sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — •För det första kan undantag göras om insamling av vissa typer av avfall tillsammans inte påverkar deras möjligheter att genomgå förberedelse för återanvändning, materialåtervinning eller andra återvinningsförfaranden och leder till ett återvinningsresultat som är kvalitetsmässigt jämförbart med det som uppnås vid sepa- rat insamling. •För det andra kan undantag göras om separat insamling inte leder till det bästa miljömässiga resultatet, mot bakgrund av den sam- manlagda miljöpåverkan från hanteringen av de aktuella avfalls- strömmarna. •För det tredje kan undantag göras om separat insamling inte är tekniskt genomförbar med beaktande av god praxis för avfalls- insamling. •För det fjärde kan undantag göras om separat insamling skulle medföra oskäliga ekonomiska kostnader. Vid bedömningen av om kostnaden för separat insamling är oskälig ska det bland annat beaktas vilka negativa miljöeffekter som uppstår om materialet blandas med annat avfall och vilka möjliga intäkter som kan fås från försäljning av returråvaror. Medlemsländer som tillämpar prin- cipen om att förorenaren betalar och tillämpar producentansvar får även väga in detta. Förenklat kan man sålunda säga att det handlar om att väga den för- väntade miljönyttan som följer av separat insamling mot om det är tekniskt möjligt och ekonomiskt försvarbart att samla in en viss textilfraktion separat. Som framgår i avsnitt 4.3.2 gäller för textil- avfall att den absolut största miljönyttan uppnås om textilavfallet förbereds för återanvändning. Det blir således svårt att undanta textilavfall som kan förberedas för återanvändning från kravet för separat insamling. När det däremot gäller textilavfall som endast kan materialåtervinnas eller återvinnas är skälen för separat insamling svagare. Är det dessutom så att denna typ av textil kräver kostsamma investeringar i insamlingssystem talar även det för att har rätt att undanta sådan textil från kravet på separat insamling. Det är även logiskt att det följer av direktivet att har rätt att väga in att vi nu inför ett producentansvar vid fastställandet av vilken typ av textil som ska samlas in separat. 10.3.2Vilka produkter omfattas av producentansvaret? Med utgångspunkt i ovanstående resonemang är det utredningens uppfattning att avfallsdirektivets krav på separat insamling av textil uppfylls genom att låta producentansvaret omfatta kläder av textil, hemtextil, inredningstextil, väskor av textil och accessoarer av textil. Övrig textil som eventuellt omfattas av avfallsdirektivets krav på separat insamling ska undantas med hänvisning till att det finns begränsade möjligheter att förbereda dessa avfallsfraktioner för åter- användning såväl som tekniska begränsningar för vad som är möjligt att materialåtervinna. Då miljönyttan som följer av separat insamling av dessa fraktioner är begränsad vore det därför oskäligt att inkludera dessa i producentansvaret och tvinga producenterna att bära kostnaden för den separata insamlingen. Utredningen har också uppfattat att regeringen har för avsikt att ett producentansvar för textil ska introduceras på den svenska mark- naden i närtid, vilket talar för avgränsningar som gör det rimligt att hantera genomförande . Det är emellertid inte tillräckligt att definiera den textil som om- fattas av producentansvaret som kläder av textil, hemtextil, inred- ningstextil, väskor av textil och accessoarer av textil. Även om dessa begrepp är tillräckligt tydliga för att hushållen ska kunna avgöra vilken typ av avfall de ska lämna till insamlingssystemet är de inte tillräckligt entydiga för att i juridisk mening avgränsa de skyldigheter som påförs producenter. Utredningen har därför övervägt att för- utom definitionen även lista specifika produkter som ingår alterna- tivt inte ingår. Efter kontakter med företag och branschföreträdare står det dock klart att de föredrar att producentansvaret avgränsas med hjälp tull- taxans indelning i KN-nummer.1 