sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — För att få en korrekt uppskattning av resursförbrukningen fördelas utgiften i form av avskrivningar ut som i princip ska motsvara byggnadens livslängd. Vanliga avskrivningsperioder för kommunala skolor är enligt vad utredningen erfarit mellan 30 och Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola , och med rak avskrivning.36 För en skola som inte hunnit bli avskriven i sin helhet finns alltså en kostnad som är helt oberoende av i vilken utsträckning byggnaderna utnyttjas, en kostnad som om den bärs av skolförvaltningen ska redovisas som en kostnad för den kommunala skolan. Även andra kostnader relaterade till lokalerna än avskrivningar, som räntor eller kalkylräntor på investeringen och kostnader för drift och underhåll är omöjliga att anpassa eller kan bara anpassas i viss utsträckning. En minskning av elevantalet kommer att leda till en ökning av lokalkostnaden per elev med , om ingen alternativ användning av lokalerna går att ordna. I skollokaler är detta ofta svårt att få till stånd. Det är inte bara lokalkostnader som är fasta eller kan anpassas i begränsad utsträckning. Då en klass minskar går det sällan att säga upp en tiondels lärartjänst. På större skolor och för större huvudmän kan det vara möjligt att anpassa antalet lärare proportionellt till antalet elever, men det gäller inte överallt. I gles- bygd kan kompetensförsörjningen vara en stor utmaning, och skapa anpassningssvårigheter även i det fall verksamheten skulle vara möj- lig att organisera om på ett mer resurssnålt sätt. Om en övertalig lärare som kommer att behövas sägs upp är risken stor att hen inte hittar nytt jobb inom sitt yrke lokalt, utan tvingas flytta till en annan ort. Att återtillsätta tjänsten då elevkullarna återigen växer kan då vara en stor utmaning. Förekomst av fasta eller delvis fasta resurser gör att det, allt annat lika, är billigare att tillhandahålla skolverksamhet om efterfrågan är stabil än om den varierar . Organisationen kan då optimeras utifrån ett elevantal. Om ersättningen per elev är den- samma för två huvudmän kommer därför en skola eller huvudman med stabilt elevunderlag att ha bättre förutsättningar att erbjuda en god utbildning än en skola eller huvudman vars elevunderlag varierar . Andra sidan av myntet är att huvudmannen med variation i elevunderlag behöver mer resurser för att kunna erbjuda en likvärdig verksamhet. Det är viktigt att notera att merkostnader vid variation uppstår även om variationen i elevunderlaget går att förutse, vilket med hjälp av demografiska framskrivningar i normalfallet är möjligt. Föränd- ringar i flytt-, migrations- och boendemönster gör dock att viss 36Rak avskrivning innebär att om avskrivningsperioden är är den årliga avskrivningen lika med investeringsutgiften dividerat med 40 under hela avskrivningsperioden. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola osäkerhet alltid kommer att finnas. Det går med andra ord inte att lösa problemet med god framförhållning eftersom det inte går att göra en permanent anpassning till ett elevunderlag som varierar i storlek. Däremot går det att permanent anpassa skolans organisation till en trendmässig ökning eller minskning av elevunderlaget, även om det kan innebära omställningskostnader av engångskaraktär. I figuren nedan visas variationen i det totala elevunderlaget mätt som antalet barn i grundskoleåldern (7– 15år) som är folkbokförda i respektive kommun kring en kommun- specifik trend. Kommunerna är av olika storlek och variationen anges därför i andelar av det genomsnittliga antalet barn (angett inom parentes). Trots att kommunerna är av vitt skild storlek – från runt 300barn i skolåldern i till runt 72 000 i – så är mönstren likartade. Skillnaden mellan högsta och lägsta avvik- elsen från trend i antal barn varierar för dessa kommuner mellan och det . Varia- tionen är emellertid inte slumpmässig utan uppvisar ett tydligt våg- mönster. Figur 7.7 Antal barn i åldern 7–, variation kring trend Egna beräkningar baserade på data från SCB:s statistikdatabas. Trend i antal barn har skattats per kommun för hela perioden –2018. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Diagrammet visar variation kring trend för totalt antal barn i grund- skoleåldern, och om alla resurser gick att disponera fritt mellan årskurserna skulle detta kunna användas för att beräkna en mer- kostnad för variation. Det är emellertid inte fullt möjligt att flytta alla resurser mellan stadier. Variationen i antalet barn i låg-, mellan- och högstadieålder är betydligt större än variationen i antal barn i grundskoleåldern totalt. Att så är fallet illustreras nedan för Eskils- tuna kommun där skillnaden mellan högsta och lägsta avvikelsen i antal barn är för lågstadieåldern, 28 procent- enheter för mellanstadieåldern, för högstadie- åldern och för grundskoleåldern som helhet. Figur 7.8 Antal barn, variation kring trend () 0 -0,05 -0,1 -0,15 -0,2 -0,25 Egna beräkningar baserade på data från SCB:s statistikdatabas. Trend i antal barn har skattats per kommun för hela perioden –2018. Att dessa förändringar inte på något sätt är extrema visas i tabellen ne- dan där genomsnitt och extremvärden för landets samtliga 290 kom- muner redovisas. SOU 2020:28Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Antal barn, skillnad mellan kommunernas högsta och lägsta avvikelse från trend (procentenheter) Antal år mellan högsta Ålder 7–15 Ålder 7–9 Ålder 10–12 Ålder 13–15 Data för 290 kommuner avseende åren 1997–2018. Egna beräkningar baserade på data från SCB:s statistikdatabas. till antal barn i grundskoleåldern som helhet skiljer det i genomsnitt mellan högsta och lägsta avvikelsen kring kommunens egen befolkningstrend. I kommunen med högst avvikelse uppgår skillnaden till () medan avvikelsen som lägst är (). I genomsnitt för- flyter mellan högsta och lägsta trendavvikelse. Avvikelserna skiljer sig också något mellan stadierna och i genomsnitt är vari- ationen per stadie större än variationen för hela . En relaterad fråga är hur stor förändringen i antal barn är . I tabellen nedan redovisas den genomsnittliga årsvisa för- ändringen i antal barn efter att ha rensat för kommunala befolk- ningstrender –2018 (absolutvärden). Tabell 7.5 Genomsnittlig absolutvärdesförändring i antal barn (procentenheter, rensat för trend) förändring (genomsnitt) förändring (högst) förändring (lägst) Ålder 7–15 Ålder 7–9 Ålder 10–12 Ålder 13–15 Data för 290 kommuner avseende åren 1997–2018. Egna beräkningar baserade på data från SCB:s statistikdatabas. För som helhet uppgår förändringen till 2,6 procent- enheter i genomsnittskommunen medan den ligger runt 4,5 pro- centenheter för respektive stadium. Variationen mellan olika kom- Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola muner är dock stor, vilket framgår av de två kolumnerna längst till höger för lägst respektive högst förändring. Den procentuella variationen i elevunderlag är i genomsnitt större i små än i stora kommuner men förhållandet är inte entydigt. Figuren nedan visar att relativa förändringar i antal barn inom en kommun i genomsnitt är större i små än i stora kommuner.37 Detta innebär emellertid inte att kommunens befolkningsstorlek förklarar allt, eller ens särskilt mycket, av variationen i elevunderlagets storlek. Det finns stora skillnader i variation mellan kommuner med samma elevunderlag och variationen är betydande även i många stora kom- muner. I och ligger exempelvis skillnaderna mellan högsta och lägsta antal barn bara strax under kommun- genomsnittet medan skillnaderna i ligger över genomsnittet. Figur 7.9 Variation i elevunderlaget och kommunstorlek Egna beräkningar med dataunderlag från Kolada. Som framgår av föregående avsnitt går det inte att se någon trendmässig förändring i antal barn i skolåldern i riket, däremot har kraftiga svängningar upp och ner varit återkommande. 37Korrelationen mellan max/min-förändringen och den genomsnittliga årsvisa förändringen är 0,85 medan den mellan årsvis förändring och (log) elevantal är -0,33. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Exempelvis noterades en lokal lägstanivå på antal barn 2011. Utöver att många kommuner har att anpassa sig till trendmässiga för- ändringar i verksamhetsvolym till följd av befolkningstillväxt eller avfolkning, så har samtliga också att hantera betydande variationer i kapacitetsutnyttjande. Alla kommunala huvudmän har samma uppdrag, och detsamma gäller alla enskilda huvudmän. Kommunala och enskilda huvudmän har i det stora hela samma uppdrag, men det finns också viktiga skill- nader som påverkar kostnadsläget och gör att kommuner typiskt har högre kostnader än enskilda huvudmän. Huvudregeln är att kom- munernas bidrag till enskilda huvudmän ska vara detsamma som den genomsnittliga kostnaden i kommunens egen skolverksamhet. Skill- naderna i uppdrag ger dock kommunerna, så länge de kan redovisa hur de kommit fram till avdragets storlek, rätt att reducera bidraget till enskilda huvudmän jämfört med kostnaden i den egna verksam- heten. I tabellen nedan listas en rad ansvarsområden som skiljer kommunernas från de enskilda huvudmännens. Information och antagning till skola Erbjuda allmänheten insyn i fristående skolor i kommunen Ta över vid nedläggning av fristående skola Nedan kommenteras innebörden av de olika ansvarsområdena. Det är utredningens bedömning att kostnaderna för skolskjutsar, plats- garanti och drift av små skolor i glesbygd är merkostnader av relativt Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola stor ekonomisk betydelse för den kommunala skolan, medan övriga områden är av begränsad ekonomisk betydelse. Kommunerna är skyldiga att anordna och finansiera skolskjuts för de barn som behöver det.38 Kostnaderna för skolskjutsarna sär- redovisas i det kommunala räkenskapssammandraget och uppgick till . Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla information för skolval och anordna antagning till kommunala skolor, men också att erbjuda allmänheten insyn i enskilda huvudmäns verksamhet inom kommu- nens gränser.39 Man har också en skyldighet att se till att samtliga i kommunen folkbokförda elever går i skolan, och vid behov vidta åtgärder om en elev inte deltar i undervisningen. Även enskilda huvudmän har ett ansvar för skolpliktsbevakningen, men kommu- nen har det slutgiltiga ansvaret.40 Vidare fattar kommunen beslut om bidrag till enskilda huvudmän och placering vid grundsärskola.41 Kommunens ansvar att anordna grundskola för samtliga i kom- munen folkbokförda barn innebär en skyldighet att planera så att kommunen själv och/eller enskilda huvudmän har tillräcklig kapacitet för att samtliga barn i kommunen ska kunna erbjudas undervisning. Planeringsansvaret avser också behov av under- visning inom grundsärskolan. 389 kap. 15 b § tredje stycket, 10 kap. 32 § tredje stycket samt 11 kap. 31 § tredje stycket skol- lagen. 399 kap. 22 §, 10 kap. 41 § skollagen och 11 kap. 40 § skollagen. 409 kap. 12 §, 10 kap. 24 § och 11 kap. 24 § skollagen. 419 kap. 19 §, 10 kap. 37 § och 11 kap. 36 § respektive 7 kap. 5 § skollagen. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Om en enskild huvudman lägger ner verksamheten är kommunen skyldig att med kort varsel erbjuda plats i annan skola. Konse- kvenserna för en enskild kommun kan vid ett sådant tillfälle vara betydande. Uppgifter från Skolinspektionen visar att enskilda huvud- män begärt återkallande av tillstånd att bedriva grundskola i 55 fall 2011–2019.42 har 17 skolor belagts med verk- samhetsförbud på grund av brister i verksamheten.43 Det handlar alltså om åtta skolor i genomsnitt, och kostnaderna torde på nationell nivå vara begränsade. Det är kommunens ansvar att säkerställa att alla elever som så önskar erbjuds en skolplats nära hemmet, medan enskilda huvudmän inte har en sådan skyldighet. I detta avsnitt diskuteras, mot bakgrund av beskrivningen av konsekvenserna av variation i elevunderlag i före- gående avsnitt, vilka implikationer detta har för resursbehov i fristå- ende och