sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — Det förekommer dock redan t.ex. att kommuner köper tjänster av staten (Statens inköpscentral) och regioner av kommuner (sjuktransporter). En myndighet kan inte heller lämna över ansvaret till en annan aktör genom att köpa tjänster av den. Ansvaret ligger kvar på den beställande myndigheten som har både möjligheterna och skyldigheterna att se till att tjänsterna utförs på det sätt som krävs. En utförande myndighet kan inte heller utföra uppgifter som ligger utanför den myndighetens eller kommunens ansvarsområde. Det innebär att endast den del av uppdragsgivarens respektive utförarens verksamhet som båda arbetar med, eller där det finns en gråzon eller överlappning mellan de två, kan levereras eller tillhandahållas i en relation med beställare och utförare. Det är därför normalt sett fråga om en begränsad del av den offentliga aktörens eller myndighetens verksamhet. Att denna gråzon ens existerar kan bero på själva svårigheten att dra en skarp gräns mellan två aktörers ansvarsområden, som i fallet med Arbetsförmedlingen och kommunerna på arbetsmarknadsområdet. I dessa avgränsade fall kan en modell med beställare och utförare vara användbar för att på ett flexibelt sätt ta tillvara resurser och kunskap från den andra myndigheten. kommer inte en sådan modell att helt lösa eventuella effektivitetsproblem inom de områden där stat och kommun har överlappande verksamheter. Det kräver även andra åtgärder som t.ex. samverkan och dialog. Modellen bygger både på frivillig medverkan och att Arbetsförmedlingen efterfrågar en viss tjänst. Den är ändå ett av de verktyg som möjliggör att myndigheten på ett strukturerat sätt kan anpassa uppdraget till behovet i den aktuella situationen och där ansvar och uppgifter kan klargöras under konkreta omständigheter. Aktörerna kan bidra med insatser från båda håll eller så kan den ena aktören ersätta den andra aktören för utförda tjänster. De praktiska konsekvenserna av ett sådant system beror på dess tillämpning, men utredningen ser inga uppenbara risker för ansvarsförskjutning eller spridningseffekter av systemet i sig. är det viktigt att följa upp hur en struktur med kommuner som utförare åt Arbetsförmedlingen inom arbetsmarknadsområdet fungerar i praktiken. Marknaden för välfärdstjänster, som i detta fall är statligt finansierade, har vissa särdrag. Inom den aktuella marknaden är det Arbetsförmedlingen, och inte kunderna eller de arbetslösa, som bestämmer marknadens omfattning. Det är Arbetsförmedlingens prioriteringar och den politiska och ekonomiska styrningen som sätter ramarna för marknaden. Att kommuner också agerar som aktörer påverkar på olika sätt denna marknad och förutsättningarna för att uppnå konkurrensneutralitet. Anledningen är att kommuner och privata företag skiljer sig åt i flera avseenden. En kommun kan t.ex. inte gå i konkurs, är skattefinansierad och har som myndighet uppgifter inom flera områden av betydelse för arbetsmarknadspolitiken. Med nuvarande lagstiftning är en kommun begränsad till att agera för sina egna medlemmar och inom det egna geografiska området medan privata aktörer inte har samma begränsning utan kan agera för alla över hela landet. I det ligger ytterligare en obalans mellan de två aktörstyperna. Att en aktör tillkommer är inget problem för konkurrensen i sig. Fler aktörer ökar tvärtom konkurrensen, vilket är önskvärt ur ett marknads- och konsumentperspektiv. Det kan under vissa omständigheter också vara positivt ur konkurrenshänseende med ett kommunalt engagemang även på det egentliga näringslivets område, t.ex. för att skärpa konkurrensen.3 Men som en följd av de grundläggande skillnaderna är konkurrens på helt lika villkor mellan dessa olika aktörstyper inte möjligt att uppnå. Den ekonomiska obalans som finns får kompenseras med hjälp av regler om t.ex. särredovisning och affärsmässighet, vilket behandlas i avsnitt 8.3.4. Det finns också regler som Arbetsförmedlingen och kommunerna måste förhålla sig till inom konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregleringarna när det förekommer privata aktörer som kan utföra tjänster inom ett område som både kommuner och privata verkar inom. Hur marknaden påverkas beror också på hur kommunerna medverkar i den statliga arbetsmarknadspolitiken. I sin mest grundläggande form kan en relation mellan Arbetsförmedlingen som uppdragsgivare och kommuner som utförare bli en ren kommersiell relation mellan köpare och säljare med främst upphandlingsreglerna som grund där kommunerna konkurrerar med privata leverantörer. I det andra ytterlighetsläget kan Arbetsförmedlingen inom samma regelsystem samarbeta med kommunerna för att utföra gemensamma uppgifter och nå gemensamma mål utan att den privata marknaden involveras. Den första modellen, med kommuner som leverantör inom eller LOV, är den modell som mest uppenbart riskerar att leda till konkurrenssnedvridning på grund av grundläggande skillnader mellan kommuner och privata företag. Om staten ger ett uppdrag mot ersättning till en kommun inom ramen för ett samarbete eller lämnar bidrag är riskerna inte lika uppenbara, men i stället utestängs privata aktörer helt från den eller de tjänster inom vilket samarbetet sker. Enligt har förutsättningarna för en välfungerande konkurrens mellan privata och offentliga aktörer förbättrats , men det finns fortfarande konkurrensproblem när offentliga aktörer säljer tjänster i konkurrens med privata aktörer. är det svårt, menar , att ingripa 3Indén (2008), Kommunen som konkurrent, s. 374. mot konkurrensproblem som t.ex. att offentliga aktörer sätter så låga priser att privata företag har svårt att konkurrera och att den offentliga säljverksamheten uppfattas gå utöver den offentliga aktörens kompetens.4 Utredningen bedömer att båda dessa aspekter kan vara problematiska inom arbetsmarknadsområdet även med nuvarande reglering. Konkurrens från sektor genom medverkan inom eller LOV kommer att inverka på privata aktörers möjlighet att bedriva verksamhet. Konsekvenserna för marknaden beror också på om det redan finns leverantörer för ett område eller inte. Om en kommun utför tjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen där det inte finns privata utförare påverkas marknaden inte direkt. Tröskeln för nyetablering av privata aktörer kan dock bli högre som en följd av att en kommun redan kan ha etablerat sig som leverantör. I dessa fall kan kommunens medverkan riskera att stänga ute nya privata aktörer som då kan komma att avstå från att etablera sig eller expandera sin verksamhet. Huvudinriktningen för reformeringen av Arbetsförmedlingen är att rustning och matchning ska utföras av andra aktörer än Arbetsförmedlingen. Det innebär att det finns ett utrymme för att marknaden för den här typen av tjänster kan komma att öka i omfattning. När kommuner går in som leverantörer i ett tidigt skede vid en sådan marknadsförändring kan detta hämma befintliga privata aktörer att utöka sin verksamhet, geografiskt eller på annat sätt, eller nya privata aktörer från att etablera sig på marknaden. Detta kan motverkas av att eventuell medverkan av kommuner sker . Enligt den sakpolitiska överenskommelsen januariavtalet ska ersättningen till aktörer inom LOV i huvudsak utgå ifrån hur väl aktören lyckas med att få individen i sysselsättning. En sådan ersättningsmodell kan vara problematisk när olika typer av aktörer deltar parallellt. Kommuner är stora arbetsgivare och har även ansvar för vuxenutbildningen. Om en leverantör till Arbetsförmedlingen inom ett valfrihetssystem får ersättning vid anställning i egen regi finns en uppenbar fördel för kommunerna. Visserligen kan även privata leverantörer anställa i det egna företaget, men många leverantörer är små företag med begränsade möjligheter till det. Ett större bemanningsföretag har bättre förutsättningar att få personer i arbete genom uppdrag i den egna verksamheten, men kommunernas bredd med många 4Konkurrensverket (2020), med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, s. 