sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — En annan sak är enligt domstolen att de ersättningsnivåer som tillämpas på andra områden inte är direkt överförbara. Att överträdelsens varaktighet ska beaktas kan enligt Högsta dom- stolen inte förstås så att ersättningen ska bestämmas i direkt proport- ion till hur länge överträdelsen pågått, t.ex. genom att det bestäms ett årsbelopp. Däremot bör mer påtagliga skillnader när det gäller överträdelsens längd ha betydelse för ersättningens storlek, varvid det finns anledning att räkna med en successivt avtagande kränknings- effekt (jämför om kränkningseffekten vid långa frihetsberövanden, Justitiekanslerns beslut , dnr 5724-18-4.1). anför vidare att den typiska betydelsen av att någons medborgarskap avregistreras kan påverkas också av andra En stärkt rätt till ersättning från det allmänna faktorer än överträdelsens varaktighet, bl.a. av om vederbörande är medborgare även i en annan stat än , liksom av den enskildes relation till och till den andra staten. Redan med hänsyn till den tid som överträdelsen hade pågått i det aktuella fallet var enligt domstolen en sammantagen ersättning om åtminstone motiverad. (Det bör noteras att processens ram i innebar att en högre belopp än inte kunde dömas ut.) Som har berörts finns det inte något vägledande avgörande där det har prövats om ersättning för ideell skada kan utgå vid över- trädelser av andra grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. reger- ingsformen än skyddet för medborgarskapet. Både lagstiftaren, i ärendet om konventionsskadestånd, och har uttalat sig om hur man bör se på beräkningen av skadestånd vid rättighetsöverträdelser. Där hänvisas i stora delar till vad som gäller för kränkningsersättning. Och i skadeståndslagen har det tagits in en särskild regel om bestämmandet av skadestånd för annan ideell skada. Det finns naturligtvis inget som hindrar att det utformas en sär- skild bestämmelse om beräkningen av ideellt skadestånd vid över- trädelser av regeringsformen. Någon form av tak för skadeståndets storlek, kanske med en koppling till brottsskadeersättningen, skulle t.ex. vara tänkbart. Ett skäl för ett sådant tak kunde vara en strävan att minska risken för oönskade statsfinansiella konsekvenser. Åandra sidan tycks de berörda förarbetsuttalandena, liksom Högsta domstolens domskäl, vara lika träffande i fråga om ideell skada som kan uppkomma vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen. Bedöm- ningen av storleken på en ideell skada blir sist och slutligen huvud- sakligen skönsmässig. Till detta kommer att en ordning som innebär att möjligheten att få ersättning för ideell skada på grund av överträdelser av regerings- formen är begränsad jämförd med vid överträdelser av Europakon- ventionen sannolikt framstår som inkonsekvent. Enligt kommitténs mening finns det mot denna bakgrund inte anledning att reglera storleken på den ersättning för ideella skador som man ska kunna få vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen på något annat sätt än när det gäller konventionsskadestånd. Någon särskild bestämmelse om storleken på ideell skada behövs då inte. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Det betyder bl.a. att den i rättstillämpningen uppsatta nedre gräns- en för ersättning för ideell skada med pengar () i de flesta fall kommer att upprätthållas även när det gäller grundlagsskade- stånd. Bedömning: Det finns inte anledning att begränsa rätten att föra en talan om grundlagsskadestånd mot det allmänna när det gäller beslut fattade av , regeringen och de högsta domstolarna. Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga om en eventuell rätt att föra talan mot det allmänna bör vara begränsad när det gäller beslut fattade av , regeringen och de högsta domstolarna. Av skadeståndslagen följer att en skadeståndstalan som grundas på beslut som har fattats av , regeringen, eller bara får föras om beslutet har upphävts eller ändrats (3 kap. 7 §). Detsamma gäller beslut av lägre myndigheter som överklagats upp till eller utan att beslutet upphävts eller ändrats. Om en sådan talan väcks ska den inte tas upp till prövning i sak, utan avvisas självmant av domstolen. Det är med andra ord fråga om ett processhinder. (Se vidare avsnitt 3.6.1.) Taleförbudet har ansetts fylla en viktig funktion. Det medför att regeringens och beslut normalt inte medför något jurid- iskt ansvar utan bara ett konstitutionellt ansvar. Man har också åbe- ropat risken för politiskt färgade skadeståndsprocesser om talan skulle vara tillåten på grund av påstådda fel från de högsta statsmakternas sida. När det gäller de högsta domstolarna har det ansetts att det med hänsyn till deras särskilt ingående prövning mycket sällan förekommer sådana fel att skadestånd kunde bli aktuellt, och då är ofta resning möjlig. (Jämför även , Skadestånd vid brott mot regerings- formen?, 2011 s. Utredningen om det allmännas skadeståndsansvar vid överträd- else av EG-rätten föreslog 1997 att taleförbudet skulle upphävas (SOU 1997:194 s. 145 f.). Skälet för förslaget var att har klarlagt att en ersättningstalan måste kunna föras också när lag- stiftaren eller den högsta dömande makten bär ansvaret för en över- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna trädelse av som har skadat en enskild. Så länge taleför- budet finns kvar får det konsekvensen att den som drabbas av skada på grund av felaktig lagstiftning eller rättstillämpning behandlas olika beroende på om det gäller en överträdelse av eller av nationell rätt. Taleförbudet gäller inte konventionsskadestånd. Enligt sin orda- lydelse är det endast tillämpligt på en skadeståndstalan enligt bestämm- elsen om det allmännas ansvar vid myndighetsutövning. Utredningen om det allmännas ansvar enligt övervägde om taleförbudet borde upphävas. Man avstod dock från att lämna något förslag om det, utan ansåg att ett upphävande av förbuds- regeln kräver en mer grundläggande och omfattande analys och över- väganden av konstitutionell karaktär (SOU 2010:87 s. 462 f.). Det var å andra sidan inte heller aktuellt att låta taleförbudet omfatta kon- ventionsskadeståndet. Ett taleförbud som omfattar konventions- skadestånd skulle nämligen inte vara förenligt med åtaganden enligt . Taleförbudet kan sägas ge , regeringen och de högsta domstolarna sista ordet i de frågor som förbudet omfattar. Så länge de nämnda organen inte har ändrat sin bedömning av en viss lag eller en viss fråga, är dörren till skadestånd stängd. Enligt förarbetena om konventionsskadeståndet kan taleförbudet medföra vissa tillämpningsproblem vid införandet av en ny skade- ståndsbestämmelse. Man kan således tänka sig fall där kärandens skadeståndsyrkanden riktar sig mot beslut av de organ som omfattas av förbudet och parten inte har gjort klart vilken grund som åberopas till stöd för de anspråk som görs gällande. Det blir då oklart om och i vilken utsträckning taleförbudet utgör hinder mot talan. Det ansågs dock att detta praktiska problem är hanterbart för domstolarna (a. bet. s. 462 f. och prop. 2017/18:7 s. 49). Samma problem kan tänkas dyka upp i fråga om grundlagsskade- stånd. Det får emellertid knappast större betydelse än när det gäller konventionsskadestånd. Ett skäl att låta taleförbudet vara tillämpligt i fråga om grundlags- skadestånd kan däremot vara att man allmänt sett vill begränsa till- lämpningsområdet för den sortens skadestånd. Ett taleförbud skulle sannolikt avsevärt begränsa möjligheterna till framgång med skade- ståndskrav som grundas på fel och brister i lagstiftning (se om taleför- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna budets potentiella betydelse för konventionsskadestånd, och s. 178). Att göra taleförbudet tillämpligt kan därmed tänkas innebära att behovet av andra typer av begränsningar av möjligheten till grundlags- skadestånd i viss utsträckning skulle minska (jämför avsnitt 6.3.3). Oavsett hur det är med den saken går det inte att komma ifrån att en skillnad