sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Som vi återkommer till i avsnitt 4.4.5 går kraven i öppna data-lagen emellertid längre än vad som följer av 2 kap. 16 § andra meningen TF. I likhet med utskriftsundantaget tar bestämmelserna om format i öppna data-lagen hänsyn till skyddet för den personliga integriteten. Detta kommer till uttryck i 4 kap. 6 §, som anger att 1–4 §§ inte får tillämpas om det i ett visst fall är olämpligt med hänsyn till skyddet av personuppgifter, eller om det i annan författning anges att information inte får tillhandahållas i visst format. Den formlösa begränsning som finns inbyggd i utskriftsundantaget genom dess syfte kodifieras i bestämmelsen i 4 kap. 6 § öppna data-lagen. 9Med särskilda värdefulla datamängder avses information som framgår av den förteckning över värdefulla dataset som har meddelats med stöd av artikel 14.1 i öppna data-direktivet. 10Med dynamiska data avses digital information som uppdateras ofta eller i realtid. 11Av 13 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse framgår att registreringsmyndigheten ska lämna ut uppgifter och handlingar i bankregistret i elektronisk form, om det begärs. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt bestämmelse är tillämplig i ett enskilt fall innebär det också att det saknas en skyldighet i lag i den mening som avses 2 kap. 16 § andra meningen TF. Som vi har anfört finns det i detta fall inte något utrymme för att tillhandahålla informationen i elektronisk form som ett informationsuttag i övrigt. Det kan här noteras att ett sådant ställningstagande kan överklagas enligt öppna data-lagen, vilket är en betydelsefull skillnad mot vad som gäller (se avsnitt 12.4.1 och kapitel 13 i huvudbetänkandet). 4.4.5Åtgärder för att bearbeta och distribuera information i elektronisk form Vår bedömning: Skyldigheten att enligt offentlighetsprincipen tillhandahålla information i annan form än utskrift (elektronisk form) i de fall det följer av lag innefattar inte ett krav på att informationen ska tillhandahållas i ett visst fysiskt eller logiskt format. Myndigheteten har således inte en skyldighet enligt 2 kap. TF att bearbeta formatet eller använda ett visst distributionssätt, oaktat att åtgärden kan ha sin grund i ett krav i annan lag. En fråga som behöver besvaras är vilka skyldigheter bestämmelsen i 2 kap. 16 § andra meningen TF innehåller ur offentlighetshänseende, i förhållande till de krav i lag som aktualiserar en tillämpning av den sistnämnda bestämmelsen, exempelvis det krav på befintligt format som anges i 4 kap. 1 § öppna data-lagen. Enligt vår uppfattning kan ledning sökas direkt i ordalydelsen av 2 kap. 16 § andra meningen TF. Oaktat att vi i detta slutbetänkande använder uttrycket elektronisk form, kan någon annan skyldighet inte utläsas av 2 kap. 16 § andra meningen TF än att information, mot en fastställd avgift, ska tillhandahållas i ”annan form än utskrift”. Detta ger myndigheter ett förhållandevis stort manöverutrymme i praktiken, i vart fall sett till vad de är skyldiga att göra enligt offentlighetsprincipen. I praxis, och i förarbeten där det har övervägts att införa ett mer generellt krav på elektronisk form, har det inte ansetts realistiskt att kräva att myndigheter ska tillhandahålla information inte bara i elektronisk form utan också i ett visst format. Detta kan avse både sättet som informationen distribueras (t.ex. via e-post eller på ett USB-minne) och det logiska formatet. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt Ett önskemål om ett visst logiskt format kan exempelvis utgöras av en begäran att få uppgifterna som en fil i ett specifikt ordbehandlingsprogram (jfr SOU 2001:3, s. 226, SOU 2010:4, s. 311 och SOU 1997:146, s. 127). Det kan, som vi redogjort för ovan (avsnitt 4.3.3), även vara fråga om att sökanden vill att myndigheten skannar in pappershandlingar och tillhandahåller dem i elektronisk form. På samma sätt är en myndighet inte skyldig att tillhandahålla en kopia i analog form på exempelvis en viss dyrare papperstyp eller i A3-format. Det är svårt att komma till någon annan slutsats vad gäller formatet vid tillhandahållande i elektronisk form, med hänsyn till att en myndighets ställningstagande beträffande frågan om sättet för tillhandahållande inte anses gå sökanden emot, så länge denne inte helt förtas sin rätt att alls ta del av en allmän handling (jfr RÅ 2008 not 72 och HFD 2019 not 21). Ett motsatt synsätt skulle enligt vår mening också vara svårt att förena med likställighetsprincipen, som innebär att allmänheten inte har rätt att med stöd av offentlighetsprincipen ta del av annan information än den som myndigheten har tillgång till; myndigheten har alltså rätt att, enligt offentlighetsprincipen, på begäran neka till att utföra särskilt arbete (SOU 2001:3, s. 137). De åtgärder som en myndighet vidtar för att bearbeta information som finns i digitalt format så att den får ett visst logiskt format eller distribueras på ett visst sätt utgör därmed, enligt vår mening, åtgärder som går utöver vad som följer av 2 kap. 16 § andra meningen TF, och därmed också kraven enligt offentlighetsprincipen. Det är då fråga om ett informationsuttag i övrigt. Att det i lag kan finnas ett mer långtgående krav på format förändrar inte denna bedömning. Givetvis bör myndigheter också, utan ett särskilt krav i lag, sträva efter att inom ramen för serviceskyldigheten enligt 6 § förvaltningslagen tillmötesgå ett önskemål om ett visst format eller distributionssätt.12 Bestämmelserna i 4 kap. öppna data-lagen innehåller krav på att tillhandahålla information i befintliga format och i format som är öppna, maskinläsbara, tillgängliga och sökbara om det är möjligt och lämpligt ur verksamhetssynpunkt. Särskilda värdefulla datamängder och dynamiska data ska tillhandahållas via lämpliga gränssnitt och, 12Grunddatabasutredningen anförde i betänkandet Grunddata – i samhällets tjänst att i den mån myndigheten faktiskt kan tillmötesgå en enskilds önskemål om ett visst fysiskt eller logiskt format ska den också göra det (SOU 1997:146, s. 127). Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt om det är ändamålsenligt, för bulknedladdning. Mot bakgrund av ovan förda resonemang kan vi inte komma till någon annan slutsats än att dessa bestämmelser innehåller mer långtgående skyldigheter vad gäller såväl logiskt format (”befintliga” och ”öppna, maskinläsbara, tillgängliga och sökbara”) som distributionssätt (”via lämpliga gränssnitt” och ”för bulknedladdning”) än vad som följer av 2 kap. 16 § andra meningen TF. När det gäller kravet på befintliga format vill vi erinra om att vi i huvudbetänkandet har gjort bedömningen att detta inte bara avser digitalt respektive analogt format, utan kan avse ett särskilt filformat, dvs. Om informationen innehas av myndigheten som t.ex. ett pdf-dokument ska den enligt öppna datalagen också tillhandahållas i det formatet (huvudbetänkandet, s. 203). Offentlighetsprincipen kräver således inte att en myndighet tillhandahåller information i de format och på de sätt som följer av 1–4 §§ öppna data-lagen. Detta innebär dock naturligtvis inte att myndigheten inte behöver följa kraven i sistnämnda lag. Även om ett tillhandahållande i ett befintligt format, i detta sammanhang, strikt sett kan anses utgöra en åtgärd som går utöver kravet på elektronisk form enligt 2 kap. 16 § andra meningen TF bör det i praktiken inte vålla några tillämpningsproblem. Det kan inte heller antas leda till att avgifter tas ut med ett högre belopp. Vi har svårt att se att det skulle krävas något arbete som kan hänföras till att bearbeta informationen i dessa fall. Gränsdragningen har däremot betydelse i de fall då uppgifter som finns i information i digitalt format behöver maskas och detta inte kan göras på ett sätt som bevarar det befintliga formatet (se avsnitt 4.3.4). Det kan i detta sammanhang erinras att en myndighets beslut att avslå en begäran om vidareutnyttjande enligt öppna data-lagen