8 och 9. slags verksamheter ger troligen än större möjligheter till anställningar i egen regi. Om resultatersättning dessutom utgår för subventionerade anställningar har kommunerna i många fall rollen som arbetsgivare för inskrivna arbetslösa och ersätts då redan för dessa.5 En risk är att det skapas en ännu starkare ekonomisk drivkraft att anställa i egen verksamhet om medverkan sker inom system där aktörer ersätts när deltagaren får ett arbete. Kommunerna har dessutom ansvar för vuxenutbildning som kan vara ett resultatmått i ersättningsmodellerna. Målet med rustning och matchning är att individen ska få ett varaktigt arbete som passar dennes kompetens eller påbörja en reguljär utbildning. Det finns därför inneboende svårigheter med användningen av resultatbaserade ersättningssystem på så sätt som de är utformade i t.ex. den nya matchningstjänsten Kundval rusta och matcha (KROM) i kombination med kommuner som leverantörer. Utredningen bedömer därför att det är en utmaning att utforma ersättningssystem så att de både ger förhållandevis likvärdiga möjligheter för olika typer av aktörer och innebär att ersättning betalas ut när den arbetslöse får ett jobb eller börjar studera. De övergripande samhällsekonomiska konsekvenserna och konsekvenserna för sysselsättningsgraden är svåra att överblicka. Det överordnade målet är arbetsmarknadspolitiska insatser som leder till varaktiga anställningar för de arbetslösa. Här finns inga klarlagda skillnader i effektivitet mellan olika utförare, dvs. i vilken mån insatser utförda av olika aktörer leder till sysselsättning. Anledningen är att det har varit svårt att jämföra exempelvis insatser i Arbetsförmedlingens egen regi med extern regi då det saknas likvärdiga insatser under likartade omständigheter att dra säkra slutsatser ifrån. Det går inte heller att dra några entydiga slutsatser om de kommunala arbetsmarknadsinsatserna är effektiva för att nå en långsiktig minskning av arbetslöshet.6 Men det finns studier kring kommunala insatser och kommunalt ansvar att dra paralleller till. En studie visar t.ex. att den etableringsreform som genomfördes – där ansvaret Arbetsförmedlingen (2018), Extratjänster – en översikt, Af-2018/0001 4520. 6Se t.ex. (2018), Arbetsmarknadspolitik för arbetslösa mottagare av försörjningsstöd. för nyanländas etablering överfördes från kommunerna till Arbetsförmedlingen – hade liten, men positiv, effekt på de nyanländas sysselsättning.7 En förklaring kan vara att nyanlända kom i kontakt med Arbetsförmedlingen och myndighetens åtgärder tidigare. köper tjänster av kommuner, och ansvaret inte flyttas, kan Arbetsförmedlingen fortfarande styra över deltagare och insatser, varför en ökad medverkan på detta sätt inte kan antas påverka sysselsättningen på samma sätt som vid en förflyttning av ansvaret. Den nationella styrningen, i den mån den har betydelse för sysselsättningen, kan snarare öka med en modell där kommuner är utförare och Arbetsförmedlingen beställare. De bakomliggande skälen till att kommunerna genomför arbetsmarknadsinsatser är inte enbart att individen ska få ett arbete. Ett annat skäl är det rent ekonomiska, dvs. att minska utgifterna för försörjningsstöd. I en modell där Arbetsförmedlingen ger en kommun i uppdrag att utföra insatser ska styrningen vara inriktad mot effektiva insatser och minskad arbetslöshet. Det är i dessa fall Arbetsförmedlingen som bedömer vilka individer som insatserna är effektiva för och som därmed bör delta. Givet detta kan kommunerna fortfarande ha ekonomiska incitament för att utföra tjänster mot ersättning åt Arbetsförmedlingen, men beslutet om vilka individer och vilka insatser som omfattas ligger hos Arbetsförmedlingen. får det antas vara samhällsekonomiskt effektivt att minska utgifterna för försörjningsstöd och öka skatteintäkter från arbete, oavsett om prioriteringarna är nationella eller lokala. Kunskapen om de kommunala arbetsmarknadsinsatsernas effekter på olika arbetsmarknadsutfall är mycket begränsad.8 Men det går att peka på