sou · H8B379 · 2020-12-15 00:00:00 — Det betyder att möjligheten att föra talan om diskrimineringsersätt- ning respektive skadestånd för kränkande behandling upphör . Vi har i avsnitt 6.8.3 angett att enligt DL gäller som huvudregel21 en tidsfrist för att väcka talan om diskriminer- ingsersättning. För unga börjar denna tidsfrist löpa först när perso- nen fyllt . Talan om kränkningsersättning har i stället en tioårig preskriptionsfrist. Därmed är det som gäller för skollagens bestäm- melser oftast mer fördelaktigt för den skadelidande än DL:s. Undan- tag gäller om den utsatta vid tillfället var . I det fall skulle vara fördelaktigare. Vår slutsats är att en möjlig samordning borde utgå från det som gäller för skollagens bestäm- melser, eftersom det oftast är mer fördelaktigt. skulle i så fall preskriptionsregeln för DL i dess helhet behöva ses över, efter- som det kan vara olämpligt med olika preskriptionsregler för olika områden. Det ligger dock utanför vårt uppdrag och vi lägger därför inget förslag avseende detta. Det finns också olika bestämmelser i de båda lagarna om vid vilken ålder en talan om ersättning inte längre kräver vårdnadshavares med- givande, se avsnitt 6.8.3. Enligt skollagen behöver barn vårdnadshavares medgivande för att kunna föra talan om skadestånd för kränkande behandling. I DL är åldersgränsen om barnet inte har ingått äktenskap. På samma sätt som anförts för preskription framstår det som om en samordning skulle behöva utgå från skol- 21Enligt 6 kap. 4 § DL gäller för arbetslivet i vissa fall särskilda preskriptionsbestämmelser. Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen lagens bestämmelser, men det skulle förutsätta en översyn för samt- liga områden i DL, inte bara det skollagsreglerade. Även det går utöver vår uppdragsbeskrivning och vi framför därför inte något förslag av- seende detta. Enligt skollagen gäller att skadestånd för kränkning, om det inte avser repressalier, inte utgår om kränkningen är ringa. Motsvarande reglering saknas i DL. Skillnaden skulle kunna ge uttryck för att kränkningar som har samband med en diskrimineringsgrund uppfat- tas som allvarligare än en kränkning som inte har en sådan bakgrund. Oavsett om skillnaden är motiverad eller inte, ligger en ändring i denna del utanför vårt uppdrag. Även utrednings- och åtgärdsskyldigheten är något olika utfor- made i 2 kap. 7 § DL jämfört med 6 kap. 10 § skollagen. Utredningar ska enligt skollagen, men inte enligt DL, bedrivas skyndsamt. I skol- lagen finns en uttryckt anmälningsskyldighet för personal som sak- nar motsvarighet i DL, men i stället anges i 6 kap. 10 § skollagen att anmälningsskyldigheten även avser trakasserier och sexuella trakas- serier enligt DL. Här finns det alltså i en enskild delfråga en reglering för DL i skollagen som rör diskriminering, trots att strukturen annars bygger på att de materiella reglerna om diskriminering finns samlade i DL. Detta är en otydlig reglering, som rimligen försvårar tillämpningen. Bestämmelsen avser dock 2 kap. DL, vilket faller utan- för vårt uppdrag. Vid en överflyttning skulle en särskild fråga att ta ställning till t.ex. kunna vara om en bestämmelse om anmälnings- skyldighet i DL om trakasserier och sexuella trakasserier enbart ska avse det skollagsreglerade området eller om det ska gälla för hela utbildningsområdet. Vidare borde ett skyndsamhetskrav övervägas. DL och skollagen använder också olika begrepp. I DL är det ut- bildningsanordnaren som har skyldigheterna enligt 2 och 3 kap. DL, medan ersättningsskyldigheten åvilar huvudmannen. I skollagen an- vänds i stället bara begreppet huvudmannen, se avsnitt 6.4.2. och 6.8.1.Dessa frågor kräver en översyn, men eftersom det handlar om materiella bestämmelser som berör mer än det skollagsreglerade om- rådet anser vi att det ligger utanför vårt uppdrag. Det finns vidare olika bestämmelser om rättegångskostnader. En- ligt skollagen gäller enligt 6 kap. 13 § att det i mål om skadestånd för