sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — I och tror att de bor i ett samhälle med ett stort nedersta skikt i inkomstfördelningen, medan motsvarande siffror för och är . Det visar sig att människors bild av hur samhällets medborgare är fördelade på olika inkomstskikt har stor betydelse både för hur de upplever sitt samhälle och vilken tillit de känner.61 Av stor betydelse för analysen av förhållandet mellan ojämlikhet och tillit är att det statistiska sambandet mellan hur många som tror sig bo i ett medel- klassamhälle och nivån på tilliten är väsentligt starkare än motsva- rande samband mellan ginikoefficienten och nivån på tilliten, 0,81 att jämföra med 0,66. Det är också så att tilliten i ett givet land är högre bland dem som anser sig bo i ett medelklassamhälle.62 De som har denna bild av in- komstfördelningen upplever också samhället som ett samhälle med lika möjligheter för de flesta, vilket är ett annat sätt att formulera samma sak. 61Framställningen följer här i stor utsträckning (2013). 62Larsen (2013), s. 108. En intressant komplettering till den faktiska inkomstfördelningen är vad invånarna i de olika länderna uppfattar som ett samhälleligt ideal. Det visar sig att det typiska medelklassamhället är det mest uppskattade i alla fyra länderna (mellan 49 och 60 procents stöd).63 Detta indikerar att det liberala samhällsidealet med någotsånär lika möjligheter för alla och hög rörlighet är gemensamt för befolkningen i länder med tämligen stora skillnader i fördelningspolitik och fak- tisk inkomstfördelning. Attityden till välfärdspolitiken och omfördelning till förmån för personer som av olika anledningar hör till de nedre inkomstskikten har visat sig hänga starkt samman med bilden av dessa nedre skikt.64 De som är mest negativa till fördelningspolitik har, förenklat ut- tryckt, en bild av gruppen som är huvudförmånstagare som stor, hotfull och oförtjänt. Kopplingen till tilliten ligger i bilden av att denna grupp är opålitlig därför att den står utanför samhället, har sina egna normer (”främmande kultur”, ”gängbildningar”) och lever geografiskt separerad (”getton”, ”no-go areas”).65 Omvänt kommer de som upplever att den absoluta huvuddelen av befolkningen hör till samma medelklass att känna större tillit, både generellt och gent- emot dem som av olika anledningar blir mottagare av sociala för- måner. Hur skapas då denna bild av samhället omkring oss? Personliga upplevelser bestämmer bara en liten del.66 Viktiga byggstenar får man från bekantskapskretsen, från sociala medier och massmedier och från normsändare som politiska ledare och andra opinions- bildare. Även utformningen av välfärdspolitiken är betydelsefull för bilden av samhället; en generell välfärdspolitik gör det svårare att skilja mellan mottagare och bidragsgivare än vad en selektiv sådan gör och den bidrar därmed till att större delen av befolkningen upp- fattas som hörande till en och samma medelklass. En potentiell nackdel med den generella politiken är att den leder till en hög offentlig utgiftsnivå. Som kommer att visas i kapitel 6 är dock utgiftskvoten (utgiftsnivån i relation till BNP) inget bra mått på de offentliga ingreppens omfattning och effekter på samhälls- ekonomin. 63Larsen (2013), s. 19. Siffrorna avser 2009–2010. 64Gilens (1996 a), Gilens(1996 b), Clawson and Trice (2000). 65Larsen (2013), kapitel 8. 66Uslaner (2002). Förekomsten av olika minoriteter med lägre socioekonomisk status ökar risken för en indelning av befolkningen i ingrupper (den egna gruppen) och utgrupper (andra) och utgör därmed ett potentiellt hot mot tilliten. I har de svarta fått spela rollen av en sådan utgrupp;67 i kan olika etniska minoriteter tilldelas samma roll i den politiska debatten. Om detta blir fallet eller inte beror i stor utsträckning på hur bilden av samhället formas. Enligt Allports teori om fördomar bestäms attityden mellan olika grupper till betydande del av hur intensiv kontakten är mellan de olika grupperna.68 Om de arbetar