sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — ISF konstaterar att det finns en oro hos assistansanordnare över att personliga assistenter utför åtgärder där säkerheten för assistans- användaren kan ifrågasättas.38 ISF konstaterar vidare att Försäk- ringskassan inte alltid följer en enhetlig struktur för att bedöma när eller för vilka åtgärder hälso- och sjukvården bör ta ställning till om åtgärden är sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen eller egenvård. ISF rekommenderar att regeringen ser över möjligheterna att skapa ett system som förenklar bedömningarna och förtydligar vil- ket ansvar olika huvudmän har för de insatser som personliga assi- stenter gör. Myndigheten rekommenderar också att regeringen klar- gör vilken typ av stöd som i första hand ska ersättas av respektive huvudman I en kartläggning konstaterar att det finns förbättringspotential när det gäller bedömning av egenvårds- insatser för personer med funktionsnedsättning.39 Det handlar bland annat om att formerna för information till exempelvis personliga assistenter vid beslut om egenvårdsinsatser behöver bli bättre. Kart- läggningen visade vidare att det inte heller är helt tydligt huruvida personalens kompetens och förmåga tas i beaktande vid bedöm- ningar av egenvård. 38ISF (2016), Sjukvårdande insatser och personlig assistans. 39Socialstyrelsen (2017), Hur arbetar hälso- och sjukvården med egenvårdsinsatser? En kart- läggning. Dessa otydligheter bekräftas av SKR, som i flera sammanhang uttryckt en oro över att möjligheten att få vård i hemmet är beroende av att avancerad hälso- och sjukvård bedöms som egenvård. SKR har vidare framfört att arbetsmiljöriskerna och riskerna för att assistans- användaren skadas behöver tas på allvar. SKR menar att de arbets- uppgifter som utförs av kommunerna måste ligga inom kommu- nernas kompetensram. Utförs arbetsuppgifter som är så avancerade att arbetsgivaren inte kan bedöma om de utförs på rätt sätt kan per- sonalen och deras närmaste chef hamna i en svår situation som kan leda till arbetsrättsliga frågor. Flera faktorer bidrar till osäkerhet för assistenter kring egenvård och hälso- och sjukvård på delegation Sammanfattningsvis visar vår kartläggning och litteraturgenomgång att personliga assistenter i hög utsträckning utför arbetsuppgifter som antingen utgör egenvård eller hälso- och sjukvård på delegation. handlar det troligen om relativt enkla, okomplicerade åtgärder och insatser. har flera oklarheter framkommit, som sammantaget dels bidrar till osäkerhet hos assistenten, dels ökar risken att assistenten gör fel. Assistentens kunskap och kompetens ska vägas in vid egenvårds- bedömningar, men det är inte helt tydligt att detta alltid görs. Det har även framkommit otydligheter vid beslut om hälso- och sjukvård på delegation. I våra intervjuer har flera arbetsgivare uppgett att de inte har något ansvar vid beslut om delegation. De uppger bland annat att det är upp till assistenterna att förnya delegation och att det är vården som ska stå för utbildningen. Beslut om delegation ska fattas endast i undantagsfall, men vår enkät indikerar att sådana beslut är relativt vanliga inom personlig assistans. Att få beslut om delegation kan ta tid och det händer att personliga assistenter måste utföra vissa arbetsuppgifter av sjukvårdskaraktär innan beslut fattats. Hälso- och sjukvården ansvarar för beslut om hälso- och sjukvård på delegation samt för bedömningar om egenvård. Svårigheter kan uppstå när assistenter slutar eller anställs, eftersom det kan vara svårt för vården att få information om det. Beslut om hälso- och sjukvård på delegation är tidsbegränsade , och i vår kartläggning har det framkommit oklarheter kring vem som tar ansvar för att dele- gation förnyas. Vid egenvård har assistenter sällan direktkontakt med hälso- och sjukvården och kan behöva agera utifrån ”andrahands- uppgifter”. Assistenter har i dessa fall svårt att själva söka kunskap om assistansavändarens vård på grund av sekretess. Komplicerade regelverk