kränkande behandling kan förordnas att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om den part som har förlorat målet hade skälig anledning att få tvisten prövad. Motsvarande bestämmelse finns i SOU 2020:79 Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen 6 kap. 7 § DL, men där anges att det inte gäller när DO för talan för en enskild. Skolinspektionen har till utredningen anfört att om samma framöver skulle gälla för inspektionen som för DO skulle det kunna leda till ökade kostnader för Skolinspektionen när den för talan om diskrimineringsersättning. Utredningen har i avsnitt 7.3.2 framhållit att det är angeläget att händelseförlopp som innefattar såväl diskriminering som kränkande behandling får en samlad bedömning. I de fallen vore det olyckligt med oliklydande bestämmelser om fördelningen av rättegångskost- nader. Sammantaget anser vi att det här finns skäl för en samordning. Vi föreslår att det som anges för DO inte ska gälla för Skolinspek- tionen utan att inspektionen i stället omfattas av möjligheten att var- dera parten ska bära sin kostnad. Vi föreslår därför ingen följdänd- ring av 6 kap. 7 § DL. Specialregleringen som gäller för DO ska inte gälla för Skolinspektionen. Följden blir att domstolarna kommer att kunna förordna att vardera parten ska bära sin kostnad även när Skol- inspektionen för talan om diskrimineringsersättning. Om bestäm- melsen ska ses över även för DO får det göras i särskild ordning, men det ligger utanför vårt uppdrag. Utredningens förslag: De materiella bestämmelserna om aktiva åtgärder avseende diskriminering ska kvarstå samlat i diskrimi- neringslagen. Bestämmelserna om aktiva åtgärder avseende krän- kande behandling ska innehållsmässigt samordnas med reglerna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen för det skollagsregle- rade området, men kvarstå i skollagen. Som framgår av avsnitt 6.3.4 finns det i 3 kap. DL bestämmelser om aktiva åtgärder för utbildningsområdet. I detta ingår det skollags- reglerade området. Bestämmelserna anger att det ska bedrivas ett förebyggande och främjande arbete mot diskriminering. Det ingår att undersöka hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter. I 6 kap. skollagen finns bestämmelser om aktiva åtgärder som syftar till att motverka kränkande behandling, se avsnitt 6.4.3. Ett problem är att kraven i de både lagarna om aktiva åtgärder innehåller både likheter och skillnader. En övergripande skillnad är Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen att arbetet med aktiva åtgärder enligt skollagen ska ske målinriktat, medan regleringen av aktiva åtgärder enligt DL lägger tyngdpunkten på en arbetsprocess utifrån risker och hinder. Arbetet med de aktiva åtgärderna enligt DL ska ske fortlöpande i fyra steg (undersöka, ana- lysera, åtgärda samt följa upp och utvärdera). Motsvarande bestäm- melser saknas i skollagen. Här anges i stället ett mål för verksam- heten, som ska uppnås genom åtgärder och plan. Reglerna om aktiva åtgärder i DL ändrades 2017. fanns även här krav på ett målinriktat arbete. De ansågs dock i huvudsak vara otydliga och svåra att tillämpa och utöva tillsyn över, se vidare avsnitt 4.7.1. Mot- svarande ändring gjordes inte för skollagen. Andra skillnader är att det i skollagen jämfört med DL, saknas motsvarighet till kravet på riktlinjer och rutiner mot trakasserier och sexuella trakasserier. Det finns krav om att det ska upprättas en plan med åtgärder mot kränkande behandling i skollagen. DL kräver i stället en omfattande dokumentationsskyldighet. Det saknas i skollagen också krav om att förebygga repressalier. Vi har redan konstaterat att för skollagsreglerad verksamhet ut- gör det ett problem med olika bestämmelser. En utbildningsanord- nare som uppfyllt skollagens krav har inte uppfyllt DL:s krav, eftersom den lagen också kräver t.ex. riktlinjer och rutiner mot trakasserier och sexuella trakasserier. I skollagsreglerad verksamhet kan det behöva upprättas olika dokument