sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — När det handlar om frivilliga placeringar ligger be- slutsmandatet i och i på ledaren för den sociala barna- vården, och i är det upp till varje kommun att bestämma vem som har beslutsmandat. Vid beslut om placering utan samtycke är en gemensam nämnare att det krävs att någon med juridisk kompetens deltar i beslutet. Utöver detta kan sakkunniga och lekmän delta. Eget beslutsmandat ges dock inte åt någon aktör i något av länderna, utan beslutsfunk- tionen innebär en form av balans mellan olika kompetenser. I fattas beslut gällande vårdinsatser med tvång övervägande av leda- möter med juridisk kompetens stödda av sakkunnig med kunskap om barn och barnskydd. I och ingår juridisk exper- tis, sakkunniga och lekmän vid beslut om tvångsvård.53 Utredningens förslag: Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att göra en översyn av professionens roll och den nuva- rande beslutsordningen inom område. spänner över ett brett verksamhetsområde där många olika uppgifter ska hanteras. Således krävs också personal med flera olika kompetenser och inom verksamheten arbetar ett stort antal yrkesgrupper. De vanligaste yrkesgrupperna inom är undersköterskor, vårdbiträden och socialsekreterare.54 Undersköterskor och vårdbiträden arbetar ofta både med hälso- och sjukvård och socialtjänst. Det är fortfarande mycket ovanligt att det ställs formella krav på behörighet för att arbeta inom och det krävs inte heller 53Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2017). Mot bättre beslut – lekmän och experter som beslutsfattare inom den sociala barnavården – en nordisk jämförelse, s. 6 f. 54Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (2020). Personalen i välfärden – personalstatistik för kommuner och regioner 2019, s. 12. legitimation för att utföra sådana uppgifter. Det gör att utbildnings- bakgrunden varierar inom yrkesgrupperna. Dessutom finns det många olika utbildningar som leder till liknande titlar. Man kan t.ex. utbilda sig till behandlingspedagog genom att gå en folkhögskoleutbildning, YH-utbildning eller läsa vid universitet. Inom finns yrkesfunktioner som innefattar bedöm- ningar och ställningstaganden som i hög grad berör den enskilde. Vid myndighetsutövning ingriper exempelvis socialsekreteraren i den enskildes liv på ett sätt som kan innebära risker för den enskildes integritet och välbefinnande. Socialsekreterarens handlande, eller brist på handlande, kan komma att avgöra om den enskilde tar allvarlig skada av en situation eller ett förhållande. Det finns därför goda skäl att ställa höga krav på den personal som deltar i besluts- processer och handläggning av ärenden inom . Utöver god och adekvat utbildning krävs ofta erfarenhet, personlig mognad och en särskild lämplighet för yrket. Den ökade kunskapsbasen som vuxit fram inom verksamhets- området har stärkt den professionella kunskapsbasen. I avsnitt 14.1.1 redogör utredningen för utvecklingen av en kunskapsbaserad social- tjänst. Utredningen bedömer att det nu är lämpligt att införa en be- stämmelse i socialtjänstlagen om att verksamheten ska bedrivas i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Införandet av en evidensbaserad praktik bidrar till att beslut blir uttalade och synliga och kan ifrågasättas och diskuteras. Modellen innebär också ett ökat fokus på brukarens erfarenheter och önske- mål. Dessa delar stämmer väl överens med de principer som lyfts fram som hörnstenar i en tillitsbaserad styrning och ledning. Det gör däremot inte de nuvarande delegationsbestämmelserna då en av prin- ciperna i en tillitsbaserad styrning och ledning är handlingsutrymme.55 Vidare ger utredningens förslag om att ska bedrivas i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet anled- ning att ifrågasätta om beslutanderätten enbart ska tillkomma för- troendevalda, eftersom dessa ofta har ett begränsat utrymme att i praktiken bedöma behovet och konsekvenserna av en specifik insats. Utredningen anser att det finns ett värde i att beslut fattas så nära individen som möjligt. Den professionelle som den enskilde möter och skapar en relation med är sannolikt den som har bäst förutsätt- ningar att bedöma vilka insatser som är verkningsfulla. 