sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Att kommunernas marktillhandahållande ökar efter hand mätt i det absoluta antalet tillkomna bostäder vore enligt utredningen inte något trendbrott utan ligger i linje med en redan befintlig trend. Tabell 10.2 visar enligt utredningen att detta också ligger inom ramen för vad som är rimligt att klara med hänsyn till det befintliga kommunala markägandet och baserat på rimliga antaganden om bostadsstorlekar och exploateringstal. Även om man tänker sig att kommunen endast på lång sikt kan förnya sitt markägande så skulle t.ex. en genomsnittlig bostadsstor- lek på 75 kvm och ett exploateringstal på 0,75 kunna motsvara ut- redningens målnivå framöver. Utredningen erinrar om att underlaget för beräkningen är hämtat från taxeringsstatistiken men har bedömts relevant eftersom kom- munerna i hög grad påverkar såväl planeringen av marken som hur densamma har redovisats i taxeringssammanhang. Frågan om möjlig- heterna att bygga på allmänt ägd mark kommer enligt dess direktiv att behandlas även av den s.k. bostadssociala utredningen (Fi 2020:06). 10.6.3Situationer när det inte är möjligt att bygga Vad gäller den ekonomiska genomförbarheten av utredningens mål- nivå tar utredningen utgångspunkt i den genomsnittliga hyran i det befintliga beståndet vilken utgör nästan /kvm för hela riket men varierar regionalt, se vidare tabell 4.21. Utredningens bedömning är att flertalet nya bostäder i praktiken kommer att tillkomma i delar av landet som redan i utgångsläget har en relativt hög hyresnivå. Den kan enligt utredningen uppskattas till per kvadratmeter vilket ungefär motsvarar den genom- snittliga hyresnivån i . Med sedvanliga antaganden om driftskostnader etc., som utred- ningen inhämtat från Allmännytta och som tidigare använts för beräkningar i SOU 2017:65, förutsätter det en kostnadsnivå på högst per kvadratmeter om direktavkastningskravet sätts till 3 procent.4 4Beräkningsmodellen är avsedd för allmännyttans byggande och tar inte hänsyn till eventuella skillnader avseende t.ex. mervärdesskatt som skulle uppkomma vid byggnation i regi. Driftskostnaden, vilken är densamma som användes vid beräkningen 2017, har bedömts rimlig att fortsatt tillämpa, med hänsyn till att energieffektiviteten i bebyggelsen förbättras löpande. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Tabell 10.3 Möjlig produktionskostnad Vid olika hyra och krav på direktavkastning. Kronor per kvadratmeter. Hyresnivå, kronor per kvm/år Modellen har erhållits från allmännytta och har tidigare, då med andra h yresnivåer, använts i SOU 2017:65. I tabellen beräknas den möjliga produktionskostnaden genom att antaganden om drift- och underhållskostnader subtraheras från hyresnivån för att beräkna driftnetto. Driftnettot multipliceras sedan med olika tal 0,03–0,07 för att beräkna möjlig produktionskostnad. Som framgår av tabellen är möjligheterna att genomföra bebyggelse påtagligt känslig för avkastningskravet. Redan vid ett avkastnings- krav på är, som framgår av tabellen, den möjliga kostnads- nivån reducerad till per kvadratmeter vid utredningens antagande om en genomsnittlig hyresnivå på per kvadrat- meter, vilket i praktiken innebär att bostäderna i fråga inte kan komma till stånd. Utredningen redovisar i tabellen ovan känslighetsanalyser för 5 och 7 procents direktavkastning och för varierande hyresnivåer mellan 1 050–per kvadratmeter. Den sammantagna slutsatsen av dessa är enligt utredningen att bebyggelse normalt inte kan komma till stånd med ett högre direktavkastningskrav än eller med en lägre hyresnivå än per kvadratmeter . 10.6.4Situationer när det är möjligt att bygga Det framstår tvärtom, med hänvisning till tabellen ovan, normalt som möjligt med bebyggelse om direktavkastningskravet är högst och hyran kan sättas till per kvm/år. Utredningens slutsats bygger på kostnadsdata från utredningens undersökning. Av tabell 4.8 som bygger på enkätdata avseende ett femtiotal byggprojekt på ramavtal omfattande över 2 000 bostäder framgår att totalkostnaden (byggpris och markpris) i situationer utan behov av planändring har legat strax per kvadrat- meter i genomsnitt. har lite mer än hälften av projekten Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra kunnat genomföras utan planändring (eventuellt också haft detta som en nödvändig förutsättning). Sammanfattningsvis visar utredningens genomgång av kostnads- uppgifter att standardiserad bebyggelse är möjlig till en kostnadsnivå på per