sou · H8B334 · 2020-06-12 00:00:00 — Några kommuner i urvalet har inga politiskt beslutade riktlinjer för pedagogisk omsorg, medan alla har någon form av riktlinjer eller rutiner för ansökningar om rätt till bidrag för att driva enskild om- sorg. De är ofta sammankopplade med riktlinjerna för ansökan om att bedriva förskola i enskild regi. Riktlinjer och rutiner för tillsyn av enskild pedagogisk omsorg är i många kommuner under omarbet- ning och utveckling, vilket informanterna uppger beror på att de sett att de behöver tydliggöra och förbättra sin tillsyn, inte minst när det gäller kvalitetsaspekter i verksamheterna. Faktorer som påverkar val av pedagogisk omsorg De flesta kommuntjänstemän som intervjuats uppfattar att föräldrar väljer pedagogisk omsorg för sina barn utifrån faktorer som den lilla gruppen, hemmiljön och hemlagad mat, samt att dagbarnvårdaren är känd och ”alltid ställer upp”. Dessutom framgår att det kan handla om att dagbarnvårdaren finns nära hemmet, att han eller hon är be- kant med familjen och att äldre syskon varit placerade hos samma person, eller till och med att en förälder själv haft samma dagbarn- vårdare för länge sedan. Det kan tolkas som att det är mer föräldrars behov än barnens som styr valet. En informant beskriver att tvärtemot vad föräldrar tror så är personaltätheten faktiskt högre i förskolan och att det hos dagbarn- vårdarna i stället innebär att många små barn måste byta både miljö och dagbarnvårdare åtminstone . Det beror på att de ofta långa arbetsdagarna för dagbarnvårdare medför att de måste ”byta barn” för att kunna vara lediga så att de inte arbetar för många timmar totalt . Byten av personal sker förstås också vid sjukdom och ledigheter. finns en vikarie som har hand om barnen i en särskild lokal när den ordinarie dagbarn- vårdaren är ledig. I de kommuner där man har väldigt få kommunala dagbarnvårdare, och där de bor geografiskt långt ifrån varandra så kan inte det här utbytet ske. Arbetstidslagstiftningen försvårar för kommunerna med få dagbarnvårdare att lösa det pusslet och beskrivs som en anledning till att lägga ner pedagogisk omsorg i regi. För de områden med enskilt driven pedagogisk omsorg, där an- delen dagbarnvårdare med annat modersmål än svenska är stor, så framställs anledningen att barnen går i pedagogisk omsorg ofta vara att dagbarnvårdarna tar hand om varandras barn hos en kvinna de känner, och där deras modersmål talas. Här framgår att det ofta handlar om personer med en gemensam kulturell, språklig och reli- giös bakgrund, ofta ganska nyanlända invandrare, men också speci- fika religiösa svenska grupper. En ytterligare faktor som kan påverka valet i dessa fall är att inga avgifter tas ut, men i stället förutsätts föräldramedverkan i verksamheten. Vid genomgång av kommunernas hemsidor kan konstateras att flera lagt pedagogisk omsorg under rubriken ”Förskola”, vilket givetvis kan tänkas påverka hur föräldrar tänker kring omsorgs- formen. När pedagogisk omsorg blandas samman med skolformen förskola så kan det vara svårare för föräldrar att förstå skillnaderna i uppdragen. Verksamheter beskrivs på hemsidor om pedagogisk om- sorg ofta med det gamla begreppet ”familjedaghem”, ett begrepp inte längre återfinns i skollagen, utan försvann med den nya skollagen 2010, men fortfarande hänvisar till pedagogisk omsorg som bedrivs i dagbarnvårdarens eget hem. En arbetssituation med sårbarhet Det framgår också i intervjuerna att många dagbarnvårdare själva beskrivit att de känner sig sårbara i sin situation. De är ofta ensamma, utan arbetslag att få stöd av. Det gäller till exempel i sin relation till föräldrar, som ofta ställer olika krav på dem, som kan handla om allt från särskild mat, till att behöva medla mellan olika parter när kon- flikter uppstår. De kan också hamna i konflikter med föräldrar om de uttrycker synpunkter på barnets beteende eller eventuell social och kognitiv problematik. Andra uppger också att det är svårare att rekrytera dagbarnvårdare