55SOU 2018:47. s. 138. vara långa beslutsvägar, ofta genom flera chefsled, innan bedömningar och förslag till beslut når de beslutande förtroendevalda. , och har reformerat sina respektive be- slutsordningar. Man har ökat sakkunnigas inflytande på bekostnad av de förtroendevaldas. Ett ledord i förändringarna har i samtliga av länderna varit ökad rättssäkerhet för de enskilda. Frågan om lämplig beslutsordning är på flera sätt komplex. Den berör inte bara beslutsfattande enligt socialtjänstlagen utan också enligt LVU, LVM och . Den aktualiserar även frågor om insyn, kostnadskontroll, ansvar och säkerhet. Under arbetets gång har utredningen återkommande uppmärk- sammats på frågan om professionens begränsade handlingsutrymme och vem som lämpligen bör ha beslutanderätt i individärenden – för- troendevalda eller tjänstemän. Denna utredning har emellertid inte haft ett uttalat uppdrag att se över beslutsordningen och det har inte varit möjligt att inom ramen för utredning göra någon mer ingående bedömning av nuvarande regelverk och föreslå eventuella föränd- ringar. kan konstateras att beslutsordningen är långt ifrån oviktig när det gäller frågor om kvalitetsutveckling och rättssäkerhet i och utredningen ser att det finns ett behov av att detta belyses ytterligare. Utredningen föreslår därför att regeringen bör tillsätta en utredning som ges i uppdrag att se över professionens roll och den nuvarande beslutsordningen inom om- råde. I en sådan översyn bör även ingå att ta ställning till vilken be- hörighet som eventuellt ska krävas för att fatta olika beslut inom . 14.5Stöd för utvecklingen av en hållbar socialtjänst 14.5.1Överenskommelse med Kommuner och Regioner Förslagen om att ska ha ett förebyggande perspektiv och vara lätt tillgänglig (se avsnitt 7.3 och 7.4) är grundläggande för en hållbar socialtjänst. Flera andra förslag i detta slutbetänkande har också en avgörande betydelse för arbetet med en hållbar socialtjänst. Det gäller förslaget här, att verksamheten ska bedrivas i överensstäm- melse med vetenskap och beprövad erfarenhet (se även avsnitt 12 och 15), men även att kommunen ska planera sina insatser för en- skilda (se avsnitt 10) samt att insatser får tillhandahållas utan före- gående individuell behovsprövning (se avsnitt 17). Även förslaget om att det ska höra till övergripande mål att främja jämställdhet i levnadsvillkor hör till de förändringar som krävs för en hållbar socialtjänst (se avsnitt 7.2). Utredningen vill understryka att dessa förslag bildar en helhet i vilken de olika delarna är beroende av och förutsätter varandra. För att förslagen ska ha avsedd effekt och leda till varaktig förändring krävs att kommunerna utvecklar nya arbetssätt och metoder, som systematiskt följs upp och ger underlag för en kunskapsbaserad och mer hållbar socialtjänst. En förutsättning för det är samordning och erfarenhetsutbyte mellan kommunerna. Utredningen bedömer att kommunerna behöver stöd i denna om- ställning och föreslår i avsnitt 7.5 att regeringen bör ingå en över- enskommelse med SKR i syfte att stödja kommunerna att utveckla nya arbetssätt och metoder med anledning av utredningens förslag om en hållbar socialtjänst. Av grundläggande bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453), för- kortad SoL, och lagen om stöd och service till vissa funktionshind- rade (1993:387), förkortad LSS, följer att insatser inom ska vara av god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Regelverket för verksamhetsuppföljning och kvalitetssäkring är dock inte helt tydligt på område. Till skillnad från hälso- och sjukvården som har bestämmelser som uttryckligen tillåter samt- liga vårdgivare att dels hantera personuppgifter i sin egen verksamhet för kvalitetssäkring m.m., dels registrera uppgifter i regionala och natio- nella kvalitetsregister, saknas i princip motsvarande bestämmelser för . Som utredningen konstaterar i avsnitt 14 ställer varken socialtjänstlagen eller dess förarbeten något uttryckligt krav på att verksamhet eller kvalitetsarbete ska baseras på kunskap. Av förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom (SoLPuF) följer dock att en kommun får behandla personuppgifter för tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamheten. Sådana bestämmelser saknas däremot för privata utförare inom . Vidare kan noteras att den nationella uppföljningen av social- tjänstens insatser visar upp betydande skillnader jämfört med hälso- och sjukvården. Medan det i hälso- och sjukvården finns omkring ett 100-tal som vårdgivarna själv har huvud- ansvaret för samt därutöver ett antal centrala hälsodataregister där följer utvecklingen på ett antal områden, kan konsta- teras att motsvarande till stora delar saknas i . samlar visserligen in vissa uppgifter från kommu- nernas socialtjänst inom ramen för lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statisti- ken. Den statistik avseende insatser inom som framställs av är dock i många fall mängdbaserad, dvs. kommunernas sammanställningar kan grundas på personuppgifter, men personidentifikationen ingår inte i de sammanräkningar som skickas till statistikproducenten. bygger däremot på personnummerbaserad statistik. Det har ett antal fördelar jämfört med mängdbaserad statistik vilket utredningen åter- kommer till i avsnitt 5.7.3. Som nämnts finns inte några verktyg för förbättringsarbete som liknar hälso- och sjukvårdens regionala och nationella kvalitetsregis- ter. Kvalitetsregister, vilka regleras i patientdatalagen (2008:355), an- ses betydelsefulla för utvecklingen av en bättre och säkrare hälso- och sjukvård. Så pass betydelsefulla att staten och regionerna tillsammans lämnar bidrag till majoriteten av de nationella kvalitetsregist- ren inom ramen för en överenskommelse mellan () och staten om . Även för Life Science-industrin1 och forskningen är kvalitetsregistren vik- tiga källor. Även här finns en överenskommelse mellan för att säkerställa behovet av data i kvalitetsregister. utgör vidare en viktig kunskapskälla i det nationella system för kunskapsstyrning som regionerna bygger upp. Inom den kommunala äldreomsorgen används t.ex. två , och (Svenskt register för bete- endemässiga och psykiska symptom vid demens). Syftet med regist- ren är att kvalitetssäkra omvårdnaden av äldre och personer med demenssjukdom och att uppnå ett likvärdigt omhändertagande av dessa patientkategorier över hela landet. Kvalitetsregister får bara före- komma i hälso- och sjukvård, men det råder ingen tvekan om att den kunskap som registren genererar om demens, undernäring, sårbehand- ling och förebyggande arbete inom den kommunala hälso- och sjuk- vården bidrar till en bättre kvalitet även i den sociala omsorgen på särskilda boenden, korttidsboenden m.m. eftersom merparten av per- sonalen där växlar mellan arbetsuppgifter inom hälso- och sjukvården respektive . Lagstiftarens krav på förbättringsarbete i olika verksamheter kom- mer till uttryck på olika sätt i författningar. 1Vanligtvis brukar man säga att Life science-industrin består av bioteknik- läkemedels- och medicinteknikföretag. begrepp är ”kvalitetssäkring” eller ”uppföljning”, ”utvärdering” och ”statistik”. Någon vedertagen definition av dessa begrepp finns inte, men de har behandlats av ett flertal statliga utredningar och andra för- arbeten till lagstiftning, bl.a. och Statistik- utredningen.2 Med uppföljning avses vanligen fortlöpande och regelbundna mät- ningar och beskrivningar av behov, verksamheter och resursåtgång angivet i termer av t.ex. behovstäckning, produktivitet och nyckeltal. Uppföljning syftar till att ge en översiktlig bild av verksamhetens utveckling och att fungera som signal för avvikelser som bör beaktas. Med utvärdering avses normalt analyser och värderingar av kvalitet, effektivitet och resultat hos en verksamhet i förhållande till de mål som sats upp för verksamheten. Med kvalitetssäkring menas en utvär- deringsprocess i vilken man fortlöpande och systematiskt beskriver, mäter och värderar kvaliteten i den egna verksamheten i relation till de mål som har lagts fast. I sammanhanget ska också nämnas öppna jämförelser. Med öppna jämförelser menas i stort sett öppen redovisning av statistik och information samt jämförelser av kostnader, kvalitet och effektivitet. Syftet är att ge medborgare, utförare och beslutsfattare en kvalitets- säkrad information om vård och socialtjänst når upp till nationella mål om god vård respektive god omsorg. Öppna jämförelser har även som syfte att skapa nya möjligheter för medborgarna till insyn, delaktig- het, valfrihet och självbestämmande. erbjuder öppna jämförelser inom olika verksamheter i både hälso- och sjukvården och med ett webbaserat jämförelseverktyg. Informa- tionen bygger bl.a. på och social- tjänstregister. Regionerna publicerar själva öppna jämförelser i tjäns- ten Vården i siffror såsom specifika behandlingsinsatser, väntetider och patientupplevelser. Öppna jämförelser ger emellertid inte en heltäckande bild av hälso- och sjukvårdens och kvalitet. Statistiken fångar inte resultatet av insatser utan tenderar att fokusera på rutiner och pro- cesser. Öppna jämförelser behöver därför kompletteras med andra underlag som är relevanta för verksamheten och tolkas med hänsyn till regionala och lokala förutsättningar. 