sou · H8B334 · 2020-06-12 00:00:00 — Dels tar kommunerna upp problematiken med att personalen/dagbarnvårdarna inte har kunskap i pedagogik och därmed inte kan garantera att de ger barnen stimulans i deras utveckling och lärande. Likaså framhålls vikten att vara tydlig med att barnen i pedagogisk omsorg ska förberedas för fortsatt lärande och att det därför kräver kunskap i pedagogik och barns lärande- processer. Dagbarnvårdarna som är personal i pedagogisk omsorg har ofta inte heller kunskap i hur de kan arbeta med barn som har behov av särskilt stöd. Det beskrivs också att det är en utmaning för perso- nalen i pedagogisk omsorg att följa upp och utvärdera sin verksam- hets kvalitet då de ofta inte heller har kunskap och kompetens inom systematiskt kvalitetsarbete. Pedagogisk omsorg i särskild lokal Det visar sig i svaren att det finns en viss förvirring när det gäller pedagogisk omsorg som bedrivs i särskild lokal, då den kan uppfattas vara – och ibland felaktigt faktiskt omnämns som – förskola. Vårdnadshavare kan då tro att det är en förskola som barnen går i, vilket ger fel förväntningar. En synpunkt som framkommer är att om verksamheten ska bedrivas i lokal där många dagbarnvårdare arbetar tillsammans så behöver det säkerställas att det finns legi- timerade förskollärare där. (Är det pedagogisk omsorg som bedrivs finns emellertid inte något sådant krav, utredningens anm.) Pro- blemet är att det är olika bestämmelser för pedagogisk omsorg och förskola, med betydligt högre krav för förskola både vad det gäller personalens utbildning och pedagogisk kompetens, liksom undervis- ning enligt läroplanens krav, vilket skapar nya dilemman för kom- munerna. Det faktum att av de som arbetar i peda- gogisk omsorg saknar utbildning för arbete med barn skapar frågor om hur barnen ges möjlighet till utveckling och lärande, samt för- bereds för fortsatt lärande.60 Enligt skollagen ska pedagogisk omsorg genom pedagogisk verk- samhet stimulera barns utveckling och lärande.61 Vidare framgår i samma paragraf, tredje stycket, att verksamheten ska utformas så att den förbereder barnen för fortsatt lärande. Verksamheten ska vidare utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov samt utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap.62 I propositionen till ny skollag skrivs att förskolans läroplan ska vara vägledande för pedagogisk omsorg.63 Det innebär att verksam- heterna kan tillämpa delar av läroplanen utifrån de förutsättningar som finns i verksamheten. Vidare anges att läroplanens avsnitt om normer och värden därför blir vägledande i samband med kvalitets- bedömningen av enskild pedagogisk verksamhet.64 be- skriver i sina allmänna råd för pedagogisk omsorg, att det därför är det viktigt att huvudmannen säkerställer att personal i pedagogisk omsorg är förtrogen med innehållet i förskolans läroplan och skol- lagens bestämmelser.65 Av svaren framgår att frågor om kompetens och likvärdighet är både viktiga och skapar dilemman för kommunerna när de gäller pedagogisk omsorg. Det skapar osäkerhet kring kvaliteten på arbetet med utveckling och lärande och möjligheten att förbereda barnen för fortsatt lärande. Det ställer vidare frågor om hur pedagogisk omsorg i dess olika former faktiskt tillgodoser arbete med de grundläggande demokratiska värdena, jämställdhet och barns rättigheter, vilket är områden som kräver kunskap och kompetens att arbeta med. 60Se statistik för barn och personal i pedagogisk omsorg. 6125 kap, 2 § skollag (2010:800). 6225 kap, 6 § skollag 2010:800. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 526. 64Ibid, s. 527. 