tillsammans och löser gemensamma upp- gifter på lika villkor, finns goda förutsättningar för att fördomar ska kunna hållas på en låg nivå. En studie baserad på data från European Social Survey har undersökt detta i en jämförelse mellan 22 europeiska länder.69 På tre olika nivåer – länder, grannskap och arbetsplatser – undersöks hur tilliten beror av den etniska mångfalden. Skillnaden mellan dessa nivåer är att på de två första har den enskilda människan begränsade möjligheter att uppleva kontakter med personer av annat etniskt ursprung och kan i alla händelser undvika dem om hon så önskar. På en arbetsplats däremot är hon normalt tvungen att arbeta tillsammans med kollegor oavsett ursprung, så sannolikheten för att Allports villkor ska uppfyllas blir högre. Studien bekräftar hypo- teserna. På nationell nivå och grannskapsnivå sjunker tilliten med ökande diversitet, men på arbetsplatser ökar den i stället. Vikten av en tillräckligt intensiv integration bekräftas också av att mångfald på arbetsplatser och mångfald i grannskap kan förstärka varandra.70 Medier, både massmedier och sociala medier, spelar en central roll för vilken samhällsbild som formas. Bilden i massmedia av välfärds- politikens nettoförmånstagare är också väsentligt negativare i amerikansk och brittisk press än i skandinavisk.71 Lika viktig för bilden och normbildningen på detta område blir politiska ledares och andra opinionsbildares ideologi och attityd till välfärdspolitikens utformning. De som ser samhällsbyggandet som ett gemensamt projekt som ska inkludera alla oberoende av ekonomisk 68Se avsnitt 4.2. 69Kokkonen et al. (2014). 70Ibid., tabell 6. 71Larsen (2013), kapitel 7. status eller etniskt ursprung bidrar till att upprätthålla den tradi- tionellt höga nivån på tilliten i de nordiska länderna. En opinions- bildning med motsatt inriktning blir i stället till ett hot mot denna tillit. Som framgått finns det inget entydigt samband mellan etnisk mångfald och social sammanhållning; samhällen präglade av hög mångfald kan upprätthålla en hög nivå på sammanhållning under de rätta betingelserna – att olika grupper uppfattas som någorlunda jämlika, att det finns gemensamma uppgifter att lösa och att norm- signalerna från det politiska ledarskapet är tydliga och rätt inriktade. Om man i ett samhälle lyckas uppfylla dessa villkor, finns förutsätt- ningar för att tilliten ska kunna hållas på en hög nivå. Tillitens stabilitet över tid En viktig fråga för ett land som likt har haft en stark invand- ring är hur tilliten hos dem som migrerar påverkas av själva migra- tionen. Den allmänna bilden är att nivån på tilliten är stabil över tiden, ibland över flera generationer, men att det också kan ske in- tressanta värderingsskiften i den nya miljön. Flera analyser har gjorts av hur tilliten i olika delar av varierar med immigranternas ur- sprungsländer.72 Den internationellt sett höga nivån på tilliten hos migranterna från de nordiska länderna har lämnat ett bestående av- tryck; andelen nordiska immigranter är den enskilt viktigaste fak- torn bakom tillitsnivån i delstater i dag.73 Graden av anpassning varierar dock. I en brett upplagd inter- nationell undersökning omfattande 130 länder visar sig tillitsnivån i mottagarlandet vara viktigare än nivån i ursprungslandet.74 Migra- tion från lågtillitsländer till högtillitsländer leder dock till en relativt sett svagare anpassning än en migration i motsatt riktning, vilket är en nackdel ur svenskt perspektiv.75 Å andra sidan anpassar sig nivån på både generositet och förtroende för myndigheter och politiskt styre snabbt till mottagarlandets.76 72Se t.ex. and (1997) och Uslaner (2008). 73Putnam (2001). 74Helliwell et al. (2016). 75Ibid., tabell 5. Se också om anpassning hos utlandssvenskar and (2018). 