sou · H8B311 · 2020-03-09 00:00:00 — 7.1.2Myndighetens ansvar enligt den kommande svenska regleringen Utredningen kommer i sitt slutbetänkande att lämna förslag på ett svenskt system för granskning av direktinvesteringar. I artikel 4 i förordningen exemplifieras ett antal områden där granskning kan bli aktuell med anledning av säkerhet eller allmän ordning. Följande områden där investeringar kan få sådana effekter räknas upp: a)Kritisk infrastruktur, vare sig den är fysisk eller virtuell, däribland infrastruktur för energi, transport, vatten, hälso- och sjukvård, kom- munikation, medier, databehandling eller datalagring, rymden, försvar, val eller ekonomi samt känsliga anläggningar och investeringar i mark och fastigheter som är avgörande för användningen av denna infrastruktur. b)Kritisk teknik och produkter med dubbla användningsområden enligt definitionen i artikel 2.1 i rådets förordning (EG) nr 428/ 2009, däribland artificiell intelligens, robotteknik, halvledare, cybersäkerhet, rymden, försvar, energilagring, kvant- och kärnteknik samt nanoteknik och bioteknik. c)Tillgång på kritiska insatsvaror, däribland energi eller råvaror, samt tryggad livsmedelsförsörjning. d)Åtkomst till känslig information, däribland personuppgifter, eller förmåga att kontrollera sådan information. e)Mediernas frihet och mångfald. Det är alltså många områden där granskning kan bli aktuell. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande att återkomma till hur granskningsområdet närmare ska avgränsas. Utredningen föreslår i detta delbetänkande endast det regelverk som behövs för att förordningen ska kunna tillämpas . Utredningen har i kapitel 6 föreslagit att kontaktpunkten ska kunna förelägga den utländska investeraren eller det berörda företaget vid vite att tillhandahålla de uppgifter eller handlingar som behövs för att kontaktpunkten ska få tillgång till den information som anges i artikel 9.2. i förordningen. Kontaktpunkten föreslås vidare få meddela verkställighetsföreskrifter om formerna för uppgiftsskyldigheten. Den myndighet som ska vara kontaktpunkt måste alltså ha förmåga att kunna utforma rättsligt korrekta förelägganden och utfärda verkställighetsföreskrifter. Vid bedömningen av vilken myndighet som bör fungera som kontaktpunkt bör dock, som nämnts, utgångspunkten vara att myndigheten inte bara har förmåga att ansvara för de uppgifter som följer direkt av förordningen utan ska kunna ansvara också för granskningen enligt ett kommande nationellt system för granskning. Myndigheten ska alltså ha den kompetens som behövs för att kunna pröva anmälningar av direktinvesteringar. Vid prövningen behöver myndigheten ta ställning till om investeringen sker på ett område där företagets varor eller tjänster påverkar säkerhet eller allmän ordning. Detta innebär att myndigheten ska bedöma om det berörda företagets verksamhet är av betydelse exempelvis för handhavandet av en kritisk infrastruktur (givet att detta kommer att omfattas av den kommande regleringen). För att bedöma detta krävs teknisk kompetens och kännedom om marknadsförhållandena på det aktuella området. Myndigheten kommer att behöva analysera om den aktuella varan eller tjänsten som företaget tillhandahåller direkt, eller indirekt, har betydelse för sådan infrastruktur som bedöms vara kritisk för säkerhet eller allmän ordning. I denna bedömning kommer flera aspekter att behöva analyseras, bland annat om det finns andra leverantörer eller om företagets produkt är av central betydelse för den aktuella infrastrukturen. Myndigheten behöver vidare bedöma om investeringen utgör en direktinvestering i förordningens mening. Portföljinvesteringar omfattas som berörts i kapitel 4 inte av regleringen. Om det konstateras att det är en direktinvestering, ska också den utländske investeraren bedömas. Enligt artikel 4.2 i förordningen får myndigheten särskilt beakta bland annat om den utländska investeraren direkt eller indirekt kontrolleras av ett tredjelands regering, däribland statliga organ eller väpnade styrkor, inbegripet genom ägarstruktur eller betydande finansiering. För att göra denna bedömning krävs förmåga att analysera vem som direkt, eller indirekt, kontrollerar den utländska investeraren. Detta ställer krav på förmåga att via årsredovisningar och annan information klarlägga hur ägarförhållandena ser ut i en juridisk person. Myndigheten behöver därför ha tillgång till bland annat ekonomisk kompetens och förmåga att bedöma företagsstrukturer och möjligheter till inflytande i sådana. Generellt krävs att myndigheten har tillgång till och kompetens att bedöma underrättelseinformation för att pröva om investeringen kan inverka på säkerhet eller allmän ordning. När myndigheten