ett antal för- och nackdelar med att kommunerna utför arbetsmarknadsinsatser i ökad utsträckning. Fördelar kan t.ex. vara möjlighet till lokal anpassning samt närhet till och kännedom om individen. Många arbetslösa är i behov av stöd och hjälp från flera håll, även från flera av kommunens verksamheter. Här kan det finnas möjligheter till synergieffekter, både ur individ- och samhällsperspektiv. En nackdel kan vara att ett system med kommuner som leverantörer hämmar geografisk och yrkesmässig rörlighet eftersom arbets- 7Andersson , Wennemo Lanninger, (2017), Etableringsreformens effekter på integrationen av nyanlända. 8Se t.ex. forskningsöversikten i Panican och Ulmestig (2017), Lokal arbetsmarknadspolitik, Vem gör vad, hur, och för vem?, s. 46–49. marknad och kompetensförsörjning inte följer kommungränserna. Den arbetslöses sökområde ska enligt reglerna för arbetslöshetsförsäkringen utökas både geografiskt och yrkesmässigt allt eftersom arbetslösheten fortgår.9 Kommunala insatser styrs dock inte generellt sett mot ett nationellt kompetensförsörjningsperspektiv. Matchande insatser mellan arbetslösa och arbetsgivare på nivå kan därför riskera att motverka den geografiska rörligheten på arbetsmarknaden . ansvarar för, och styr, insatser i de fall då kommuner på olika sätt medverkar i den statliga arbetsmarknadspolitiken kan denna risk minska. I praktiken finns det dock begränsningar för hur långt den geografiska rörligheten sträcker sig. Exempelvis bor en klar majoritet av deltagarna i Arbetsförmedlingens upphandlade arbetsmarknadsutbildningar antingen i den kommun som utbildningen anordnas i, eller i en kommun inom samma lokala arbetsmarknadsområde.10 Att kommuner utför tjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen innebär å ena sidan att chanserna kan öka för att arbetsmarknadspolitiska insatser finns tillgängliga för arbetssökande i hela landet. Kommunen blir ytterligare en aktör som kan tillhandahålla Arbetsförmedlingens tjänster. Som utredningen beskrivit i föregående avsnitt kan kommunernas medverkan å andra sidan påverka förutsättningarna för de företag som levererar arbetsmarknadsrelaterade tjänster till Arbetsförmedlingen. Det kan även påverka den presumtiva marknaden om företag väljer att inte gå in på den till följd av att kommunerna är utförare åt Arbetsförmedlingen. En osäkerhet och ryckighet kan vara negativ för såväl kommuner som företag, och därmed också ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Men om arbetssökande som inte har tillgång till insatser från Arbetsförmedlingen får det genom att kommunen är utförare skulle detta kunna innebära en vinst för den arbetssökande, och i längden också en samhällsekonomisk vinst genom minskad arbetslöshet. En förutsättning är dock att insatserna leder till att arbetslösa får en förankring på arbetsmarknaden eller påbörjar en utbildning som leder till arbete. Det är också centralt för samhällsekonomin att insatser för arbetslösa leder till arbete eller utbildning utan risk för att ersättningssystem utnyttjas. Detta gäller såväl privata som offentliga aktörer. 9Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (IAFFS 2015:3) om lämpligt arbete. 10Riksrevisionen (2015), Regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning – vilka hänsyn tas till arbetsmarknadens behov? Utredningen bedömer att statens kostnader för arbetsmarknadspolitiken inte kommer att öka i de fall då kommuner utför tjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Eventuell ersättning till kommuner sker fortsatt inom befintligt anslag för Arbetsförmedlingen. Det är Arbetsförmedlingen som avgör vilka statligt finansierade insatser inskrivna arbetslösa ska få ta del av, oavsett om de utförs i egen regi eller av fristående aktörer som i vissa fall kan komma att vara kommuner. Arbetsförmedlingen ska enbart ersätta utförande av tjänster som omfattar myndighetens uppgifter. Det kan få indirekta följder för staten om kommuner genomför färre insatser på eget initiativ med egen