sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Iremissförfarandet av betänkande ifråga- sattes det delade tillsynsansvaret på nytt, bl.a. av och Lotteriinspektionen. Regeringen hänvisade åter till att myndig- heterna har att samordna tillsynen och att tillsynen enligt såväl de allmänna marknadsrättsliga bestämmelserna som de särskilda sek- torsregleringarna bedömts fungera väl. Mot den bakgrunden ansågs inte det delade tillsynsansvaret behöva ändras (prop. 2017/18:220 s. 194). Imars 2019 ingick Spelinspektionen och en överenskommelse för att tydliggöra och samordna myndigheternas respektive ansvar vad gäller tillsynen över marknadsföringsbestäm- Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn I överenskommelsen tydliggörs ansvarsfördelningen och informationsutbytet mellan myndigheterna. Enligt överenskommel- sen har det primära ansvaret för regelefterlevnad av 15 kap. 1–3 §§ spellagen, vilket är de bestämmelser som sanktio- neras genom hänvisningar till marknadsföringslagen, medan Spelin- spektionen har det primära ansvaret för regelefterlevnad av infor- mationsskyldighet om spel (14 kap. 4 § spellagen), bonuserbjudan- den (14 kap. 9 § spellagen) samt reglerna om sponsring i 15 kap. 5 § spellagen. I överenskommelsen tydliggörs också att den omständigheten att i sin tillsyn har fastslagit att ett spelbolag har bru- tit mot marknadsföringsreglerna inte hindrar Spelinspektionen från att ingripa med sanktioner kopplade till licensen. Enligt överens- kommelsen ska underrätta Spelinspektionen om samtliga tillsynsärenden som myndigheten inleder angående mark- nadsföringsreglerna i spellagen. De sanktioner som Spelinspektionen kan använda sig av om en li- censhavare åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen eller föreskrif- ter och villkor som meddelats med stöd av lagen regleras i 18 och 19 kap. spellagen. Spelinspektionen kan förelägga licenshavaren att vidta rättelse eller besluta om förbud, ändring av villkoren eller an- märkning. Om överträdelsen är allvarlig ska licensen återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas (18 kap. 12 §). Om det finns sannolika skäl för återkallelse av licensen får Spelinspektionen be- sluta om en interimistisk återkallelse (18 kap. 13 §). Om en licens- havare har fått en anmärkning eller varning enligt 18 kap. 12 § spel- lagen får Spelinspektionen besluta att licenshavaren ska betala en sanktionsavgift (19 kap. 10 §). Sanktionsavgiftens storlek ska uppgå till lägst och högst av licenshavarens om- sättning det närmast föregående räkenskapsåret (19 kap. 13 §). När sanktionsavgiftens storlek beslutas ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått (19 kap. 15 §). Spelinspektionens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Vid överträdelser av bestämmelser som sanktioneras genom hänvis- ningen till marknadsföringslagen i 15 kap. 4 § spellagen kan, som ovan nämnts, KO väcka talan om förbud eller ålägganden vid vite i Patent- och (47 § marknadsföringslagen). Ett sådant yrkande kan framställas även interimistiskt, vilket innebär en begäran om att förbudet eller åläggandet ska gälla fram till dess att målet slutligt avgörs (se 23–27 och 47 §§ marknadsföringslagen). I fall som inte är av större vikt får KO meddela ett sådant föreläg- gande. Föreläggande ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. KO får bestämma att ett föreläggande ska gälla (28 § marknadsföringslagen). 