76Helliwell et al. (2016), avsnitt 4.2 och 4.3. Intressant nog får arvet från ursprungsländerna också både poli- tiska och realekonomiska konsekvenser. I en europeisk studie visar det sig att åsikterna om behovet av omfördelning i samhället har ett starkt samband med de åsikter som dominerar i ursprungslandet.77 Detta kommer till uttryck också i hur man röstar. Men effekterna av värderingsarvet avspeglas också i den reala ekonomin. En analys av den sociala rörligheten i delstater visar tydliga avtryck av im- migrationshistorien, såtillvida att stater med starkt inslag av skandi- naviska och i viss mån tyska immigranter också uppvisar högre social rörlighet, både för vita och för svarta medborgare.78 Det finns som sagt en omfattande samhällsvetenskaplig litteratur om hur nivån på tilliten i ett samhälle samvarierar med olika välfärds- indikatorer. I enklare beskrivningar rör det sig bara om konstaterad samvariation mellan två statistiska mått, men betydande insatser har också gjorts för att fastställa orsakssamband. Vad som är både veten- skapligt intressant och policymässigt relevant är att tillit till skillnad från den abstrakt definierade jämlikheten upplevs av individer och därmed kan bilda den nödvändiga länken för att orsakssamband mellan vad som observeras på övergripande nivå och hur människor faktiskt handlar. Några av de observerade sambanden med tillit är:79 •resiliens: Samhällen med hög tillit klarar kriser bättre. Detta gäller också på individnivå.80 •hälsa: En tidig koppling mellan tillit och hälsa är observationen av et al. (1980) att en cynisk livshållning ökar risken för förtida död i hjärtkärlsjukdomar.81 Reciprocitet och utvecklade sociala nätverk är gynnsamma för hälsan. Ett orsakssamband från tillit till självrapporterad hälsa tycks föreligga.82 77Luttmer and Singhal (2011. 78Berger and Engzell (2019). 79En aktuell litteraturöversikt är Uslaner (ed.) (2018). 80Helliwell et al. (2018). 81Williams et al. (1980). 82Kawachi (2018) utnyttjar instrumentvariabler för att etablera orsakssamband. •upplevd välfärd: Länken mellan fördelningen av upplevd välfärd och tillit är ännu starkare än länken mellan inkomstfördelning och tillit.83 Effekten på den upplevda välfärden av hög tillit jämfört med låg motsvarar effekten av en fördubbling av inkomsten.84 •korruption: Det finns en länk mellan tillit och korruption som går i båda riktningarna, men den starkaste kausaliteten förefaller gå i riktning från tillit till korruptionsnivå.85 •ekonomisk tillväxt:86 Många klassiska tänkare pekade på betydelsen av tillit i det ekonomiska livet, såsom och , i modern tid bland andra . De mekanismer som tilliten kan verka genom är i) den direkta effekten på pro- duktivitetstillväxten genom lägre transaktionskostnader,88 bättre fungerande betalningssystem, delegering till medarbetare89 och allmänt lägre krav på verifieringar; ii) den direkta effekten på in- vesteringar,90 trovärdigheten hos utbildningsintyg91 och trovärdig- heten hos investeringsmäklare; iii) den indirekta effekten via det politiska systemet och den offentliga förvaltningen.92 – Empiriska tester bekräftar den positiva effekten av tillit på ekonomisk till- växt, som dock är tydlig bara i demokratier.93 Litteraturen om konsekvenserna av ojämlikhet kan kort samman- fattas på följande sätt: •Det finns ett allmänt negativt samband mellan inkomstojämlikhet och olika välfärdsvariabler; ökad inkomstspridning leder till sänkt genomsnittlig välfärd. 83Goff et al. (2018). 84Helliwell et al. (2018). 85You (2018), (2012). 86Bjørnskov (2018). 87Arrow (1972). 88Knack and Keefer (1997), (2000), Bjørnskov and Méon (2015). 89Bloom and van Reenen (2010), and Bjørnskov (2017). 90Zak and Knack (2001). 91Bjørnskov (2009). 92Boix and Posner (1998), and (eds.) (2012), Charron and (2018). 93Bjørnskov (2018). delstater har analyserats av Dincer and Uslaner (2010). •Barn drabbas generellt mer än genomsnittligt av ojämlikhet. I de flesta EU-länder är barnfamiljer överrepresenterade bland hushåll med låg ekonomisk standard. Den sociala rörligheten är lägre i länder med hög ojämlikhet, det vill säga barnens livschanser be- stäms i högre utsträckning av vilka föräldrar de har i sådana länder. •Hälsan är sämre i ojämlika samhällen, men mest därför att mindre gynnade grupper drabbas hårdare av sämre ekonomiska villkor. •Sambanden mellan ojämlikhet och ekonomisk tillväxt är något blandade, men en robust slutsats är ändå att den ekonomiska till- växten gynnas av att inkomstskikten under medianinkomsten har en relativt sett högre andel av de totala inkomsterna. I utvecklings- länder gynnas tillväxten generellt av en jämnare fördelning. •Våldskriminaliteten ökar med växande ojämlikhet. •I ojämlika samhällen finns en tendens att framför allt lokala miljö- problem är allvarligare i ojämlika samhällen inte får tillräcklig upp- märksamhet. •Det finns ett starkt generellt samband mellan tillit och jämlikhet. Tilliten gynnas inte bara av den faktiska jämlikheten utan också av den subjektivt upplevda – att en stor del av befolkningen upplever att alla har goda möjligheter att påverka sin egen livssituation. •Den i många sammanhang viktigaste ojämlikheten finns i den nedre halvan av inkomstfördelningen. Hälsa, tillit, social rörlig- het och ekonomisk tillväxt gynnas alla av att de nedre skikten i inkomstfördelningen har en förhållandevis hög andel av det totala humankapitalet. Mått på ojämlikheten som fångar denna aspekt av fördelningen är att föredra framför den dominerande gini- koefficienten. Samband mellan ojämlikhet och hälsa m.m. Anta att vi har en population vars inkomstfördelning kan beskrivas med frekvens-funktionen f(x; m, σ), där m är medelvärde och σ standardavvikelsen. En utfallsfunktion g(x) beskriver hur någon ut- fallsvariabel varierar med inkomsten. Funktionen g(.) hälsa, tillfredsställelse eller någon annan variabel av intresse. Funk- tionen g(.) antas vara konkav, det vill säga uppfylla villkoren g’(x) > 0, g’’(x) < 0 över hela sitt definitionsområde. Vi vill under- söka hur väntevärdet för g(.) påverkas, när ojämlikheten ökar, det vill säga σ växer. Påstående: E{g} minskar, när σ ökar. Bevis: Vi kan utan inskränkning sätta m = 0 och får då en familj av fördelningar fσ(x;σ), som beror av parametern σ. Eσ{g} = ∫ g(x) f(x;σ)dx. Vi normaliserar frekvensfunktionen genom variabelbytet x → x/σ och får då Eσ{g} = ∫ g(σx)f(x)dx. Vi antar att förutsättningarna för derivering under integraltecknet är uppfyllda och får ∂σE{g} = ∫ ∂σg(σx)f(x)dx = σ ∫ g’(σx)xf(x)dx Låt H(x) vara den primitiva funktion till xf(x) som antar värdet 0 då x → -∞, dvs. H(x) = ∫ tf(t) dt. Eftersom m = 0, gäller också H(+∞) = 0, dvs. H(x) < 0 för alla x. Med partialintegration av ekvation (1) får man ∂σE{g} = | σ g’(σx) H(x) – σ2 ∫ g’’(σx) H(x) dx. Den första termen är = 0, g’’(.) < 0 enligt antagandet, och H(.) har visats vara < 0. Därmed är derivatan ∂σE{g} < 0, dvs. E{g} avtar med σ. 6 Det offentliga åtagandet Fördelningen av makt och tillgångar i ett samhälle påverkas av en mängd olika processer och mekanismer på många nivåer – inom hushåll, lokala nätverk och civilsamhälle. En del av dessa hör till vad som kallas marknader, medan andra verkar utanför marknader. Offentliga ingrepp syftar till att modifiera den fördelning av makt och tillgångar som skulle bli resultatet om det sociala samspelet fick verka fritt. Motiven kan variera. Föreliggande kapitel behandlar motiven för offentliga åtaganden, både allmänt och ur specifikt fördelningspolitisk synvinkel. Efter- som åtgärder som vidtas av andra anledningar ofta har fördelnings- konsekvenser, måste sådana aspekter vägas in i utformningen. Om- vänt kan fördelningspolitiskt motiverade åtgärder ha effekter i andra dimensioner, vilket kan påverka både utformning och ambitionsnivå för fördelningspolitiken. Stor uppmärksamhet har ägnats åt frågan om den offentliga sektorns omfång, eftersom en hög skattekvot ofta uppfattas som en belastning på ekonomin. Hithörande frågor be- handlas i avsnitt 3 nedan. I det följande avsnittet beskrivs fördel- ningseffekter av olika ingrepp dels från ett övergripande perspektiv, dels sett ur ett individuellt perspektiv. Avsnitt 5 behandlar produk- tivitetsutvecklingen i offentlig sektor – vad som har kallats Baumols problem – och avsnitt 6 oavsiktliga konsekvenser av offentliga in- grepp som läckage, dödviktsförluster och kapitalisering. I avsnitt 7 diskuteras frågan om ansvarsfördelningen inom den offentliga sek- torn, medan gränssnittet mellan offentligt och privat analyseras i av- snitt 8. 