sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — För sjöar större än eller vatten- drag bredare än kan det finnas anledning att utreda om de är naturliga eller anlagda, eftersom vissa anlagda vatten inte ansetts uppbära strandskydd överhuvudtaget. MÖD har behandlat denna fråga i några rättsfall som refererats i det föregående. Vi ser ingen anledning att föreslå någon ändring av denna tillämpning. Den praxis som växt fram bör fortsatt gälla för sjöar, dammar eller våtmarker som anlagts . Detta gör att prövnings- och tillsynsmyndig- heter efter en bedömning kan konstatera att strandskydd inte gäller för exempelvis en anlagd badsjö. För anlagda småvatten är vårt för- slag däremot mycket tydligt. Dessa småvatten anlagda efter 1975 ska inte heller uppbära strandskydd. Utifrån den praxis som växt fram i frågan kan vi konstatera att något generellt uttalande inte kan göras avseende anlagda vatten och huruvida de omfattas av strandskydd eller inte, om de är anlagda . En bedömning får ske från fall till fall. Svårigheten att bedöma om ett vatten är anlagt eller naturligt ska heller inte underskattas. Mänsklig påverkan på vattendrag och sjöar är vanligt. Ett vattendrag innehåller ofta både naturliga eller anlagda sträckor eller kom- binationer av de båda. Ett generellt undantag från strandskyddet för anlagda vatten kan därför leda till stora otydligheter i tillämpningen. Eftersom många vatten är påverkade av mänskliga aktiviteter, kommer svåra gränsdragningsfrågor också att kunna uppstå. Det gäller exempelvis hur mycket ett vatten kan vara påverkat av män- niskan innan det anses anlagt eller om ett påverkat vatten bör åter- ställas till sitt naturliga tillstånd. Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att generellt avgränsa strandskyddet utifrån vad som är anlagt eller är naturligt. Den tillämpning som har växt fram i praxis innebär att en bedömning får göras från fall till fall för dammar och vattendrag anlagda . Vi anser att det är ett lämpligt sätt att hantera strandskyddet för dessa småvatten. Vårt förslag, som explicit tar sikte på vatten som har anlagts efter 1975, bedömer vi vara väl avvägt och motiverat. Det innebär att sjöar, dammar eller våtmarker anlagda efter 1975 inte ska omfattas av generellt strandskydd. Det ska inte behöva utredas i särskild ordning när dessa vatten är anlagda. Normal dokumentation av anläggnings- Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort kostnader och aktuella tillstånd eller andra beslut ska vara tillräckligt som dokumentation av om vattnet är anlagt och vilket år vattnet anlagts. Vattnen i form av grävda sjöar, dammar eller våtmarker kan ha anlagts av många olika skäl och ändamål. Under senare årtionden har vatten anlagts för att till exempel minska näringsbelastning, som viltvatten, för bevattning eller dagvattenhantering. Enligt gällande rättspraxis är det klarlagt att till exempel en anlagd damm för hantering av dagvatten eller ett avvattningsdike för dag- vatten inte ska anses uppbära strandskydd.21 Vi instämmer i analys, att om strand- skydd gäller vid anlagda våtmarker kan det ha en hämmande effekt när det gäller att tillskapa våtmarker för att minska näringsbelast- ningen på den lokala vattenmiljön. Dessutom bedömer utredningen att förslaget avseende våtmarker och dammar kan användas på de vatten som anlagts efter 1975 och som därefter har restaurerats eller ska restaureras. Strandskyddsdelegationen bedömde att det i det enskilda fallet är möjligt att redan med befintliga regler dra slutsatsen att strandskyddet inte gäller för en anlagd våtmark eller sjö.22 Den av utredningen valda lösningen innebär ett tillägg i 7 kap. 13 § MB. Förslaget innebär att strandskydd inte ska gälla för anlagda vatten i form av sjöar, dammar och våtmarker, som anlagts efter 1975. Anlagda vatten, det vill säga sjöar, dammar och våtmarker, som anlagts ska inte omfattas av strandskydd. Förslagen om små sjöar och vattendrag skiljer inte på naturliga eller anlagda vatten och strandskyddet ska inte gälla för sjöar som är eller mindre eller vid vattendrag som är eller smalare. 6.3Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller Bedömning: Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i samråd med samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter gällande strandskyddet. Digitaliseringen bör vara genomförd senast efter det att förändringana har trätt i kraft. 21MÖD mål nr P 7143 -19 respektive M 10756 -14. 22MÖD domar i målen F 5418-13 och P 7143-19. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort 6.3.1Var gäller strandskyddet och hur tillämpas det? Strandskyddsdelegationen konstaterade att de olika förutsätt- ningarna i länen har stor inverkan på strandskyddsreglernas tillämp- ning.23 Strandskyddsdelegationen beskrev också hur olika aktörer uppfattade olikheterna mellan länen.24 Vi har under utredningsarbetet kunnat konstatera att skillna- derna vad gäller strandskyddets omfattning i länen inte är allmänt känd. Om en sjö ligger i två län, är det som regel allmänt känt vad strandskyddet omfattar i fråga om strand och vatten, på ömse sidor om länsgränsen. Skillnaderna mellan länen vad gäller strandskydd vid små sjöar och vattendrag är däremot inte allmänt känt. känner många till eller har en uppfattning vad som gäller för strand- skyddet i den eller de kommuner där man bor och verkar. Det saknas en digital förteckning med fullständig beskriv- ning av undantagsbeslutens innebörd, vilket gör det svårt att få en överblick av strandskyddets omfattning och var strandskyddet gäller. Vissa län har digitaliserat strandskyddet där de länsvisa undan- tagen har beaktats, exempelvis och , medan andra län alltjämt använder respektive karta i dess tryckta version. Strandskyddet redovisas i (FR)/register- kartan genom Lantmäteriet. Registerkartan innehåller uppgifter om fastigheters utbredning och beteckning tillsammans med uppgifter om gällande detaljplaner, fastighetsplaner och servitut. i omfattas av länsvist undantag. I figuren 6.1 redovisas sjöar och vattendrag i och i figuren 6.2 redovisas befintligt och gällande strand- skydd i kommunen. Det länsvisa undantaget innebär i detta fall och i grova drag att strandskyddet omfattar sjöar och de större vatten- dragen. Undantaget från det generella strandskyddet innebär att många mindre vattendrag inte uppbär strandskydd. Alla mindre vattendrag i skulle omfattats av strandskydd om det generella strandskyddet skulle ha gällt fullt ut. Strandskyddet är svåröverskådligt och det finns ingen möjlighet att samlat ta del av var strandskyddet gäller i landet. Informationen om strandskyddet behöver bli mer transparent och lättillgängligt. 23Strandskyddsdelegationens betänkande Strandskydd i praktiken, SOU 2015:108 s. 111. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort starkt bidragande orsak till att strandskyddet för den enskilde kan verka otydligt är att det har blivit ett lapptäcke av olika regelverk och undantag. Olika regelmässiga förutsättningar kan dessutom gälla mellan länen och ibland även mellan kommuner i samma län. Det gör det svårt för den enskilde att veta var strandskyddet gäller och hur det tillämpas i praktiken. Det finns således ett stort behov av att göra förbättringar i redovisningen av strandskyddets omfattning för bättre transparens och tillgänglighet. Att kunna identifiera vilka sjöar, vattendrag och kuster som om- fattas respektive inte omfattas av strandskydd är viktigt för tillämp- ningen och särskilt för den som i arbetet har direktkontakt med allmänheten eller sökanden. Det är också viktigt för den enskilde som vill veta vad som gäller på en viss plats eller i ett strand- och vattenområde och som vill förbereda sig inför möten med före- trädare för myndigheter som hanterar strandskyddsärenden. I kommunernas översiktsplaner (ÖP) redovisas grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen. Grunddragen ska framgå av en karta. Gällande strandskydd i kom- munen redovisas som regel i ÖP. Vissa kommuner kan peka ut LIS- områden för strandområden vid sjöar och vattendrag och dessa områden framgår också av ÖP. synpunkter på ut- pekade LIS-områden framgår av granskningsyttrande över respektive ÖP. Identifiering av var strandskydd gäller eller inte gäller är viktigt för tillämpningen och legitimiteten. Enskilda och myndigheter ska veta var strandskydd gäller. För tillsynen är det givetvis viktigt att enkelt kunna kontrollera vad som gäller på en plats. Det är också viktigt för förtroendet för reglerna och möjligheterna att följa dessa. Det behöver därför synliggöras var strandskydd gäller genom att utveckla ett lättillgängligt digitalt kartverktyg. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Figur 6.1 Vänersborg sjöar och vattendrag I mörkare blå färg redovisas sjöar och större vattendrag bredare än och i ljusare blått redovisas övriga vattendrag i Källa: Lantmäteriet (2020). Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort I lila redovisas befintligt eller gällande strandskydd inom Källa: Lantmäteriet (2020). Vi har övervägt olika alternativ för att hantera och definiera strand- skydd vid små sjöar och vattendrag, bland annat utifrån den hydro- grafiska information som Lantmäteriet lagrar. Olika alternativ kräver olika stora arbetsinsatser och kostnaderna varierar beroende på vilken definition av små vattendrag som väljs. För alla vattendrag som redovisas som en blå linje i Lantmäteriets hydrografiinfor- Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort mation krävs normalt en utredning och beslut för att bestämma om strandskydd ska gälla eller inte för det redovisade vattendraget. Strandskyddet och den kommunala fysiska planeringen har nära samband. Ett väl fungerande kartverktyg för redovisning av strand- skyddet är därför en angelägen fråga för många aktörer. Mycket talar för att det bör vara möjligt att på eller via kommunens hemsida kunna nå och ta del av var strandskyddet gäller i kommunen. redo- visar ÖP och tillhörande underlag normalt strandskyddets omfatt- ning samt av kommunen utpekade LIS-områden och föreslagna landsbygdsområden. Det pågår olika initiativ på området när det gäller samordning och utveckling av en digitaliserad samhällsbyggnadsprocess, där strand- skyddsinformationen hör hemma. Många statliga myndigheter är publicerade i något som kallas Planeringskatalogen. Planeringskata- logen är ett verktyg för att sammanställa, värdera och strukturera planeringsunderlag och göra dessa sökbara. Att tillhandahålla plane- ringsunderlag är viktiga moment i olika planprocesser till exempel när tar fram underlag för kommunernas planeringsstrategi enligt 3 kap. 26 § PBL. Det kan också gälla aktuella underlag för att revidera eller ta fram en ny ÖP, en fördjupad ÖP eller tematiskt tillägg till ÖP. Här krävs även information om var strandskyddet gäller. En annan möjlighet som vi har övervägt är att redovisa strand- skyddet med hjälp av kartverktyget Skyddad natur. I verktyget finns alla nationalparker, naturreservat och andra skyddade områden redo- visade på kartor tillsammans med tillhörande beslutsdokument, skötselplaner med mera. Kartverktyget är främst utvecklat för dem som arbetar med naturvård till exempel i kommuner, statliga myn- digheter, organisationer, konsultverksamhet eller andra verksamheter. Även enskilda och markägare har stor nytta av den lättillgängliga och relativt kompletta informationen i kartverktyget Skyddad natur. Enskilda medborgare kan vara fastighetsägare eller av andra skäl allmänt intresserade av var strandskyddet gäller till exempel för planering av utflykter eller andra friluftsaktiviteter. Många är intres- serade av vad som gäller för strandskyddet i hemkommunen, men även vad som gäller i andra kommuner och i andra län. Behovet av bred och likvärdig information om strandskyddet talar för en statlig samordning och ansvar för att hålla och svara för uppdateringar av informationen i en digital strandskyddsportal. De goda erfaren- heterna av uppbyggnaden och användningen av Skyddad natur och Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Planeringskatalogen talar för att ett kartverktyg för strandskyddet bör kunna infogas och utvecklas inom en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte. 6.3.3Utredningens överväganden och förslag Vi har redovisat förslag om att strandskydd ska gälla vid insjöar som är större än och vattendrag som är bredare än . får i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är eller mindre och vattendrag som är eller smalare, om området har särskild betydelse för strand- skyddets syften. Frågor kring förutsättningarna för att tillämpa definitioner och identifiera små sjöar och vattendrag har vi redovisat tidigare i detta avsnitt. Små sjöar och vattendrag bör så långt det är möjligt identi- fieras direkt i kartmaterial eller tillgängliga geodata. Förutsätt- ningarna för bedömningen om ett vattendrag som redovisas som en blå linje i Lantmäteriets hydrografiinformation är eller smalare, kan behöva utredas för att ska kunna bestämma om strandskydd ska gälla eller inte vid ett vattendrag. Utifrån gällande strandskydd och de avgränsningar som vi föreslår är det viktigt att aktuella sjöar och vattendrag kan identi- fieras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Att kunna identifiera vilka sjöar och vattendrag som omfattas av strandskydd eller inte är viktigt för tillämpningen. Enskilda, företag och myndigheter ska veta var strandskydd gäller eller inte gäller. Vid tillsyn är det särskilt viktigt att rättssäkert kunna kontrollera vad som gäller på en plats. Det är också viktigt för legitimiteten och förtroendet för reglerna, att det är möjligt att på ett enkelt och tydligt sätt få veta var skyddet gäller eller inte gäller. Endast vattendrag som finns registrerade i Lantmäteriets hydro- grafiska information bör komma i fråga när strandskyddets om- fattning ska pekas ut och digitaliseras. Tillsammans med föreslagna avgränsningar av små sjöar och vattendrag kommer det att leda till ett behov av bedömningar i enskilda fall. Vi har också framhållit behovet av en