i förhållande till konventionsskadeståndet inte lätt låter sig förklaras. Varför skulle det gälla ett taleförbud i det ena men inte det andra fallet? Taleförbudet är inte heller tillämpligt om talan grundas på . Enligt kommitténs mening finns det överväg- ande skäl som talar för motsvarande lösning som vid konventions- skadestånd, dvs. att taleförbudet inte ska vara tillämpligt i fråga om grundlagsskadestånd. Förslag: I ett mål om grundlagsskadestånd ska en domstol kunna bestämma att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om en enskild som har förlorat målet hade skälig anledning att få saken prövad. I finns regler om hur rättegångskostnaderna ska fördelas i tvistemål (18 kap.). Utgångspunkten är att den som förlorar ett mål betalar sina egna och motpartens rättegångskostnader. Det innebär bl.a. att den som väcker en talan tvingas fundera igenom sitt krav noggrant och att den som blir föremål för en talan som inte leder till framgång inte själv behöver betala för de kostnader som en process för med sig. Om parterna kan ses som ömsom vinnande och förlorande, eller om ett krav bara delvis får bifall, kan domstolen besluta att vardera parten ska bära sin egen rättegångskostnad eller besluta att tillerkänna en jämkad rättegångskostnadsersättning till någon av dem. I ett mål om konventionsskadestånd kan en domstol bestämma att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om en enskild som har förlorat målet hade skälig anledning att få saken prövad. Detta enligt en särskild bestämmelse om rättegångskostnadernas fördelning som infördes som övriga bestämmelser om sådant skade- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna stånd (6 kap. 7 § skadeståndslagen). Huvudregeln är dock att rätte- gångsbalken ska tillämpas. För att den särskilda bestämmelsen ska aktualiseras krävs att en enskild har haft skälig anledning att få saken prövad. I det ligger bl.a. att det på objektiv grund ska ha framstått som befogat att väcka en skadeståndstalan. Det krävs inte att domstolen faktiskt har konstat- erat att det har skett en överträdelse av . Vid bedömningen av om det finns skälig anledning ska t.ex. beaktas om rättsläget har varit svårbedömt. Att den skadelidande har fått till stånd ett klargörande avgörande i en fråga som kan vara av vikt även för andra än honom eller henne, kan tala för att det har funnits skälig anledning att pröva saken. Att den enskilde valt att inte vända sig till Justitiekanslern inom ramen för statens frivilliga skadereglering innan en talan väcks i domstol utgör normalt ett skäl mot att tillämpa lätt- nadsregeln (prop. 2017/18:7 s. 69). Enligt kommitténs mening bör samma förmånliga principer för fördelning av rättegångskostnader som vid konventionsskadestånd gälla för skadelidande vid tillämpning av en bestämmelse om grund- lagsskadestånd. Det är viktigt att enskilda ges goda möjligheter att ta till vara sina rättigheter enligt regeringsformen, vid behov även genom att föra en talan om skadestånd mot det allmänna. Någon särskild lagändring för att åstadkomma detta behövs inte. Bedömning: Det finns inte skäl att införa särskilda regler om pre- skription för grundlagsskadestånd. I kommittédirektiven noteras att i rättsfallet Med- borgarskapet II har avgjort frågor om preskription vid överträdelser av regeringsformens skydd för medborgarskapet. Annars nämns inte preskriptionsfrågor i direktiven, men det är naturligt att här ta upp dels om det bör föreskrivas en kortare eller längre preskriptionsfrist när det gäller grundlagsskadestånd än i andra fall, dels om den tid- punkt som fristen ska räknas från bör regleras på något särskilt sätt. I fråga om skadestånd gäller en tioårig preskriptionstid från ford- rans tillkomst, dvs. normalt den skadegörande handlingen (2 § första stycket preskriptionslagen). Om ett handlande har pågått under längre En stärkt rätt till ersättning från det allmänna tid, inleds tiden då skadeförebyggande åtgärder senast hade kunnat vidtas. Vissa skador