sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — Ansatsen med programmet kan liknas vid arbetet med att ta fram den första versionen av nationell strategi för formellt skydd . Utveckling av ett sådant program blir dock bredare och om- fattar fler områden för att skapa en helhet i naturvårdsarbetet. En av de riktigt stora utmaningarna kommer troligen att bli samverkan med berörda intressenter under utvecklingsarbetet. Uppdraget bör genomföras om minst 18 måna- der för att ge utrymme för den process med samverkan som förslaget bygger på. Finansiella konsekvenser för staten, kommuner och regioner och har uppskattat vilka kostnader genomförandet av uppdraget att lämna förslag på ett nationellt hand- lingsprogram kan medföra. Vid skattningen av kostnader i tabellen nedan har först en större arbetsinsats planerats in för själva utformningen av handlingspro- grammet där samtliga ingående teman ingår. Därefter har mer specifika insatser som omnämns i texten till förslaget lagts till. Det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald i skogen får en viktig funktion för bland annat kvalitetssäkring och förankring. Specifika uppdrag att ta fram underlag eller utlåtanden bör kunna ges till forskare, antingen inom rådet eller utanför rådet beroende på vilken roll som rådet ska ha. Nedan presenteras en preliminär uppskattning av kostnaderna för att ta fram ett program för biologiska mångfald i skogen. Arbets- insats är bedömd i årsarbetskrafter som omräknas till kostnad med /årsarbetskraft. Detta bör ses som en mycket grov uppskattning; de verkliga kostnaderna beror på uppdragets innehåll och avgränsning. SOU 2020:73Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 17.2 Beräknad kostnad för att ta fram förslag på ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen från och Utformning av programmet: Förslag om skogar av särskilt angelägna allmänna intressen m.m. Samordning med sektorsansvaret för Utveckling av metod för inventering Samråd med intressenter och sektor Kostnaden för att ta fram ett handlingsprogram är helt beroende av de direktiv so m regeringen anger. Tabellen måste därför betraktas som en mycket grov uppskattning. Det finns mycket stora osäkerheter i bedömningarna, både vad gäller de olika delarnas omfattning och fördelning mellan myndigheterna. Ett uppdrag om att föreslå hur ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen ska utformas bedöms inte kunna genom- föras inom myndigheternas befintliga anslag. En förstärkning med riktade anslagsmedel skulle behövas för detta samlade åtgärdspaket inom naturvårdsarbetet. Konsekvenser för företag och enskilda Att utforma handlingsprogrammet har små direkta effekter för en- skilda eller företag. För de företag och ideella organisationer som ingår i den samverkansmodell som förordas kommer kostnader initi- alt kunna uppstå genom deltagandet i processen. För stora företag bedöms inriktningen för planerade naturvårds- insatser i vissa fall behöva revideras för att stå i överenstämmelse med handlingsprogrammets intentioner vilket innebär en kostnad. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Det föreslagna handlingsprogrammet utgörs av de samlade åtgär- derna för naturvården i skogen och bedöms därför kunna ha mycket stor påverkan för miljön beroende på hur programmet utformas. Konsekvenserna avgörs av den ambition som kommer till utryck i regeringens direktiv till myndigheterna vid utformandet av program- met och av hur regeringen slutligen fastställer detta. Generellt bedömer utredningen att ansatsen att samla naturvårds- åtgärder i ett gemensamt projekt för stat och skogsnäring kan ha positiva effekter för biologisk mångfald. Det eftersträvade landskaps- perspektivet bedöms som viktigt för den biologiska mångfalden. Om naturvården blir mer effektiv genom handlingsprogrammet har det positiva samhällsekonomiska effekter. Om viktiga åtgärder ute- blir trots att handlingsprogrammet beslutas kommer kostnaderna för att upprätta handlingsprogrammet