själv tar fram sådana uppgifter, eller får information från andra myndigheter, måste myndigheten ha rutiner och personal med erfarenhet och förmåga att bedöma och hantera uppgifter enligt de krav som följer av tryckfrihetsförordningen, TF, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och säkerhetsskyddslagen (2018:585). Myndigheten kommer för sin prövning att vara beroende av information från andra myndigheter. Det krävs därför att myndigheten har en god förmåga att samverka med andra myndigheter för sin granskning. När en prövning görs ska medlemsstater och kommissionen beredas tillfälle att yttra sig. I den mån en annan stat yttrar sig kommer detta att utgöra ett tillkommande underlag för myndighetens prövning. Hur ofta andra medlemsstater kommer att välja att lämna synpunkter på ärenden hos den svenska myndigheten är svårbedömt. I den mån det sker måste det dock finnas en förmåga att snabbt och effektivt analysera information för att kunna väga in denna i bedömningen. När myndigheten sedan ska fatta beslut ska myndigheten, inom ramen för sitt regelverk, väga risken för att investeringen innebär en påverkan på säkerhet eller allmän ordning mot grundläggande intresse av att värna frihandel och motverka protektionism. I direktiven anges att för ”investerare som överväger att investera i svenska bolag är det av stor vikt att på tidigt stadium kunna avgöra hur ett granskningsförfarande kan tänkas ta. Systemet bör därför innehålla tydliga tidsgränser för när en granskning som huvudregel ska vara avslutad”. Myndigheten måste alltså ha förmåga att göra denna utredning snabbt, korrekt och effektivt. Om myndigheten bedömer att det blir aktuellt med ett ingripande mot direktinvesteringen genom att förbjuda eller på annat sätt ingripa mot denna, måste myndigheten ha en god allmän förvaltningsrättslig kunskap för att kunna fatta rättssäkra beslut och uppträda som motpart vid ett överklagande. Det krävs att myndigheten besitter kompetens för en sådan kvalificerad myndighetsutövning. Myndigheten ska vidare kunna följa utvecklingen i omvärlden för att vid behov kunna yttra sig om direktinvesteringar utomlands som är av betydelse för svenska förhållanden. Myndigheten måste alltså ha någon form av analyskapacitet, även om uppgifterna ofta kan tänkas komma från andra myndigheter som till exempel Säkerhetspolisen. Rollen som kontaktpunkt kommer generellt att innebära ett krav på att samverka med andra medlemsstater och kommissionen. Det är därför en fördel om myndigheten har erfarenhet av att samverka inom EU. Myndigheten ska också sammanställa en årlig rapport med statistik över direktinvesteringar. Detta innebär att sammanställa och analysera befintlig statistik från Tillväxtanalys och andra statistik- Det är därför en fördel om myndigheten har tillgång till statistisk och analytisk kompetens. I den mån regleringen framöver kommer att förändras behöver myndigheten också ha en generell förmåga att bygga upp kompetens för att hantera prövningar inom nya områden. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det kommer att krävas en bred kompetens inom många områden. Myndigheten behöver dock inte besitta all kompetens själv utan mycket av behövlig kunskap kan inhämtas genom en nära samverkan med andra myndigheter. Bedömning: , och är de myndigheter som närmast bör komma i fråga som kontaktpunkt och ansvarig myndighet i ett kommande granskningssystem. Någon direkt möjlighet att pröva direktinvesteringar finns inte i . Flera myndigheter har dock ansvarsområden som innebär att de delvis har den kompetens som behövs för att pröva direktinvesteringar enligt förordningen och enligt ett kommande system för granskning. 7.3.1Myndigheter som är tillsynsmyndigheter enligt säkerhetsskyddslagen Säkerhetsskyddslagen ställer krav på myndigheter som bedriver säkerhetskänslig verksamhet att utreda behovet av säkerhetsskydd genom en säkerhetsskyddsanalys. Med utgångspunkt i analysen ska verksamhetsutövaren planera och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs med hänsyn till bland annat verksamhetens art och omfattning. En möjlighet för utredningen är att föreslå kontaktpunkt och sedermera ansvarig myndighet för granskningen av direktinvesteringar bland någon av de myndigheter som är tillsynsmyndigheter enligt säkerhetsskyddslagen. Tillsynen av säkerhetsskyddslagen är enligt 7 kap. 1 § säkerhetskyddsförordningen (2018:658) uppdelad på flera myndigheter: 1.Försvarsmakten när det gäller och Försvarshögskolan samt de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet, 2.Säkerhetspolisen när det gäller övriga myndigheter, utom Justitiekanslern, samt kommuner och landsting, 3.Affärsverket när det gäller enskilda