sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning kan höjda nivåer ha en viss avhållande effekt på förhastade uppsäg- ningsbeslut och därmed öka skyddet mot osakliga uppsägningar. De höjda skadeståndsnivåerna kommer enbart drabba arbetsgivare som har vidtagit en uppsägning utan saklig grund och som inte avser att återta arbetstagaren i tjänst efter att domstolen förklarat uppsäg- ningen ogiltig. Förändringarna i bestämmelsen kommer heller inte att påverka mindre företag. Enligt utredningens uppfattning är en höjning med två månadslöner för varje nivå en skälig avvägning. Förslag: Förtroendemannalagen, lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning, lagen om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan m.m., lagen om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare, lagen om ledighet för när- ståendevård, lagen om totalförsvarsplikt, föräldraledighetslagen, lagen om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet, lagen om rätt till ledighet av trängande familjeskäl, lagen om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete samt diskrimineringslagen ska ändras på så sätt att hänvisningar till 34 och 35 § anställningsskyddslagen ersätts av hänvisningar till 34 § tredje stycket och 34 a § samma lag. Hänvisningen till 35 § i 33 c § anställningsskyddslagen ska ersättas av en hänvisning till 34 § andra stycket. Hänvisningen i 43 § andra stycket anställningsskyddslagen till 35 § andra stycket ska tas bort. Utredningens förslag i detta kapitel innebär bland annat att frågan om ogiltigförklaring av både uppsägningar och avskedanden regleras i 34 § anställningsskyddslagen i stället för som i 34 och 35 §§. Regleringen innebär att det vid ogiltigförklaring av både uppsäg- ningar och avskedanden krävs ett interimistiskt beslut av domstol för att anställningen ska bestå tvisten pågår, något som föreslås regleras i 34 § tredje stycket. Regleringen motsvarar i princip det som gäller i fråga om avskedanden enligt 35 § andra stycket, med viss justering av det beviskrav som gäller enligt förarbets- uttalanden och praxis. Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning har det förbud mot avstängning och regleringen om arbetstagarens rätt till lön och andra anställningsförmåner under på- gående anställning under en tvist placerats i en ny 34 a §. Den regler- ingen motsvarar i princip dagens 35 § tredje stycket anställnings- skyddslagen. De nu redovisade ändringarna i reglerna kring ogiltigförklaring föranleder några följdändringar. gäller att vissa bestämmelser i anställningsskyddslagen ska tillämpas när någon för talan om ogiltig- het som grundar sig på särbestämmelser i annan lagstiftning, där- ibland 34 och 35 §§. Sådana hänvisningar finns i förtroendemanna- lagen, flertalet ledighetslagar inom det arbetsrättsliga området, diskri- mineringslagen samt lagen om totalförsvarsplikt. Samtliga dessa lagar innehåller självständiga grunder för ogiltig- förklaring av en uppsägning eller ett avskedande. De delar som på- verkas av utredningens förslag i nu aktuella delar rör möjligheten att få till stånd en interimistisk prövning av giltigheten i en uppsägning eller ett avskedande samt avstängningsförbudet och arbetstagarens löneskydd. Av nu nämnda skäl bör de hänvisningar som i dessa lagar sker till 34 och 35 §§ anställningsskyddslagen i stället ske till de föreslagna 34 § tredje stycket och 34 a §. Det finns vidare i 43 § andra stycket anställningsskyddslagen en hänvisning till bland annat 35 § andra stycket som genom utred- ningens förslag är relevant. Det kommer, om utred- ningens förslag i övrigt genomförs, vara tillräckligt att hänvisa till 34 § tredje stycket och 36 §. En ändring med den innebörden före- slås därför. Även i beredskapslagen finns en bestämmelse om att en särskild version av 34 § anställningsskyddslagen som rör tvister om giltighet av uppsägningar eller avskedanden och som ska tillämpas i händelse av krig. Frågan om de aktuella bestämmelserna i beredskapslagen bör