sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — Som nämns ovan har det också av domstol slagits fast att sådana får förekomma även i regi. Nedan redogörs för det ärende som ledde fram till Högsta domstolens avgörande i fråga om resursskolor. Skolinspektionen genomförde 2014 en tillsyn av i och fann att kommunen hade inrättat resursskolor för elever i behov av särskilt stöd, där elevgrupperna var små och personaltätheten hög.57 Skolorna leddes av en gemensam rektor. Vårdnadshavare kunde ansöka om att deras barn skulle få plats i en sådan skola. Vid en sådan ansökan gjordes en bedömning av elevens behov av särskilt stöd och de elever som hade störst behov prioriterades. Skolinspektionen gjorde bedömningen att kommunens organisation avseende resursskolor stred mot skollagen, bland annat vad gäller urvalsprocessen, men också för att eleverna inte hade någon klasstillhörighet i en ordinarie grundskola och att det därför fanns risk att placeringen skulle bli permanent. Skolinspektionen beslutade därför att förelägga att vid vite avhjälpa de påtalade bristerna genom att säkerställa att organisationen av kommunens skolverksamhet och placering i särskild undervisningsgrupp följde skollagens bestämmelser. Både förvaltningsrätten och kammarrätten avslog kommunens överklagande. () fann dock vid sin prövning av målet58 att det inte står i strid med skollagens bestämmelser att en kommun inrättar och driver resursskolor för elever i behov av särskilt stöd. I sin dom slog HFD fast att den kommunala självstyrelsen innebär att en kommun har en betydande frihet att själv bestämma hur den kommunala verksamheten ska organiseras och administreras. HFD konstaterar att det inte finns några särskilda regler som förhindrar att en kommun vid sidan av den ordinarie organiserar skolenheter i form av resursskolor med inriktning mot elever som är i behov av särskilt stöd och att principen om det fria skolvalet gäller såväl kommunala som fristående skolor. Enligt HFD saknas det därmed anledning att tolka skollagens bestämmelser om kommunala grundskolor på ett sätt som skulle utesluta en ordning som 57Skolinspektionen, (2014). Föreläggande vid vite efter tillsyn i . 58Högsta förvaltningsdomstolen (2017). Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor ger en vårdnadshavare möjlighet att välja en skola med inriktning mot elever som är i behov av särskilt stöd, och därigenom enbart vara hänvisad till en fristående skola med en sådan inriktning. HFD ansåg inte heller att placering i en resursskola stod i strid med förbudet mot tester och prov som grund för antagning eller urval till en grundskola, eller att det innebar att regelverket om särskilt stöd i 3 kap. skollagen inte tillämpades på ett korrekt sätt. Det sistnämnda eftersom elever som placerats i en resursskola får anses ha såväl sin ordinarie skolplacering som sin ordinarie undervisningsgrupp i resursskolan. Sammanfattningsvis fann således HFD att det inte står i strid med skollagens bestämmelser att en kommun inrättar och driver resursskolor för elever i behov av särskilt stöd.59 3.3Utrymme för flexibla lösningar Enligt direktiven ska utredaren redovisa vilket utrymme skollagen lämnar för flexibla lösningar när det gäller undervisningsgrupper för elever som behöver stöd och hur dessa används i . Utredningen har tolkat utredningspunkten som att den efterfrågar en mer generell beskrivning av vilka möjligheter till indelning i undervisningsgrupper som skollagen medger. Således följer nedan både en redogörelse för möjligheten till gruppindelning generellt och gruppindelning av elever i behov av stöd samt en redogörelse för möjligheterna till gruppindelning av elever i behov av särskilt stöd. I tidigare skolförfattningar fanns det bestämmelser om hur eleverna skulle fördelas i klasser och grupper. Dessa regler försvann dock successivt och var i praktiken helt och hållet borta redan under 1990- talet. Konsekvensen av att bestämmelserna togs bort är att möjligheten att dela in elever i olika varierande gruppkonstellationer är i det närmaste obegränsad, även vad det gäller sådana elever som är i behov av stöd men som inte kvalificerar sig för särskilt stöd. 59Högsta förvaltningsdomstolen (2017). Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Det innebär att lagstiftningen ger goda möjligheter att ge individuellt stöd utifrån elevernas behov. Det är viktigt att skilja på gruppindelning i allmänhet och gruppindelning som sker på grundval av att en elev har ett åtgärdsprogram där det slås fast att eleven ska få hela eller delar av sin undervisning i en särskild undervisningsgrupp. Det framgår uttryckligen av skollagen att elever i behov av särskilt stöd, men som inte ska få det enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp, ska ges detta stöd inom den elevgrupp som eleven tillhör. Inom ”den elevgrupp som eleven tillhör” är dock som ovan nämns flexibiliteten i det närmaste obegränsad, vilket innebär att det inte finns några hinder för att göra olika gruppindelningar som är gynnsamma för elevernas lärande. Det finns inget i regelverket om stöd i 3 kap. skollagen som förhindrar att även elever i behov av särskilt stöd tillfälligt delas in i olika gruppkonstellationer, antingen tillsammans med andra elever i behov av särskilt stöd eller med elever som inte har något särskilt stödbehov. Däremot är det givetvis så att elever som i sitt åtgärdsprogram har beslut om placering i en särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning inte, kan bli föremål för samma flexibla gruppindelning som övriga elever, i vart fall inte i den utsträckning de får sin undervisning i en särskild undervisningsgrupp eller enskilt. Det finns dock inget som hindrar att en sådan elev under övrig undervisningstid kan ingå i både ordinarie undervisningsgrupper och i mindre sammanhang samt röra sig där emellan. Utgångspunkten måste vara elevens behov, vilket förutsätter en flexibilitet och lyhördhet från skolans personal. Sammanfattningsvis ger dagens skollagstiftning ett betydande utrymme för flexibla lösningar vad gäller gruppindelning av såväl elever i behov av särskilt stöd som av övriga elever. Resultatet av de besök som utredningen genomfört hos företrädare för offentliga och fristående huvudmän visar också att skolorna använder sig av olika former av flexibel gruppindelning av eleverna. Exempelvis förekommer tillfälliga elevgrupperingar i specifika ämnen för elever i behov av stöd, eller att någon eller några elever får stöd i mindre grupp i samband med vissa moment. Utredningens expert- och referensgrupper har också bekräftat bilden av att dagens skollagstiftning medger stor flexibilitet när det gäller olika former av gruppuppdelning. De kommuner som utred- Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor ningen haft kontakt med i samband med intervjuer ger också bilden av att skollagen är tillräckligt flexibel i detta avseende. Lärare kan göra tillfälliga omgrupperingar under skoldagen, till exempel för att ge en del elever lite extra stöd eller möjlighet till förberedelse inför nationella prov. Detta innebär dock inte att gruppindelning alltid är oproblematisk. En form av organisatorisk differentiering är nivågruppering. Denna typ av gruppindelning kan ha vissa positiva effekter för högpresterande elever som placeras i samma grupp, men kan ha negativa effekter för lågpresterande elever.60 Nivågrupperingar som baseras på förväntningar på elevers prestationer har ofta negativa effekter på elevers lärande och skolresultat.61 Det handlar bland annat om stigmatiseringseffekter, att självvärdering och motivation påverkas negativt bland elever som placeras i grupper för lågpresterande och lägre förväntningar från både lärare och kamrater.62 3.4Användning av särskild undervisningsgrupp Enligt direktiven ska utredaren vidare kartlägga och analysera i vilken utsträckning rektorer och huvudmännen använder särskild undervisningsgrupp som stödåtgärd och vilka överväganden som de gör i fråga om elevers deltagande i sådan grupp. 