En fördel med denna indelning är att det redan finns många system som är uppbyggda utifrån KN- nummer och att företagen därför vanligtvis redan har kännedom om 1Se rådets förordning (EEG) 2658/87 av om tulltaxe- och statistiknomenkla- turen och om Gemensamma Tulltaxan. en produkts KN-nummer. Förutom att KN-nummer används för att klassificera produkter vid förtullning och importstatistik så används de till exempel för att avgränsa vilka produkter som omfattas av lag (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik. Samma metod för avgränsning har även föreslagits av Utredningen om skatt på skad- liga kemikalier i kläder och skor (SOU 2020:20). Att använda en inter- nationellt vedertagen klassificeringsmetod gör det också betydligt lättare för utländska företag att fastställa om de omfattas av det svenska producentansvaret.2 En annan fördel jämfört med att skapa en egen lista över produkter är att det finns bestämmelser om hur den Kom- binerade nomenklaturen ska tolkas, tidigare meddelade klassificer- ingsbesked och en omfattande rättspraxis från som kan användas för att avgränsa olika produktgrupper från varandra. En nackdel med att använda KN-nummer är att indelningen endast i viss mån tar hänsyn till att enskilda produkter kan innehålla mer eller mindre textilfibrer. Enligt de allmänna bestämmelserna för tolkning av den Kombinerade nomenklaturen ska varor som består av olika material klassificeras som om de bestod av det material som ger varan dess huvudsakliga karaktär.3 Utredningen har övervägt att ytterligare avgränsa vilka produkter som omfattas genom att för- utom KN-nummer använda definitionen av textil i fiberförordningen. Som framgår ovan utgår den definitionen ifrån om produkten består av enbart textilfibrer, eller åtminstone 80 viktprocent textilfibrer. Den som sätter textilprodukter på EU:s inre marknad måste ta ställ- ning till om produkten omfattas av förordningen. Genom att i för- ordningen om producentansvar för textil hänvisa till fiberförord- ningens definition av textil skulle det därför inte krävas en ny analys av produkten för att fastställa om den är en textil. Utredningen har dock valt att inte använda fiberförordningens definition eftersom det främsta syftet med att använda KN-nummer är att förenkla för företagen vid fastställandet av vilka produkter som omfattas. Om fiberinnehåll läggs till som ytterligare ett kriterium går en del av den förenklingen förlorad. 2EU:s KN-nummer baseras på The Harmonized Commodity Description and som tagits fram av (). Över 200 länder har använt WCO:s system som bas för sina tulltaxor och av alla varor i den internationella handeln klassificeras enligt systemet (källa: wcoomd.org). 3Bilaga 1, Avsnitt 1 A 3 b rådets förordning (EEG) 2658/87 av om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma Tulltaxan. att det är tillräckligt att utgå ifrån huvudregeln att det är det material som ger varan dess huvudsakliga karaktär som ska avgöra om en vara omfattas av producentansvaret. Om en jacka är tillverkad av textil och läder eller textil och gummi är det är sålunda jackans huvud- sakliga karaktär som avgör om den omfattas av producentansvaret.4 De KN-nummer som omfattar kläder av textil, hemtextil, inred- ningstextil, väskor av textil och accessoarer av textil framgår av tabell 10.1. Tabell 10.1 KN-nummer för varor som omfattas av producentansvaret Väskor med utsida av textilvara Väskor med utsida av textilvara Väskor med utsida av textilvara Artiklar som normalt bärs i fickan eller handväskan Väskor med utsida av textilvara Väskor med utsida av textilvara Mattor och annan golvbeläggning av textil Kläder och tillbehör till kläder av trikå Kläder och tillbehör till kläder av annan textilvara än trikå Res- och sängfiltar: Sänglinne, bordslinne, toaletthanddukar, kökshanddukar Gardiner, rullgardiner och draperier; gardinkappor och sängkappor Hattar och andra huvudbonader av textilvara 9404 30 00 00 Sängkläder och liknande inredningsartiklar 4Kläder av läder har KN-nummer 4203, kläder av textil har KN-nummer som börjar på 61 och kläder av gummi har KN-nummer 4015. 