kunna överstiga nyttan. Konsekvenser av utredningens förslag 17.5Uppdraget om nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer 17.5.1Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga arbetssättet för skydd av skog Utredningen har som redogjorts för ovan föreslagit att den skogliga naturvården bör bedrivas genom ett tydligt ställningstagande om mål och medel samt i enlighet med ett politiskt beslutat program för bio- logisk mångfald i skogen. I programmet bör bland annat det huvud- sakliga arbetssättet för formellt skydd av skog anges. Utredningen har föreslagit ett arbetssätt som bygger på frivilligt formellt skydd. Fri- villigt formellt skydd innebär ett arbetssätt där markägaren tar initiativ till att formellt skydda sin skog och där en överenskommelse mellan markägare och myndighet är en förutsättning för beslut. Endast för sådan skog som regeringen pekat ut som av särskilt angeläget allmänt intresse, i ett nationellt program för biologisk mångfald i skogen, bör myndigheterna ha möjlighet att använda tvång i skyddet. För- slaget förutsätter ingen författningsreglering. Utredningen har inte föreslagit exakt hur arbetet bör bedrivas. Ramen för skyddsarbetets bedrivande ska i stället anges av reger- ingen i det nationella handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen som utredningen har föreslagit att regeringen ska besluta om. Detaljerna i arbetssättets utförande bör utarbetas av myndigheter i dialog med skogens aktörer i skogsskyddsstrategin. Utredningen har i kapitel 10.2 beskrivit en möjlig utformning av arbetssättet. Ett arbetssätt som bygger på markägarinitiativ ger markägaren stora möjligheter att föreslå skyddsform, gränser och de föreskrifter som i huvudsak ska gälla för området samt det namn området ska få. Arbetssättet förutsätter även att områdesskydd endast kan bildas efter samtycke från markägaren. Det innebär att markägarens möj- lighet att styra över hur den egna skogen används ökar. Genom detta arbetssätt skapas även incitament för markägare att bedriva naturvård samt att bevara och skapa naturvärden. Natur- värden kan på så sätt gå från att, i vissa fall, betraktas som en risk till att ses som en tillgång. Oron för att ett område som har, eller kan utveckla, höga naturvärden ska skyddas av myndigheterna med tvång bör givetvis minska om frivillighet är en förutsättning för formellt skydd. Det bör medföra att metoden, som ibland förekommer , att avverkningsanmäla områden med höga naturvärden, som ett sätt Konsekvenser av utredningens förslag för markägare att initiera formellt skydd, inte längre ska behöva före- komma. Denna metod har tidigare skapat bekymmer för flera parter i den fortsatta hanteringen, som blir av akut karaktär i stället för pla- nerad och strategisk. En förutsättning för att ett arbetssätt som bygger på frivillighet och markägarinitiativ ska bli framgångsrikt är att skogsnäringens och markägarnas organisationer bejakar modellen och tar ett stort ansvar för att bidra till dess genomförande. Arbetssättet förutsätter således ett omfattande arbete från bland annat skogsägarorganisationer. Av redovisningen av Kometprogrammet framgår att kostnaderna för arealen formellt skydd av skog som skyddades införandet av metoden skedde ökade med för . En viktig orsak till ökningen var att andelen skyddad areal biotop- skyddsområde och naturreservat ökade i förhållande till hur mycket areal med naturvårdsavtal som skyddades. Ersättningsnivån per hek- tar är omkring så hög för de två förstnämnda skyddsfor- merna jämfört med naturvårdsavtal. I andra delar av utredningen föreslås att naturvårdsavtal ska om- fattas av en gynnsammare beskattningsmodell vilket i viss mån neu- traliserar den ekonomiska skillnaden mellan de olika skyddsformerna. Det är därför svårt att avgöra vilken skyddsform som kommer att föredras av markägare vid frivilligt formellt skydd. Handläggarkostnaderna för hantering av frivilligt formellt skydd på markägarinitiativ bedöms öka, då myndigheterna i större