sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Enligt bestämmelsen ska varje kommun informera om möjligheterna till utbildning på gymnasial nivå och aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan utbildning. I propositionen Komvux för stärkt kompetensförsörjning (prop. 2019/20:105) föreslår regeringen att målen för komvux ska kompletteras med att den ska ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning, och den ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet. I propositionen framför regeringen dessutom att huvud- mannen för komvux måste dimensionera utbildningen så att den kan uppfylla alla målen, vilket tidigare inte har varit tydligt. Utredningen menar att en förutsättning för att komvux ska kunna utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbets- livet är att kommunerna erbjuder yrkesutbildning på gymnasial nivå. Genom befintlig lagstiftning och det förtydligade uppdraget som regeringen föreslår finns således en skyldighet att erbjuda och dimensionera utbildning på gymnasial nivå i form av yrkes- inriktade kurser. 2019/20:105 gör regeringen bedömningen att förslagen om utökade mål för komvux inte leder till nya kost- nader för kommunerna. De kurs- och ämnesplaner som finns i kom- vux på gymnasial nivå är desamma som inom gymnasieskolan, där målet att utbildningen ska utgöra en bas för den nationella och regio- nala kompetensförsörjningen till arbetsliv redan finns. Vidare fram- går av bl.a. läroplanen för vuxenutbildning44 att utbildningen ska bidra till kompetensförsörjningen. Regeringen anger i prop. 2019/20:105 att förslaget därför i praktiken inte kommer att innebära några nya krav på kommunerna. 44Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen. Förväntat behov av ytterligare utbildningsplatser med utredningens förslag Då förslagen syftar till utökade möjligheter till yrkesutbildning i komvux kommer förslagen enligt vår bedömning att leda till ökade kostnader som kommunerna behöver bära för att möta en ökad efterfrågan på utbildning. Kostnaderna som ska täckas beräknas för året för ikraftträdande av det föreslagna regelverket, vilket är 2026. Vi beräknar här ett grundscenario baserat på förhållanden som gäller . Vi gör även två scenarier som ska spegla högre nivåer av kostnader till följd av ökad efterfrågan på utbildningsplatser. Här antar utredningen ett ökat inflöde från målgruppen som utgörs av Arbetsförmedlingens inskrivna med kort tidigare utbildning. Utred- ningen bedömer att kombinationen av förslagens effekter och mål- sättningen att öka övergången till studier i gruppen arbetslösa med kort utbildning kommer att ge en större efterfrågan. Beräknad ökning av efterfrågan till följd av skyldigheten för hemkommunen att åta sig att svara kostnaderna för sammanhållen yrkesutbildning i annan kommun inom det primära samverkansområdet Den viktigaste delen av beräkningen av de ekonomiska konsekven- serna för kommuner är uppskattning av hur mycket efterfrågan kommer att öka som en effekt av skyldigheten för hemkommunen att åta sig att svara kostnaderna för sammanhållen yrkesutbildning i annan kommun inom samverkansområdet. För att uppskatta effek- ten av detta förslag gör vi jämförelser med andelen kommunpendlare i gymnasieskolan och dagens andel av komvuxeleverna som studerar i annan kommuns verksamhet. Det går naturligtvis inte att jämföra gymnasieskolans efterfrågesituation rakt av med vuxnas efterfrågan på yrkesutbildning. Efterfrågan på skolformerna ser helt olika ut. En stor skillnad är den starka som innebär att nästan alla går i gymnasieskolan. Syftet med jämförelsen är att sätta en hypotetisk övre gräns för hur mycket efterfrågan skulle kunna öka, genom att studera efterfrågan på studier i andra kommuner i gymnasieskolan där kommunerna har långtgående skyldigheter att stå för kostnaden för utbildning i andra kommuner. Det är osannolikt att efterfrågan på vuxenutbildning i andra kommuner skulle växa mer än efterfrågan på gymnasieutbildning i andra kommuner. alla ungdomar går i gymnasieskolan, vilket skapar en starkare driv- kraft att ta sig till utbildningen.45 Andelen som gick i annan kommuns komvux av de som stude- rade på gymnasial nivå var . Andelen som gick i gymnasieskolan utanför sin hemkommun var . Det är inte rimligt att anta att skyldigheten att svara för kostnaden kommer att öka antalet pendlande komvuxelever till gymnasie- skolans nivå. Drivkrafterna att pendla till en gymnasieskola är ofta större, delvis på grund av att drivkrafterna att delta i utbildningen är starkare, dvs. är att alla ska gå gymnasieskolan. Därför upp- skattar vi att pendlingsandelen kommer att öka och motsvara tre fjärdedelar av andelen pendling i gymnasieskolan. Till detta scenario läggs också en uppskattad ytterligare efter- frågeökning, som kan antas uppkomma på grund av möjligheten att erbjudas en alternativplats om personen inte blir antagen till sökt sammanhållen yrkesutbildning. När efterfrågan på yrkesutbildning i komvux har förändrats exempelvis efter finanskrisen och efter det stora flyktingmottagandet 2015, så har antalsökningarna sett som helårsplatser varit i intervallet 5 000–10 000. Utredningen bedö- mer att skyldigheten att erbjuda alternativplatser kan ha en effekt, men sannolikt inte en effekt som motsvarar en stor konjunktur- svängning. Trots att det är svårt att göra en kvalificerad bedömning gör vi antagandet att det förslaget resulterar i en ökning på ungefär 2 500 platser. Kostnadsuppskattningen för alla tillkommande helårsplatser görs enligt kostnadsnivåer och kostnaden för en helårsplats i annan kommuns gymnasiala komvux var per helårs- plats.46 För tillkommande alternativplatser antas kostnaden vara per helårsplats vilket är kostnaden för den genom- snittliga rapporterade platsen i yrkesvux.47 45Flera huvudmän har i utredningens fallstudier nämnt att potentiella komvuxelever är mindre pendlingsbenägna än gymnasieungdomar. I gymnasieskolan finns också enskilda huvudmän som har intresse i och befogenhet att rekrytera elever från hela landet. 46Skolverket (2019), vuxenutbildning – Kostnader – Riksnivå: Tabell 3 A: Hem- kommunens kostnader 2018. 47Framtagen genom att beräkna medelvärdet av alla redovisade platser , över stats- bidragets tre bidragsnivåer. Storleksförhållandet mellan yrkesutbildning i komvux och arbetsmarknadsutbildning Vi gör inga antagande om förändringar i arbetsmarknadsutbild- ningarnas totala volym. Om arbetsmarknadsutbildningarnas voly- mer förändras kan det eventuellt påverka efterfrågan på yrkesutbild- ning i komvux, men utredningens förslag har inte några direkta effekter på arbetsmarknadsutbildningarnas volym. Förhållandet mellan individer och helårsplatser Omräkningen av antal individer till helårsplatser48 i utbildning i kom- vux görs utifrån uppgifter som försett utredningen med . Kostnader beräknas för helårsplatser. Men en individ kom- mer ofta att läsa mindre än en helårsplats under ett kalenderår. Antalet helårsplatser per individ antas i kostnadsberäkningsscenariot vara detsamma som 2018, vilket var nästan 0,5 helårsplatser per individ. Vad scenarierna jämförs med Båda scenarierna uttrycks som kostnadsökningar i jämförelse med kostnaderna så som vi uppskattar att de skulle vara om utredningens förslag inte genomförs. Detta benämner vi nollalternativet. Detta alternativ innebär en rak framskrivning av platsantal och kostnader för yrkesutbildning i komvux 2018.49 Beräkning av efterfrågeökning som ligger till grund för finansieringsförslaget För detta scenario gör vi följande antaganden utöver vad som tidi- gare angetts: –Efterfrågeökningen till följd av skyldigheten att bekosta yrkesut- bildning i annan kommun i samverkansområdet innebär en ökning som gör att andelen pendlande elever är ungefär 25 procentenhe- 48Vilket är den enhet som används vid kostnadsberäkningen av tillkommande platser. 49För storleksförhållandet mellan arbetsmarknadsutbildningar och yrkesutbildning i komvux används dock data om arbetsmarknadsutbildningar . ter färre än i gymnasieskolan. Detta leder till ett behov av ungefär 7 000 fler platser i jämförelse med noll-alternativet. –Efterfrågan på yrkesutbildningar i andra målgrupper väntas också öka som följd av de föreslagna reformerna. Det kan framför allt röra sig om sökande som redan har en avslutad gymnasieutbild- ning och som på grund av hög konkurrens om platserna inte blivit antagen till sökt utbildning. I detta scenario utgår vi därför från att skyldigheten att erbjuda en alternativplats skulle kunna med- föra ett ökat platsbehov på 2 500 ytterligare platser. Vi räknar inte med att dessa sökande har behov av språkstöd i sin utbildning. Alternativscenario – Efterfrågan ökar så mycket att pendlingen blir lika stor som i gymnasieskolan För detta scenario görs följande antaganden utöver vad som tidigare angetts: –Efterfrågeökningen till följd av skyldigheten att bekosta yrkes- utbildning i annan kommun i samverkansområdet motsvarar en ökning som gör att andelen pendlande elever är lika hög som i gymnasieskolan. Detta leder till ett behov av ungefär 15 000 fler platser i jämförelse med nollalternativet. –Efterfrågan på yrkesutbildningar i andra målgrupper väntas också öka som följd av de föreslagna reformerna. I detta scenario utgår vi därför från att skyldigheten att erbjuda en alternativplats skulle kunna medföra ett ökat platsbehov på 2 500 ytterligare platser. Vi räknar inte med att dessa sökande har behov av språkstöd i sin utbildning. Utredningen bedömer att efterfrågeökningen till följd av skyldig- heten att bekosta yrkesutbildning i annan kommun i samverkans- området kommer ligga inom ramen för det första scenariot, dvs. en ökning som gör att andelen pendlande elever är ungefär 25 pro- centenheter färre än i gymnasieskolan vilket förväntas leda till ett behov av ungefär 7 000 fler platser i jämförelse med noll-alternativet. Till detta kommer ytterligare 2 500 platser för skyldigheten att er- bjuda en alternativplats. Som en följd av detta bedömer utredningen att staten behöver finansiera ökade kommunala kostnader mot- Eftersom utredningen föreslår att det riktade statsbidraget ska finnas kvar för vissa kostnader för lärlingsutbildning och för ersättning för stödjande insatser vid kom- binationsutbildningar som integrerar språkstöd, räknas inte medel för dessa ändamål in i kommunernas ökade kostnader. Tabell 8.2 Beräkningar av kostnadsökning för kommunerna vid respektive scenario Ökning i antal jämfört nollalternativet (mnkr) Medel i regionalt yrkesvux som kommer till användning i kommunernas vuxenutbildning För att bl.a. öka antalet tillgängliga platser inom yrkesutbildning i komvux inrättade regeringen ett riktat statsbidrag som regleras i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. En förutsättning för statsbidrag är att minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbild- ningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. I det här sammanhanget menar utredningen att det finns ytterligare uttryck för en höjd statlig ambitionsnivå, dvs. de medel i det riktade statsbidraget som kommer till användning i kommunernas sam- manhållna yrkesutbildning, vilket motsvarar cirka 1 240 miljoner kro- nor. Denna ambitionsnivå ökar kommunernas möjlighet att till- handahålla sammanhållen yrkesutbildning och utredningen menar att statens ambition långsiktigt i denna del behöver ligga kvar på samma nivå. Därför anser utredningen att även denna ambitionsnivå behö- ver finansieras av staten och därmed permanentas.50 50Enligt statsbidragsförordningen kan medel även användas för yrkesutbildning i särvux. Vid en permanent överföring av medel till kommunernas generella statsbidrag beslutar kommu- nerna själva över all finansiering av yrkesutbildning inom särvux. Kostnader för studiestöd med anledning av reformer för förbättrad tillgång till yrkesutbildning i komvux Antalet personer med studiemedel för studier på gymnasial nivå uppgick till cirka 110 000, vilket är av det totala antalet studerande på den nivån.51 Av dessa var kvinnor och män. Utredningen räknar med att behovet av studiemedel motsvarar nivån , dvs. av den tillkommande elevgruppen. Utredningen bedömer att CSN behöver tillföras medel för att täcka kostnader som uppstår till följd att ett förväntat ökat elevtillskott till sammanhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå. För att täcka behovet av studiestöd be- räknar utredningen kostnaden till . Kostnad för de delar av statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning som fortsatt ska gälla I syfte att fortsatt stimulera kommunerna att tillhandahålla lärlings- utbildning i komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild ut- bildning på gymnasial nivå, föreslår utredningen i steg två att regler- ingen av det riktade statsbidraget för arbetsgivarnas kostnader för att ta emot lärlingar och kostnader för handledarutbildning fortsatt ska gälla i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Utredningen beräknar kostnaden för staten för detta ändamål till motsvarande . Nivån motsvarar den nivå som utbetalats för . Utredningen föreslår i steg två att de regleringar för ersättning för stödjande insatser vid kombinationsutbildningar som integrerar språkstöd i syfte att ge eleverna ökade möjligheter att nå målen för utbildningen, fortsatt ska gälla i förordningen för statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Utredningen beräknar att en fjärdedel av det tillkommande plats- behovet till följd av skyldigheten att bekosta yrkesutbildning i annan kommun i samverkansområdet innebär ett behov av kombinations- utbildning och därmed en ökad kostnad jämfört med en reguljär utbildningsplats. Antagandet om en fjärdedel innebär en starkt ökad andel språkstödsutbildningar i jämförelse med statsbidragsfinansie- 51Budgetpropositionen , utgiftsområde 15. rade platser inom regionalt yrkesvux – där tidigare andel varit 8 pro- cent. För att beräkna kostnaden av dessa räknar vi med en merkostnad som motsvarar den ersättningsnivå för medel för stödjande insatser som går att ansöka om inom ramen för statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning, vilken är per plats. För tillkommande efterfrågan på alternativplatser räknar ut- redningen med att dessa främst kommer att erbjudas personer med tidigare gymnasiestudier. Därför inkluderas inga språkstödsplatser för denna grupp elever. Även för den andel som läste kombinationsutbildning avsätter utredningen statsbidrag. Kostnaden förväntas totalt motsvara . Förslag till finansiering för att täcka ökade kostnader Utredningen konstaterar att det inom utbildningsområdet finns ett mycket stort antal riktade statsbidrag. Detta har kritiserats av både SKR och Riksrevisionen.52 menar bl.a. att den stora mängden statsbidrag orsakar splittring och försvårar, ibland omöj- liggör, både fokusering och långsiktig planering hos huvudmännen. Den stora mängden bidrag skapar även en omfattande och resurs- krävande administration. Utredningen noterar att regeringen i bud- getpropositionen (UO16) har aviserat en översyn av stats- bidragen. Bland statsbidragen inom utbildningsområdet finns flera bidrag som syftar till förbättrad kompetensförsörjning och som där- med ligger nära utredningens syften. Det gäller bl.a. satsningar på lärlingsutbildning, branschskolor, ett fjärde tekniskt år, branschers arbete för fler yrkeslärare, science center och regionala stödfunktioner. Regeringen stödjer även parternas arbete för att öka yrkesutbild- ningens kvalitet och attraktionskraft genom WorldSkills . Dessa satsningar kostar sammantaget årligen.53 Utredningen kan konstatera att effekten av majoriteten av dessa satsningar är sparsamt utvärderade vilket försvårar en priori- tering. Utredningen föreslår därför att regeringen i samband med översynen av statsbidragen, efter dialog med berörda branscher och parterna på arbetsmarknaden, omprioriterar bland de riktade stats- bidragen, för att finansiera utredningens förslag. 52Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov. De olika statsbidragen varierar mycket i storlek. Statsbidraget för gymnasial lärlingsutbildning är med god marginal det största och uppgick det till . Till skillnad från flera andra bidrag har statsbidraget för lärlingsutbildningen följts upp och analyserats. Utredningen menar att det finns flera signaler som pekar på att arbetsgivares engagemang i gymnasial lärlingsutbildning inte är helt beroende av statsbidragets storlek. Det talar för att gymnasial lärlingsutbildning kan fortsätta spela en viktig roll som en alternativ väg till en yrkesexamen, även om användningen av statsbidraget justeras. Införandet av gymnasial lärlingsutbildning föregicks av en försöksverksamhet som inleddes . ekonomiska vår- proposition aviserade regeringen att medel borde avsättas för viss ersättning till arbetsgivare som tar emot gymnasieelever samt för handledarutbildning. Insatsen var tänkt att utgöra en del i regering- ens satsning mot ungdomsarbetslöshet med syfte att minska osäker- heten vid anställning av unga. I budgetpropositionen (UO16) föreslog regeringen ett tidsbegränsat stimulansbidrag på 794 miljo- ner kronor –2014. Omfattningen på bidraget har varierat. Exempelvis föreslogs i budgetpropositionen (UO16) en höjning från per lärling och år till . sänktes bidraget för ersättning till arbets- givare till per elev och termin. Om elevens handledare deltagit i en av godkänd handledarutbildning kunde arbetsgivaren få ytterligare per elev och termin. Bidra- get har således varierat . har antalet lärlingar suc- cessivt ökat.54 Detta skulle kunna tala för att statsbidraget inte har så stor betydelse för arbetsgivares drivkrafter när det gäller att ta emot lärlingar. Forskare vid har på uppdrag av Skolver- ket genomfört en undersökning riktad till arbetsgivare som tagit emot lärlingselever.55 Bland annat undersöktes hur beroende arbets- givarna var av statsbidraget. Forskarna fann att en övervägande majo- ritet, , är beredda att fortsätta ta emot lärlingselever från gymnasieskolan. Möjligheten att rekrytera personal till branschen eller yrkesområdet eller till det egna företaget angavs som viktigaste anledning. Oberoende av yrkesområde, arbetsplatsens storlek, om man erhållit bidrag eller inte, var möjligheten att hjälpa ungdomar ut 54Skolverket (2019), PM - Elever i gymnasieskolan /19. 55Skolverket (2013), Arbetsgivares användning av statsbidraget för gymnasial lärlingsutbildning. i arbetslivet den helt avgörande anledningen till att man tagit emot lärlingselever. Enligt undersökningen spelade statsbidraget ingen avgörande roll för arbetsgivarnas beslut att ta emot lärlingar. av arbetsplatserna svarade att statsbidraget var helt avgörande för beslutet att ta emot en lärlingselev från gymnasie- skolan. menade en tredjedel att bidraget påverkat beslutet att ta emot lärlingselever. Detta talar, enligt utredningens bedöm- ning, för att det är motiverat med ett statsbidrag till arbetsgivare som tar emot lärlingar, men enligt utredningen finns det skäl att se över bidragets storlek samt om det kan användas annorlunda för att få ut mest effekt i förhållande till det syfte som anfördes när statsbidraget infördes; att bekämpa ungdomsarbetslösheten och att minska osäker- heten vid anställning av unga. Enligt uppgifter från är det av an- sökningarna om statsbidrag för lärlingsutbildning som avser elever på introduktionsprogram. Med tanke på statsbidragets ursprungliga syfte finns det enligt utredningen anledning att överväga hur det i högre utsträckning kan användas för att elever på introduktionspro- gram och elever inom gymnasiesärskolan genom APL ska få en första kontakt med arbetslivet. Finansiering av förslagen som rör sammanhållen yrkesutbildning i komvux Ersättningens omfattning som beror på statens ökade ambitionsnivåer Omfattningen av den