sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Endast förslagen om ändring i PBL utgör därvid förslag till nya eller ändrade regler och omfattas utöver kraven i kommittéförord- ningen även av de materiella kraven i förordningen om konsekvens- beskrivning vid regelgivning. Utredningens modeller för hur byggande kan komma till stånd på mark (kapitel 10) utgör väsentligen endast en exempli- fiering av vad förslaget (kapitel 9) kan leda till och utgör enligt ut- redningen inte en del av förslaget som ska konsekvensbeskrivas särskilt. Tvärtom är avsikten att kommunerna ska kunna genomföra utredningens förslag om förutbestämda hyror på en mångfald olika sätt, med olika tyngdpunkt och i olika kombinationer. utgör modellerna en fördjupning som går utöver den konsekvens- beskrivning som utredningen är skyldig att göra, vilken presenteras i nu förevarande kapitel. 11.2Utredningens förslag till ändringar i PBL Utredningens syfte är att gynna en utveckling där lägre produktions- kostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med så- dana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Utredningen visar att negativa attityder till standardiserat bostadsbyggande på- verkar möjligheterna att bygga seriebyggda flerbostadshus. Byggaktö- rer som bygger seriebyggda flerbostadshus upplever att kommuner ställer olika krav i de olika roller en kommun har i bostadsbyggandet. Utredningens förslag om planavvikelse syftar till att möjliggöra uppförandet av fler seriebyggda flerbostadshus genom att tillåta att nytillkommande sådana under vissa förutsättningar avviker från plan. Utredningens förslag i denna del utgör ett förslag om nya eller ändrade regler och konsekvensutredningen ska därför, med beaktande vad som är relevant i föreliggande situation, innehålla följande. Beskrivning av problemet och vad utredningen vill uppnå Utredningens förslag i denna del syftar primärt till att möjliggöra att förändrade attityder till seriebyggande av flerbostadshus snabbare får genomslag vid kommunernas tillämpning av PBL än om detaljplanerna för det ändamålet måste ändras i varje enskilt fall. Utredningen konstaterar att attityder till standardiserat byggande påverkar förutsättningarna att realisera byggandet av nya bostäder med relativt lägre kostnader. Enligt utredningen behöver attityder förändras och utredningen har lagt upp sitt arbete för att främja en sådan utveckling. Inte minst har utredningens slutseminarium haft ett sådant syfte. Förevarande betänkande bi- drar också genom att dokumentera samt sprida erfarenheter. Lagstiftningsåtgärder, som utredningen föreslår, kan enligt utred- ningen också långsiktigt påverka attityderna. Enligt utredningen be- höver kommunerna ett ökat utrymme att möjliggöra för andra atti- tyder än de som har varit förhärskande att få ett genomslag i plan- och byggprocessen. Om en attitydförändring skulle tillåtas få genomslag endast efter hand i takt med att nya planer fastställs, skulle det enligt utredningen medföra alltför lång tidsutdräkt. Det gäller inte minst med beaktande av att det redan i utgångsläget kan kon- stateras ett stort behov av nya bostäder byggda i en standardiserad process. Det leder naturligt till det förslag som utredningen har lagt fram, vilket innebär att man i högre grad möjliggör avvikelser från befintliga planer. Förslagen medför inte något ingripande i grundprincipen att en plan är avsedd att medföra en viss byggrätt under sin genomförandetid. Alternativa lösningar och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd Om utredningens förslag inte kommer till stånd förväntas, allt annat lika, utvecklingen fortgå ungefär som . Det innebär att bostads- byggandet ligger på en enligt utredningen onödigt låg nivå vilket får negativa effekter på bostadsmarknaden som framför allt påverkar bo- stadssökande med en relativt svagare ställning. Att döma av utred- ningens intervjuer är byggandet redan på tillbakagång. Genom