som bygger på individuella bedömningar i varje enskilt fall kan dessutom göra det svårt för assistenter att själva göra en rim- lighetsbedömning av vad de får och ska göra. Det finns en skillnad i ansvarsutkrävande mellan egenvård och hälso- och sjukvård på delegation. Personliga assistenter har ett långt- gående eget ansvar vid egenvård och blir, om något går fel, personligt ansvariga och kan avkrävas skadestånd. Om något går fel vid dele- gering av hälso- och sjukvårdsåtgärder gäller patientskadelagen. I vil- ken utsträckning personliga assistenter känner till dessa skillnader är inte klarlagt. 5.3.7Rehabilitering och habilitering kan ingå i personliga assistenters arbetsuppgifter I personliga assistenters arbetsuppgifter kan ingå att assistera vid rehabilitering och habilitering, det vill säga träning för att återfå, upprätthålla eller förstärka en funktionsförmåga. I den proposition som låg till grund för införandet av personlig assistans uttrycker det föredragande statsrådet att många personer med omfattande funk- tionsnedsättningar behöver hjälp med habilitering och att en förut- sättning för detta ofta är att en eller ett par personer kan instrueras av till exempel habiliterings- eller rehabiliteringspersonal i att hjälpa till med träningen.40 Att habilitering är relativt vanligt framgår av statistik över nya beslut om assistansersättning. inne- fattade av de nya besluten tid för rehabträning.41 1992/93:159 s. 68. 41Försäkringskassan (2015), Socialförsäkringsrapport 2015:13. 5.4Assistenterna ska kunna dokumentera sitt arbete För att personliga assistenter ska kunna utföra sitt arbete i enlighet med LSS behöver de ha kunskap om vissa av de krav och regler som finns. Personliga assistenter behöver, utöver kunskap om de över- gripande målen enligt LSS, även ha kunskap om regelverket enligt LSS, till exempel rapporteringsskyldigheten.42 Av 24 b § LSS framgår att den som utför arbetsuppgifter i verksamhet enligt LSS genast ska rapportera om hen uppmärksammar eller får kännedom om ett miss- förhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som rör den som får eller som kan komma ifråga för insatser enligt sådan lag- stiftning. Den personliga assistenten behöver inte bara känna till denna rapporteringsskyldighet, hen ska även veta vilka missförhål- landen som ska rapporteras43 och till vem hen ska rapportera.44 Den personliga assistenten behöver ha förmåga att dokumentera sitt eget arbete45. Det kan till exempel handla om arbetsanteckningar. Den personliga assistenten behöver dessutom ha kunskap om vad som bör dokumenteras, så att dokumentationen utformas med respekt för den assistansanvändarens integritet.46 Den personliga assistenten behöver därför även veta hur dokumentationen ska förvaras så att obehöriga inte kan ta del av uppgifterna.47 42Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2014:2) om kunskaper hos personal som ger stöd, service eller omsorg enligt SoL och LSS till personer med funktionsnedsättning. 43I 2 kap. 3 § föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:5) om lex anges att med missförhållanden, som ska rapporteras enligt 14 kap. 3 § SoL och 24 b § LSS, ska avses såväl utförda handlingar som handlingar som någon av försummelse eller av annat skäl har under- låtit att utföra och som innebär eller har inneburit ett hot mot eller har medfört konsekvenser för enskildas liv, säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa. 44I 2 kap. 2 § föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:5) om lex anges att information om vem i verksamheten som är utsedd att vara mottagare av rapporter ska också ges vid det första tillfället samt vid senare tillfälle om förändring av mottagare görs. 45Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2014:2) om kunskaper hos personal som ger stöd, service eller omsorg enligt SoL och LSS till personer med funktionsnedsättning. 46Se 21 b § LSS. 47Socialstyrelsen (rev. 2019), Handläggning och dokumentation inom . 