finansiering. Om kommunerna minskar de egna insatserna till följd av att de tillhandahåller tjänster på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen kan det leda till färre arbetsmarknadsinsatser efter kommunalt initiativ. är delar av den kommunala verksamheten på arbetsmarknadsområdet frivillig och huvudansvaret statligt. Om kommuner medverkar i den statliga arbetsmarknadspolitiken på något av de sätt som utredningen analyserat, avgör Arbetsförmedlingen vad kommunerna ska leverera och de tjänster som Arbetsförmedlingen efterfrågar behöver inte vara desamma som kommunerna utför på frivillig basis. I vilken utsträckning kommuner väljer att satsa på arbetsmarknadsverksamhet hänger ihop med en rad faktorer, som kommunernas ekonomi och politisk vilja. Konjunktur, arbetslöshetsnivå och ersättning från Arbetsförmedlingen kan också påverka. Bland de kommuner som utredningen talat med förekommer t.ex. att utrymmet för kommunala arbetsmarknadsinsatser minskar om utgifterna för försörjningsstöd ökar. Om kommuner utför uppgifter på uppdrag av Arbetsförmedlingen i stället för att själva utföra arbetsmarknadsinsatser utan uppdrag från Arbetsförmedlingen kan möjligheterna till nationell styrning och nationella prioriteringar öka. Men de parallella systemen kommer delvis att kvarstå; ett system där staten, privata eller även aktiva kommuner deltar, och ett där kommuner själva utför arbetsmarknadstjänster utan ersättning från Arbetsförmedlingen. Offentlig service i olika delar av landet I det uppdrag som regeringen lämnade till Arbetsförmedlingen framgår att utgångspunkten för reformeringen är ett system med fristående aktörer i syfte att det ska finnas tjänster för arbetssökande i hela landet.11 Arbetsförmedlingen ska enligt sin instruktion utforma verksamheten så att servicen för arbetssökande och arbetsgivare blir likvärdig i hela landet. Det vilar alltså ett ansvar på Arbetsförmedlingen att anlita fristående aktörer i sådan utsträckning att det når en tillräcklig täckning. Av analysuppdraget till Arbetsförmedlingen i samband med myndighetens reformering framgår vidare att det ska finnas en fungerande verksamhet även då reformeringen genomförs, vilket t.ex. kan innebära att Arbetsförmedlingen fortsätter att erbjuda matchande och rustande tjänster i egen regi under denna period.12 Att säkerställa tillgänglighet i hela landet kan vara en utmaning även i ett system där kommuner medverkar i ökad utsträckning eftersom kommuners förutsättningar ser olika ut. Hur tillgängligheten ser ut och i vilken mån Arbetsförmedlingen har möjlighet att anlita fristående aktörer i hela landet kan också bero på hur upphandlingar och valfrihetssystem utformas när det gäller krav, ersättning och andra villkor som ställs. Det kommer senare att visa sig om de kommuner som kan tänka sig att vara utförare åt Arbetsförmedlingen sammanfaller med de områden där det inte finns, eller inte kommer att finnas, andra leverantörer. Lokala och regionala skillnader i tillhandahållande kan därför kvarstå även om kommunerna ges förbättrade möjligheter att medverka. Dessa skillnader kan emellertid balanseras genom utformningen av de kontrakt som ingåtts efter upphandling eller genom valfrihetssystem samt lokala lösningar. Förutsättningarna för att på det sättet uppnå nationell likvärdighet behöver inte vara sämre än med generella bestämmelser eller med Arbetsförmedlingen själv som utförare.13 11Regeringsbeslut , Uppdrag att förbereda för och bistå med att analysera vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen, A2019/00923/A, s. 12. 12Regeringsbeslut , Uppdrag att förbereda för och bistå med att analysera vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen, A2019/00923/A, s. 7. 