sin utformning har utredningens förslag potential att undanröja hinder som uppfattas hänföra sig endera till planväsendet eller till bygglovsprövningen, genom att regleringar i plan som hindrar bygglov etc. vid seriebyggande kommer att kunna överbryggas tack vare vidgade möjligheter till avvikelser. De alternativa lösningar som har belysts avseende liknande eller snarlika problem har avsett bland annat ytterligare reglering av kommunala markanvisningar, ändringar i regler kring eller genom- förandet av planeringsprocesser samt olika former av förhandsbesked av standardiserade byggmodeller etc. i själva bygglovsprocessen. En närmare redogörelse finns i kapitel 2 och 8. Sådana alternativa åtgärder är i vissa delar redan genomförda och i andra delar under fortsatt beredning. Utredningens förslag har i jämförelse med alternativen fördelarna att det får snabbare effekt, kräver relativt mindre resurser av olika slag och undviker ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Enligt utredningen är förslaget ut- format för att vara praktiskt betydelsefullt och probleminriktat. Utredningen utesluter inte att det kan behövas många andra åt- gärder såväl avseende lagstiftning som för att förändra attityder. Vilka som berörs av regleringen Den föreslagna regleringen berör naturligen fastighetsägare till sådana fastigheter som omfattas av eller kommer att omfattas av en detalj- plan eller motsvarande instrument, andra berörda intressenter och intressen som skyddas av detaljplaner, byggherrar som bygger på sådana fastigheter samt kommuner vilka prövar bygglovsärenden. Den påverkar inte kommunerna i deras roll som planmyndighet men däremot i deras roll som markägare, där de erhåller större frihets- grader. Effekterna för kommunerna i deras myndighetsroll är beskrivna närmare under avsnitt 11.2.3. För fastighetsägare och byggherrar är regeländringen till sin natur uteslutande positiv när det gäller deras egen mark, eftersom de själva avgör om de vill låta utnyttja den nya möjligheten till avvikelse eller inte. För andra markägare samt för intressen och intressenter som skyddas av detaljplaner är effekterna mera motstridiga. Det ligger i sakens natur att avvikelser från plan kan påverka sådana intressen negativt. Som utredningen har förklarat i författningskommentaren är dock en grundläggande förutsättning för att en avvikelse ska kunna godtas att avvikelsen är förenlig med detaljplanens eller områdes- bestämmelsernas syfte. Utredningens förslag omfattar endast nöd- vändiga avvikelser från vissa typer av planbestämmelser enligt den definition som utredningen har redogjort för i den allmänna och sär- skilda motiveringen, se avsnitt 8.6 och kapitel 12. I någon mån påverkas domstolsväsendet men utredningen be- dömer att den påverkan framför allt torde hänföra sig till att något fler beviljade bygglov skulle komma att överklagas. Förslaget till plan- avvikelse har medvetet avgränsats utifrån flera aspekter vilket även kan förutsättas begränsa antalet ärenden som överklagas. Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för alternativen Enligt utredningen medför förslaget framför allt de direkt åsyftade kostnadskonsekvenserna, dvs. Utredningen föreslår att kommunerna i större utsträckning ska få ge bygglov trots avvikelse från plan för seriebyggda flerbostads- hus. Fler sådana projekt som ger lägre kostnader för att bygga blir på så sätt möjliga att genomföra. De kostnadsdata utredningen har tillgång till gäller emellertid realiserade projekt och det går därför inte baserat på detta att dra några helt robusta slutsatser avseende hur många nya projekt som skulle möjliggöras om kostnaderna mins- kade, dvs. om ett slags dynamiska effekter. Utredningen begränsar sig därför i konsekvensanalysen till en rent statisk analys med utgångspunkt i nuvarande byggvolymer. Den potentiella omfattningen av kostnadsfördelarna kan bedömas med utgångspunkt från datainsamlingen som