10.4Vilken aktör har producentansvar? Utredningens förslag: Med producent avses den som är etable- rad i och som yrkesmässigt tillverkar, säljer, hyr ut eller importerar och på den svenska marknaden släpper ut textil samt, den som inte är etablerad i och som genom distansavtal yrkesmässigt direkt till privata hushåll eller till andra slutanvän- dare än privata hushåll i säljer textil. En remake-aktör utgör inte en producent. Med släppa ut på den svenska marknaden avses att i göra en textil tillgänglig för någon annan. Med distansavtal avses detsamma som i lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. Med remake-aktör avses den som tillverkar textil som till består av textil som släppts ut på den svenska marknaden. En avfallsinnehavare som lämnar textil som inte släppts ut på marknaden direkt till ett tillståndsgivet insamlingssystem, eller till en aktör som får samla in textilavfall utan tillstånd, ska lik- ställas med en producent. Skälen för utredningens förslag Definitionen av vem som ska anses utgöra producent avgör vem i till- verknings- och leveranskedjan som ska ansvara för att bekosta om- händertagandet av textilen när den blivit avfall. I de nuvarande pro- ducentansvaren finns flera varianter av producentdefinitioner. I vissa fall leder dessa till att det för en och samma produkt finns flera pro- ducenter. En sådan ordning bör undvikas då det skapar osäkerhet och dessutom leder till tillsynsproblem. Vid fastställande av defini- tionen bör det dessutom vägas in att det från ett tillsynsperspektiv är eftersträvansvärt att så långt som möjligt lägga producentansvaret på aktörer som är etablerade i (se vidare avsnitt 10.12.1). Dessutom bör definitionen följa den mall som använts inom EU vid reglering av producentansvar (se avsnitt 10.1.9 samt artikel 3.6 och 3.11i engångsplastdirektivet samt artikel 3 f och 3 k i Europaparla- mentets och rådets direktiv /19/EU av om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning [WEEE-direktivet]). Genom att dels avgränsa ansvaret till producenter etablerade i samt till aktörer som säljer på distans direkt till slutanvän- dare i , dels till den som gör en textil till- gänglig på den svenska marknaden uppfylls alla dessa målsättningar. Med producent ska därför avses •den som är etablerad i och som yrkesmässigt tillverkar, säljer, hyr ut eller importerar och på den svenska marknaden släp- per ut textil, •den som inte är etablerad i och som genom distansavtal yrkesmässigt direkt till privata hushåll eller till andra slutanvän- dare än privata hushåll i säljer textil. Med släppa ut på den svenska marknaden avses att i göra en textil tillgänglig för någon annan. Med distansavtal avses detsamma som i lag (2005:59) om distans- avtal och avtal utanför affärslokaler. Skälet till att det endast är distansförsäljning till slutanvändare omfattas, och inte uthyrning på distans, är att den textil som even- tuellt hyrs från ett företag i ett annat land lämnas tillbaka till uthyra- ren. När dessa produkter blir avfall uppstår således avfallet i uthyra- rens hemland. Med dessa definitioner utgör secondhandaktörer vanligtvis inte producenter eftersom de produkter de säljer satts på den svenska marknaden av någon annan. I de fall en secondhandaktör importerar begagnade produkter kommer de dock att utgöra en producent för dessa trots att de är begagnade eftersom de inte tidigare satts på den svenska marknaden av någon annan. Eftersom det endast finns ett producentansvar för textil i kommer second- handaktörer som importerar begagnade kläder inte att missgynnas annat än i de fall den begagnade textilen är fransk. Om fler länder inför producentansvar för textil bör man dock överväga att skapa att system som säkerställer att begagnade kläder som rör sig över grän- serna inte belastas med dubbla producentansvarsavgifter. Definitionerna kommer även att innebära att en aktör kan bli producent för delar av sitt sortiment men inte för andra. Så blir till exempel fallet om en del av de textilprodukter aktören säljer eller hyr ut köpts in från en distributör som etablerat ett lager i och en del från en distributör som har sitt lager utanför . I det första fallet är det distributören som har producentansvar och i det andra fallet är det säljaren som har producentansvar eftersom denne importerat textilprodukterna till och vid försäljningen eller ut- hyrningen gör dem tillgängliga på den svenska marknaden . 