sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Även om anställ- ningsförhållandet kan sägas innehålla ett utrymme för arbetsgivaren att kräva att den anställde genomför relevant kompetensutveckling, är den utbildning som föreslås i detta betänkande något nytt. Det är svårt att hävda att anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar har haft att räkna med att denna utbildning ska införas. Skyldigheterna som följer av denna utbildning kan alltså inte sägas höra till de skyldigheter som följer av att vara anställd vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Det innebär att förarbetsuttalandet inte ska ges en alltför vidsträckt innebörd. Nya skyldigheter som riktar sig mot anställda vid statliga förvaltnings- myndigheter kan inte utan vidare anses utgöra en del av de skyl- digheter som följer av anställningen, utan kan i vissa fall anses utgöra en del av det primära lagområdet. En skyldighet att genomföra utbildning kan utformas på olika sätt. Ett sätt är att utforma skyldigheten så att den riktar sig mot de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Ett annat sätt är att utforma skyldigheten så att den riktar sig mot myndigheternas personal. innebär skyldigheten för myndigheten i förläng- ningen att enskilda blir tvungna att gå utbildningen. Myndigheten kommer, för att uppfylla sin skyldighet, kanske att behöva anvisa personalen att genomföra den. När en sådan anvisning har gjorts uppstår en skyldighet för den enskilde att genomföra utbildningen. Frågan blir om skyldigheter som riktar sig mot myndigheter, men som också medför skyldigheter för enskilda, är att betrakta som för enskilda offentligrättsligt betungande föreskrifter. Denna fråga är inte helt enkel att svara på, men det kan finnas anledning att kort behandla några andra skyldigheter som riktar sig mot myndigheter, men som också medför skyldigheter för enskilda. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m., s. 301 f. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Regeringens styrning medför skyldigheter för myndigheters personal Det område inom vilket regeringen kan styra över sina myndigheter är stort. Som exempel kan nämnas att regeringen har möjlighet att fatta beslut om myndigheters lokalisering. Sådana beslut kan inne- bära att myndighetens personal blir skyldig att stadigvarande arbeta på den nya orten.16 Det är fråga om långtgående konsekvenser för enskilda som arbetar vid myndigheten, men dessa beslut behöver inte meddelas genom lag. Regeringen kan också genom ändringar i en myndighets instruk- tion ändra myndighetens verksamhet på ett omfattande sätt. Det kan få stor påverkan på de arbetsuppgifter som personalen är skyldiga att utföra. Föreskrifterna är dock inte att betrakta som för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter i regeringsformens mening. Ändringarna behöver därför inte göras genom lag, utan kan göras genom förordning. Nämndemannautbildningen regleras på förordningsnivå En slutsats som kan dras av ovanstående resonemang är att reger- ingen kan skapa skyldigheter för sina myndigheter som kan få för- hållandevis långtgående konsekvenser för myndighetens personal, utan att det blir fråga om för enskilda offentligrättsligt betungande föreskrifter. Utbildningen av nämndemän vid domstolarna görs till exempel med stöd av regler på förordningsnivå. Av förarbetena framgår att regeringen föreslog att reglerna skulle införas på förordningsnivå.17 Lagrådet hade inte några synpunkter på det.18 Introduktions- och repetitionsutbildningen för nämndemän regleras i domstolarnas instruktioner (se exempelvis 6 a § förordningen [1996:381] med tings- rättsinstruktion). Skyldigheten är utformad så att det är lagmannen, som är domstolens administrativa chef, som ska se till att nämnde- mannen genomför utbildningen. 16Se Arbetsdomstolens dom AD 2017 nr 59. 2013/14:169 Nämndemannauppdraget – stärkt förtroende och högre krav, s. 20 f. 2013/14:169 Nämndemannauppdraget – stärkt förtroende och högre krav, s. 11. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Rektorsutbildningen regleras genom lag med bemyndiganden Det finns också ett exempel på när föreskrifter om utbildning av myndighetspersonal har ansetts tillhöra det primära lagområdet. Befattningsutbildningen för rektorer är reglerad i 2 kap. 12 § skol- lagen (2010:800) som innehåller ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela före- skrifter om utbildningen. Skyldigheten att se till att rektorerna genom- för utbildningen ligger på huvudmännen. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan (2 kap. 4 § skollagen). Det finns alltså exempel på skyldigheter som bland annat träffar statliga myndig- heter. Dessa skyldigheter har trots detta ansetts falla in under det primära lagområdet. Följaktligen har föreskrifterna meddelats i form av lag. har med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen be- myndigat regeringen att meddela föreskrifter. Det är möjligt att reglera en utbildning både inom och utanför det primära lagområdet Det finns alltså både exempel på föreskrifter om utbildning som har räknats till det primära lagområdet och exempel på motsatsen. Rättsläget är inte helt klart, men det är rimligt att anta att före- skrifter med skyldigheter som på ett tydligt sätt riktar sig mot enskilda personer som arbetar på en myndighet kan anses utgöra för enskilda offentligrättsligt betungande föreskrifter. Det handlar i så fall snarare om att staten, i egenskap av lagstiftare, ålägger den en- skilde individen skyldigheter som denne har att följa. Förhållandet mellan den enskilde och staten som arbetsgivare är i så fall av under- ordnad betydelse. Det behöver dock inte vara fråga om för enskild betungande offentligrättsliga föreskrifter om skyldigheterna riktar sig mot myndigheten. Det gäller även om föreskrifterna indirekt innebär skyldigheter även för myndighetens personal. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen 7.4Förslag till en ny lag och ett råd för utbildning inom statsförvaltningen 7.4.1En lagreglerad utbildning som omfattar både och regeringens myndigheter Tillitsdelegationens förslag: Det ska införas en lag om en gemen- sam utbildning inom statsförvaltningen som ska gälla statliga för- valtningsmyndigheter och domstolar. Skyldigheten att genomföra utbildningen ska avse enskilda som arbetar vid de statliga förvaltningsmyndigheterna och dom- stolarna. Lagen ska kompletteras av en förordning om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om utbildningens innehåll och form- erna för utbildningen. Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer ska till- handahålla utbildningen. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Utbildningen behöver regleras genom lag, förordning och myndighetsföreskrifter I avsnitt 7.3.3 behandlas några alternativa sätt genom vilka utbild- ningen skulle kunna genomföras. Inget av dessa alternativ är enligt Tillitsdelegationen lämpligt att välja för den gemensamma utbild- ningen inom statsförvaltningen. Om en myndighet under regeringen ges i uppdrag att tillhandahålla utbildningen kan detta uppdrag snabbt ändras eller helt tas bort av samma eller av en ny regering. Politiska mål och återrapporteringskrav är till sin natur tillfälliga. Detsamma gäller uppdrag som ges till en myndighet, till exempel genom före- skrifter som meddelas av regeringen genom förordning. Det beror på att det är fråga om sådana medel som regeringen använder för att genomföra sin politik. En ny regering innebär nya politiska priori- teringar. Om den nya regeringen vill ändra på utbildningen kan den göra det. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Frågan om hur utbildningen ska regleras beror på vad som ska åstadkommas. Om syftet skulle vara att ge regeringen möjlighet att styra sina myndigheter på ett mer ändamålsenligt sätt skulle det vara tillräckligt att använda befintliga styrmedel, till exempel att ge en myndighet under regeringen i uppgift att tillhandahålla en utbildning eller att justera det förvaltningspolitiska målet. Syftet med utbildningen är dock ett annat. Det handlar om att skapa en gemensam grund som ska gälla i hela statsförvaltningen, det vill säga både för förvaltningsmyndigheter som lyder under riks- dagen och sådana som lyder under regeringen. Tanken är att den gemensamma utbildningen ska bidra till att stärka grundläggande värden och ge de som arbetar inom staten en gemensam syn på stats- förvaltningens uppdrag. Det är målsättningar som endast kan uppnås om arbetet med att utbilda de statsanställda bedrivs på ett långsiktigt och hållbart sätt. Det handlar om ett arbete som behöver sträcka sig bortom en eller ett par mandatperioder. Mot denna bakgrund är det inte lämpligt att låta den gemensamma utbildningen regleras genom föreskrifter som meddelas av regeringen genom förordning eller genom något annat styrmedel som används för genomförandet av reger- ingens politik. Utbildningens behöver vara hållbar . Regeringen har uttryckt att en gemensam utbildning inom stats- förvaltningen behövs för att stärka rollen som statsanställd och de statsanställdas kunskap om regelverk och rättsprinciper. Därigenom ska medborgarnas tillit till statsförvaltningen öka, se avsnitt 2.2.2. Initiativet till den gemensamma utbildningen kommer ursprung- ligen från . Bakgrunden till denna utredning är att riks- dagen har ansett att det behövs en introduktionsutbildning för stats- anställda. betonar att statstjänstemännen behöver ha goda kunskaper om den statliga värdegrunden och de grundläggande rätts- principer och regelverk som gäller i statsförvaltningen.19 Samman- taget finns alltså en bred politisk vilja att skapa förutsättningar för en mer varaktig gemensam grund som statsförvaltningen kan vila på. Som Tillitsdelegationen återkommer till i avsnitt 8.1.1 är syftet med den gemensamma utbildningen att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltnings- myndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundlägg- ande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen. Utbildningen ska alltså skapa förutsättningar för ett långsiktigt arbete 19Se betänkande 2017/18: KU37 Offentlig förvaltning, s. 37 ff. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen med grundläggande värden som gäller inom statsförvaltningen. Det är därför inte tillräckligt att använda regeringens vanliga medel för att styra sina myndigheter och förverkliga sin politik. Formerna för den gemensamma, obligatoriska utbildningen för statsanställda bör i stället väljas på ett sådant sätt att det skapar en beständighet och återspeglar att utbildningen är en angelägenhet för både riks- dagen och regeringen. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen omfattar ett stort antal personer. Utbildningen behöver ges kontinuerligt och på ett likartat sätt under en förhållandevis , för att den ska kunna leda till avsedda effekter. Att inte författningsreglera ut- bildningen skulle därför innebära stora risker. Utbildningen skulle, utan en författningsreglering, i hög grad bli beroende av de personer som arbetar med att genomföra den för tillfället. Utan en författ- ningsreglering finns det också en risk för att utbildningen skulle kunna påverkas av tillfälliga intressen och förändras på oavsiktliga sätt . Utbildningen behöver därför regleras genom författ- ning. Frågan är om det behöver ske genom lag eller om det är till- räckligt att utbildningen regleras genom förordning. Föreskrifter meddelas av regeringen genom förordning. Som kommer att framgå nedan styrs myndigheter genom lag. Det innebär att en utbildning som regleras genom förordning inte kan rikta sig till myndigheter. Det är i och för sig möjligt för regeringen att införa en utbildning som riktar sig till regeringens myndigheter och sedan låta personer som arbetar vid myndigheter delta i utbildningen på frivillig väg. Det uppfyller dock inte kravet på att det ska vara en gemensam utbildning för alla stats- anställda. Tillitsdelegationen anser därför att den gemensamma utbild- ningen ska rikta sig mot alla som arbetar vid statliga förvaltnings- myndigheter, inte bara de som arbetar vid statliga förvaltningsmyn- digheter under regeringen. Det innebär att det inte är möjligt att reglera den gemensamma utbildningen enbart genom förordning. Sammantaget bör den utbildning som Tillitsdelegationen föreslår huvudsakligen regleras i lag. En lag kan emellertid behöva komplet- teras med mer detaljerade bestämmelser som inte passar för lagformen. Regleringen kan också i vissa delar behöva vara mer flexibel och kunna justeras , bland annat på grund av att den tekniska utvecklingen kan förändra förutsättningarna för hur utbildningen ska ges. Innehållet i utbildningen kan också behöva ändras utifrån En gemensam utbildning inom statsförvaltningen hur samhällsutvecklingen ser ut. Tillitsdelegationen föreslår därför att utbildningens genomförande regleras genom förordning och myn- dighetsföreskrifter i den utsträckning som det är möjligt och bedöms lämpligt. myndigheter styrs genom lag Ett skäl till att utbildningen bör regleras genom lag är att den även avser myndigheter. Regeringen kan inte på förordnings- nivå reglera en utbildning som omfattar myndigheter. Det är inte heller möjligt för regeringen att använda sin restkompe- tens eller verkställighetsföreskrifter (se 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen). Om utbildningen ska regleras i författning åter- står därmed inte något annat alternativ än att göra det i form av lag. Ska det vara möjligt att komplettera lagen med föreskrifter på för- ordningsnivå måste möjligheten för att bemyndiga reger- ingen enligt 8 kap. 3 § regeringsformen kunna användas. En förut- sättning för bemyndiganden ska få användas är att det är fråga om för enskild betungande offentligrättsliga föreskrifter (se 8 kap. 2 § 2 och 3 § regeringsformen). Som Tillitsdelegationen har konstaterat bör en del av utbild- ningen regleras på förordningsnivå. Därför måste skyldigheten att delta i utbildningen utformas så att den utgör en för enskild offentlig- rättslig betungade föreskrift. Det sker genom att skyldigheten ut- formas så att den avser enskilda som arbetar vid de statliga förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna, se avsnitt 7.3.4. Det är fråga om att införa en ny utbildning. De som arbetar vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar har inte kunnat räkna med att omfattas av skyldigheten att genomföra utbildningen. Det kan därmed inte anses vara fråga om åligganden som redan följer av att vara anställd vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en dom- stol. Föreskrifter om skyldighet att genomföra utbildningen får där- med anses vara en för enskild offentligrättslig betungande föreskrift. Det är därmed möjligt för att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter på förordningsnivå. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar bör omfattas Av förarbetena till regeringsformen framgår att med myndighet avses samtliga statliga och kommunala organ förutom och de kommunala beslutande församlingarna.20 Det innebär att de stat- liga myndigheterna är samtliga offentliga organ som inte är kom- munala. De statliga myndigheterna enligt regeringsformen är alltså regeringen, domstolarna och de statliga förvaltningsmyndigheterna. Tillitsdelegationen föreslår därför att den lag som reglerar den gemen- samma utbildningen för statsförvaltningen tillämpas på domstolar och på statliga förvaltningsmyndigheter under och reger- ingen. Avsnitt 3.3 innehåller en överblick över de myndigheter som därmed kommer att omfattas av förslaget. Som kommer att framgå i avsnitt 7.6.1 föreslår Tillitsdelega- tionen att statsråden undantas från förslaget till gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen. Därmed bör alltså inte regeringen omfattas av författningsförslaget. omfattas dock i egenskap av förvaltningsmyndighet under regeringen. Föreskrifter om utbildningens tillhandahållande, innehåll och form bör regleras i förordning Som framgått ovan bör grunderna för den gemensamma utbild- ningen regleras i lag. Som också nämnts kan vissa detaljer behöva regleras genom förordning. Det ger bättre förutsättningar för att kunna anpassa utbildningen efter förändringar som sker i samhället eller om behov uppstår av att ändra utbildningen efter att utvär- dering har visat att något saknas eller behöver läggas till. En sådan sak är vad grundutbildningen ska innehålla. En annan är hur utbild- ningen ska genomföras, om det till exempel ska vara genom fysiska möten och hur de i så fall ska anordnas, eller om utbildningen ska ges på elektronisk väg. Tillitsdelegationen återkommer i kapitel 8 och 9 till vad utbildningen bör innehålla och formerna för den. Det kan dock konstateras att det bör vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som får meddela föreskrifter om den gemensamma utbildningens innehåll och formerna för utbildningen. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m., s. 232 f. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen I kapitel 11 kommer Tillitsdelegationen att behandla frågan hur utbildningen ska organiseras och vem som ska tillhandahålla den gemensamma utbildningen. Det bör i lagen föreskrivas att reger- ingen får bestämma vilken eller vilka myndigheter som ska tillhanda- hålla den gemensamma utbildningen. I förordning bör sedan regleras bland annat vilken myndighet som ska stå för nödvändiga tekniska lösningar. 7.4.2Ett råd som beslutar om utbildningens innehåll Tillitsdelegationens förslag: Ett råd för utbildning inom stats- förvaltningen ska inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid en myndighet under regeringen. Den övergripande regleringen av rådet ska ske genom lag. Rådet ska ha till uppgift att besluta om innehållet i den gemen- samma utbildningen inom statsförvaltningen. Rådet ska bestå av lika många ledamöter som väljs av som utses av regeringen. Rådet ska utse en ordförande inom sig. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om rådet. Skälen för Tillitsdelegationens förslag och regeringens olika perspektiv behöver återspeglas i utbildningen Utbildningen inom statsförvaltningen är en angelägenhet för både och regeringen och ska omfatta myndigheter som lyder under båda dessa organ. Syftet med utbildningen är, som Tillitsdele- gationen återkommer till i avsnitt 8.1.1, att stärka förmågan att han- tera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltnings- myndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller inom statsförvaltningen. Vidare har och regeringen olika roller i den parla- mentariska demokratin. Regeringen styr riket och har bland annat till uppgift att granska denna styrning. Detta återspeglas också i arbetet hos de statliga förvaltningsmyndigheterna. ombudsmän och har granskande roller, medan många En gemensam utbildning inom statsförvaltningen av de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen har en verksamhet som i hög grad kan bestå i att genomföra regeringens politik. För att säkerställa att innehållet i utbildningen beaktar båda dessa