har redovisats i avsnitt 4.4.2 samt 10.6.4. Utredningen har där analyserat kostnadsskillnader mellan hus som tillkommer med respektive utan planändring. Förslagets beräknade effekter beror på vilka antaganden man baserat på detta gör om effekterna på kostnaderna för själva byggandet och mark- anskaffningen, av en möjlighet att göra ytterligare avvikelser från plan. Som utredningen redan har redovisat är dess bedömning att 2 000 kro- nor per kvadratmeter utgör den kostnad som allra minst, i genom- snitt, skulle undvikas i berörda projekt där en planändring kan und- varas tack vare en möjlighet till avvikelse, i enlighet med utredningens förslag. Nuvarande volym för bostäder i standardbyggda hus åt fram- för allt allmännyttan kan baserat på utredningens undersökningar uppskattas till drygt 1 000 (se tabell 4.9) och runt hälften av dessa tillkom på mark där det krävdes planändring (se tabell 4.8). Med en genomsnittlig lägenhetsstorlek på över 50 kvm (se tabell 4.22) motsvarar det i så fall väl vid nuvar- ande byggvolym, bara för allmännyttan och vid en statisk beräkning. Möjligheten till avvikelse från plan kan därutöver även nyttjas av privata beställare och volymerna kan antas öka tack vare kostnads- minskningen. Ökade kostnader kan förväntas inom bygglovshanteringen om av- vikelser i högre grad kommer att behöva prövas av kommunerna. Dessa högre kostnader bärs indirekt av byggherrarna genom att kom- munen finansierar bygglovsprövningen med avgifter. Utredningen har uppskattat dessa kostnader till högst och föreslagit att de finansieras genom att kommunerna löpande justerar bygglovsavgifterna (se den särskilda beskrivningen av konsekvenser för kommunerna i avsnitt 11.2.3). Konsekvenser för statliga myndigheter och för domstolarna Utredningen bedömer att antalet överklagade bygglovsärenden hos länsstyrelserna skulle kunna öka med utredningens förslag och i förlängningen påverka måltillströmningen till mark- och miljödom- stolarna. De överklagade ärendena sprids i så fall ut på 27 olika myn- digheter och domstolar, och kommer att medföra endast en helt marginell påverkan på var och en av dessa myndigheter eller dom- stolar. Utredningen har ändå försökt uppskatta kostnaderna baserat på bästa tillgänglig statistik från , Mark- och Miljö- överdomstolen samt länsstyrelserna i de tre storstadslänen. Alla länsstyrelser särredovisar inte styckkostnader för överklagade men i storstadslänen avseende åren 2017–2019 vari- erade kostnaderna per överklagat ärende mellan 6 000–10 000 kro- nor. Hos Mark- och miljödomstolarna var styckkostnaden per mål . Bygglov utgör en av många sorters PBL-mål som ingår i statistiken och enligt finns inte mera nedbruten statistik. Hos Mark- och redovisas PBL-mål inte separat utan tillsammans med fastighetsmål och hade styckkostnader som varierade kraftigt aktuella år mellan 38 000– i fasta priser. Enligt en äldre redovisning saknades säkra uppgifter om antalet ärenden om lov och förhandsbesked som handlades i landets kommuner men det fanns uppskattningar om att det var fråga om cirka 100 000 eller 120 000 ärenden och att gällde nybyggnation. Utredningen beräknade överslagsvis att andelen beslut som hade överklagats till länsstyrelserna låg på cirka 2,5–3,. Grovt räknat överklagades sedan cirka 40 pro- cent av länsstyrelsernas beslut vidare till mark- och miljödomstolarna och därifrån vidare till Mark- och som meddelade prövningstillstånd i 72 mål . kom det in 481 mål om lov och förhandsbesked till Mark- och (SOU 2014:14 s. 39–41). Av nya uppgifter från Mark- och framgår att antalet mål där tycks ha ökat något . – 2019 har domstolen i genomsnitt beviljat prövningstillstånd i drygt 100 sådana mål vilket utgör ungefär vart sjätte sådant mål som inkommit, om man inte beaktar de mål där domstolen av olika skäl aldrig tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. Enligt utredningen kan antalet överklagade lovärenden i samband med avvikelser