sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Om trenden att äta snacks fortsätter att öka så ökar även resurs- förbrukningen och mängden avfall samt risken för nedskräpning från de engångsartiklar som används i dessa sammanhang. är det viktigt att ha i åtanke att förpackningens andel av miljöbelastningen för en förpackad produkt ofta är liten. Det skil- jer mellan olika produktkategorier men miljöbelastningen för den här typen av förpackningar brukar ligga på 2–av miljöbelast- ningen för produkten som helhet.7 Siffran är dock troligen i under- kant då den miljöpåverkan som orsakas av nedskräpning inte är med- räknad i förpackningens miljöbelastning. Nedan redogörs närmare för den miljöpåverkan som förbrukningen av den här typen av engångsartiklar för med sig. I nästa avsnitt be- skrivs de drivkrafter och beteenden som orsakar miljöproblemet. Det sker en viss tillverkning av förpackningar för godis, glass och snacks i , men en stor del av förpackningarna importeras. En grov uppskattning anger att cirka 630 miljoner förpackningar för godis, glass och snacks sätts på marknaden i Sverige.8 Förpackningar för godis, glass och snacks består ofta av olika mate- rialsammansättningar. De flesta chipspåsar är gjorda av plast med en tunn foliehinna. Det har gjorts försök med chipspåsar i papper och barriärmaterial baserat på havre- och veteskal, som är en restprodukt från livsmedelsindustrin.9 Förpackningar för godis och snacks är ofta helt av plast, men flera olika plastsorter kan ingå i samma förpack- 7Heller et al. (2019), Mapping the Influence of Food in Food Packaging Environmental Performance Assessments. 23(2): 480–495. 8Naturvårdsverkets regeringsuppdrag som rör vissa delar av genomförandet av EU:s direktiv om engångsplastprodukter. Förpackningar för godis, glass och snacks Glassförpackningar är ofta gjorda helt av plast eller en blandning av papper och plast. En chipspåse väger i genomsnitt och en godispåse väger i genomsnitt cirka 4,8 gram.10 Den vanligaste råvaran till plast är petrokemiska ämnen som mine- ralolja eller naturgas. Oljeutvinning påverkar miljön genom bland annat markanvändning och åtgång av stora mängder sötvatten. Vidare finns det risk för oljeutsläpp till miljön med åtföljande skador på växt- och djurliv. Även vid bearbetningen av råvaran till färdig produkt krävs energi. Miljöpåverkan från energianvändningen beror på hur elektriciteten eller värmen som används har producerats och vilka råvaror som har använts för energiproduktionen. Förnybara material förbrukar även de resurser i form av mark, vatten, kemi- kalier och råvaror. Den biobaserade plasten konkurrerar om samma insatsråvaror. Flera förpackningar består av flerskiktslaminat med papper, plast och ibland även aluminium. Uttaget av aluminium är en energikrävande process. Såväl framtagandet av råvara som vidareförädling av de färdiga produkterna kräver alltså resurser i form av bland annat råvaru- material, markanvändning samt åtgång av vatten och energi. Det går även åt resurser när produkterna ska transporteras och vid avfalls- hanteringen när de har nått slutet av sin livscykel. Vi skriver mer om detta i kapitel 3. Vad säger nedskräpningsstatistiken? Slängda förpackningar för godis, glass och snacks förekommer i sta- tistiken från olika skräpmätningar som gjorts på gator och torg, i parker och vid stränder. Som redan nämnts är dessa livsmedel en sorts snabbmat som ofta intas på språng. När konsumtionen sker utom- hus ökar risken för nedskräpning. I stadsmiljö utgör slängda förpackningar för godis, glass och snacks ett mycket vanligt slags skräp. 2018 låg dessa förpackningar på andra plats både på topplistan för fraktionen plast- skräp och på topplistan för fraktionen skräp av papper/kartong. 