sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Enligt konventionens artikel 4 får arbetstagare inte sägas upp annat än om det finns ett giltigt skäl som beror av arbetstagarens duglighet eller uppförande eller som har sin grund i hänsynen till verksamhetens behöriga gång i företaget eller förvaltningen. I artikel 5 ges exempel på ett antal omständigheter som inte ska kunna utgöra giltigt skäl för uppsäg- ning. Det handlar bland annat om arbetstagarens fackliga med- lemskap eller att någon har inlett ett rättsligt förfarande mot arbets- givaren. Vidare ska inte omständigheter som ras, hudfärg, kön, civilstånd, familjeansvar, havandeskap, religion, politisk uppfattning, nationell härstamning eller socialt ursprung utgöra giltigt skäl för uppsägning enligt konventionen, liksom det faktum att arbets- tagaren har varit frånvarande från arbetet under ledighet på grund av barnsbörd. I konventionens artikel 6 nämns särskilt att tillfällig frånvaro från arbetet på grund av sjukdom eller skada inte ska utgöra giltigt skäl för uppsägning. Utredningens förslag innebär inte någon förändring i fråga om de skäl som krävs för att en arbetsgivare ska kunna avsluta en anställ- ning. Det kommer alltjämt att krävas saklig grund för en uppsägning, med den skillnaden att utfallet av en tillämpning av turordnings- reglerna kan bli annorlunda i fråga om vilka arbetstagare som slutligt kommer att omfattas av en uppsägning på grund av arbetsbrist. Det ska också nämnas att turordningsreglerna även fortsättnings- vis kommer att vara semidispositiva. Det kan inte förväntas att ändringarna kommer att få någon påverkan på möjligheten att förhandla kollektivt. Förslagen bedöms därför inte heller strida mot något internationellt åtagande när det gäller rätten för arbetsmarkna- dens parter att förhandla om och träffa kollektivavtal. 14.13Förslagen i förhållande till dataskyddsförordningen Bedömning: Förslagen om ändrade turordningsregler är för- enliga med dataskyddsförordningen och kompletterande lagstift- ning till den förordningen. Imaj 2018 ersatte EU:s dataskyddsförordning7 den svenska person- uppgiftslagen och skapade därmed ett enhetligt regelverk inom EU för behandling av personuppgifter. Förordningen innehåller regler om hur myndigheter, företag och andra får behandla personupp- gifter. Det är den personuppgiftsansvarige som måste se till att behandlingen sker i enlighet med dataskyddsförordningens bestäm- melser. I kompletteras förordningen genom dataskydds- lagen8 och ett stort antal registerförfattningar. Enligt dataskyddsförordningen måste all behandling av person- uppgifter följa ett antal grundläggande principer samt vila på en rättslig grund. För vissa typer av personuppgifter måste därutöver 7Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 8Lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. särskilda krav vara uppfyllda för att behandling ska få ske, så kallade känsliga personuppgifter. Medlemskap i fackförening anses vara en sådan känslig personuppgift. Huvudregeln är att det är förbjudet att behandla känsliga person- uppgifter. Men i dataskyddsförordningen finns undantag från för- budet, exempelvis på arbetsrättens område. Undantaget på det området avser behandling som är nödvändig för att både den person- uppgiftsansvarige och den registrerade ska kunna fullgöra sina rättigheter och skyldigheter inom arbetsrätten. En förutsättning för att behandlingen ska omfattas av förordningens undantag är att den är tillåten enligt gällande rätt eller kollektivavtal, och att det finns bestämmelser om lämpliga skyddsåtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Utredningen föreslår förändringar i anställningsskyddslagens regler om turordning vid uppsägning. Inför en driftsinskränkning kan vissa personuppgifter behöva behandlas, vilket alltså kräver att vissa principer i förordningen är uppfyllda, exempelvis att det finns ett angivet ändamål. Vidare