sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — Det kan handla om att markavvattningsföretaget måste omprövas av mark- och miljödomstolen.155 En omprövning kan leda till sådana inskränkningar i verksamheten att deltagare får mer eller mindre nytta av denna och att andelstalen måste ändras. En domstolsprocess är ofta både tidskrävande och kostsam för sökanden. 1503 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 1513 kap. 2 § a a. 1523 kap. 3 § a a. 153Ekologigruppen (2018) Minskad övergödning: Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete. För- djupad analys av drivkrafter och styrmedel för det lokala åtgärdsarbetet, s. 17. 154Enligt uppgift från i . 1557 kap. 17 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Istället för omprövning kan deltagarna komma överens om ändrade andelstal, deltagares utträde ur samfälligheten och dennas upphör- ande. Även inträde i samfälligheten kan deltagarna och den som vill inträda komma överens om. Sådana överenskommelser har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut om överens- kommelsen godkänns av mark- och miljödomstolen.156 kom fram till att reglerna kring markavvattning och systemet för prövning av markavvattningsverk- samheter har brister. Utredningen konstaterade vidare att regel- systemet är komplicerat och svåröverskådligt för en enskild verk- samhetsutövare eller samfällighet och att det dessutom är flera till- stånds- och tillsynsmyndigheter inblandade.157 Denna utrednings bedömning är att markavvattningsföretagen, och de krav på omprövning mm. som aktualiseras, kan utgöra ett stort administrativt hinder vid anläggande av våtmarker, och till och med stå i vägen för att nya våtmarker anläggs. Utredningen återkom- mer till frågan i kapitel 9. 1567 kap. 18 § a a. 157SOU 2014:35 I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler, Slutbetänkande från . 7Ekonomiska styrmedel och finansiering I tidigare kapitel har vi redogjort för övergödningsproblemet och för olika miljömål som syftar till att uppnå en god vattenstatus. En god vattenstatus innebär bl.a. att halterna av gödande ämnen i vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av vatten. För att nå målen behöver aktörer, som t.ex. lantbrukare, fastig- hetsägare med enskilda avlopp, odlare av alger, m.fl. genomföra många olika åtgärder som sammantaget kan påverka halterna av gödande ämnen. Att fysiska åtgärder finns är i regel inte tillräckligt för att de också ska användas i tillräcklig utsträckning. Det krävs också att det finns incitament och drivkrafter och att hindren inte är för stora. Bland incitamenten finns politiska styrmedel. I kapitel 6 har vi beskrivit de rättsliga grunderna och de viktigaste juridiska styrmedlen. I detta kapitel behandlas ekonomiska styrmedel. Ekonomiska styrmedel innebär en reglering av när någon form av betalningsströmmar ska ske. Betalningen kan innefatta betalningar till offentliga institutioner (skatter och avgifter) eller från sådana institutioner (ersättningar, stöd och subventioner). Betalning kan också göras till andra aktörer (som vid överlåtelsebara utsläpps- rättigheter). Ett ekonomiskt styrmedel syftar till att påverka bete- ende, och själva betalningen, och hur stor den blir, behöver därför inte vara intressant. Storleken på betalningarna är däremot mer intres- sant om överföringen syftar till att en aktör ska finansiera en annan aktörs aktivitet. Ekonomiska styrmedel och finansiering I avsnitt 7.1 beskrivs olika ekonomiska instrument som kan an- vändas i) för att styra, ii) för att fördela finansiering eller iii) möj- ligen för båda delarna. Nedan diskuteras relationen mellan dessa syften olika syften. I avsnitt 7.2 diskuteras frågan om vem som bör betala, utifrån prin- cipen om att förorenaren ska betala (PPP), så som den är införlivad i svensk rätt. I avsnitt 7.3 beskrivs de viktigaste ekonomiska instrumenten som används i . Dessa har karaktären av både styrmedel och finansieringsinstrument. I avsnitt 7.4 skriver vi om avgift på mineralgödsel och inköps- rätter för handelsgödsel, samt lyfter fram några viktiga slutsatser från tidigare utredningar. I det avslutande avsnittet, 7.5 presenteras sammanfattande syn- punkter och kommentarer. 