5.5Assistenterna ska ha kunskaper om arbetsmiljöarbete Enligt arbetsmiljölagstiftningen ska arbetsgivarna se till att arbets- tagarnas kunskaper om arbetet och riskerna i arbetet är tillräckliga för att ohälsa och olycksfall ska kunna förebyggas och en tillfreds- ställande arbetsmiljö uppnås. När riskerna i arbetet är allvarliga ska det finnas skriftliga instruktioner för arbetet. Det kan röra sig om risker som rör arbetstidens förläggning, belastningsergonomi, hot och våld samt kränkande särbehandling. Chefer och arbetsledande personal ska ha de särskilda kunskaper som de behöver för sina upp- gifter i det systematiska arbetsmiljöarbetet.48 För att uppfylla kraven i arbetsmiljölagstiftningen behöver alla arbetstagare, inklusive chefer och arbetsledare, ha kunskaper inom arbetsmiljöområdet. Det kan ordnas genom introduktion och utbild- ning och genom att delta i arbetsmiljöarbetet. Exempel på kunskaper och kompetens som behövs är •kunskap om de risker som finns med de egna arbetsuppgifterna, •kunskap om de risker som finns i verksamheten, •kännedom om hur man kan arbeta för att minska risken för att drabbas av olyckor eller annan ohälsa, •kunskaper om vilken personlig skyddsutrustning och vilka tek- niska hjälpmedel som kan behövas i arbetet, •kännedom om hur man kan arbeta för att främja en god arbets- miljö, •kännedom om de egna rutinerna och instruktionerna. Arbetsgivaren ska särskilt se till så att chefer och arbetsledare har kunskaper om hur man förebygger och hanterar ohälsosam arbets- belastning och kränkande särbehandling.49 48Arbetsmiljöverket (2001), Så förbättras verksamhetens arbetsmiljö. Vägledning till Arbets- miljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete, AFS 2001:1. 496 § i föreskrifter (AFS 2015:4) om organisatorisk och social arbetsmiljö. Utbildning för personliga assistenter Det här kapitlet innehåller en analys av vilka kunskaper och kompe- tenser som assistansanvändare och assistansanordnare efterfrågar hos personliga assistenter. Vi redovisar vad vår kartläggning visar om vilken introduktion och fortbildning som finns för personliga assi- stenter och vilka aktörer som erbjuder detta. Vi avslutar med att gå igenom vilka utbildningar inom det ordinarie utbildningsväsendet som kan vara relevanta för personliga assistenter. 6.1Kunskap och kompetens efterfrågas där det behövs Vid införandet av personlig assistans var det en viktig ideologisk fråga att personliga assistenter inte skulle ha en vård- eller omsorgs- utbildning. Assistansanvändare med erfarenhet av vård ville priori- tera en helt annan kompetens än tidigare omsorgserfarenhet. De uppfattade att assistenter som arbetat inom vård och omsorg skulle innebära en risk för att assistansanvändarens självbestämmande och arbetsledande funktion inte skulle få det utrymme som är tanken med assistansreformen. Vår kartläggning visar att detta synsätt till stora delar lever kvar än . Vi har i kapitel 3 beskrivit hur yrket personlig assistent i första hand ses som ett serviceyrke, inte som ett omvårdnadsyrke. Gruppen assistansanvändare med omfattande vårdbehov har dock ökat vilket innebär att det ändå finns en efterfrågan på per- sonliga assistenter med vårderfarenhet och/eller vårdutbildning. Kom- muner söker ofta personliga assistenter med vård- och om- sorgsutbildning. Utbildning för personliga assistenter 6.1.1Socialstyrelsens allmänna råd om kunskap och förmågor hos personliga assistenter har tagit fram allmänna råd som talar om vilka kun- skaper och förmågor som personliga assistenter bör ha.1 Det finns dock inga formella kunskaps- eller kompetenskrav för att få arbeta som personlig assistent. råd gäller all personal som i sin yrkesutövning ger personer med funktionsnedsättning stöd, service eller omsorg inom bland annat hemtjänst, boendestöd, bostad med särskild service, daglig verksamhet och avlösarservice. I de allmänna råden skiljer på kunskaper och för- mågor som personliga assistenter utsedda av assistansanvändaren behöver och kunskaper och förmågor som andra assistenter behöver. Assistenter som