sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Punktskatten kan få karaktär av negativt styr- medel från såväl samförbränning, monoförbränning och pyrolyser- ing av slam, dvs. påverka både metoder för hantering/kvittblivning av slam och fosforåtervinning ur slam. Va-huvudmännen kan trots skatten välja att i betydande omfattning lämna slam till förbränning om andra alternativ saknas. Det innebär i så fall en fördyring av den samlade slamhanteringen, vilket ytterst belastar va-kollektiven. Konsekvenser av utredningens förslag Förslag om uppströmsarbete och kompetensstöd Utredningens förslag om förstärkning av centrala kompetensresurser, främst vid , med ökade aktiviteter från en rad cen- trala myndigheter och länsstyrelserna, bedöms ge positiva konsek- venser för lokala va-aktörer. Det innebär ett reellt stöd till va-huvud- männen i deras omställningsarbete, bidrar till att säkra och ge stöd i uppströmsarbetet och minskar osäkerheten kring de regelkrav som ställs på verksamheten. En fortsatt utveckling mot ökad kravställning utan centralt stöd riskerar att leda till eftersatt systematik och effekt i uppströmsarbetet. Förbud mot slamspridning utgör i sig en motivationssänkande fak- tor i det lokala uppströmsarbetet, varför betydelsen av centralt stöd ökar. Utredningens alternativ (2) med möjligheter till viss fortsatt slamspridning ger underlag för fortsatt höjda lokala ambitioner att ytterligare förbättra kvaliteten på anläggningarnas avloppsslam. Cen- tralt stöd utgör en värdefull tillgång i arbetet. Utredningen har inte utformat förslag om krav på planeringsin- satser eller samverkan mellan va-huvudmän. Sådana insatser kommer dock i betydande grad att visa sig nödvändiga för att underlätta genomförandearbetet. Kommunerna förutsätts utarbeta slamstrate- gier och planer för genomförandearbetet. Det ställer krav också på en långsiktig planering kring effektiviseringsarbete, investeringar, upphandling av tjänster, taxesättning m.m. Staten kan genom cen- trala myndigheter och länsstyrelser utveckla ett kompletterande stöd för detta arbete. Det anknyter också till liknande förslag på plane- rings- och samverkansinsatser som ställts av bland annat Dricks- vattenutredningen och Utredningen om hållbara vattentjänster.48 Även referensalternativet innebär en omfattande förändring av va-branschens slamhantering. Behovet av avloppsslam för kon- struktion och sluttäckning av deponier bedöms minska under kom- mande år, spridning på kan av marknadsskäl komma att minska. Det innebär en sannolik utveckling mot ökat nytt- jande av slam vid jordtillverkning och kvittblivning genom samför- bränning. Va-kollektivens kostnader för slamhantering bedöms därför 48SOU 2016:32 och SOU 2018:34. Konsekvenser av utredningens förslag komma att öka , men utan den dramatiska kostnadsstegring som en ny reglering skulle innebära. Förslag om spridningsförbud med undantag Utredningens förslag till reglering riktar sig till slamproducenter och slamanvändare. En slamproducent är den som bedriver verksamhet i form av en avloppsreningsanläggning som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter eller som har en liknande sammansättning. Slamanvändare kan t.ex. vara markentreprenörer, avfallsbolag eller verksamhetsutövare inom jordbruk eller företag som tillverkar anlägg- ningsjord. Det är vidare vanligt förekommande att slam omhändertas inom kommunens bolag, t.ex. i samband med användning av slam som anläggningsjord vid deponitäckning. Indirekt påverkas även andra företag vilket behandlas nedan. Slamproducenter kan vara företag som till följd av sin verksamhet producerar slam i allmänna eller enskilda avloppsreningsanläggningar. Det saknas tillgänglig nationell statistik, uppgifterna återfinns normalt i de kommunala miljönämndernas ärendehanteringssystem. Utredningen till hållbara vattentjänster lade 2018 förslag om nya regler för små avlopp, men kunde inte kvantifiera antalet företag med enskilda avlopp.49 Havs- och vattenmyndigheten har påbörjat