för att förebygga diskri- minering enligt respektive kränkande behand- ling enligt skollagens bestämmelser. Detta leder till utmaningar och problem för verksamheternas systematiska kvalitetsarbete. Vi menar att en samordning bör ske mellan reglerna i DL för det skollagsreglerade området och bestämmelserna i skollagen. En sådan samordning skulle underlätta och stärka det förebyggande arbetet. Det framstår inte som rimligt att utbildningsanordnare ska upprätta olika dokument i dessa närliggande frågor. Vår slutsats är att om aktiva åtgärder är mer ändamålsenliga än skollagens motsvarighet. De har också setts över och arbetats om i syfte att få tydligare regler som enklare kan läggas till grund för tillsynsåtgärder. I samband med lagändringen an- förde också regeringen att en reglering som lägger tyngdpunkten på arbetsprocessen och inte på enskilda åtgärder har bättre förutsättningar SOU 2020:79 Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen att uppnå syftet med lagen,22 se vidare avsnitt 4.7.1. Mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i mål om utdömande av vite framstår vidare skollagens bestämmelser som alltför vaga för att säkert kunna ligga till grund för förelägganden m.m.Vi föreslår därför att i huvudsak motsvarande reglering avse- ende aktiva åtgärder som redan gäller för diskriminering enligt 3 kap. DL även ska gälla för kränkande behandling enligt skollagen. Vi bedömer att detta kommer att underlätta och effektivisera arbe- tet med de aktiva åtgärderna för att förebygga såväl diskriminering som kränkande behandling och därmed leda till ett bättre skydd för barn och elever. Eftersom bestämmelserna i redan gäller för verksamhet som regleras i skollagen innebär införandet av nya regler inget merarbete för dessa verksamheter. Genom denna möjlighet till samlade insatser ges barn och elever ett bättre skydd mot såväl dis- kriminering som kränkande behandling enligt skollagen. Vi föreslår därför att i huvudsak motsvarande bestämmelser som finns om aktiva åtgärder och diskriminering i DL förs in i skollagen i reglerna om aktiva åtgärder mot kränkande behandling. Det krävs dock vissa anpassningar i förhållande till DL. En övergripande skillnad är att arbetet mot aktiva åtgärder som regleras i DL ska vara både främjande och förebyggande. I arbetet med aktiva åtgärder mot kränkande behandling som regleras i skol- lagen anges inte att det arbetet också ska vara främjande. Däremot finns bl.a. krav på att arbeta främjande för de mänskliga rättigheterna enligt 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Vi anser därför att det är tillräck- ligt arbetet med aktiva åtgärder enligt 6 kap. skollagen endast ska ha ett förebyggande syfte. Det finns även andra mindre skillnader, se vidare författningskommentaren till 6 kap. 6 §–8 b §§ i kapitel 10. Nuvarande bestämmelser i skollagen om aktiva åtgärder ska därmed inte längre gälla. På det sättet uppnås att även de materiella reglerna i 3 kap. DL hålls samlat i DL. Det rimmar bäst med vårt förslag ovan i avsnitt 7.3 om att behålla förbuden mot diskriminering i 2 kap. samlade i DL. sker genom vårt förslag om en ändring i skollagen en samordning av regleringen. 2015/16:135, Ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättig- heter och möjligheter, s. 36. 23HFD 2020 ref. 28. Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen 7.7Föreskriftsrätt för aktiva åtgärder Utredningens förslag: ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om arbetet med aktiva åtgärder mot diskriminering enligt diskrimineringslagen för det skollagsreglerade området och mot kränkande behandling enligt skollagen. Samverkan ska ske med DO och Skolinspektionen. Vårt förslag ovan innebär att om aktiva åtgärder kommer att gälla för det skollagsreglerade området för diskriminer- ing enligt DL och att motsvarande regler ska föras in för kränkande behandling enligt skollagen. Det kommer enligt vår bedömning att effektivisera, förenkla och