är utsedda av assistansanvändaren bör enligt ha •kunskap om de övergripande målen enligt LSS samt förmåga att omsätta kunskapen i det praktiska arbetet, •kunskap om FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, •kunskap om regelverket enligt LSS, •förmåga att dokumentera sitt eget arbete enligt lagar och andra författningar. Personliga assistenter bör vid behov få fortbildning och handledning för att kunna utföra sitt arbete med utgångspunkt i assistansanvän- darens behov och önskemål. rekommendationer om personliga assistenter som inte utses av assistansanvändaren innehåller betydligt fler delar. I stort motsvarar de rekommenderade kunskaperna och förmågorna programgemensamma ämnen i vård- och omsorgsprogrammet re- spektive barn- och fritidsprogrammet samt ytterligare några kurser ibland annat friskvård- och hälsa, pedagogik och psykiatri. Se fakta- ruta för mer detaljer. 1Socialstyrelsens allmänna råd om kunskaper hos personal som ger stöd, service eller omsorg enligt SoL och LSS till personer med funktionsnedsättning (SOSFS 2014:2). Utbildning för personliga assistenter Även dessa personliga assistenter bör enligt vid behov få fortbildning och handledning i syfte att upprätthålla de kunskaper och förmågor som anges i råden. Enligt bör personliga assistenter som inte är utsedda av assistansanvändaren ha bland annat följande kunskaper och förmågor: •Kunskap om målen för LSS och FN:s konventioner om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning respektive bar- nets rättigheter. •Kunskap om den lagstiftning som styr personlig assistans och annan relevant lagstiftning •Förmåga att dokumentera sitt arbete. •Förmåga att förstå, tala, läsa och skriva svenska. •Kunskap om förhållningssätt och bedömningsförmåga base- rad på kunskap om människors levnadsvillkor, olika förutsätt- ningar och behov i livets olika faser. •Förmåga att bemöta den enskilde på ett respektfullt sätt och kunna bedöma när någon annan kompetens än den egna behövs. •Kunskap om alternativa kommunikationssätt, förmåga att kom- municera med närstående och kunna anpassa sin kommu- nikation till olika individers förutsättningar och behov. •Kunskap om funktionsnedsättningar och kombinationer av sådana nedsättningar och hur de kan påverka människors lev- nadsvillkor och delaktighet i samhället. •Kunskap om vad matvanor, fysisk aktivitet och social och men- tal stimulans har för betydelse för människors hälsa och väl- befinnande samt förmåga att stödja den enskilde i levnadssätt som förebygger ohälsa. •Kunskap om personlig omsorg, dvs. hur man kan stödja assi- stansanvändaren i samband med exempelvis hygien, på- och avklädning och förflyttning, samt förmåga att omsätta kun- skapen i det praktiska arbetet. Utbildning för personliga assistenter 6.1.2Kommuner söker assistenter med vård- och omsorgskompetens Våra intervjuer visar att kommuner helst vill rekrytera personliga assistenter med kompetens motsvarande vård- och omsorgspro- grammet eller barn- och fritidsprogrammet. Utbildningarna anses relevanta för assistenternas arbetsuppgifter. Men kommunerna har också framfört att det lättare att omplacera assistententerna till andra arbetsuppgifter om de har dessa kompetenser. 6.1.3Privata anordnare anställer assistenter med vård- och omsorgskompetens om ett uppdrag kräver det De privata assistansanordnare som vi har intervjuat har inte sett något generellt mervärde i att anställa undersköterskor eller perso- ner som har gått barn- och fritidsprogrammet. Om assistansanvän- daren efterfrågar sådan kompetens försöker man hitta assistenter med sådan utbildningsbakgrund. Det kan till exempel vara aktuellt om en assistansanvändare har ett omfattande vårdbehov. 