65Skolverket (2012). Allmänna råd med kommentarer för pedagogisk omsorg, s. 14. Rätt till bidrag och tillsyn Skollagen anger att den kommun där en enskild bedriver pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola, efter ansökan ska besluta att huvudmannen har rätt till bidrag om vissa krav är uppfyllda. Det gäller om huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för motsvarande offentlig verksamhet, om den enskilda verksamheten inte innebär påtagliga negativa följder för kommunens motsvarande verksamhet, verksamheten är öppen för alla barn som en kommun ska sträva efter att erbjuda motsvarande verksamhet för och om avgifterna inte är oskäligt höga.66 En mindre kommun menar i sitt svar att själva processen att bevilja bidrag för att bedriva enskild pedagogisk omsorg är för otydlig och ställer lägre krav än de som kommunen har på sin egen omsorg. Det framhålls av andra att kommuner uppfattar sitt mandat för att neka bidrag till enskild pedagogisk omsorg och att kunna återkalla en rätt till beslut om bidrag, som otydligt i nuvarande lag- stiftning. Några menar att det har varit svårt att komma tillrätta med brister som uppmärksammats hos enskilda aktörer och många tar upp behov av att skärpa kraven för att få starta och bedriva enskild pedagogisk omsorg. Kommuner uppfattar också att arbetsmiljölagen kan vara svår att tillämpa i personalens egna hem och det skapar svåra gränsdrag- ningar. När kommunerna värderar ansökningar om bidrag, samt utövar tillsyn av de enskilda, ska hänsyn tas till barnens rätt att ut- vecklas i en stimulerande pedagogisk miljö och säkerställa att verk- samheten är utformad så att den förbereder barnen för fortsatt lärande. Hänsyn ska även tas till att verksamheten ska utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap. Detta är värden som inte självklart låter sig formuleras i checklistor. Några mindre kommuner anser att det är för svårt för dem att bedriva tillsyn och skulle föredra att Skolinspektionen fick överta detta uppdrag, liksom även beslut om rätt till bidrag till enskild verksamhet. Även någon större kommun tar upp att det borde vara Skolinspektionen som gör all tillsyn av såväl förskola som peda- gogisk omsorg. I de intervjuer med några enskilda huvudmän som utredningen gjort i en stor kommun framgår att de däremot är nöjda med att det är kommunen som gör tillsynen. 6625 kap. 10 § skollag (2010:800). Registerkontrollen är ett annat område som nämns i de öppna svaren och där frågor om hur långt kommunen ska gå i detta kommer upp. De ställer frågor om make/sambo, vuxna barn i hushållet, andra släktingar som vistas i hemmet, med flera, kan ingå i registerkontroll. Även frågan om sekretess mellan den som är anställd i pedagogisk omsorg – dagbarnvårdaren – och dennes familj, som ju kan vistas i hemmet barnen är där, förefaller vara besvärlig för kom- munerna. En möjlighet att göra lämplighetsprövning liknande den som görs för enskilt drivna förskolor samt krav på behö- rig personal framhålls som tänkbara positiva förändringar.67 I svaren finns också förslag på att ägar- och ledningsprövning, som krävs för att få starta enskilt driven skola och förskola, bör omfatta även pedagogisk omsorg.68 En annan del som kommunerna uppfattar som viktig för kvaliteten i pedagogisk omsorg, är kunskap i svenska språket. Pedagogisk om- sorg som bedrivs i segregerade miljöer med personal som inte har svenska som modersmål, gör det svårare att garantera daglig stimu- lans och träning i det svenska språket för alla barn, argumenterar de. Personalen/dagbarnvårdaren talar då barnens – och sitt eget – moders- mål i stället, vilket gör att barnet kan riskera att inte möta svenskan som dagligt språk förrän i förskoleklassen. Det framgår i enkätsvaren att flera kommuner även ställer språkkrav i svenska för personalen i sina riktlinjer för enskild pedagogisk omsorg. Enligt språklagen, är svenskan huvudspråk i Sverige.69 Det inne- bär att svenskan är samhällets gemensamma språk, som alla som är bosatta i ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhällsområden. Alla ska därför ha rätt att utveckla och tillägna sig svenska språket. Därutöver ska den enskilde ges tillgång till att utveckla och bruka sitt eget modersmål om det är annat än svenskan. Likaså blir skrivningarna i förskolans läroplan om att för- skolan ska lägga stor vikt vid att stimulera varje barns språkutveck- ling, vägledande för pedagogisk omsorg.70 Av skollagen och försko- 672 Kap. 5 § skollag (2010:800). 