kan vara sådana att ny och ytterligare skada inträder fortlöpande (s.k. perdurerande skador, jäm- för skada som uppkommer till följd av långsam handläggning av en rättegång). Utgångspunkten för preskriptionstidens beräkning för- ändras då i takt med att skadan fortgår. I propositionen om konventionsskadestånd anförs, efter en kort- fattad redogörelse för rättsläget i fråga om preskription av skade- ståndskrav, att ytterligare preskriptionsfrågor kan uppkomma i rätts- tillämpningen och får hanteras med beaktande av hur motsvarande situationer hanteras vid tillämpningen av andra skadeståndsbestämm- elser (prop. 2017/18:7 s. 64). I betänkandet förs också en diskussion om huruvida det bör tas in särskilda regler om preskriptionsfristens längd när det gäller en ford- ran på konventionsskadestånd (SOU 2010:87 s. 428). Enligt utred- ningen kan en kortare preskriptionsfrist lätt verka oskälig från den skadelidandes perspektiv, särskilt i fråga om anspråk som grundas på påståenden om att någons fri- och rättigheter har åsidosatts. Anspråk som dröjer längre än lär enligt utredningen å andra sidan sakna betydelse. Enligt kommitténs bedömning saknas det även när det gäller grund- lagsskadestånd sådana tungt vägande skäl som bör krävas för att från- gå den allmänna preskriptionstid som gäller bl.a. för anspråk till följd av felaktig myndighetsutövning, och också för konventions- skadestånd. Det finns knappast något som särskiljer överträdelser av regeringsformen som kan tänkas ha bäring för skadestånd för rättighetsöverträdelser. Nästa fråga är om den tidpunkt som fristen ska räknas från bör särregleras. När det gäller överträdelser av regeringsformen slår Högsta dom- stolen i Medborgarskapet II fast att preskriptionstiden i en viss situ- ation inleds när det har funnits en reell möjlighet för den enskilde att göra sin fordran gällande (se framför allt p. 14–20 i rättsfallet). anför att ifall preskription inträder successivt i en situation där staten, genom utövning av myndighet, upprätthåller ett visst synsätt kan rätten till ersättning bli illus- orisk. En sådan tillämpning kan bl.a. innebära att den enskilde, för att undvika att preskription inträder, måste vidta åtgärder som i ljuset En stärkt rätt till ersättning från det allmänna av rådande praxis och myndigheternas agerande med fog kan bedömas vara utsiktslösa. I det aktuella målet förstärktes enligt domstolen problemen med att preskription inträder successivt av att det var först genom Med- borgarskapet I som det klargjordes att det över huvud taget finns en möjlighet att få skadestånd för en överträdelse av skyddet för med- borgarskapet. I de allra flesta situationer måste det, fortsätter , godtas att preskriptionsinstitutet leder till denna typ av konsekvenser. Det beror ytterst på att borgenären, gäldenären och det allmänna har olika intressen som gör sig gällande och talar i olika rikt- ningar. När det gäller en fordran som riktar sig mot staten och som grundar sig på en överträdelse av en för den enskilde så central och grund- läggande rättighet som medborgarskapet utgör, gör sig enligt dom- stolen emellertid de skäl som ligger bakom preskriptionsinstitutet inte gällande med någon egentlig styrka. Vid sådana skadeståndsford- ringar måste gäldenärsintressena ses som underordnade den enskildes intresse av att ha en reell möjlighet att göra fordran gällande innan den går förlorad. Inte heller kan de allmänna intressena bakom preskriptionsinstitutet (t.ex. intresset av bevisbegränsning och avveck- ling av skuldförhållanden) med någon särskild styrka anses tala för preskription. Mot denna bakgrund ansåg att preskriptions- fristen i den i målet aktuella situationen inte för någon del av anspråket bör börja löpa förrän det funnits en reell möjlighet för den enskilde att göra sin fordran gällande. Enligt domstolen finns det inget givet svar på frågan om när det kan anses ha funnits en reell möjlighet att göra en fordran av denna typ gällande. Därmed finns heller