10.4.1Ansvar för textil som inte sätts på marknaden I utredningens direktiv påtalas att ett problem som har uppmärk- sammats är att helt nya textilier, till exempel överskottslager och exemplar med fabrikationsfel, lämnas direkt till förbränning. Enligt utredningens direktiv ska eventuella mål och utformning av producentansvaret styra bort från detta. Med den definition av producent som fastställs ovan omfattas denna typ av textil inte av producentansvaret eftersom produkterna inte släppts ut på marknaden.5 När den aktör som innehar produk- terna vill göra sig av dem utgör de dock avfall som omfattas av det utsorteringskrav som föreslås införas i avfallsförordningen (se av- snitt 10.16.2). Produkterna ska därför lämnas till ett tillståndsgivet insamlingssystem eller till en aktör som får samla in textilavfall utan tillstånd. Det är inte rimligt att insamlingssystemet ska bära kostnaden för att hantera detta avfall om det inte föreligger en skyldighet för den som ger upphov till avfallet att ansvara för att det tas om hand. En avfallsinnehavare som i enlighet med utsorteringskravet i avfallsförordningen lämnar textil, som inte släppts ut på marknaden, direkt till ett tillståndsgivet insamlingssystem eller till en aktör som får samla in textilavfall utan tillstånd ska därför likställas med en producent. I de fall skälet till att produkterna inte släppts ut på mark- naden har att göra med att de inte uppfyller produktkrav rörande exempelvis kemikalieinnehåll eller säkerhet gäller speciella krav, se mer om detta i avsnitt 10.7.3. 5Med undantag för produkter som satts på marknaden av någon annan i ett tidigare distribu- tionsled. I ett sådant fall är det distributören som har producentansvar även om produkterna aldrig säljs till en slutanvändare. Det finns även anledning att beröra vad som ska gälla för aktörer som använder begagnad textil, restlager eller textilavfall som råvara för att tillverka nya produkter. Exempel på detta kan vara en aktör som använder uttjänta lakan för att tillverka tygväskor eller en aktör som köper upp restlager och använder materialet för att tillverka nya textilprodukter. Med den definition av producent som föreslås ovan kommer även dessa remake-aktörer att klassas som producenter som har ett producentansvar. Det spelar ingen roll att det material de använder vid tillverkningen utgörs av textil som satts på marknaden av någon annan6 eftersom remake-aktören tillverkar en ny produkt. Det skulle i sin tur innebära att en producentansvarsavgift skulle tas ut två gånger för samma textil. Utredningen anser att det vore olyckligt. Verksamhet som består i att använda begagnad textil, textil från restlager och textilavfall för att tillverka nya kläder, accessoarer etc. leder till att textilmaterialets aktiva livslängd ökar (se avsnitt 4.3.5). Att använda textilmaterialet som råvara i befintlig form är positivt ur miljöperspektivet då det kräver mindre resurser än att till exempel återvinna fibern till ny fiber. För att underlätta för denna typ av verksamhet ska remake- aktörer därför inte omfattas av producentansvaret. Med remake-aktör ska avses den som tillverkar textil som till minst består av textil som släppts ut på den svenska marknaden. Undantaget kan sålunda inte tillämpas om den råvara som används inte utgör textil enligt definitionen i förordningen. Det innebär att en remake-aktör som använder exempelvis tyg från möbler eller spill från textiltillverkning