2SOU 2006:82 och SOU 2012:83, se även förarbetena till den tidigare lagen (1998:554) om vårdregister, prop. 1997/98:108 s. 49 f. Som nämnts har begreppet statistik inte en legaldefinition, även om försök gjorts.3 Med statistik avses en viss form av information, näm- ligen sifferuppgifter som beskriver en företeelse eller en verksamhet. Statistik kan också avse metoder för att samla in, bearbeta och ana- lysera statistiska material. Därtill är statistik benämningen på en veten- skaplig disciplin. Statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig infor- mationskälla i en demokrati och tillgången till statistik kan ses som en rättighet för alla medborgare. Den officiella statistiken, dvs. den statistikverksamhet som regleras av lagen om den officiella statisti- ken, ger en övergripande bild av samhället och ökar medborgarnas möjlighet till insyn. Statistiken används också som grund för poli- tiska beslut, för den allmänna debatten, för forskning, för utvärder- ing m.m. Stor enighet råder om vikten av att det produceras statistik som belyser olika aspekter av samhället och som kan användas för ovan nämnda syften. Den officiella statistiken berörs närmare i av- snitt 15.3. Statistiken ska vara pålitlig, dvs. objektiv och saklig samt även i övrigt av god kvalitet. Objektiva mått på samhällsförhållanden och deras utveckling – av det slag som ges genom den officiella statisti- ken – ses av de flesta som en självklarhet i en modern demokrati. Man brukar tala om statistisk information som en genuin samhällelig nyttighet. Statistik i betydelsen sifferbaserad information kan redo- visas i form av exempelvis absoluta tal, frekvenstal, proportionerade tal, medeltal, i tabeller med tidsserier eller med andra jämförelsetal och illustreras ofta även i diagram eller figurer. ”Data” är ett väsentligt begrepp i statistiksammanhang. Uppbygg- naden av ett statistiskt system kräver tre olika typer av data: –Makrodata: Det som kallas ”statistik” i dagligt tal, dvs. aggrege- rade data om populationer och klasser av objekt, t.ex. summor, frekvenser och medelvärden. 2000/01:27. I det förslag till lag om officiell statistik som lades fram av Statistikregel- gruppen (Ds 1999:75) fanns en definition, nämligen en beteckning för numeriska samman- ställningar av elementära observationer som kan hänföras till händelser, flöden eller tillstånd. Denna mötte dock kritik från Lagrådet som menade att begreppet statistik är svårdefinierbart och att det saknades behov av att ange en definition av begreppet i lagen. –Mikrodata: Data om enskilda objekt, t.ex. företag, individer och händelser, som ligger till grund för statistik, och som kan aggre- geras till statistik på ett flexibelt sätt. –Metadata: Rent språkligt betyder detta ”data om data” eller infor- mation om data. Det handlar om data som definierar och beskri- ver mikrodata och makrodata. Normalt används metadata eller metainformation för att beskriva innehållet och/eller strukturen för en viss datasamling, t.ex. ett statistiskt material, ur något per- spektiv. Härigenom kan användaren avgöra hur användbara de olika datamaterialen är. Statistik kan tas fram med olika syften. På mer övergripande nivå är det vanligt att – med avseende på huvudfunktion – skilja på två typer av statistik:4 –Statistik med ett i huvudsak internt syfte för den organisation statistiken berör. För sådan statistik är huvudfunktionen att ut- göra en del av en informationsprocess för styrning av verksamheter, innefattande planering, beslut, uppföljning, analys och utvärder- ing. Den här typen av statistik kallas ofta driftstatistik, verksam- hetsstatistik, operativ statistik eller instrumentell statistik, efter- som den främst avser att ge information av mera internt intresse för den organisation som tar fram den och om mera snävt av- gränsade verksamheter. –Statistik med ett allmäninformativt syfte. Den här typen av stati- stik har till huvudfunktion att ge eller ingå som delar i en allmän beskrivning av förhållanden, dvs. att vara mer allmäninformativ. Den officiella statistiken, som enligt lagen om den officiella stati- stiken, ska finnas för ”allmän information, utredningsverksamhet och forskning”, torde vara det tydligaste exemplet på statistik med en allmäninformativ funktion. Statistikreformen innebar att stora delar av ansvaret för den officiella statistiken inom avgränsade sektorsom- råden överfördes från i huvudsak () till 4SOU 2012:83 s. 104. andra statliga myndigheter. SCB fick ett fortsatt ansvar för sektors- övergripande statistik medan andra myndigheter fick ansvaret för den