sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Vi har också varit inne på att man kan tänka sig att en behörig myndighet i sina utredningar bedömer att missförhållandet utgörs Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning av ett brottsligt förfarande och att frågan bör utredas vidare av polis och åklagare. Slutligen kan man tänka sig situationen att en rapporterande person rapporterar om ett missförhållande enligt den föreslagna lagen, men gör det till en myndighet som inte är en behörig myndighet. Även om vi föreslår att sådan rapportering ska omfattas av lagens skydd under vissa förutsättningar (se avsnitt 6.3.8) kan det finnas behov av att den mottagande myndigheten kan lämna rapporten till någon annan myndighet som kan hantera den. I samtliga ovannämnda situationer kan det finnas behov av att den mottagande myndigheten har möjlighet lämna rapporten eller upp- gifter ur rapporten till någon annan myndighet som kan hantera den. Syftet med att rapportera missförhållanden, både internt och externt, är att information ska nå någon som kan utreda uppgifterna och som har möjligheter att åtgärda problemet (jfr skäl 47). Syftet med en extern rapportering till en behörig myndighet är således att myndigheten ska åtgärda problemet. Det framstår mot denna bak- grund som självklart att en myndighet bör kunna överlämna en rap- port till en annan myndighet om den myndigheten har bättre för- utsättningar för att t.ex. vidta tillsynsåtgärder. Detta gäller både om den andra myndigheten är utsedd att vara behörig eller om så inte är fallet. Det avgörande bör vara vilken myndighet som har bäst förut- sättningar för att kunna hantera och komma till rätta med problemet. Det finns flera befintliga bestämmelser i svensk rätt som möjliggör överlämnande gäller enligt 7 § förvaltningsprocesslagen att om en allmän förvaltningsdomstol finner att den saknar behörighet att som första domstol handlägga ett mål men att en annan allmän förvaltningsdomstol är behörig, ska handlingarna i målet lämnas över till den domstolen, om det inte finns något skäl mot det. Över- lämnande kan enligt bestämmelsen göras när som helst under hand- läggningen, så snart det kommit fram att den egna domstolen saknar behörighet att som första domstol handlägga ett mål men att en annan allmän förvaltningsdomstol är behörig. var detta bara möjligt att göra i samband med att målet inleddes. I 18 § lagen (1986:765) med instruktion för ombuds- män har JO getts en uttrycklig rätt att överlämna ärende till en annan Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning myndighet för handläggning om ärendet är av sådan beskaffenhet att det lämpligen kan utredas och prövas av den andra myndigheten. Möjligheten för JO att överlämna ärenden till en annan myndighet ska dock ses mot bakgrund av JO:s ställning som extraordinärt organ (KU 1975/76:22 s. 52). Även om inga andra myndigheter har samma uttryckliga rätt som JO att överlämna ärenden till en annan myndighet, förekommer sådana överlämnanden i inte obetydlig utsträckning. Alla myndigheter har enligt en allmän förvaltningsrättslig princip, som kommer till uttryck i 6 § förvaltningslagen, en serviceskyldighet som bl.a. innebär att myndigheten ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla och att myndigheten ska lämna enskilda sådan hjälp att de kan ta till vara sina intressen. Hjälpen kan t.ex. bestå i att bistå den enskilde att vända sig till rätt myndighet. Rör det sig om en felsänd handling, bör hjälpen i regel lämnas genom att myndigheten skickar handlingen vidare till rätt myndighet. Om det är oklart vilken myndighet som den enskilde önskar vända sig till, bör myndigheten som tagit emot en handling försöka ta reda på vad avsändaren vill uppnå med detta. Hjälpen ska ges i den utsträck- ning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Att vidarebefordra hand- lingar som en myndighet fått, men som en annan myndighet rätte- ligen borde ha, kan således göras som ett led i utövandet av service- skyldigheten. Enligt 8 § förvaltningslagen ska en myndighet inom sitt verksam- hetsområde samverka med andra myndigheter. En myndighet ska vidare i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv in- hämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. En myndighet kan dessutom, med stöd av 26 § förvaltningslagen begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild inom ramen för sitt utredningsansvar. Av 6 § myndighetsförordningen (2017:515) följer också att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Befintliga bestämmelser i svensk rätt är inte tillräckliga för att säkerställa direktivets krav på överlämnande Vi bedömer att serviceskyldigheten kommer