sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Nya regler för skolor Betänkande av Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild ut- redare att analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsen- det. Baserat på analysen ska utredningen undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om kon- fessionella inslag i utbildningen (dir. 2018:15). Nuvarande general- sekreteraren förordnades som särskild utredare. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2018:59) varigenom utredningstiden förlängdes på så sätt att uppdraget ska redovisas . Regeringen beslutade därefter om ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2019:25) varigenom uppdraget utvidgades till att även lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett eta- bleringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Vidare förlängdes utredningstiden på så sätt att upp- draget ska redovisas . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. departementssekreteraren , inledningsvis Kultur- departementet därefter , ämnesrådet , , ämnesrådet , , universitetslektorn , , rättssakkunniga , , juristen , , juristen , , utredaren , Diskri- mineringsombudsmannen, juristen , Barnombuds- mannen, handläggaren , Myndigheten för stöd till tros- samfund samt departementssekreteraren . Som expert i utredningen förordnades fr.o.m. även före detta domaren i . entledigades fr.o.m. och i hennes ställe förordnades fr.o.m. juristen , . entledigades med verkan fr.o.m. och i hennes ställe förord- nades fr.o.m. numera kanslirådet , . entledigades med verkan fr.o.m. och i hennes ställe förordnades fr.o.m. juristen , Barn- ombudsmannen. Som sekreterare i utredningen anställdes råd- mannen och juristen samt på deltid professorn . har också tjänstgjort som utredningssekreterare i utredningen den 1–. Vi använder vi-form i betänkandet eftersom förslagen har ut- arbetats i samråd med experterna. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och bedömningarna, även om det kan finnas skilda uppfattningar i enskilda frågor och beträff- ande formuleringar. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Nya regler för skolor med konfessionell inriktning (SOU 2019:64). Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ Utredningens uppdrag och arbete................................ Barnrättsperspektivet i nationell rätt ..................................... Barns rätt ska tas till vara ........................................ 3.2.2Religionsfrihet – en av de grundläggande Rätt till utbildning och skolplikt.......................... – svensk lag .... 3.3.2Barnkonventionen – svensk lag Skolplikt gäller för vissa skolformer .................... 3.5.3Skolformer som inte omfattas av skolplikt och annan verksamhet........................................... Utbildningens syfte och skolans värdegrund ...... Konfessionella inslag i skolväsendet .................... 3.5.6Godkännande av enskilda som huvudmän för fristående skolor, förskoleklass, förskolor 3.5.8Firandet av skolavslutningar och andra 3.7Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk 3.8 Nationell praxis .................................................................... 3.8.1Är religion särskilda skäl för godkännande av fristående skola som inte uppfyller skollagens 3.8.2Är religion synnerliga skäl för fullgörande av skolplikt på annat sätt? Är religion synnerliga skäl för befrielse från obligatoriska inslag i undervisningen? 3.8.4Kan segregation beaktas som påtagligt negativ konsekvens vid godkännande av enskild som huvudman för skola med konfessionell inriktning? Den nationella bedömningsmarginalen ............................... Begränsning av religionsfrihet .............................. Positiv och negativ religionsfrihet........................ Rätt till utbildning ................................................................ 4.5.1Respekt för religiös eller filosofisk övertygelse 4.6 Förbud mot diskriminering.................................................. 4.6.1Diskriminering vid finansiering av privata Det belgiska språkmålet (1968) ............................ mot (1976) ............................................ X mot (1978) ................................ Arrowsmith mot (1978) .............. 4.7.5Campbell och Cosans mot (1982) ..................................................................... W. och K.L. mot (1985) ........................... (1987) ..................................................................... mot (1993)........................ mot (1993) ........................ Buscarini mot (1999)......................... 4.7.11Verein Gemensam Lernen mot (1995) ..................................................................... 4.7.12 Valsamis mot (1996)............................. mot (2000)............................................... Dahlab mot (2001) ................................. Şahin mot (2005) ..................................... m.fl. mot (2006) ...................... Folgerö m.fl. mot (2007) .......................... Zengin mot (2007) .................................. Dogru mot (2008) ............................... Lautsi m.fl. mot (2011) ............................. Eweida m.fl. mot (2013).............. Osmanoğlu och Kocabaş mot (2017) ... Rätt till utbildning ................................................................ Fri rörlighet på EU:s inre marknad ..................................... 6.1FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter ....................................................... 6.2FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ......................................... Grundprinciperna och föräldrars ansvar.............. 