sou · H8B332 · 2020-06-05 00:00:00 — Garantipension har tidigare ansetts vara en sådan pensionsförmån som omfattas av de allmänna bestämmel- serna om samordning av ålders- och efterlevandepension i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004), som ersatt rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (förordning 1408/71), förordningarna fortsättningsvis benämnda samordningsbestämmelserna. Sådana förmåner ska även räknas av mot utländska förmåner vilket har gjorts med stöd av artikel 46 i förordning 1408/71, numera ersatt av artikel 52 i för- ordning 883/2004, som innefattar den s.k. proratatemporis-metoden. Detta synsätt har dock förändrats sedan meddelade dom i målet mot , C189/16, ECLI:EU:C:2017:946 som rör den svenska garantipensionen för personer födda eller . Av domen framgår att garantipension är att anse som en s.k. minimiförmån som omfattas av artikel 50 i förordning 1408/71, som motsvaras av artikel 58 i förordning 883/2004. Om en förmån omfattas av artikel 58 innebär det att medlemsstaterna har en skyldighet att säkerställa att en person som är bosatt i landet ska garanteras ett visst lägsta förmånsbelopp. Enligt samordnings- bestämmelserna finns det ingen skyldighet för en medlemsstat att betala ut en minimiförmån vid bosättning i ett annat medlemsland (med vilket i sammanhanget avses länder som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet [EES] samt ). Det är dock möjligt att i nationell rätt föreskriva att utbetalning av en minimi- förmån kan göras även vid bosättning i ett annat medlemsland. prövning har enbart avsett garantipension för personer födda eller . Regeringen har emellertid i propositionen Fortsatt utbetalning av garantipension inom EES och (prop. 2017/18:275) gjort bedömningen att domen får kon- sekvenser även i fråga om garantipension till omställningspension på ett sådant sätt att även den förmånen bedöms vara en minimiförmån i samordningsbestämmelsernas mening. Konsekvenser av dom i mål C-189/16 dom innebär att garantipension inte längre omfattas av de allmänna samordningsbestämmelserna av ålders- och efter- levandepensioner i förordning 883/2004. Garantipensionen ska i stället samordnas enligt de särskilda bestämmelserna om minimiförmåner enligt artikel 50 i förordning 1408/71 eller artikel 58 i förord- ning 883/2004. En konsekvens av dom är att den pro ratametod som har använts för att beräkna hur garantipensionen påverkas av andra utländska pensioner inte längre får användas. Dock medför inte domen något hinder mot att den faktiska utländska ålderspen- sionen, enligt 67 kap. 16 § socialförsäkringsbalken ingår i beräk- ningsunderlaget och därmed minskar garantipensionen. Därutöver innebär domen också att försäkringstiden inte får begränsas till att enbart avse bosättningstid i , eftersom det strider mot för- ordningen och dess grundtanke om att den fria rörligheten för per- soner inte ska begränsas. Vid tillämpningen ska därför även sådana försäkrings- och bosättningsperioder i EES eller i och som avses i artikel 58 i förordning 883/2004 tas med vid beräkningen. Innan gick med i EES så betalades folkpension bara ut till svenska medborgare bosatta i . I samband med inträdet i EES gjordes bedömningen att det inte var möjligt att ha den typen av begränsningar. Efter inträdet i EES gjordes begränsningen i stället inom intjänandet av själva försäkringstiden, men om man väl hade rätt till den så fanns motsvarande rätt också om man var bosatt i ett annat EES-land. När garantipensionen infördes utgick man från att även den skulle samordnas enligt de allmänna samordningsbestäm- melserna och därmed betalas ut vid bosättning i andra EES-länder eller i . Garantipension har således betalats ut med stöd av det författningsstöd som ansågs finnas i samordningsbestämmel- serna. Någon nationell lagstiftning har därmed inte ansetts vara nöd- vändig. dom medför att förutsättningarna för utbetal- ning av garantipension till ett annat medlemsland har ändrats. Det finns en skyldighet att betala ut förmånen till enskilda bosatta i andra länder inom EES eller i , vare sig enligt sam- ordningsbestämmelserna eller enligt nationella bestämmelser, vilket får direkta konsekvenser för ett stort antal människor som riskerar att inte beviljas garantipension eller att få sin garantipension indragen på grund av sin bosättning utomlands. Det innebär en privatekonomisk förändring som personerna i fråga inte har haft någon möjlighet att förutse. Att personer som har planerat inför pensionen utifrån hittillsvarande tillämpning och personer som redan har garantipension, ska hamna i en situation där de ekonomiska förutsättningarna ändras utan någon möjlighet till framförhållning bedömdes