ska det finnas en rättslig grund. Inom arbetsrätten kan den rättsliga grunden som krävs för att behandla personuppgifter ofta vara ett fullgörande av anställningsavtalet eller en rättslig förpliktelse, exempelvis en förhandling enligt medbestäm- mandelagen eller fastställande av turordning i en uppsägnings- situation. Den rättsliga grunden kan även vara att behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Vid en driftsinskränkning blir det normalt aktuellt att hantera känsliga personuppgifter om fackligt medlemskap. Behandlingen av uppgiften om fackligt medlemskap anses dock tillåten om den har stöd i lag eller kollektivavtal som även fastställer lämpliga skydds- åtgärder. Utredningens förslag innebär inga förändringar som borde påverka nuvarande bedömningar avseende turordningsregler i för- hållande till dataskyddsförordningen. Förslaget om att ta bort möjligheten till sammanläggning av driftsenheter på begäran av den fackliga organisation som organiserar arbetstagare inom ett visst kollektivavtalsområde kan tvärtom förutses minska behovet av in- samling av känsliga uppgifter. Utredningens uppfattning är att dataskyddsförordningen och kompletterande lagstiftning inte utgör hinder mot att genomföra förslagen om förändringar i turordningsreglerna. att det inte krävs någon ytterligare grund för att behandla person- uppgifter i enlighet med förslagen. 15Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling Utredningen ska enligt kommittédirektiven1 lämna förslag som inne- bär ett stärkt ansvar för arbetsgivaren när det gäller arbetstagares kompetensutveckling och omställningsförmåga inom ramen för an- ställningen. Att ansvaret ska gälla inom ramen för anställningen kan tolkas som att det uteslutande ska avse arbetstagarens kompetensutveck- ling i förhållande till sina befintliga arbetsuppgifter och förmåga att ställa om till ändrade eller nya arbetsuppgifter hos arbetsgivaren. I så fall ska det ansvar som ska stärkas endast avse arbetstagarens kom- petensutveckling och omställningsförmåga i den utsträckning det är relevant för arbetsgivarens befintliga eller framtida verksamhet. En sådan tolkning av uppdraget ligger i linje med hur lagstiftaren i har sett på denna fråga. Det finns inte någon skyl- dighet för arbetsgivare att bidra till att en arbetstagare kan få en anställning hos någon annan arbetsgivare. Ansvaret för att en arbets- tagare rent allmänt ska kunna öka sin anställningsbarhet på arbets- marknaden har inom lagstiftningen traditionellt legat på det allmänna, främst genom det reguljära utbildningssystemet och genom arbets- marknadspolitiska insatser. Det får dock anses vedertaget att begreppet omställning sträcker sig längre än till åtgärder som bara avser arbetsgivarens verksamhet. I själva verket används begreppet oftast i samband med de omställ- ningsavtal som finns på svensk arbetsmarknad och som åtminstone ursprungligen uteslutande reglerade arbetstagares rätt att få hjälp 1Se bilaga 1. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning med omställning till arbete hos någon annan arbetsgivare när väl en uppsägning på grund av arbetsbrist har ägt rum. I direktiven talas också om att arbetsgivarens ansvar bör stärkas i syfte att möta behoven på svensk arbetsmarknad. Det för tanken till att ansvaret inte behöver begränsas till att omfatta arbetstagares för- måga att ställa om till arbete som finns eller kan förväntas finnas hos arbetsgivaren utan även till arbete som finns någon annanstans på arbetsmarknaden. Det ska dock noteras att en rätt till kompetensutveckling och en ökad förmåga att ställa om till annat arbete i arbetsgivarens verk- samhet också kan bidra till att stärka arbetstagarens position på arbets- marknaden i stort. Genom att mer allmänt stärka sin kompetens under en anställning kan arbetstagarens möjlighet att kunna få en anställning hos någon annan än den befintliga arbetsgivaren öka. Ett ansvar som är