utveckling av en nationell informationsförsörjning för registrering av små avlopp, vilket kan möjliggöra framtida statistikuppgifter.50 Även livsmedelsindustrier kan omfattas om avloppsvattnet har en liknande sammansättning som avloppsvatten från hushåll eller tät- orter. Allmänna avloppsreningsanläggningar bedrivs inte sällan i före- tagsform genom kommunala bolag. Viss utveckling har skett . Antalet kommunala multi-utility-bolag med ansvarsupp- gifter inom såväl va- som t.ex. avfall eller energiförsörjning uppskat- tades 2010 till drygt 30-talet. Ytterligare ett 15-tal bolag var mer renodlade inom va-området.51 I landets tre storstadsområden finns 50www.havochvatten.se, Detta gör vi inom Vatten- & Havprogrammet, . A., 2010. Kartläggning av organisationsformer inom VA-branschen i . Konsekvenser av utredningens förslag större mer renodlade bolag för avloppsrening som betjänar ett flertal kommuner i samverkan. Käppala, SYVAB och Gryaab hanterar således avloppsrening för 24 kommuner med totalt cirka 2,5 mil- joner invånare. Sammantaget finns 71 kommunala bolag med 116 berörda kommuner.52 Verksamhetsutövare inom jordbruket utgör sannolikt den mest omfattande gruppen av företag som berörs. Entydig statistik saknas över hur många jordbruksföretag som tar emot slam för spridning på . De spridningsregler som gäller innebär begränsningar av givor , vilket innebär att företag kan välja mellan årlig spridning eller mer periodisk spridning i större givor. Delar av arealerna kan gödslas med slam alternativt kan hela arealer gödslas periodiskt. Sammantaget innebär det svårigheter att bedöma antalet företag som , respektive över berörs av slamspridning. Slam sprids inte sällan med flerårsgivor, varför antalet berörda jordbruk kan variera över tiden. Utredningen har med stöd av Svenskt Vatten använt uppgifter från olika källor, bland annat certifieringssystemet Revaq och arealstatistik. Sammantaget bedöms 500–1 000 jordbruksföretag gödsla delar av sin areal med slam. Därutöver bedöms 50–100 företag nyttja ej certi- fierat slam. Motsvarande bedömning från Återvinningsindustrierna överensstämmer med dessa siffror, men ligger något högre. Antalet jordbruk som nås av avloppsslam uppskattas där till cirka 700–1 200. är det betydligt fler.53 Uppgifterna ska ses som indikativa. Verksamhetsutövare inom skogs-, trädgårds- och parkanlägg- ningsområdet påverkas också av förslaget men är svåra att uppskatta till antalet. Flera av dessa berörda företag bedöms också ingå i kate- gorin jordbruk. Eftersom jordtillverkning är vanligt förekommande med avloppsslam som en av flera ingående komponenter, finns ytter- ligare ett stort antal företag som kan beröras av sådana fraktioner eller produkter. Det har inte visat sig möjligt att säkert uppskatta detta antal. Även företag som transporterar och hanterar slam kan beröras av regleringen. Återvinningsindustrierna uppskattar antalet företag som 52Svenskt Vatten, underlag till utredningen, . 53Uppgifter från Svenskt Vatten , resp. Återvinningsindustrierna . Konsekvenser av utredningens förslag berörs av slamhantering nedströms, utöver jordbruk, till cirka 100– 250 företag. Merparten av dessa företag har mindre än 20 anställda.54 Företag som mer indirekt berörs av förslagen är företag som till- verkar, säljer och hyr ut spridningsutrustning för avloppsslam. Det rör sig endast om ett fåtal svenska företag som tillverkar spridnings- utrustning, bland annat Ranaverken, deras huvudsakliga produkter utgörs av flytgödselspridare. Avvattnat avloppsslam sprids normalt med fastgödselspridare, vilka huvudsakligen tillverkas i utlandet.55 Berörs gör även företag som säljer tjänsten spridning av avloppsslam. I denna grupp finns bland annat de samarbetsorganisationer som organiserar främst lokala lantbruksföretag som Maskinringen med cirka 4 500 medlemsföretag56 och Farmartjänst med cirka 90 före- tag.57 Dessa fungerar ofta som underentreprenörer till större slam- spridnings- eller avfallsföretag, som sluter avtal med