9.11.3Skillnaden mellan Spelinspektionens och sanktionsmöjligheter Spelinspektionen får, till skillnad från /KO, alltid självständigt och som första instans besluta om ingripanden vid överträdelser. Spelinspektionen har också fler sanktionsalternativ att välja mellan än vad har. Spelinspektionen får också besluta att licenshavaren ska betala en sanktionsavgift, som beroende på licenshavarens omsättning kan uppgå till mycket höga belopp. De sanktioner som har att använda sig av är alla framåtsyftande, medan Spelinspektionen har tillgång till såväl framåtsyftande som bakåtsyftande (direktverkande) sanktioner. Den enda direktverkande sanktionen som står till buds för Konsu- mentverket enligt marknadsföringslagen vid överträdelser av mark- nadsföringsregler är marknadsstörningsavgiften. Överträdelser av spellagens marknadsföringsbestämmelser i 15 kap. är emellertid un- dantagna en sådan avgift. Marknadsstörningsavgift (29–36 §§ marknadsföringslagen) kan dö- mas ut vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av vissa närmare angivna bestämmelser i marknadsföringslagen och i annan lagstift- ning (bl.a. 7 kap. 3 § alkohollagen [2010:1622] och 4 kap. 1 § 2 eller Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn 3, 3 §, 4 § första stycket 2 eller 5 § 2 eller 3 lagen [2018:2088] om tobak och liknande produkter). Till skillnad från förbud och åläg- ganden vid vite kan marknadsstörningsavgiften dömas ut redan första gången en näringsidkare överträder någon av de bestämmelser som anges i 29 § marknadsföringslagen. Vid prövningen av om marknadsstörningsavgift ska åläggas ska det beaktas hur allvarlig överträdelsen är. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens art, var- aktighet, omfattning och spridning (29 a § marknadsföringslagen). Att särskild hänsyn ska tas till de uppräknade omständigheterna ute- sluter inte att det kan finnas andra omständigheter som bör beaktas i det enskilda fallet vid bedömningen av om marknadsstörningsavgift ska dömas ut. Beloppsgränserna för marknadsstörningsavgiften höj- des . Marknadsstörningsavgiften ska bestämmas till lägst och högst , dock högst av näringsidkarens årsomsättning under närmast föregående räken- skapsår i förhållande till överträdelsen (31 § marknadsföringslagen). När storleken på beloppet fastställs ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det (32 § marknadsförings- lagen). Det är KO som i första hand väcker talan om marknadsstörnings- avgift. Om KO fattar beslut om att inte väcka talan, har enskilda när- ingsidkare som berörs av marknadsföringen eller en sammanslutning av näringsidkare rätt att väcka sådan talan (48 § marknadsförings- lagen). En talan om marknadsstörningsavgift väcks vid Patent- och och kan överklagas till Patent- och marknads- överdomstolen (46 a § marknadsföringslagen och lag [2016:188] om patent- och marknadsdomstolar). En näringsidkare som döms att be- tala marknadsstörningsavgift får förbjudas att vid vite fortsätta med den aktuella marknadsföringen. Med hänsyn till intresset av att undvika dubbla påföljder för en och samma överträdelse får dock marknadsstörningsavgift inte åläggas någon för en överträdelse av ett förbud eller en underlåtenhet att följa ett åläggande som har meddelats vid vite med stöd av marknadsföringslagen (30 § marknadsförings- lagen). Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn 9.12.1Bör få tillgång till spellagens administrativa sanktioner? Utredningens bedömning: bör inte ges till- gång till spellagens administrativa sanktioner. I förarbetena till spellagen framhålls att en effektiv tillsyn över spel- lagen är avgörande för att åstadkomma en sund och säker spelmark- nad med konkurrens på lika villkor.57 En förutsättning för en effektiv tillsyn är vidare att tillsynsmyndigheterna har ändamålsenliga sank- tioner att använda sig av vid överträdelser. Som framgått av redogörelsen ovan föreligger det stora skillnader mellan de sanktioner som Spelinspektionen respektive Konsument- verket kan använda sig av vid licenshavares överträdelser av spel- lagen. Det kan i vissa situationer förefalla skevt att överträdelser av bestämmelser som Spelinspektionen bedriver tillsyn över kan ut- mynna i beslut förenade med höga sanktionsavgifter medan överträ- delser av någon av de paragrafer som bedriver till- syn över sanktioneras genom en förbudstalan i domstol. Det har för utredningen påpekats att det lagtekniskt