från plan antas vara väsentligen högre än genomsnittet för lovärenden. Den genomsnittliga projektstorleken i hittillsvarande standardiserad bebyggelse ligger runt 40 bostäder (se tabell 4.22) vilket baserat på nuvarande volymer (tabell 4.9) kan antas medföra cirka 25 bygglovsärenden. Även om antalet bygglov skulle fyrdubblas med utredningens förslag kommer de inte att överstiga hundratalet och även om dessa skulle överklagas i av fallen, utöver de över- klaganden som redan i utgångsläget sker, så skulle antalet nya ären- den hos länsstyrelserna ändå begränsas till 10 varav uppskattningsvis cirka 4 går vidare till mark- och miljödomstolarna och på sin höjd ett par stycken till mark- och . Kostnaden kan i så fall enligt utredningen uppskattas till för hela statsverket varav omkring hälften avser de fem olika mark- och miljödomstolarna. Då bör beaktas att beräkningen har gjorts baserat på genomsnittskostnader trots att överklagade bygglov torde tillhöra de enklare målkategorierna i mark- och miljödomstol- arna. Utredningen anser att frågan om medelsbehov vid genomförande av utredningens förslag måste kunna tillgodoses inom befintliga ramar för var och en av de berörda myndigheterna, vilket utgör utredningens finansieringsförslag i denna del. Kostnadsminskningen för byggandet motsvarar redan vid en statisk beräkning väl vilket ska jämföras med den kostnad på som utredningen redovisat avseende kommunerna (se avsnitt 11.2.3) och för statsverket. Beräkningarna har då gjorts efter väldigt försiktiga antaganden, där kostnadsminskningen inom byggandet har beräknats på befintliga byggvolymer (statiskt) medan kostnadsökningarna har beräknats base- rat på en fyrdubblad volym avseende antalet bygglovsärenden (dyna- miskt). Följaktligen bedömer utredningen att den samhällsekonomiska effekten redan vid nuvarande volymer är starkt positiv och att vinsten ökar med volymerna. En volymökning kan enligt utredningen med stor säkerhet förväntas när kostnaderna sjunker även om magni- tuderna av effekterna på företagens utbud inte är kända på förhand. Om volymförändringen hade kunnat bedömas mera tillförlitligt hade således även den samhällsekonomiska vinsten kunnat uppskattas till ett väsentligen högre belopp. I detta ligger även den uppenbara fördelen av att konkurrensen på marknaden ökar med förutsättningar för fler företag att tävla om uppdrag inom standardiserat byggande. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av anslutning till EU? Utredningens förslag föranleds inte av de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Möjligheterna till avvikelser från plan saknar koppling till nationell hemvist för varken fastighetsägare eller byggherre. Enligt utredningens förslag blir det tvärtom möjligt att åberopa seriebyggda hus som är befintliga oavsett var i unionen dessa ligger, som ett skäl för att tillämpa regeln om avvikelse. I bygglovsprocessen ligger en unionsrättslig skyldig- het för kommunen att tillämpa regelverket neutralt med avseende på sådana förhållanden som till exempel nationell hemvist. Även om kommunen allmänt kan anses ha ett skön avseende vilka avvikelser man tillåter, får avvikelser varken med de föreslagna eller med redan befintliga regler vägras baserat på nationalitet. Behöver särskilda hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av informationsinsatser? Utredningen anser att ett ikraftträdande bör ske men gärna samordnat med eventuella andra planerade ändringar i PBL, för att underlätta för de många och utspridda tillämparna att hänga med i förändringarna. Utredningen konstaterar därvid att den s.k. bygglovsutredningen (Fi 2020:01) har att belysa snarlika frågor. Möjligheter att göra avvikelser från befintliga planer torde vara efterfrågade i många situationer under förutsättning att byggandet av seriebyggda hus ökar och utredningen ser därför inte att några särskilda informationsinsatser skulle vara nödvändiga utöver de som vanligen görs i samband med ändringar i PBL. Frågan torde dock kunna ankomma på regeringen att överväga inom ramen för den fort- satta beredningen, liksom frågan om vad som kan göras för att mera generellt påverka negativa attityder mot seriebyggda hus. Utredningen vill även uppmärksamma att Upphandlingsmyndig- heten har ett befintligt och permanent uppdrag att lämna stöd till kommunerna i såväl upphandlings- som statsstödsfrågor. 