10The (2019), Reduced Littering of . Mapping and analysis of potential measures to reduce the littering of certain single-use plastic products. Förpackningar för godis, glass och snacks Även i parker är förpackningar för godis, glass och snacks ett mycket vanligt skräp. Liksom i stadsmiljö låg dessa föremål på andra plats både på topplistan för fraktionen plastskräp och på topplistan för fraktionen skräp av papper/kartong 2018. När det gäller skräpet vid våra stränder längs , och återfinns förpackningar för godis, glass och snacks på fjärde plats på topplistan över de vanligaste skräpföremålen . På topplistan för de tio vanligaste engångsartiklarna i plast på finns kategorin ”kexförpackningar och godis- förpackningar” på fjärde plats. Därmed kan konstateras att förpackningar för godis, glass och snacks hör till de vanligaste skräpföremålen som återfinns i våra ute- miljöer; på gator och torg, i parker och vid stränder. Nedskräpning påverkar miljön negativt, särskilt om skräpet består av material som inte är nedbrytbart i naturen inom rimlig tid. Den här typen av för- packningar görs av olika material och har därmed olika lång nedbryt- ningstid. Plast och metall har mycket lång nedbrytningstid i naturen. I kapitel 3 redogör vi mer utförligt för nedskräpningsstatistik, ned- brytningstider för olika sorters skräp samt nedskräpningens orsaker och konsekvenser. Förpackningsutformningar som ökar risken för nedskräpning Många förpackningar för godis, glass och snacks är även utformade på ett sätt som ökar risken för nedskräpning. Ett exempel på det är påsar som ska öppnas genom att riva isär en svetsning i toppen. Det finns då risk för att det lossnar delar från påsen som sedan kommer på villovägar. Ett annat exempel är för- packningar som ska öppnas genom att dra av en remsa. Då riskerar remsan och andra lösa delar att komma på villovägar. Det finns även förpackningar som är återförslutningsbara, men som öppnas genom att den övre delen av förpackningen rivs av. Det finns risk för att toppen av förpackningen slängs och skräpar ned. Vidare är det inte ovanligt att små bitar konfektyr, till exempel kolor och halstabletter, har separata omslag. Bitarna är i sin tur för- packade tillsammans i en yttre förpackning. Med det stora antalet förpackningar som det innebär finns det en ökad risk för nedskräp- ning om produkten konsumeras i en utemiljö. Förpackningar för godis, glass och snacks Skatten bör enligt kommittédirektiven utformas så att den bidrar till att förebygga uppkomsten av avfall. Att förebygga avfall är det översta steget i avfallshierarkin och har högsta prioritet när lagstiftning och politik utformas på avfallsområdet (se avsnitt 4.3.2). Med den ökande trenden att äta på språng och s.k. snacking ökar användningen av förpackningar till sådana livsmedel. Det för i sin tur med sig en ökning av mängden avfall från dessa artiklar. Mängden avfall från förpackningar för godis, glass och snacks beräknas uppgå till per år.11 Eftersom godis, glass och snacks intas på språng är det troligt att en stor andel av förpackningarna slängs i en soptunna i närheten av inköpsstället och sedan förbränns. Större påsar som köps in till hemmet samlas förmodligen in till återvinning i större ut- sträckning. Materialåtervinning av förpackningarna försvåras av att de ofta är uppbyggda av komplexa materialsammansättningar. Till exem- pel består en del av förpackningarna av papper, plast och aluminium. Även de förpackningar som är helt i plast är ofta uppbyggda i lager med olika plastsorter, vilket också försvårar materialåtervinning (inom nuvarande mekaniska plaståtervinningsprocesser). Utveckling av monoplastmaterial pågår men det finns utmaningar och än så länge finns bara enstaka exempel på marknaden. Förmodligen dröjer det innan det blir vanligare med monoplastmaterial i den här typen av förpackningar. Utöver energianvändning kan tillverkningen av produkter även resul- tera i utsläpp till luft och vatten. Behandlingen av det uppkomna avfallet påverkar också miljön negativt. I en norsk studie12 analyserades hur miljöpåverkan skulle ändras om materialet i godispapper ändrades. Ansatsen var att också göra en liknande analys för chipspåsar, men de ansåg inte att det fanns ett fullgott alternativ för chips. Författarna antog att godispapper 11Siffran är framtagen utifrån antagandet att förbrukar 630 miljoner förpackningar för godis, glass och snacks och att de i genomsnitt väger . 