med ett krav på att information ska tillhandahållas i ett visst digitalt format kan överklagas enligt den lagen. Det finns enligt vår mening anledning för myndigheterna att se över och utveckla rutiner för i vilka format som tillhandahållande i elektronisk form kan och bör göras, bl.a. mot bakgrund av vad som är lämpligast utifrån den verksamhet som myndigheten bedriver, hur myndighetens informationsverksamhet i övrigt ser ut, men också med hänsyn till de utökade krav på format som föreslås i öppna datalagen (jfr SOU 2001:3, s. 234). Hur detta arbete bör bedrivas ligger dock utanför vårt uppdrag att analysera. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt När det gäller hur information i digitalt format distribueras kan det av svar i vår enkätundersökning utläsas att det helt dominerande sättet är via e-post. Det har inte kommit fram någon omständighet som tyder på att distribution i elektronisk form normalt sett utgör några problem. Av de myndigheter som svarat angav att e-post var det vanligaste sättet. Detta är naturligt då e-post får antas vara den kommunikationsväg som vanligtvis används för att ställa en begäran om utlämnande; i enkätundersökningen uppgav en övervägande majoritet av deltagande myndigheter att digitala kontaktvägar används i av fallen. Att tillhandahålla information via e-post eller andra vägar för direkt överföring bör vara det enklaste, snabbaste och billigaste sättet både för myndigheter och den som begärt att få del av informationen. Av svar från de domstolar som deltagit i den riktade enkätundersökning som skickades ut till dem framgår att den absoluta merparten beräknar arbetstiden för att tillhandahålla information via e-post till endast någon, eller några, minuter. Det kan dock av praktiska skäl, exempelvis för att informationen kräver stort lagringsutrymme, vara nödvändigt att distribuera den på ett fysiskt medium, t.ex. ett USB-minne. Som anförts ovan innehåller öppna data-lagen vissa krav som tar sikte på distributionssättet (4 kap. 3 och 4 §§). Att distribuera information via ett av sökanden efterfrågat gränssnitt eller för bulknedladdning utgör dock en åtgärd som går utöver myndigheterna skyldigheter enligt offentlighetsprincipen. 4.5Publicering av information utan en begäran Vår bedömning: När en myndighet tillhandahåller information utan en begäran utgör de åtgärder som vidtas inte i någon del en skyldighet som har sin grund i offentlighetsprincipen. Ett viktigt komplement till den möjlighet till insyn och kontroll som följer av offentlighetsprincipen är en ökad informationsspridning genom att myndigheter på eget initiativ publicerar information som en användare enkelt kan ta del av, exempelvis genom att ladda ner den från myndighetens webbplats. Myndigheter väljer att publicera information på detta sätt av flera skäl. Vissa myndigheter har infor- Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt mationsförsörjning som en central del av sina angivna uppdrag. De är dock relativt få. Som exempel kan nämnas Lantmäteriet och . För dessa myndigheter finns författningsstöd som tydliggör uppdraget.13 Vidare kan myndigheten se det som en viktig uppgift att på ett enkelt sätt sprida grundläggande information till alla som efterfrågar den. Att tillhandahålla information på internet är också ett sätt att nå ut och informera om myndighetens verksamhet (SOU 2010:4, s. 259). I syfte att uppmuntra ett ökat arbete med att publicera information utan en föregående begäran föreslår vi i huvudbetänkandet att en särskild bestämmelse ska införas i öppna data-lagen (se avsnitt 11.3.2).14 Även om tillhandahållande av information utan en föregående begäran i vissa fall kan följa av en författningsreglerad skyldighet står det klart att de åtgärder som myndigheten vidtar för att tillhandahålla informationen i elektronisk form inte följer av en skyldighet som är hänförlig till offentlighetsprincipen (jfr SOU 2001:3 s. 91 och SOU 2010:4, s. 259). Detta följer enligt vår uppfattning