saknas hinder mot att Spel- inspektionen ingriper mot överträdelser av 15 kap. 1–3 §§ spellagen och att det därför borde övervägas om borde kunna få tillgång till samma administrativa sanktioner i spellagen som Spelinspektionen har vid sin tillsyn. Enligt utredningens bedömning vore en sådan lösning inte helt oproblematisk. En sådan lösning torde heller inte vara i enlighet med lagstiftarens intentioner vid tillkomsten av bestämmelsen eftersom den hänvisning till marknadsföringslagen som görs i 15 kap. 4 § spel- lagen indikerar att marknadsföringslagens regelverk bör gälla vid överträdelser av 15 kap. 1–3 §§ spellagen. Om i stället skulle använda sig av spellagens sanktionsbestämmelser skulle besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En sådan ordning skulle därför kunna leda till parallella domstolsförfaranden avseende marknadsföringsreglerna. Om skulle få tillgång till spellagens sanktioner skulle marknadsföringslagens regler om otillbörlig marknadsföring och hänvisningen till sanktio- 2017/18:220 s. 193. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn nerna i marknadsföringslagen vidare riskera att sättas ur spel. Det finns enligt utredningens bedömning heller inte några skäl som di- rekt talar för att överträdelser av marknadsföringsreglerna på spel- området skulle sanktioneras annorlunda än överträdelser av mark- nadsföringsregler i annan speciallagstiftning. En helhetsöversyn skulle i sådana fall behöva göras avseende sank- tionsmöjligheter generellt, vilket inte låter sig göras inom ramen för detta utredningsuppdrag. Det bör i stället övervägas om den i marknadsföringslagen direkt- verkande sanktionen marknadsstörningsavgift eller någon annan sanktion, bör kunna användas vid överträdelser av marknadsförings- bestämmelserna i spellagen. ansåg i sitt remissyttrande över promemorian ”Tydli- gare tillståndsgivning i lotterilagen” (Ds 2015:4) att en överträdelse av marknadsföringsbestämmelserna i den gamla lotterilagen borde kunna sanktioneras med en marknadsstörningsavgift. Regeringen delade dock inte den bedömningen. I förarbetena konstaterades att en regel som vid överträdelse ska kunna leda till en marknadsstör- ningsavgift måste vara tillräckligt tydlig. Vid bedömningen av om en viss marknadsföringsåtgärd är förenlig med kravet på måttfullhet ska en helhetsbedömning göras, vilket inrymmer ett visst mått av sköns- mässighet. Mot den bakgrunden och med hänvisning till vad som gäller enligt regleringen på alkoholområdet ansåg regeringen att nå- gon marknadsstörningsavgift inte skulle kunna tas ut med anledning av överträdelser av kravet på måttfull marknadsföring eller förbudet mot att rikta marknadsföring till barn och ungdomar (prop. 2016/17:8 s. 38). I remissyttrande över betänkande ansåg att marknadsstörningsavgift bör kunna utgå vid överträdelse av bestämmelsen om måttfull mark- nadsföring. Som skäl härför anfördes att spelmarknaden är omfat- tande och särskilt klandervärda beteenden kan orsaka skada för många konsumenter och rubba förtroendet för hela marknaden. Vi- dare framhölls att det handlar om en produkt förknippad med risk- problematik. Icke måttfull marknadsföring som leder till överdrivet Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn spelande kan leda till stora negativa konsekvenser för såväl konsu- menten själv som dennes anhöriga och i ett längre perspektiv även för samhället. Enligt var det värt att beakta att av- giften är tänkt att användas för överträdelser av mer allvarlig art, där det bör ha stått klart för näringsidkaren att marknadsföringen strider mot kravet på måttfullhet. Även om en helhetsbedömning ska göras av marknadsföringen ansåg att såväl omsorg om den nya spelmarknadens funktionssätt som folkhälsoskäl talade för att bestämmelsen om måttfull marknadsföring borde kunna ligga till grund för utdömande av marknadsstörningsavgift. I propositionen till spellagen omnämns inte frågan, vilket kan tol- kas som att regeringen stod fast vid sitt tidigare ställningstagande. Frågan är om det nu finns skäl att göra en annan bedömning än den som regeringen har gjort. 