3.4.1Förekomst av särskilda undervisningsgrupper För att besvara frågan om i vilken utsträckning särskild undervisningsgrupp används finns statistik att tillgå från . Under /201963 hade av eleverna i ett åtgärdsprogram, vilket är i stort sett samma andel som de närmast föregående åren. En del av eleverna med åtgärdsprogram hade en eller andra flera av stödinsatserna särskild undervisningsgrupp, enskild 60Skolverket (2009). Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? 61Håkansson, J. och , D. (2012). Utmärkt undervisning: Framgångsfaktorer i svensk och internationell belysning. : Natur Kultur Akademisk. 62Persson, B. och , E. (2011). Inkludering för ökad måluppfyllelse ur elevperspektiv i PAIDEIA nr 2 02. (2007). Teachers, family and friends: Essays in economics of education. (2006). Lika rättigheter – likvärdig utbildning? En sammanfattning av studien – bidrag till ett kommunalt barnindex. : Rädda barnen. 63Skolverket (2019). PM – Särskilt stöd i /19. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor undervisning, anpassad studiegång eller studiehandledning på modersmålet, medan andra elever med åtgärdsprogram hade insatser som inte redovisas specifikt i statistiken. Drygt en procent av alla grundskoleelever hade inom ramen för sitt åtgärdsprogram beviljats stöd i särskild undervisningsgrupp. Bland flickorna var andelen och bland pojkarna . Andelen elever i varje årskurs som getts stöd i form av enskild undervisning, särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång /2019 redovisas i figur 3.1. nedan. Som framgår av figuren var andelen elever i särskild undervisningsgrupp större för varje högre årskurs, framför allt under årskurs 7, 8 och 9 jämfört med de tidigare årskurserna. Störst andel elever i särskild undervisningsgrupp återfanns i årskurs 9, där av eleverna fick denna form av stöd. Elever med särskild undervisningsgrupp, enskild undervisning, och anpassad studiegång. Per årskurs, /2019 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Källa: statistik över elever med särskilt stöd, årskurs 1–9 i för /2019, samtliga skolor. I statistiken inkluderas elever i sameskolan . Även andelen elever i enskild undervisning och med anpassad studiegång var högre i de senare årskurserna än i de tidiga. I årskurs 2 till årskurs 5 var enskild undervisning den vanligast förekommande av de tre insatserna. I årskurs 7 var andelen i enskild undervisning mindre Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor jämfört med tidigare årskurser, men blev större igen under årskurs 8 och 9. I årskurs 9 fick av eleverna enskild undervisning. Anpassad studiegång var ovanligare än de andra stödinsatserna i de tidiga årskurserna, men från årskurs 7 till årskurs 9 steg andelen med en procentenhet per årskurs. I årskurs 9 hade av eleverna anpassad studiegång, som då var den vanligast förekommande av dessa tre stödinsatser. Samtliga dessa stödinsatser var följaktligen vanligare under de senare årskurserna. Att stöd till elever generellt tycks komma in sent anges ofta som ett problem för svensk skola. IUtredningen om en läsa-skriva-räkna-garantis betänkande motiveras införandet av garantin just med att stöd till elever behöver sättas in tidigare, innan problemen fördjupats, elevens kunskapsmässiga utveckling försenas, och deras självbild och studiemotivation påverkas.64 I betänkandet görs jämförelser med och utredningen drar slutsatsen att ”en orsak till framgångsrika resultat i PISA- undersökningarna är att man sätter in stöd ./…/ Tidig upptäckt av elever i behov av stöd och tidiga, adekvata åtgärder som är baserade på specialpedagogisk kompetens tycks vara centrala delar i det finska systemet.”65 Det är också möjligt att de utökade insatserna inom särskilt stöd i senare årskurser avspeglar en högre grad av komplexitet i det centrala innehållet och i vad eleverna enligt kunskapskraven ska uppnå i de senare årskurserna. I så fall bör ökningen kunna förstås dels som att eleverna under de tidigare årskurserna inte förberetts tillräckligt för att kunna uppnå kunskapskraven, dels som att komplexiteteten i de senare årskurserna ställer krav på stöd även för elever som kunnat nå de tidigare kunskapskraven för årskurs 6. Vi kommer att återkomma till frågan om skolans stödarbete i vårt slutbetänkande, och där närmare beskriva bland annat hur fördelningen av insatser inom särskilt stöd ser ut mellan olika grupper av elever. 