7.1Ekonomiska instrument – för styrning och finansiering I detta avsnitt behandlas frågor om finansiering och om ekonomiska styrmedel. Inledningsvis bör det påpekas att relationen mellan dessa frågor inte är uppenbar, även om båda frågorna till synes handlar om ett flöde av pengar. Ekonomiska styrmedel kan såklart, om de skapar ett flöde av pengar till myndigheter, bidra till finansiering av myn- digheternas administration. Och, om de skapar ett flöde av pengar till en verksamhetsutövare, så kan de bidra till finansiering av dennes verksamhet, exempelvis åtgärder mot övergödning. Men huvudsyf- tet med ett ekonomiskt styrmedel är inte att skapa ett flöde av pengar, utan att ge incitament till ändrat beteende. I ytterlighetsfallet kan ett ekonomiskt styrmedel vara styrande utan att det i sig medför några flöden av pengar. Instrument som syftar till att finansiera en verksamhet har som huvudsyfte just att föra över pengar från en aktör till en annan. Huvud- syftet är inte att styra, även om tillskott av pengar kan möjliggöra finansiering av verksamhet som inte annars hade kommit till stånd. Utan ett omfördelande finansieringsinstrument hade aktören annars haft att välja mellan att avstå från verksamheten och att finansiera den på annat sätt. Ekonomiska styrmedel och finansiering Både den styrande och den finansierande funktionen kan finnas hos de ekonomiska instrumenten, oavsett deras huvudsyfte. Därmed kan det vara möjligt att kombinera de två syftena med ett och samma instrument, men det finns också fall där syftena snarare står i kon- flikt med varandra. I nedanstående tabell beskrivs olika instruments potential som finansieringskälla och kostnadseffektivt styrmedel, samt styrmedlets relation till PPP. En mer utförlig beskrivning de olika instrumenten ges nedan. Samma instrument lämpar sig inte alltid för att både lösa styrnings- och finansieringsproblem. Notera även att en parts finan- sieringsproblem skapar ett finansieringsbehov hos en annan part. Det är förstås möjligt att använda flera instrument för att lösa styrning och finansiering. Ekonomiska styrmedel och finansiering Får inkomst, osäkert om Ja, om rätt Får inkomst som täcker Ja, om rätt för utbetalda stöd & Ja, om rätt (utsläpps)rätter, åtgärder & ev. köp av (ja, för vissa) Får inkomst, osäkert om Ja, om rätt (utsläpps)rätter, åtgärder & köp av Får inkomst, som kan Får inkomst, som kan Ja (för del av Nej, i regel ej Delvis, men ej Nej, i regel ej. Delvis, men ej nas i huvudsak. 7.1.1Ekonomiska instrument för styrning De ekonomiska instrument som syftar till att styra beteende, ekono- miska styrmedel, verkar genom att skapa ekonomiska incitament. Ett ekonomiskt incitament uppstår när någonting är prissatt, så att den mängd som den enskilde aktören väljer att förbruka, använda eller producera påverkar ett pengaflöde till eller från aktören. De intäkter eller utgifter som uppstår ska vara kända i förväg så att aktö- ren kan anpassa sitt beteende för att minska eller öka dessa flöden av Ekonomiska styrmedel och finansiering Styrningen uppstår i och med att beteendet anpassas, det är alltså inte överföringen av pengar som är det primära. Ett antagande om hur aktörer beter sig och vad som styr bete- endet är särskilt viktigt för att förstå hur ekonomiska styrmedel fungerar. Generellt utgår vi från att ekonomiska incitament påverkar den aktör som vill maximera sin vinst eller sin nytta. Men, så länge ett vinstintresse ingår som en faktor, kanske bland flera, för en aktör kan priser påverka beteendet.1 Ekonomiska styrmedel verkar via att någonting prissätts. Vad detta någonting är kan variera. Den som måste betala mer för någon- ting vill i regel använda mindre av det. Och den som får mer betalt för någonting