redan av att rätten att ta del av allmänna handlingar, om än på stället, enligt 2 kap. 15 § TF tillkommer ”den som begär ut en allmän handling”. Omvänt kan en myndighet inte anses ha uppfyllt de skyldigheter som följer av 2 kap. 16 § TF genom att informationen finns åtkomlig för en sökande via myndighetens webbplats (jfr SOU 2001:3, s. 226 och RÅ 1993 ref. 3). När en myndighet publicerar information utan en föregående begäran är samtliga de åtgärder som vidtas för att tillgängliggöra och tillhandahålla den således att betrakta som åtgärder som ligger utanför 2 kap. TF, dvs. ett informationsuttag i övrigt. 13Se t.ex. 1 § lagen (2000:224) om fastighetsregister jämförd med 2 § förordningen (2000:308) om fastighetsregister och 3 § förordningen (2012:989) med instruktion för . 14Av 2 kap. 1 § öppna data-lagen framgår att en myndighet eller ett offentligt företag bör på eget initiativ göra information tillgänglig, om det inte är olämpligt med hänsyn till skyddet av personuppgifter eller kritisk infrastruktur eller med hänsyn till säkerhet eller informationssäkerhet i övrigt. 5Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form I kapitel 4 har vi redogjort för när de åtgärder som en myndighet behöver vidta för att möta en begäran om att information ska tillhandahållas i elektronisk form, utgör ett offentlighetsuttag respektive ett informationsuttag i övrigt. Det saknas en enhetlig reglering av statliga myndigheters avgiftsuttag vid tillhandahållande i elektronisk form. En anledning är att ett sådant tillhandahållande inte följer av en skyldighet enligt 2 kap. TF. Vid ett offentlighetsuttag ska en kopia eller avskrift av informationen däremot tillhandahållas mot en fastställd avgift. Det saknas då ett sådant bedömningsutrymme som finns vid ett tillhandahållande i elektronisk form, bl.a. genom att åtgärder som kan hänföras till tillgängliggörandet, dvs. att ta fram och pröva om det finns hinder mot att lämna ut informationen, inte kan beaktas. Genom förslagen om krav på format i 4 kap. öppna data-lagen kommer gränsen för när ett visst tillhandahållande i elektronisk form utgör ett offentlighetsuttag att förflyttas och tydliggöras. Möjligheten att då ta ut avgifter kommer därför också rättsligt att förändras, jämfört med den ordning som gäller . I avsnitt 5.2 ger vi en kort översikt av avgiftsförordningens (1992:191) uppbyggnad. Avsnitt5.3 behandlar därefter vilket befintligt stöd som finns för, i första hand, statliga myndigheter att ta ut avgifter för att tillhandahålla information. Vi avser därefter att i avsnitt 5.4 närmare analysera hur det befintliga rättsliga regelverket påverkas när tillhandahållande i elektronisk form i större utsträckning än vad som gäller utgör en skyldighet. Slutligen berör vi vissa kostnader som inte kan kopplas till en enskild begäran samt förhållandet till öppna data-lagens bestämmelser om avgiftsnivåer (avsnitt 5.5 och 5.6). Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form Bestämmelser om avgifter som tas ut av statliga myndigheter finns i avgiftsförordningen. Förordningen gäller för statliga myndigheter under regeringen och ska, enligt 2 §, tillämpas om inte något annat följer av annan förordning eller av särskilt beslut av regeringen. Av- vikande bestämmelser kan givetvis också finnas i lag, exempelvis de avgiftsprinciper i 6 kap. öppna data-lagen som vi redogjort för i kapitel 14 i huvudbetänkandet. Sistnämnda bestämmelser utgör dock endast ett tak för vilka kostnadsposter som får ligga till grund för avgifterna i ett visst fall. Den rättsliga grunden för ett avgiftsuttag finns alltid i annan författning eller annan del av rättsordningen. En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster bara om det följer av lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen (3 §). Detsamma gäller för en myndighets befogenhet att besluta om avgiftsnivå (6 §). Enligt 31 § får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av förordningen. Som huvudregel