sou · H8B314 · 2020-03-11 00:00:00 — Framtidens teknik i omsorgens tjänst Utredningen om välfärdsteknik i äldreomsorgen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över och lämna förslag på åtgärder som kan främja införandet av välfärdsteknik för ökad trygghet och som stärker självständighet och livskvalitet för äldre och som avlastar personal och moderniserar verksamheten (dir. 2018:82, bilaga 1). Förslagen skulle gälla adekvat stöd, kunskap och förbättrade förut- sättningar för personalen, förbättrade rättsliga förutsättningar för an- vändning av välfärdsteknik samt även förbättrad samverkan, nationellt stöd och myndigheternas roll. Till särskild utredare förordnades civilingenjören . Utredningen har antagit namnet Utredningen om välfärdsteknik i äldreomsorgen (S 2018:11). Som sakkunniga i utredningen förordnades departementssekreteraren (Socialdepartemen- tet), departementssekreteraren (), departementssekreteraren (Finansdepartemen- tet), departementssekreteraren (Socialdepartemen- tet), kanslirådet () och departementssekreteraren (). entledigades och ersattes av departementssekreteraren från . entledigades och ersattes av av departementssekreteraren . Som experter i utredningen förordnade regeringen programledaren , samordnaren , rådgivaren , jur.kand. , strategen , sektionschefen , segmentsansvarig vård och omsorg , förbundssekreteraren , juristen , utredaren , juristen , utredaren , styrelseledamoten i Vård- företagarna och pol.mag. entledigades och ersattes av strategen . Sayran Khayati entledigades och ersattes av juristen . Som sekreterare i utredningen förordnades legitimerade sjuk- sköterskan per och jur.kand. Utredningen har sammanträtt vid sex tillfällen med utredningens sakkunniga och experter. Experter och sakkunniga har i allt väsent- ligt ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betän- kandet har därför formulerats i vi-form. Särskilt yttrande har lämnats av experten . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Framtidens teknik i omsorgens tjänst (SOU 2020:14). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)................................................................................ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom ....... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ Förslag till lag om ändring i patientlagen (2014:821) ........... 1.5Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ................................................................................. Utredningens uppdrag och arbete.................................. Angående vissa begrepp i betänkandet .................................. Avgränsningar i utredningens arbete ..................................... Om vissa begrepp ................................................................... E-hälsa och anslutande begrepp ............................. Välfärdsteknik vid nedsatt beslutsförmåga ........................... Orsaker till nedsatt beslutsförmåga hos äldre ...................... Stadieindelning och vanliga symptom ................... 3.5Beslutsförmåga och stöd till personer med nedsatt förmåga att kunna fatta egna beslut ...................................... 3.6Tekniska förutsättningar för användningen 3.6.3Tekniska förutsättningar vid implementering Digital teknik för vård och omsorg................................ Användningen av välfärdsteknik i omsorgen ............. Välfärdsteknik i ordinärt boende ......................... 4.2.3Välfärdsteknik i särskilt boende inom 4.2.4Välfärdsteknik i den kommunala hälso- av 12 kommuner.................................................... undersökning av välfärdsteknik ...... Läsa och dokumentera mobilt ............................................. Om informationssäkerhet i kommunerna........................... Brister i informationssäkerhet..... Upphandling upplevs som problematiskt ........................... Juridiska svårigheter vid implementering ............................ 4.8 Teknikens potential att effektivisera äldreomsorgen .............. Uppskattningar från SKR ..................................... Exempel 1: Mobilt trygghetslarm/gps ................. Exempel 2: Nyckelfri hemtjänst ........................... Exempel 3: Digital tillsyn/trygghetskamera ........ Medicinpåminnare/läkemedelsrobot.................... Vård på distans (telemedicin) ............................... Ytterligare erfarenheter från ................... Kompetensförsörjningen inom äldreomsorgen ............. Kompetensförsörjningen inom äldreomsorgen .................. Personalen inom äldreomsorgen .......................... Undersköterskor och vårdbiträden ...................... Den demografiska utmaningen ............................................ Välfärdsteknik och bemanningen inom äldreomsorgen ..... God kvalitet i äldreomsorgen ............................... Tillsynen av särskilda boenden ............................. av särskilda boenden............................................... Reflektioner angående IVO:s tillsyn.................... Nationellt stöd och styrning ...................................... Nationella strategier och satsningar .................................... Vision e-hälsa 2025................................................ 6.2.3Strategier som rör digitalisering Stimulansbidrag på området välfärdsteknik ........ 6.3 Statliga myndigheters uppgifter och roll............................. Myndigheten för delaktighet................................ Myndigheten för digital förvaltning .................... 6.4Andra nationella aktörer på området digitalisering Rådet för styrning med kunskap.......................... Kommuner och Regioner (SKR)........... 7.1Rättsliga förutsättningar för vård och omsorg vid nedsatt beslutsförmåga................................................... Hälso- och sjukvård .............................................. 7.1.3Närmare om olika former för att lämna 7.2Grundlagsskyddet mot frihetsberövanden och tvång från det allmänna .................................................................. 7.4Europeiska unionens stadga om de grundläggande 7.5 FN:s resolution..................................................................... 7.6Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin (Biomedicinkonventionen) ....................... 7.7Konventionen om rättigheter för personer 7.8Europarådets rekommendation om hjälpbehövande Om allmänna grunder för ansvarsfrihet .............................. Ansvarsfrihetsgrunderna i 24 kap. .... Ställföreträdare vid nedsatt beslutsförmåga ........................ God man och förvaltare ........................................ EU:s dataskyddsförordning (GDPR) .................. Informationssäkerhet och inbyggt skydd ............ Konsekvensbedömning avseende dataskydd ....... 7.12.5Lagen om behandling av personuppgifter Särskilt om kameraövervakning............................ Överväganden och förslag ......................................... Hinder och osäkerheter i fråga om välfärdsteknik ............. 8.4Vård och omsorg till människor med nedsatt Om tvångs- och begränsningsåtgärder................. Stöd i att kunna samtycka till vård och omsorg .. 8.5Tidigare utredningar som berört vård och omsorg av människor med nedsatt beslutsförmåga ......................... 8.6Överväganden om behovet av lagreglering gällande vård och omsorg till enskilda med nedsatt beslutsförmåga........ Två huvudsakliga modeller för Dagens lagstiftning är otillräcklig ........................ Ställföreträdarlagstiftning inget alternativ........... 8.6.4Otydlig gräns mellan socialtjänst och hälso- 8.7Förslag om vård och omsorg till dem med nedsatt 8.7.1Förslag om vård till människor med nedsatt 8.7.2Förslag om omsorg till människor med nedsatt beslutsförmåga ................................. 8.7.3Individuell plan (SIP) som metod för välfärdsteknik vid nedsatt beslutsförmåga........... Förslag till sekretessbrytande bestämmelse ........ 8.8Överväganden om behovet av lagstiftning om skyddet för den personliga integriteten ............................................ 8.9Förslag om lagstöd med fokus på skyddet av den Lagstöd för att använda viss digital teknik .......... 8.9.2Förslag om stärkt informationssäkerhet 8.10 Överväganden och förslag om stöd till personalen.............. Förslag om kompetensutveckling för omsorgspersonal och biståndshandläggare.......... 8.10.3Förslag om vägledningsuppdrag till 8.10.4 Kommunernas styrning av utförare ..................... 8.11 Grundläggande förutsättningar i form av infrastruktur ..... Gemensam digital infrastruktur ........................... 8.12 Överväganden om samverkan och nationell styrning 8.12.2 Statlig styrning av äldreomsorgen ........................ 8.12.3 Behoven av nationellt stöd i äldreomsorgen ........ 8.12.5 Slutsatser i fråga om styrning och stöd ................ 8.12.6Förslag om nationellt centrum för Definitionen av välfärdsteknik ............................. Behovet av att möjliggöra samordning ................................ Digital kompetens hos äldre................................................. Konsekvenser av förslagen........................................ Allmänt om konsekvensanalys............................................. Den kommunala finansieringsprincipen.............................. Konsekvenser av respektive lagförslag ................................ Förslaget om ändring i patientlagen ..................... 9.3.3Förslagen om lagändringar i socialtjänstlagen om omsorg till dem med nedsatt Förslaget om sekretessbrytande bestämmelse..... 9.3.5Förslaget om lagstöd i socialtjänstlagen för digital teknik .................................................... Förslagen om stärkt informationssäkerhet Utredningens förslag i övrigt ............................................... Konsekvenser för kommunerna........................................... Konsekvenser för sysselsättningen ...................................... Konsekvenser för den personliga integriteten .................... Konsekvenser för miljön...................................................... Konsekvenser för jämställdheten ........................................ Konsekvenser för företag..................................................... Konsekvenser för anhöriga .................................................. Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom ........ Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Förslaget till lag om ändring i patientlagen (2014:821) ..... Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ............................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2018:82........................................... Bilaga 2 Aktörer i urval som utredningen fört dialog med ...... Utredningens inriktning i korthet Denna utredning har haft i uppdrag att se över och lämna förslag på åtgärder som kan främja införandet av välfärdsteknik. En central del har handlat om att vid behov lämna författningsförslag med fokus på reglering av samtycke från personer med nedsatt beslutsförmåga. Utredningen har också haft i uppgift att analysera vilka effekter användning av välfärdsteknik kan ha på behovet av personal i äldre- omsorgen, liksom att lämna förslag i fråga om dels samverkan, natio- nellt stöd och myndigheternas roll, dels adekvat stöd, kunskap och förbättrade förutsättningar för personalen. Vi vill uppmuntra till och underlätta spridningen av dagens väl- färdstekniska lösningar som kan införas på kort sikt. Det lägger också en god grund för införandet av andra, mer utvecklade och avancerade lösningar . Den digitalisering och kunskaps- tillväxt som pågår kommer att leda till förändringar av samhällets organisering av service och tjänster inom alla områden. Sammantaget får det stor effekt på arbetslivet med krav på ny kompetens och för- ändringar av hur verksamheter utformas och arbete bedrivs. Utveck- lingen är snabb och inte alltid förutsägbar. Vad är välfärdsteknik? Utredningen har under hela arbetet haft en bredare syn på välfärds- teknik än beskrivningen i termbank. Utredningens utgångspunkt har snarare varit ”stödjande omgivning för ett aktivt liv” (AAL) vilket inkluderar alla typer av tekniker med ett användar- perspektiv som syftar till att förbättra kvaliteten på välfärdstjänster genom ökad självständighet, oberoende och värdighet för mottagare av hälso- och sjukvård eller omsorgstjänster. Det leder tanken fel att se på välfärdsteknik som produkter, efter- som det snarare rör sig om tjänster som och hälso- och sjukvården tillhandahåller för att öka den enskildes självständighet och trygghet. Införande av välfärdsteknik handlar således inte om att köpa in vissa produkter utan om att utveckla tjänster och införandet av arbetssätt som tillgodoser den enskildes behov på nya sätt. En tjänst som förekommer är digital nattillsyn, dvs. tillsyn på distans där personal använder en kamera ett förutbestämt antal gånger per natt för att observera att personen ligger i sin säng. Eftersom personen ändå sover minskar kameratillsyn inte tiden för personlig kontakt som insatsen frigör arbetstid. Inte sällan innebär det också mindre bilkörning för del. I särskilda boenden för äldre förekommer passiva larm i form av sensorer som larmar tyst till personalens mobiltelefoner. Det kan handla om en larmmatta på golvet som utlöser ett larm när någon stiger på mattan på golvet. Dörrsensorer larmar när en dörr öppnas. Härigenom får personal en indikation på att personen kan behöva stöd och kan komma dit om man tror att det behövs. Syftet är inte minst att förebygga fallolyckor. Digital teknik av detta slag kan också minska förekomsten av olagliga tvångs- och begränsningsåtgärder inom äldreomsorgen, t.ex. låsta dörrar. I stället för att få sin rörelsefrihet begränsad eller behöva