sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Vi bedömer även att årliga uppföljning av meddelade dispensbeslut i landet bör omfatta var dispenser söks och var dispenser beviljas samt om åtgärder som avser komplementbyggnader innebär att ny bygg- nad uppförs. Strandskyddets omfattning och synliggörande av var strandskyddet gäller Strandskyddet är upphävt i olika områden i landet genom före- skrifter och beslut som har fattats av . I vissa områden är strandskyddet utvidgat till högst från strandlinjen. Vi lämnar förslag om att mindre sjöar och vattendrag samt anlagda vatten som har tillkommit efter 1975 inte ska omfattas av strandskydd. Vi bedömer att länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. De bör även få i uppdrag att i samråd med samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter gällande strandskyddet. Digitaliseringen bör vara genomförd senast efter det att förändringana har trätt i kraft. Arbetet innebär en digitalisering dels av befintliga föreskrifter och beslut om strand- skyddets omfattning, dels av strandskyddets omfattning vid mindre insjöar och vattendrag och vissa anlagda vatten som följer av utred- ningens förslag. Det är angeläget att behovet av att synliggöra och tydliggöra var strandskyddet gäller kan tillgodoses . Vi bedömer att digitaliseringen bör kunna vara genomförd senast efter det att förändringana har trätt i kraft. I anslutning till förslaget om mindre sjöar och vattendrag lämnar viett förslag som innebär att under vissa förutsätt- ningar får möjlighet att införa av strandskydd vid sådana mindre sjöar och vattendrag. Vi lämnar även ett förslag som gör det möjligt för att under vissa förutsättningar ändra tidigare för- ordnanden om strandskyddets omfattning. Det finns ingen tidsfrist för att meddela föreskrifter eller fatta beslut enligt förslagen. Det ska kunna ske då behov uppkommer. Förslagen inne- bär därför inget särskilt arbete för . Vi föreslår att ska få meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Det är angeläget att föreskrifterna kan meddelas efter det att ändringarna i träder i kraft. Vi bedömer att kan få i uppdrag att påbörja förberedelser för det när regeringen lämnar sin proposition till . Kommuner ska enligt våra förslag antingen kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, eller redovisa landsbygdsområden i ÖP, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Om kommunerna vill ansöka hos läns- styrelsen om att få strandskyddet upphävt inom ett landsbygds- område, finns ingen tidsfrist för det. Kommunerna kan när som helst lämna in en sådan ansökan till . Vi föreslår att läns- styrelsen ska besluta att helt eller delvis återinföra strandskydd i ett landsbygdsområde, om ett område inte längre uppfyller kriterierna för det. Utredning och beslut om att återinföra strandskydd ska ske när behov uppkommer på grund av ändrade förhållanden. Förslaget innebär därför inget särskilt omställningsarbete för i denna del. Om kommunerna vill redovisa landsbygdsområden i ÖP, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder, finns inte någon tidsfrist för det. Förslaget innebär därför inget särskilt arbete för kommunerna. Beträffande befintliga LIS-områden föreslår vi att de delar av LIS-områden som omfattas av strandskydd ska gälla som landsbygdsområden, om i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB i dess lydelse för gransknings- yttrande. Det innebär ett arbete för kommunerna i form av genom- gång av befintliga LIS-områden och uppdatering av dessa till lands- bygdsområden. Det är angeläget att uppdateringen kan genomföras i samband med att förslagen träder i kraft. Uppföljning och utvärdering av effekterna av utredningens förslag Utredningens förslag bygger på att lättnader i strandskyddet blir möjliga i områden som har god tillgång på obebyggda stränder (inne- fattande exploateringsgrad och befolkningstäthet). Lättnader med- ges inte i områden som har högt exploateringstryck eller är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Utredningens föreslår också att strandskyddet stärks i områden med hög exploateringsgrad och högt exploateringstryck. Vi bedömer att effekterna av de föreslagna ändringarna bör följas upp och utvärderas av . Uppföljningen och utvärderingen bör göras i kombination med årliga uppföljning av