gäller enligt 15 § ett avgiftstvång i fråga om kopior, bevis och registerutdrag m.m. I bestämmelsen sägs bl.a. att avgift ska tas ut för kopior eller avskrift av allmän handling, för utskrift av upptagning för automatisk databehandling samt för kopia av video- eller ljudbandsupptagning eller utskrift av ljudbandsupptagning. som myndigheten tar ut en avgift ska den också ta ut ersättning för portokostnad samt för eventuell postförskottsavgift eller annan särskild kostnad för att med post, bud eller liknande förmedling sända den begärda handlingen eller kopian till mottagaren. Vilka avgifter som ska tas ut när det gäller kopior av allmänna handlingar och avskrifter och utskrifter av ljudbandsupptagning m.m.framgår av 16 och 17 §§. Enligt 16 § första stycket ska en avgift tas ut för kopior av allmänna handlingar och utskrifter av information i digitalt format om beställningen omfattar mer än nio sidor. Enligt andra stycket är avgiften för tio sidor . För varje sida därutöver tillkommer . Myndigheten får besluta om undantag från dessa avgifter om det finns särskilda skäl (tredje stycket). I 17 § anges särskilda avgiftsbelopp som gäller för ljud- och videobandsupptagningar. Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form 5.3Rättsligt stöd för att ta ut avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form I huvudbetänkandet (avsnitt 14.3) ger vi en översikt av det rättsliga stödet för myndigheter och offentliga företag att ta ut avgifter när information tillhandahålls i elektronisk form. Vi avser inte att i detta sammanhang lämna en mer djupgående analys av gällande rätt i dessa delar. Utifrån de avgränsningar vad gäller vårt uppdrag som vi gjort i avsnitt 2.2 i detta slutbetänkande kommer vi här inte att redogöra i mer detalj för vad som gäller för kommunala myndigheter och offentliga företag. En kort översikt ges dock i avsnitt 5.3.5. Gällande rätt i de fall statliga myndigheter vill ta ut en avgift för information som tillhandahålls i elektronisk form bör däremot analyseras närmare. 5.3.1Allmänt om avgiftsuttag för att tillhandahålla information Offentlighetsprincipen förutsätter att den som så önskar ska kunna få del av allmänna handlingar på stället utan någon som helst kostnad (2 kap. 15 § TF). När sökanden vill ta med sig en kopia eller avskrift av handlingen ska en myndighet däremot ta ut en avgift. Någon rätt att få kopior utan fastställd avgift föreligger inte enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet (Kammarrätten i avgörande i mål nr 2656-09, som avsåg en begäran att utan avgift få del av viss information som antingen pdf- eller Word-dokument). I ett mål från Kammarrätten i (mål nr 368-16) var det fråga om en begäran att utan avgift få del av viss information via e-post. Sökanden erbjöds av att ta del av handlingarna på plats utan avgift, men fick betala en avgift för att få dem tillhandahållna via e-post Avgiften baserades på tidsåtgången för att ta fram alla uppgifter i diarieföringssystemet, vilket uppgick . Vi återkommer i avsnitt 5.4 till om en sådan avgift är förenlig med vad som gäller avseende vilka avgifter som kan tas ut för att tillgängliggöra en allmän handling. De avgifter som tas ut för utlämnande av en papperskopia av den allmänna handlingen kan inte sättas högre än vad som motsvarar kostnaden för den hantering som tillkommer för utlämnandet. Dagens avgifter för utskick av kopior och avskrifter har därför bestämts så att de endast ska motsvara myndigheternas kostnader för papper och Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form visst kopieringsslitage, plus porto (Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, s. 305). Av 2 kap. 16 § första stycket TF framgår att avgifterna ska vara fastställda, vilket enligt vår uppfattning inte bör tolkas som att det exakta beloppet måste vara fastställt. Däremot ska avgiftsnivåerna vara reglerade på ett sådant sätt att den enskilde har en möjlighet att med tillräcklig förutsebarhet kunna förutse