utsträck- ning kommer behöva behandla ärenden som rör skog med otillräck- liga naturvärden för formellt skydd. konstaterar att de ökade handläggningskostna- derna för bildande av områdesskydd huvudsakligen kommer att landa på länsstyrelserna. Vid införandet av Nya Komet fick läns- styrelserna medel för fördyrat arbete på . Inför- andet av ett frivilligt skydd i enlighet med förslaget bedömer Natur- vårdsverket är en betydligt större förändring som kommer att kräva avsevärt större resursförstärkningar hos länsstyrelserna. Handläggarstödet har utvecklat för ett arbetssätt med Komet som ett kompletterande arbetssätt bedöms förhållande- Konsekvenser av utredningens förslag vis enkelt och med låga tillkommande utvecklingskostnader kunna hantera en större omfattning av intresseanmälningar från markägare. Främst behövs utvecklingsinsatser för att förbättra handläggarstödet för att hantera intresseanmälningar som inkommer till en länsstyrelse men som överförs till och vice versa. Utvecklings- kostnader av och länsstyrelsernas handläggarstöd kan behöva utvecklas med utvecklad funktionalitet. Interna utbildningsinsatser bedöms nödvändiga både för Skogs- styrelsen, och länsstyrelserna. Externa informationskampanjer bedöms som nödvändiga för att arbetssättet ska kunna bli effektivt. Omfattande informations- och utbildningsinsatser för att förmedla arbetssättet och möjligheten för markägare och andra verksamma i skogsbruket att stötta arbetet har genomförts sedan försöksperioden med Komet inleddes. Personliga brev till markägare, artiklar i lokal- och fackpress, informationsmöten i samverkan med virkesköpande organisationer har genomförts. Men uppföljningar har visat att kännedomen om arbetssättet bland mark- ägare ändå är enbart någon procent. Ytterligare insatser, både av tidigare slag men även nya bedöms behövas. En bilaga i Skogseko tillsammans med information och ut- bildning för av tjänstemännen inom skogsbruket bedöms nödvändig för att beskriva arbetssättet. Ytterligare informa- tionsmaterial om arbetssättet behöver tas fram för att användas i olika sammanhang. Därutöver bedöms markägarorganisationerna ta ett stort ansvar för att sprida information till sina medlemmar. Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner har uppskattat att handläggarkostnaderna kommer öka med , mot bakgrund av erfarenheter från Komet- programmet. har uppskattat att ytterligare fyra års- arbetskrafter behövs, där två årsarbetskrafter avser arbete med marker- sättningar och avtal samt två avser samråd och vägledning till läns- styrelserna. Enligt bedömning kommer länsstyrelserna att behöva mellan en till två årsarbetskrafter, ungefär 1,5 årsarbetskraf- ter i medeltal, vardera beroende på bland annat länets storlek och antal privata markägare. Konsekvenser av utredningens förslag att det skulle behövas cirka 30 årsarbetskrafter i resursförstärkning till länsstyrelserna, motsvarande . Kostnaden för utvecklingen av myndigheternas handläggarstöd bedöms uppgå till vardera för Skogsstyrel- sen och . Ett visst arbete med rutiner och andra styrande dokument kan behöva genomföras vid sidan av en revidering av nationell strategi för formellt skydd av skog. Kostnaden bedöms för vidkommande uppgå till i storleksordningen , mot- svarande 40 dagsverken. bedömer att en uppdatering av vägledningen för bildande av naturreservat såväl som vägledningen för bildande av naturvårdsavtal kommer att behöva uppdateras. Kostnaden för detta beräknas uppgå till i storleksordningen , motsvarande cirka 40 dagsverken. För del bedöms utbildning av nya och befintliga handläggare uppgå till . För och länsstyrelsernas del bedöms utbildning för cirka 2,8 miljoner kro- nor nödvändig. Information om arbetssättet till markägare och skogsbruksföre- tag bedöms uppgå till varav ungefär en fjärdedel utgörs av arbetstid. Tabell 17.3 Av myndigheterna uppskattade kostnader för införande av frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga arbetssättet för skydd av skog Uppskattning