6.1Allmänt om motiv för offentliga åtaganden Med hjälp av ekonomisk teori kan man identifiera en serie typ- situationer i vilka ett decentraliserat beslutsfattande leder till in- effektiva eller ibland direkt skadliga resultat och där ett offentligt ingrepp kan övervägas. Sådana situationer brukar kallas marknads- misslyckanden, även om de kan uppträda i helt andra sammanhang än på marknader. De kan sorteras på olika sätt. En klassisk indelning knyter ingreppen till begreppen effektivitet, fördelning och stabili- sering.1 Om decentraliserat beslutsfattande har konsekvenser för andra i omgivningen än dem som fattar beslutet, kommer utfallet (”marknadsjämvikten”) inte att vara effektivt. I andra situationer kan det vara effektivt men inte uppfattas som fördelningsmässigt acceptabelt. Inom den tredje kategorin finner man situationer där utfallet är både effektivt och fördelningsmässigt acceptabelt men där konjunktursvängningar eller mer omfattande chocker motiverar offentliga ingrepp för att stabilisera ekonomin. En annan tänkbar och mer detaljerad kategorisering av marknads- misslyckandena bygger på de sex kategorierna kollektiva nyttig- heter, negativa externa effekter, långsiktiga beslut, brister i informa- tion eller beslutsförmåga, fördelning och brister i marknadens funktionssätt.2 Kollektiva nyttigheter är sådana tjänster som nyttjas av många men där en individs nyttjande av tjänsten inte hindrar någon annans konsumtion (”icke-rivalitet”) och där det dessutom är svårt eller omöjligt att utestänga dem som inte bidrar till finansier- ingen (s.k. gratisåkare). Klassiska exempel är rättsväsen, försvar och stora delar av infrastrukturen. Om beslut om sådana nyttigheter inte fattas gemensamt, finns en risk för att produktionen blir för liten eller eventuellt inte blir av, trots att det finns en efterfrågan. Negativa externa effekter kan vara knutna till produktion eller till konsumtion. Typexempel är här miljöstörningar av olika slag, som buller eller påverkan på mark, luft och vatten från skadliga kemiska ämnen. I avsaknad av offentliga ingrepp i form av regleringar eller skatter finns en risk att nivån på sådana störningar blir för hög. Långsiktiga beslut avser sådana som har positiva eller negativa effekter med lång tidshorisont och som därför ofta fattas under stor 1Musgrave and Musgrave (1989). 2Något modifierat från (1999). Erfarenhetsmässigt har människor svårt att hantera både osäkerheter och långsiktiga konsekvenser.3 Ett privatekonomiskt exempel är sparande inför pensionen, där enskilda ska väga konsum- tion mot sparande och framtida konsumtionsmöjligheter. I ett samhälle med en utbyggd välfärdspolitik kan även den som försummar sitt pensionssparande räkna med hjälp från omgivningen efter pensioneringen. Utöver osäkerheten finns här alltså ett gratis- åkningsproblem; även den som inte har bidragit till välfärdssystemet kommer i åtnjutande av förmånerna. Lösningen på detta är ett obligatoriskt gemensamt pensionssystem.4 Ett annat exempel gäller naturresursförvaltning; den svenska skogsvårdslagen kom till som en reaktion på att skogsbruket i delar av landet inte bedrevs på ett uthålligt sätt.5 Problem som beror på ofullständig information eller bristande beslutsförmåga utgör en annan stor och viktig kategori. Man efter- frågar inte det man inte känner till, och även om efterfrågan har rätt allmän inriktning, riskerar den som har bristfällig information att fatta felaktiga beslut. Producenterna har alltid bättre information om sina varor och tjänster än konsumenterna, och i vissa sektorer, till exempel sjukvård, är denna asymmetri stark. Konsumentupplysning, tillsyn