som orimligt. Regeringen har därför i propositionen Fortsatt utbetalning av garantipension inom EES och (prop. 2017/18:275) lämnat förslag som möjliggör att enskilda per- soner som är bosatta i ett annat land inom EES eller i , och till dess att detta uppdrag redovisats, även fortsättningsvis ska kunna ansöka om och få garantipension och garantipension till omställningspension. Det föreslås även att garantipensionen, i den mån den enskilde redan får den, ska betalas ut med oförändrat belopp. Lagen är föreslagen att gälla till utgången av 2019. Vidare har regeringen i nämnda proposition gjort bedömningen att kvalificeringstiden för rätt till garantipension framöver ska grunda sig på nationell lagstiftning och inte på samordningsbestämmelserna, varför sammanläggningsprincipen inte ska tillämpas när en person är bosatt i ett annat medlemsland. En person bosatt i med bosättningstid i ett annat medlemsland kommer i enlighet med sam- ordningsbestämmelserna dock att kunna få garantipension beviljad som en minimiförmån, om denne uppfyller kravet försäk- ringstid under förutsättning att försäkringstid finns i och ytterligare inom EES eller i . Regeringen har i propositionen Garantipension, m.m. (prop. 1997/98:152) gett uttryck för att garantipension för personer födda eller senare ska anses utgöra en grundskyddsförmån som syftar till att säkerställa att personer med låg eller ingen inkomstgrundad pension har möjlighet att få en utfyllnad så att den totala allmänna pensionen hamnar på en rimlig nivå. Vidare uttryckte regeringen att det för rätt till oreducerad garantipension ska krävas en lång tids anknytning till , varvid bosättning ansågs utgöra en rimlig avvägning. Utöver den allmänna pensionen finns även behovs- prövade stöd i form av bostadstillägg för pensionärer och äldreförsörj- ningsstöd, som garanterar äldre bosatta i en skälig levnadsnivå. Dagens garantipension är i grunden en effektiv förmån i för- hållande till den inkomstgrundade allmänna pensionen men inte i förhållande till den totala pensionsinkomsten. Det finns starka för- delningspolitiska skäl för ett bra grundskydd i ett allmänt pensions- system och det är en förutsättning för att många äldre ska få en rimlig ekonomisk standard. är det viktigt att grundskyd- det är just en grund. I möjligaste mån ska det löna sig att arbeta även för personer med låga inkomster. I enlighet med Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner som beslutades , pågår det ett arbete med att reformera och förstärka grundskyddet i det svenska pensionssystemet. Mot bakgrund av pensionsöverenskommelsen har en arbetsgrupp i utred- ningen Översyn av grundskyddet för pensionärer – Inriktning för ett nytt grundskydd (Ds 2018:8) lämnat förslag som Pensions- gruppen har tagit ställning för. Utgångspunkten för det fortsatta arbetet med en förändrad garantipension ska därför också präglas av att det ska finnas drivkrafter till arbete i systemet som det ska vara träffsäkert och effektivt. I en internationell kontext har samordningsbestämmelsernas huvudregel att förmånen kan betalas ut vid bosättning i ett annat medlemsland tillämpats i fråga om garantipensionen. En grund- läggande strävan med samordningsbestämmelserna är att de ska vara effektiva och inte utgöra hinder för den fria rörligheten för personer. Bestämmelserna ska inte heller syfta till eller tvinga fram en oav- siktlig harmonisering av medlemsländernas olika sociala trygghets- system. Regelverket ska ge uttryck för en skälig och rättvis ansvars- och kostnadsfördelning mellan medlemsstaterna. Omotiverade admi- nistrativa kostnader för tillämpande socialförsäkringsinstitutioner bör vidare undvikas och den enskildes behov av social trygghet värnas. Utredaren bör ha garantipensionens syfte som utgångspunkt som det också bör säkerställas att övriga principer ovan kommer till uttryck. Utredaren är fri att frångå syftet för att åstad- komma en mer effektiv och träffsäker förmån om det finns skäl för det. Så långt som möjligt ska utredaren vidare sträva efter en enhetlig och enkel konstruktion för samtliga garantipensioner. I sina över- väganden bör utredaren även beakta att begrepp och definitioner som förekommer inom unionsrätten kan ha en annan innebörd än motsvarande begrepp i nationell lagstiftning. I en samordningssitua- tion kan detta få konsekvenser för hur de nationella regelverken ska tillämpas i gränsöverskridande situationer. De förslag som utredaren lämnar ska vara relevanta och ta till vara intresset av en god balans mellan behovet av att bevara ett sam- manhållet svenskt socialt trygghetssystem med hög legitimitet och de behov av internationell karaktär som finns. Hänsyn behöver därför tas till dagens