verksamhetsutövare som bedriver elförsörjningsverksamhet, 4.Transportstyrelsen när det gäller enskilda verksamhetsutövare som bedriver flygtrafiktjänst för civil luftfart, flygtrafikledningstjänst för militär luftfart och verksamhet som är av betydelse inom luftfartsskydd, sjöfartsskydd eller hamnskydd, 5.Post- och när det gäller enskilda verksamhetsutövare som bedriver verksamhet som avser elektronisk kommunikation och posttjänst, och 6.länsstyrelserna när det gäller enskilda verksamhetsutövare som bedriver andra säkerhetskänsliga verksamheter än sådana som anges i 3–5. Säkerhetspolisen,1 , ska i egenskap av säkerhetstjänst bedriva underrättelse- och säkerhetsarbete. ansvarar för att höja säkerhetsnivån i . Detta gör myndigheten dels genom att avslöja och reducera säkerhetshot som riktas mot landet och dess skyddsvärda verksamheter, dels genom att reducera sårbarheter i dessa verksamheter. har fem verksamhetsområden: kontraspionage, säkerhetsskydd, personskydd, författningsskydd och kontraterrorism. Dessutom arbetar med icke-spridning och utlänningsärenden. samverkar internationellt med andra säkerhetstjänster inom och utom EU. Inom ramen för sin roll som tillsynsmyndighet enligt säkerhetsskyddslagen beslutar om vissa föreskrifter och ger även ut handböcker om säkerhetsskydd. Utöver sin roll som tillsynsmyndighet informerar även på andra sätt myndigheter och enskilda om säkerhetsskydd. hade ett anslag på 2019 och ungefär 1 400 anställda. 1Se förordning (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. Försvarsmakten2 ansvarar för att försvara och främja svensk säkerhet. Försvarsmakten ska bedriva omvärldsbevakning och upptäcka och identifiera yttre hot mot och svenska intressen samt ta fram underlag för beslut om beredskapsnivån. Försvarsmakten ska bland annat bedriva verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Av denna lag framgår att Försvarsmakten ska bedriva underrättelseverksamhet till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. I verksamheten ingår att medverka i internationellt säkerhetssamarbete. Försvarsunderrättelseverksamhet får avse endast utländska förhållanden. Försvarsmakten ska vidare bedriva militär säkerhetstjänst. Militära säkerhetstjänstens uppgift är att skydda de säkerhetsintressen som berör Försvarsmakten och dess tillsynsområde enligt säkerhetsskyddslagen. Hela Försvarsmakten, där själva säkerhets- och underrättelseverksamheten dock endast är en del, har ett anslag på 2019. Hela Försvarsmakten har cirka 20 100 anställda. Det är endast en begränsad del av de anställda som arbetar med säkerhets- och underrättelseverksamhet. Försvarsmakten och besitter stor kunskap om förhållanden som på olika sätt kan påverka säkerhet eller allmän ordning. Man samverkar och utbyter information med sina motparter i andra länder. Det finns därför förmåga och kompetens att samverka internationellt. Utredningen anser emellertid att dessa myndigheter närmast kan betraktas som aktörer för att bevaka säkerhetsintressen på ett sätt som gör dem mindre lämpliga för rollen som kontaktpunkt och ansvarig myndighet för prövningar inom detta område. , och är sektorsmyndigheter för att bland annat pröva tillstånd och handha tillsynsfrågor inom sina respektive sakområden. Inom ramen för sina tillsynsuppgifter enligt säkerhetsskyddslagen kan de dock få anledning att pröva om aktörer inom deras respektive ansvarsområde uppfyller lagens krav på att vidta säkerhetsskyddsåtgärder som är av betydelse för säkerhet. Det kan särskilt noteras 2Se förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. att ska, inom ramen för sin prövning av tillstånd till radiosändare enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, pröva om radioanvändningen kommer att orsaka skada för säkerhet. hade en årsomslutning på och 670 anställda 2018. Transportstyrelsen hade en total omsättning på och cirka 1 800 anställda 2018. hade intäkter från anslag och avgifter på och ungefär 300 anställda 2018. , och är alla tillsynsmyndigheter enligt säkerhetsskyddslagen som de är vana att agera i olika former mot företag inom sina respektive sektorer. De besitter därigenom både kunskap om olika branscher och viss erfarenhet av att tillämpa säkerhetsskyddslagen. De är också stora myndigheter där det finns möjligheter att dra nytta av exempelvis befintlig juridisk och ekonomisk kompetens samt allmän handläggningsförmåga. är de utpräglade sektorsmyndigheter där ett uppdrag att pröva direktinvesteringar inom ett stort antal branscher utanför den normala verksamheten inte skulle passa in särskilt bra.3 Länsstyrelserna är statliga regionala myndigheter vilka enligt sin instruktion ansvarar för den statliga förvaltningen i länet i den utsträckning inte någon annan myndighet gör det. I ansvarsområdet ingår bland annat skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap. Även om den normala ordningen är att alla länsstyrelser har samma ansvarsområde, finns exempel på att vissa uppgifter ankommer enbart på vissa utpekade länsstyrelser. Exempelvis ska, enligt förordningen (2006:1068) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher, i besluta om tillstånd till kampsportmatcher i hela landet. Ett annat exempel är att endast länsstyrelserna i , och är förvaltande och attesterande myndighet för vissa program inom . 