avloppsrenings- anläggningar och va-bolag. Företag som säljer tekniklösningar för slamhantering kan påver- kas mer direkt genom utvecklade krav från va-huvudmännen på hur slam ska hanteras på reningsverket. Detta kan innebära såväl möjlig- heter som risker för berörda företag. Utredningen bedömer att det finns drygt 20-talet svenska teknikföretag i landet som tillhanda- håller tekniklösningar och produkter för slamhantering. Några av dessa har ett bredare tillhandahållande av produkter och tekniklös- ningar för reningsanläggningar medan andra är specialiserade mot slamhantering. Ytterligare andra har tekniklösningar inriktade på särskilda processteg, som torkning, förädling eller fosforåtervinning. Av dessa utgör ett mindre antal innovationsföretag i startskede med nya tekniklösningar, medan flertalet tillhandahåller teknik till renings- anläggningarnas nuvarande verksamheter. Vidare finns ett flertal större internationella företag aktiva på den svenska marknaden, t.ex. i form av svenska dotterföretag. De mindre innovationsföretagen bedöms i hög grad komma att påverkas av en eventuell ny reglering. Utvecklingen för dessa företag kan se olika ut beroende på den teknikinriktning de representerar, redan etablerade företag kan i högre grad bedömas klara de föränd- ringar som sker. 54Återvinningsindustrierna (2019). Underlag till utredningen, . 55Uppgift till utredningen från , , . Konsekvenser av utredningens förslag Ytterligare en grupp företag som har kopplingar till slamhan- tering är en rad företag inriktade på mätning och automation, där reningsanläggningarna representerar en viktig marknad. Det gäller såväl svenska som utlandsägda företag, där effekterna av ny reglering är svårbedömda. Företag med bredare kundbas kommer att påverkas i mindre grad. Även företag som tillverkar och säljer mindre kretsloppsbaserade avloppsanläggningar påverkas av förslagen. Därtill berörs leveran- törer av minireningsverk med slamavvattning. Dessa företag på- verkas främst av spridningsförbud enligt alternativ (1). Utredningen bedömer att denna grupp omfattar 5–10 större företag med bety- dande ekonomisk omsättning, främst avseende försäljning av tankar, rör, pumpar m.m., där olika typer av kretsloppslösningar utgör en mindre del. Vidare bedöms på marknaden även finnas 5–10 mindre företag som tillgängliggör mer specifika produkter, som toalettsystem eller helhetslösningar för små avlopp. Omsättningen för dessa senare bedöms ligga i storleksordningen några . Ytterligare en grupp företag som påverkas indirekt av förslagen är konsultbolag. De anlitas för att bistå va-huvudmän och renings- anläggningar som behöver tillskott av kompetens, t.ex. då anpass- ning ska ske till reviderade regler. Marknaden domineras av ett 10- tal större teknikkonsultföretag med kontor och konsulter i större städer över hela landet. Ett stort antal fåmansföretag och andra före- tag som specialiserat sig på va-frågor tillkommer. De flesta av dessa arbetar i någon utsträckning med slam och kretsloppsfrågor. Inom området avloppsrening och kretslopp är även de större forsknings- instituten, som och , aktiva på kon- sultmarknaden. Detta sker parallellt med verksamheter inom olika FoU- och innovationsprojekt. Utredningen kan inte bedöma den sammantagna volymen konsulter och forskningsingenjörer som på olika sätt aktivt arbetar med slamfrågor. Det saknas statistik och är även förenat med svårigheter att skilja mellan olika typer av konsult- tjänster vid upphandling i de va-relaterade uppdrag som utförs. Ytterligare exempel på konsultföretag är en rad oberoende råd- givningsföretag inom växtodling- och miljörådgivning. Det gäller främst företag som riktar sig till växtodlingsföretag och ger rådgiv- ning om slam i samband med att aktuella och möjliga gödselmedel diskuteras på berörda gårdar i samband med deras gödslingsplaner- ing. Exempel på konsulter som erbjuder dessa tjänster är Hushåll- Konsekvenser av utredningens förslag ningssällskapen, Lovanggruppen, Växtråd och . Vidare finns ett flertal mindre och lokalt verksamma rådgivningsföretag. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare kvantifiera eller be- skriva verksamhetens omfattning. Kostnader och påverkan på företagens verksamhet Ett genomförande av utredningens förslagsalternativ (1) eller (2) inne- bär betydande omställningsbehov för flertalet va-huvudmän och de berörda va-bolagen. Ett mer omfattande spridningsförbud enligt för- slagsalternativ (1) blir mer genomgripande då det gäller kraven på förändringar för att finna nya vägar för kvittblivning av avloppsslam. Olika typer av termisk behandling, främst förbränning bedöms öka kraftigt. Det kan leda till ökade kostnader för kvittblivning. Åtgärds- kostnader för spridning och tekniktillämpning behandlas i avsnitten Dagens kostnader för hantering av avloppsslam och diskussion avseende framtida kostnader tas upp i avsnitt 13.1.2 och 13.1.3. Förslagsalternativ (1) förväntas öka förbränningen av avloppsslam i störst omfattning. En ny punktskatt på avfallsförbrän- ning bedöms ytterligare öka kostnaderna, se nedan. Verksamhetsutövare inom jordbruket nyttiggör sig med dagens slamspridning årliga värden motsvarande minst 50–för tillförd växtnäring, mikronäringsämnen och bördighetsförbätt- rande egenskaper i slammet.58 Slammet sprids i regel kostnadsfritt till åker, vilket inte gäller alternativa gödselmedel. Slamanvändare behöver vid ett genomförande av förbudsalternativ (1) förändra sin verksamhet och kan komma att få ökade kostnader. Det gäller även vid andra typer av spridning, t.ex. att alternativa material får anskaf- fas för inblandning i anläggningsjord (förbudsalternativ 1 och 2). Ett utbyte av slammet mot annan råvara, t.ex. torv, kan förändra prisnivå och materialegenskaper. Användning av sådana alternativa material kan i sig skapa förändrade betingelser då det gäller de miljö- och klimateffekter som kan uppstå. Ett tänkbart scenario är att torv kommer att användas i ökad utsträckning för jordinblandning. Det finns också möjlighet att nyttja andra källor till gödning, som stall- 58Underlag till utredningen från LRF och Återvinningsindustrierna. Detaljerade exempel på gårdsnivå har även tagits fram av , E., , Vad är växtnäringen värd i slam? ppt, 2018. I ett exempelslam uppskattades värdet per ha i en femårsgiva till för fosfor, ytterligare växtnäringsämnen och kol. Konsekvenser av utredningens förslag gödsel, vilka inte används. Sådana fraktioner är inte säkert till- gängliga i hela landet, vilket innebär att alternativa material med näringsämnen och mull i vissa delar av landet kan komma att utgöra en bristvara. Effekten kan bli ökade kostnader och mer omfattande transporter för att försörja nuvarande verksamheter. Ett nyttjande av stallgödsel för anläggningsjord innebär att växtnäring och orga- niskt material tas från jordbrukets kretslopp. Företag som erbjuder transporttjänster och spridning av slam kan åsamkas högre kostnader om fordon och utrustning behöver anpassas även för annat än slam, t.ex. för ”biokol” eller aska. Det kan också innebära konkurrens från andra transportföretag specialiserade på denna typ av fraktioner. kan intäkterna öka om transpor- terna blir mer omfattande, t.ex. då behov av längre transportvägar uppstår vid genomförande av förslagsalternativ (1). Det gäller särskilt transporter till monoförbränningsanläggningar, där tekniken förut- sätter stark centralisering till en eller ett fåtal anläggningar. En sådan utveckling kan gynna företag med mer omfattande nationella trans- porttjänster på bekostnad av mindre och lokalt/regionalt verksamma transportörer. kommer att påverkas negativt i ekonomiskt hän- seende vid genomförande av ett spridningsförbud för slam, bransch- organisationen bedömer dock inte att för- ändringarna i sig ska leda till att företag går i konkurs.59 Spridningsförbud med undantag för produktiv jordbruksmark, utredningens förslagsalternativ (2), innebär att det även fortsättnings- vis ges möjlighet att sprida avloppsslam på produktiv