är i regel beredd att avstå från mer för att producera eller bevara detta. Det är den grundläggande mekanismen bakom ekonomiska styrmedel. Nedan beskriver vi översiktligt några varianter av ekonomiska styrmedel. Med en avgift eller en skatt höjs priset på någonting och aktörer får ett incitament att minska användningen av detta. Hur mycket en enskild aktör väljer att ändra sitt beteende beror på hur hög avgiften eller skatten är och på vilken nytta aktören har av användningen. Att en avvägning görs av enskilda aktörer är en avgörande fördel om samhällsekonomisk kostnadseffektivitet eftersträvas. Att regleraren har svårt att i förväg bedöma vilken avgiftsnivå som leder till önskad effekt, måluppfyllelse, är i huvudsak en nackdel med detta styrmedel, även om den flexibilitet verksamhetsutövaren har kan ses som en fördel om man vill undvika allt för höga samhällsekonomiska åtgärds- kostnader. Den styrande effekten hos en avgift och en skatt är densamma. Om intäkterna från en avgift används för att finansiera andra åtgär- der, t.ex. via någon form av subventioner eller ersättningar, så kan 1Den avvägning som ekonomiska styrmedel förväntas leda till förklaras av att många eko- nomiska aktiviteter kännetecknas av stigande marginalkostnader. Detta gäller generellt också för åtgärder som reducerar övergödning. Att sådana åtgärder har stigande marginalkostnader förklaras av att i) det finns olika fysiska åtgärder som kan användas i olika grad, ii) de har olika kostnader per kg reducerad mängd gödande ämne och iii) genom att välja dem i kostnads- ordning, med billigaste först, så kan de ordnas i en ordning så att marginalkostnaden stiger. Den extra kostnaden, för ytterligare ett kilos reduktion, blir allt högre vartefter den totala reduktionen ökar. Ekonomiska styrmedel och finansiering detta också ha en styrande effekt, men användning och utbetalning av dessa pengar ser vi som ett separat styrmedel. En avgift som styrmedel medför i regel att eventuella betal- ningsströmmar går från verksamhetsutövaren till staten. Vanligen be- talar verksamhetsutövaren för att få påverka miljön negativt. I regel, och för att leda till effektivitet, sker betalning per enhet så att mer betalas vid större (negativ) påverkan. Vad avgiften mer exakt riktas mot kan variera. Den kan läggas på utsläpp, på koncentration av gödande ämnen, på användande av viss teknologi etc. En avgift inne- bär i regel ett enhetligt pris så att varje enhet kostar lika mycket för alla aktörer2. En differentiering utifrån vilken skada ett utsläpp eller en aktivitet leder till, exempelvis olika hög avgift för olika recipienter, är möjlig och dessutom viktig för att uppnå lokala mål. En differen- tiering utifrån aktörernas kostnader bör undvikas om avgiften ska stimulera till kostnadseffektivitet. Nivån på avgiften bestäms av regleraren. I princip kan den förändras över tiden, exempelvis för att uppnå lagom mängd åtgärder för att nå målet. Generellt för styr- medel gäller att långsiktighet och stabilitet möjliggör planering och val av kostnadsminimerande lösningar, vilket betyder att det finns nackdelar med för täta förändringar av priset eller avgiftsnivån. En avgift som styrmedel ger verksamhetsutövaren möjligheten att välja hur hen ska agera. Åtgärder som vidtas betalas dock, i enlig- het med PPP, av verksamhetsutövaren. Eventuellt kan kostnader till viss del fördelas vidare till kunder och leverantörer. Om kvarstående utsläpp medför en miljökostnad så kan avgiften anses utgöra betal- ning för miljöskada. Det är dock inte säkert att betalningen går just till de som drabbas, och det är därför möjligt att de får bära den kostnaden utan att kompenseras. En styrande avgift har inte som syfte att finansiera exempelvis administration av styrmedel, men om avgiften inte används till någon- ting annat så skulle den i princip kunna användas för att finansiera sådana kostnader. Men, det är en osäker finansieringskälla, exem- pelvis för att intäkten från