anges att det är lämpligt att skydda av varje ekoregion för att uppnå ekologisk representa- tivitet56: Systemen av skyddade områden bör innehålla relevanta urval av hela bred- den av befintliga ekosystem och ekologiska processer, inklusive av varje ekoregion i landet. CBD innehåller inte heller någon definition av begreppet ekoregion. I vissa sammanhang används WWF:s indelning av världen i ekoregio- ner. I denna klassas hela land- och sötvattenområden in i en kategori, Fenno-Scandia Alpine Tundra and Taiga. Begreppet ekoregion bör dock utgöra en för den biologiska mång- falden ekologiskt relevant region. Enligt utredningen är därför WWF:s indelning för bred i detta sammanhang för att kunna uppnå ett rele- vant urval av hela bredden av befintliga ekosystem och ekologiska processer inom . För del bör det i stället vara rimligt att använda sig av en redan inarbetad uppdelning av landet i eko- regioner. Den indelning som används inom Natura 2000 skulle i detta sam- manhang kunna tjäna som underlag. Regionerna alpin, boreal och kontinental region med en underuppdelning av den boreala regionen i boreal zon och hemiboreal zon bör därför kunna utgöra sådana eko- regioner av vilka bör skydda . Uppdelningen av boreal region i boreal och hemiboreal zon bedöms nödvändig då skillnaden i art- och naturtypssammansättning är betydande mellan dessa zoner, exempelvis saknas de ädla lövträden och nästan helt i den boreala zonen medan de förekommer naturligt i den hemi- boreala. Att skydd av områden ska ske med ekologiskt representativa system anges även i det svenska etappmålet för skydd av områden. Den svenska strategin för formellt skydd av skog har också en sådan inriktning. Som en del av strategin avser myndigheterna att göra en strategisk utvärdering och översyn av det formella skyddet av skogs- 56Egen översättning av “Protected area systems should contain adequate samples of the full range of existing ecosystems and ecological processes, including at least of each eco- region within the country. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Utvärderingen ska särskilt behandla behovet av prioriteringar utifrån representativitet och funktionalitet och förväntas dra nytta av ny kunskap som kommer fram, bland annat i arbetet med hand- lingsplaner för grön infrastruktur. Även behovet av prioritering av restaureringsinsatser kan bli föremål för en närmare analys. I den svenska strategin för biologisk mångfald och ekosystemtjänster angavs även att regeringen avsåg att ge i uppdrag till berörda myn- digheter57 att genomföra en fördjupad analys av hur den ekologiska representativiteten ser ut i det svenska skyddet av land- och sötvattens- områden och hur den kan stärkas genom de insatser som föreslås i strategin.58 Något sådant uppdrag har inte myndigheterna fått av regeringen. och har pekat på behovet av en djupare utredning av den ekologiska representativiteten i formellt skydd och frivilliga avsättningar. Myndigheterna har framfört att det i arbetet med att uppdatera den nationella strategin för formellt skydd av skog är svårt att bedöma graden av representativitet utan en sådan fördjupad analys. Ett sätt att styra genomförandet av formellt skydd av skog mot en god representativitet är genom strategins utpekande av prioriterade skogstyper.59 Utredningen har i fråga om representa- tivitet begärt underlag från och . Myndigheterna har fått i uppdrag att beräkna förekomsten av olika skogstyper inom områden som är formellt skyddade eller frivilligt avsatta och beräkna deras andel av dessa skogstypers totala före- komst i (oavsett naturvärde).60 Myndigheterna har även redo- gjort för en initial bedömning av hur representativiteten kan för- bättras. Analyserna i myndigheternas underlag bygger på olika skogstypers förekomst i dagens landskap, utan hänsyn till historiska omvandlingar till övriga ägoslag eller annan historisk påverkan på skogsekosystemens grundläggande egenskaper. I ljuset av dessa be- gränsningar menar myndigheterna att det finns ett tydligt behov av mer djupgående analyser av representativiteten av områdesskyddet i 57Havs- och vattenmyndigheten, , , och geologiska undersökning. 