kvadratmeter priser (bygg- nadspris inklusive markpris) när planen medger det. Den förväntade kostnadsnivån understiger något den beräknade taknivån vid utred- ningens utgångspunkter om 3 procents direktavkastning och en hyres- nivå på per kvm/år (se tabell 10.3). Det ekono- miska spelrummet är emellertid begränsat och med hänvisning till att beräkningen gjorts på genomsnittssiffror kommer situationen naturligen att ställa sig olika i olika kommer och på olika potentiella platser för nya bostäder. Det är också nödvändigt att beakta kost- nads- och hyresutvecklingen vilket är det år till vars pris- nivå olika uppgifter har deflaterats av utredningen. Med beaktande även av utredningens förslag om ökad möjlighet till avvikelse från plan (se kapitel 8) anser utredningen att många projekt som i och för sig kräver planändring med nuvarande regler borde kunna realiseras på en ny och lägre kostnadsnivå tack vare den föreslagna möjligheten till avvikelse från plan. Den potentiella om- fattningen av kostnadsfördelarna får enligt utredningen bedömas med utgångspunkt från datainsamlingen som har redovisats i av- snitt 4.4.2. Kostnadsfördelarna blir särskilt tydliga när det sker sena planändringar för seriebyggda hus och större delen av merkostnaden hamnar då på byggkostnaden. Om en uppskattning av påverkan på kostnaderna måste göras hamnar den enligt utredningen i intervallet 2 000–per kvadratmeter om hänsyn tas till både mark- och byggkostnader. Kostnadseffekten ligger antagligen i den övre delen av intervallet vid sena ändringar i samband med byggande på ramavtal. I situationer där planeringen trots utredningens förslag inte skulle ge möjlighet till avvikelse eller där planen saknas trots att en sådan behövs torde kommunen behöva lägga egna resurser på planlägg- ning. I många fall kan det också vara nödvändigt för kommunen att bekosta olika former av markåtgärder för att marken över huvud taget ska kunna bebyggas. I sådana situationer är det enligt utred- ningen mera oklart om kommunen kommer att kunna erhålla någon ersättning för marken. Å andra sidan torde sådan mark vara av be- gränsat värde – om den inte lämpar sig för något helt annat än bo- Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Kommunens långsiktiga ersättning för marken kom- mer således att helt bero av markens unika förutsättningar och av den långsiktiga utvecklingen av bostadsmarknaden. Enligt utredningens uppfattning är utredningens målvolym om 10 000 bostäder ”extra” genomförbar. Eventuella hyresrabatter vid di- rektupplåtelse (avsnitt 10.5.1) liksom eventuella koncessionsersättningar (avsnitt 10.5.3) måste dock fullt ut finansieras med överskottet från eventuella överlåtelser till bostadsrättsföreningar etc. (avsnitt 10.5.4), vilka inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen (se av- snitt 10.7.2) utan förväntas ske med ett överskott för kommunen. Balansen mellan överlåtelser och övriga modeller (direktuthyr- ning, blockuthyrning och koncessionsupplåtelse) är kritisk för att få ekonomisk bärkraft och genomförbarhet. Särskilt på orter med hög prisbild för nya bostadsrätter kommer det dock vara möjligt att få bärkraft i projekten även med en relativt låg andel överlåtelser. Generellt sett är bebyggelse enligt utredningen inte möjlig att få till stånd om marken ska överlåtas till någon annan med de relativt kortsiktiga avkastningskrav som i så fall måste ställas. Sådan över- låtelse komplicerar enligt utredningen också, åtminstone i praktiken, den rättsliga bedömningen som måste ske i varje enskild situation. Avslutningsvis belyser utredningen de rättsliga förutsättningarna för de modeller som har skisserats ovan. Därvid bör först erinras om att det utredningen lägger fram utgör modeller som ska tillämpas av kommunerna i enskilda fall. Det är aldrig möjligt att generellt och på förhand göra någon slutlig bedömning av de enskilda situationer som olika kommuner och allmännyttiga eller andra företag agerar i på den lokala nivån. Utredningen har inte till uppdrag att säkra genomför- barheten av sina modeller i varje kontext, utan stannar vid att göra en övergripande bedömning av de rättsliga förutsättningarna. För den kommunalrättsliga bedömningen har många kommuner egna jurister och därutöver en möjlighet att söka rådgivning hos Kommuner och Regioner. Avseende den statsstödsrättsliga bedömningen har en särskild uppgift att stödja kommunerna, vilken myndigheten har utöver sitt huvudsakliga Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra uppdrag att lämna stöd i upphandlingsfrågor. Konkreta statsstöds- ärenden får kommunerna hjälp med från . När det gäller den konkurrens- och hyresrättsliga regleringen, som delvis kan vara ovan för vissa kommuner, finns inget specifikt statligt stöd att avropa. Härvid skiljer sig dock situationen inte från den som gäller för t.ex. näringslivet eller för kommunsektorn i många andra rättsliga frågor. En bakgrund till den rättsliga bedömningen är vad utredningen redan har anfört (avsnitt 10.4) om värdering av mark vilken kan användas till bostadsbyggande. Svårigheterna med att på förhand uttala sig om olika situationer hänger samman med vad som där sammantaget anförs, dvs. att det är svårt för att inte säga omöjligt att värdera mark utan att det görs baserat på de förut- sättningar som kommunen själv uppställer. Ytterst sett vill utredningen även erinra om att det finns möjlig- heter att söka olika former av undantag från en mängd olika regler i olika sammanhang. Således finns möjligheter att söka om att göra avvikelser från t.ex. hyreslagens regler om besittningsskydd och från statsstödsreglerna. I många situationer är det nödvändigt för kom- munerna att själva göra en bedömning av huruvida de automatiskt kommer i åtnjutande av undantagsregler. Fördraget innehåller även regler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, som generellt på- verkar tillämpningen av en mängd olika regelverk. Frågan kan alldeles uppenbart ställas huruvida kommunerna har kunskaper och möjligheter att navigera i en sådan komplicerad rätts- lig kontext? Utredningens uppdrag omfattar emellertid inte frågor om fördelningen av det bostadspolitiska ansvaret mellan stat och kommun, vilka i stället hanteras av den bostadssociala utredningen (Fi 2020:06). Utredningens bedömning är att en mångfald av åtgärder i prak- tiken är möjliga att vidta, vilket även illustreras av vad som före- kommer i andra medlemsstater när det gäller boendelösningar för svagare grupper. Utredningen bedömer att det finns en alltför långt gående restriktivitet när det gäller att fråga ansvariga myndigheter, inte minst Kommissionen, om vad som är möjligt och genomförbart samt att många möjliga åtgärder därför aldrig analyseras tillräckligt utan avfärdas på ett tidigt stadium baserat på uttolkningar av det principiella förhållningssättet i , snarare än baserat på hur Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra åtgärderna i praktiken skulle kunna komma att bedömas om de ut- formades och förankrades på ett bra sätt. Utredningen har analyserat åtgärderna i detta kapitel framför allt i förhållande till följande regelverk. Enligt 2 kap. kommunallagen (2017:725) får kommuner och regioner själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknyt- ning till kommunens eller regionens område eller deras medlemmar (1 §). Kommuner och regioner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (3 §). Kommuner och regioner får inte ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller (6 §). De får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt med- lemmarna. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det (8 § andra stycket). Bestämmelser om kommunernas och regionernas angelägenheter finns även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Av särskilt intresse är därvid att kommuner får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbostad. Kommuner får också ställa säker- het för att ett avtal om hyra av en bostad fullgörs i syfte att enskilda hushåll ska få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning, om det enskilda hushållets behov av en sådan bostad inte kan tillgodoses på annat sätt (2 kap. 6 §). Dessa befogenheter tycks ännu så länge utnyttjas i begränsad utsträckning och frågan kommer att utredas vidare inom den bostadssociala ut- redningen (Fi 2020:06). Kommunallagen reglerar även den ekonomiska förvaltningen. Kommuner och regioner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom t.ex. bolag (11 kap. 1 §). De ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses (2 §). Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra munen får, om det inte i lag eller annan författning anges att ange- lägenheten ska bedrivas av en nämnd, besluta att lämna över skötseln av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ. Om skötseln av angelägenheten innefattar myndighetsutövning, får den lämnas över endast om det finns stöd för det i lag (10 kap. 1 §). Om en kommun eller en region lämnar över skötseln av en angelägenhet till ett helägt kommu- nalt bolag, ska fullmäktige bl.a. se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen, utse samtliga styrelseleda- möter och se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt innan dessa beslut fattas (3 §). För de allmännyttiga bostadsföretagen gäller särskilt lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (den s.k. allbo-lagen). Med allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag avses ett aktiebo- lag som en kommun eller flera kommuner gemensamt har det be- stämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte 1.i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostä- der upplåts med hyresrätt, 2.främjar bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som är ägare till bolaget, och 3.erbjuder hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflyt- ande i bolaget (1 § första stycket). Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedriva verksam- heten enligt affärsmässiga principer. Det hindrar dock inte att det lämnas sådant stöd till ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktie- bolag som 1.har godkänts av Europeiska kommissionen, eller 2.har lämnats enligt sådana förordningar som Europeiska kommis- sionen beslutat enligt artikel 108.4 i fördraget om Europeiska uni- onens funktionssätt, eller Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra 3.har lämnats enligt villkor för stöd som har fastställts av Europeiska kommissionen och som anses förenligt med den gemensamma marknaden samt är undantaget från kravet på anmälan i artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2 §). För offentlig upphandling gäller av relevans här framför allt lagen om offentlig upphandling (, 2016:1145) och lagen om upphandling av koncessioner (, 2016:1147).5 har beskrivits närmare i kapitel 6. Av intresse för framställningen här är dock särskilt undantagsreglerna som är införda i 3 kap. 11–19 §§ respektive 3 kap. 13–27 §§ , vilka innehåller både det s.k. in- house-undantaget och det s.k. hyresundantaget. In-house-undantaget härrör från avgörande i målet Teckal (C-107/98)6, det finns en utförlig praxis7 och undantaget har sedermera kodifierats i form av regler om intern upphandling.8 För att kunna tillämpa undantaget ska det dels vara fråga om ett krav på kontroll (kontrollkriteriet), dels uppfyllas krav på att den ena parten inte utför annat än viss begränsad del av sin verksamhet för någon annan än den kontrollerande parten (verksamhetskriteriet). Dessa bägge kriterier betecknas fortsatt som Teckal-kriterierna i många sammanhang, trots att de numera är lagreglerade. Som anges av i samrådet har en upp- handlande organisation alltid rätt att avgöra själv om myndigheten alls ska använda sig av det s.k. in-house-undantaget. Vad gäller möjligheten för kommunen att kunna vända sig direkt till sitt kom- munala bostadsbolag, för köp av förvaltningstjänster, får det, vilket har påpekat i samrådet, inte finnas något direkt privat ägarintresse i motparten. 5Dessa utgör i sin tur implementering av och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG respektive och rådets direktiv /23/EU av om tilldelning av koncessioner. 6Domstolens dom (femte avdelningen) Teckal Srl mot Comune di och Consorziale (AGAC) di Reggio (C-107/98). 7Den mest omfattande sammanställningen av praxis på svenska återfinns i betänkandet av ut- redningen om offentliga företag – upphandling, kontroll, insyn (SOU 2011:43) vars förslag emellertid inte genomfördes i den form som utredningen förordade. 8Vad gäller förarbeten till nuvarande reglering av in-house-undantaget hänvisas framför allt till prop. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Hyresundantaget innebär att kontrakt som avser hyra eller andra typer av rättigheter till fastigheter inte omfattas av upphandlings- reglerna. Har kontraktet inslag av byggentreprenad eller tjänster så undantas dessa däremot inte från upphandlingsskyldighet. Innehåller kontraktet inslag av både hyresdel, byggentreprenad eller tjänster, betraktas det som ett blandat kontrakt. Undantaget omfattar däremot inte situationer där den upphandlande myndigheten enbart hyr ut en lokal till någon annan. Hyresundantagets tillämplighet i de fallen kontraktet innehåller inslag av både hyresavtal och byggentreprenader eller tjänster, be- höver, som framgår av samrådet med , bedömas mot bakgrund av vad kontraktets huvudsakliga syfte är. Upphandlingsskyldighet kan även uppstå i