6.4.2Religionsfrihet och föräldrarnas roll vid barnets utövande av rättigheten...................... Rätt till utbildning ................................................. Rätt till befrielse från viss undervisning............... 6.4.5Rätt till utbildning i enlighet med religiös 6.5Barnrättsperspektivet och konfessionella inslag Olika perspektiv på konfessionella inslag Genomförande av uppdraget................................................ Generella iakttagelser vid skolbesök.................................... Generella synpunkter från referensgruppen ....................... 7.6Konfessionella inslag i skolväsendet utifrån olika perspektiv ......................................................... Rätt för barn och elever att utöva religion........... Rätt att avstå från konfessionella inslag ............... Integration och segregation .................................. Förutsättningar för tillsyn .................................... Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag.................................. Genomförande av uppdraget................................................ Utmaningar och problemområden ...................................... 8.4 Statistik om skolor med konfessionell inriktning .............. statistik om skolor med i Skolinspektionens skolenkät .............................. 8.5 Skolinspektionens beslut...................................................... Fördjupning i egen religion – skolans val ............ 8.6 Utredningens skolbesök ...................................................... 8.6.1Vad som framkommit om regelefterlevnad 8.7Enkät till fristående grundskolor och gymnasieskolor med en konfessionell inriktning .......................................... Syftet med undersökningen.................................. Allmänt om undersökningens resultat ................ Frivillighet vid konfessionella inslag.................... i egen religion – skolans val .................................. 8.8Enkät till kommunerna om fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning...................... Syftet med undersökningen.................................. Allmänt om undersökningens resultat ................ 8.8.3Antalet fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning................................ 8.8.4Kommunernas erfarenheter av anmälningar Åtgärder kommunerna vidtagit............................ 8.9 Exempel på kommuners tillsynsbeslut................................ Konfessionella inslag i undervisningen ................ 8.9.2Deltagande i konfessionella inslag ska vara Religion och utbildning ........................................................ Villkor för att få starta konfessionella skolor ..................... Konfessionella inslag och frivillighet................................... Analys av regeringsformen och internationella Hur vi genomfört uppdraget................................................ Det finns en rätt att ta del av utbildning ............................. 10.4.1 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? 10.4.2 Det allmänna avgör hur det offentliga skolväsendet ska utformas .................................... Rätten att utöva religion gäller även i skolväsendet ........... 10.5.1 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? 10.5.2 Barns och elevers egna religionsutövande kan inte förbjudas inom skolväsendet.................. Rätten att avstå från religion gäller också i skolväsendet... 10.6.1 Vad innebär rätten att avstå från religion?........... 10.6.2 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? 10.6.3 Konfessionella inslag måste alltid vara frivilliga .. Det finns en rätt att etablera skolor .................................... 10.7.1 Vad innebär rätten att etablera skolor?................ 10.7.2 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? 10.7.3 Det skulle vara problematiskt att förbjuda att vissa enskilda prövas som huvudmän för fristående förskolor, skolor eller fritidshem ....... Rätt till respekt för religiös övertygelse.............................. 10.8.1 Vad innebär vårdnadshavares rätt att få sin religiösa eller filosofiska övertygelse 10.8.2 Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? 10.8.3 Vårdnadshavare kan inte vägra sina barn utbildning så länge den är objektiv, kritisk Nuvarande lagstiftning överensstämmer med internationella åtaganden om respekt för religiös Förslag på definitioner.............................................. Utgångspunkter för uppdraget............................................ 11.3 Gränsdragningen mellan utbildning och undervisning 11.3.1 Utbildning och undervisning – centrala begrepp i skolförfattningarna ............................... 11.3.2Begreppen utbildning och undervisning bör behållas i skolförfattningarna......................... 11.3.3 Ändrad definition av undervisning....................... 11.3.4 Ändrad definition av utbildning ........................... 11.4 Definitioner som rör konfession ......................................... 11.4.1 Hur begreppen använts ............................. 11.4.2 Vilka begrepp behöver definieras?........................ 11.4.3 Definition av konfessionella inslag....................... 11.4.4Information om konfessionella inslag 11.4.5 Definition av konfessionell inriktning ................. 11.4.6 Definition av icke-konfessionell inriktning......... Förslag som rör ägar- och ledningsprövning ................ Förslag i andra utredningar .................................................. 12.2.4Genomförda lagändringar när det gäller ägar- och ledningsprövning................................... 12.2.5 Andra utredningar av intresse............................... 12.3 Kan särskilda krav ställas endast på vissa huvudmän? 12.3.1 Det är okänt hur många fristående skolor, förskolor och fritidshem som har en konfessionell inriktning ................................... 