11.2.2Särskilt om effekter för företag Eftersom det kan antas att förslaget får betydelse för företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konse- kvensutredningen, utöver vad som redan nämnts och i den omfatt- ning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande. Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen i branschen framgår till stora delar av redogör- elsen i kapitel 4. Även om redogörelsen där avser företag som är verksamma på ramavtal är det ungefär samma företag som erbjuder seriebyggda flerbostadshus även i andra sammanhang. Därutöver berörs framför allt byggherrar och markägare som driver nybyggnation av flerbostadshus. Ytterligare företag finns som erbju- der standardiserade lösningar för andra bostadshus, men dessa på- verkas inte av utredningens förslag. Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader Utredningen bedömer att de berörda företagens tidsåtgång för och administrativa kostnader kopplade till plan- och byggprocessen för nybyggnation av flerbostadshus kommer att minska. Som utredningen redan anfört finns en viss risk att antalet överklagade bygglovsbeslut ökar. Dessa effekter kan antas ta ut varandra. Utredningen konstaterar att frågan om hur beslut inom plan- och byggväsendet ska kunna överklagas och i vilka former varit aktuella i en mängd sammanhang och just nu även omfattas av den s.k. bygg- lovsutredningens (Fi 2020:01) direktiv. Den utredningen ska således ta ställning till i vilken utsträckning som beslut på området bör kunna överklagas till domstol med utgångspunkt i krav på rätt till domstolsprövning och vid behov föreslå ändrade regler i fråga om hur överklagade ärenden och mål ska handläggas i överprövande instanser. Andra kostnader för företagen och förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av regleringen Enligt utredningens förslag uppkommer inte några andra kostnader för företagen och de behöver inte vidta några särskilda förändringar i verksamheter till följd av regleringen, eftersom densamma är fri- villig att använda sig av utifrån byggherrens sida. I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Marknaden för seriebyggda flerbostadshus är i högsta grad öppen och har potential för tillväxt vilket även ger möjlighet för nya företag att ge sig in på eller bredda sin verksamhet till denna marknad, när förutsättningarna därför i enlighet med utredningens förslag förbättras. Utredningens förslag om ändring i PBL är enligt utredningen till sin natur konkurrensfrämjande. Även om marknaden för industriellt byggda hus begränsas geo- grafiskt p.g.a. de naturliga hinder som finns för att frakta färdiga byggelement långa sträckor är de förutsättningar som utredningen har föreslagit för avvikelse från detaljplan neutrala såvitt avser före- tagens etableringsort och -land. Det gör det också fullt realistiskt för utländska företag att dra nytta av de nya regelverken på samma sätt som de svenska företagen. Regleringen kan antas underlätta bygglovsprocessen för sådana företag som bedriver nybyggnation av seriebyggda flerbostadshus, utan att processen för den skull påverkas negativt för sådana företag som bedriver annan slags bostadsbebyggelse. Det möjliggör för ytter- ligare företag att verka inom standardiserat byggande vilket i förläng- ningen främjar konkurrensen. Att de relativa konkurrensförutsättningarna därigenom påverkas utgör enligt utredningen inte något skäl att upprätthålla onödigtvis begränsande regler för bygglovshanteringen vid nybyggnation av serie- byggda flerbostadshus. Enligt utredningen återspeglas konkurrensen bl.a. i kostnads- och prisnivåer. Bristfällig konkurrens till följd av planprocessen kan utgöra en av flera förklaringar till att planförhåll- andena får så stort genomslag på kostnaderna i undersökningens genomgång. Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning Enligt utredningen är det redan i utgångsläget så att de mindre före- tagen har relativt svårare att hantera de komplexa regelverken inom plan- och byggväsendet varför dessa också torde kunna dra den största nyttan av utredningens förslag. Ett hänsyns- tagande till de små företagens arbetsförutsättningar ligger därför redan inbyggt i utredningens förslag. 11.2.3Särskilt om effekter för kommuner eller regioner Om nya regler kan få effekter för kommuner eller regioner, ska konsekvensutredningen innehålla en redogörelse för de övervägan- den som myndigheten gjort enligt 14 kap. 3 § regeringsformen där det framgår att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen inte bör gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranleder dessa. Utredningen föreslår inte några inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Tvärtom ökar kommunernas handlingsmöjligheter, särskilt i det korta perspektivet, genom att de får ytterligare möjlig- heter att göra avsteg från befintliga planer. Att kommunerna i och för sig måste hantera frågor om avvikelser från plan i enlighet med kraven på saklighet och opartiskhet medför enligt utredningen inte någon påverkan på den kommunala självstyrelsen, även om antalet sådana ärenden i och för sig kan antas öka. Den senare effekten diskuteras dock ytterligare nedan. Om föreskrifterna innebär förändringar av kommunala befogen- heter eller skyldigheter, respektive grunderna för kommunernas eller regionernas organisation eller verksamhetsformer, ska en beräkning göras av de kostnader och intäkter som följer av förändringarna. Enligt utredningen avser sådana kostnader framför allt bygglovs- hanteringen som kan förväntas bli mera resurskrävande om mängden avvikelser ökar. Utredningens bedömning är att kommunerna lång- siktigt kommer att kunna kompensera för detta genom bygglovs- avgifterna. Att göra någon bedömning i kronor avseende hur mycket en avvikelse från plan kostar att hantera jämfört med en planenlig åtgärd låter sig svårligen göras med de olika förutsättningar som finns för olika projekt och i olika kommuner. I Kommuner och Regi- oners underlag för konstruktion av PBL-taxa, senast uppdaterat , baseras dock tabellmaterialet, även om avsikten är att kom- munerna själva ska bestämma sina taxor lokalt, på olika taxor för de tre olika situationerna med planenliga åtgärder, vid avvikelse från plan respektive utanför planlagt område.1 SKR:s eget underlag innehåller inte några siffror eller belopp men däremot har förbundet tillgängliggjort statistik baserad på tidsupp- skattningar i ett dussintal kommuner. Den visar att för annat än vissa en- och tvåbostadshus och komplementbyggnader var handläggnings- tiden i timmar mellan 15–längre om ärendet utgjorde en avvikelse från plan än om detsamma var planenligt. Ärenden med planavvikelse hade således enligt statistiken en handläggningstid på 1https:///samhallsplaneringinfrastruktur/planerabyggabo/lovbyggandetillsyn/taxaplan 41 respektive att jämföra med motsvarande handläggnings- tid för planenliga åtgärder på 34 respektive . Den genom- snittliga timkostnaden angavs till 1 062 kronor.2 Denna statistik baseras inte uteslutande på bostadshus och bör utöver med hänsyn till det begränsade underlaget även därför hanteras med viss försiktighet. Utredningen anser ändå att uppgiften kan ut- göra en måttstock för hur kommunernas kostnader kan antas på- verkas i de ärenden som blir aktuella med den föreslagna regleringen. Uppskattningsvis skulle därför en planavvikelse kunna medföra en extra handläggningstid på högst per bygglovsärende.