68Se 2017/18:158 Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden. 69Språklag (2009:600). 70Skolverket (2018). Läroplan för förskolan (Lpfö 18). lans läroplan framgår att förskolan ska medverka till, och ge varje barn förutsättningar, att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål, om barnet har ett annat modersmål än svenska, vilket också stöds av språklagens skrivningar.71 I de öppna enkätsvaren betonar flera kommuner att språkkrav i svenska hos de som arbetar i pedagogisk omsorg är centralt för att kunna bedriva en verksamhet i enlighet med styrdokumenten, och därför behövs förtydliganden i regelverket. För att barnen ska få möjlighet att lära sig svenska inför skolstarten behöver dagbarn- vårdare ha krav på sig att kunna svenska och tala svenska med barnen i den dagliga verksamheten. Sårbarhet i pedagogisk omsorg Både arbetstidsfrågor och ensamarbete som gör det svårare att garantera kvalitet och säkerhet i verksamheten ställer till bekymmer för kommunerna. En aspekt som många kommuner tar upp i de öppna enkätsvaren är att arbetet i pedagogisk omsorg är sårbart, framför allt vid sjukdom och annan ledighet. Detta, menar de, påverkar barnen som ofta måste flytta runt bland dagbarnvårdare eller får stanna hemma med en förälder. Likaså tar mindre kom- muner upp frågor om geografiska avstånd mellan dagbarnvårdare som gör det svårare för dem att samarbeta och vikariera för varandra och även svårt att rekrytera kompetent personal. Det tycks finnas en brytpunkt om fyra dagbarnvårdare för att kommuner ska anse sig kunna driva en godtagbar pedagogisk omsorg ur planerings- och arbetstidsaspekter. En annan fråga som belyses är svårigheter att göra fysiska anpass- ningar i dagbarnvårdares hem, för barn i behov av särskilt stöd och säkerställa att det finns kompetent personal för att tillhandahålla stödet. I skollagens kap. 25 framgår att barn i pedagogisk omsorg som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges den omsorg som deras speciella behov kräver. På annan plats i utredningen tas frågan om användning av begreppen ”stöd” respektive ”omsorg” upp. Andra frågor som tas upp av enstaka kommuner är att det bör finnas riktlinjer för gruppstorlek inom pedagogisk omsorg i Skol- 718 kap, 10 § skollag 2010:800, Lpfö 18, Mål och riktlinjer. Språklag (2009:600). verkets Allmänna råd för pedagogisk omsorg. Det framgår att kom- munerna lutar sig mot de allmänna råden i stor utsträckning.72 Flera kommuner tar också upp att pedagogisk omsorg är en svår verksamhet att bedriva utifrån kvalitetsaspekter. Någon beskriver det som ett föråldrat sätt som fungerade när dåvarande daghem och dagmammor låg under , men kan ses som ett fullgott alternativ, jämfört med de krav som ställs på förskolan som del i utbildningssystemet . Ett annat skäl till minskningen som läggs fram är att färre vill ”fylla sina hem med andras barn” . Återkommande beskrivs att det skett eller sker en avveckling av pedagogisk omsorg. Anledningen är ofta att befintliga dagbarnvårdare gått i pension, men framför allt på grund av att efterfrågan på omsorg från vårdnads- havare minskar eftersom de flesta väljer förskola. Detta samman- taget gör att alltfler kommuner inte längre tillhandahåller, eller kom- mer att tillhandahålla pedagogisk omsorg. På en del håll har detta i stället inneburit att en marknad för enskilt driven pedagogisk om- sorg öppnats upp. Någon enstaka kommunföreträdare hävdar att pedagogisk omsorg är viktig som alternativ för familjer som vill ha sina barn i en liten grupp. betonar andra att föräldrar måste förstå att pedago- gisk omsorg inte är detsamma som en liten förskola, utan ett helt annat omsorgsalternativ, med lägre krav på personalkompetens och lärande. Kvalitetsarbete på flera nivåer De enskilda huvudmännens