i kommunen just för att färre är be- redda att ha många barn i sina egna hem . Pedagogisk omsorg är extremt personberoende och föräldrars val av dagbarn- vårdare styrs oftast av hur de känner personen innan eller vilka rekommendationer personen fått genom vänner och bekanta. Flera tar upp att ensamarbetet som de flesta dagbarnvårdare har är proble- matiskt och gör det svårare att kvalitetssäkra verksamheten. Det gäl- ler bemötande, grundvärderingar och språkanvändning till exempel. I några fall har tidigare kommunalt anställda dagbarnvårdare över- gått till att driva sin verksamhet i enskild regi, när den kommunala pedagogiska omsorgen minskat eller helt lagts ner. De driver oftast verksamheten i sina egna hem. Flera anger i stället att dagbarn- vårdare fått tjänst på förskolor när deras uppdrag som dagbarnvårdare upphört. Som exempel på vad det kan innebära att i stället arbeta på en förskola beskrivs att en person uttryckt att hon tycker det blivit stor skillnad i hennes arbetssituation då hon nu ”har ett hem att komma till” efter arbetsdagens slut. För de dagbarnvårdare som har sin anställning hos en större privat huvudman med många anställda i olika kommuner, tycks det vara möjligheten att få vara hemma med egna barn som gör att de tar emot även andras barn i sina hem och på så sätt får en försörjning. De beskrivs som kvinnor som kan ha svårt att annars komma in på den svenska arbetsmarknaden och har ofta ingen utbildning för pedagogiskt arbete med barn. Här finns också exempel på religiösa grupper i norra delarna av landet som söker sig till varandra i byar och där samma privata huvudman rekryterat flera av kvinnorna som dagbarnvårdare i privat pedagogisk omsorg. I pedagogisk omsorg har dagbarnvårdarna oftast inte fler än upp till sex barn även om alla inte har någon riktlinje kring antal barn i gruppen. I enskilt drivna verksamheter menar kommu- nerna att de inte har någon möjlighet att i praktiken påverka antalet barn även om huvudmannen angett ett visst antal i ansökan. Många anger att de har mellan fem och åtta barn, beroende på åldrar. Sam- tidigt har det framkommit vid tillsyn att det kan finnas upp till 17 barn i en lägenhet i enskilda fall. Problematik kring kompetens, erfarenhet och brist på utbildning Det finns kommuner som i sina riktlinjer anger att alla dagbarn- vårdare ska ha barnskötarutbildning, både hos kommunala och pri- vata huvudmän. Kommunerna ger internutbildning via till exempel Komvux, medan det visat sig mera problematiskt att säkerställa barnskötarutbildning hos privata huvudmän. Det har ibland lett till intressekonflikter med de privata huvudmännen. Kommunanställda dagbarnvårdare får ofta kontinuerlig kompe- tensutveckling. Några har samma antal kompetensutvecklingsdagar som förskolan, vanligtvis , medan andra har för pedagogisk omsorg. De större privata huvudmännen har ofta gemensamma komptensutvecklingstillfällen för sina anställda enligt de rapporter som kommunerna får från dem. Utbildningsfrågan för dagbarnvårdare ser de flesta som viktig, men några påpekar att det också handlar om vilken kvalitet det är på utbildningen. Det finns kortare eller längre kurser som en del en- skilda huvudmän erbjuder sina anställda. I några fall beskrivs att bristande språkkunskaper i svenska gör att de anställda inte klarar att genomföra barnskötarkursen. Erfarenhet av yrkesmässigt arbete med barn framhålls som en viktig del om inte utbildning finns. Många kommunalt anställda dagbarnvårdare har arbetat ett stort antal år, har stor erfarenhet och börjar närma sig pensionen. I en del privata företag anställs dagbarnvårdare med den enda meriten att de har egna, hemmavarande barn. Det kan till exempel vara unga mam- mor som inte varit ute på den svenska arbetsmarknaden, som inte har någon utbildning och som ibland inte talar svenska som dagligt umgängesspråk med barnen. Det beskrivs också som att det är rela- tivt hög personalomsättning hos en del privata huvudmän med flera anställda, vilket kan försvåra kompetensutveckling. Språkkunskaper i svenska är centralt I en del kommuner finns hos en privat huvudman många dagbarn- vårdare anställda som kommer från andra språkområden och där det visat sig vara problem med svenska språket. har då både dag- barnvårdaren och de barn som är placerade där ett annat modersmål än svenska. Detta är något som bekymrar kommunföreträdarna då de ser att det skapar svårigheter för barnen att tillägna sig svenska språket, inte minst inför förskoleklassen. Det påverkar också dag- barnvårdarnas möjligheter att förstå och tillägna sig regler, styr- dokument och vägledning för pedagogisk omsorg, såsom allmänna råd. Bristande språkkunskaper i svenska bidrar också till svårigheter att använda förskolans läroplan som vägledning i sitt arbete. mannen kan hänvisa till att de anställda genomgått SFI-kurser, men det är uppenbart i intervjuerna att det inte fungerar som utbildning för att kunna stimulera barnen i sin språkutveckling i svenska språ- ket. Eftersom barnen hos dessa dagbarnvårdare oftast kommer från samma språkområde finns en farhåga att svenska inte talas i till- räcklig utsträckning barnen vistas hos dagbarnvårdaren. Sammantaget drabbar detta barnens möjligheter till utveckling och lärande och deras förberedelse för lärande i förskoleklassen och vidare i skolsystemet. Det finns kommuner i urvalet där man i sina riktlinjer infört språkkrav i svenska för dagbarnvårdare, för att kunna få rätt till bi- drag att bedriva pedagogisk omsorg. I de fallen stödjer man sig på språklagen och det som står i allmänna råd om pedago- gisk omsorg. Främsta anledningen är att man ser språket som vikti- gast för en god pedagogisk verksamhet. Allmän förskola väljs bort Det förefaller relativt ovanligt att barnen i pedagogisk omsorg har delade dagar med allmän förskola. Det uppges också att det är ganska få föräldrar med barn i pedagogisk omsorg som i stället väljer att låta sina barn helt övergå till förskola när de fyllt . I några kom- muner har cirka en femtedel av barnen i aktuella åldrar en delad placering mellan pedagogisk omsorg och allmän förskola. Det gäller nästan uteslutande barn med annat modersmål än svenska. Det finns kommuner som har särskilda utvecklare som arbetar med att fånga upp framför allt barn med föräldrar som har ett annat modersmål och informera om allmän förskola. I någon kommun uppges att man i ett nystartat projekt ska arbeta för att knyta de kommunala dag- barnvårdarna närmare till förskolan i olika samarbeten för att höja den pedagogiska kvaliteten, särskilt för de lite äldre barnen. Det ses som viktigt inför förskoleklassen. I andra kommuner kan den peda- gogiska omsorgen ligga så långt från en förskola att det inte är genomförbart för den ensamma dagbarnvårdaren att transportera barnen till och från förskolan. Flera tar också upp att det inte främjar barnens välbefinnande att vara i två olika verksamheter . Däremot beskriver flera av de intervjuade att även föräldrar till barn mellan tre och som går i pedagogisk omsorg, får en kost- nadsreducering av avgiften för de som gäller i all- män förskola. Det skapar då inte heller något ekonomiskt incitament att utvidga barnens vistelse till ytterligare en verksamhetsform. Det beskrivs som en likvärdighetsfråga att samtliga föräldrar får nedsatt avgift även om barnen inte går i allmän förskola, och innebär oftast att barnen i stället stannar kvar i pedagogisk omsorg tills de börjar förskoleklass. Särskilt stöd är svårt för ensam dagbarnvårdare att klara När det gäller barn som kan vara i behov av särskilt stöd så förefaller uppfattningen vara att de föräldrar som tidigt vet att deras barn är i behov av särskilt stöd, genom medicinska eller fysiska funktions- nedsättningar eller neuropsykiatrisk diagnos, de väljer förskola. Där vet de att barnet kan få tillgång till resurser och kompetent personal. Hos en dagbarnvårdare kan det vara svårare att ta hand om ett barn som kräver mer resurser eftersom dagbarnvårdaren vanligtvis