6.1.4Olika uppfattningar om utbildningskrav för personliga assistenter Enligt direktiven ska vi inte utreda utbildningskrav för personliga assistenter. Som framgår nedan vill ha ett utbildnings- krav, medan motsatt ståndpunkt finns i funktionshinderrörelsen och även hos privata assistansanordnare. anser att personlig assistans ska utföras av professionell personal. Grunden för en sådan professionalisering är, enligt förbun- det, att det ställs krav på att personliga assistenter ska ha utbildning och att de får arbeta på samma villkor som övriga anställda på arbets- marknaden. har föreslagit att det ska införas ett utbild- ningskrav för personliga assistenter, och att barn och fritidspro- grammet, inriktning socialt arbete med programfördjupningen vård och omsorg samt specialpedagogik 1 och 2, bör vara ingången till yrket. Enligt skulle införandet av ett sådant utbildningskrav vara ett viktigt steg mot ökad kvalitet och status för assistans- branschen. Förslaget innebär att assistansersättning eller ersättning Utbildning för personliga assistenter från kommunen inte ska betalas ut om inte assistansen ges av en person som har rätt yrkesutbildning, eller som genomgår sådan ut- bildning. förslag innebär vidare att de som arbetar som personliga assistenter ska få möjlighet till validering och vidare- bildning. Detta bör finansieras genom en särskild utbildningsersätt- ning. förslag baseras på en utvärdering av insatsen per- sonlig assistans som organisationen publicerade 2016.2 Representanter för funktionshindersrörelsen har tidigare framför att det är högst vanskligt att sätta upp generella kompetenskrav för arbetet som personlig assistent. Arbetsuppgifter och andra arbets- villkor skiljer sig väsentligt mellan olika assistansanvändare, vilket innebär mycket varierande krav på den personliga assistentens för- mågor. Det är inte säkert att den formella kompetens som nås genom en viss utbildning medför en högre kvalitet på den personliga assistansen till den enskilde användaren. Funktionshindersrörelsen menar att all utbildning och handledning ska ges utifrån den enskilde assistansanvändarens krav på kvalitet i assistansen och vara skräd- darsydd efter just hens önskemål och behov.3 Även Vårdföretagarna har framfört till oss att utbildningskrav för assistenter kraftigt skulle begränsa assistansanvändarens möjlighet att välja en assistent som möter användarens behov. 6.2Arbetsgivarna svarar för huvuddelen av assistenternas utbildning De flesta som anställs som personlig assistent har ingen utbildning som är inriktad mot yrket personlig assistent. Det innebär att de behöver lära sig yrket som de arbetar. Per- sonlig assistans är ett personligt utformat stöd och assistansanvän- darna tar ofta ett stort ansvar för att lära upp sina assistenter. Om assistansanvändaren har svårt att förmedla sina behov får en företrädare och andra assistenter ta ett större ansvar för att intro- ducera nya assistenter i yrket. Arbetsgivarna ansvarar ofta för insat- ser för att nya assistenter ska bygga upp kunskaper och förmågor som inte handlar om det praktiska genomförandet av assistansen. 2Kommunal (2016), Arbete på samma villkor som andra – dags att styra upp den personliga assi- stansen! 3S Gemensamt remissvar från STIL, Föreningen och IfA på 73-8008/2004, Omvårdnadsassistentens kompetens. Utbildning för personliga assistenter flesta assistansanordnare har rutiner för hur nya assistenter ska introduceras till ett nytt uppdrag. I vägledning till föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete framgår att introduktion bör ges och vara mer ingående för personer som inte har haft arbete tidigare. De egna arbetsuppgifterna ska ingå, liksom sambandet med andras arbetsuppgifter och inblick i hur verksamheten fungerar i stort. Risker, vanliga åtgärder och metoder för att främja en bra arbetsmiljö ska också ingå.4 Introduktionen ska även beskriva det systematiska arbetsmiljö- arbetet, till exempel vem arbetstagaren ska vända sig till när det gäller arbetsmiljön. Det kan krävas anpassning för att introduktionen ska fungera för arbetstagare i olika åldrar, med olika erfarenhet, vana vid det aktuella arbetet, vana vid arbetslivet, språkkunskaper, kulturell tillhörighet och eventuell permanent eller tillfällig funktionsned- sättning. Sammantaget visar vår kartläggning att de flesta