en sådan avgift minskar med minskade utsläpp, vilket inte administrationskostnader med nödvändighet gör. 2Differentiering kan vara aktuell av fördelningsskäl, men riskerar alltid att stå i konflikt med målet om kostnadseffektivitet. Ekonomiska styrmedel och finansiering Ersättningar, stöd och subventioner Ersättningar, stöd och subventioner kan alla ha samma styrande effekt. Med ett stöd sänks i praktiken priset, eller kostnaden, på någonting och aktörer får ett incitament att öka en användning eller en aktivi- tet. Hur mycket en enskild aktör väljer att ändra sitt beteende beror på hur hög ersättningen eller stödet är och på vilka kostnader aktö- ren har. Att en avvägning görs av enskilda aktörer är en avgörande fördel om samhällsekonomisk kostnadseffektivitet eftersträvas. Att regleraren har svårt att i förväg bedöma vilken stödnivå som leder till önskad effekt, måluppfyllelse, är en nackdel med detta styrmedel. För denna typ av styrmedel går betalningen åt motsatt håll som vid avgifter: verksamhetsutövaren får betalt, och i regel av staten eller annan offentlig institution. EU står exempelvis för en del av finansieringen av flera program. Verksamhetsutövaren kan få betalt för att minska en negativ på- verkan på miljön eller för ökad positiv påverkan på miljön. I över- gödningssammanhang skulle det senare kunna vara betalning för ut- tag av näringsämnen från vatten med för höga halter gödande ämnen. För att leda till effektivitet, sker betalning per enhet så att mer betalas vid större positiv påverkan eller större minskning av den negativa påverkan. Vad ersättningen mer exakt riktas mot kan vari- era. Den kan ges för minskade utsläpp, för lägre koncentration av gödande ämnen eller för användande av viss teknologi etc. Ersätt- ning kan ges till ett enhetligt pris så att varje enhet ger lika hög ersättning för alla aktörer. En differentiering utifrån vilken skada ett utsläpp eller en aktivitet leder till, exempelvis olika hög ersättning för olika recipienter, är möjlig och dessutom viktig för att uppnå lokala mål. En differentiering utifrån aktörernas kostnader kan poten- tiellt spara budgetmedel. En enhetlig ersättning stimulerar till sam- hällsekonomisk kostnadseffektivitet. Nivån på ersättningen bestäms av regleraren. I princip kan den förändras över tiden, exempelvis för att uppnå lagom mängd åtgärder för att nå målet. Generellt för styr- medel gäller att långsiktighet och stabilitet möjliggör planering och val av kostnadsminimerande lösningar, vilket betyder att det finns nackdelar med för täta förändringar av priset eller ersättningsnivån. Ekonomiska styrmedel och finansiering Auktioner, projektutlysningar och upphandlingar Auktioner, eller omvända auktioner, som arrangeras av staten kan fungera som en form av ekonomiskt styrmedel. Vi beskriver här huvuddragen i en omvänd auktion, och konstaterar avslutningsvis att instrumenten projektutlysningar och upphandlingar har viktiga likheter med den omvända auktionen. I en omvänd auktion så får verksamhetsutövare lämna bud på vilken ersättning de, som lägst, skulle kräva för att exempelvis reducera ut- släpp, vidta specifika åtgärder eller ta upp gödande ämnen från vatten. Staten betalar sedan ersättning till de aktörer som vinner auktionen. På många sätt liknar själva styrmedlet användandet av ersättningar/stöd eller subventioner. Staten betalar en ersättning för minskade utsläpp eller för ökade upptag, t.ex. direkt för kvantiteter näringsämnen eller för aktiviteter. Det finns dock ett par viktiga skillnader. För det första har staten möjlighet att bestämma prisnivån utifrån den kunskap som själva auktionen ger. Med en begränsad budget ökar möjligheten till kost- nadseffektivitet och måluppfyllnad. Utifrån buden kan budgeten fördelas så att så stor effekt som möjligt uppnås, även om en enhetlig ersättning betalas.3 För det andra så finns det större möjligheter att prisdiskriminera, och på så sätt betala lägre ersättning till aktörer med låga