12.3.4Det är inte lämpligt att införa särskilda krav enbart för huvudmän för fristående verksamheter med konfessionell inriktning......... 12.4 Behöver ägar- och ledningsprövningen kompletteras? 12.4.1 Det behövs ett ökat fokus på skolans värdegrund och demokratiuppdrag ...................... 12.4.2Grundläggande demokratiska principer bör lyftas fram vid ägar- och ledningsprövning ......... 12.5 Hur ägar- och ledningsprövningen ska kompletteras ........ 12.5.1 Den enskildes förmåga att bedriva en utbildning som överensstämmer med värdegrunden ska även prövas med utgångspunkt i demokrativillkor ................. 12.5.3Hur demokrativillkor ska beaktas vid tillsyn och återkallelse av godkännande .......................... 12.5.4 Bemyndigande att utfärda föreskrifter ................ Behov av ytterligare underlag för ägar- och ledningsprövningen? Övriga ställningstaganden för en mer kvalitativ ägar- och ledningsprövning.................................................. ägar- och ledningsprövning ger utökade möjligheter för tillsyn ........................................... 12.7.2 Stödmaterial om ägar- och ledningsprövning Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor ............................... En anmälningsskyldighet när det gäller konfessionell En samlad godkännandeprövning och tillsyn för fristående förskolor och vissa fristående fritidshem .... Förslag om skolavslutningar och andra traditionella Oklart om befrielse ............................................... Förslag i promemorian Vissa skollagsfrågor – Del 2 .......... 14.4.1Avslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider i gudstjänstlokaler ............. 14.4.2 Särskilda överväganden vid aktiviteter 14.4.3 Verksamheter med konfessionell inriktning........ Upplysning om frivillighet.................................... Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant ........................................................... Utgångspunkter för uppdraget ............................................ 15.2.1 Vad innebär ett etableringsstopp? 15.2.2 Vilka verksamheter bör omfattas av Hur ett etableringsstopp kan införas................................... bör placeras i 2 kap. skollagen............................... 15.3.2Ett etableringsstopp ska införas för enskilt bedriven verksamhet med konfessionell inriktning inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola 15.4 Konsekvenser av ett etableringsstopp ................................. 15.4.5 Respekt för religiös övertygelse ........................... 15.4.6Rätt till utbildning och etablering av 15.4.7Befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning................................ 15.5 Alternativa lösningar ............................................................ Inga begränsningar för befintliga skolor och fritidshem med konfessionell inriktning ...... 15.5.2Förstärkt ägar- och ledningsprövning och förstärkt tillsyn kan ge ett tillräckligt skydd ....... 15.5.3Förbud mot konfessionell inriktning även för etablerade konfessionella skolor?......................... Etableringsstopp kombinerat med ”ventiler”...... Begränsning av konfessionella inslag ................... 15.5.6Ingen offentlig finansiering till skolor med konfessionell inriktning................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte......... Konsekvenser av förslagen ........................................ Konsekvensutredning vid regelgivning................ Våra förslag och ställningstaganden .................................... Problembeskrivning och syfte.............................. 17.2.2 Våra förslag i korthet ............................................ 17.2.3 Alternativa lösningar eller ingen reglering .......... Berörda av regleringarna ....................................... 17.2.5Skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och andra internationella åtaganden .................... 17.2.6 Konsekvenser för nationella minoriteter............. 17.3 Ekonomiska konsekvenser ................................................... 17.3.1 Ekonomiska konsekvenser för huvudmän........... 17.3.2 Ekonomiska konsekvenser för staten .................. 17.3.3Ekonomiska konsekvenser för kommuner 17.3.4Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska och juridiska personer ........................................... Andra konsekvenser för kommuner, huvudmän och andra företag .................................................................. Konsekvenser för konkurrensen .......................... 17.4.3 Små företag i förhållande till stora........................ Konsekvenser för skollagsreglerad verksamhet .................. 17.5.1 Möjligheten att välja skola och elevunderlaget .... 17.5.2 Lärares och förskollärares arbetsuppgifter........... Konsekvenser för barn, elever och vårdnadshavare ............ Konsekvenser för vårdnadshavare ........................ Likvärdig utbildning, demokrati- Jämställdhet mellan könen ................................................... och det brottsförebyggande arbetet..................................... Konsekvenser för de integrationspolitiska målen ............... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)........... Bilaga 4 Frågeformulär vid skolbesök ....................................... Bilaga 5 Rapport om statistikundersökning ............................. Bilaga 6 Rapport om enkät till fristående skolor med konfessionell inriktning ....................................... Bilaga 7 Rapport om enkät om fristående förskolor m.m. med konfessionell inriktning ....................................... diskrimineringslagen (2008:657) Europeiska domstolen för de mänskliga den av upprättade Europeiska skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1949:381), omtryckt fördraget om Europeiska unionen fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (funktionsfördraget) länsrätt (historiskt) lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Nytt Juridiskt Arkiv, Avdelning I offentlighets- och sekretesslag (2009:400) regeringsformen KK (1974:152), omtryckt Europeiska unionens stadga om de grund- den av upprättade Europeiska för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheternas första tilläggsprotokoll Utredningen har haft i uppdrag att analysera regelverket för kon- fessionella inslag i skolväsendet (dir. 2018:15). Utifrån denna analys ska vi undersöka behovet av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om konfessionella inslag i utbildningen. Vårt uppdrag har varit att bl.a. •analysera vad som kan anses följa av , andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och regerings- formen, i relation till konfessionella inslag i skola, förskola och fritidshem, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild, •analysera för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skolformer, t.ex. förskola, grundskola och gymnasieskola, bl.a. ur ett barnrättsperspektiv, •föreslå dels ett förtydligande av gränsdragningen mellan utbild- ning och undervisning, dels en definition av konfessionell respek- tive icke-konfessionell inriktning, •kartlägga hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning följer regelverket, •undersöka om det finns behov av att ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola och fritidshem med konfessionell inriktning, utöver de förslag som lagts av och , •undersöka om det finns behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, vid firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Om vi bedömer att så är fallet ska vi även analysera hur ett förslag till sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget skulle ursprungligen redovisas . Genom tilläggsdirektiv beslutade förlängdes dock utredningstiden så att uppdraget i stället skulle redovisas (dir. 2018:59). Genom ett andra tilläggsdirektiv (dir. 2019:25) beslutade regeringen att dels utvidga uppdraget, dels förlänga utredningstiden så att uppdraget i stället ska redovisas . Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen nu även •lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etable- ringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas, och •analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa för- fattningsändringar kan få bl.a. i förhållande till grundlag, och internationella åtaganden samt för befintliga fristå- ende skolor med konfessionell inriktning. Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet Utredningen har analyserat för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skolformer och utifrån olika perspektiv, bl.a. ett barn- rättsperspektiv. Vi kan konstatera att inställningen till fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning ofta är en i grunden ideologisk och i någon mån subjektiv fråga. Det har mot denna bakgrund varit svårt att rent objektivt fastställa för- och nackdelar med konfessionella inslag i skolväsendet. Utredningen har tagit sig an detta deluppdrag genom att träffa olika företrädare och intressenter på området. Särskilt viktigt har varit att få fram barns och elevers egna röster och perspektiv. Detta har bl.a. skett genom skolbesök. Utredningen har också träffat ett stort antal olika organisationer och myndigheter i en referensgrupp. I vår analys har vi koncentrerat oss på fyra perspektiv: •barns positiva religionsfrihet, dvs. rätt att utöva religion, •barns negativa religionsfrihet, dvs. rätt att avstå från religion, och •det allmännas perspektiv, inklusive frågor om värdegrund, integra- tion, segregation och tillsyn. Utredningen har gjort en kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag i skolväsendet. Vi har också samman- ställt befintlig statistik om skolor med konfessionell inriktning. /19 gick drygt 9 400 elever i en grundskola med kon- fessionell inriktning. Det motsvarar knappt en procent av grund- skolans elever. Grundskolor med konfessionell inriktning skiljer sig mycket åt sinsemellan. De varierar i storlek, i elevsammansättning, i andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen och när det gäller elevernas skolresultat. Utredningen har med hjälp av Statens skolverks SALSA-modell jämfört hur skolor med konfessionell inriktning presterar, efter att hänsyn tagits till skolornas elevsammansättning. Även då syns stora variationer mellan skolorna, där vissa skolor med konfessionell inriktning har höga genomsnittliga studieresultat i relation till elev- sammansättningen medan andra har lägre resultat. Vidare har utredningen låtit undersöka hur elever i skolor med konfessionell inriktning svarat på frågor i Statens skolinspektions skolenkät, jämfört med svaren från elever på övriga skolor. I genom- snitt avviker skolor med konfessionell inriktning positivt från övriga skolor i de flesta frågor som skolenkäten undersöker, utom på frågor om elevhälsa där skolor med konfessionell inriktning avviker nega- tivt. Faktorer som skolornas storlek eller elevsammansättning skulle dock kunna förklara en del av de skillnader som finns mellan skolor med konfessionell inriktning och övriga skolor. Som en del i att kartlägga hur gällande regelverk följs avseende kon- fessionella inslag i skolan har utredningen gjort en genomgång av Skolinspektionens beslut. Av besluten framgår att kritik förekommer vad gäller konfes- sionella inslag vid såväl skolor med konfessionell inriktning som vid skolor som inte har anmält en sådan inriktning. Den kritik som läm- nats består bl.a. i att huvudmannen inte uppfyllt kravet på att under- visningen ska vara icke-konfessionell.