av , och länsstyrelsernas kostnader () Kostnad år 1 (mnkr) Externa information och utbildning Kostnaderna för införandet av ett helt nytt arbetssätt är mycket svårbedömt. Tabellens siffror ska därför ses som en grov uppskattning. Kostnaderna för ökade handläggningskostnader bedöms vara likartade även liksom informationskostnader, medan övriga bör minska successivt. Konsekvenser av utredningens förslag Med ett fungerande frivilligt skydd i enlighet med utredningens för- slag ska markägare komma in med bra förslag av områden och skydds- form som myndigheterna ska kunna godkänna under vissa förutsätt- ningar. Utgångspunkten är således att markägaren ska vara positivt inställd till att bevara området i den form som föreslagits. Enligt utred- ningen bör handläggningstiden därför närmast kunna minska jäm- fört med . Att markägare föreslår områden som lever upp till de ställda kraven förutsätter även att skogsägarföreningar har tagit sitt ansvar och hjälper markägare med val av område och skyddsform. Utredningen delar i och för sig myndigheternas bedömning i att vissa delar av handläggningen kan bli mer kostsam. Däremot bedömer utredningen att konsekvenserna av förslaget måste beakta att förslaget bygger på markägare som vill bevara sin skog och att skogsägarför- eningarna tar sitt ansvar att stödja markägare. Myndigheternas uppskattning av nödvändiga handläggarkostnader återspeglar snarare ett illa fungerande system där ett större ansvar än läggs på myndighetens personal. Utredningens förslag är dock det motsatta, att markägare ska ta ett större ansvar för formellt skydd. Sammantaget bedömer utredningen att förslaget vad gäller enbart handläggningskostnad inte kommer att innebära någon omfattande förändring för myndigheterna. Konsekvenser för företag och enskilda Ett nytt arbetssätt för formellt skydd av skog kommer att få stora konsekvenser för enskilda som har skogar med höga naturvärden. Det är dock mycket svårt att bedöma om ett nytt arbetssätt för formellt skydd av skog även innebär att det kommer vara möjligt att avverka skog med höga naturvärden. Hur myndigheterna tillämpar 12 kap. 6 § i de situationer då en markägare vill avverka skydds- värd skog men inte vill erbjuda skogen för formellt skydd är ännu okänd. Rätten till ersättning i den situation då myndigheterna med- delar ett förbud med stöd av bestämmelsen är under rättslig prövning. Det bedöms uppkomma betydande kostnader för de markägar- organisationer som åtar sig att medverka i det nya arbetssättet, både för att bistå sina medlemmar vid handläggningen av ärenden och för att sprida information om det nya arbetssättet. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser De möjliga negativa konsekvenserna av att införa frivilligt formellt skydda har redogjorts för i kapitel 10.2.2. Där beskrivs även den be- dömning som utredningen gjort beträffande hur de eventuella konse- kvenserna bör hanteras. Det har inte varit möjligt att närmare analysera de samhällsekono- miska konsekvenserna av att genomföra förslaget. 17.5.2Uppdrag att revidera den nationella strategin för formellt skydd av skog När regeringen i ett nationellt handlingsprogram för biologisk mång- fald i skogen beslutat om den yttre ramen för myndigheternas arbete med formellt skydd av skog bör metoden för formellt skydd anges. Utredningen har lämnat förslag om att det huvudsakliga arbetssättet ska utgöras av frivilligt formellt skydd, vilket innebär att markägare kan anmäla skog för formellt skydd och att myndigheterna inte ska kunna besluta om områdesskydd mot markägares vilja. Utredningen har därför lämnat förslag om att regeringen bör upp- dra åt och att utifrån den metod för formellt skydd, som anges i handlingsprogrammet för bevarande av biologisk mångfald i skogen, revidera den nationella strategin för formellt skydd av skog. Syftet med skogsskyddsstrategin ska vara att genomföra det nationella handlingsprogrammet i denna del. Den nationella strategin ska sedan användas, och ligga till