arbetar ensam med flera barn. Informanterna uppger också att det kan vara mer känsligt för en dagbarnvårdare att driva frågor om att ett barn är i behov av särskilt stöd gentemot föräldrar, vilket kan bidra till att diagnos och stöd sätts in . Även dagbarnvårdares brist på peda- gogisk utbildning anges som en svårighet här. För ett barn med neuropsykiatriska svårigheter kan det också vara problematiskt att vara i en grupp barn med en ensam vuxen. uppges att dag- barnvårdare kan säga nej till erbjudande om att ha ytterligare en vuxen som resurs i sitt eget hem. Det är också svårare för en person att gå in och arbeta i någon annans hem. I de fall den pedagogiska omsorgen bedrivs enbart i särskild lokal med mer än en vuxen, kan detta vara enklare att hantera. I något fall beskrivs att föräldrar valt pedagogisk omsorg för att deras barn haft specifika allergier, vilket då inneburit att dagbarnvårdaren måste sanera hela sitt hem, något som kan vara svårt att kräva och förutsätter speciella kunskaper hos dagbarnvårdaren och dennes familj tillika. De kommunala verksamheterna har oftast tillgång till special- pedagog och handledning. I en del kommuner får även de privata dagbarnvårdarna tillgång till detta från kommunen utan kostnad. Ofta tycks det handla om kommuner där de privata dagbarnvårdarna tidigare varit kommunala och där det finns redan upparbetade nät- verk mellan dem och kommunens tjänstemän. Kvalitetsarbete och pedagogisk kvalitet varierar Uppfattningarna om kvaliteten i den pedagogiska omsorgen varierar mellan intervjupersonerna, troligen till stor del beroende på hur det ser ut i den egna kommunen. I en del kommuner beskrivs välfunger- ande verksamheter där barnen är trygga och får god omsorg och mycket utevistelse. Många kommunala dagbarnvårdare har arbetat länge och är trygga i sin omvårdande roll och vad som förväntas av dem. framställs spannet mellan pedagogisk omsorg och förskola som stort när det gäller pedagogiskt innehåll. De kom- muner där det finns många dagbarnvårdare med annat modersmål än svenska, anställda hos privata huvudmän, ser bekymmer med den pedagogiska kvaliteten baserat på språksvårigheter och pedagogisk kompetens. En tillsynsrapport om en större privat huvudman visar att deras dagbarnvårdare känner sig trygga i arbetet eftersom de har en pärm med rutiner och skriftligt planeringsunderlag med vägled- ning från huvudmannen, som de ska förhålla sig till. Problemet som alla informanter tar upp är ändå att många dagbarnvårdare är outbild- ade inom pedagogik och barns utveckling, oavsett huvudman. I någon kommun arbetar rektorerna som har ansvar för såväl för- skola som pedagogisk omsorg, medvetet med att driva språkutveck- lande arbetssätt. För en rektor med ansvar för pedagogisk omsorg innebär det ett stort motivationsarbete med dagbarnvårdarna som inte har den pedagogiska bakgrunden. Det framställs som att dag- barnvårdarna gärna gör det som presenteras, men inte har kunskap och engagemang att driva det pedagogiska arbetet själva. En kommu- nal rektor beskriver arbetsplatsträffar med dagbarnvårdarna cirka då de sätter upp mål för verksamheten, till exempel att fokusera på trygghet och där rektorn försökt implementera olika metoder de kan använda. Områden som matematik, teknik och digitalisering får inte barn i pedagogisk omsorg samma tillgång till och stimulans kring som barn i förskolan, vilket tas upp som ett bekymmer i intervjuerna. Flera kommuners dagbarnvårdare genomför utvecklingssamtal en gång med föräldrarna och ser det som en självklarhet att alla ska genomföra det precis som i förskolan. Även privata huvud- män sägs ha utvecklingssamtal enligt tillsynen. Däremot görs ingen uppföljning om kvaliteten på samtalens innehåll. Dagbarnvårdarna har ofta inte så stor kunskap och kompetens kring dokumentation, framför allt i de digitala system som kommu- nerna använder. Ansvariga rektorer för en dialog med dem vid några träffar och går igenom vad de arbetat med. Dagbarnvårdarna