förbättra det förebyggande arbetet mot diskriminering och kränkande behandling. I avsnitt 5.4.2. föreslår vi avseende aktiva åtgärder på arbetslivs- området och utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) m.m. att DO ska ges möjlighet att meddela föreskrifter. Som framgår där är reglerna om de aktiva åtgärderna utformade som ett ramverk för att möjliggöra en anpassning till de olika verksamhetsområdena. Det anges därför inte närmare hur åtgärderna ska genomföras. Som ut- vecklats i avsnitt 5.4.1 menar utredningen att det finns ett behov av föreskrifter som konkretiserar ramlagstiftningen. Vi menar att även det skollagsreglerade området bör ges samma stöd. Det handlar då både om aktiva åtgärder mot diskriminering en- ligt DL och aktiva åtgärder mot kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen. Som framgått tidigare finns i skollagen bemyndiganden att meddela föreskrifter i vissa frågor, men inte avseende de frågor som regleras i 6 kap. skollagen. En fråga är då vilken myndighet som ska ha denna föreskriftsrätt –om det ska vara DO, Skolinspektionen eller . När det gäller föreskriftsrätt för aktiva åtgärder för att motverka kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen menar vi att det rimligen måste vara som ska ha denna föreskriftsrätt. Den grundläg- gande rollfördelningen mellan Skolinspektionen och är förenklat uttryckt att inspektionen utövar tillsyn och att verket har det normerande uppdraget. har uppdraget att stödja ut- vecklingen och förbättringsarbetet i bl.a. förskolan och skolan. Av 1 § förordning (2015:1047) med instruktion för framgår att myndigheten ska främja att alla barn och elever får till- SOU 2020:79 Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen gång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvali- tet i en trygg miljö. Inom ramen för detta ska främja en stärkt likvärdighet mellan skolor och mellan förskolor. I 7 § anges att i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän ska stödja dessa i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter. Såväl som Skolinspektionen har möjlighet att meddela föreskrifter i vissa andra frågor. Nästa fråga blir vem som ska ha föreskriftsrätt för arbetet med aktiva åtgärder för att motverka diskriminering enligt DL för det skollagsreglerade området. I grunden är DO expertmyndighet mot diskriminering och kommer också att behålla det främjande uppdra- get för att motverka diskriminering. DO kommer utifrån vårt förslag i kapitel 5 att utarbeta föreskrifter om arbetet med aktiva åtgärder mot diskriminering inom arbetslivet och utbildning enligt högskole- lagen m.m. innebär vårt förslag i avsnitt 7.2 att tillsyns- ansvaret för det skollagsreglerade området för diskriminering och talerätten förs över till Skolinspektionen från DO samt att skollagens sanktioner ska gälla. Som framgår ovan och som utvecklats i kapitel 5 är skälet för att bestämmelserna om aktiva åtgärder är utformade som ett ramverk att det förutsätts ske en anpassning utifrån branschspecifika förut- sättningar. Det innebär i sin tur att den myndighet som ska utarbeta föreskrifterna behöver ha ingående kunskap inte bara om diskriminer- ing utan också om det specifika område där föreskriften ska tillämpas. I avsnitt 5.4.3 har vi därför för arbetslivet och utbildning enligt hög- skolelagen (1992:1434) m.m. föreslagit att ett råd med representan- ter från arbetsmarknadens parter och det civila samhället ska ge DO råd och stöd i myndighetens arbete med föreskrifter genom att till- föra sakkunskap om området. Kunskap om det skollagsreglerade området och dess särskilda förutsättningar finns i första hand hos . Därtill kommer att en skolmyndighet ska utöva tillsyn och att skollagens sanktioner ska gälla. Detta motiverar enligt vår uppfattning skillnaden om att DO ska ges föreskriftsrätt avseende aktiva åtgärder inom utbildning vid universitet och högskola, men att vi däremot föreslår att ska få motsvarande föreskriftsrätt för