jordbruksmark förutsatt att slammet uppfyller högt ställda krav på kvalitet och han- tering. Det innebär att konsekvenserna för verksamheter hos slam- producenter, transportörer och slamanvändare inte blir lika omfat- tande som med alternativ (1). Slamproducenter behöver dock även vid alternativ (2) kunna hantera avvikande slampartier som inte upp- fyller ställda kvalitetskrav. För slamanvändare som nyttjar slam för annan mark än jordbruksmark, t.ex. i skog, parker, deponi eller som anläggningsjord, blir konsekvenserna de samma för båda förslags- alternativen. En möjlig effekt av ett förbud enligt förslagsalternativ (2) är dock marknadseffekter som ger konsekvenser motsvarande ett mer om- fattande förbud. Marknadsaktörer som upphandlar slamgödslade 59Uppgifter från Återvinningsindustrierna, . Konsekvenser av utredningens förslag produkter kan komma att avstå från detta för att skydda varumärken eller av andra skäl. Va-huvudmän kan också göra bedömningen att fortsatt spridning av slam är osäker i ett längre perspektiv, vilket kan påskynda beslut om mer omfattande utfasning, kanske t.o.m. i snab- bare takt än den övergångsperiod som utredningen föreslår för ett nytt regelverk. Sådana va-huvudmän kan vid behov komma att sam- verka över kommungränser med gemensamma investeringar för att etablera förbränningsanläggningar eller annan slambehandlingsteknik. Motiven kan vara att få till stånd en kontrollerad och långsiktigt säk- rad metod för hantering och kvittblivning av slammet. Förslaget till reglering kan leda till ökade administrativa kost- nader för slamproducenter och slamanvändare i form av dispensan- sökningar. Det gäller dispens från spridningsförbud och de föreskrifter om kvalitet och hantering som föreslås utvecklas. Ansökningsför- farandet bedöms kunna utformas på ett enkelt sätt genom ett elek- troniskt ansökningsförfarande till . Sökanden bedöms redan ha tillgång till de uppgifter som krävs. Tidsåtgången för ansö- kan och de administrativa kostnaderna bedöms därför som margi- nella. Utredningen har inte aktivt föreslagit ytterligare administra- tiva skyldigheter, som utökade spårbarhets- eller rapporteringskrav. Sådana kan dock komma att övervägas i anslutning till senare kon- trollstationer och skärpta hanteringskrav för slam. Förslagen bedöms inte innebära några direkta kostnadsökningar för de företag som indirekt berörs av regleringen. Den föreslagna regleringen bedöms däremot ge effekter för företags möjligheter och lönsamhet. För vissa typer av företag innebär det fördyringar eller att produktområden helt försvinner. Företag som säljer tekniklös- ningar för slamhantering kan påverkas mer direkt genom utvecklade krav från va-huvudmännen på hur slam ska hanteras på reningsver- ket. Detta leder till möjligheter att sälja ny eller befintlig teknik men kan även innebära en successivt förändrad styrning från reningsan- läggningarna mot produktion av andra avloppsfraktioner än slam. För företag som tillverkar, säljer och hyr ut spridningsutrustning för avloppsslam och säljer själva tjänsten spridning av avloppsslam, kan delar av marknaden försvinna vid tillämpning av förslagsalternativ (1). Viss spridarutrustning kan användas vid spridning av fastgödsel likväl som för slamspridning varför konsekvenserna inte behöver bli så omfattande. Konsekvenser av utredningens förslag Företag som tillverkar och säljer mindre kretsloppsbaserade av- loppsanläggningar och minireningsverk med slamavvattning kan komma att påverkas kraftigt om förslagsalternativ (1) genomförs, även om viss spridning kan medges vid eget omhändertagande av hushålls- avfall. Både alternativ (1) och (2) innebär förbud mot spridning av av- loppsslam på andra marker än produktiv jordbruksmark, dvs. på de- poni, i skog eller som anläggningsjord m.m. Sammantaget innebär förslaget till reglering påtagliga negativa konsekvenser för denna typ av företag. Regleringen ger också förutsättningar för nya företag, produk- ter och affärsmodeller att utvecklas för sådan kvittblivning