9.12.3Bör någon bestämmelse i 15 kap. spellagen kunna sanktioneras med marknadsstörningsavgift? Utredningens bedömning: Överträdelser av bestämmelsen om måttfull marknadsföring i 15 kap. 1 § spellagen ska inte kunna sanktioneras med marknadsstörningsavgift. Utredningens förslag: Överträdelser av förbudet mot att skicka direktreklam till avstängda spelare enligt 15 kap. 2 § spellagen re- spektive det förbud som utredningen föreslår ska införas i 15 kap. 7 § spellagen ska kunna sanktioneras med marknadsstörningsav- gift enligt 29 § marknadsföringslagen. Bestämmelsen om måttfull marknadsföring i 15 kap. 1 § spellagen Marknadsstörningsavgiften är en direktverkande sanktion för allvar- liga överträdelser av det marknadsföringsrättsliga regelverket. Avgif- ten har en straffliknande karaktär. För att en regel ska kunna sank- tioneras med marknadsstörningsavgift torde därför krävas att den är tillräckligt tydlig och precis. Utrymmet för bedömningar får inte vara för stort. Enbart det förhållandet att en bestämmelse ger ut- Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn rymme för bedömningar utesluter emellertid inte att en avgift kopp- las till överträdelse av bestämmelsen. I marknadsföringslagen finns exempel på bestämmelser som ger utrymme för olika bedömningar men där marknadsstörningsavgift trots det kan dömas ut. En överträdelse av måttfullhetskravet är i och för sig en allvarlig överträdelse. Frågan är dock om regeln är tillräckligt tydlig för att avgiftssanktionera densamma. Regeringen har i tidigare lagstift- ningsarbete konstaterat att så inte är fallet eftersom det vid bedöm- ningen av vad som utgör måttfull marknadsföring ingår ett visst mått av skönsmässighet. Utredningen delar denna bedömning. Inte heller inom andra områden som innehåller krav på måttfull eller särskilt måttfull marknadsföring är bestämmelserna kopplade till marknads- störningsavgift. Bestämmelsen bör därför inte kopplas till sank- tionen marknadsstörningsavgift i spellagen. Bestämmelsen om förbud mot direktreklam i 15 kap. 2 § spellagen Enligt 15 kap. 2 § spellagen är det förbjudet att rikta marknadsföring direkt till en spelare som har stängt av sig från spel. Bestämmelsen infördes eftersom det är angeläget att skydda enskilda personer med spelproblem från direktreklam. är cirka 58 000 personer av- stängda i det . Vem som helst får stänga av sig från spel och det går därmed inte att bedöma hur många av de avstängda som har spelproblem. Det får emellertid hållas för visst att majoriteten eller i vart fall ett mycket stort antal av de avstängda antingen har eller ligger i riskzonen för att ha ett problematiskt spelande. Forskningen visar att det är just personer inom dessa grupper som är särskilt känsliga och påverkas mest nega- tivt av spelreklam. Att rikta direktreklam till avstängda spelare får därför anses utgöra ett sådant särskilt klandervärt beteende som mo- tiverar att en starkare sanktion kopplas till lagregeln. Regeln är också tillräckligt tydlig för en sådan sanktion. Utredningen föreslår därför att sanktionen marknadsstörningsavgift kopplas till bestämmelsen i 15 kap. 2 § spellagen. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Den föreslagna bestämmelsen om förbud mot viss reklam i tv, radio och på videodelningsplattformar i 15 kap. 7 § spellagen Den bestämmelse som utredningen föreslår i en ny paragraf, 15 kap. 7 § spellagen, syftar till att skydda folkhälsan. Primärt syftar den till att skydda barn och unga från exponering av reklam för sådana spel- former som är särskilt riskfyllda i beroendehänseende i särskilt påträngande medier. Inom alkohol- och tobaksområdet finns förbud mot kommersiella annonser i radio och tv, vilka är kopplade till sanktionen