kommunala skolor. En huvudman som inte måste garantera plats till alla elever kan till skillnad från huvudmän med helhetsansvar välja att optimera sin organisation till en mer stabil nivå. när elevunderlaget är stort kommer man då att ta emot en mindre andel av det totala elevantalet medan motsatsen gäller med få elever. Den variation i elevunderlag som kommunerna har att hantera är som vi såg ovan betydande. En viktig fråga är hur en hög andel fri- skoleelever i kommunen påverkar denna variation för den kommu- nala huvudmannen. Under det rimliga antagandet att de fristående skolorna anpassar sin kapacitet mindre till demografin än de kom- munala så kommer variationen i den kommunala sektorn att öka jämfört med en situation utan fristående skolor. Detta kan illustreras av ett enkelt exempel. Om en kommun i genomsnitt har 1 000 elever över en demografisk cykel med 1 100 elever som mest och 900 elever som minst så är variationen som kommunen har att anpassa sig efter . I en kommun med samma variation men där hälften av eleverna går på fristående skolor går det att göra tankeexperimentet 42Enligt utdrag från Skolinspektionens diarium. 43Underlag från Skolinspektionen. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola att de fristående skolorna expanderar respektive drar ner på sitt intag med 20 elever över cykeln, vilket motsvarar . Detta inne- bär att kommunen har ±80 elever att hantera vilket ska ställas mot de 500 elever kommunen i genomsnitt har. Variationen blir då vilket således är högre än de som kom- munen hade haft att hantera som ensam aktör. Skillnaden är också jämfört med de fristående skolorna i denna exempel- kommun. Vad detta hypotetiska exempel visar är att om anpassningen till den demografiska variationen är lägre bland enskilda än kommunala huvudmän så kommer andelen elever som går i fristående skolor att minska när elevantalet är osedvanligt högt och öka när det är osed- vanligt lågt. Om så är fallet undersöks empiriskt i nedanstående tabell. I tabellen återfinns resultaten från regressionsanalyser där avvikelse från kommuntrend i friskoleandel – totalt och för respek- tive stadium – skattas som en funktion av avvikelse från kom- muntrend i det relevanta befolkningsunderlaget i kommunen. Efter- som vi kontrollerar för kommunspecifika trender ger befolknings- variabelns koefficient svaret på hur befolkningsavvikelser kring trend samvarierar med friskoleandelen. Analysen genomförs för kommuner som har elever i fristående skolor på respektive skolstadium , samt –2018. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Tabell 7.7 Sambandsanalys: variation i andel elever i fristående skola i förhållande till variation i antal barn Beroende variabel: Avvikelse från kommuntrend för andel elever i fristående skola Åk 1–9 Åk 1–3 Åk 4–6 Åk 7–9 Åk 1–9 Oberoende variabel: Avvikelse från kommuntrend för antal barn i respektive ålder Befolkning ålder 7–15 (log) −5,102* −9,180** (1,466) (3,455) Befolkning ålder 7–9 (log) −2,215** (1,010) Befolkning ålder 10–12 (log) −3,025* (1,150) Befolkning ålder 13–15 (log) (2,051) Enbart kommuner som haft fristående skolor i respektive årskursgrupp (1997 –2018 respektive 2009–2018) ingår. Kontroll för kommunspecifika effekter och trender. Standardfel klustrade per kommun i parentes. *p<0.01, ** p<0.05. Värdet på befolkningsvariabelns koefficient är negativt vilket betyder att de enskilda huvudmännen anpassar sig i lägre grad än de kommu- nala gör. I analysen för hela perioden är en svaghet att sambanden skattas för en period då friskoleandelen ökade mycket kraftigt, vilket innebär att det inte är en jämviktssituation som analyseras. Av det skälet genomfördes analysen också –2018 som visserligen också präglas av expansion av sektorn men inte på samma dramatiska sätt. Det visar sig att sambandet är starkare under den senare delen av perioden, vilket är i linje med att de fristående skolorna i en jämviktssituation anpassar sig mindre till svängningar i elevunder- laget än de kommunala. Av utrymmesskäl redovisas för den kortare perioden endast resultatet för samlat, men även i analysen per stadium är resultaten lika de för hela perioden. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola förefaller också rimligt att huvudmän som inte måste anpassa sin verksamhet gör så i lägre utsträckning än huvudmän som måste anpassa verksamheten. Hur stor den exakta variationsökningen i skola blir beror naturligtvis på hur stor anpassningen i praktiken är i fri- skolesektorn men poängen är generell. Om de fristående skolorna anpassar sin kapacitet i lägre grad – vilket vi visat är fallet – så kommer den relativa variationen i den kommunala sektorn att öka. Ju större friskolesektorn är och ju bättre den är på att optimera sin dimensionering kring en stabil nivå, desto större blir variationen i den kommunala skolan. Ett generellt problem med att uppskatta hur en betydande fri- skoleandel påverkar variationen i skola är att de fristå- ende skolorna har befunnit sig i en expansionsfas som går att analysera. Det är därför inte klarlagt hur stabilt utbudet av platser i fristående skolor kommer att vara under en demografisk cykel när marknaden landat i något som kan kallas en jämvikt. Att anpassa verksamheten efter ett varierande elevunderlag kan kosta både i form av överkapacitet när elevkullarna är små och i form av suboptimala lösningar som baracker eller fler än lämpligt antal elever i klassrummen när kullarna är stora. Skillnader i ansvar har alltså betydelse för olika huvudmäns kostnader för verksamheten. I både och propositionen om offentliga bidrag på lika villkor anges att kostnader av detta slag ska betraktas som en del av myndighetsutövningen och därför inte ska ingå i underlaget för beräkning av skolpengen.44 Kostnaden för denna ansvarsskillnad har emellertid inte tidigare beräknats varför det inte finns några tidigare underlag på vilka uppskattningar av de ekono- miska implikationerna kan baseras. För att uppskatta de merkostnader som det kommunala ansvaret att erbjuda plats för alla barn i kommunen medför, till följd av variationer i elevunderlag, föreslår utredningen en enkel kalkyl- modell baserad på en antagandebaserad uppskattning av kapacitets- utnyttjande vid variation, och antaganden om olika kostnadsposters anpassningsbarhet. Låt oss börja med en uppskattning av ”överkapacitet för att han- tera lokal variation”. En sådan överkapacitet behövs eftersom ett 44SOU 2016:66; Prop. 2008/09:171. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola barn i skolåldern när som helst kan flytta in i eller inom kommunen, och därmed ha rätt till en plats i en ny skola.45 Denna överkapacitet, som alltså alltid (i en genomsnittlig kommun) måste finnas, kan grovt uppskattas till av det totala antalet elever eller en ledig plats per klass om tjugofem elever. Överkapacitet för att hantera lokal variation avser i stort sett samtliga typer av resurser i skolan. En andra form av merkostnader för variation avser variation i totalt elevunderlag , och uppstår eftersom vissa resurser inte går att anpassa steglöst till förändrad verksamhetsvolym. Som vi såg i tabell 7.5 uppgick den genomsnittliga årliga förändringen i totalt antal barn i skolåldern i landets kommuner 1997–2018 till 2,6 pro- cent för hela elevunderlag och 4,3–4,då man studerar förändringen per stadium. I vissa kommuner var den genom- snittliga årliga förändringen av antal barn i skolåldern så hög som . Med en förändringstakt på flera procent är det naturligtvis omöjligt att ha exakt den kapacitet som krävs. I fall med krympande elevkullar kommer den kommunala skolan att ha överkapacitet som uppstår eftersom det inte går att trolla bort en tjugofemtedel av lokalerna eller läraren då en elev i en klass med tjugofem barn lämnar kommunen eller skolan. Merkostnader för sådan överkapacitet kan beräknas utifrån anta- ganden om hur pass anpassningsbara olika kostnadsposter är, och avstånd från observerad trend för antal elever. Om det finns en typ av resurs som inte går att anpassa alls så måste den vara så stor som den under en demografisk cykel kommer att vara, vilket åskådliggörs i figuren nedan. 