att bidra till att rapporter kommer att hanteras av rätt myndighet. I kapitel 9 föreslår vi dock sekretessbestämmelser till skydd för den rapporte- rande och andra enskilda personers identitet. Dessa sekretessbestäm- melser har sin grund i direktivets krav på konfidentialitet och sekre- tess för både den rapporterande och den berörda personens identitet (se bl.a. artiklarna 9.1 a och 16.1). Sådana sekretessbestämmelser försämrar förutsättningarna för utbyte av information mellan myndig- heter. Samverkansskyldigheten och serviceskyldigheten kan t.ex. inte åberopas som stöd för att en myndighet ska kunna lämna uppgifter som omfattas av sekretess till en annan myndighet. Vi bedömer sammanfattningsvis att befintliga bestämmelser i svensk rätt inte är tillräckliga för att säkerställa de krav som framgår av artikel 11.6 i direktivet. Det behöver därför införas en skyldighet för en behörig myndighet att överlämna rapporter eller uppgifter ur rapporter till en annan myndighet för att garantera att artikel 11.6 i direktivet genomförs i svensk rätt. Det ska införas en skyldighet för en behörig myndighet att överlämna en rapport till en annan behörig myndighet Vi har redan redogjort för artikel 11.6 och skäl 65 och konstaterat att de synes beröra delvis olika situationer. Artikel 11.6 rör situatio- nen att den mottagande myndigheten inte är behörig. Skäl 65 rör den situationen att den mottagande myndigheten i och för sig är behörig men att det ändå är någon annan myndighet som bör utreda den rap- porterade överträdelsen. Skäl 65 rör uttryckligen myndigheter som utsetts som behöriga myndigheter. Vi tolkar även artikel 11.6 som att den avser myndig- heter som i och för sig utsetts som behöriga men som inte är behö- riga att hantera just den aktuella rapporten eftersom missförhållan- det i rapporten hör till en annan behörig myndighets ansvarsområde. Vi gör den tolkningen med beaktande av att direktivets bestämmelser avser behöriga myndigheter. Det framstår därmed som främmande om en av direktivets artiklar skulle rikta sig mot några andra myn- digheter än sådana som utsetts som behöriga. Vi gör mot den bak- Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning grunden bedömningen att det inte finns skäl att införa några bestäm- melser om överlämnande för den situationen att en rapporterande person rapporterar om ett missförhållande till en myndighet som inte alls är behörig. En sådan situation får i stället hanteras i enlighet med befintliga bestämmelser. Däremot ser vi ett behov av att reglera den situationen att den mottagande myndigheten i och för sig är en behörig myndighet men inte behörig för de frågor som den aktuella rapporten avser. Om en sådan myndighet konstaterar att en annan behörig myndighet är an- svarig för att hantera den aktuella rapporten bör, med hänsyn till kravet i artikel 11.6, rapporten kunna lämnas över till den myndig- heten. Vi anser därför att det bör införas en skyldighet för en behörig myndighet som finner att den saknar behörighet att hantera en rapport men att en annan behörig myndighet är behörig att hantera rapporten, att överlämna rapporten och övriga handlingar i ärendet till den myndigheten. Skyldigheten bör dock inte gälla om det finns något skäl som talar mot överlämnande. Det skulle kunna argumenteras för att skyldigheten endast bör gälla i samband med att ett ärende inleds, dvs. i samband med att information rapporteras till myndigheten. Det kan dock inte uteslutas att den mottagande myndigheten måste vidta vissa utredningsåtgär- der för att kunna konstatera att rapporten avser en fråga som hör till en annan behörig myndighets ansvarsområde. Vi har svårt att se någon anledning till att det inte ska vara möjligt att överlämna rapporten även efter att den mottagande myndigheten har påbörjat handlägg- ningen. En sådan ordning skulle underlätta för den enskilde som kanske gjort en rimlig felbedömning och bidra till att rapporter blir utredda på det sätt som direktivet får anses kräva. Det kan dessutom noteras att det, som tidigare nämnts, i 7 § förvaltningsprocesslagen finns en skyldighet för en förvaltningsdomstol att överlämna ett mål även i ett senare skede av handläggningen än i samband med att målet inleds, om en annan förvaltningsdomstol är behörig att handlägga målet som första domstol. Det skulle således inte vara främmande för den svenska rättsordningen att ett ärende överlämnas i ett senare skede. Vi anser därför att skyldigheten för en behörig myndighet att överlämna en rapport till en annan myndighet bör gälla oavsett när den första myndigheten konstaterar att överlämnade behöver ske. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det bör således inte krävas att det sker i samband med att ett ärende inleds, dvs. i samband med att informationen rapporteras till myn- digheten. Vi föreslår i avsnitt 9.2.1 att sekretess ska gälla hos en myndighet i ärenden om uppföljning av rapporter som kommit in till myndig- heten i en extern rapporteringskanal. Det skulle kunna anses att en behörig myndighet som får en rapport överlämnad från en annan behörig myndighet inte fått den i en extern rapporteringskanal och att sekretessen därför inte ska gälla. En sådan situation bör undvikas och det bör därför anges i bestämmelsen om överlämnande att rap- porten ska anses ha kommit in till den andra myndigheten genom en extern rapporteringskanal som den kom in till den myn- dighet som först tog emot rapporten. Den mottagande myndigheten bör även underrätta den rapporterande personen om överlämnandet. Det ska införas en skyldighet för en behörig myndighet att lämna upplysningar till tillsynsmyndigheter m.fl. Vi ser ett behov av att reglera ytterligare en situation. Med hänsyn till de principer som varit vägledande för våra förslag om vilka myn- digheter som bör utses som behöriga myndigheter (se avsnitt 8.8.2), kan man tänka sig den situationen att en myndighet i och för sig är behörig men att det ändå finns en annan myndighet som har bättre förutsättningar för att t.ex. vidta tillsynsåtgärder, men som inte utsetts som behörig myndighet. Den nu beskrivna situationen avser en delvis annan situation än den i föregående avsnitt. Medan det i den föregående situationen handlar om att överlämna hela visselblåsarärendet (därför att det inleddes hos fel behörig myndighet) handlar den nu aktuella situa- tionen om att den mottagande behöriga myndigheten har utrett visselblåsarärendet och då funnit att det kan finnas skäl att – med utgångspunkt i vad som framkommit genom utredningen av vissel- blåsarärendet – inleda tillsynsåtgärder. Den behöriga myndigheten kan i det läget tänkas konstatera att det finns en annan myndighet som har bättre förutsättningar att vidta tillsynsåtgärder än vad den behöriga myndigheten själv har. Den nu beskrivna situationen torde kunna uppkomma inom t.ex. området för miljöskydd. Som redan konstaterats är området miljö- skydd stort och sträcker sig över en mängd olika områden, såsom Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning klimat, avfallshantering, havs-, luft- och bullerföroreningar och skydd av den biologiska mångfalden. Tillsynsansvaret på området för miljö- skydd är i fördelat på flera statliga myndigheter. Inom om- rådet utövar dessutom kommunerna, genom av fullmäktige beslutad nämnd, ett tillsynsansvar. Vårt förslag om utseende av behöriga myn- digheter utgår från principen om att befintliga tillsynsmyndigheter bör utses som behöriga myndigheter. Eftersom tillsynsansvaret inom området för miljöskydd är spritt på så många olika aktörer kan denna princip dock inte tillgodoses fullt ut. Vi bedömer att upp- giften att vara behörig myndighet inom området för miljöskydd bör läggas på några av de större myndigheterna på miljöområdet. Detta kommer dock kunna få till följd att den behöriga myndigheten i vissa situationer konstaterar att det finns en annan myndighet som har bättre förutsättningar att vidta tillsynsåtgärder än vad den behöriga myndigheten har. Med hänsyn till skrivningen i skäl 65 samt till det övergripande syftet med extern visselblåsning – nämligen att information ska nå någon som har befogenheter att åtgärda problemet (jfr skäl 47) – är det både godtagbart och önskvärt att en behörig myndighet i en sådan situation kan lämna uppgifter om utredningsresultatet i ett uppföljningsärende till en annan myndighet i syfte att denna ska kunna inleda tillsyn. Motsvarande gäller om utredningsresultatet i ett uppföljningsärende visar att någon kan ha gjort sig skyldig till brott. Om det finns skäl att misstänka att brott har begåtts är det således både godtagbart och önskvärt att en behörig myndighet kan lämna uppgifter till i syfte att uppgifterna kan ut- redas vidare. För att säkerställa att en behörig myndighet i de nu nämnda situa- tionerna överlämnar uppgifter till en tillsynsmyndighet eller till Polis- myndigheten bör det införas en uppgiftsskyldighet för den behöriga myndigheten. Uppgiftsskyldigheten bör formuleras som att en behörig myndighet som utrett uppgifter som rapporterats och bedömer att det finns skäl att inleda tillsyn med anledning av det som framkom- mit i rapporten, ska vara skyldig att till den myndighet som är an- svarig för tillsyn av det som bör utredas, lämna de uppgifter som är nödvändiga för att tillsynen ska kunna inledas. På motsvarande sätt bör en behörig myndighet som utrett uppgifter som rapporterats och bedömer att det finns skäl att misstänka att brott har begåtts, vara skyldig att underrätta om uppgifterna. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Syftet med att en behörig myndighet ska kunna lämna uppgifter om utredningsresultatet i ett ärende hos en visselblåsarfunktion till en annan myndighet är att denna ska kunna inleda tillsyn. För att kunna inleda tillsyn krävs att tillsynsmyndigheten får kännedom om identiteten på den utpekade personen, dvs. den som kan misstänkas som ansvarig för missförhållandet. Det är dock viktigt att uppgifter som inte är nödvändiga för att vidta åtgärder inte lämnas över från visselblåsarfunktionen. I stället bör utgångspunkten vara att så få uppgifter som möjligt lämnas över. För att kunna inleda tillsyn mot den utpekade personen torde det t.ex. sällan vara relevant att känna till den rapporterande personens identitet. Detta bör tydliggöras genom att ett nödvändighetsrekvisit införs. Det ska införas en skyldighet för en behörig myndighet att lämna upplysningar till tillsynsverksamheten inom den egna myndigheten Föregående avsnitt tar sikte på situationen att visselblåsarfunktionen hos den behöriga myndigheten gör bedömningen att en annan till- synsmyndighet bör inleda ett tillsynsärende. Det kommer troligen att vara mer vanligt förekommande att visselblåsarfunktionen hos den behöriga myndigheten gör bedömningen att tillsynsverksam- heten inom den egna myndigheten bör inleda ett ärende. Detta har sin grund i våra förslag om att som behörig myndighet bör utses myndigheter som redan utövar tillsyn över det område som den be- höriga myndigheten får ansvar för (se avsnitt 8.8.2). Det är dock inte självklart att visselblåsarfunktionen inom en be- hörig myndighet kan överlämna uppgifter till tillsynsverksamheten inom den behöriga myndigheten. Detta har sin grund i att sekretess normalt gäller även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myn- dighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (jfr 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Som redan nämnts föreslår vi i kapitel 9 sekretessbestämmelser till skydd för den rapporterande personens och andra enskildas identitet. Dessa bestämmelser föreslås med anledning av direktivets krav på konfi- dentialitet och sekretess (se bl.a. artiklarna 9.1 a och 16.1). Sekretess- bestämmelserna kommer att kunna utgöra ett hinder för att lämna uppgifter från visselblåsarfunktionen inom en behörig myndighet till tillsynsverksamheten inom den behöriga myndigheten, om de skulle anses vara olika verksamhetsgrenar. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning En sådan ordning skulle få oönskade konsekvenser och dessutom vara oförenligt med direktivets syfte. Det övergripande syftet med extern visselblåsning är att information ska nå någon som har befo- genheter att åtgärda problemet (jfr skäl 47). Det är med beaktande av detta som vi föreslår att tillsynsmyndigheter ska utses som be- höriga myndigheter, eftersom de i egenskap av tillsynsmyndigheter har förutsättningar att komma till rätta med missförhållandena (se avsnitt 8.8.2). För att säkerställa att tillsynsverksamheten inom en behörig myn- dighet får tillgång till de uppgifter som inkommer till visselblåsar- funktionen bör det därför införas en uppgiftsskyldighet motsvarande den som föreslås gälla i förhållande till andra tillsynsmyndigheter. Den bör formuleras som att uppgiftsskyldigheten ska gälla även om ansvarig tillsynsfunktion finns inom den behöriga myndigheten. Införande av uppgiftsskyldigheter väcker frågor om sekretess Som nämnts föreslår vi i kapitel 9 sekretessbestämmelser till skydd för den rapporterande personens och andra enskildas identitet. Dessa sekretessbestämmelser kommer dock inte hindra den behöriga myn- digheten från att fullgöra den föreslagna uppgiftsskyldigheten. Av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen följer nämligen att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Paragrafen är tillämplig när det är fråga om att lämna uppgifter såväl mellan två myndigheter som mellan två olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet när de är att anse som självständiga i förhållande till varandra (se 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Genom att införa en uppgiftsskyldighet för behöriga myndig- heter i de ovannämnda situationerna säkerställs att rapporterad in- formation når den som har möjlighet att åtgärda missförhållandet. Införande av en uppgiftsskyldighet väcker dock frågor om vilket sekretesskydd som gäller eller bör gälla för uppgifterna hos den mot- tagande myndigheten. Dessa frågor behandlas i avsnitt 9.2.6. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8.18Överlämnande av information i en rapport till EU:s behöriga institutioner, organ eller byråer Bedömning: Om en myndighet har mottagit en rapport enligt den föreslagna lagen och om informationen är sådan att den ska utredas vidare av någon av EU:s behöriga institutioner, organ eller byråer, bör myndigheten överlämna rapporten till den insti- tutionen, organet eller byrån. Det krävs inga nya bestämmelser angående detta. Direktivets bestämmelser om att överlämna information i en rapport till EU:s behöriga institutioner, organ eller byråer I artikel 11.2 f anges att medlemsstaterna ska säkerställa att de behö- riga myndigheterna översänder informationen i rapporter till unionens behöriga institutioner, organ eller byråer, beroende på vilket som är tillämpligt, för vidare utredning, om så föreskrivs i unions- rätten eller nationell rätt. Det anges således uttryckligen i artikel 11.2 f att skyldigheten att enligt visselblåsardirektivet översända informationen gäller om det föreskrivs i unionsrätten eller nationell rätt. Det finns flera bestäm- melser, både i unionsrätten och den svenska nationella rätten, som innebär en skyldighet för svenska myndigheter att lämna information till EU:s institutioner, organ eller byråer. Exempel på bestämmelser om skyldigheten för en svensk myndighet att lämna information till EU:s institutioner, organ eller byråer Som exempel på bestämmelser som innebär en skyldighet för svenska myndigheter att lämna information till EU:s institutioner, organ eller byråer kan nämnas och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning () och om upphävande av och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999, den s.k. Olaf-förordningen. Enligt artikel 8.2 ska medlemsstaternas Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning behöriga myndigheter, på begäran av eller på eget initiativ, till överlämna alla handlingar och all information som de innehar och som rör någon av Olafs pågående utredningar, dock endast under förutsättning att den nationella rätten tillåter det. Ett annat exempel är och rådets direk- tiv 2014/65/EU av om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv /92/EG och av direk- tiv 2011/61/EUI (MiFID II). I artikel 79.4 framgår att om en natio- nell behörig myndighet har goda skäl att misstänka att enheter som inte står under dess överinseende har utfört handlingar i en annan medlemsstat som strider mot direktivet ska myndigheten anmäla det bl.a. till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (). Artikeln är genomförd i svensk rätt genom 23 kap. 5 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden där det anges att ska, i den utsträckning som följer av medlemskap i unionen, i sin tillsynsverksamhet samarbeta och utbyta information med bl.a. Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten. Det kan dessutom noteras att skäl 65 berör frågan om behöriga myndigheters befogenhet att överlämna en rapport till en annan myndighet. Det framhålls särskilt att inrättandet av externa rappor- teringskanaler inte bör påverka medlemsstaternas eller kommissio- nens befogenheter när det gäller tillsyn på området statligt stöd och att direktivet inte påverkar kommissionens exklusiva befogenhet när det gäller att förklara statliga stödåtgärders förenlighet. Vi tolkar det som att det – för att återspegla ansvarsfördelningen på statsstöds- området – krävs att rapporter om missförhållanden som rör för statligt stöd ska kunna överlämnas till kommissionen. Det behövs inga nya bestämmelser som säkerställer att information översänds till EU:s behöriga institutioner, organ eller byråer Skyldigheten att enligt artikel 11.2 f visselblåsardirektivet översända information till unionens institutioner, organ eller byråer gäller således om det föreskrivs i unionsrätten eller nationell rätt. Vi tolkar inte direktivet som att det kräver att det införs en skyl- dighet att överlämna information. Artikel 11.2 f kan snarare ses som en erinran om att för det fall det enligt annan unionsrätt eller svensk rätt finns en skyldighet att lämna information till unionens behöriga institutioner, organ eller byråer, så gäller den skyldigheten även be- Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning träffande sådan information som myndigheten tar emot som en följd av rapportering enligt den föreslagna lagen. Som konstaterats finns det ett flertal bestämmelser som innebär en sådan skyldighet under vissa förutsättningar. En myndighet som är skyldig att lämna information kommer således, om förutsättning- arna är uppfyllda, vara tvungen att lämna informationen även om den inkommer till myndigheten i enlighet med den nya föreslagna lagen.