begränsat till arbetsgivarens verksamhet skulle dock sannolikt i mindre utsträckning vara ägnat att möta arbetsmarkna- dens behov vid strukturella förändringar som innebär att verksam- heter eller yrken minskar i omfattning eller helt försvinner. En central fråga som ofta diskuteras vad avser kompetensutveckling är i vilken utsträckning det är rimligt att individen, arbetsgivaren eller skatte- betalarna bär kostnaden för utbildningsinvesteringar. Även detta är något som utredningen behöver förhålla sig till. Utredningen gör bedömningen att kommittédirektiven åtmin- stone inte utesluter att förslag läggs fram om ett stärkt ansvar för arbetstagarens kompetensutveckling och omställningsförmåga som sträcker sig längre än till att vara relevant för arbetsgivarens verksam- het. En annan sak är givetvis om det är lämpligt och ändamålsenligt att ge arbetsgivaren en rättslig skyldighet att bidra till arbetstagares möjlighet att ställa om till något annat arbete på arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis kan saken så uttryckas att en skyldighet som sträcker sig längre än till arbetsgivarens verksamhet skulle stärka inslaget av anställningsskydd i en mer modern mening. innebär detta att arbetsgivaren i så fall skulle åläggas en rättslig för- pliktelse att svara för kompetensutveckling som ligger utanför det arbete som det enskilda anställningsavtalet och kanske också kollek- tivavtalet tar sikte på. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning 15.2Sammanfattande om gällande rätt Genom arbetsgivarens omplaceringsskyldighet i 7 § anställnings- skyddslagen2 finns ett skydd mot uppsägning för arbetstagare som har tillräckliga kvalifikationer för ett ledigt arbete hos arbetsgivaren. Vid arbetsbrist kan skyddet sträcka sig längre, genom att turordnings- reglerna i 22 § anställningsskyddslagen i vissa fall innebär en rätt att omplaceras även till andra än lediga arbeten. En sådan rätt till om- placering förutsätter att arbetstagaren har längre anställningstid än den person som utför arbetet och dessutom har tillräckliga kvalifika- tioner för arbetet. På sätt som har beskrivits i avsnitt 5.4.4 ligger i kravet på tillräck- liga kvalifikationer enligt dagens regler inte att arbetstagaren omedel- bart behöver kunna klara av det arbete till vilket en omplacering är möjlig. Arbetstagaren kan rättsligt sett ha tillräckliga kvalifikationer för ett arbete även om det skulle krävas viss upplärningstid eller ut- bildning. På det sättet brukar ibland sägas att arbetsgivaren indirekt har ett visst ansvar för arbetstagares kompetensutveckling. Det finns dock ingen egentlig rättslig skyldighet för arbetsgivaren att faktiskt lära upp eller utbilda arbetstagaren, bara en skyldighet att omplacera arbetstagaren för att undvika att han eller hon sägs upp. Det är inte heller fråga om kompetensutveckling i den mer allmänna meningen som vanligen åsyftas och som får antas ligga till grund för utred- ningens uppdrag. Det ska också noteras att den rättsliga bedömningen av om arbets- tagaren har tillräckliga kvalifikationer för ett visst arbete enligt gällande rätt normalt avser vilka insatser som det är skäligt att kräva att arbetsgivaren vidtar efter att omplaceringen har skett. Arbets- domstolen har bara i något enstaka fall beaktat att arbetsgivaren inte innan en uppsägning hade sett till att arbetstagaren hade kunnat skaffa sig den kompetens och den erfarenhet som krävdes för att komma i fråga för omplacering till ett ledigt arbete. Omständigheterna i den domen, AD 1994 nr 122, var dock särpräglade och utgör knappast något stöd för att arbetsgivaren har en generell arbetsrättslig skyl- dighet att under en anställning vidta kompetenshöjande insatser. Särskilt i situationer där arbetsgivarens arbetsrättsliga rehabiliter- ingsansvar aktualiseras kan arbetsgivaren dock ha ett mer proaktivt ansvar för att utveckla arbetstagarens förmåga att kunna vara kvar i 2Lagen (1982:80) om anställningsskydd. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning I sådana fall kan arbetsmiljölagstiftningens krav på att arbetsgivaren ska ha en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet få betydelse för om det finns saklig grund för en uppsägning. Genom ett antal omställningsavtal på arbetsmarknaden täcks en stor del av arbetskraften i av vad som kan kallas en om- ställningsförsäkring. Vanligt förekommande är att arbetsgivaren betalar en viss del av den totala lönesumman till den kollektivavtals- reglerade försäkringen. I fall där uppsägning sker kan arbetstagaren med stöd av försäkringen ha rätt till insatser i syfte att han eller hon ska kunna ställa om till ett annat arbete på arbetsmarknaden. I vissa avtal har också införts en möjlighet att använda medel ur det kollektivavtalade systemet för proaktiva åtgärder, ofta i syfte att kunna ställa om till något annat arbete hos arbetsgivaren. På så sätt kan arbetstagaren undvika att över huvud taget komma i fråga för uppsägning. En mer utförlig beskrivning av gällande rätt och en genomgång av några kollektivavtalsreglerade system för omställning till nytt arbete finns i avsnitt 7.6. 15.3Övergripande om behovet av lagändringar Det har skett stora strukturella förändringar av arbets- marknaden. Först från ett jordbrukssamhälle till allt mer industriell verksamhet, och senare har ekonomin i hög grad kommit att domi- neras av tjänstesektorn. Efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft har ökat. Framöver förväntas en ökad automatisering och digitali- sering. Vidare har den demografiska utvecklingen medfört brist på arbetskraft inom vård och utbildning, vilket också är yrken med höga kvalifikationskrav. Den här utvecklingen innebär att arbetsupp- gifter, yrken och branscher försvinner medan andra tillkommer. Det innebär att nya kompetenser och färdigheter behövs. Utvecklingen har inneburit att produktionen i högre grad är beroende av medarbetarnas kompetens, snarare än av olika typer av råvaror. Tillgången på högkvalificerad arbetskraft, och att konti- nuerligt utveckla medarbetares kompetenser, är därmed avgörande för verksamheters utveckling och konkurrensförmåga. har i flera sammanhang påpekat att mer än hälften av produktivitets- Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning ökningarna hänger samman med anpassningar av kvalifikationer och organisationsformer till nya förutsättningar kopplade till ny teknik. Utvecklingen har också medfört att rörligheten på arbetsmarkna- den har ökat och att anställningars varaktighet har minskat. Vidare har flera nya typer av anställningar uppstått. Arbetstagare stannar allt mer sällan kvar hos samma arbetsgivare under hela, eller stora delar av, arbetslivet. Sammantaget innebär utvecklingen att en lång anställningstid i lägre grad utgör ett skydd mot uppsägningar på grund av arbetsbrist. Tryggheten på arbetsmarknaden består i stället av att personer har kompetenser och färdigheter som efterfrågas på arbetsmarknaden. Det vill säga, att personer är anställningsbara på en arbetsmarknad som ständigt förändras. Ett allt längre arbetsliv och en höjd pen- sionsålder bidrar också till ökade krav på omställning under arbets- livet. I debatten talas det ofta om behovet av livslångt lärande. Enligt kommittédirektiven ska utredningen lägga fram lagförslag som innebär ett stärkt ansvar för arbetstagarens kompetensutveck- ling. På sätt som utredningen har diskuterat har frågan om ett utökat ansvar för kompetensutveckling en direkt koppling till arbetsgivarens behov av en större flexibilitet när det gäller att behålla viktig kompetens i verksamheten vid hanteringen av en arbetsbrist. Genom att utveckla sin kompetens och sina kunskaper under anställ- ningen ökar arbetstagarens möjlighet att vara kvar hos arbetsgivaren vid en övertalighet. Skulle arbetstagaren ändå sägas upp kan kom- petenshöjande insatser som vidtagits under anställningen i vissa fall kunna ge henne eller honom bättre förutsättningar att få ett nytt arbete någon annanstans på arbetsmarknaden. 