dokumenterar vad barnen gör och sparar deras alster som en grund för kvalitetsarbetet. Kommunernas tillsyn av privata huvudmän visar att det ser mycket olika ut hur kvalitetsarbetet genomförs. De större huvudmännen med många anställda dagbarnvårdare har någon typ av system för kvalitetsarbetet medan de dagbarnvårdare som driver verksamhet ensamma har ett mer otydligt upplagt kvalitetsarbete såvitt framgår av intervjuerna. Förberedelse för fortsatt lärande i förskoleklass följs inte upp systematiskt Kommunerna har inte gjort några systematiska uppföljningar av bar- nens kunnande och sociala utveckling när de kommer till förskole- klass. Några informanter säger att de inte fått några signaler om att det skulle vara några skillnader, andra menar att kvalitetsskillnaderna mellan verksamheter inom kommunen är stora och att en del barn från pedagogisk omsorg därför inte alls är förberedda när de börjar förskoleklass. Återigen andra har information från sina lärare i för- skoleklasser att barnen från pedagogisk omsorg ligger lite efter för- skolebarnen när de börjar i förskoleklass, men att de är ifatt i sin kunskapsutveckling. För barn som inte har svenska som modersmål och som kommer från pedagogisk omsorg där de inte fått träna sin svenska, ser kommunerna en problematik i att barnen hamnar efter i sin språkutveckling och därmed kan få svårare att följa med i förskoleklassen. Synpunkterna handlar också om att barnen som kommer från förskolan generellt ligger före när det gäller kunskapsnivå och är bättre på att utforska, medan barnen från pedagogisk omsorg är duktiga på att leka. De beskrivs i någon kom- mun som blyga och försiktiga eftersom de bara varit i liten grupp i hemmiljö innan de börjar förskoleklass. Omsorg och lek är viktiga delar i både den pedagogiska omsorgen och i förskolan. Däremot uttrycks en farhåga att glappet, mellan verksamheten i pedagogisk omsorg och utbildningen i förskolan, kan öka i och med nya läro- planen för förskolan som ställer högre krav på undervisning och lärande i förskolan. Rutiner för ansökan om rätt till bidrag och tillsyn varierar I många kommuner har man inte haft några ansökningar , men en del förfrågningar om vad som krävs för att starta enskild pedagogisk omsorg. I en kommun har en ansökan beviljats, men huvudmannen har inte startat någon verksamhet ännu och det finns ingen uppgift om när det kan förväntas ske. Alla beskriver att det är viktigt med en komplett ansökan för att kunna besluta om rätt till bidrag. Viktigt är också att ta reda på hur de som ansöker avser arbeta och om det finns någon pedagogisk idé. Många har upp- daterat sina riktlinjer och rutiner eller är på väg att göra det. De riktlinjer som finns utgår från lagkraven och ibland finns lokala skrivningar som är tolkningar av de nationella styrdokumenten, till exempel språkkrav i svenska. Olika rutiner för verksamheten ska också framgå, till exempel säkerhet, tystnadsplikt, GDPR, anmäl- ningsskyldighet, rutiner för incidenter med kränkande behandling, tillbud med mera, samt budget och öppettider. En del vill därutöver att de sökande ska kunna beskriva varför de anser sig som lämpliga och hur de avser arbeta med vikariefrågor. Enstaka kommuner har barnskötarutbildning som krav i sina riktlinjer. Det uppfattas som att det kan vara svårt rent juridiskt att ge avslag på ansökan om rätt till bidrag för att bedriva pedagogisk omsorg eftersom styrdoku- menten ser ut som de gör . Rätten att bedriva företag är så omfattande och gagnar inte alltid barnen, menar informanterna. Den regelbundna tillsynen av privata huvudmäns verksamheter utgår i en del kommuner från kriterier i Skolinspektionens tillsyn och de checklistor och råd som finns på om tillsyn av fristående förskolor. För tillsyn av pedagogisk omsorg finns inget specifikt material. Det som står i skollagen är givetvis styrande och man använder sig också av de allmänna råden om peda- gogisk omsorg. Det är vanligt att kommunerna gör tillsyn av enskilt bedriven pedagogisk