digital infrastruktur för bättre integration av strandskyddsfrågor i samhällsbyggnadsprocesser och i miljöarbete. Regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort genomföra den beredning som behövs för att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller i respektive län. Länsstyrelserna bör svara för att utredningens förslag kan genomföras och från att de föreslagna reglerna har trätt ikraft kunna redovisa var strand- skyddet gäller i länet. Om det behövs, ska även ta de beslut som krävs och bestämma utbredningen av gällande strand- skydd i länet. Länsstyrelserna har utvecklat en gemensam för- valtningsorganisation enligt den så kallade pm3-modellen med förvaltningsobjekt (FO) som är gemensamma för alla länsstyrelser. Det finns också ett gemensamt kansli som samordnar förvaltnings- objekten. I det här fallet berörs främst FO Generellt kartstöd och FO Natur samt i viss mån även FO Samhällsplanering. FO Natur är det förvaltningsobjekt som, vid ett uppdrag, får till uppgift att samordna uppdraget och tillsammans med FO Generellt kartstöd definiera standard och harmonisering av genomförandet och även svara för kontakter med Lantmäteriet. Länsstyrelserna bör mot den här bakgrunden få i uppdrag att i samråd med samordna arbetet med en digita- lisering av dessa och andra uppgifter gällande strandskyddet. Om en enskild länsstyrelse bör pekas ut så bör det vara i , där FO Natur har sin hemvist. Digitaliseringen bör ske skyndsamt med tanke på att det finns länsstyrelser som ännu inte har allt material digitalt och det kommer att behövas tid för att definiera metadata och standardisera arbetet i samverkan med Lantmäteriet och . Enligt utred- ningens bedömning bör digitaliseringen vara genomförd senast efter det att förändringana har trätt i kraft. Det är en betydande tillkommande arbetsuppgift för länsstyrelserna som kräver särskild riktad finansiering , om det ska vara genomförbart. Läns- styrelserna bör ta tillvara möjligheterna till samordning och sam- verkan med kommunerna och berörda statliga myndigheter när det gäller digitaliseringen. Frågan om strandskyddet även i fortsättningen ska redovisas i (FR)/ registerkartan behöver disku- teras och lösas inom ramen för samverkan mellan myndigheterna. Syftet ska vara ett förbättrat samspel mellan stat och kommun och att underlätta ett snabbt och effektivt genomförande av förändringarna av strandskyddet. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort De kartor som tillhör beslut och föreskrifter är bindande vid tillämpningen. Den redovisning av strandskyddet som tas fram inom digitaliseringsuppdraget, och som inte utgör kartor från beslut och föreskrifter, bör enligt utredningens mening inte vara bindande vid tillämpningen. 6.4Enklare att ändra gamla förordnanden om strandskyddets omfattning Förslag: får – om området har betydelse för att till- godose strandskyddets syften – besluta att upphäva tidigare för- ordnanden enligt 7 kap. 15 § i dess lydelse från till och att införa strandskydd. Förslaget införs i 7 kap. 18 f § första stycket . Strandskyddet är ett generellt skydd som omfattar strand- och vattenområdet på båda sidor om strandlinjen längs med hela havskusten och vid samtliga insjöar och vattendrag oavsett stor- lek. Det gäller där strandskyddet inte är utökat eller upphävt. Vi har föreslagit i detta kapitel att strandskyddet ska ändras och gälla generellt vid havet och vid insjöar som är större än och vattendrag som är bredare än . 11 av 21 länsstyrelser har med stöd av tidigare lagstiftning för- ordnat om undantag från strandskydd, det vill säga beslutat om att strandskydd inte ska gälla i vissa områden. Besluten rör företrädelse- vis mindre sjöar och vattendrag. Besluten tillämpas i såväl hög- exploaterade som lågexploaterade län och besluten är uppbyggda på olika sätt. Vad som gäller i respektive län framgår av kap. 3. Besluten utgör en viktig utgångpunkt för utredningens förslag för att förstå hur strandskyddsreglerna tillämpas och hur strand- skydd gäller . För att kunna inse konsekvenserna av utred- ningens förslag behöver det således finnas en förståelse för inne- börden av nuvarande beslut och tillämpning. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Enligt 11 § lag (1998:811) om införande av skulle äldre förordnanden ha omprövats enligt 7 kap. 13 § , annars skulle de upphöra att gälla samma datum. Av det nämnda framgår sammanfattningsvis att strandskyddet är upphävt för de flesta små sjöar och vattendrag i de 11 län som tillämpar länsvisa undantagsbeslut. Besluten är dock inte fullständigt digitaliserade, vilket gör det svårt att få en överblick av beslutens fulla omfattning. Vissa län har digitaliserat strandskyddet med beak- tande av förordnandena, medan andra län fortfarande använder respektive karta i dess tryckta version. 