15.4Olika alternativ för en reglering av ett utökat ansvar Bedömning: En reglering av arbetsgivarens ansvar för arbets- tagarens kompetensutveckling och omställningsförmåga bör ske genom att arbetsgivare ges en rättslig förpliktelse i lag. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning Det är uppenbart att det finns ett behov av vuxenutbildning och det finns också olika exempel på åtgärder som har vidtagits i olika länder för att stimulera sådan utbildning (se kapitel 12). En första sådan åtgärd är skattelättnader eller subventioner till de arbetsgivare som genomför utbildning, en annan är inrättande av individuella utbild- ningskonton, finansierade genom offentligt stöd men delvis också genom arbetsgivar- och egenfinansiering. Det förekommer också, exempelvis i , att arbetsgivare har en rättslig förpliktelse att erbjuda kompetensutveckling till medarbetarna. I den svenska kon- texten har återkommande olika typer av försäkringslösningar före- slagits. Det finns ytterligare tänkbara sätt att reglera arbetsgivarens an- svar för arbetstagarens kompetensutveckling och omställningsför- måga. En möjlighet är att göra förändringar i anställningsskyddslagen. En annan möjlighet är att införa en ny lag som innebär en rättslig förpliktelse för arbetsgivaren att se till att arbetstagaren under an- ställningen får en viss kompetensutveckling och eventuellt ges rätt till vissa omställningsinsatser vid en uppsägning. Ett tredje alternativ kan vara att ge en ökad flexibilitet vid arbetsbristsituationer i utbyte mot att arbetsgivaren på något sätt tar på sig att ansvara för arbets- tagarnas kompetensutveckling och omställning. 15.4.2En lagreglerad rättslig förpliktelse? En lagreglerad rättslig förpliktelse skulle, oavsett om den regleras i anställningsskyddslagen eller i en särskild lag, kunna vara skadestånds- sanktionerad. Ett annat sätt att sanktionera ett sådant ansvar för arbetstagarens kompetensutveckling kan vara att koppla samman skyldigheten att ge arbetstagaren kompetensutveckling till frågan om det finns saklig grund för uppsägning på grund av arbetsbrist. En sådan reglering skulle kunna innebära att kravet på saklig grund för uppsägning av en viss arbetstagare inte är uppfyllt om arbetsgivaren har försummat sitt ansvar för arbetstagarens kompetensutveckling eller omställning. Det faktum att arbetsgivaren har brustit i sitt ansvar för arbetstagarens kompetensutveckling eller omställning skulle också – eller i stället – kunna ges betydelse för frågan om arbets- Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning tagaren ska bedömas ha kvalifikationer för att omplaceras med stöd av turordningsbestämmelserna. Ett förslag som direkt påverkar tillämpningen av begreppet saklig grund i anställningsskyddslagen ryms knappast i utredningens upp- drag. Förslag om ett kompetens- och omställningsansvar som är direkt kopplat till frågan om saklig grund är därmed inte aktuellt att lägga fram. En sådan ordning skulle också få stora återverkningar på anställningsskyddet som helhet och vara ägnat att komplicera för- farandet vid arbetsbrist och skapa osäkerhet om saklig grundbegrep- pets innebörd. Däremot omfattar uppdraget att överväga en lagreglerad skyl- dighet för arbetsgivaren att ansvara för arbetstagares kompetens- utveckling och omställning. Det ligger då i sakens natur att en lag- reglerad skyldighet på något sätt måste vara sanktionerad. Inom ramen för uppdraget ligger också att överväga en rättslig förpliktelse om ansvaret som på något sätt är kopplad till tillämpningen av turord- ningsbestämmelserna. Fördelar med en lagreglerad rättslig förpliktelse Mot bakgrund av de syften som ett stärkt ansvar för kompetens- utveckling och omställning bör uppfylla finns flera fördelar med en lagreglering som innebär en