3Jfr SOU 2018:82 s. 353 där det anges att samtliga sektorsansvariga myndigheter uppger att de helt eller delvis saknar sak- eller tillsynskompetens för säkerhetsskyddet. Samtliga länsstyrelser ansvarar för tillsyn enligt säkerhetsskyddslagen. Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor föreslår att ansvaret ska koncentreras till vissa utpekade länsstyrelser för att höja kompetensen. skydd för totalförsvarsverksamhet4 föreslår att ett statligt kontrollsystem införs med möjlighet för staten att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upplåtelser av utpekad egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Kommittén föreslår att länsstyrelserna i , , och blir granskningsmyndigheter och ges behörighet att godkänna, villkora och förbjuda förfaranden enligt lagen. Länsstyrelsernas anslag och antalet anställda varierar beroende på storlek. 2018 hade i intäkter från anslag och avgifter på och ungefär 450 anställda. Motsvarande siffra för i var och ungefär 130 anställda. Länsstyrelserna har ansvar för tillsyn enligt säkerhetsskyddslagen. De har också ansvar för uppgifter enligt lagen om civilt försvar. De har därför viss erfarenhet av att fatta beslut utifrån vad som kan karakteriseras som säkerhetspolitiska bedömningar. Det är även myndigheter som är vana vid rollen att hantera kvalificerad myndighetsutövning mot enskilda inom vitt skilda verksamhetsområden. Det kan noteras att länsstyrelserna historiskt var ansvariga för att fatta beslut enligt den dåvarande lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m. Det kan dock också konstateras att, även om länsstyrelserna har vissa internationella kontakter och ansvar för vissa uppgifter som har koppling till EU, de inte har någon roll eller erfarenhet av att agera som nationella kontaktpunkter enligt EU-lagstiftning. Länsstyrelser är vidare normalt geografiskt avgränsade till verksamheten i ett län. Mot bakgrund av att uppdraget att vara kontaktpunkt har ett så tydligt övergripande nationellt och internationellt fokus framstår inte lösningen med en länsstyrelse som kontaktpunkt som idealisk. 7.3.2Andra myndigheter med relevant kompetens Utöver de myndigheter som har ansvar för tillsyn enligt säkerhetsskyddslagen finns andra myndigheter som i olika grad har kompetens som kan vara relevant för att granska direktinvesteringar. ,5 KKV, är förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen. KKV ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. KKV ansvarar bland annat för att pröva förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning och anmälningar av företagskoncentrationer. KKV kan fatta beslut om att förbjuda en företagskoncentration, väcka talan om konkurrensskadeavgift vid överträdelse av förbuden och i vissa fall även yrka på näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. KKV utövar även tillsyn enligt bland annat lagen (2011:11029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. KKV ska bidra till den internationella utvecklingen inom sitt ansvarsområde och får vid behov samverka med motsvarande myndigheter i andra länder. Det regelverk KKV tillämpar är i stor utsträckning EU-anknutet. Myndigheten har flera uppgifter som innebär nära kontakter med , andra konkurrensmyndigheter inom EU och samt samarbetsorgan på internationell nivå. Exempelvis har de nationella konkurrensmyndigheterna enligt en EU-förordning,6 en skyldighet att tillämpa konkurrensreglerna i nära samarbete, vilket görs inom ramen för Network (ECN). KKV hade intäkter av anslag och avgifter på och ungefär 155 anställda 2018. ,7 FI, ansvarar för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finansiella marknader och finansiella företag. FI ansvarar också för att vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, 5Se förordning (2007:1117) med instruktion för . 6EU:s förordning 1/2003 av om tillämpningen av konkurrensreglerna i de fall ett förfarande har samhandelseffekt. 