kostnader per uppnådd effekt. Om man lyckas med det så skulle budgeteffek- tiviteten öka ytterligare. Men, det finns problem med att i praktiken prisdiskriminera utifrån de bud som ges vid en auktion. En poäng med en auktion är att ge myndigheterna kunskap om aktörernas kostnader så att just de med lägst kostnader kan väljas för att genom- föra åtgärder. För att det ska fungera så måste själva auktionsmeka- 3I beskrivningen av ersättningar/stöd ovan så var en utgångspunkt att ersättningarna ges till alla som söker dem och att var och en får samma ersättning (avser nivå). Vid en sådan ut- formning genomförs alla åtgärder med lägre marginalkostnad än ersättningsnivån, som inga åtgärder med högre marginalkostnad genomförs. Detta garanterar samhällsekono- misk kostnadseffektivitet. Men, om budgeten för att betala ersättningar är så begränsad att den inte räcker till alla som söker så krävs det en annan mekanism för att sortera vilka som får, och inte får, ersättning. Sådana mekanismer, som att exempelvis betala utifrån i vilken ordning ansökningar kommer in, har i regel inte någon sådan mekanism. Det innebär att även ett system med ersättningar som i övrigt är utformat för kostnadseffektivitet tappar den egen- skapen om budgeten är begränsad. Ekonomiska styrmedel och finansiering nismen ge incitament för aktörerna att avslöja sina verkliga kost- nader. Men, om planen på prisdiskriminering är känd i förväg så finns det ett tydligt incitament att inte avslöja sina verkliga kost- nader utan att i stället överdriva dem för att potentiellt få mer betalt. Detta motverkas dock av att sannolikheten för att helt bli utan ersätt- ning ökar ju högre bud aktören anger. Ytterligare en förutsättning måste vara uppfylld för att en om- vänd auktion verkligen ska ge incitament för att aktörerna att lägga låga bud, nämligen att det råder tillräcklig konkurrens och att aktör- erna inte samarbetar om vilka bud de ska lägga. Auktioner kan därför passa bättre om det finns många potentiella leverantörer och myn- digheten har möjlighet att tacka nej till stort flertal. En möjlig nackdel med omvända auktioner är att styrmedlet är okänt och att det krävs en viss förståelse för systemet hos aktörerna för att det ska fungera bra. För att buden verkligen ska kunna ges utifrån aktörens kostnader så krävs det att denne har kunskap om sina kostnader. Vi har generellt utgått från att aktörerna själva har bättre kunskap om sina kostnader än vad myndigheterna har. Omvända auktioner innebär ofta såväl högre transaktionskost- nader som större osäkerhet för den enskilde aktören. Det är något nytt som hen måste läras sig. Att transaktionskostnaderna möjligen är höga är dock i sig inte ett avgörande argument mot auktioner. Om instrumentet kan bidra till att åtgärder utförs där och på det sätt som minimerar själva åtgärdskostnaderna så kan den besparingen över- väga. En omvänd auktion har det mesta gemensamt med stöd och ersätt- ningar. Skillnader gäller följande punkter: •Får alla samma pris? – Ja eller nej. Omvända auktioner kan utfor- mas så att alla får samma ersättning, eller så att ersättningsnivån är individuellt anpassad. •Hur högt är priset? – Bestäms av regleraren efter auktion. Nivån på ersättningen bestäms av regleraren, men det görs utifrån i) i förväg uppsatta regler för auktionsförfarandet och ii) det faktiska utfallet av auktionen. Sammanfattningsvis så finns det både för- och nackdelar med ett auktionsförfarande, jämfört med ersättning eller stöd. Till fördel- arna hör möjligheten att sätta en prisnivå som leder till målet eller Ekonomiska styrmedel och finansiering som utnyttjar en begränsad budget på bästa sätt. Till nackdelarna hör att det är ett både nytt och mer komplicerat styrmedel, och att detta riskerar leda till ett genomförande som inte bara har höga transaktions- kostnader utan inte heller realiserar de fördelar som styrmedlet skulle kunna ha. Vi ska inte här gå närmare in på upphandlingar, utan bara konstatera