av slam som inte innebär spridning på mark. Ökade affärsmöjligheter uppstår även för en rad konsultbolag och aktörer med expertkompetens inom slam och va-frågor. För rådgivningsföretag inom växtodling- och miljöråd- givning är konsekvenserna troligen små, då verksamheten även berör andra gödselmedel som kan ersätta slamgödsling. Påverkan på konkurrensförhållanden m.m. Slamproducenter och slamanvändare berörs av den föreslagna regle- ringen på ett likartat sätt i . När en betydande omställning blir nödvändig och ny teknik och nya arbetsformer krävs, kommer de större företag som har kapacitet och förutsättningar att utveckla nya affärsmodeller och processer att gynnas. Ett totalt spridningsförbud enligt alternativ (1) bedöms innebära begränsade förutsättningar för många mindre företag att klara konkurrensen i slamhanteringen. Några av de större etablerade slamentreprenörerna och avfallsföre- tagen kommer då att kunna skapa ytterligare konkurrensfördelar. Ut- redningen erfar att många va-huvudmän i olika delar av landet ser att antalet anbudsgivare på större slamentreprenader minskar. Konkurrensförhållanden för berörda växtodlingsföretag kan också komma att påverkas i relation till företag och livsmedelsindustri i andra länder. De svenska växtodlarna drabbas av högre kostnader för sin verksamhet och sin gödsling än företag i andra länder där använd- ning av avloppsslam är tillåten. Inom EU har inget annat land infört ett totalt förbud mot användning av avloppsslam. För företag som indirekt berörs av förslagen, som företag som tillverkar, säljer och hyr ut spridningsutrustning för avloppsslam och säljer själva tjänsten spridning av avloppsslam, försvinner hela den Konsekvenser av utredningens förslag svenska marknaden med förslagsalternativ (1) och delar av marknaden med alternativ (2). Det påverkar konkurrensförhållanden gentemot motsvarande företag i andra länder. Även företag som tillverkar och säljer mindre kretsloppsbaserade avloppsanläggningar m.m. bedöms komma att påverkas. En reglering kan i andra avseenden komma att påverka företagen genom att den kombination av förbud mot sprid- ning och krav på återvinning av fosfor som föreslås sammantaget komplicerar omhändertagandet av slam. Mindre aktörer kan klara omhändertagandet för spridning på , användning som anläggningsjord eller liknande, men kan få svårt att möta de samman- satta krav som kan komma att gälla som följd av både förslagsalter- nativ (1) och (2). Effekterna på livsmedelsstrategin är svårbedömda men sannolikt inte alltför ingripande. Det finns dock exempel på regionala tolkningar av strategin där kretslopp av växtnäring från avlopp ses som priori- terat i utformade styrdokument. Ett förbud mot spridning på all mark enligt förslagsalternativ (1) skulle om det genomförs kunna komma i konflikt med sådan regional utveckling.60 I ett långsiktigt perspektiv kommer sårbarhetsaspekter och beredskapsfrågor vad gäller jordbrukets växtnäringsförsörjning att bli mer betydelsefulla. Behovet av alternativa gödselmedel med lokalt eller regionalt ur- sprung har bland annat aktualiserats av MSB och SLU.61 Särskilda hänsyn till små företag Särskilda hänsyn till små företag vid förslaget till regelgivning har tagits vid utformningen av reglernas ikraftträdande, vilket behandlas i avsnitt 14.7.5. Förslag om krav på fosforåtervinning De företag som direkt berörs av ett krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam är kommunala bolag med avloppsreningssanläggningar med tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten med en förorenings- 60Länsstyrelsen i (2019). 61Ericsson, C., (2018). Livsmedelsproduktion ur ett beredskapsperspektiv. Sårbarheter och lösningar för ökad resiliens. MSB och SLU, . Konsekvenser av utredningens förslag mängd som motsvarar mer än 20 000 pe. Ett 70-tal kommunala bolag berörs av regleringen. Indirekt berörs företag som utvecklar och säljer tekniska lösningar för utvinning av fosfor ur avloppsslam och anknytande kemiska pro- dukter.