12The (2019), Reduced Littering of . Mapping and analysis of potential measures to reduce the littering of certain single-use plastic products. Förpackningar för godis, glass och snacks består helt av plast och att de skulle kunna ersättas med en blandning av 12–folie och 80–papper/kartong. Vidare antog de att det inte skulle vara möjligt att ersätta plast till 100 pro- cent på grund av olika konfektyrers krav på speciell behandling. De antog att återvinningsnivåerna skulle kunna öka från dagens till . I livscykelanalysen beräknades påverkan på växthusgaser, markanvändning och vattenanvändning. Resultaten, som baserades på 130 miljoner godisförpackningar, visade att ett byte från förpackningar helt i plast till en blandning av folie och papper skulle ge minskade utsläpp av växthusgaser med kol- dioxidekvivalenter, men en ökad markanvändning med samt ökad vattenanvändning med . 9.2.4Vad vet vi om drivkrafter och beteenden som orsakar miljöproblemet? I detta avsnitt beskriver vi de drivkrafter och beteenden som orsakar miljöproblemet. För att förklara varför ett miljöproblem uppstår brukar begreppet marknadsmisslyckande användas. Detta begrepp används för att för- klara situationer där aktörers enskilda beslut på marknaden leder till ineffektiv allokering av resurser. Ett exempel på marknadsmiss- lyckande är externa effekter. Externa effekter beskriver situationer där aktörerna saknar incitament att lösa miljöproblemen och kan upp- stå om till exempel informationen om miljöproblemet och dess risker är ojämnt fördelade i samhället, om aktörers drivkrafter och bete- enden påverkar en tredje part som inte kompenseras eller om till- gången till naturresurser är obegränsad. I kapitel 5 redogör vi mer ut- förligt för vad marknadsmisslyckande och externa effekter innebär. Som redan nämnts blir det allt vanligare att äta på språng och kon- sumtionen av konfektyr och snacks ökar. Detta innebär att mängden förpackningar, och därmed resursförbrukningen och avfallsmängderna, ökar i samma takt. Eftersom en stor del av inköpen görs på språng finns det även stor risk att nedskräpningen ökar. Ofta är inköp av godis eller snacks ett spontant och oplanerat beslut. Konfektyr är en av de mest impulsdrivna varugrupperna inom detaljhandeln. av köpbesluten tas i butiken.13 I en Förpackningar för godis, glass och snacks enkätstudie som Mondelez gjorde 2019 uppgav sex av tio vuxna att de föredrar att äta många små mål i stället för få stora mål. För av de tillfrågade är tillgänglighet den vik- tigaste frågan. Vidare letar också efter hälsosamma snack- bitar. En slutsats i studien är att de flesta vuxna äter mer snacks än vanliga måltider per dag.14 Det är dock inte snacking i sig som orsakar miljöproblemet, utan det är att produkterna tillhandahålls i förpackningar vars utform- ningar bidrar till nedskräpning och består av material som inte bryts ned i naturen och är svåra att materialåtervinna samt orsakar växt- husgasutsläpp. En tänkbar orsak till att förpackningarna fortsatt utformas så är att kostnaden för den miljöpåverkan som förpackningen orsakar i produktion, användning och avfallsled inte är internaliserad i priset. De som producerar eller säljer godis, glass och snacks har inte till- räckliga incitament att ändra på förpackningarnas utformning eller materialval. Producenternas huvudsakliga drivkrafter är att driva verk- samhet och tjäna pengar. De kan göra detta genom att tillhandahålla de produkter som konsumenterna efterfrågar och följa de konsu- menttrender som finns. En annan orsak till att det sätts förpackningslösningar med nega- tiva miljöeffekter på marknaden är