13Jfr (2020), Effektiviteten i förmedlingsverksamheten – förmedlarnas attityder och arbetssätt har betydelse. Om kommuner i större utsträckning kommer att delta som leverantörer i upphandlingar och valfrihetssystem innebär det att Arbetsförmedlingen får ytterligare en typ av leverantör att förhålla sig till vid utformandet av upphandlingar och valfrihetssystem. Det innebär att Arbetsförmedlingen behöver beakta kommuners förutsättningar, precis som förutsättningar för andra typer av leverantörer behöver beaktas, i det förberedande arbetet när upphandlingar eller valfrihetssystem utformas. Det ska poängteras att de upphandlingsrättsliga principerna gäller, vilket innebär att krav och villkor ska ha sin grund i likabehandling och proportionalitet etc. Det ska lyftas fram att Arbetsförmedlingen har en stor frihet att utforma krav och villkor utifrån sina behov. En ytterligare typ av leverantör breddar utbudet. Men det kan också bli aktuellt att ta hänsyn till och balansera skillnaderna mellan kommunerna och de privata aktörerna för att det inte ska uppstå en olik behandling och att marknaden ska utvecklas på ett gynnsamt sätt. Utredningen har bedömt att det kan finnas svårigheter med att använda resultatbaserade ersättningssystem när kommuner också är leverantörer (se avsnitt 8.2.2). Det innebär att det kan bli svårare för Arbetsförmedlingen att utforma vederhäftiga ersättningssystem. De resultatbaserade ersättningssystemen används t.ex. i matchningstjänsterna Stöd och matchning (STOM) och KROM där Arbetsförmedlingen använder valfrihetssystem. Det är främst när kommuner är leverantörer inom LOV eller med resultatbaserad ersättning som detta är ett problem. Att kommunerna tillkommer som ytterligare en aktör vid sidan av nuvarande fristående aktörer innebär enligt utredningens bedömning inte att Arbetsförmedlingen i grunden behöver förändra sin uppföljning och kontroll.14 har bedömt att uppföljningen av leverantörerna i STOM behöver förbättras, t.ex. säkerställer inte Arbetsförmedlingens uppföljning att tjänsten håller en hög kvalitet.15 Som följd av reformeringen i övrigt – med en ökad användning av fristående aktörer – kan Arbetsförmedlingen även generellt behöva utveckla uppföljning och kontroll. Förutsättningarna för att fullgöra uppföljning och kontroll kan skilja sig åt mellan 14Se även Statskontoret (2017), Uppföljning och tillsyn när arbetsmarknadspolitiska insatser utförs av andra aktörer än Arbetsförmedlingen. 15Riksrevisionen (2020), Stöd och matchning – ett valfrihetssystem för arbetssökande. verksamhet lyder t.ex. under offentlighetsprincipen, vilket kan ge ökad transparens. Att kommuner deltar kan ge en större mångfald av fristående aktörer för Arbetsförmedlingen att välja emellan. Kommuner kan vara ett komplement till Arbetsförmedlingens leverantörer, särskilt för områden där det är svårt att få leverantörer på affärsmässig grund. Detta eftersom kommunerna har delvis andra incitament till att det ska finnas ett effektivt och tillräckligt utbud av arbetsmarknadstjänster att tillgå. Om kommunernas medverkan hämmar marknaden, en risk som beskrivits i avsnitt 8.2.2, kan Arbetsförmedlingens utbud av privata aktörer bli mer begränsat. Att återskapa en sådan privat marknad kan ta tid. Det är stora skillnader mellan olika kommuner i t.ex. hur många anställda som arbetar med arbetsmarknadsfrågor och hur stora resurser som läggs på arbetsmarknadsåtgärder. Kommuner som har få anställda som arbetar med arbetsmarknadsfrågor är ofta kommuner där Arbetsförmedlingen har saknat privata utförare (avsnitt 3.8.2). En kommun som i begränsad omfattning utför arbetsmarknadsåtgärder kan behöva förändra sin verksamhet för att ha möjlighet att utföra uppgifter åt Arbetsförmedlingen. Kommunerna har också skilda demografiska förutsättningar, med stora variationer i befolkningssammansättning, befolkningskoncentration och arbetslöshetsnivåer. Sammantaget leder detta till stora skillnader i förutsättningarna för kommuner att vara leverantörer till Arbetsförmedlingen. Men variationen kan också skapa möjligheter att anpassa insatserna för att nå så likvärdiga resultat som möjligt, vilket den kommunala självstyrelsen i grunden möjliggör. Det är också möjligt att anpassa såväl upphandling, valfrihetssystem som samarbeten efter lokala förutsättningar.