förutsättningar med en ökande globalisering och ändrade rörlighets- och migrationsmönster. behöver det vägas in i vilken omfattning en del av det svenska bosättnings- baserade grundskyddet för ålderspension ska kunna gå att få vid bosättning i ett annat land än . Förslagen ska vara utarbetade på ett sådant sätt att de är transparenta, lättförståeliga och admini- strativt gynnsamma. Jämställdhet mellan kvinnor och män ska beak- tas i såväl analysen som förslagen till åtgärder. Förslagen ska värna ett fungerande grundskydd inom den svenska ålderspensionen och den finansiella hållbarheten i garantipensionen. Förslagen ska inte medföra ökade kostnader för statens budget. Uppdraget att se över konstruktionen av garantipension och garantipension till omställningspension efter den ändrade förutsättningen att de är minimiförmåner Av dom följer att bosättningstid i andra EES-länder och ska ingå vid beräkningen av försäkringstiden i den svenska garantipensionen. Enligt regeringens proposition (prop. 1997/98:152) ska det krävas lång bosättningstid i för att ha rätt till oredu- cerad garantipension. Domen medför således att denna ursprungliga tanke med garantipensionen är tillämplig. Domen medför också att rätten till utbetalning av garantipension vid bosättning i ett annat EES-land eller har upphört. Den förändrade klassi- ficeringen till en minimiförmån ändrar därmed väsentligen förut- sättningarna för garantipensionen och hur den ska hanteras. Det finns vidare behov av att kartlägga vilka förmåner i andra EES-länder och i som direkt motsvarar den svenska garanti- pensionen och andra förmåner i dessa länder som kan lämnas till per- soner med låg eller ingen inkomstgrundad pension. Det är av särskilt intresse i de stater där det finns ett större antal personer som får svensk garantipension och där dessa personer möjligen skulle bli förmånstagare till ett annat EES-lands förmåner. Klassificeringen av garantipensionen som en minimiförmån inne- bär vidare att garantipensionen beviljas på grundval av nationell lag- stiftning och inte längre på samordningsbestämmelserna. Detta med- för en förändring vad gäller kvalificeringstiden och hur man i den situationen beaktar försäkringstid i ett annat medlemsland. –kartlägga och analysera konsekvenserna av den ändrade förutsätt- ningen att garantipension och garantipension till omställnings- pension är att anse som minimiförmåner, –analysera förutsättningarna såväl för att inte klassificera förmå- nerna som minimiförmåner som för att bibehålla klassificeringen, –kartlägga förmåner i övriga medlemsländer som motsvarar den svenska garantipensionen och andra förmåner i dessa länder som kan lämnas till personer med låg eller ingen inkomstgrundad pension, –analysera och ta ställning till vilka krav som kan ställas på kvali- ficeringstid för rätt till svensk garantipension, även med beak- tande av sammanläggningsprincipen, och –föreslå en utformning av garantipension och garantipension till omställningspension som leder till att systemet långsiktig fun- gerar utifrån de ändrade förutsättningarna och utarbeta nöd- vändiga författningsförslag. Uppdraget att analysera konsekvenserna av avgörande för vissa övriga förmåner Beräkningen av försäkringstiden är konstruerad på liknande sätt även inom garantipension för personer födda eller tidigare och för garantipension till änkepension. Dock skiljer sig båda dessa förmåner från garantipension för personer födda eller senare samt från garantipension till omställningspension vilka ska utredas enligt ovan. Garantipension för personer födda eller tidigare är inte konstruerad på samma sätt och har inte heller som syfte att garantera en lägsta pensionsnivå. Garantipension till änkepension är en förmån som grundar sig på äldre lagstiftning och vars syfte inte heller är att garantera en lägsta nivå av pensionen. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersätt- ning är ett generellt skydd för alla som är högst och hindrar att den som förvärvat låga pensionsinkomster av arbete hamnar på en inkomstnivå som inte är skälig. En person förvärvar dock inte en rätt till invaliditetsförmån på samma sätt genom arbete i olika länder som i fallet med pensionsförmåner. Dessa båda förmånskategorier är därför inte jämförbara i detta avseende. Sammantaget har regeringen i propositionen Fortsatt utbetalning av garantipension inom EES (prop. 2017/18:275) ansett att garanti- pension för personer födda eller tidigare, garantipension till änkepension eller sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning inte bör anses vara förmåner som ska samordnas som en minimiförmån. Det har emellertid i propositionen också konstaterats att frågan om vilka förmåner