att det finns informationsmiss- lyckanden. Konsumenterna har inte har tillräcklig information om vilken miljöpåverkan som förpackningen orsakar. Med ökad kun- skap och bättre insikt kan konsumenterna ställa högre krav på pro- ducenterna. Informationsmisslyckanden finns också när det gäller nedskräp- ning. Konsumenter saknar tillräcklig kunskap om hur skadligt ned- skräpning är, till exempel vilken skada plast leder till i hav och natur. Många är inte heller medvetna om att det är förbjudet att skräpa ned. Detta beskrivs närmare i kapitel 3 (avsnitt 3.5.6). Där skriver vi även om andra orsaker till nedskräpning. 14Mondelez (2019), Releases of Snacking™. Exploring Evolving Global Consumer Snacking Trends. Förpackningar för godis, glass och snacks 9.2.5Referensalternativet – Vad händer om dagens situation består? Ett referensalternativ beskriver nuläget och den framtida utveck- lingen om inga nya styrmedel införs. Referensalternativet är en vik- tig grund för att analysera om och i vilken omfattning införandet av ett nytt styrmedel kan påverka utvecklingen i önskvärd riktning. Nedan beskrivs ett antal frivilliga initiativ av privata aktörer samt befintliga och tillkommande regleringar som är relevanta för bedöm- ningen av om det finns behov av ytterligare styrning. Frivilliga initiativ av privata aktörer I och andra länder pågår en rad initiativ för att utveckla nya förpackningslösningar. Det görs försök att ersätta plast med andra material, att ersätta fossil plast med biobaserad och bionedbrytbar plast, att öka återvinningsbarheten, att minska mängden förpacknings- material, att använda återvunnet material vid nytillverkning av för- packningar osv. Några sådana exempel nämns här nedan. Företag som , , , Billerud med flera har anslutit sig till industrialliansen 4evergreen, som har som mål att öka andelen fiberbaserade förpackningar för att minimera påverkan på klimat och miljö.15 Svensk dagligvaruhandel har i sin färdplan satt upp som mål att alla deras plastförpackningar ska vara materialåtervinningsbara till 2022 och till 2030 ska de också vara tillverkade i förnybar eller åter- vunnen råvara. Svensk Plaståtervinning bedömer att cirka 10–av plast- förpackningarna som samlas in från svenska hushåll materialåtervinns , dvs. kan användas som återvunnen råvara i nya plastprodukter, och de har antagit en strategi för att nå 55 procents materialåter- till 2025.16 Vi vet inte hur många av de plastförpackningar som samlas in och materialåtervinns som utgör just förpack- ningar till godis, glass och snacks. 16Uppgift i e-postmeddelande från Svensk Plaståtervinning och . Förpackningar för godis, glass och snacks Det pågår också initiativ för att öka insamlingen av förpackningar till återvinning. Det finns till exempel ett svenskt företag, , som har gjort det möjligt att panta olika förpackningar genom en digital app och insamling via de befintliga återvinningssystemen (se avsnitt 4.6.4). Företag inom godis-, glass- och snacksbranschen försöker också utveckla förpackningsmaterial som ska vara lättare att materialåter- vinna. Som exempel kan nämnas att Orkla i har lan- serat en ny typ av förpackning för chips som är gjord av mono- material, vilket gör det lättare att materialåtervinna förpackningen. Förpackningen görs med hjälp av kväve och man tar bort syret.17 Inom Bioeconomy Region pågår ett projekt för att testa olika barriärskikt i förpackningar, som exempelvis att ersätta plast- eller aluminiumbarriärer med miljövänligare alternativ. Projektet transformativ förpackningsdesign i arbetar med att öka konsumenters och förpackningsutvecklares kunskap inom området så att matsvinnet minskar som miljöpåverkan av själva förpackningarna minskar. Regelverk för förpackningar m.m. I kapitel 4 beskriver vi de regelverk som reglerar förpackningar och förpackningsavfall. Såväl EU-direktiven på området som miljöbal- ken och förordningen om producentansvar för förpackningar har alla