inget givet svar på frågan om när preskriptionsfristen bör börja löpa. En möjlighet är enligt att utgå från den tid- punkt vid vilken den felaktiga uppgiften korrigerades. Vid denna tid- punkt kommer den enskilde inte längre att behöva begära, eller föra talan om, ersättning i strid med ett beslut som inom ramen för rätts- ordningen upprätthålls av myndigheterna. Den enskilde måste då – oaktat att det kan vara mer eller mindre osäkert om vederbörande har rätt till skadestånd – anses ha en reell möjlighet att göra sin fordran gällande. Mot denna bakgrund finns det enligt domstolen skäl att En stärkt rätt till ersättning från det allmänna låta preskriptionstiden, när det gäller fordringar av det slag det var fråga om i målet, börja löpa då den felaktiga upp- giften korrigeras. Detta är i sak detsamma som att preskriptionstiden suspenderas som överträdelsen pågår. Slutsatsen blev att den skadelidandes fordran på staten inte till någon del var preskriberad. Frågan om tidpunkten för när preskriptionsfristen börjar löpa är alltså redan belyst av i Medborgarskapet II. Det torde vara en svår uppgift att kodifiera den rättsregel som domstolen ställer upp, vilken är specifikt utformad för den situation som var aktuell. Det går också att hävda att domstolens lösning är generös mot den enskilde och därmed rättspolitiskt tilltalande (jämför , Konstitutionalisering av ersättningsrätten [III], InfoTorg Juridik publicerad ). Sammantaget framstår skälen för att särreglera anspråk på grund- lagsskadestånd enligt kommitténs mening inte som särskilt starka. De frågor om tidpunkten för när preskriptionsfristen börjar löpa som kan uppkomma bör, så som lagstiftaren angav när det gäller konvent- ionsskadestånd, överlämnas till rättstillämpningen. Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Kommittén anser att lagändringarna bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som de återstående leden i lagstift- ningsprocessen kan väntas ta bedöms ett ikraftträdande före dock inte som realistiskt. Enligt allmänna rättsgrundsatser ska bestämmelsen om grundlags- skadestånd inte, såvida inte annat följer av en övergångsbestämmelse, tillämpas på överträdelser som inträffat före ikraftträdandet (se prop. 1972:5 s. 593). Bestämmelserna om konventionsskadestånd blev, i överensstämm- else med de nämnda rättsgrundsatserna, tillämpliga i fråga om skadefall (överträdelser) som inträffade efter ikraftträdandet. Enligt propos- itionen borde det i sak inte innebära någon begränsning av rätten till skadestånd för skadefall som inträffat före ikraftträdandet. En rätt till skadestånd vid överträdelser av fanns redan enligt Högsta domstolens praxis (se prop. 2017/18:7 s. 52 f.). Visserligen är situationen såvitt avser grundlagsskadestånd något annorlunda. Den rättspraxis som redan finns på området är inte lika omfattande som den praxis om konventionsöverträdelser som före- gick bestämmelsen om konventionsskadestånd. Det skulle kunna tas till intäkt för att det inte, i avsaknad av en övergångsbestämmelse, finns någon rätt till skadestånd vid flertalet överträdelser av regerings- formen som har skett före ikraftträdandet. Högsta domstolens rättspraxis, särskilt de rättsfall som redovisas i avsnitt 3.9, får emellertid ändå anses tyda på att det i vart fall sedan 2014 finns en principiell rätt till skadestånd och annan ersättning också vid det allmännas överträdelser av regeringsformen, låt vara att den närmare avgränsningen av denna rätt inte har blivit lagfäst. Det får därmed antas att det, även utan en uttrycklig övergångs- bestämmelse, finns utrymme för domstolarna att i det enskilda fallet döma ut skadestånd trots att rättighetsöverträdelsen i fråga helt eller delvis ägt rum före ikraftträdandet. En bestämmelse om grundlagsskadestånd bör således inte tolkas motsatsvis, dvs. som att det saknas rätt till skadestånd från det all- männa enbart för att den påstådda överträdelsen ägt rum före ikraft- trädandet. Det faktum att det saknas en