att de, som styrmedel betraktade, kan beskrivas som tillämpningar av instrumentet omvänd auktion. Vid upphandlingar ges aktörer möjlighet att lämna bud som, enkelt uttryckt, innehåller en beskrivning av vad som ska ”levereras” och vilken ersättning de kräver. Den som står för utlysningen och som betalar ersättningen väljer, utifrån i förväg uppställda kriterier och utifrån ansökningarnas innehåll, vilka aktörer som ska få kontrakt etc. Upphandlingar förekommer ju i andra sammanhang när sam- hället exempelvis vill skattefinansiera en verksamhet och utnyttja de effektiviseringar och den kostnadspress som en konkur- rensutsättning kan ge. Ett par generella och viktiga lärdomar från sådana upphandlingar är vikten av noggrannhet i upphandlingen. Upphandlaren måste tydligt specificera vad som upphandlas och i kontrakten måste det vara tydligt vad som ska levereras och vilka sanktionerna är vid avvikelser från kontraktet. Dessa lärdomar är i högsta grad relevanta även för omvända auktioner som rör minskad övergödning. Och, mer än så, behovet av kontroll och sanktioner gäller för alla styrmedel, och inte bara för juridiska styrmedel. Be- hovet finns alltså även för alla typer av ekonomiska styrmedel. I de ovan beskrivna ekonomiska styrmedlen är staten inblandad i penningtransaktioner. För båda varianterna gäller att det är svårt att sätta en prisnivå som med säkerhet leder till att målet nås eftersom myndigheter i regel inte har fullständig kunskap om aktörers kost- nader för minskad övergödning. Omvända auktioner skulle kunna vara en lösning på det problemet, men budgetbegränsningar kan vara en anledning till att inte heller ett sådant styrmedel med säkerhet Ekonomiska styrmedel och finansiering leder till måluppfyllelse.4 En lösning på problemet med målupp- fyllelse skulle kunna vara ett system med överlåtelsebara rättigheter för utsläpp etc. Ett sådant system har potentialen att med större säker- het nå målet som det nås på ett samhällsekonomiskt kost- nadseffektivt sätt. Den centrala idén bakom överlåtelsebara rättigheter är att staten bestämmer hur mycket utsläpp som kan accepteras och att möjlig- heten att utnyttja detta utsläppsutrymme fördelas på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt mellan verksamhetsutövarna via marknader för ”rättigheter”. Det finns dock ett stort frågetecken avseende effektiviteten i överlåtelsebara rättigheter för övergödande ämnen i svenska vattenförekomster, som en av utredningens experter lyfter fram på ett tydligt sätt i nedanstående blockcitat. Problemet med utsläppsrätter och övergödning till skillnad från t ex CO2-utsläpp är att det varje vattenförekomst blir en pool med närings- ämnen som behöver hanteras enskilt. Alternativt kan man göra något system som hanterar utsläppsrätter på delavrinningsnivå men eftersom varje enskild vattenförekomst har en MKN som ska uppfyllas så behö- ver utsläppsrätter anpassas och fördelas utifrån status i varje enskild vattenförekomst. I sin extremaste form så innebär det att får 27 000 marknader för utsläppsrätter. Marknader som dessutom måste anpassas utifrån nedströms liggande marknader. Detta till skillnad från CO2-utsläpp som ju bara har en pool att förhålla sig till på global nivå. Ur ett Östersjöperspektiv så kan man tillägga att när det gäller fosfor- belastningen till egentliga så anger Östersjöcentrum att jord- bruket svarar för och enskilda avlopp för av den svenska belastningen. Men eftersom bara bidrar med av den totala fosforbelastningen till egentliga bidrar svenskt jord- bruk de facto bara med av den totala belastningen, och en- skilda avlopp . Med andra ord har det som görs åt dessa källor i väldigt liten betydelse för den totala övergödningen i hela . Däremot så är de svenska utsläppen helt avgörande för de svenska kustområdena. Östersjöcentrum rekommenderar att åtgärder i svenskt lantbruk och enskilda avlopp fokuserar på och prioriteras uti- från MKN i sjöar, vattendrag, grundvatten och kustvatten.