de fallen upphandlande myndighet utövar ett bestämmande inflytande över hyresobjektets utformning eller syfte. Här behöver den upphandlande myndigheten säkerställa att hyresundantaget är tillämpligt. Det kan i praktiken medföra svåra avgränsningar mot byggentreprenader som omfattas av upphandlingsskyldighet. En upphandlande organisation har också alltid, enligt vad Upp- handlingsmyndigheten anger i samrådet, rätt att avgöra själv hur en upphandling ska genomföras. Hyresundantaget utgör en undantags- bestämmelse och ska tolkas restriktivt. Det är den upphandlande organisationen som använder undantaget som ska visa att undantaget är tillämpligt. Utredningen har redan i avsnitt 10.5.3 redogjort för de särskilda reglerna om koncessioner i . Konkurrenslagen (2008:579) innehåller två centrala bestämmelser, en som förbjuder konkurrensbegränsande samarbete mellan företag (2 kap. 1 §) och en som förbjuder företag med en dominerande ställ- ning att missbruka sin marknadsmakt (2 kap. 7 §). Det första förbudet gäller när företag samarbetar för att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på ett märkbart sätt eller på sätt som ger sådant resultat. Karteller är ett exempel på sådant för- bjudet samarbete. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Det andra förbudet gäller när företag missbrukar sin dominerande ställning på marknaden. Det är inte förbjudet att vara dominerande. Däremot är det förbjudet att missbruka sin marknadsmakt. Möjligheten att få individuella undantag från konkurrensreglerna ersattes av ett generellt, ständigt gällande undantag (legalundantag) från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete. Avtalet, beslutet eller beteendet är lagligt om företaget kan visa att det uppfyller de villkor som fastställs i undantagsregeln (2 kap. 2 §). Det är däremot inte möjligt med undantag från reglerna om miss- bruk av dominerande ställning. Enligt konkurrenslagen får även staten, en kommun eller en region förbjudas att i en säljverksamhet som omfattas av lagens regler tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på markna- den, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt (3 kap. 27 § första och andra stycket). Motsvarande gäller även ett förfarande eller en verksamhet i en annan juridisk person om staten, en kom- mun eller en region direkt eller indirekt har ett dominerande inflyt- ande över den juridiska personen genom ägarskap, finansiell med- verkan, gällande regler eller på annat sätt. Det som sägs om staten, en kommun eller en region tillämpas då på den juridiska personen (3 kap. 28 §). gäller artiklarna 101 (förbud mot konkurrensbegränsande avtal) och 102 (förbud mot missbruk av dominerande ställning) i EUF-fördraget om konkurrensbegränsningen påverkar handeln mellan och ett annat medlemsland inom EU på ett märkbart sätt. Statsstödsregler och särskilda fördragsregler om offentliga företag m.m. Den grundläggande regeln om statsstöd återfinns i artikel 107 EUF- fördraget. Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra har på sin hemsida redogjort för de fem kriterier som alla behöver vara uppfyllda för att ett statsstöd ska föreligga: •Åtgärden ska kunna kopplas till det offentliga och ska finansieras med offentliga medel (offentliga medel). •Åtgärden ska vara riktad till vissa verksamheter eller viss pro- duktion (selektivitet). •Verksamheter som åtgärden riktar sig till ska bedriva ekonomisk verksamhet (företag). •Åtgärden ska ge mottagaren en fördel (gynnande). •Åtgärden ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s medlemsstater (konkurrens och sam- handel). Enligt är det, om offentliga medel an- vänds för att få lägre hyror i ett bostadsbestånd, typiskt sett fråga om statsstöd. Det gäller i synnerhet vid sådan finansiering som inte föregås ett av en konkurrensutsättning. Statsstödsreglerna medger vissa typer av stöd men de måste då först godkännas av Kommis- sionen eller utformas enligt särskilda undantagsregler. Enligt artikel 106 gäller dessutom att medlemsstaterna beträff- ande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte ska vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen, i synnerhet bl.a. reglerna i artikel 101, 102 och 107. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som till- delats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse. Kommissionen ska säkerställa att bestämmelserna i artikeln tillämpas och, när det är nöd- vändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstat- erna.