ändras till följd av utredningens förslag får dock övervägas i en annan ordning. gäller enligt 33 c § anställningsskydds- lagen att bland annat bestämmelsen i 35 § anställningsskyddslagen om ogiltigförklaring inte ska tillämpas när arbetstagaren har fyllt . Genom en redan beslutad lagändring höjs åldern i 33 c § från 68 till . Genom utredningens förslag i detta kapitel regleras ogiltigförklaring av avskedande i 34 § andra stycket i stället för i 35 §. Med anledning av detta bör en följdändring göras Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning i 33 c § i både dess nuvarande lydelse som dess lydelse . Det ska slutligen noteras att det i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism hänvisas till 39 § anställningsskyddslagen när det gäller nivån på skadestånd för brott mot vissa av lagens bestämmelser (se 6 a kap. 1 § andra stycket). Ut- redningen har inte ansett det finnas skäl att överväga några ändringar i den lagen. 16.6Förslagen i förhållande till och internationella åtaganden Bedömning: Förslagen om ändringar i reglerna kring ogiltigför- är förenliga med och internationella åtaganden. När det gäller och internationella åtaganden finns flera regleringar som avser att skydda arbetstagaren vid upp- sägningar. I EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna anges en rätt till skydd mot uppsägning utan saklig grund. Inom finns även Rådets direktivet 98/59/EG om tillnärmning av medlems- staternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar som ska tillämpas vid uppsägningar från arbetsgivarens sida som inte är hänförliga till berörda arbetstagare personligen. I sociala stadga artikel 24 finns ett motsvarande skydd som i EU:s stadga för alla arbetstagare mot uppsägning utan giltigt skäl, men som inte om- fattas av ratifikation av stadgan. I artikeln finns även en reglering om att arbetstagare som har blivit uppsagd har rätt till en fullgod ekonomisk ersättning eller annan vederbörlig gottgörelse. Även (nr 158) om uppsägning av anställ- ningsavtal på arbetsgivarens initiativ skyddas arbetstagaren mot upp- sägningar utan giltigt skäl. Enligt konventionens artikel 10 regleras även att om en uppsägning inte är grundad på giltiga skäl ska en arbetstagare kompenseras genom en lämplig ekonomisk ersättning eller annan ersättning som kan anses befogad. De förslag som utredningen lägger fram gällande lägre kostnader vid uppsägningar innebär förändringar i möjligheten att ogiltigför- klara en uppsägning för mindre arbetsgivare med högst 15 arbets- Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning För övriga arbetsgivare föreslås en förändring om hur an- ställningen ska hanteras . Utredningens förslag inne- bär inte någon förändring i fråga om de skäl som krävs för att en arbetsgivare ska kunna avsluta en anställning. Det kommer även fort- satt vara möjligt för arbetstagare som sägs upp att yrka på ogiltighet med stöd av annan lagstiftning än anställningsskyddslagen. Diskri- mineringslagen är ett exempel på en sådan lagstiftning där det fort- farande är möjligt att ogiltigförklara ett uppsägningsbeslut oavsett antalet anställda hos arbetsgivaren. Utredningens förslag innebär inga förändringar avseende dessa delar. Sammantaget förändrar inte förslagen anställningsskyddslagens krav på att det ska finnas saklig grund vid uppsägning. De ändringar som föreslås inom anställningsskyddslagen avser ogiltigförklaring och anställningen . Det ska framhållas att arbets- tagare vid uppsägningstvister enligt anställningsskyddslagen kan yrka på skadestånd vid felaktiga uppsägningsbeslut oavsett arbetsgivarens storlek. Utredningens uppfattning är att dessa skadestånd i tillräck- lig utsträckning utgör ett högt skydd för arbetstagare vid uppsäg- ningar som saknar saklig grund. Trots detta anser utredningen att det finns utrymme att lämna förslag om att höja det normerade skade- ståndet för att stärka skadeståndens preventiva funktion ytterligare. De föreslagna ändringarna i 34 och 35 §§ anställningsskyddslagen kommer att vara tvingande, i likhet med gällande regleringar avse- ende ogiltigförklaring vid uppsägningar och avskedande. Eftersom förslagen därmed inte berör några gällande kollektivavtal kan det inte förväntas att förändringarna påverkar möjligheten att förhandla kollektivt. Förslagen bedöms inte strida mot något internationellt åtagande när det gäller den kollektiva förhandlingsrätten eller skyl- digheten att på olika sätt främja kollektiva förhandlingar. 17Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform 17.1Utgångspunkter för utredningens överväganden Enligt kommittédirektiven1 ska utredningen överväga författnings- förslag i syfte att skapa en bättre balans i anställningsskyddet för arbetstagare med olika anställningsvillkor. Det ska beaktas att tills- vidareanställningar fortsatt ska vara huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden som olika former av tidsbegränsade anställningar fyller en viktig funktion för arbetsgivare som är i till- fälligt behov av arbetskraft eller som behöver ersätta tillfälligt från- varande personal. Nuvarande anställningsformer och de grunder som finns för att tidsbegränsa en anställning ska finnas kvar. Parternas möjligheter att fortsatt reglera frågorna genom kollektiv- avtal ska enligt direktiven värnas. En fråga som uppstår är vad som i kommittédirektiven avses med begreppet ”anställningsvillkor” i detta sammanhang. Utredningen kan inte se att det i svensk rätt finns en tydlig koppling mellan anställ- ningsskyddet i egentlig mening och vilka villkor som gäller en anställning pågår, det vill säga det som brukar avses med begreppet anställningsvillkor. Det kan självfallet vara så att en ofri- villig lägre sysselsättningsgrad än heltid eller exempelvis en lägre lön än genomsnittet kan påverka en persons trygghet i största allmänhet och indirekt påverka hans eller hennes ekonomiska möjligheter att hantera konsekvenserna av en uppsägning. Anställningsskyddet i egentlig mening påverkas dock enligt utredningens uppfattning inte av att anställningsvillkoren som sådana skiljer sig åt. Däremot gäller i viss utsträckning olika regler och villkor beroende på om anställ- 1Se bilaga 1. Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform ningen är tidsbegränsad eller gäller tillsvidare, det vill säga beroende av vilken form den har. Utredningen har därför tolkat uppdraget som att det avser even- tuella skillnader i anställningsskydd och villkor beroende på vilken anställningsform som har avtalats mellan parterna. Det brukar vara det perspektivet som lyfts fram i den allmänna debatten och när exempelvis presenterar sina rapporter över anställnings- skyddet och dess effekter i olika länder. Utredningen kommer alltså att i detta kapitel huvudsakligen att fokusera på de skillnader i anställningsskydd som kan anses finnas mellan tillsvidareanställ- ningar och tidsbegränsade anställningar. En annan fråga som uppstår är vad som i direktiven avses med en ”bättre” balans. Utredningen har i den delen tolkat direktiven som att syftet är att skapa en jämnare balans i anställningsskyddet mellan tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda. Som vi närmare har belyst i avsnitt 9.2 har tidsbegränsat anställda ofta ett relativt starkt anställningsskydd en anställning pågår men generellt sett en sämre anknytning till arbetsgivaren och arbetsmarknaden än tillsvidareanställda arbetstagare. Mot bakgrund av hur anställnings- skyddet för tillsvidareanställda arbetstagare är utformat kan det finnas incitament för arbetsgivaren att välja att anställa arbetstagare i stället för att tillsvidareanställa, något utredningen återkommer till senare i kapitlet. En jämnare balans, i betydelsen en större jämvikt i anställnings- skyddet mellan anställningsformerna, kan enligt utredningens upp- fattning åstadkommas både genom att förändra regleringen kring tids- begränsade anställningar men också kring tillsvidareanställningar. Balansen kan också påverkas genom en kombination av åtgärder på båda områdena. I direktiven anges att utredningen ska överväga författnings- förslag i syfte att skapa en balans för personal med olika anställnings- villkor. Utredningen får alltså utarbeta författningsförslag om det bedöms lämpligt men kan annars avstå från att göra det. Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform 17.1.2Omständigheter att ta hänsyn till Tidsbegränsade anställningars funktion för arbetsgivare Från arbetsgivarens utgångspunkter finns det flera skäl att anställa i stället för tills vidare. De vanligaste skälen bör vara att kunna anpassa storleken på personalstyrkan efter variationer i efter- frågan och att ersätta ordinarie personal vid tillfällig frånvaro. Som har berörts i kapitel 10 uppges från arbetsgivarhåll inom sär- skilt sektor att det finns ett kontinuerligt behov av tids- begränsade anställningar för att ersätta ordinarie personal som är till- fälligt frånvarande. Ofta handlar det om verksamheter som behöver vara igång dygnet runt och året om. När det gäller den privata sektorn förekommer visstidsanställningar i olika stor utsträckning i olika delar. Branscher i vilka det är mer vanligt förekommande med tids- begränsade anställningar är till exempel inom detaljhandeln och besöksnäringen. Inom detaljhandeln anges det vanligaste skälet vara att ersätta ordinarie personal vid framför allt korttidsfrånvaro. Inom besöksnäringen används visstidsanställningar för att ersätta ordi- narie personal vid frånvaro men också för att anpassa personal- styrkans storlek efter variationer i behov . Från arbetsgivarsynpunkt är det alltså viktigt att regleringen av visstidsanställningar tar hänsyn till arbetsgivares behov av att snabbt kunna anpassa arbetskraftens storlek och sammansättning till varia- tioner i efterfrågan. Detta gäller för både ett konkurrensutsatt näringsliv och en kostnadseffektiv offentlig sektor. Tidsbegränsade anställningar spelar en viktig roll för att arbetsgivare exempelvis ska kunna anställa personer vid tillfälliga arbetstoppar och ersätta till- fälligt frånvarande personal. Tidsbegränsade anställningars funktion för individen Även om det finns en risk för att arbetstagare fastnar i visstids- anställningar framkommer det i forskningen att övergångarna från visstidsanställningar till tillsvidareanställningar är betydande. Där- med kan visstidsanställningar vara viktiga för att personer ska kunna komma in på arbetsmarknaden och få en fast förankring på arbetsmarknaden. Även om forskningen visar att visstidsanställ- ningar i många fall är ofrivilliga, det vill säga, arbetstagare skulle före- Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform dra en tillsvidareanställning om det var möjligt, kan det också vara bra för arbetstagare att möjligheten till visstidsanställning finns. En del arbetstagare kombinerar till exempel studier med en visstids- anställning. Det är inte heller ovanligt att pensionärer är anställda på visstid inom vissa yrken. Som berörts ovan kan också en visstids- anställning fungera som en språngbräda in på arbetsmarknaden för grupper som har svårigheter att etablera sig. Betydelsen av en balanserad reglering Det finns alltså skäl, både ur ett arbetsgivar- och arbetstagarper- spektiv, att det även fortsättningsvis är möjligt att anställa och vara anställd på visstid. Från ett nationalekonomiskt perspektiv finns en risk att det påverkar sysselsättningen negativt om arbetsgivarens kostnad för att anställa på visstid påtagligt skulle öka. Forskningen visar att tidsbegränsade anställningar är viktiga som inkörsport på arbetsmarknaden och att det finns ett stort flöde in i tillsvidare- anställningar från tidsbegränsade anställningar. Om syftet är att minska skillnaderna i anställningsskydd mellan visstids- och tillsvidareanställda kan det finnas skäl att kombinera ökade kostnader för att anställa på visstid med lägre kostnad för att tillsvidareanställa arbetstagare. I kapitel 16 har utredningen lagt fram förslag som innebär mer förutsägbara och ibland lägre