45Naturligtvis kan även en enskild huvudman som bedriver verksamhet i kommunen arbeta med tomma platser för att kunna erbjuda nyinflyttade barn plats i sin skola. På grund av beroendet av skolpeng för finansiering av verksamhet är ett sådant agerande dock inte eko- nomiskt fördelaktigt. Finansieringsmodellen skapar helt enkelt incitament för enskilda huvudman att så långt det är möjligt arbeta med fullt kapacitetsutnyttjande för att minska det ekonomiska risktagandet. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Figur 7.10 Resurs med fast volym 800Antal barn i skolåldern Den röda linjen i figuren motsvarar en kapacitet tillräcklig för 1 000 elever. Med en sådan kapacitet kommer kommunen att ha tillräckligt av resursen för att klara att erbjuda alla barn skolgång. Det år då elevantalet är som störst (1 000 barn) uppstår ingen över- kapacitet, utöver överkapacitet för att hantera lokal variation som vi nämnde ovan och uppskattat till . Men alla år då elev- antalet är mindre än 1 000 uppstår en överkapacitet som är kopplad till variationen under cykeln. Då elevantalet t.ex. är 800 så är kapa- citeten – kostnaden för resursen – per elev större än då det finns 1 000 elever (100 × (1 000/800 – 1)). Kostnad per elev för resursen är alltså proportionell mot kvoten mellan kapacitet och antal elever. I verkligheten går alla resurser att anpassa i någon utsträckning. Det går att bygga nya skolor, det går att minska lokalkostnader åtminstone på lång sikt. Ett något mindre restriktivt antagande är därför att det går att anpassa alla resurser till en långsiktig trend, men inte alls till variation kring trend. En tillräcklig kapacitet som följer den långsiktiga trenden kan se ut som i figuren nedan. SOU 2020:28Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Resurs med anpassning till långsiktig trend Antal barn i skolåldern Precis som i det första fallet uppstår en merkostnad per elev för varia- tion som är proportionell mot kvoten mellan kapaciteten vid tid- punkten och antalet elever. Om vi kallar överkapacitet för variation t för ÖKt, kapacitet t för Kt och antalet elever tidpunkten t för Et, så kan nödvändig överkapa- citet för variation t beräknas som ÖKt = (Kt/Et-1) Man kan också tänka sig att kapaciteten för en viss resurs går att anpassa helt eller delvis till varje tidpunkts faktiska behov. Då en fullständig anpassning av resursen är möjlig uppstår naturligtvis ingen merkostnad alls. Ett fall med delvis anpassning kan se ut som nedan, där anpassningsbarheten satts till av skillnaden mellan trend och behov. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skolaSOU 2020:28 Resurs som kan anpassas till hälften Antal barn i skolåldern I figuren motsvarar den streckade svarta linjen den trendmässiga ökningen av elevunderlaget, och den röda linjen är den till hälften anpassade kapaciteten . Med anpassning till hälften uppstår en kostnad för variation som är halverad jämfört med när kapaciteten bara kunde anpassas till trend. En enkel formel för merkostnad för variation (MKt) ett visst år t kan se ut så här, MKt = ÖKt*[b*Kostnad1 + c*Kostnad2…] där Kostnad1 är kostnad per elev för resurs 1 och Kostnad2 är kost- nad per elev för resurs nummer 2. Trögheten för resurs 1 är lika med b, och resurs 2 har en tröghet som är lika med c. De två konstanterna b och c kan anta värden mellan noll och ett, där noll betyder att resursen är helt anpassningsbar, och ett att den bara kan anpassa sig till trend. Utredningen har skattat trend och variation kring trend i antal barn i grundskoleåldern (7–) för landets alla kommuner 1997– 2018. Därefter har test gjorts att beräkna merkostnad för variation per kommun, med två olika antaganden om hur anpassningsbara Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola olika resurser är. Merkostnaderna har baserats på antagandena och för riket genomsnittlig kostnad för olika resurser 2018.