gemensamt att de ska styra mot en förbättrad tillämpning av avfallshierarkin. Det har införts förändringar i flera av de EU-direktiv som rör förpackningar och förpackningsavfall. Vidare kommer produkter som hör till kategorin ”omslag av ett flexibelt material eller en förpackning som innehåller livsmedel som är avsedda att konsumeras direkt ur förpackningen eller omslaget utan ytterligare beredning” snart att omfattas av ytterligare åtgärder enligt EU:s engångsplastdirektiv, nämligen utökat producentansvar och medvetandehöjande åtgärder. Det utökade producentansvaret innebär i fråga om den här kategorin att producenterna ska bekosta kostnaderna för medvetandehöjande åtgärder samt insamling, upp- städning, transport och behandling av avfall (se vidare i kapitel 4). 17Uppgift från Orkla vid möte . Förpackningar för godis, glass och snacks Därutöver kommer krav på att producenterna ska erbjuda bort- transport från av alla bostadsfastigheter, genom bostadsnära insamling, från från 2025.18 Det finns stora möjligheter att det kan leda till ökad åter- av förpackningar. Som redogjorts för ovan finns det ett antal initiativ från privata aktörer men också införda eller planerade regleringar som har som mål att vända trenden mot mer miljövänliga förpacknings- lösningar. Vi har ännu inte sett effekterna av dessa åtgärder och det går därför inte att bedöma om de kommer att vara till- räckliga för att komma till rätta med de allvarliga miljöproblem som följer med en ökad konsumtion av godis, glass, snacks och andra lik- nande produkter. Det är fullt möjligt att ytterligare styrmedel i form av exempelvis en skatt skulle kunna komplettera befintliga och pla- nerade styrmedel samt ge en positiv skjuts i rätt riktning för på- började privata initiativ. En förutsättning är emellertid att skatten eller något annat styrmedel har potential att styra mot de mål vi vill uppnå. I nästa avsnitt behandlar vi frågan om en skatt är ett effektivt styrmedel för att nå målen. 9.3Är skatt ett möjligt och lämpligt styrmedel här? Vi har ovan konstaterat att det finns ett miljöproblem med förpack- ningar för godis, glass och snacks, och att det kan finnas behov av ytterligare åtgärder för att komma till rätta med problemet. Frågan är då om en skatt på dessa engångsartiklar är ett möjligt och lämpligt styrmedel. Viktiga delfrågor är då om det finns några hinder mot beskattning, om det går att avgränsa och definiera det skattepliktiga området, vad säger, vad det finns för administrativa aspek- ter att ta hänsyn till och – sist men inte minst – om en skatt är ett effektivt styrmedel mot de mål vi vill uppnå. 18Se 45 och 46 §§ i förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar (lydelse SFS 2018:1470). Förpackningar för godis, glass och snacks I avsnitt 9.4 ställer vi sedan frågan om det finns något annat styrmedel som är mer lämpligt. 9.3.2Finns det några hinder mot beskattning? Finns hinder mot beskattning genom att produkterna redan omfattas av annan punktskatt? För att undvika att samma produkter omfattas av flera punktskatter bör den nya skatten på engångsartiklar enligt kommittédirektiven inte omfatta sådana produkter som redan beskattas enligt annan punktskattelagstiftning, till exempel lagen (1994:1563) om tobaks- skatt eller lagen (2020:32) om skatt på plastbärkassar. Förpackningar för färdigförpackat godis, glass och snacks är inte föremål för punkt- beskattning enligt någon befintlig eller planerad lagstiftning. Däremot omfattas sådana plastbärkassar som tillhandahålls konsumenter i buti- ker för att packa till exempel plockgodis och andra lösviktsvaror av den nya skatten på plastbärkassar. Finns hinder mot beskattning genom att produkterna är eller kommer att bli förbjudna? För att de åtgärder som föreslås ska vara kostnadseffektiva bör skat- ten enligt kommittédirektiven i regel endast tas ut på produkter som får tillhandahållas. I den mån vissa typer av engångsartiklar är för- bjudna