meddelade dispensbeslut i landet. Det framgår inte av årliga uppföljningar hur stor andel av beviljade komplementbyggnader som avser nyetableringar. Det framgår inte heller på vilka platser dispenserna har lämnats. Det går därmed inte att avgöra hur många dispenser som har lämnats exem- pelvis inom tätorter där tillgången till strandområden kan vara begränsad, eller hur många som har lämnats utanför tätorter där tillgången till strandområden är större. Uppföljningen och utvärderingen bör inriktas mot hur många åtgärder som har fått dispens, vilka åtgärder som har fått dispens och var dispenserna har beviljats i enlighet med de föreslagna bestäm- melserna. Uppföljningen och utvärderingen bör också avse hur många åtgärder som inte har fått dispens, vilka åtgärder som inte har fått dispens och var dispenserna har nekats i enlighet med de före- slagna bestämmelserna. Beträffande var dispens har beviljats respek- tive inte beviljats är det viktigt att det framgår av en eller flera kartor, som löpande uppdateras, för att det ska vara möjligt att se var i landet förslagen har fått effekt och för att kunna analysera effekterna. Som en följd av vår bedömning om behovet av utvärdering och upp- följning bedömer vi också att årliga uppföljning bör utökas genom att omfatta var dispenser söks och var dispenser beviljas respektive nekas. Vi bedömer även att den årliga upp- följningen av dispensbeslut bör utökas med uppgifter om åtgärder som avser komplementbyggnader innebär en nyetablering eller om åtgärderna avser befintliga komplementbyggnader, i likhet med den uppföljning som sker beträffande bostadshus, fritidshus och bryggor. 10Ekonomiska och andra konsekvenser Bedömning: Våra förslag bedöms få positiva konsekvenser särskilt för små företag och enskilda i landsbygdsområden. För- slagen bedöms även medföra ökad rättssäkerhet, ökad tydlighet och förutsägbarhet samt större legitimitet för strandskydds- lagstiftningen. Lättnaderna från strandskyddet i landsbygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag kan få negativa konse- kvenser för strandskyddets syften och därmed även för miljön. Förslagen innebär sammantaget ett ökat lokalt inflytande, eftersom det är kommunerna som ska kunna ansöka om att upp- häva strandskydd helt eller delvis i landsbygdsområden. Det är framför allt som kommer att få ökade kostnader som direkt följd av förslagen . bedöms länsstyrelsernas och kommunernas arbete med strand- skyddet underlättas och förbättras som följd av våra förslag. Enligt kommittédirektivet (2019:41) ska utredaren analysera och redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med i 14–15 a §§ kom- mittéförordningen (1998:1474). Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Utöver dessa bestämmelser ska utred- ningen enligt direktivet redovisa konsekvenser i ytterligare några avseenden, exempelvis konsekvenser för friluftsliv, bygga och driva företag på landsbygden samt samhällets motståndskraft mot klimat- förändringar. Vi har anlitat externt stöd för att genomföra delar i konsekvens- utredningen med ett uppdrag till att framför allt Ekonomiska och andra konsekvenser bistå oss med att belysa de ekonomiska konsekvenserna för olika aktörer och med en samhällsekonomisk analys. I den delen av arbetet har även medverkat. Vi har också med ett särskilt uppdrag till samma företag belyst effekter av förslagen för miljön och friluftslivet. Vi inleder kapitlet med att i korthet beskriva de krav som ställs på en konsekvensanalys och hur analysen är genomförd och de resone- mang som ligger till grund för arbetet. Vi redogör också för utred- ningens problembild och syftet med förslagen. Därefter beskriver vi bedömda konsekvenser av samtliga förslag för berörda aktörer, det vill säga staten, landsting, kommuner, företag och enskilda. 