som kan anses utgöra minimiförmåner är komplex och kräver vidare utredning. –med hänsyn till förmånernas syfte och konstruktion analysera i vilken mån dom påverkar garantipension för per- soner födda eller tidigare, garantipension till änkepension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Uppdraget att utreda möjligheten att införa krav på uppehållsrätt och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) reglerar unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier. Direktivet reglerar under vilka omständigheter som unionsmedborgare har rätt att fritt vistas i och bosätta sig i andra medlemsstater. I svensk rätt har rörlighetsdirektivet genom- förts genom ändringar i bl.a. utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, och utlänningsförordningen (2006:97). Alla EES-medborgare har rätt att uppehålla sig i utan att omfattas av andra krav än att ha giltigt pass eller annan id-handling. För att få uppehålla sig än krävs uppehållsrätt eller uppehållstillstånd i . Det ställs inget krav på uppehållsrätt enligt 3 a kap. UtlL för att en person ska anses bosatt och få tillgång till de svenska sociala trygg- hetssystemens bosättningsbaserade förmåner (5 kap. socialförsäk- ringsbalken). I betänkandet Svensk social trygghet i en globaliserad värld (SOU 2017:5) föreslås att äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg inte ska lämnas till den som saknar uppehållsrätt. Förutsättningarna för garantipension och garantipension till omställningspension har sedan utredningens tillkomst förändrats i och med att den nu är att anse som en minimiförmån och som sådan en förmån som unions- rättsligt inte måste betalas ut vid bosättning i ett annat medlemsland än det utbetalande landet. –bedöma möjligheten att införa krav på uppehållsrätt för att en person ska kunna få garantipension och garantipension till om- ställningspension, –bedöma möjligheten att införa krav på uppehållsrätt för att en person ska kunna få garantipension för personer födda eller tidigare och personer som är berättigade till sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, och –utarbeta nödvändiga författningsförslag, med beaktande av de för- slag i fråga om krav på uppehållsrätt som har lämnats i betänkandet Svensk social trygghet i en globaliserad värld (SOU 2017:5), och föreslå en enhetlig lagteknisk lösning. Utredaren får inom de ramar som angetts för uppdraget ta upp och belysa även andra frågeställningar som är relevanta för uppdraget. Om utredaren kommer fram till att det krävs eller är lämpligt med kompletterande eller ändrade nationella bestämmelser i andra delar än de som ska utredas särskilt, ska sådana föreslås. Utredaren ska analysera och redovisa förslagens kostnader och kon- sekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) samt relevanta internationella regelverk och gällande EU-rätt. Konsekvensanalysen ska särskilt avse förslagens konsekvenser för nuvarande och blivande pensionärer. Utredaren ska även belysa vilka konsekvenser de föreslagna åtgärderna har för kvinnor respek- tive män som rör sig mellan och de övriga EES-länderna eller , i synnerhet grannländerna. I en sådan analys bör unions- medborgarskapets mervärde särskilt beaktas. Även konsekvenser för statens budget, , och andra aktörer som utredningen finner relevanta ska beskrivas. Förslagens administrativa och ekonomiska konsekvenser ska analyseras och redovisas. Samråd och redovisning av uppdraget Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren hålla () informerat. Utredaren ska samråda med , och Inspektionen för socialförsäkringen. Under genomförandet av uppdraget ska utre- daren ha en dialog med och inhämta upplysningar från de myndig- heter och andra organisationer som kan vara berörda av de aktuella frågorna, t.ex. pensionärsorganisationerna, Svenskar i världen och Europeiska kommissionen. Muntlig redovisning i Pensionsgruppen ska ske vid en eller flera tidpunkter som bestäms i samråd med (Social- departementet). Uppdraget ska redovisas skriftligen . (S 2018:14) Regeringen beslutade kommittédirektiv om en översyn av garantipensionens konstruktion ur ett internationellt perspektiv (dir. 2018:106). Utredaren får nu i uppdrag att ta ställning till om och hur de nu- varande kraven på försäkringstid för rätt till garantipension bör anpassas med anledning av beslut om att införa en rikt- ålder i pensionssystemet. Utredaren ska även överväga att avskaffa eller förändra den sär- regel som gör det möjligt för vissa försäkrade att tillgodoräkna sig bosättningstid i tidigare hemland vid beräkning av garantipension, garantipension till omställningspension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Utredaren ska också