3.4.2Överväganden inför särskild undervisningsgrupp Utredningen har också i uppdrag att besvara frågan om vilka överväganden rektorer och huvudmän gör i fråga om elevers deltagande i särskild undervisningsgrupp. En bild av detta har utredningen fått 64SOU 2016:59 På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik. 65SOU 2016:59, s. 83. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor från sina skol- och huvudmannabesök (se beskrivning av dessa i avsnitt 2.2.2). De flesta av de huvudmän som utredningen har besökt uppger att de anordnar undervisning i särskilda undervisningsgrupper. Sådana grupper förekommer dels kommunövergripande, det vill säga för elever från flera skolor, dels för elever på den egna skolan. I de besökta skolorna var särskilda undervisningsgrupper vanligast i årskurs 7–9, vilket stämmer överens med hur det ser ut ur ett nationellt perspektiv. Det är ofta elever med en diagnos inom autismspektrumtillstånd eller elever med utåtagerande beteende som kommer i fråga för att placeras i särskild undervisningsgrupp, enligt de besökta huvudmännen och skolorna. Det kan också vara elever som haft långvarig skolfrånvaro och elever med ångestproblematik. Under besöken framkommer att placeringen i första hand görs utifrån elevens eget behov av att vistas i en mindre grupp, men några av de intervjuade nämner även att placeringen ibland behövs av hänsyn till andra elever, till exempel för att den aktuella eleven är våldsam. De intervjuade uppger att både extra anpassningar och särskilt stöd i andra former prövas innan en elev placeras i särskild undervisningsgrupp. Det framkommer att beslut om placering i särskild undervisningsgrupp finns formulerat i åtgärdsprogram. Ett fåtal av de intervjuade uppger att kommunen har särskilda skolenheter för vissa elever, även här företrädesvis för elever med en diagnos inom autismspektrumtillstånd eller för elever som har problem av social karaktär med exempelvis utåtagerande beteende. Sådana enheter återfinns främst i större kommuner. I en rapport från om tillgängliga lärmiljöer66 finns en del information om huvudmäns och rektorers överväganden angående särskilda undervisningsgrupper. Studien bygger på en enkät och intervjuer med huvudmän, rektorer och pedagoger. Den visar att många huvudmän arbetar för att andelen elever som undervisas i särskilda undervisningsgrupper ska minska. Ett skäl till denna strävan är att undervisningsformen bedöms vara ogynnsam för eleverna på . Huvudmännen bedömer också att det ligger i linje med skollagens skrivningar att i första hand sträva efter att utveckla det ordinarie sammanhanget för att kunna möta elevers olika förutsättningar. Placering i särskild undervisningsgrupp är ett alternativ när 66Skolverket (2016). En nationell studie av skolhuvudmännens arbete för grundskoleelever med funktionsnedsättning. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor stödet i det ordinarie sammanhanget visat sig otillräckligt för att möta en elevs behov. I undersökning framkommer även fördelar som huvudmännen ser med särskilda undervisningsgrupper. Det handlar bland annat om att huvudmannen kan samla pedagogisk spetskompetens, erbjuda en tryggare social miljö och arbeta bättre med extra anpassningar och särskilt stöd än i ordinarie klass. Särskilda undervisningsgrupper ses också ibland som det enda alternativet för att få tillbaka elever med långvarig frånvaro från skolan. Undersökningen visar också att det är möjligt att anpassa skolans organisation och stöd så att fler elever kan få sin undervisning i ordinarie klass, vilket är ambitionen på många håll. En