10.1Vilka är kraven på en konsekvensanalys och hur har den genomförts? I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betän- kande påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kom- muner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betän- kande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konse- kvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Ekonomiska och andra konsekvenser 10.1.2Redovisning enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ för- ordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regel- givning ska en konsekvensutredning innehålla följande uppgifter. •En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, •En beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, •Uppgifter om vilka som berörs av regleringen, •Uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på, •Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, •En bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, samt •En bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. I 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning anges att om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konse- kvensutredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande förhållanden. Ekonomiska och andra konsekvenser •Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, •Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, •Vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, •I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, •Hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, samt •Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. 10.1.3Redovisning enligt utredningens direktiv Utöver vad som anges i 14–15 a §§ kommittéförordningen ska vi enligt direktiven beskriva konsekvenser för miljön och för frilufts- livet och möjligheten att bygga och driva företag på landsbygden. Vi ska beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effek- terna av de förslag som läggs, till exempel i fråga om eventuella effekter vid långsiktigt förändrad bebyggelsestruktur, samt eventuella konse- kvenser för samhällets motståndskraft mot klimatförändringar. Vi ska även där det är relevant beskriva konsekvenserna av förslagen för nuvarande och framtida behov för dricksvattenförsörjning. Viktiga ställningstaganden i utformningen av förslaget ska beskrivas. Alter- lösningar som övervägts ska beskrivas samt skälen till att de valts bort. De offentligfinansiella effekterna av utredningens förslag ska beaktas. Om förslagen innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering lämnas. Om förslagen påverkar den kom- munala självstyrelsen, ska de konsekvenser och de särskilda avväg- ningar som föranlett förslagen särskilt redovisas (se 14 kap. 3 § regeringsformen, RF). Frågan om resursbehovet för berörda pröv- nings- och tillsynsmyndigheter och andra statliga och kommunala aktörer ska belysas. Vi ska överväga hur de föreslagna åtgärderna kan Ekonomiska och andra konsekvenser Den samhällsekonomiska analysen ska genomföras av eller med stöd av personer med dokumenterad samhällsekonomisk kompetens. 10.2Problembild och syfte med förslagen Dagens strandskydd är enligt våra direktiv inte utformat på ett sätt som tar tillräcklig hänsyn till de varierande förhållanden som råder i olika delar av landet och begränsar i vissa lägen möjligheten till utveckling och byggande på landsbygden. En förändring av strand- skyddet skulle kunna öka möjligheten till landsbygdsutveckling, med fler jobb och företagande som följd. behöver den alle- mansrättsliga tillgången och växt- och djurliv värnas och vid behov stärkas i områden med högt exploateringstryck. Strandskyddsreglernas utformning spelar en viktig roll, dels för hur det påverkar möjligheterna till byggande och näringsverksam- het, dels för hur det kan bidra till attraktiva och tillgängliga miljöer av betydelse för besöksnäringen såväl som för de boende. Utveckling av näringsverksamhet i strandnära läge som bidrar till att göra områden tillgängliga, kan främja det rörliga friluftslivet, besöks- näringar och lokal service. Företag inom gröna näringar är viktiga aktörer genom produk- tionen av livsmedel och andra varor på marknaden samt för jobb, företagande och export. De är också viktiga genom de positiva miljö- effekter de ger upphov till. Detta bidrar på många sätt till attraktions- kraft, biologisk mångfald och klimatnytta. Jord- och skogsbruks- verksamhet och andra näringar utgörs av såväl stora som mindre verksamheter som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk eller småskalig livs- medelsproduktion. De mindre verksamheterna faller ofta utanför undantaget för de areella näringarna, då de bedöms som hobbyverk- samhet. De fyller dock en viktig funktion för att hålla landskapet öppet, tillgängligt och attraktivt. Vi ska enligt direktiven föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som medför att strandskyddet i (MB) görs om i grunden. Det ska ske genom en ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom Ekonomiska och andra konsekvenser befolkningstäthet och exploateringstryck. Det ska bli betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Förslagen ska syfta till att förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. Förslagen ska enligt direktiven också syfta till att bibehålla eller om behov finns förstärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploa- terade områden. Våra direktiv refererar bland annat till ett antal utvärderingar av strandskyddsbestämmelserna som har genomförts . Om några förändringar inte genomförs, kommer de problem som har lyfts fram i dessa uppföljningar att bestå. Strandskyddet har utvärderats grundligt med avseende bland annat på hur effektivt de reformer som genomfördes har bidragit till landsbygdsutveckling. LIS-reglerna har utvärderats gemensamt av och . Därutöver har Strandskyddsdelega- tionen haft i uppdrag att utföra och samordna en informations- och kunskapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strandskyddsreglerna. Även uppföljning av tillämpningen av (PBL) som genomfördes behandlade landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Mot bakgrund av slutsatserna i dessa rapporter och ett tillkänna- givande från gav regeringen i uppdrag att se över LIS-reglerna och föreslå de författningsändringar och eventuella andra åtgärder som behövs för att ytterligare främja landsbygdsutveckling i områden med god tillgång till stränder. Därutöver publicerade i en sam- manställning av hur exploateringen av stränder ser ut i de olika delarna av landet. Karteringen är en del av regionala miljö- övervakning. Strandskyddsdelegationen konstaterade i sitt betänkande att den intention som låg bakom förändringen 2009, med fortsatt restrik- Ekonomiska och andra konsekvenser tivitet i exploaterade områden och lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden, inte hade fått full effekt.1 Delegationen identifierade en rad problemområden som ut- formningen av skälen för att upphäva eller medge dispens från strandskyddet. Delegationen tog också upp svårigheter som rör en nationellt enhetlig kartredovisning av strandskyddet och samord- ning mellan dispensprövning och fastighetsbildning. Delegationen beskrev dessa problemområden mer i detalj och pekade på behovet av en översyn av reglerna utifrån dessa problemområden. Mer i detalj ansåg delegationen bland annat att införandet av de sex särskilda skälen för dispens hade inneburit en enhetlig och för- enklad handläggning, men att de inte gav tillräckligt utrymme för att behandla olika fall olika. Enligt delegationen var det viktigt att genomföra en analys av hur tillämpningen av dispenskälen påverkade landsbygd respektive tätbebyggda områden. Analys borde också omfatta dispensansökningar som avslogs för att det saknades stöd i ett av de sex särskilda skälen eller skälet om , trots att åtgärden i fråga uppenbart saknade betydelse för strandskyddets syften. Beträffande bestämmelserna om ansåg delegationen bland annat att otydligheter i bestämmelsernas förarbeten hade skapat en osäkerhet i tillämpningen. Delegationen ansåg att den geografiska begränsningen av var motiverad. Bestämmelserna borde dock i högre grad beakta platsspecifika förutsättningar och att göra det möjligt att ta hänsyn till områdenas föränderlighet. utan före- gående fysisk planering, som ett komplement till en övergripande planering, skulle kunna innebära ökad flexibilitet och förbättra möjligheterna för lokalt entreprenörskap samt till dispens för enstaka bostadshus för landsbygdsutveckling. Enligt delegationen var undantaget för de areella näringarna svårt att tillämpa för de småföretagare som har små produktionsenheter och som för sin försörjning är beroende av inkomster från flera olika typer av näringar. De mindre verksamheterna faller ofta utanför undantaget för areella näringar, då de bedöms som hobbyverksam- heter. Inte sällan brukar små produktionsenheter också mark som inte är lämpad för högproduktiva enheter. Därmed kan dessa små- bruk utföra stora insatser för att bevara öppna slåtter- och betes- 1Strandskyddsdelegationens betänkande Strandskyddet i praktiken, SOU 