7Se förordning (2009:93) med instruktion för . men med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen. Myndigheten är nationell kontaktpunkt enligt flera EU- regleringar.8 FI beviljar tillstånd, utfärdar föreskrifter och utövar tillsyn enligt ett stort antal lagar och EU-förordningar på finansmarknaden. FI är också statistikansvarig myndighet enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Myndigheten hade intäkter av anslag och avgifter på 2018 och ungefär 500 anställda. Utredningen konstaterar att FI och KKV är jämförelsevis stora myndigheter där det finns möjligheter till samverkansfördelar med befintliga funktioner. Båda myndigheterna har stor erfarenhet av att syssla med kvalificerad myndighetsutövning och att tillämpa EU- rättslig reglering. Myndigheterna är vana att agera som part i domstol och att tillämpa TF, OSL och säkerhetsskyddslagen. Vad gäller förmåga att analysera ekonomisk information och olika marknader har FI och KKV bred erfarenhet. KKV prövar företagskoncentrationer enligt konkurrenslagen och har därför kunskap om att pröva investeringsbeslut. Internationellt kan noteras att KKV:s motsvarighet i är ansvarig för prövning av direktinvesteringar utifrån ett nationellt säkerhetsperspektiv. FI besitter omfattande kunskap om företag i den finansiella sektorn. FI:s uppdrag är dock smalare än KKV:s, och FI har inte någon roll att pröva företag inom andra branscher som till exempel tillverkningsindustrin. FI har i sitt uppdrag inte några uppgifter som handlar om att beakta någon form av säkerhetspolitiska överväganden. I KKV kan detta formellt aktualiseras vid bedömning av företagskoncentrationer. I praktiken har det dock inte hänt. Även om FI och KKV inte har någon säkerhetspolitisk kompetens, bedömer utredningen att de har annan relevant kompetens som gör dem tänkbara för uppdraget som kontaktpunkt. 8Bland annat och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen, i fråga om efterlevnaden av sådana regler som myndigheten har tillsyn över. ,9 ISP, är förvaltningsmyndighet för ärenden och tillsyn enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel samt lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Detta innebär att ISP är tillstånds- och tillsynsmyndighet när det gäller krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. ISP är nationell kontaktpunkt för utbyte av information enligt . Inspektionen ansvarar generellt för att ha ett informations- och erfarenhetsutbyte med motsvarande organ i andra länder och deltar i det europeiska samarbetet, bland annat genom att bevaka andra länders avslag på tillståndsansökningar, informera Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd och övriga medlemsstater i Europeiska unionen samt berörda internationella organ om avslag på svenska ansökningar om tillstånd. ISP ska enligt sitt regleringsbrev upprätthålla kontakter med företag samt berörda universitet och högskolor i syfte att informera om riskerna för spridning av känslig teknologi som möjliggör utveckling och tillverkning av massförstörelsevapen. ISP hade intäkter från anslag och avgifter på och ungefär 40 anställda 2018. ISP har inte en roll som ställer krav på att kunna analysera finansiell information eller företagskoncentrationer. ISP har dock stor erfarenhet av att fatta beslut som innebär att väga in olika former av säkerhetspolitiska bedömningar och att kunna analysera ett företags verksamhet ur ett tekniskt perspektiv. Myndigheten har ett väl utvecklat samarbete med andra myndigheter som och Försvarsmakten och vana vid internationell samverkan. ISP har vidare möjlighet att på krigsmaterielområdet föreskriva villkor som indirekt innebär begränsningar av möjligheten att direktinvestera i svenska bolag. Det finns därför erfarenhet av prövningar som påminner om det beslutsfattande som kan bli aktuellt vid en prövning av direktinvesteringar. Myndigheten har en utåtriktad verksamhet där man informerar näringsliv och andra aktörer. Det finns därför tydliga beröringspunkter mellan befintlig verksamhet och ett uppdrag att granska direktinvesteringar. ISP är därför aktuell som kontaktpunkt och ansvarig myndighet i ett kommande system för granskning. 9Se förordning (2010:1101) med instruktion för . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,10 MSB, har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. MSB är vidare svensk kontaktpunkt enligt flera EU-förord- ningar, bland annat för att samordna frågor kring skydd av kritisk infrastruktur (samhällsviktig verksamhet) i med relevanta aktörer inom , med andra medlemsstater och med EU-kom- missionen. MSB ska stödja och samordna arbetet med samhällets informationssäkerhet samt analysera och bedöma omvärldsutvecklingen inom området. I detta ansvar ingår att lämna råd och stöd i fråga om förebyggande arbete till andra statliga myndigheter, kommuner och landsting samt företag och organisationer.