det skollagsreglerade området. Som redovisats i avsnitt 7.6 är också ett skäl för vårt förslag att i skollagen införa motsvarande bestämmelser om aktiva åtgärder mot kränkande behandling som redan gäller för arbetet mot diskriminer- Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen ing att det krävs en samordning. Som anförts utgör det för skollags- reglerad verksamhet ett problem med olika bestämmelser. Vårt för- slag om lika bestämmelser för arbetet med aktiva åtgärder mot både diskriminering och kränkande behandling syftar till att underlätta för utbildningsanordnare. Denna samordning skulle äventyras om föreskriftsrätten för aktiva åtgärder för diskriminering respektive kränkande behandling skulle handhas av olika myndigheter. Sammantaget föreslår vi därför att ska ansvara för att utarbeta föreskrifter om arbetet med aktiva åtgärder inte bara mot kränkande behandling enligt skollagen utan även mot diskriminering enligt DL för det skollagsreglerade området. Det förutsätter dock att samverkan sker med DO. Myndigheterna behöver samarbeta vid utarbetandet av föreskrifter. Samverkan behöver även ske med Skol- inspektionen, se vidare avsnitt 7.8. Utredningen anser att det i uppdrag redan ingår att motverka diskriminering utan att detta behöver förtydligas särskilt i instruktionen. Som framgått har tidigare också meddelat allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behand- ling och vi förutsätter att detta arbete återupptas. Med en föreskrifts- rätt ges möjlighet att utöva ett än bättre stöd. Sammantaget menar vi att en föreskriftsrätt för om hur det förebyggande arbetet ska utföras kan underlätta arbetet för det skollagsreglerade området. Det skulle ge barn och elever ett mer likvärdigt skydd mot diskriminering och kränkande behandling. 7.8Kompetenshöjning för Skolinspektionen och samverkan mellan myndigheterna Utredningens förslag: Det ska ske en kompetenshöjning om diskriminering vid Skolinspektionen. DO, Skolinspektionen och ska samverka i arbetet mot diskriminering inom det skollagsreglerade området. Utredningens förslag i avsnitt 7.2 innebär att tillsynen över för det skollagsreglerade området och talerätten för diskrimineringsersättning överförs från DO till Skolinspektionen. Skälen är som framgått att det skulle effektivisera tillsynen samt ge barn och elever bättre möjligheter till upprättelse och därmed ett SOU 2020:79 Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen förbättrat skydd mot diskriminering. Vi har ovan utvecklat att möj- liga nackdelar skulle kunna vara kunskapstapp om diskriminering för det skollagsreglerade området hos DO eller att diskrimineringsfrågorna skulle få en undanskymd roll hos skolmyndigheterna, men vi har be- dömt risken för detta som liten. För att ändå motverka denna risk föreslår vi ett kunskapslyft om diskriminering vid Skolinspektionen. Det bör kunna ske genom nyrekrytering och internutbildning om diskriminering. Vi föreslår vidare att DO, Skolinspektionen och sam- verkar mot diskriminering inom det skollagsreglerade området. vianfört ovan i avsnitt 7.2 krävs samordning och samverkan när olika tillsynsmyndigheter bedriver tillsyn över samma verksamhets- område. I de fallen är den generella samverkansskyldigheten som följer av 8 § förvaltningslagen (2017:900) inte tillräcklig. Som fram- gått ska såväl DO som Skolinspektionen ha tillsyn över bestämmel- serna i DL och talerätt om diskrimineringsersättning. Därtill kom- mer att DO behåller sitt främjandeuppdrag. Vårt förslag innebär att det finns en klar uppdelning av tillsynsområde och talerätten, men vi menar likväl att en samverkan skulle gynna myndigheternas arbete. Det kan exempelvis handla om praxisdiskussioner. ska vara en del av samverkan, eftersom myndigheten har ett normerande och stödjande uppdrag för skolväsendet och för vissa särskilda ut- bildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Som framgått i avsnitt 7.7 föreslår vi också att samverkan ska ske med DO och