och krav på licens kan vara lösningar på sådana problem. I andra sammanhang kan konsumenten ha korrekt information men ändå vara oförmögen att fatta rätt beslut; beroende av alkohol, nar- kotika eller spel är exempel på det. Fördelningspolitiskt motiverade ingrepp kan syfta till utjämning av livschanser, såsom är fallet med obligatorisk och kostnadsfri grundutbildning. Sociala försäkringar faller delvis under denna kate- gori, beroende på hur försäkringarna och avgifterna är utformade. Ett fundamentalt marknadsmisslyckande på detta område är att vissa personer, till exempel sådana som föds med funktionsnedsättningar, inte skulle kunna få någon försäkring på en privat försäkrings- marknad.6 3Kahneman et al. (1982), Kahneman (2011), Thaler (2015). 4Att detta inte är ett hypotetiskt problem visas av fallet med de s.k. undantagandepensionä- rerna, egenföretagare som i samband med ATP-reformen tillkämpade sig rätten att stå utanför ATP-systemet men som ändå kompenserades för sina låga pensioner (se SOU 1989:58). 5Holmberg (2005). 6För en grundlig genomgång av motiven för offentliga ingrepp inom välfärdspolitiken, se Barr (2004). Slutligen finns en grupp åtgärder som syftar till att garantera marknadens funktionssätt. För att marknaden ska vara effektiv krävs att konkurrensmekanismen vårdas, att karteller identifieras och beivras och så vidare. Konjunktursvängningar, kriser i betalnings- systemet och andra störningar förebyggs och motverkas med tillsyn över det finansiella systemet, penning- och konjunkturpolitik. I praktiken är problemen sällan så renodlade som i kategoriser- ingen ovan. Många åtgärder har mer än ett motiv. Utbildningspoli- tiken har ett fördelningspolitiskt grundmotiv – att utjämna livs- chanser – men hänger också samman med lång tidshorisont och bristande beslutsförmåga, om man ser beslutsproblemet ur barnets perspektiv. Utbildning är också i betydande utsträckning en produk- tionsfaktor för flera kollektiva nyttigheter – en bättre fungerande demokrati, lägre kriminalitet med mera – vilket är ännu ett argument för ett offentligt åtagande på detta område. Ett marknadsmisslyckande är i sig inte tillräckligt för att motivera ett offentligt ingrepp. Kostnaderna för ingreppen och risken för ett politikmisslyckande måste vägas mot vinsterna med att reducera eller eliminera marknadsmisslyckandet. Detta kräver en konkret analys för varje område där ett offentligt åtagande övervägs. Om man efter en sådan analys drar slutsatsen att ett offentligt ingrepp av något slag är motiverat, återstår frågan på vilken nivå som detta ingrepp i så fall ska förverkligas – stat, region, kommun eller någon kombination av dessa, byggd på delat ansvar. 6.2Fördelningspolitiska aspekter på offentliga åtaganden I fokus för kommissionens arbete står fördelningsfrågor. Även offentliga ingrepp som motiveras med andra marknadsmisslyckan- den kan ha viktiga fördelningseffekter och måste därför analyseras ur ett fördelningsperspektiv. Investeringar i kollektiva nyttigheter som transportinfrastrukturen påverkar personer i olika inkomst- skikt på olika sätt. Negativ miljöpåverkan får ofta olika hälsoeffekter på olika individer, och även miljöförbättrande åtgärder får där- igenom fördelningseffekter. Konsumentpolitik har fördelningseffekter. Normalfallet på en marknad är att antalet konsumenter är väsentligt större än antalet Producenterna har av den anledningen mycket lättare att samordna sina intressen än konsumenterna. Konsumentlagstift- ning och konkurrenstillsyn, som primärt kan sägas syfta till effek- tivare marknader, får därför också en fördelningspolitisk dimension; de förändrar maktbalansen mellan producenter och konsumenter till de senares fördel. Ett annat viktigt exempel är regleringar av marknader för varor och tjänster som är knutna till olika former av beroenden, som alkohol och spel. Risken för beroende är inte densamma hos alla människor; den påverkas av genetiska förutsättningar, utbildning och andra fak- torer.