kostnader vid uppsägning. I kapitel 14 har utredningen lagt fram förslag som inne- bär en större flexibilitet för arbetsgivare när det gäller vilka arbets- tagare som kan vara kvar i verksamheten vid en arbetsbrist. En tillsvidareanställning ger arbetstagaren en större ekonomisk trygghet än en visstidsanställning, men anställningsformen handlar om mer än ekonomisk trygghet. En tillsvidareanställning främjar bland annat deltagandet i den sociala gemenskapen på arbetsplatsen och ger som regleringen ser ut ökade möjligheter till utveck- lings- och utbildningsmöjligheter. Vilken typ av anställning en arbetstagare har kan också ha betydelse för den enskildes möjlig- heter att utanför arbetslivet styra och planera sin livssituation. Dessa intressen måste balanseras mot varandra vid utformningen av reglerna om tidsbegränsade anställningar. Problem uppstår om arbetsgivare hellre visstidsanställer arbetstagare, även om det sett till behovet av arbetskraft skulle vara möjligt att tillsvidareanställa, Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform enbart av den anledningen att åtagandet för arbetsgivaren enligt den arbetsrättsliga lagstiftningen blir större vid tillsvidareanställning. Både och Arbetsmarknadsekono- har resonerat om problematiken med att ha allt för stor skillnad i regleringen mellan visstids- och tillsvidareanställningar. En konsekvens av att anställningsskyddet för tillsvidareanställda är starkt som det är förhållandevis enkelt för arbetsgivare att anställa tidsbegränsat kan vara att det skapar för mycket personal- omsättning bland de nyanställda och för lite personalomsättning bland de med längre anställningstider. En annan konsekvens är att marginaliserade grupper har svårigheter att få en fast förankring på arbetsmarknaden. 17.1.3Balansen i anställningsskyddet enligt lag Kommittédirektiven ger uttryck för att det råder en obalans i anställningsskyddet för arbetstagare som innehar olika typer av anställningar. Den genomgång av gällande rätt som utredningen har gjort i kapitel 9 visar också att det finns skillnader när det gäller regleringen i anställningsskyddslagen2 beroende på vilken typ av anställning som anställningsavtalet avser, det vill säga om det rör sig om en tidsbegränsad anställning eller en tillsvidareanställning. Kommittédirektiven pekar även på att det finns skillnader mellan anställningsformer enligt index som mäter anställnings- skyddets styrka i olika länder genom ett antal komponenter.3 När det gäller tillsvidareanställningar ligger nivå på indexet strax över den genomsnittliga nivån för . Indexet för visstids- anställningar har i stället minskat markant och är lägre än i många andra jämförbara länder. Något som har framkom- mit är att har ett relativt stort gap när det gäller anställnings- skyddets styrka mellan tillsvidareanställningar och visstidsanställ- ningar. Även om indexet emellanåt får kritik för att det inte tillräckligt tar hänsyn till rättspraxis och kollektivavtal så indikerar statistiken att det finns en viss bristande balans i anställningsskyddet mellan arbets- tagare som har olika typer av anställningar. Denna obalans kan leda 2Lagen (1982:80) om anställningsskydd. 3Se kapitel 11 för ytterligare läsning om index och internationell jämförelse. Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform till att arbetsgivare väljer att anställa i stället för att tillsvidareanställa. Enligt har ett av de minst restriktiva regelverken vad gäller visstidsanställningar. Vidare är det i en internationell jäm- förelse mer vanligt med olika former av tillfälliga anställningar i än i många andra europeiska länder. Utmärkande för är att personer med svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden är överrepresenterade bland de visstidsanställda. Ungdomar, utrikes födda, lågutbildade, anställda i jobb med låga kvalifikationskrav och personer med låga färdighetsnivåer är oftare visstidsanställda än andra grupper. Andelen visstidsanställda i uppgick till 2017 och har i