perspektiv bör såväl som regeringen ha inflytande över utbildningens innehåll. Gränserna mellan och regeringen måste upprätthållas som både och regeringens perspektiv behöver återspeglas i utbildningens innehåll bör inte regeringens inflytande riskera att påverka hur myndigheter arbetar. Avståndet mellan och regeringen, inklusive dessa organs myndig- heter, måste respekteras. En av anledningarna till det är och myndigheters granskande funktion (jfr 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen). Avståndet mellan den som granskar och den som granskas måste upprätthållas. På motsvarande sätt bör inte heller ges ett för stort inflytande över regeringens myndigheter. De statliga förvaltnings- myndigheterna är ett av regeringens viktigaste verktyg för att styra landet och för att få genomslag för sin politik. Det är därmed reger- ingen, och inte , som ska styra över regeringens myndig- heter. Innehållet i utbildningen bör vara väl avvägt En balans mellan och regeringens perspektiv behövs inte bara av konstitutionella skäl, utan också för att garantera ett väl avvägt innehåll i utbildningen. består både av för- valtningsmyndigheter som styrs av och förvaltnings- myndigheter som styrs av regeringen. Innehållet i utbildningen ska därför vara balanserat och återspegla både sådana erfarenheter som exempelvis ombudsmän har av statsförvaltningen och sådana erfarenheter som regeringens myndigheter har av att för- verkliga politiska mål som kan skifta . Utbildningens innehåll behöver alltså återspegla de olika förhållanden som gäller inom olika delar i statsförvaltningen. Ett lämpligt sätt att skapa förutsättningar för ett balanserat utbild- ningsinnehåll är att låta personer med erfarenheter från olika delar av En gemensam utbildning inom statsförvaltningen statsförvaltningen besluta om utbildningens innehåll. Frågan om vilka personer som ska få i uppgift att, utifrån utbildningens syfte, besluta om dess närmare innehåll är dock inte helt enkel att svara på. Vid sidan av en lång erfarenhet i hur statsförvaltningen fungerar kan även andra erfarenheter vara betydelsefulla. Det kan handla om akademiska meriter inom områden som exempelvis statsvetenskap, juridik, pedagogik och etik. Personlig lämplighet och engagemang kan också vara något som bör beaktas. Det är inte möjligt att på ett uttömmande sätt ange vilka erfaren- heter som ska värdesättas och på vilket sätt dessa ska viktas. Klart är i vart fall att den grupp som beslutar om utbildningens innehåll bör vara välbalanserad, ha hög kompetens och ha en gedigen erfarenhet. Därigenom säkerställs att utbildningen får ett väl avvägt innehåll. Ett råd som balanserar och regeringen Ett sätt att upprätthålla gränserna mellan och regeringen som både och regeringen får inflytande över utbildningens innehåll är att låta innehållet beslutas av ett oberoende råd. Rådet bör vara sammansatt på ett sådant sätt att det balanserar och regeringens inflytande och säkerställer ett väl avvägt utbildningsinnehåll. Det görs lämpligast genom att och regeringen får utse respektive välja lika många ledamöter i rådet. För att varken eller regeringen ska ha för stort inflytande bör rådets ledamöter själva utse en ordförande. Dessutom bör ordför- anden ha utslagsröst vid lika röstetal, se 29 § andra stycket förvalt- ningslagen (2017:900). Ovan beskrivna sammansättning är nödvändig för att skapa en balans mellan och regeringen. kan en sådan sam- mansättning ifrågasättas med hänsyn till att det är betydligt fler personer som arbetar vid regeringens myndigheter än vid . Syftet med rådet är dock inte att skapa ett inflytande som är proportionellt i förhållande till hur många personer som arbetar vid myndigheter under riksdag respektive regering. Syftet är i stället att skapa så goda förutsättningar som möjligt för ett långsiktigt och uthålligt arbete med sådana värden som ska gälla i hela statsförvalt- ningen. Det handlar om värden som har en bred politisk förankring och som står sig . Vidare är och myndig- En gemensam utbildning inom statsförvaltningen heters erfarenheter av granskningen av statsförvaltningen betydelse- fulla vid utformningen av innehållet i utbildningen. Det är därför moti- verat att låta och regeringen ha ett lika stort inflytande över utbildningens innehåll. Rådet bör regleras i lag, men inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid en värdmyndighet Rådet har en central betydelse för den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Det innebär att den övergripande regleringen av rådet lämpligen sker genom bestämmelser i lag. Det skapar en stabilitet kring rådet som är nödvändig för att rådet ska kunna upp- fylla sitt syfte. Däremot bör detaljerna kring rådet regleras på för- ordningsnivå för att inte tynga lagen i onödan.