2015:108, s. 215–238. Ekonomiska och andra konsekvenser marker, vilket skapar biologisk mångfald, bevarar kulturmiljöer och skapar förutsättningar för attraktivt friluftsliv. Reformen av strandskyddsreglerna 2009 hade också till syfte att strama åt möjligheten till undantag i högexploaterade områden främst genom att dispensmöjligheterna blev tydligare. ges dock flest dispenser i tätbefolkade områden enligt Naturvårds- verkets årliga sammanställningar av strandskyddsdispenser. Strand- skyddsdelegationen konstaterade i sitt betänkande att det finns indikationer på att skyddet är starkt i glest bebyggda områden och svagare i tätbebyggda områden. ges till exempel flest dispenser i storstadsområdena i och , menade delegationen. Detta indikerar att regelförändringarna som infördes genom reformen 2009 inte fullt ut har fyllt sitt syfte om att skapa diffe- rentierade strandskyddsregler. Delegationens uppfattning var att det finns ett brett stöd för en sådan differentiering, men ifrågasatte om denna har fått full effekt. Enligt delegationen har det återkommande beskrivits att dispensskälen inte är tillräckligt restriktiva för att bevara kvarvarande tillgängliga områden i tätbebyggda områden. Ett exempel är skälet om ett område som redan har tagits i anspråk, vilket upplevs tillämpas allt för lättvindigt. Sammantaget upplevs strandskyddet enligt Strandskyddsdelega- tionen som orimligt i förhållande till det skydd som behövs för att säkerställa strandskyddets syften i glest bebyggda områden. Sam- tidigt upplevs det inte alltid som att det tillämpas på ett sådant sätt att det säkerställer strandskyddets syften i tätbebyggda områden. När tillämpningen inte upplevs säkerställa strandskyddets syften i alla avseenden påverkar det regelverkets legitimitet. Även den parlamentariska landsbygdskommittén konstaterar i sitt betänkande att förändringarna i strandskyddslagstiftningen inte fått den effekt för landsbygdsutvecklingen som många kommuner och landsbygdsbor hoppades på. Kommittén rekommenderade där- för regeringen att vidta ytterligare åtgärder för att strandskydds- reglerna ska få avsedd effekt i landsbygderna.2 2Landsbygdskommitténs betänkande För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd, SOU 2017:1 s. 138 Ekonomiska och andra konsekvenser Havs- och vattenmyndigheten har i den fördjupade utvärderingen av miljömålet Levande sjöar och vattendrag 2019 lyft fram behovet av skärpt och utökad tillsyn av strandskyddet för att miljömålet ska nås.3 beslutade om en proposition om strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.4 Därigenom antogs lagändringar som innebar att har fått möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om det område som ett upphävande avser har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Särskilt viktigt är det för anlagda dammar, diken och andra små vatten utan större miljövärden. 10.3.2Övervägda alternativ som valts bort I kapitel 7 har vi lämnat förslag som syftar till att göra det enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Vi har lämnat två förslag i detta avseende. Det ena innebär att strandskyddet ska kunna upp- hävas i landsbygdsområden. Det andra förslaget innebär att kom- muner får redovisa landsbygdsområden i ÖP, inom vilka det ska vara enklare att få dispens. I det kapitlet har vi även redogjort för de alternativ som har övervägts och varför de har valts bort. Vi har föreslagit att strandskyddet ska kunna återinföras under vissa förutsättningar. Som ett alternativ har utredningen övervägt att strandskyddet ska kunna upphävas tillfälligt och förlängas. Då skulle ett beslut innebära att strandskyddet tillfälligt skulle vara upphävt och få meddelas för högst ett visst antal år, men kunna förlängas. Vi har valt att inte gå vidare med detta alternativ, eftersom det innebär en översyn och administration i ett visst intervall utan hänsyn till det verkliga behovet av översyn. Det valda alternativet innebär att över- syn kan ske när som helst, vilket leder till en mer flexibel och behovs- anpassad översyn. 3Havs- och vattenmyndigheten sjöar och vattendrag Fördjupad utvärdering av miljö- kvalitetsmålen 2019. 2013/14:214 Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, . 2013/14: MJU26, 2013/14: 358. Ekonomiska och andra konsekvenser 10.4Vilka berörs av förslagen?