6.4.2Problembeskrivning och behovet av klarlägganden och ändringar I kapitel 3 har vi redogjort för de rättsliga möjligheterna för läns- styrelsen att upphäva de tidigare förordnandena och återinföra strandskydd. fram till kunde förordna att strandskydd inte skulle gälla i områden där det var uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strand- skyddets syften. kan inte längre med- dela föreskrifter i frågan, utan enbart genom beslut i det enskilda fallet. I samband med den ändringen avskaffades be- myndigande att meddela föreskrifter i frågan. Bemyndigandet fanns i 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd. Därmed av- skaffades bemyndigande att besluta om strand- skyddets omfattning i de nu berörda områdena. Regeringen har efter ändringarna prövat frågan om en läns- styrelse kan återinföra strandskyddet i ett område som omfattas av förordnande. Regeringen har då konstaterat att av- skaffandet av bemyndigandet i 11 § förordningen om områdesskydd innebär att saknar den möjligheten.25 Såväl högexploaterade som lågexploaterade län har undantagit strandskydd i olika utsträckning. Att besluten ibland baseras på gamla, tryckta kartor som inte uppdateras gör också att tillämp- ningen försvåras och det kan bli otydligt var strandskydd gäller eller inte. Gammalt kartmaterial försvårar digitaliseringen av strand- 25Regeringsbeslut diarienummer M2016/02012/Me (delvis), diarie- nummer M2016/02520/Me och diarienummer M2014/02901/Me. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort skyddet men visar att digitaliseringen måste ges högsta prioritet. poängterade också i den årliga uppföljningen av strandskyddsbeslut att antalet dispenser och upphävanden kan vara svåra att rättvist jämföra mellan län. Det beror på förordnandena som tillämpas i 11 län samt att ytterligare fyra länsstyrelser inte hanterar strandskydd vid grävda diken. 6.4.3Utredningens överväganden och förslag Osäkerheter om var strandskydd gäller skapar tillämpningsproblem. Problem uppstår framför allt för den enskilde och allmänheten när de vill veta var strandskyddet gäller. Det bör finnas möjlighet för län som haft undantag att även fortsättningsvis ha ett regionalt anpassat strandskydd. Det är inte rimligt att geografiskt stora län med mycket gles befolkning och lågt exploateringstryck inventerar varje liten sjö eller litet vattendrag. Kunskapen hos är som regel god om de regionala för- hållandena. har som regel en uppfattning om för- hållandena i länet i stort och om natur- och kulturlandskapet och känner till om det finns en reell problembild att tala om beträffande till exempel mindre sjöar och vattendrag. Mot den bakgrunden föreslår vi att ska få besluta att upphäva tidigare förordnanden som beslutats mellan och och att införa strandskydd, om området har betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Förslaget innebär en möjlighet, men inte en skyldighet att ändra i gamla förordnanden. Det innebär att beslutade undantag med upphävande av strandskydd kan fortsätta att gälla. Nya beslut bör beakta att det kan finnas delar av aktuella län som är mer högexploaterade och därmed skyddsvärda. I områden som innan förordnandet har omfattats av strandskydd åter- inträder strandskyddet, om tidigare förordnande upphävs. I områden som omfattas av tidigare förordnanden, men som aldrig har om- fattats av strandskydd, kan med stöd av den föreslagna bestämmelsen upphäva förordnandet och införa strandskydd. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort 6.5Strandskydd och äldre planer Bedömning: Ett tillägg behöver införas i 10 a § i lag (1998:811) om införande av för att minska tolkningsutrymmet och undanröja ett hinder för kommunernas detaljplanering. Förslag: Strandskydd inträder enligt 10 a § i lag (1998:811) om införande av när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt (2010:900), om det inte bestäms annat. Detta gäller även när en detaljplan för ett område som har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnads- plan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan. Enligt 10 a § i lag (1998:811) om införande av inträder strandskydd när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnads- plan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt plan- och bygg- lagen (2010:900). Detta gäller även när en detaljplan för ett område som har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan. Bestämmelsen i 10 a § i lag (1998:811) om införande av infördes . Enligt bestämmelsen inträder strandskydd när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan.