sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Enligt vår uppfattning är det emellertid viktigt att den nya regler- ingen ger incitament att rapporteringen sker till den mottagare som i realiteten har bäst möjlighet för att agera på uppgifterna. Denna mottagare är i regel den som har det aktuella missförhållandet i sin verksamhet. Om ett bemanningsföretag endast hyr ut personal, utan någon som helst inblandning i den verksamhet dit uthyrningen sker, bör arbetstagaren alltså rapportera om missförhållanden som finns hos kundföretaget via kundföretagets interna kanal, inte via beman- ningsföretagets interna kanal. Det innebär sammanfattningsvis att en arbetsgivares interna rap- porteringskanaler bör vara tillgängliga för rapportering avseende miss- förhållanden som finns i den aktuella arbetsgivarens verksamhet. Det bör i lagtexten framgå vilken relation som ska finnas mellan den rapporterande personen och den arbetsgivare som har rapporter- ingskanalerna för att den rapporterande personen ska få ha tillgång till kanalerna. Frågan är hur det kommer till uttryck på lämpligt sätt. Som redan nämnts föreslår vi i avsnitt 6.3.4 att skyddet ska gälla vid rapportering av information om missförhållanden i den verksam- het som den rapporterande personen är verksam i samt i en annan verksamhet som den rapporterande personen kommer i kontakt med genom sitt arbete. I uttrycket vara verksam ligger typiskt sett att arbeta eller att utföra arbete. Vi anser dock att ordet arbeta eller Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning uttrycket utföra arbete inte bör användas i lagen eftersom de lätt för tankarna till relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Flera av de personkategorier som föreslås ska omfattas av lagens skydd utför inte arbete i arbetsrättslig mening, t.ex. volontärer, styrelseledamöter och aktieägare (jfr avsnitt 6.3.1). Uttrycket vara verksam är ett bättre sätt att beskriva vad t.ex. en styrelseledamot gör i förhållande till det bolag som styrelseuppdraget avser. Uttrycket vara verksam omfattar även situationen när en arbets- tagare är uthyrd till och arbetar hos ett kundföretag, när en arbets- tagare utför arbete hos den egna arbetsgivaren, när en egenföretagare i egenskap av en konsult utför arbete hos sin uppdragsgivare, eller när en praktikant utför praktik på ett företag. Den uthyrda arbetstagaren kan sägas vara verksam hos kundföretaget, arbetstagaren kan sägas vara verksam hos den egna arbetsgivaren, egenföretagaren kan sägas vara verksam hos sin uppdragsgivare, osv. Vi bedömer mot denna bakgrund att en arbetsgivares interna rap- porteringskanaler bör vara tillgängliga för rapportering från en rap- porterande person som är verksam hos den aktuella arbetsgivaren. 7.10Vilka ska hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena på arbetsgivarens vägnar? Förslag: En arbetsgivare ska vara skyldig att utse de personer eller enheter som är behöriga att på arbetsgivarens vägnar 1.ta emot rapporter och ha kontakt med rapporterande per- soner, 2.följa upp det som rapporteras, samt 3.lämna återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen. De som utses som behöriga får antingen vara anställda hos arbetsgivaren eller hos någon som har anlitats för att hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena för arbetsgiva- rens räkning. De personer eller enheter som utses som behöriga ska vara oberoende och självständiga. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Direktivets bestämmelser om vilka som ska hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena Av artikel 8.5 framgår att rapporteringskanalerna får hanteras in- ternt av en person eller avdelning som utsetts för detta syfte, eller tillhandahållas av en tredje part. De skyddsåtgärder och krav som framgår av artikel 9.1 ska även tillämpas på utsedda tredje parter som hanterar en intern rapporteringskanal för en verksamhets räkning. I artikel 9 beskrivs de närmare formerna för den interna rappor- teringen och uppföljningen. Enligt artikeln ska det utses en opartisk person eller oberoende avdelning som ska vara behörig att följa upp rapporter, samt stå i kontakt med, be om ytterligare information från och lämna återkoppling till den rapporterande personen (artikel 9.1 c). Personen eller avdelningen som utses som behörig att följa upp rap- porter kan vara samma person eller avdelning som tar emot rapporten. Den person eller avdelning som tar emot och hanterar inkomna rapporter bör enligt skäl 56 ha en befattning som säkerställer att intressekonflikter inte förekommer och vara oberoende. I mindre enheter kan funktionen vara en dubbel befattning som innehas av en anställd vid företaget som kan rapportera direkt till organisationens ledning, såsom t.ex. en person med ansvar för regelefterlevnad, en personalhandläggare, en chefsrevisor eller en styrelseledamot. Av skäl 54 framgår att en tredje part bör kunna ha behörighet att ta emot rapporter om överträdelser på rättsliga enheters vägnar, under förutsättning att de erbjuder lämpliga garantier för respekten för oberoende, konfidentialitet, dataskydd och tystnadsplikt. Sådana tredje parter kan vara tillhandahållare av externa rapporteringsplatt- formar, externa rådgivare, revisorer, företrädare för fackföreningar eller arbetstagarrepresentanter. Arbetsgivare bör ges så stor frihet som möjlighet att själva bestämma vilka som ska hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena Verksamheter bör ges frihet att själva bestämma den närmare ut- formningen av de interna rapporteringskanalerna och förfarandena i den utsträckning det är möjligt enligt direktivet. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning verksamheterna möjlighet att anpassa rapporteringskanalerna efter verksamhetens specifika förutsättningar. Artikel 9 innehåller dock detaljerade krav vad gäller de enheter eller personer som ska hantera de interna rapporteringskanalerna på arbetsgivarens vägnar. Av artikel 9.1 c framgår att de personer eller enheter som utses som behöriga att följa upp rapporter kan vara desamma som tar emot rapporten. Av detta följer även det motsatta, dvs. att det kan vara en person som tar emot en rapport, medan en annan person t.ex. följer upp rapporten och lämnar återkoppling till den rapporterande personen. I lagen bör de rättigheter som den rapporterande personen har och de skyldigheter som arbetsgivaren har enligt direktivet regleras. Lagen bör därför ange att en arbetsgivare är skyldig att utse vilka som är behöriga att på arbetsgivarens vägnar ta emot rapporter, ha kontakt med rapporterande personer, följa upp det som rapporteras, samt lämna återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen. Vi anser inte att det särskilt måste anges i lagen att be- hörigheten även ska innefatta att ”be om ytterligare information” (jfr lydelsen av artikel 9.1 c) eftersom vi bedömer att det ingår i att ”ha kontakt med rapporterande personer”. Med hänsyn till artikel 8.5, där det anges att rapporteringskanaler får hanteras internt eller tillhandahållas av en tredje part, bör det dessutom framgå i lagen att de som utses får vara anställda antingen hos arbetsgivaren eller hos någon som har anlitats för att hantera rapporteringskanalerna och förfarandena för arbetsgivarens räkning. Direktivet saknar bestämmelser om hur många personer som får utses som behöriga. Vi tolkar inte direktivet som att det därmed står fritt för en arbetsgivare att utse hur många behöriga personer som helst. Direktivet ger uttryck för att kanalerna ska utformas på ett sätt som säkerställer konfidentiell behandling för både den rappor- terande personens och för alla tredje parters identitet (artikel 9.1 a). Det finns även krav på att hindra åtkomst för obehörig personal till den rapporterande informationen (artikel 9.1 a). Det skulle vara orim- ligt om ett obegränsat antal personer eller enheter skulle kunna utses som behöriga, eftersom det skulle strida mot intentionerna med direktivet. Vi anser dock inte att det bör införas en begränsningsregel i lagen. Vi bedömer att direktivets syfte i detta avseende lämpligen tillgodoses genom de förslag som lämnas rörande personuppgifts- behandling, se avsnitt 10.5.12. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Arbetsgivaren ska säkerställa att de som hanterar de interna rapporteringskanalerna och förfarandena är oberoende och självständiga Vår utgångspunkt är som nämnts att arbetsgivare bör ges frihet att själva bestämma den närmare utformningen av de interna rapporter- ingskanalerna och förfarandena i den utsträckning det är möjligt enligt direktivet. Valfriheten kan dock inte vara oinskränkt. I artikel 9.1 c anges att de som hanterar de interna rapporterings- kanalerna och förfarandena ska vara opartiska och oberoende. Det är inte tydligt vad direktivet avser med att någon är opartisk och obe- roende. Det är t.ex. oklart i förhållande till vem den behöriga perso- nen ska vara opartisk och oberoende; i förhållanden till den rappor- terande personen, till den berörda personen eller till arbetsgivaren? Det står enligt vår mening relativt klart att det som åsyftas inte är att opartiskheten och oberoendet ska gälla i förhållande till den rap- porterande eller den berörda personen. Utseende av behöriga per- soner ska ske på förhand, dvs. när arbetsgivaren inte har kännedom om vem som kan tänkas bli en rapporterande eller berörd person. Det nu sagda innebär dock inte att frågor om jäv inte kan aktualiseras i ett konkret fall. Om en behörig person är jävig i det konkreta ärendet – t.ex. genom att den behöriga personen ut- pekas som ansvarig för ett missförhållande – får det förutsättas att arbetsgivaren har rutiner som säkerställer att den personen inte han- terar den aktuella rapporten. Det bör t.ex. kunna förutsättas att det finns flera personer hos en arbetsgivare som kan vara behöriga. Det ligger vidare enligt oss i sakens natur att en behörig person inte kan vara helt opartisk eller oberoende i förhållande till arbets- givaren. Den som enligt direktivet ska utses som behörig ska an- tingen finnas inom arbetsgivarens verksamhet, t.ex. en anställd, eller vara någon som anlitas av arbetsgivaren. Därmed kommer personen alltid att stå i en form av beroendeförhållande till arbetsgivaren. För att förstå direktivets krav på att de som utses ska vara opar- tiska och oberoende finns det anledning att beakta det övergripande syftet med att ha visselblåsarfunktioner. När visselblåsarfunktioner inrättas är det centralt med trygga, säkra och effektiva rapporteringskanaler och förfaranden. En person som kan lita på hanteringen av rapporteringen kan antas ha större benägenhet att vilja rapportera om ett missförhållande än en person som svävar i ovisshet om hur rapporteringen går till eller inte litar på Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning hur förhållandet kommer att följas upp. Bristande förtroende kan avhålla potentiella visselblåsare från att rapportera. Även den be- rörda personen har ett intresse av att kanalerna och förfarandena är trygga, säkra och förtroendeingivande. Ett viktigt moment för att säkerställa att de interna rapport- eringskanalerna och förfarandena upplevs som förtroendeingivande är att säkerställa att mottagaren av en rapport har tillräcklig kom- petens för att kunna ta ställning till informationen i rapporten. Det är även viktigt att de som hanterar rapporten har mandat för att t.ex. inleda en utredning av påståendena i rapporten. För att tillgodose detta behöver de som ska hantera de olika funktionerna i en arbets- givares interna visselblåsarfunktion ha en ställning som ger dem ett visst mått av självständighet och oberoende. Det kan även finnas skäl att beakta andra regelverk. Som exempel kan nämnas att det i dataskyddsförordningen ställs krav på att det hos den personuppgiftsansvarige i vissa fall ska finnas ett data- skyddsombud. Dataskyddsombudet har bl.a. till uppgift att övervaka efterlevnaden av dataskyddsförordningen och andra dataskydds- bestämmelser (artikel 39). Det betonas att dataskyddsombudet inte får ta emot instruktioner som gäller utförandet av dessa uppgifter och att han eller hon inte får avsättas eller bli föremål för sanktioner av den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet för att ha utfört sina uppgifter. Det anges vidare att dataskyddsombudet ska rapportera direkt till den personuppgiftsansvariges eller person- uppgiftsbiträdets högsta förvaltningsnivå. Det framgår att dataskydds- ombudet får fullgöra andra uppgifter och uppdrag men sådana upp- gifter och uppdrag får inte leda till en intressekonflikt (artikel 38). Datainspektionen har i sina kommentarer till dataskyddsförord- ningen tolkat dataskyddsförordningen som att dataskyddsombudet ska vara oberoende och självständigt, dvs. snarlika krav som finns beträffande behöriga personer i visselblåsardirektivets mening. Även dataskyddsombudet är således en person som – i likhet med en be- hörig person enligt visselblåsardirektivet – är anlitad eller anställd av t.ex. ett företag, men som förväntas ha en ställning inom företaget som innebär ett visst mått av självständighet och obero- ende för att utföra sitt uppdrag inom företaget. Trots att innebörden av direktivets krav på opartiskhet och obe- roende är något oklart gör vi bedömningen att det som avses är att den som utses som behörig ska ha en ställning inom verksamheten Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning som innebär ett visst mått av självständighet och oberoende vid upp- dragets utförande som liknar självständigheten och oberoendet som ett dataskyddsombud har. Särskilt vid beslutsfattande är det centralt att det finns ett mått av självständighet i förhållande till övriga delar av verksamheten. Sammanfattningsvis bör det införas en uttrycklig skyldighet för arbetsgivare att säkerställa att de som hanterar de interna rapporter- ingskanalerna och förfarandena är oberoende och självständiga. Med hänsyn till artikel 8. 5 – som anger att de skyddsåtgärder och krav som framgår av artikel 9.1 även ska tillämpas på utsedda tredje parter som hanterar en intern rapporteringskanal för en verksamhets räkning – bör de nu angivna kraven på oberoende och självständighet även gälla om den som utses som behörig är anställd hos någon som har anlitats för att hantera de interna rapporteringskanalerna för arbetsgivarens räkning. 7.11Det ska vara möjligt att rapportera muntligt, skriftligt och vid ett möte Förslag: De interna rapporteringskanalerna ska utformas så att den rapporterande personen kan rapportera både muntligt och skriftligt. Det ska även gå att rapportera muntligt vid ett fysiskt möte inom en skälig tid, om den rapporterande personen begär det. Direktivets bestämmelser om de olika sätten att rapportera internt I artikel 9.2 anges att kanalerna för intern rapportering ska göra det möjligt att rapportera muntligt eller skriftligt. Muntlig rapportering ska kunna ske per telefon eller via andra röstmeddelandesystem. Muntlig rapportering ska även, på begäran av den rapporterande personen, kunna ske vid ett fysiskt möte inom en rimlig tidsfrist från begäran. I skäl 53 anges att under förutsättning att det säkerställs att den rapporterande personens identitet behandlas konfidentiellt får varje enskild rättslig enhet bestämma vilken typ av rapporteringskanaler som inrättas. Rapporteringskanalerna bör dock göra det möjligt för Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning personer att rapportera information skriftligen (via post, genom fysiska klagomålslådor eller genom en onlineplattform på ett intranät eller på internet), alternativt muntligen (via en telefonlinje eller andra röstmed- delandesystem), eller båda delarna. På begäran av den rapporterande personen bör de interna rapporteringskanalerna också, enligt skälet, möjliggöra rapportering vid ett fysiskt möte, inom en rimlig tidsfrist. Det ska vara möjligt att rapportera både muntligt och skriftligt samt vid ett möte Av skäl 53 skulle man kunna få uppfattningen att varje verksamhet får utforma rapporteringskanalerna på det sätt som bäst passar verk- samheten. Av skäl 53 framgår dock även att rapporteringskanalerna ska erbjuda flera alternativ för rapporteringen. Vi anser mot denna bakgrund att artikel 9.2 inte kan förstås som att varje verksamhet själv helt fritt får avgöra hur intern rapportering ska ske. Artikel 9.2 bör, med beaktande av skäl 53, anses ge uttryck för ett krav som innebär att det ska vara möjligt att rapportera både muntligt och skriftligt. Beträffande de exakta formerna för muntlig, respektive skriftlig rapportering, tolkar vi dock direktivet som att det ger ett visst ut- rymme för att låta verksamheterna själva välja. Vi tolkar alltså inte direktivet som att samtliga varianter av muntlig respektive skriftlig rapportering som nämns i skäl 53 måste finnas. Så länge någon variant erbjuds så uppfyller det direktivets krav. Vi ska, enligt utred- ningsdirektiven, utforma förslag så att den administrativa bördan för berörda aktörer i privat och offentlig sektor inte ökar mer än nöd- vändigt. Mot denna bakgrund anser vi att arbetsgivare, i den ut- sträckning direktivet tillåter det, bör ges frihet att själva bestämma den närmare utformningen av de interna rapporteringskanalerna. I artikel 9.2 anges särskilt att muntlig rapportering ska kunna ske vid ett fysiskt möte inom en rimlig tidsfrist på begäran av den rapporterande personen. Vi bedömer att ett fysiskt möte påtagligt skiljer sig från de andra varianterna av rapportering som nämns i artikel 9.2 och skäl 53. Ett fysiskt möte kan göra det möjligt för personer, som annars har svårigheter att uttrycka sig, att rapportera. Det bör därför uppställas ett krav på att rapportering ska kunna ske muntligt vid ett fysiskt möte. Vad som är en rimlig tidsfrist beror på omständigheterna i det enskilda fallet men i uttrycket får anses ligga Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning ett krav på att arbetsgivaren ska arbeta målinriktat för att få till stånd ett fysiskt möte. Vi anser sammanfattningsvis att en arbetsgivare som omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler bör vara skyl- dig att utforma kanalerna så att det är möjligt för rapporterande per- soner att rapportera både muntligen och skriftligen. Det bör även finnas en skyldighet att möjliggöra muntlig rapportering vid ett fysiskt möte inom en skälig tid om den rapporterande personen begär det. Vi anser att uttrycket skälig tid är att föredra framför direktivets uttryck rimlig tidsfrist. Även om direktivet ger vissa valmöjligheter bör det vara enkelt för den rapporterande personen att rapportera Vi har som framgått bedömt att direktivet ger vissa valmöjligheter för verksamheten vad gäller den närmare utformningen av hur munt- lig respektive skriftlig rapportering ska kunna ske. Det innebär dock inte att rapporteringskanalerna som ska möjliggöra rapportering