avgiftsuttaget i ett enskilt fall. Ett grundkrav vid avgiftssättningen är således att reglerna måste vara utformade så att den enskilde i varje fall kan förutse vad hans begäran kommer att kosta. I annat fall kan kravet om ”fastställd avgift” inte anses uppfyllt (Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3, s. 230). För allmänna handlingar som tillhandahålls som kopia eller avskrift finns sådana bestämmelser i 15–22 §§ avgiftsförordningen. Dessa avgifter är beräknade med utgångspunkt i en genomsnittlig timkostnad i statsförvaltningen och förväntad tidsåtgång för att ta fram och distribuera informationen (handledning, Avgift för kopia av allmän handling, ESV 2005:27, s. 13). Frågan kan inledningsvis ställas i vilken mån ett avgiftsuttag, när information tillhandahålls i elektronisk form, kan hanteras inom ramen för den nuvarande regleringen i 15 § och de bestämmelser som den hänvisar till. 5.3.2Bestämmelsen i 15 § 1 avgiftsförordningen Vår bedömning: Bestämmelsen i 15 § 1 avgiftsförordningen avser endast kopior i pappersform. Det är inte möjligt för en myndighet att med stöd av denna bestämmelse ta ut en avgift när myndigheten tillhandahåller information i elektronisk form. I 15 § anges grunderna för avgiftsuttag när det gäller kopior m.m. samt bevis och registerutdrag. Där sägs bl.a. att avgift ska tas ut för kopior eller avskrift av allmän handling (första stycket 1), utskrift av ADB-upptagning (2) eller kopia av video- eller ljudbandsupptagning eller utskrift av ljudbandsupptagning (3). Den bestämmelse som är av intresse i det nu aktuella sammanhanget är första punkten, som anger att en myndighet, när den efter särskild begäran lämnar ut kopia eller avskrift av allmän handling, ska ta ut en avgift enligt bestämmelserna i 16–22 §§. Vi kan av orda- Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form lydelsen av 15 § konstatera att om tillhandahållande av information i elektronisk form efter en begäran skulle omfattas av denna bestämmelse skulle det finnas en skyldighet för myndigheter att ta ut avgifter i enlighet med de närmare föreskrifterna kring antalet sidor m.m.som anges i dessa bestämmelser (SOU 2010:4, s. 351). Skyldigheten att ta betalt för allmänna handlingar som tillhandahålls i elektronisk form skulle myndigheten därmed endast kunna bortse från om det i ett visst fall finns ”särskilda skäl” (16 § tredje stycket). En sådan tolkning skulle harmoniera mindre väl med de avgiftsprinciper som vi föreslår i öppna data-lagen, i vart fall vad gäller avgiftsfrihet för särskilda värdefulla datamängder och forskningsdata. Vi återkommer dock till dessa frågeställningar i avsnitt 7.3.2. Det står klart att 15 § 1 endast tar sikte på kopior i analog form, i första hand papperskopior (jfr HFD 2013 ref. 21 och Kammarrätten i avgörande i mål nr 4805-14). I sistnämnda mål, som gällde tillhandahållande av ett förundersökningsprotokoll på 2 400 sidor på en CD-skiva, anförde kammarrätten bl.a. att redan ordvalet ”utskrift” i 15 § avgiftsförordningen tyder på att det bara är kopior i pappersform som avses att omfattas av bestämmelsen. Samma uppfattning gav Offentlighets- och sekretesskommittén uttryck för (SOU 2001:3, s. 199). tryckte å sin sida på att det främsta skälet till att regleringen sannolikt endast avser papperskopior är att det på flertalet ställen (se t.ex. 16 §) talas om ”sidor” och ”sidantal” (SOU 2010:4, s. 347). Det saknas således utrymme för att tolka gällande rätt på så vis att myndigheter har en rätt, eller till och med en skyldighet, att ta ut en avgift med stöd av 15 § första stycket 1 avgiftsförordningen, eller de bestämmelser som hänvisas till där, när information tillhandahålls i elektronisk form. 5.3.3Bestämmelsen i 4 § 8 avgiftsförordningen Mot bakgrund av föregående avsnitt kan vi konstatera att det saknas enhetliga bestämmelser i avgiftsförordningen för avgifter när information tillhandahålls i elektronisk form, på det sätt som finns för papperskopior (SOU 2010:4, s. 345).