egna uppföljningar och kvalitetsarbete behöver skärpas, och därför tydliggöras i styrdokumenten, menar en del större kommuner i enkätsvaren. Det visar att när pedagogisk om- sorg finns i kommunerna är det viktigt att kommunerna aktivt och medvetet arbetar för att utveckla verksamhetsformen. Det faktum att pedagogisk omsorg ofta bedrivs av en ensam vuxen med en barn- 72Skolverkets allmänna råd för pedagogisk omsorg är rekommendationer om hur kommuner, enskilda huvudmän och personal kan eller bör handla för att uppfylla bestämmelserna i skol- lagen och andra styrdokument. grupp i dagbarnvårdarens hem, ställer särskilda krav ur ett kvalitets- och kontrollperspektiv, oavsett huvudman. Det avgörande för kvaliteten i verksamheterna och för möjlig- heterna för att stimulera barns utveckling och lärande och skapa lik- värdighet, är att kommunerna systematiskt följer upp och utvärderar kvaliteten, samt utövar tillsyn i både den egna och den enskilt drivna pedagogiska omsorgen. Det är viktigt att denna tillsyn fungerar väl så att den kan bidra till att höja kvaliteten i verksamheten för barnen som vistas där. Kommunen och huvudmän i enskilt driven pedagogisk omsorg har ansvar för att se till att personalen har förutsättningar att bedriva en verksamhet som stimulerar och utmanar barnens utveckling och lärande, samt förbereder för fortsatt lärande. Den pedagogiska om- sorgen ska också utformas med respekt för barnets rättigheter och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på, inkluderat jämställdhet mellan kvinnor och män. För en verksamhet med god kvalitet måste därför barnen få möjlighet att utveckla en förståelse för vad detta innebär i praktiken, inte minst genom att få uttrycka sina tankar och åsikter.73 Personalens förhållningssätt och roll som förebilder är centralt i det arbetet och kräver återkommande reflektion och utvärdering av dem, för att analysera sitt eget förhållningssätt och arbete med barnen. Personalens eget kvalitetsarbete måste sedan föras upp på huvud- mannanivå för att utveckling av verksamheten ska kunna ske. Utred- ningen kommer av den anledningen föreslå en skärpning av bestäm- melsen som styr kvalitetsarbetet inom den pedagogiska omsorgen. 11.4.2Fördjupande intervjustudie om pedagogisk omsorg För att fördjupa kunskapen från den enkätundersökning som gjorts till landets samtliga kommuner om pedagogisk omsorg, har en inter- vjustudie genomförts. Ett urval av 10 kommuner gjordes. Kommu- nerna har valts utifrån att de i tillgänglig nationell statistik angivits ha en relativt stor andel pedagogisk omsorg i förhållande till riks- genomsnittet, i synnerhet enskilt driven sådan, samt för att få en spridning över landet och av olika kommuntyper. 73Skolverket (2012). Allmänna råd med kommentarer för pedagogisk omsorg. samtliga kommungrupper enligt SKR:s indelning har valts, förutom de tre storstäderna som hanteras i särskild ordning. Utredningen gäller enbart pedagogisk omsorg som ges i stället för förskola och således inte omsorg eller pedagogisk omsorg i stället för fritidshem. Intervjuerna har genomförts per telefon och har varat i genom- snitt . Ett missiv har skickats till samtliga kommuners kontaktpersoner för att informera om studien och utredningen. Informanterna fick också övergripande frågor i förväg för att ge dem möjlighet att förbereda sig. Vid intervjuerna fördes anteckningar på dator. I en del fall har kompletterande information efterfrågats vid intervjutillfället, eller efter intervjuerna vid genomgång av anteck- ningarna, vilken informanterna skickat per e-post. Utredningen har också tagit del av information på kommunernas egna hemsidor. De informanter som deltagit i intervjuerna har befattningar med ansvar för och/eller enskild pedagogisk omsorg på ut- bildningsförvaltningar eller motsvarande, alltifrån förvaltningschef, kommunjurist och rektor, till utredare och sakkunnig på området. Frågorna i intervjun har handlat om övergripande struktur