överväga om det fortsatt är motiverat att ha ett undantag som möjliggör att försäkringstid som legat till grund för sjukersättning kan användas för att beräkna försäkringstid för garanti- pension. Vidare ska utredaren föreslå en utformning av sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning som långsiktigt fun- gerar utifrån de ändrade förutsättningarna som EU-domen medför och som samspelar med garantipensionen. Förslagen ska inte medföra ökade kostnader för statens budget. Utredningstiden förlängs i och med det utvidgade uppdraget. Uppdraget ska i stället slutredovisas . betänkande avseende delarna i de ursprungliga direktiven ska dock lämnas . Uppdraget att se över kraven om försäkringstid för rätt till garantipension har beslutat om att en riktålder införs i pensionssystemet (se. 2018/19:133, bet. 2019/20:SfU5, rskr. 2019/20:10). Riktåldern ska fungera som ett riktmärke för de individuella pensionsbesluten och räknas upp med hänsyn till medellivslängdens utveckling. I pro- memorian Höjda åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygg- hetssystem (Ds 2019:2) som legat till grund för beslutet föreslås att åldersgränsen för när bl.a. garantipension tidigast kan lämnas ska höjas från 65 till 2023. I promemorian föreslås även att ålders- gränsen ska knytas till riktåldern, vilket innebär att ålders- gränsen för att ta ut garantipension då bedöms bli . För rätt till oreducerad garantipension krävs det för- säkringstid i från det kalenderår den pensionssökande fyllt till och med det kalenderår hon eller han fyllt . När ålders- gränsen för att ta ut garantipension höjs (och senare kopplas till rikt- åldern) innebär det att åldersgränsen för att tillgodoräkna sig försäkringstid för garantipension inte kommer att överensstämma med gränsen för när garantipension tidigast kan lämnas. Om åldersgränsen för tillgodoräknande skulle kopplas till gränsen för när garantipen- sionen tidigast kan tas ut (och senare kopplas till riktåldern), skulle det innebära att det successivt kommer att bli fler som får tillgodo- räkna sig full () försäkringstid. Utredaren ska därför: –analysera och ta ställning till om kravet försäkringstid för oreducerad garantipension fortsatt är rimligt, likaså om ålders- gränserna inom vilka försäkringstid kan tillgodoräknas bör ligga fast, –föreslå hur regelverket för försäkringstid och åldersgränser för tillgodoräknande av försäkringstid bör anpassas för att korre- spondera med de höjda åldersgränserna i pensionssystemet, om utredaren enligt punkten ovan bedömer att anpassningar bör göras, och –lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att överväga att avskaffa eller förändra särregeln för vissa försäkrade att tillgodoräkna sig bosättningstid Garantipension, garantipension till omställningspension samt sjuk- ersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är bosättningsbaserade förmåner. För att ha rätt till oreducerad garanti- pension eller sjukersättning eller aktivitetsersättning i form av gar- antiersättning krävs att en person uppfyller kraven på bosättning, dvs. har en försäkringstid . I beräkningsreglerna av försäkringstid för garantipension, garanti- pension till omställningspension och sjukersättning och aktivitets- ersättning i form av garantiersättning finns ett undantag som innebär att tid när den försäkrade inte har varit försäkrad i på grund av bosättning i ett tredjeland ändå räknas som faktisk försäkringstid. Undantaget gäller tillgodoräknande av bosättningstid i vissa fall, beroende på skälet för uppehållstillståndet och regleras i socialför- säkringsbalken. Motivet till införandet av undantaget var att de flyktingar och skyddsbehövande som har mycket starka skäl att lämna sitt hemland i regel också förlorat sina pensionsrättigheter i hem- landet (prop. 1992/93:7). Nya omständigheter, t.ex. införandet av äldreförsörjningsstödet för personer , har gjort att denna ordning kan vara svår att försvara ur ett likabehandlingsperspektiv. Särregeln kan även vara svår att försvara vid jämförelse med personer som invandrar av andra skäl eller personer som är födda i men som har bott i ett tredjeland. Det är viktigt för trovärdigheten i socialförsäkringssystemet att reglerna är så lika som möjligt för alla och att ingen särbehandlas. Det följer även av socialförsäkringsbalken att för enskilda som har fått hel sjukersättning så kan försäkringstiden som legat till grund för sjukersättningen också ligga till grund för garantipensionen. Undan- taget härrör ursprungligen från regelverket för folkpension. Syftet med bestämmelsen var att den utgående förtidspensionen (nu sjuk- ersättning) inte skulle minskas på grund av ändrad andelsberäkning när personen fyllde .