inte kan utnyttja undantaget. Det innebär även att en aktör som använder återvunnen fiber inte utgör en remake- aktör. Sådana aktörer kommer därmed att ha producentansvar för de produkter de sätter på den svenska marknaden. Det är även viktigt att poängtera att denna definition av remake- aktör inte syftar till täcka alla former av remake eller att ge fördelar till viss typ av remake. Den är endast avsedd att säkerställa att en och samma textil inte belastas med dubbla producentansvarsavgifter och att all textil som sätts på den svenska marknaden har en producent 6Detta gäller även restlager som inte satts på den svenska marknaden innan de överlåts till remake-aktören. När restlagret överlåts till remake-aktören görs textilen tillgänglig för någon annan. Det är således innehavaren av restlagret som släpper ut textilen på den svenska mark- naden och som därmed utgör producent. som ansvarar för att betala för hanteringen av avfallet. Det är sålunda skälet till att en remake-aktör som använder importerad textil vid till- verkningen inte undantas från producentansvaret. Detsamma gäller en aktör som använder sitt eget restlager till remake.7 Utredningen ser dock gärna att införandet av ett producentansvar kombineras med andra åtgärder som gynnar remake generellt (se kapitel 11). Undantaget från producentansvaret för remake-aktörer kombi- neras även med en möjlighet för dessa aktörer att samla in textilavfall utan tillstånd (se avsnitt 10.8). Utredningens förslag: En producent ska se till att textil som pro- ducenten sätter på marknaden tas om hand när textilen blivit avfall. Med textilavfall avses textil som är avfall enligt . En producent ansvarar även för att ta hand om den del av det historiska textilavfallet som motsvarar producentens andel av den svenska marknaden för ny textil. Med historiskt textilavfall avses textil som släppts ut på den svenska marknaden före och som har blivit textil- avfall. Skälen för utredningens förslag Vid införandet av ett producentansvar läggs alltid det ekonomiska ansvaret för att ta hand om avfallet på producenterna i enlighet med principen om att förorenaren betalar. När det gäller ansvaret för att organisera omhändertagandet av avfallet finns det två alternativ. An- tingen läggs även detta ansvar på producenterna eller så läggs det ansvaret på en annan part som sedan får ersättning av producenterna för de kostnader som uppstår i samband med insamling och åter- av avfallet (se avsnitt 9.1). 7Om det är innehavaren av restlagret som i egen regi använder textilen till remake har textilen som används som råvara inte satts på den svenska marknaden och därmed kan en sådan aktör inte utnyttja undantaget från producentansvar. 10.5.1Producenterna ska ha både det ekonomiska och det organisatoriska ansvaret för textilavfallet För de producentansvar som redan införts i gäller i samtliga fall att producenterna har såväl det ekonomiska som det organisa- toriska ansvaret.8 Utredningen har övervägt om det för textil finns anledning att frångå denna tidigare ordning och lägga det organisa- toriska ansvaret på kommunerna. Ett skäl för detta är att kommu- nerna har en utvecklad och väl fungerande rikstäckande infrastruktur för insamling av kommunalt avfall. Dessutom erbjuder flera kom- muner separat insamling av hushållens textil och i många fall upplåter de plats till ideella aktörer på återvinningscentraler, åter- vinningsstationer och annan mark (se avsnitt 6.2 och 6.4.6). Utredningen anser dock att en uppdelning av ansvaret för textil- avfallet skulle få flera negativa konsekvenser. När producenterna ges hela ansvaret följer automatiskt att det skapas ett starkt incitament för producenterna att, utifrån de krav som ställs, utforma en textil- insamling och en hantering av det insamlade textilmaterialet som är så resurs- och kostnadseffektiv som möjligt. Delas ansvaret kvarstår visserligen producenternas önskan att minimera kostnaderna men möjligheten att styra hur insamling och hantering organiseras