majoritet av rektorerna anger emellertid att huvudmannen inte eller bara till viss del har gett skolenheterna möjligheter att göra de förändringar som behövs för att möta behoven hos de elever som annars skulle undervisats i särskild undervisningsgrupp. Intervjuundersökningen visar vidare att rektorer och pedagoger ibland anser att skolhuvudmännen har en orealistisk bild av den lärmiljö som skolan kan erbjuda elever med funktionsnedsättning i ordinarie klass. Trots att utgångspunkten är en skolmiljö som anpassas till elevernas olika behov anser rektorer och pedagoger att så länge förutsättningarna inte är tillräckligt bra så är särskilda undervisningsgrupper att föredra för vissa elever. I en forskningsöversikt presenterar forskning om effekterna av individanpassad undervisning. I den framgår att rektorer överlag är överens om att en huvudprincip är att elever ska få det stöd de behöver inom det ordinarie sammanhanget, men att de ändå i praktiken väljer att inrätta olika typer av organisatoriska lösningar. Det sker med utgångspunkten att eleverna ska få mer stöd i mindre grupper som ger lugn och ro.67 Placeringen av elever i olika grupper utanför det ordinarie sammanhanget sker i regel med elevens bästa som utgångspunkt, visar och forskningsstudie68 om skolors arbete med särskilt stöd, som baseras på en enkätundersökning till rektorer i kommunala och fristående grundskolor. Nästan alla rektorer i studien uppfattar att elevers behov av särskilt stöd 67Giota, J. (2013) Individualiserad undervisning i skolan – en forskningsöversikt. 68Giota, J. och , I. (2011). Specialpedagogiskt stöd, till vem och hur? Rektorers hantering av policyfrågor kring stödet i kommunala och fristående skolor. : Rapporter från Insitutionen för pedagogik och specialpedagogik, nr 1. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor huvudsakligen är individbundet, det vill säga att det ses hänga samman med den enskilda eleven. Det är relativt ovanligt att elevers behov av särskilt stöd ses som relationellt, det vill säga något som kan relateras till undervisningen eller skolpersonalens förhållningssätt. Då eleverna placeras i särskilda undervisningsgrupper motiveras det inte enbart utifrån elevernas behov av stöd utan också av behovet av att undanröja störningar för övriga elever i den ordinarie undervisningen.69 Viss information om vilka överväganden som görs då det fattas beslut om särskild undervisningsgrupp som särskilt stöd för elever finns också i en studie av forskarna har bland annat undersökt förekomsten av särskilda klasser för elever med ADHD, det vill säga särskilda undervisningsgrupper. Det kan dock vara viktigt att påpeka att det som forskarna benämner ADHD-klasser inte med säkerhet innebär att alla elever i dem har fått den diagnosen fastställd. Studien visar att en majoritet av kommunerna, både de som hade särskilda undervisningsgrupper för elever med ADHD och de kommuner som inte hade det, ansåg att det var viktigt att denna elevgrupp fick sin undervisning i ordinarie klass. Särskilda undervisningsgrupper användes sammantaget endast för en liten del av eleverna med ADHD i de kommuner som hade sådana grupper, och verkade användas endast när särskilt stöd inom ramen för ordinarie sammanhang inte fungerar väl. Initiativ till att starta de särskilda grupperna togs enligt undersökningen oftast av rektorer, men även av skolchef, lärare eller vårdnadshavare. Det vanligaste skälet till att de särskilda grupperna inrättades var att dessa ansågs behövas för att ge eleverna tillgång till särskilda undervisningsmetoder. Övriga skäl var bland annat behovet av anpassad undervisningstakt, en lugnare klassrumsmiljö och specialpedagogiskt stöd. Fördelarna med ADHD-klasser var, enligt de svarande, möjligheten till individuell anpassning, omfattande stöd och en lugn miljö i ett mindre sammanhang. Som nackdelar lyftes framför allt att eleverna exkluderades från sina vanliga klasser. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att den bild som ges när det gäller vilka överväganden huvudmän och rektorer gör i fråga om elevers placering i särskild undervisningsgrupp oftast har 69Giota, J. (2011). Förlorare på flera nivåer i Pedagogiska magasinet nr 4. 70Malmqvist, J. och Nilholm, C. (2016). The antithesis of inclusion? The emergence and functioning of ADHD special education in the Swedish school system i Emotional and Behavioural Difficulties, 21(3), s. 287–300. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor fokus på den aktuella elevens behov. Det handlar om elever med behov som skolan, trots anpassningar och stöd, inte har lyckats tillgodose inom det ordinarie sammanhanget. görs dock placeringar i särskild undervisningsgrupp även av hänsyn till andra elevers behov. Det framkommer en strävan hos huvudmän och rektorer att minska andelen särskilda undervisningsgrupper eftersom undervisningsformen bedöms vara ogynnsam för eleverna . 3.5Gränsdragningsproblem mellan särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Enligt direktiven ska utredaren analysera eventuella gränsdragningsproblem mellan placering i särskild undervisningsgrupp och placering i s.k. resursskola avseende bland annat förhållandet till bestämmelserna om placering i skolenhet och ansvarig rektor. En placering av en elev i en särskild undervisningsgrupp innebär enligt skollagen att eleven förblir inom sin tidigare skolenhet och således behåller sin tidigare placering och rektor. Det innebär de facto att en placering av elev i en resursskola inte, åtminstone inte i juridisk mening, kan vara detsamma som att placera en elev i en särskild undervisningsgrupp, eftersom en placering i en resursskola innebär att eleven byter skolenhet. Enligt utredningens tolkning av skollagen föreligger i det avseendet inte några gränsdragningsproblem mellan en placering i en särskild undervisningsgrupp och en placering i en resursskola. Däremot förekommer det även så kallade kommunövergripande eller kommungemensamma särskilda undervisningsgrupper. Mellan dessa grupper och resursskolor finns vissa gränsdragningsproblem, vilket framgår av den undersökning som utredningen har genomfört. 3.5.1Kartläggning av kommunala resursskolor Utredningen har genom en enkät och intervjuer gjort en kartläggning av kommunala resursskolor. Som framgår av kapitel 4 föreslår vien reglering av kommunala resursskolor, och kartläggningen har delvis syftat till att ge underlag för regleringens utformning. Kartläggningen syftar också till att ge underlag för utredningens uppdrag att ta reda på om det finns gränsdragningsproblem mellan resursskolor och kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper, Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor samt för uppdraget att undersöka om resursskolor möter de behov som finns. Vår bedömning är att bilden inte bör skilja sig väsentligt mot om kartläggningen även hade innefattat fristående resursskolor. Dessutom ger kartläggningen en bild av befintliga kommunala resursskolor som kan vara av värde för kommuner som överväger att starta resursskolor. Utredningen har genomfört en enkätundersökning riktad till skolchefer i tjugo kommuner. Merparten av dessa kommuner hade då enligt skolenhetsregister kommunala resursskolor och några kommuner var sådana att det framgick av deras hemsida eller på annat sätt att de hade resursskolor. Enkäten besvarades av femton kommuner. Av de kommuner som besvarade enkäten är det elva som uppger att de har egna resursskolor. Enkätundersökningen har kompletterats med telefonintervjuer med representanter för förvaltningen i sex kommuner och rektorer för resursskolor i sju kommuner samt en biträdande rektor för en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp som varit resursskola. Förekomst av resursskolor och särskilda undervisningsgrupper är en kommun med lång erfarenhet av att ha kommunala resursskolor som till sin utformning liknar fristående resursskolor i den bemärkelsen att det är skolenheter med ett begränsat mottagande dit vårdnadshavare kan ansöka.