Skol- inspektionen i arbetet med föreskrifter om aktiva åtgärder mot dis- kriminering enligt DL. Det finns olika sätt att reglera samverkan. Det kan ske i reglerings- brev eller i instruktion. Nackdelen med regleringsbrev är att de bara gäller i taget, varför en samverkansskyldighet på bör framgå av myndigheternas instruktion, (jämför Tillsynsutred- ningens överväganden).24 Vidare bör samverkan utformas som en skyldighet.25 24SOU 2004:100, Tillsyn, förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, s. 166. Kapitlet innehåller utredningens förslag om ikraftträdande för de ändringar vi föreslår i lagar och förordningar samt våra överväganden när det gäller behovet av övergångsbestämmelser. Utredningens förslag: Ändringarna i diskrimineringslagen (2008:567) ska träda i kraft . Har talan om dis- krimineringsersättning väckts vid domstol före ikraftträdandet gäller för denna talan äldre föreskrifter om talerätt. Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och skollagen (2010:800) ska träda i kraft . Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser med anledning av den föreslagna lagändringen. Förslaget till diskrimineringsförordning och förordning med bemyndigande för att meddela vissa föreskrifter till skollagen (2010:800) och ändringarna i förordningen (2008:1328) med instruktion för , förordningen (2008:1401) med instruktion för Diskriminerings- ombudsmannen, förordningen (2011:556) med instruktion för samt förordning (2015:1047) med in- struktion för ska träda i kraft . Några övergångsbestämmelser behövs inte med anledning av de föreslagna ändringarna. Förordning (2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet med en plan mot kränkande behandling ska upphöra att gälla vid utgången av . Det finns inte behov av några särskilda övergångsbestämmelser med anledning av de föreslagna ändringarna. Utredningen ska redovisa sitt delbetänkande . Med beaktande av tid för sedvanlig remissbehandling och be- redning bör en proposition kunna överlämnas till , varefter riksdagsbehandling kan ske . Förslagen kan då som tidigast träda i kraft . Utredningens förslag innebär att arbetet med aktiva åtgärder inom skollagsreglerad verksamhet förändras. Enligt uppgifter som lämnats till utredningen planeras och utförs detta arbete inom skol- lagsreglerad verksamhet oftast inför varje höst- respektive vårtermin och inte inför kalenderår. Utredningen anser därför att det är lämp- ligt att lagen träder i kraft , och därmed kan tillämpas första gången . Utredningen föreslår att ändringarna i diskrimineringslagen ska träda i kraft . överflyttas tillsynsansvaret för det skollagsreglerade området från () till (Skolinspektionen). Det förutsätter att DO vid det datumet överlämnar samtliga sina pågående tillsyns- ärenden, dvs. ärenden där tillsyn inletts, till Skolinspektionen, som från den tidpunkten tar över ansvaret och bedriver tillsyn enligt skol- lagens bestämmelser. En sådan ordning utgör huvudregel när hand- läggningsordningen för vissa ärenden ändras och behöver därför inte regleras särskilt. Lagändringarna innebär även att rätten att föra talan om diskrimi- neringsersättning för en enskild på det skollagsreglerade området överförs från DO till Skolinspektionen med verkan . DO måste därför även överlämna samtliga pågående ärenden om talerätt. Inte heller detta kräver någon särskild övergångsreglering. I en situation finns det dock enligt utredningens bedömning be- hov av övergångsreglering. Det handlar om situationen där DO före ikraftträdandet har väckt talan om diskrimineringsersättning vid domstol men där det vid ikraftträdandet ännu inte finns en lagakraft- vunnen dom eller ett lagakraftvunnet beslut. I denna situation ska DO fortsätta föra talan till dess att det finns en lagakraftvunnen dom eller ett lagakraftvunnet beslut. Ett lagakraftvunnet beslut kan t.ex. vara ett avskrivnings- eller avvisningsbeslut från domstol. Regler- ingen behövs för att undvika ett partsbyte vid domstol.