be- gränsas betydligt. Under förutsättning att en kommun sköter textil- insamlingen och hanteringen av det insamlade textilavfallet i enlighet med de i författning fastställda kraven skulle producenterna näm- ligen vara tvungna att ersätta kommunens kostnader. En uppdelning av ansvaret för den separata insamlingen av textil riskerar således att leda till att producenternas kostnader blir högre än vad som nödvän- digt. Det går inte heller att bortse från att en delning av ansvaret riskerar att leda till konflikter om vad som ska anses vara en rimlig ersättning. har tidigare fört liknande resonemang (2016, s. 84). Begränsas producenternas möjlighet att styra textilinsamlingen och hanteringen av textilavfallet påverkas även efterfrågan på nya tek- niska lösningar. Industriell sortering och tekniker för att material- återvinna textil storskaligt är fortfarande under utveckling alternativt 8Regeringen har tidigare övervägt att föra över det organisatoriska ansvaret för insamlingen av förpackningar och returpapper från producenterna till kommunerna. Efter att tillkännagivit att ansvaret för insamlingen av förpackningar och returpapper även fortsatt ska ligga på producenterna gick regeringen emellertid inte vidare med dessa planer (se 2018, s. 60). under uppbyggnad (se avsnitt 4.8). En tydlig efterfrågan från produ- centerna skulle driva på denna utveckling och göra det mer attraktivt att investera i lösningar som sänker kostnaden för insamling, sorter- ing och återvinning av textil. Om producenterna även har det organi- satoriska ansvaret leder det således inte bara till att producenternas kostnader för producentansvaret kan hållas nere, det gynnar också utvecklingen av konkurrenskraftig industri för hantering av textil- avfall i . Det bör i detta sammanhang påtalas att detta inte innebär att producenterna är förhindrade att samarbeta med kommunerna utan endast att ett sådant samarbete kommer att komma till stånd om producenterna eller den som sköter insamlingssystemet anser att det är den mest ändamålsenliga lösningen. Som följer av avsnitt 10.8 finns det inte heller något som hindrar kommuner från att fortsätta samla in textilavfall, antingen i egen regi eller genom att upplåta plats åt ideella aktörer. Av dessa skäl och i enlighet med de utgångspunkter som följer av avsnitt 10.1.3 ska producentansvaret för textil omfatta såväl ett eko- nomiskt som ett organisatoriskt ansvar. Producenten ska därför se till att den textil som producenten sätter på marknaden tas om hand när den blivit avfall. Med textilavfall avses textil som är avfall enligt 15 kap. 1 § miljö- balken. 10.5.2Ansvar för historiskt textilavfall När förordningen om producentansvar för textil träder i kraft kom- mer det att finnas en stor mängd textil som hushåll och verksamheter införskaffat innan producentansvaret infördes. När denna textil blir avfall kommer även denna att lämnas i de insamlingssystem som pro- ducenterna ansvarar för. Det vill säga, kostnaden för att ta om hand denna historiska textil kommer att belasta de nya insamlingssystemen, och därmed dagens producenter, trots att textilen sattes på markna- den när ansvaret för textilavfallet inte låg på producenterna. Detta är en i det närmaste ofrånkomlig konsekvens vid införande av ett pro- ducentansvar. Lösningar som innebär att kostnaden för att samla in det histo- riska avfallet inte ska belasta det nya systemet blir snabbt tekniskt avancerade och administrativt betungande. Till saken hör också att införandet av ett producentansvar medför att tidpunkten för när kostnaden för att ta hand om avfallet förflyttas. I ett producent- ansvar tas kostnaden för att ta hand om det framtida avfallet ut vid inköpstillfället. Att göra sig av med produkten när den blivit avfall är däremot gratis. I dagens system tas kostnaden i stället ut först när produkten blivit avfall. Hushållen betalar till exempel kommunen för att ta hand om avfallet när det slängs i restavfallet eller på åter- vinningscentralen.