övergångsbestämmelse ger som sagt i stället domstolarna utrymme att göra en bedömning av det enskilda fallet. Enligt kommitténs mening är det rimligt att domstol- arna i detta avseende gör en för den enskilde förhållandevis generös bedömning. Sammanfattningsvis torde frågan huruvida överträdelser av 2 kap. regeringsformen som har ägt rum före ikraftträdandet kan ligga till grund för skadeståndsskyldighet som utgångspunkt ofta kunna be- dömas på motsvarande sätt som om den påstådda överträdelsen hade gällt . Några övergångsbestämmelser behövs således inte. Bedömning: Genom den föreslagna lagstiftningen blir det tydlig- are för den enskilde att han eller hon kan uppställa krav på att det allmänna skyddar och upprätthåller de grundläggande fri- och rättigheter som 2 kap. regeringsformen innehåller. Det bör i för- längningen leda till ett stärkt rättighetsskydd. Vidare får dom- stolar, rättstillämpande myndigheter och andra ett sammanhållet skadeståndsrättsligt regelverk att förhålla sig till. Förslagen bedöms inte leda till ökade kostnader för det all- männa. Antalet tvister med anknytning till rättighetsöverträdelser i de allmänna domstolarna kan inte antas öka annat än obetydligt. Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för miljön, för den kommunala självstyrelsen, för regionalpolitiken, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. finns det i skadeståndslagen en möjlighet till skadestånd vid överträdelser av (konventions- skadestånd). Genom den lagstiftning som föreslås klargörs rätts- läget på motsvarande sätt när det gäller överträdelser av regerings- formen, vars rättighetskatalog materiellt sett ligger nära konventionen. Detta främjar skyddet för fri- och rättigheterna. Det blir tydligare för den enskilde att han eller hon kan uppställa krav på att det allmänna skyddar och upprätthåller också de rättigheter som regeringsformen innehåller. Ett sådant stärkt skydd är i enlighet med en internationell utveckling. Förslaget får särskild betydelse i de avseenden rättighets- skyddet i regeringsformen är starkare än det skydd som konventionen ger. Genom att i lag klargöra rättsläget skapas förutsättningar för en mer förutsebar och enhetlig rättstillämpning. Att det skadestånds- rättsliga skyddet vid rättighetsöverträdelser utformas på ett enhetligt sätt underlättar för Justitiekanslern och för domstolarna. Det kan inte uteslutas att det initialt inleds processer som delvis syftar till att få ett klarläggande av bestämmelsernas närmare tillämpning. Rättighetskatalogerna i regeringsformen och i Europa- konventionen är dock, som redan har berörts, lika varandra. I de allra flesta situationer där en enskild gör gällande att en rättighetsöver- trädelse har ägt rum, kan han eller hon således stödja en talan mot det allmänna på bestämmelsen om konventionsskadestånd. Till saken hör att antalet skadeståndsanspråk mot det allmänna som grundar sig på fri- och rättigheter och som når domstol inte är så stort. Domstolarna har sedan bestämmelsen om konven- tionsskadestånd trädde i kraft utfärdat stämning mot staten genom Justitiekanslern avseende yrkanden om konventions- skadestånd eller grundlagsskadestånd i ett femtontal fall. Justitiekans- lern har prövat ett fyrtiotal skadeståndsanspråk där den nya skadeståndsregeln åberopats. I många av dessa fall åberopar de skadelidande flera alternativa grunder för sina anspråk, inklusive fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Det bör dock nämnas att det är svårt att få fram ett fullständigt underlag i fråga om kommunerna, som själva handlägger olika typer av anspråk som riktas mot dem. Detsamma gäller flertalet stora stat- liga myndigheter, som är behöriga att själva handlägga anspråk som rör s.k. faktiska skador. Under alla förhållanden kan antas att det inte i första hand är skade- ståndslagens utformning som ligger bakom en eventuell utveckling mot fler processer om rättighetsansvar, utan snarare ett ökat fokus på fri- och rättigheter i samhällsdebatten.