grund för arbetet, på regional nivå och vägleda länsstyrelser och Skogs- styrelsen i framtagandet av regionala strategier för genomförande av handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen. Länsstyrel- serna, och skogens intressenter, som skogsägarfören- ingar och ideella organisationer, bör därför genom samverkan och dia- log komma fram till länsvisa strategier för att genomföra de mål om formellt skydd som angetts genom markägarinitiativ i varje berört län. I denna strategi bör även skogsbruket redogöra för hur sektors- ansvaret för miljön kan bidra till att genomföra handlingsprogram- Konsekvenser av utredningens förslag met i länet genom frivilliga insatser. I dialogen ingår därmed inte frågan om skyddet är nödvändigt eller hur omfattande det ska vara. Detta är redan klargjort genom regeringens beslutat om ett hand- lingsprogram för biologisk mångfald i skogen. Genomförandet av uppdraget bör ske för att möjliggöra remisshantering. Genomförandet bör ske efter det att arbete inletts med handlingsprogrammet men innan ett nytt arbetssätt med frivilligt skydd inleds. Utgångspunkten för kostnadsberäkningen nedan är att det nationella handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen är utformat och i drift, vilket innebär att de viktigaste frågorna bör ha lösts ut. Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner Nuvarande nationella strategi för formellt skydd av skog reviderades under lite , främst . Arbetstiden för denna revidering uppgick till sammanlagt 3,5 årsarbetskrafter för Natur- vårdsverket och . Därutöver tillkom i kostnader för konsulttjänster med mera. Den föreslagna revideringen innefattar en beskrivning av ett del- vis nytt arbetssätt, frivilligt formellt skydd, ska vara karaktärsdraget. Den föregående revideringen innefattade inte någon referensgrupp eller någon formell remiss och att ytterligare förankring av arbetet kunde skett bland annat med länsstyrelserna. En annan skillnad är att det i revideringen behöver tas stor hänsyn till naturvårdande sköt- sel och miljöhänsyn eftersom handlingsprogrammet för bevarande av biologisk mångfald även ska spänna över dessa områden. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 17.4 Beräknad kostnad för revidering av nationell strategi för formellt skydd av skog Sammanlagt bedöms därmed uppdraget att medföra en kostnad för med , med samt för länsstyrelserna med 0,75 miljoner kro- nor. Uppdraget bedöms inte kunna genomföras inom myndigheter- nas befintliga anslag. Konsekvenser för företag och enskilda Uppdraget att revidera nationella strategin bedöms ha små konse- kvenser för företag och enskilda. De företag som deltar i en samver- kansprocess kommer ha initiala kostnader för deltagandet i denna. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Uppdraget bedöms inte ha några särskilda konsvenser som inte redan är beskrivna för införandet av frivilligt formellt skydd ovan. Inga särskilda samhällsekonomiska konsekvenser har identifierats. Konsekvenser av utredningens förslag 17.5.3Tilläggsdirektiv om att utreda tidsbegränsat formellt områdesskydd enligt Vid sidan av skydd av livsmiljöer på lång sikt har utredningen bedömt att det finns behov av att även kunna avsätta områden på kortare sikt genom ett områdesskydd för förekomst av skyddsvärda arter i sådan skog som i sig inte av andra skäl är prioriterad för formellt skydd. Om det rör sig om en skyddsvärd art, som etablerats på en plats där förutsättningarna är osäkra kan det finnas goda skäl till att avsätta denna plats för naturvård . Detta bör kunna ske genom ett tidsbegränsat områdesskydd som ger möjlighet att besluta om föreskrifter för ett område för att därefter eventuellt övergå till ett permanent skydd. Artskyddet utreds av , M 2020:03. Denna utredning bör ges i uppdrag att utreda behovet av ett tidsbegränsat områdesskydd som kan ta hänsyn till en skyddsvärds arts varaktighet i ett område som inte av andra skäl bör beredas per- manent områdesskydd. Att får ett tilläggsdirektiv i enlighet med för- slaget innebär inga konsekvenser annat än för för- delning av resurser till kommittéerna eftersom det finns skäl att för- länga utredningstiden på grund av tillkommande utredningsuppdrag. 