2013/14:141 s. 97. 59Naturvårdsverket och , Värdefulla skogar, Redovisning av regeringsuppdrag, , s. 54. 60I uppdraget ingick även att om möjligt ska motsvarande göras för övriga icke brukade om- råden, inkl. improduktiv skogsmark, hänsynsytor och övrig miljöhänsyn. Om möjligt ska även omfattning och skogstyp för miljöanpassat brukande och dessa skogars bidrag till naturvården analyseras. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Myndigheterna menar också att en förutsättning för ett sådant arbete är att det tas fram en tydlig uttolkning från politisk nivå av vad begreppet representativitet innebär för inom ramen för CBD och övriga internationella överenskommelser. Detta gäller bland annat de geografiska tillämpningsnivåerna, den ekolo- giska upplösningen och valet av en lämplig referens för analysen av olika skogsmiljöers förekomst i landskapet. Ett av CBD:s syften är att bevara den biologiska mångfalden. Enligt utredningen bör därför analysen av vad som utgör ett repre- sentativt urval av naturtyper göras utifrån art- och ekosystembeva- rande. För att uppnå en ekologisk representativitet bör en första grov indelning göras av hela landets naturtyper. Skogar och andra träd- klädda marker som till exempel betade ekhagmarker har en annan biologisk mångfald än naturtyper som saknar träd. För att bevara biologisk mångfald knuten till skog bör därför ett första antagande vara att naturtypen skog utgör ett representativt urval utifrån alla naturtyper inom . Enligt utredningen bör ett första antagande i fråga om ekologiskt representativt skydd av områden i enlighet med Aichimål 11 vara att av totala skogsmark bevaras uppdelat på de olika skogsnaturtyperna. Utöver skydd av varje ekoregion bör ett representativt urval av ekosystem innebära ett representativt urval av naturtyper, såsom skogar av olika skogstyp, med olika innehåll av biologisk mångfald. Varje skogstyp har en viss sammansättning av arter. För dessa arter är således den skogstypen avgörande för arternas överlevnad. Det bör därför anses vara relevant ur ett representativitetsperspektiv att bevara viss del av alla förekommande skogstyper inom en ekoregion. Som beskrivits i kapitel 3.6.8 är kritiskt tröskelvärde ett mått på den minsta mängd livsmiljö som måste finnas för att en specialiserad art långsiktigt ska kunna överleva i ett landskap. För att representa- tiviteten ska anses god nog för att bevara den biologiska mångfalden så behöver de kritiska tröskelvärdena uppnås för de olika natur- typerna/skogstyperna. Forskning visar att då mindre än 10–30 pro- cent av den ursprungliga förekomsten av en livsmiljö återstår mins- kar sannolikheten för långsiktig överlevnad drastiskt.61 Den svenska bristanalysen uppskattade det långsiktiga behovet av att 61Angelstam, P., Dönz-Breuss, M., Roberge, J.-M. (red.) 2004, Targets and tools for the main- tenance of biodiversity, Ecological Bulletins 51:1-510. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald skydda skog till av de i ett ursprungligt tillstånd före- kommande arealerna av missgynnade skogstyper, åldersklasser och trädslagsblandningar.62 Utifrån dessa beräkningar har det anta- gits en schablonnivå om som har varit ledande vid gene- rella antaganden om storlek på livsmiljöer. Det är viktigt att förstå att olika arter har olika tröskelvärden för vad som är funktionella landskap just för dem varför kan vara tillräckligt för vissa arter, men inte för andra. Som nämnts innebär det sätt som konventionen definierar biolo- gisk mångfald att även mångfalden av ekosystem ska bevaras. CBD är en global konvention där målet är att bevara biologisk mångfald i ett globalt, nationellt och lokalt perspektiv.