assistenter har fått någon form av introduktion. Men det är tveksamt om intro- duktionen har gett de kunskaper om systematiskt arbetsmiljöarbete som regelverket kräver. De flesta har gått bredvid en annan assistent men få har gått en introduktionskurs. De flesta får någon form av introduktion Vår kartläggning visar att det är vanligt att assistenter som intro- duktion till ett nytt uppdrag får gå bredvid en annan assistent och får någon form av utbildning av arbetsgivaren. I enkäten till person- liga assistenter frågade vi om de fick någon introduktion till sitt senaste assistansuppdrag. Närmare en av fem hade inte fått någon introduktion alls, vare sig dubbelgång eller utbildning (). Sju av tio assistenter hade gått bredvid en annan personlig assistent. Tre av tio hade fått introduktion av assistansanvändaren eller dennes företrädare. 4Så förbättras verksamhetens arbetsmiljö. Vägledning till föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete, AFS 2001:1. Utbildning för personliga assistenter Färre, , hade gått en introduktionskurs ledd av en lärare eller på webben. Vilket behov en personlig assistent har av sådan kurs beror givetvis på vilken erfarenhet hen har av att arbeta som personlig assistent . Som framgått har tre fjärdedelar av de som besvarade vår enkät arbetat som personlig assistent. Introduktionen ser något olika ut i olika sektorer. Dubbelgång är vanligt hos alla men framför allt i kommuner (av de kom- munalt anställda assistenterna har gått dubbelt). Kurser är vanligast hos kooperativ (). Och att få introduktion direkt av assi- stansanvändaren eller företrädaren är inte oväntat vanligast hos egna arbetsgivare ().5 Dubbelgång från några arbetspass Att en ny personlig assistent får gå bredvid en mer erfaren syftar till att assistansanvändaren ska känna sig trygg med den nya assistenten, men även till att den nya assistenten ska känna sig trygg med sina arbetsuppgifter och känna till tillräckligt om assistansanvändarens behov och vanor. Våra intervjuer visar att dubbelgången i vissa uppdrag kan ta så som men att det är vanligt att gå dubbelt . blir det knappt någon dubbelgång alls. En assi- stent berättar Där jag började nu , då hade jag … då gick jag dubbelt, och då kan inte hon prata riktigt utan hon pratar via taldator och hon kan inte gå, hon behöver så mycket hjälp liksom. Och visst, jag har jobbat tidi- gare men jag har inte jobbat med henne. stod jag själv med henne, för att hon kände sig okej. Och jag bara ”ääh, ja men …”, ”Nej, vihar inget folk”. Det är ju inte så där ultimata. Man hittar ju inte ens. Jag vet ju inte ens var saker och ting är. Jag tycker inte att det borde få funka så. Introduktionsutbildningar med liknande teman Olika assistansanordnare organiserar sina introduktionsutbildningar på olika sätt. De största anordnarna har egna webbutbildningar, medan mindre anordnare kan samla sina nya assistenter på kontoret vid ett eller flera tillfällen. Någon anordnare som vi har träffat låter 5Fråga 19 i enkäten till personliga assistenter. Utbildning för personliga assistenter assistenterna arbeta de får introduktionsut- bildning. Informationen blir mindre abstrakt och lättare att ta till sig om man har lite erfarenhet menar man. Innehållet i introduktionsutbildningen är ungefär samma hos olika anordnare. Vanliga teman som tas upp är följande: •Vad är personlig assistans? •Anmälningsplikt, t ex lex . Introduktionsutbildningarna kan vara mer eller mindre obligatoriska. En stor assistansanordnare som vi har träffat säger att deras webb- introduktion inte är obligatorisk men att assistenterna ändå för- väntas göra den. Det kan behöva ske , om det inte finns möjligheter att genomföra utbildningen under arbetspassen. Våra fokusgrupper visar att assistenterna inte alltid känner till om det finns förväntningar på att de ska göra webbutbildningar och att alla heller inte har tagit del av någon webbintroduktion. Det varierar också om assistenterna har uppfattat att de får göra webbintroduktion på betald arbetstid eller inte.