17.5.4Uppdrag till om översyn av reglerna om biotopskyddsområden Biotopskyddsområde är ett områdesskydd som kan inrätta för mark-eller vattenområde som kan härledas till en av de 19 olika biotoptyperna som anges särskilt i en bilaga till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Utredningen har bedömt att reglerna begränsar möjligheten att avgränsa bio- topskyddsområdet på ett ändamålsenligt sätt. Bland annat möjliggör inte dagens reglering att en skyddszon skapas kring området. Stor- leken på området som kan bli aktuellt för ett biotopskyddsområde är begränsat till . Det är behovet av skötselplan och an- Konsekvenser av utredningens förslag läggningar som bör avgöra valet av skyddsform i stället för områdets storlek. Ett område större än som saknar behov av skötsel och besöksanordningar utan lämpligast lämnas åt fri utveckling be- höver inte nödvändigtvis skyddas genom naturreservat endast på grund av dess storlek. Utredningen har därför föreslagit att bör ges i upp- drag att lämna förslag på ändring av 7 kap. 11 § och bilaga 2 till förordningen om områdesskydd för att möjliggöra mer ändamålsenliga biotopskyddsområden. Behovet av att möjliggöra en mer ändamålsenlig avgränsning av biotopskyddsområden för att förbättra funktionaliteten i skyddsfor- men har identifierat . Det finns även ett underlag med tillhörande förslag till hur en sådan ändring skulle kunna utformas. Det finns även ett underlag som visar på behovet av att bilaga 2 till förordningen om områdesskydd kompletteras med ytterligare ett par biotoptyper. Däremot är underlag som belyser i vad mån skyddsformens lämplighet i det enskilda fallet i stället för områdets storlek bör vara vägledande för områdets avgränsning mindre undersökt eller utrett. Det finns underlag från en tidigare utredning , vilken ledde till en genomförda förändring av om vad som bör betraktas vara små markområden. Erfarenheter av tidigare respektive nuvarande storleksangivelse i SKSFS 2013:1 finns, men behöver sam- manställas. har bedömt det som lämpligt att uppdraget genom- förs . Detta för att arbetet behöver ske i dialog med för att ta del av deras erfarenheter från arbete med naturreservat men också för att inhämta andra intressenters synpunkter samt för att kunna remittera utredningen externt. Där- emot bedöms inte någon särskild referensgrupp behövas för genom- förandet av utredningen. Om utredningsuppdraget inte genomförs kommer biotopskyd- den inte vara så effektiva som möjligt. Utredningsuppdraget är inte direkt avhängigt genomförandet av något annat förslag och inget annat förslag är heller avhängigt genomförandet av denna utredning. Förutsättningarna för att genomföra frivilligt formellt skydd bedöms dock bli bättre om mer ändamålsenliga biotopskyddsområden finns tillgängliga. Konsekvenser av utredningens förslag Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner har uppskattat kostnaderna för att utreda frågan till . I kostnaden ingår projektledning, arbete av ämnesspecialister och övriga kostnader. Uppdraget bedöms kunna utföras inom befintliga anslag. Konsekvenser för företag och enskilda Inga konsekvenser har identifierats. Om biotopskyddsområden blir mer ändamålsenliga kan dock förståelsen för skyddsformen komma att öka för de markägare som berörs av detta områdesskydd. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Möjligheten att tillskapa skyddszoner bedöms bidra till att naturvär- dena i biotopskyddsområden kan bibehållas på bättre sätt än . I övrigt medför inte utredningsuppdraget några påtagliga konsekvenser. Mer ändamålsenliga och effektiva områdesskydd bedöms generellt ha en positiv samhällsekonomisk effekt då marginalnyttan bedöms överstiga marginalkostnaden. 17.5.5Uppdrag till och om naturvårdsavtal i avvaktan på beslut om formellt skydd