omsorg . I några kommuner görs tillsyn och i någon kommun verkar tillsynen vara mera oregelbunden. Framför allt begärs dokument in från huvudmannen inför tillsyn. Flera beskriver att de sedan gör telefonintervjuer med dagbarn- vårdare utifrån en checklista och där resultatet sedan leder till urval av verksamheter att besöka. En kommun uppger att de numera arbetar utifrån en processkarta för förberedelse och genomförande av tillsynen vilket gjort den mera systematisk. besöks inte samtliga dagbarnvårdare hos de större huvudmännen och ibland genomförs gruppsamtal hos någon av dem i stället där dagbarn- vårdarna gemensamt får beskriva sin verksamhet. Vid besök hos enskilda dagbarnvårdare är utredarna med i verksamheten, några beskriver att de vill se en planerad aktivitet. En svårighet i tillsynen i en del kommuner är att dagbarnvårdarna inte har tillräckliga kun- skaper i svenska för att föra ett samtal om verksamheten och att tolk egentligen skulle behövas, men inte finns att tillgå. Tillsynen förefaller fortfarande till stor del handla om strukturella och administrativa faktorer såsom lokaler, säkerhet, brandskydd och mat, samt skriftliga rutiner inom olika områden utifrån de nationella styrdokumenten. Besluten blir avvikelserapporter. Flera uppger att kvalitetsaspekter har fått större betydelse , men att det är svårt att ”sätta ner foten” då regelverken är så otydliga i vad som kan krävas i pedagogisk omsorg. Några uppger att de gör intervju med huvudmannen före verksamhetsbesök medan andra beskriver det som att de har en dialog med huvudmannen efter verksamhets- besöken, om vad de sett där. Någon kommun skickar protokoll för påsyn innan beslutet skrivs. Det förefaller relativt ovanligt med före- lägganden om brister i verksamheten, även om det förekommer. I en kommun pågår, när studien genomförs, ett ärende med föreläggande vid vite hos en större huvudman där det tidigare skrivits fram före- läggande, men där bristerna inte åtgärdats. Flera uppger att de hellre samtalar med huvudmän om brister de ser och sedan skriver fram rekommendationer eller utvecklings- områden huvudmännen och deras dagbarnvårdare behöver arbeta med. Detta följs sedan upp först vid nästa tillsyn. I något fall görs skriftlig uppföljning och djupare tillsyn . På så sätt får kommunen god insyn i de privata verksamheterna . Flera uppger att just uppföljningen är svår att hinna med och att de saknar systematik för den . Kommunerna tycker de har svårt att komma till rätta med vissa brister på grund av otydligheter i lagstiftningen. Det gäller till exempel att ställa krav på personalens utbildningsbakgrund och kompetens och huruvida barnen får till- räcklig språklig stimulans i svenska språket. Även skrivningen att förskolans läroplan ska vara vägledande ses av flera som svår att tolka. Utredningen har tagit del av tillsynsrapporter/beslut och kan konstatera att de ser väldigt olika ut. I något fall är beslutet en tydlig beskrivning av hur tillsynen genomförts, med beskrivning av verk- samheten och analys av uppmärksammade brister, till exempel i språkutvecklande arbete och kompetens, som också resulterat i före- lägganden. I andra fall kan det vara mera luddiga beskrivningar av huvudmannens verksamhet som saknar analys av det dagliga arbetet med barnen. Slutsatserna kan handla om att huvudmannen rekom- menderas att förstärka de anställdas möjlighet att utveckla förståelse för läroplanens mål och riktlinjer i syfte att kunna förstärka det pedagogiska arbetet. Det framgår vidare att en större enskild huvudman återkom- mande fakturerar kommunen felaktigt utifrån vilka barn som finns inskrivna i verksamheten, vilket skapar extra arbete för kommunens handläggare med att göra fakturakontroller och åtgärda felaktiga uppgifter. Samarbete med enskilda huvudmän varierar De flesta beskriver sitt samarbete med enskilda huvudmän som välfungerande, medan några uppger att de inte har något samarbete alls utan fungerar helt var för sig, förutom vid tillsyn.