stort varit . Även i en rapport från 2017 fram- hålls att tudelningen på den svenska arbetsmarknaden inte endast avser sysselsättning och arbetslöshet utan även anställningsform. I rapporten anges att en stor skillnad i regleringens styrka mellan tillsvidare- och visstidsanställningar kan få negativa konsekvenser. Exempelvis kan arbetsgivarnas drivkrafter att anställa öka, på bekostnad av att i stället anställa tillsvidare, eftersom det är enklare och billigare. Vidare blir arbetsgivarna mindre benägna att omvandla visstidskontrakt till tillsvidareanställningar eftersom tills- vidareanställningar är förenade med högre uppsägningskostnader. Sammantaget pekar flera undersökningar på att det finns skillna- der i anställningsskyddet för olika typer av anställningar. Utgångs- punkten för utredningens arbete är att det vore önskvärt med ett mer balanserat anställningsskydd, vilket skulle främja vissa grupper av arbetstagare på arbetsmarknaden. 17.1.4Annat utredningsarbete i fråga om skyddet för tidsbegränsat anställda Frågan om skyddet för tidsbegränsat anställda har varit föremål för lagstiftarens intresse . gjordes en ändring i regleringen kring allmänna visstidsanställningar i anställ- ningsskyddslagen som syftade till att förhindra så kallad stapling av tidsbegränsade anställningar där allmän visstidsanställning finns i kedjan.4 Regleringen innebär i korthet att en allmän visstidsanställ- 4Se 5 a § första stycket 2 samt andra stycket anställningsskyddslagen. Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform ning, som tidigare, övergår i en tillsvidareanställning när den har pågått , men även om så sker då arbetstagaren har haft tidsbegränsade anställ- ningar hos arbetsgivaren i form av allmän visstidsanställning, vikariat eller säsongsarbete och anställningarna har följt på varandra. En anställning anses ha följt på en annan om den har tillträtts från den föregående anställningens slutdag. Utredningen för ett hållbart arbetsliv lämnade i sitt slut- betänkande SOU 2019:5 förslag som syftade till att särskilt stärka skyddet för så kallade intermittent anställda. Utredningen föreslog att en ny 3 a § ska införas i anställningsskyddslagen, med innebörd att tiden mellan anställningar ska räknas som anställningstid när en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare av . Utredningen över- lämnade betänkandet till ansvarigt statsråd men det har när detta skrivs inte remitterats. I samband med att arbetsvillkorsdirektivet5 inom EU antogs påbörjades inom ett arbete som kan påverka tidsbegränsat anställdas ställning i svensk lagstiftning. Inom ramen för arbetet med genomförandet av direktivet utarbetas bland annat förslag om att arbetsgivaren ska lämna mer skriftlig infor- mation till arbetstagaren än vad som gäller enligt 6 c § anställ- ningsskyddslagen. Informationen till arbetstagaren ska i enlighet med arbetsvillkorsdirektivet exempelvis omfatta uppgifter om arbetstids- måttet och om eventuell rätt till utbildning som tillhandahålls av arbetsgivaren. Även i fall där en arbetstagare sänds utomlands kom- mer ett utökat informationsansvar för arbetsgivaren att föreslås i syfte att ska leva upp till direktivets krav. En annan del av genomförandet av direktivet är att arbetsgivare som huvudregel inte får förbjuda en arbetstagare att ha en anställning hos en annan arbetsgivare. Som ett led i genomförandet av arbetsvillkorsdirektivet kommer också att föreslås att en arbetstagare med tidsbegränsad anställning som begär en annan anställningsform eller en högre sysselsättnings- 5Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1152 av om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i Europeiska unionen. Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform grad ska ha rätt till ett skriftligt svar från arbetsgivaren inom efter begäran.6 Den svenska modellen innebär generellt att anpassningar av olika typer av anställningar och närliggande frågor kan göras inom olika branscher och sektorer genom kollektivavtal.