bör sådana artiklar således undantas från beskattning, om det inte kan anses vara motiverat att inkludera dem ändå av exempelvis administrativa skäl för att undvika gränsdragningsproblem. Vi kan konstatera att förpackningar för godis, glass och snacks får tillhandahållas på marknaden. Engångsplastdirektivet19 innehåller dock krav på åtgärder som omfattar vissa plastprodukter för engångsbruk, däribland ”omslag av ett flexibelt material eller en förpackning som innehåller livsmedel som är avsedda att konsumeras direkt ur förpackningen eller omslaget utan ytterligare beredning”. Dessa produkter omfattas enligt direktivet av utökat producentansvar och medvetandehöjande åtgärder, dvs. andra typer av krav än krav på 19Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön, det s.k. engångsplastdirektivet. Förpackningar för godis, glass och snacks Produkter gjorda av oxo-nedbrytbar plast förbjuds, så i den mån flexibla omslag är gjorda av oxo-nedbrytbart material så för- bjuds de. 9.3.3Går det att avgränsa och definiera det skattepliktiga området? Det är en förutsättning om en skatt på engångsartiklar ska införas att det går att avgränsa och definiera det skattepliktiga området. Det behövs därför definitioner av de produkter som ska omfattas av skatten utifrån bland annat typ av produkt och material som produkterna innehåller. Varför det behövs tydliga definitioner beskriver vi i kapi- tel 8. Där redovisar vi även våra utgångspunkter vid valet av defini- tioner (se avsnitt 8.3.3). Definitioner av engångsartiklar och liknande Vilka definitioner av engångsartiklar och liknande som finns i befintliga regleringar redovisar vi i motsvarande avsnitt i kapitel 8. Omslag eller förpackning för livsmedel enligt engångsplastdirektivet I engångsplastdirektivet finns en kategori av engångsplastprodukter som benämns ”omslag av ett flexibelt material eller en förpackning som innehåller livsmedel som är avsedda att konsumeras direkt ur förpackningen eller omslaget utan ytterligare beredning” (se bilaga E p. 2 och bilaga G p. Kriterierna för den aktuella kategorin i direk- tivet tar sikte på dels förpackningen, dels innehållet. Dessa är följande: •Produkten ska utgöras av ett flexibelt omslag eller en förpack- ning. Omslag definieras inte närmare i direktivet. Förpackning definieras enligt artikel 3.15 som förpackning enligt definitionen i artikel 3.1 i förpackningsdirektivet 94/62/EG. Förpackningar för godis, glass och snacks •Omslaget eller förpackningen ska innehålla livsmedel. Livsmedel definieras inte i direktivet och det finns inte heller någon hänvis- ning till definitioner av livsmedel i annan lagstiftning, men defini- tioner av livsmedel finns i EU:s livsmedelslagstiftning.20 •Livsmedlet ska vara redo att ätas direkt ur förpackningen eller omslaget utan ytterligare beredning. •För att produkterna över huvud taget ska omfattas av direktivet krävs dessutom att de helt eller delvis består av plast och är av- sedda för engångsbruk. Definitioner av ”plast” och ”plastprodukt för engångsbruk” finns i direktivet. riktlinjer i enlighet med artikel 12 i direktivet ger ytterligare vägledning om hur dessa kriterier ska tillämpas. Vi bedömer att engångsförpackningar för godis, glass och snacks ingår i kategorin, om de består av flexibla material som är helt eller delvis av plast. Dock ingår även flexibla omslag eller förpackningar för andra livsmedel som är avsedda att ätas direkt ur förpackningen eller omslaget utan ytterligare beredning. Om skatten enbart ska träffa förpackningar för godis, glass och snacks behövs en snävare definition än den här kategorin i engångsplastdirektivet. Vi behöver i så fall ta fram en definition utifrån delvis andra kriterier för att kunna avgränsa det skattepliktiga området. I artikel 3 i EU:s förpackningsdirektiv finns en definition av förpack- ningar. Engångsplastdirektivets definition av förpackningar hänvisar till förpackningsdirektivets definition.