marknadsstörningsavgift. Som skäl för införandet av en avgiftssanktion för annonsförbudet mot alkoholreklam i radio och tv anfördes att förbudet avsåg ett särskilt klandervärt beteende och i förarbetena erinrades om att konsumtionen av alkoholhaltiga drycker inte skulle uppmuntras. Enligt utredningens bedömning bör motsvarande resonemang kunna tillämpas avseende den nu föreslagna bestämmelsen om för- bud mot vissa typer av spelreklam i särskilt påträngande me- dier. Barn och unga bör inte utsättas för en omfattande exponering av sådant högriskspel i särskilt påträngande kanaler, vilket kan leda till en normalisering av spelande för spel med hög risk för beroende. Ett agerande i strid mot förbudet utgör därför enligt utredningens bedömning ett klandervärt beteende som bör kunna sanktioneras med en särskild avgift. Utredningen bedömer också att bestämmel- sen är tillräckligt tydlig för att kunna förenas med en sådan sanktion. Utredningen föreslår därför att sanktionen marknadsstörningsavgift kopplas till den av utredningen föreslagna bestämmelsen i 15 kap. 7 § spellagen. 9.12.4Behövs ändringar i sekretessregleringen för genomförandet av en effektivare tillsyn? Utredningens bedömning: Genomförda ändringar i , som möjliggör för avstängda personer att göra ett utdrag från re- gistret beträffande sin avstängningshistorik, bedöms vara tillräck- liga för att på ett ändamålsenligt sätt ska kunna bedriva tillsyn över 15 kap. 2 § spellagen. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Som redogjorts för ovan har det primära tillsyns- ansvaret över förbudet mot direktreklam till avstängda spelare i 15 kap. 2 § spellagen. Eftersom det rör sig om direktreklam är Kon- sumentverket vid sin tillsyn beroende av att konsumenterna inkom- mer med en anmälan om att hen mottagit direktreklam trots av- stängning i självavstängningsregistret . För att kunna konstatera om en överträdelse av bestämmelsen skett krävs det att kan säkerställa att konsumenten faktiskt var av- stängd då reklamen skickades. Efter omregleringen fanns det vissa problem för Konsument- verket att bedriva denna tillsyn då myndigheten inte har tillgång till , jfr 40 kap. 7 b § offentlighets- och sekretesslag enligt vilken det endast är Spelinspektionen som har sådan tillgång. Efter omregleringen kunde avstängda personer heller inte göra utdrag från registret som utvisade datum för avstängning osv. I ett tidigt stadium av utredningens arbete lyfte därför frågan om sek- retessregleringen avseende bör ses över för att möjlig- göra för att på ett mer effektivt sätt utöva tillsyn över efterlevnaden av förbudet mot direktreklam till avstängda spe- lare. gjorde emellertid Spelinspektionen föränd- ringar i registret vilket innebär att avstängda personer numera kan göra ett utdrag som visar historiken kring avstängningen. Sekretess- regleringen avseende uppgifter i syftar till att skydda den enskildes integritet.58 Inskränkningar i detta skydd bör enligt utred- ningen inte göras annat än om det bedöms absolut nödvändigt. Det är utredningens bedömning att den förändring som gjorts i Spel- är tillräcklig för att ska kunna bedriva en effektiv tillsyn av 15 kap. 2 § spellagen. Några förändringar i sekre- tessregleringen bedöms därför inte vara nödvändiga. 2017/18:220 s. 88. Enligt direktiven ska utredningen överväga behovet av ytterligare åtgärder för att minska skadeverkningarna av bl.a. de spel som sker på värdeautomater. I direktiven anges att spel på värdeautomater minskar, medan kasinospel online ökar och att denna strukturella förändring innebär förändrade förutsättningar för skadeverk- ningarna av spel. Vidare anges att denna utveckling i förlängningen kan leda till att det inte längre kommer att vara lönsamt för att tillhandahålla spel på värdeautomater vilket kan påverka utbudet av illegalt spel på automater och också skadeverkningarna av sådant spel. Utredningen ska följaktligen: •analysera hur det vikande intresset för spel på lagliga värdea- utomater påverkar utbudet och skadeverkningarna av spel på värdeautomater, samt hur den utvecklingen förändrar förutsätt- ningarna och formerna för att tillhandahålla sådant spel, •överväga ytterligare åtgärder som vid behov kan vidtas för att minska skadeverkningarna av spel på värdeautomater, •vid behov lämna förslag till författningsändringar och andra åtgärder, samt •göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter från andra länder. 10.2Värdeautomaters ställning på spelmarknaden , tidigare AB Tipstjänst, har med stöd i spellagen, och tidigare den då gällande lotterilagen (1994:1000), tillhandahållit spel på värdeautomater . I samband med införandet av en ny lotterilag 1994 beslutades att tillåta spel på värdeautomater. Som ett av skälen för införandet av värdeautomatspel angavs att det var angeläget att skapa så goda ekonomiska förutsättningar som möjligt för folkrörelserna och öppna möjligheter för dem att själva finansiera sin verksamhet.1 I förarbetena angavs vidare att värdeautomater, med vilka avsågs sådana spelautomater som kan ge vinst bara i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande, bör kunna tillåtas förutsatt att spelet på varje plats begränsas både när det gäller omfattning och tillgänglig- het. Vidare poängterades vikten av att spelet utformas på ett sådant sätt att spelets förströelsekaraktär dominerar framför vinstaspekten och att risken för sociala skadeverkningar minimeras. Överskottet skulle enligt förarbetena främst gå till det lokala föreningslivets barn- och ungdomsverksamhet. Det angavs att yrkesmässig idrotts- eller kulturutövning normalt inte borde finansieras med lotteri- medel.2 Värdeautomaterna fick inledningsvis bara ställas ut på hotell och restauranger med tillstånd till servering av alkohol. Skälet till detta var att det ansågs vara viktigt att automaterna är placerade på sådana ställen och i sådant antal att minsta möjliga missbruk och skadeverkningar uppstår. Det ansågs innebära en viss garanti för att verksamheten i lokalen bedrivs i ordnade former och av aktörer med vana att utöva ålderkontroller om alkoholtillstånd innehades.3 Regeringen beslutade att ge dåvarande AB Tipstjänst, nuvarande , tillstånd att an- ordna spel på värdeautomater.4 Genom en ändring i lotterilagen 1999 öppnades upp för att tillhandahålla värdeautomatspel även i samband med bingospel. I förarbetena angavs som motivering att denna utvidgning ansågs försvarlig mot bakgrund av att man i samma 1993/94:182, s. 29. 29–31. 31–32. 4En utvärdering av verksamheten skulle enligt det första tillståndsbeslutet ske då 5 000 värde- automater placerats ut. En sådan utvärdering har ännu inte redovisats. lagstiftningsärende förbjudit varuspelsautomater i samband med bingospel.5 går intäkter inte längre direkt från till idrottsrörelsen. I kapitel 6 redogörs för hur det s.k. vinst- delningssystemet, som innebar att en fastställd del av spelöverskot- tet från gick som bidrag till stöd för lokal barn- och ungdomsverksamhet inom idrottsrörelsen, ersattes av ett förhöjt statsanslag. De värdeautomater som tillhandahöll spel på var inledningsvis två olika spelautomater, en amerikansk och en kana- densisk. Spelet salufördes under varumärkena och . stod på restauranger och återfanns i bingohallar. kallas spelautomaten Vegas oavsett om den står i en restaurang eller i en bingohall. Införandet av spellagen innebar inte några avgörande ändrade förutsättningar för Svenska Spels tillhandahållande av värdeautomat- spel på restauranger och i bingohallar jämfört med vad som gällt enligt lotterilagen. I samband med omregleringen bedömdes förekomsten av illegala spelautomater vara ringa till skillnad från situationen med onlinespel. Mot den bakgrunden ansågs det inte nödvändigt, såsom vid onlinespel, att släppa in kommersiella spelföretag för att åstad- komma en hög kanalisering inom värdeautomatspel.