rättslig förpliktelse för arbetsgivaren. En betydande fördel är att lagregleringen skulle gälla alla arbetsgivare och därmed omfatta alla arbetstagare. Ansvaret för arbetstagarens kompetensutveckling och omställning skulle också som utgångs- punkt bli obligatoriskt. gäller att endast arbetsgivare som om- fattas av något av omställningsavtalen på arbetsmarknaden ansvarar för att en arbetstagare som sägs upp ska kunna få ett annat arbete. Enligt vissa sådana avtal kan även proaktiva åtgärder sättas in anställningen pågår, exempelvis i syfte att möjliggöra en om- ställning till annat arbete i arbetsgivarens verksamhet. På arbetstagarsidan täcks en stor del av arbetskraften av omställ- ningsavtalen. Ett stort antal arbetsgivare, huvudsakligen mindre företag, på den svenska arbetsmarknaden omfattas dock inte av något omställningsavtal. Sådana företag saknar ett rättsligt ansvar för arbetstagarnas kompetensutveckling och omställning utöver det in- direkta ansvar som har tolkats in i dagens lagstiftning (se kapitel 7). Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning Genom en rättslig skyldighet för arbetsgivaren att ansvara för arbets- tagares kompetensutveckling och omställning skulle alla arbets- tagare kunna få rätt till kompetensutveckling under anställningen och eventuellt också vissa omställningsinsatser om han eller hon ändå blir uppsagd. En lagreglerad och generell skyldighet skulle ha förutsättningar att få stort genomslag i förhållande till de syften som ska eftersträvas enligt våra direktiv. Bäst förutsättningar för att få ett brett genom- slag skulle enligt utredningens bedömning åstadkommas genom ett system som är obligatoriskt för alla arbetsgivare. Med en lagreglerad skyldighet för arbetsgivaren skulle alla arbetstagare under sin anställ- ning ha rätt att stärka sin position i kompetenshänseende i förhål- lande till arbetsgivarens verksamhet. Det skulle innebära ett starkare skydd i praktiken mot uppsägningar som har sin bakgrund i ändrade kompetenskrav i arbetsgivarens verksamhet. Det skulle också kunna underlätta för arbetstagare att få ett nytt arbete när väl en uppsäg- ning har skett. Arbetsmarknadens behov skulle bättre än kunna tillgodoses om alla arbetsgivare på den svenska arbetsmarknaden hade en skyldighet att medverka till att en arbetstagare som sägs upp kan ställa om sin kompetens och få ett nytt arbete inom branscher och sektorer där det behövs arbetskraft. Att arbetstagare kompetensutvecklas kan alltså ses som ett inslag i ett mer modernt anställningsskydd. Arbetstagarna ges större möj- ligheter att behålla en anställning genom att motsvara de allt högre krav som ställs på många arbetsuppgifter. Det kan också bidra till att öka förutsättningarna att få ny anställning om arbetstagaren sägs upp. Även om kompetensutveckling leder till kostnader för arbets- givaren, kan det ses som en fördel också i ett verksamhetsperspektiv och från samhällssynpunkt att arbetstagarna utvecklar sin kom- petens i takt med de ökade kraven. Nackdelar med en lagreglerad rättslig förpliktelse En reglering som lägger rättsliga förpliktelser på arbetsgivaren att svara för arbetstagarens kompetensutveckling och omställning är förenad med en del svårigheter, sett till både sakinnehåll och lag- teknisk utformning. Att i en för hela arbetsmarknaden generellt till- lämplig lag – låt vara semidispositiv – uttrycka att arbetsgivaren ska Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning ansvara för arbetstagarens kompetensutveckling och kanske omställ- ning är enligt utredningens uppfattning inte alldeles enkelt. Särskilt kan det förutses att en sådan reglering riskerar att under en inte helt kortvarig övergångsperiod förorsaka ett stort antal tvister, kanske under pågående anställning. Det gäller även om man på ett mer tra- ditionellt vis genom förarbetsuttalanden utvecklar vad som avses med begreppen och exemplifierar vad som ligger i ansvaret.