av peda- gogisk omsorg, kommunens arbete och rutiner för att skaffa sig kun- skap om kvaliteten och åtgärder för förbättring, processer för ansök- ningar att starta enskild pedagogisk omsorg samt tillsynsrutiner hos enskilda huvudmän. Därutöver ställdes också frågor om behov av förtydliganden och stödmaterial i de statliga styrdokumenten ur synvinkel. Studien är kvalitativ och syftar till att belysa mönster och viktiga faktorer i kommuners organisation och arbete med pedagogisk om- sorg som erbjuds i stället för förskola. Generellt kan sägas om resultatet av studien att många verk- samheter i pedagogisk omsorg anses fungera väl när det gäller om- sorg och trygghet, men att verksamheterna ses som otids- enliga och saknar möjlighet att vara likvärdiga med förskolan. Det familjärfokus som ofta finns i verksamheten när den bedrivs av en ensam person i dagbarnvårdarens hem och med barn till föräldrar som är välkända för dem, gör både verksamheten och den indivi- duella dagbarnvårdaren sårbar. Brist på dokumenterad utbildning och kompetens inom pedagogiskt arbete och barns utveckling, skapar skillnader gentemot förskolan och läroplanens krav på ut- veckling och lärande. Förskolans nya läroplan gör också att klyftan vidgas alltmer som de intervjuade ser det. Nedläggning av pedagogisk omsorg på grund av bristande ekonomisk bärighet och nedgång i efterfrågan i många kommuner har skapat utrymme för privata aktörer att starta verksamheter. Dels har tidigare kommun- anställda i viss utsträckning fortsatt i egen regi, ofta med samma barn. Dels finns större privata aktörer med verksamhet i många kommuner som skapat nischverksamheter med specifika, ibland reli- giösa, förtecken eller främst anställer kvinnor i socioekonomiskt utsatta områden. Brist på tydliga språkkrav i svenska i styrdokumen- ten ger utrymme för enskilda huvudmän att anställa dagbarnvårdare utan goda kunskaper i svenska språket. Det kan leda till segregerande effekter och utanförskap för barnen i dessa verksamheter. Barn- konventionen ses som central i kommunerna och behöver tolkas i förhållande även till barnen i pedagogisk omsorg. Det framstår som att kommunernas politiker behöver mer kun- skap om skillnader i uppdragen för pedagogisk omsorg och förskola, eftersom de ofta blandas samman . Kommunernas information på sina hemsidor om pedagogisk omsorg skulle i flera fall tjäna på att uppdateras med mer tydliga länkar och skrivningar där förskola och pedagogisk omsorg separeras för att ge föräldrar bättre vägledning i sina val. Informanterna är överens om att för att pedagogisk omsorg ska kunna kvarstå som alternativ för de föräldrar som inte vill välja förskola för sina barn, så behöver kompetenskrav på personalen, såväl som pedagogiska krav på den pedagogiska omsorgen höjas. I kommunerna ser man också att regelverket för rätt till bidrag behöver förtydligas och förstärkas så att pedagogisk omsorg kan kvalitetssäkras för att skapa likvärdighet för alla barn. Övergripande om struktur och organisation i kommunerna De kommuner som ingått i urvalet har mellan av barnen i åldrarna 1–i pedagogisk omsorg, med i medeltal 8 pro- cent. Jämfört med riksgenomsnittet på har kommunerna i studien alltså en hög andel pedagogisk omsorg. I sju av kommunerna i urvalet är andelen barn i enskild pedagogisk om- sorg betydligt högre än i den kommunala. I ett fall har kommunen helt lagt ner sin kommunala pedagogiska omsorg. Två kommuner med högst andel barn i pedagogisk omsorg (12–), har däremot all, eller nästan all, verksamhet i regi. I flera kommuner i studien har antalet barn i pedago- gisk omsorg minskat . De intervjuade kom- munföreträdarna beskriver det som en trend att alltfler föräldrar väljer förskola för sina barn. börjar många kommunala dagbarnvårdare närma sig pensionsåldern och slutar, medan ingen nyrekrytering sker. Det finns även kommuner där det saknas för- skola i mindre byar långt från centralorten, och då framstår peda- gogisk omsorg