finansiering som föreslås för statens ökade ambitioner, med hänvisning till förslaget om kommunernas skyldig- het att åta sig att svara för kostnaderna för personer som sökt och blivit antagna i en kommun i samverkansregionen, samt förslaget om en skyldighet att erbjuda en alternativplats, motsvarar i utredningens beräkning . Kostnader för stödjanden insatser vid utbildningar med språkstöd bärs av staten då detta enligt utred- ningens förslag även fortsättningsvis kommer att finansieras med riktat statsbidrag (Se avsnitt 8.6 angående ekonomiska och organisa- toriska konsekvenser för staten). Omfattningen av den finansiering som föreslås för att permanenta statens ambitionsnivå med hänvisning till de medel som kommit till kommunernas användning genom förordningen om statsbidrag för yrkesinriktad regional vuxenutbildning motsvarar cirka 1 240 miljo- ner kronor.56 Utredningen föreslår att systemet med statsbidragsfinansierad yrkesutbildning i komvux i huvudsak ska avvecklas och att förord- ningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning huvudsakligen ska upphöra att gälla vid utgången av . Kommunerna ska i stället kompenseras i det generella statsbidraget för de ökade ambitioner som utredningens förslag leder till. Den sammanlagda kostnaden för statens ökade ambitionsnivåer för be- fintliga kommunala uppgifter är den totala mängden av kostnaderna som beskrivits här, dvs. Detta finansieras med medel som avsatts för det riktade statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Finansiering av studiestöd med anledning av reformer för förbättrad tillgång till yrkesutbildning i komvux Utredningen räknar med att behovet av studiemedel motsvarar av den tillkommande elevgruppen. CSN behöver tillföras medel för att täcka kostnader som uppstår till följd att detta för- väntade elevtillskott. Utredningen beräknar kostnaden till . Utredningen beräknar att av finansieringen kan täckas av medel som avsatts i stats- budgeten för statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning. Resterande summa, cirka 75 miljoner föreslår utredningen finansieras med medel som avsatts för olika riktade statsbidrag enligt förslaget för att täcka ökade kostnader som beskrivits i detta avsnitt. Finansiering av de delar av statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning som fortsatt ska gälla För att finansiera förväntade kostnader för staten för vissa kostnader för lärlingsutbildning föreslår utredningen att avsatta medel för statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning, motsvarande 56Vi använder oss av de senast kända uppgifterna för kommunernas nyttjande av medel som regleras i förordning (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning vilket är för . , ska finnas för att utbetala vid ansökningar från de olika samverkansområdena. Nivån motsvarar den nivå som utbetalats för . För att finansiera förväntade kostnader för staten, för de regle- ringar för ersättning för stödjande insatser vid kombinationsutbild- ningar som integrerar språkstöd, i förordningen för statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning, föreslår utredningen att av- satta medel för statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning motsvarande ska finnas för Skol- verket att utbetala vid ansökningar från de olika samverkansområdena. Finansiering av förslag om bidrag för eget boende Ett nytt studiebidrag till eget boende i statlig regi innebär ökade kost- nader för staten och minskade kostnader för kommunerna. I sam- band med decentraliseringen av skolan 1991 kompenserades kom- munerna med i ökat statsbidrag. Statsbidraget ryms inom anslaget för utgiftsområde 25, allmänna bidrag till kommunerna. Ett nytt bidrag till eget boende innebär att kommu- nernas kostnader för kommunalt stöd till inackordering försvinner helt. Statens kostnadsökningar föreslås därför finansieras genom en minskning av det allmänna bidraget till kommunerna med 249,1 mil- joner kronor.