stå under ständig övervakning av en annan människa, kan t.ex. en person med demenssjukdom röra sig självständigt inom ett visst om- råde med hjälp av gps (s.k. geofence). Om personen lämnar området går ett larm till personalen som kan möta upp personen för att ge stöd. Tjänsten kan även användas som ett mobilt trygghetslarm utom- hus, både aktivt och passivt larm. Självständigheten utomhus kan öka även för dem som har svårt att hitta hem. Riskerna med att gå vilse minskar när det enkelt går att antingen guida individen hem eller möta upp och ledsaga hem. För många anhöriga kan det upplevas som en stor lättnad. Oavsett val av digital tjänst ska insatsen utgå från individens be- hov och förutsättningar och utformas tillsammans med personen. Äldreomsorgen har redan och kommer framöver att få ännu större svårigheter att rekrytera tillräckligt med kompetent personal. Kom- petensförsörjningen kan inte uteslutande ta sikte på att attrahera och rekrytera ny omsorgspersonal, utan måste även handla om att ta tillvara den fulla potentialen hos redan anställda genom att skapa en hållbar och attraktiv arbetsmiljö. Genom digitalisering och använd- ning av välfärdsteknik kan arbetet organiseras på sätt som kan inne- bära att personalen får mer tid till omsorgsarbetet och mer flexibili- tet i utförandet, vilket i sin tur kan bidra till minskad stress och även minska belastningsskador hos omsorgspersonalen. Hinder och osäkerheter som hämmar utvecklingen Kommunerna har kommit olika långt när det gäller digitaliseringen inom äldreomsorgen men är det mycket få äldre som får tillgång till tjänster utformade med välfärdsteknik, trots de fördelar som välfärdstekniken har i olika avseenden. I ett nationellt perspek- tiv går det långsamt, trots flera lyckosamma projekt på kommunnivå. Att gå från projekt till breddinförande har visat sig svårt för kom- munerna. I syfte att skapa sig en egen bild av vad som kan främja ett bredare införande av välfärdsteknik har utredningen gjort en bred kartlägg- ning och haft kontakt med många olika aktörer av skilda slag. Då har sex huvudsakliga hinder för ett bredare införande framträtt: 1.Osäkerhet kring de juridiska förutsättningarna att tillhandahålla välfärdsteknik till dem med nedsatt beslutsförmåga. 2.Bristande digital infrastruktur, både i fråga om den tekniska infra- strukturen och när det gäller digitalt informationsutbyte. 3.Bristande kompetens i fråga om digitalisering och välfärdsteknik i alla yrkesgrupper inom äldreomsorgen. 4.Bristande samverkan och samordning mellan huvudmän men ock- så mellan stat, region och kommun. 5.Bristande nationell styrning – statliga myndigheters uppdrag över- lappar och styrningen upplevs ibland som motsägelsefull. 6.Fragmentiserad kunskapsbildning inom äldreomsorgen. Lagstiftning i vid bemärkelse kan hindra eller hämma digital utveck- ling på flera sätt, inte bara genom uppenbara rättsliga hinder utan också till följd av rättslig osäkerhet eller en avsaknad av reglering. Redan av utredningens direktiv framgår att det finns oklarheter i lag- stiftningen om på vilket sätt personer med nedsatt beslutsförmåga kan erbjudas tjänster med hjälp av välfärdsteknik. Utredningen har kunnat iaktta denna osäkerhet hos flera professioner och på olika nivåer i kommunerna. Det handlar om hur vård och omsorg kan till- handahållas personer med nedsatt beslutsförmåga i allmänhet och med stöd av välfärdsteknik i synnerhet. Olika tolkningar av rätts- läget har uppstått och rättsliga argument blandats med praktiska och etiska argument, i syfte att finna hanterliga lösningar på de problem som uppstår i verksamheten när lagen inte tillhandahåller lösningar för att tillgodose att personer med nedsatt beslutsförmåga ges vård och omsorg på lika villkor som andra. Att det inte finns tydliga regler skapar stor osäkerhet för berörd personal och för den kommun som överväger att investera i tekniken. Det är sannolikt att bristen på lag- stöd bromsat införandet av välfärdsteknik i kommunerna. En analys av det nu gällande rättsläget visar att regelverket inom hälso- och sjukvården inte reglerar situationen då icke akuta hälso- och sjukvårdsinsatser behöver erbjudas personer med mer varaktigt nedsatt beslutsförmåga. Det framstår som anmärkningsvärt och olämpligt att det saknas lagstöd för vård i dessa inte alltför ovanliga situationer. Om inte lagen ändras kommer rättsläget att fortsätta att utgöra ett hinder för den nödvändiga moderniseringen av äldreomsorgen. En annan konsekvens som vi kunnat iaktta är att den som lider av kognitiv svikt exkluderas från insatser som involverar