som ett alternativ för föräldrarna. Flera informanter tror att de inte längre kommer att ha någon pedagogisk omsorg kvar, eftersom både tillgång på dagbarnvårdare och efterfrågan på platser minskar. Argumenten handlar också om att det blivit ekonomiskt ohållbart att ha för få dagbarnvårdare i kom- munal regi då det arbetstidsmässigt och organisatoriskt blir svårt att hantera. De allra flesta kommunala dagbarnvårdare bedriver verksamheten i hemmet men flera kommuner har också tillgång till en lokal en eller där dagbarnvårdare och barn kan träffas och ge- nomföra aktiviteter. Då samarbetar ofta några dagbarnvårdare både i lokalen och genom att vikariera för varandra. I enstaka fall bedrivs den kommunala verksamheten enbart i en lokal, till exempel när en tidigare förskola på grund av sitt geografiska läge inte längre kunnat rekrytera förskollärare och då övergått att bli pedagogisk omsorg. Enskild pedagogisk omsorg ökar när den kommunala minskar När det gäller enskild pedagogisk omsorg tycks trenden i en del kommuner vara den motsatta gentemot den kommunala, även om andelen barn i pedagogisk omsorg generellt minskar. Dels har ett fåtal större företag etablerat sig, dels har en del dagbarnvårdare som varit kommunanställda valt att driva pedagogisk omsorg i egen regi när arbetstillfällen som dagbarnvårdare i kommunen mins- kat, men där de kan ha kvar samma barn som . De flesta som bedriver enskild pedagogisk omsorg har ett en- mansföretag och bedriver verksamheten i sitt eget hem. Några har särskild lokal och flera anställda på en ort och bedriver verksamheten enbart i lokalen. Det kan gälla verksamheter med en särskild inrikt- ning såsom montessoripedagogik eller så kallad ur- och skurpeda- gogik. Exempel finns både på personer som köpt hus för att bedriva verksamhet och på en före detta förskola som inrymmer pedago- gisk omsorg. Anledningen till det senare är att det som varit förskola tidigare inte längre haft någon förskollärare och inte lyckats rekry- tera någon sådan, varför kommunen i ett föreläggande krävt att de ombildar sig till pedagogisk omsorg. Exempel på sådan omvandling finns både i kommunala och privata verksamheter. I en kommun har man fått besked om att ett företag av- vecklar sin verksamhet med cirka 35 barn och dessa barn övergår då till förskola. Det finns också flera kommuner i olika delar av landet, där ett större företag har etablerat sig som huvudman inom pedago- gisk omsorg, och nischat sin verksamhet mot specifika grupper av anställda och barn, bland annat i socioekonomiskt utsatta områden med många invandrare. Kommunpolitiska beslut om pedagogisk omsorg Av intervjuerna framgår att de politiska målen i kommunen ibland innefattar att det ska finnas tillgång till pedagogisk omsorg och i något fall är målet att den pedagogiska omsorgen också ska öka . Detta trots att det inte finns vare sig efterfrågan eller möjlighet att rekrytera dagbarnvårdare kommunalt som infor- manterna ser det. Tjänstemännen kan möta oförståelse hos politiker kring det faktum att pedagogisk omsorg inte heller enligt skollagen kan erbjudas som alternativ när föräldrar ansökt om plats i förskola eftersom förskola ska erbjudas inom ett tidsintervall av om vårdnadshavare önskar plats i förskola för sitt barn. För pedago- gisk omsorg gäller i stället att kommunen ska sträva efter att erbjuda pedagogisk omsorg om barnets vårdnadshavare önskar det. De be- grepp som finns i nuvarande lagstiftning om pedagogisk omsorg tycks inte heller vara förankrade hos alla politiker. Skillnaden mellan förskolan som en del av utbildningsväsendet med undervisningskrav, och pedagogisk omsorg som en alternativ omsorgsform, förefaller ibland vara oklar hos politiker. Det framgår också av flera kommuners hemsidor att förskola och pedagogisk omsorg inte tydligt separeras utan finns under samma rubrik, vilket kan ge intryck av att samma krav gäller för båda, och därmed försvåra för föräldrar att göra informerade val.