kan utformas hur som helst. Artiklarna 7–9 i direktivet, liksom de skäl som har bäring på in- terna rapporteringskanaler, genomsyras av att det bör vara enkelt för den rapporterande personen att rapportera internt. I skäl 59 anges att personer som överväger att rapportera om överträdelser av unions- rätten bör ges möjlighet att fatta ett välgrundat beslut om huruvida, hur och när de ska rapportera. De rättsliga enheterna bör därför vara skyldiga att tillhandahålla tydlig och lättillgänglig information om dessa förfaranden. Även om skälet främst tar sikte på att informationen om rappor- teringskanalerna bör vara tydlig och lättillgänglig, så måste det enligt oss innebära att även rapporteringskanalerna i sig bör vara enkla och lättillgängliga för den rapporterande personen. Det skulle kunna argumenteras för att det bör komma till uttryck i lagtexten, t.ex. att rapporteringskanalerna bör utformas på ett sätt som gör att det är enkelt att rapportera. En sådan bestämmelse kan dock vara svår att kontrollera efterlevnaden av. Enligt vår uppfattning ligger det dess- utom i sakens natur att det inte ges någon reell möjlighet att rappor- tera om förfarandet blir för komplicerat. Vi bedömer därför att det är tillräckligt att i lagtext ange att det ska vara möjligt att rapportera muntligen, skriftligen samt vid ett fysiskt möte om det begärs. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 7.12Bekräftelse av mottagande av rapport Förslag: De interna rapporteringskanalerna och förfarandena ska utformas så att den rapporterande personen från mottagandet av rapporten får en bekräftelse på mottagandet. Kravet på bekräftelse ska gälla under förutsättning att den rap- porterande personen inte avsagt sig bekräftelse eller att den in- terna visselblåsarfunktionen inte har skäl att tro att en bekräftelse skulle avslöja den rapporterande personens identitet. Skälen för förslaget: I artikel 9 beskrivs de närmare formerna för den interna rapporteringen och uppföljningen. Enligt artikeln ska förfaranden för intern rapportering och uppföljning omfatta bl.a. en skyldighet att lämna en bekräftelse av mottagandet av rapporten till den rapporterande personen från mottagandet (artikel 9.1 b). Det bör därför införas en skyldighet för arbetsgivare som har rapporteringskanaler att från mottagandet bekräfta mottagandet till den rapporterade personen. Det kan noteras att direktivet i artikel 11.2 b föreskriver en möj- lighet för behöriga myndigheter som ska ha externa rapporterings- kanaler att underlåta att bekräfta mottagandet av en inkommen rap- port. Vi föreslår därför i avsnitt 8.12 att en behörig myndighet i vissa situationer ska kunna avstå från att bekräfta mottagandet. Någon motsvarande möjlighet att avstå från att bekräfta mot- tagandet vid intern rapportering finns inte i direktivet. Det kan där- för anses att direktivet inte ger något utrymme för att en intern visselblåsarfunktion ska kunna avstå från att bekräfta mottagandet. För att bedöma frågan finns det dock anledning att beakta syftet med kraven på bekräftelse och även det övergripande syftet med visselblåsardirektivet. Det övergripande syftet med direktivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitik på särskilda områ- den genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodo- ser en hög skyddsnivå för rapporterande personer. I skäl 57 framhålls att ett av syftena med att lämna återkoppling om den uppföljning som sker av rapporten är att minska sannolikheten för ytterligare onödiga rapporter eller offentliggöranden. Samma skäl gör sig gäl- lande för kravet på att mottagandet ska bekräftas. En bekräftelse på mottagande kan ses som ett viktigt moment för att öka förtroendet Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning för den interna visselblåsarfunktionen och att rapporterna tas om hand på ett lämpligt sätt av arbetsgivaren. Vi bedömer dock att det vid såväl intern rapportering som vid ex- tern rapportering finns risker med att bekräfta mottagandet. Det kan vara så att den rapporterande personen skickar ett e-postmeddelande från den adress som personen använder i sin anställning, vilket innebär en risk för att andra får kännedom om rapporteringen. Om den interna visselblåsarfunktionen besvarar e-postmeddelandet ökar risken ännu mer för att andra får kännedom om rapporteringen. Det i sin tur kan innebära en risk för repressalier mot den rapporterande personen. Att öka skyddet för den rapporterande personen, bl.a. genom att minska risken för repressalier, är ett av huvudsyftena med direktivet. Vi bedömer därför att de skäl som ligger bakom möjligheterna till undantag vid extern rapportering enligt artikel 11.2 b gör sig lika mycket gällande vid intern rapportering.