användningen av digital teknik, vilket strider mot principen om jämlik vård. Sam- manfattningsvis har vi från alla håll uppfattat starka önskemål om lagstiftning och vi föreslår därför regler på detta viktiga område. En viktig utgångspunkt har därvid varit att lagstiftningen inte ska möjliggöra tvång. Den enskildes vilja måste alltid respekteras oavsett om personen har nedsatt beslutsförmåga eller ej. Om den enskilde motsätter sig en insats eller åtgärd får man undersöka om det går att göra några anpassningar så att den enskilde kan acceptera insatsen. Ett problem för professionen är dock att det inte alltid är tydligt vad den enskilde säger nej till eller vad han eller hon egentligen har för uppfattning. För individer med långt framskriden demenssjukdom kan det vara särskilt svårt och kräva särskild kompetens. Vi har övervägt om den lagstiftning som föreslås bör rikta in sig på välfärdsteknik enbart eller om den bör ha en mer generell tillämp- ning. Under utredningens gång har det blivit tydligt att det som efterfrågas är en mer generellt inriktad lagstiftning som ska gälla vid nedsatt beslutsförmåga oavsett vilken typ av insats som är aktuell för den enskilde. Detta synsätt ligger också i linje med uppfattningen att det inte är någon artskillnad på när insatser inom vård och omsorg utförs med hjälp av välfärdsteknik och när de inte gör det. En annan utgångspunkt har varit att man för varje situation bör låta professionen ta ställning till om personen har nedsatt besluts- förmåga och vilka omsorgsåtgärder som den enskilde är i behov av. Vi föreslår således ingen lösning som bygger på att särskilda ställ- företrädare ska utses. Arbetssättet måste fungera i verkligheten. De arbetssätt som finns på sina håll fungerar och bör legaliseras. Vi ser emellertid ett behov av att betona vikten av hälso- och sjuk- vårdens särskilda kompetens i detta sammanhang. bor många äldre kvar hemma även när de är svårt sjuka. Den utvecklingen kan förväntas fortsätta. För att säkerställa att bedömningar vilar på ett gott beslutsunderlag både vad gäller beslutsförmågan och de medicinska och sociala behoven hos den enskilde, behöver flera professioner samarbeta personcentrerat i team. Sådan samverkan sker inom ramen för regleringen om samordnad individuell plan (SIP) men också i särskilda boenden för äldre. Det finns gott om stöd för ett sådant synsätt, bl.a. i standardiserade insatsförlopp vid demenssjukdom och nationella riktlinjer för vård och omsorg vid demenssjukdom, men också i vägledningar om SIP som tagits fram av , SKR och Svenskt Demenscentrum. I nationella riktlinjer rekommenderas exempelvis att hälso- och sjukvården och erbjuder vård och omsorg utifrån ett multiprofessionellt teambaserat arbetssätt till personer med demenssjukdom, t.ex. genom regelbundna träffar där både vården och omsorgen deltar. Här ska dock framhållas att lagförslaget inte är begränsat till vissa diagnoser. Frågan är om personen har förmåga att samtycka eller ej. Förslag i fråga om vård och omsorg vid nedsatt beslutsförmåga Vi föreslår en reglering i patientlagen (2014:821) och en reglering i socialtjänstlagen (2001:453) som tydligt gör det möjligt att ge vård och omsorg till människor med varaktigt nedsatt beslutsförmåga. Förslagen utgår från metoder som används . I 4 kap. patientlagen föreslås en bestämmelse som lyder: Om det står klart att patienten inte endast tillfälligt saknar förmåga att samtycka till hälso- och sjukvård ska vården ges utifrån en bedömning av vad som är bäst för patienten i det enskilda fallet. Patientens vilja ska klarläggas så långt som det är möjligt och alltid respekteras. Bestämmelsen kommer att kunna tillämpas inom all hälso- och sjuk- vård, även om vårt fokus har legat på den kommunalt finansierade hälso- och sjukvården (särskilda boenden). Bestämmelsen kodifierar dagens tillämpning. I socialtjänstlagen föreslås en i stort sett likalydande regel för att underlätta tillämpningen, men med tillägget att den enskildes för- måga till samtycke ska bedömas av legitimerad hälso- och sjukvårds- personal. Eftersom kommunerna inte alltid kommer ha tillgång till sådan personal och för att säkerställa en god kvalitet i bistånds- bedömningarna för denna särskilt utsatta grupp, vill vi som huvud- regel att en samordnad individuell plan upprättas i samband med biståndsbedömningen. Motsvarande kan dock uppnås även på andra sätt beroende på organisation i den enskilda kommu- nen. Här ska framhållas att det inte i första hand är läkare som vi har haft i åtanke utan en sjuksköterska, gärna en demenssjuksköterska, eller en arbetsterapeut.