statistik som låg inom deras verksamhetsområde. finns 28 statistikansvariga myndigheter. Ett av huvudsyftena med statistikreformen var att öka användar- nas inflytande över statistiken. Man förväntade sig att reformen skulle leda till att statistiken blev mer relevant för användarna, att statistik- systemet blev mer flexibelt och att statistikproduktionen blev mer effektiv. SCB hade redan tidigare, enligt sin instruktion, haft ansvar för samordning och bevakning av den officiella statistiken. För att stärka samordningen och överblicken över systemet föreslog utredningen att ett råd för officiella statistik skulle inrättas. Rådet för den officiella statistiken inrättades vid SCB . De 28 myndigheter som är ansvariga för officiell statistik i bildar tillsammans ett nätverk (systemet för den officiella statisti- ken). Varje myndighet publicerar sin statistik på egen webbplats. SCB ansvarar för officiell statistik och annan statlig statistik. Från SCB:s webbplats nås all officiell statistik på de olika webbplatserna via länkar. Allmänheten kan också nå all officiell statistik från de andra myndigheternas statistiksidor. Den statliga statistiken består av officiell statistik och övrig statistik (icke officiell statistik). För den officiella statistiken finns särskilda författningsbestämmelser (se nedan). Även den övriga statistiken kan omfattas av en del av dessa bestämmelser, under förutsättning att statistiken är framställd av staten, men har ett vidare syfte. En stor del av den statistik som framställs är registerbaserad. Det finns också ett stort antal registerförfattningar som reglerar be- handlingen av personuppgifter i viktigare register inom både offent- lig och privat sektor. De grundläggande bestämmelserna för den officiella statistiken finns i lagen om den officiella statistiken. Lagen kompletteras av för- ordningen om den officiella statistiken. Lagen och förordningen kom- pletterar bestämmelserna i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (EU:s dataskyddsförordning). En annan viktig del av regleringen avser sekretess och tystnads- plikt för uppgifter som används vid framställning av statistik. I detta fall finns de huvudsakliga reglerna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I 24 kap. 8 § OSL regleras den s.k. statistiksekretessen. Sekretes- sen gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den en- skilde. Sekretessen är absolut, men medger i särskilda fall utlämnande av avidentifierade uppgifter för statistik- och forskningsändamål. Vidare får regeringen besluta om att statistiksekretessen ska äga till- lämpning på en viss undersökning, se 7 § offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641), förkortad OSF. Statistiksekretessen är en viktig komponent i skyddet av personuppgifter i den officiella sta- tistiken. Det finns kompletterande föreskrifter som rör den officiella sta- tistiken i SCB:s föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCBFS 2002:16). Uppgiftsskyddet regleras i 5–6 §§ i lagen om den officiella sta- tistiken. Den officiella statistiken ska framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska per- soners intressen (5 § första stycket lagen om den officiella statisti- ken). Lagen om den officiella statistiken innehåller också ett förbud mot s.k. bakvägsidentifiering (6 §). Det innebär att uppgifter i den officiella statistiken inte får sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna en enskilds identitet. Förbudet mot bakvägsidentifiering är straffsanktionerat genom 26 § i lagen om den officiella statistiken där det stadgas ansvar för olovlig identifiering. Uppgiftsskyldigheten är en viktig del av statistiklagstiftningen. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i 7–8 §§ i lagen om den officiella statistiken. Där anges vilka som enligt lagen är uppgiftsskyl- diga och för vilka uppgifter. Normalt fastläggs inte uppgiftsskyldig- heten på EU-nivå utan faller enligt den s.k. subsidiaritetsprincipen på den nationella lagstiftningen. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten. Sådana finns i förordningen om den officiella statistiken. Regeringen får vidare bemyndiga en myn- dighet att meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna uppgifter för den officiella statistiken. Uppgiftsskyldigheten i lagen om den officiella statistiken gäller näringsidkare och olika organisationer, bl.a. vissa stiftelser samt kom- muner och regioner. Enskilda, i egenskap av privatpersoner, omfattas inte av lagens uppgiftsskyldighet. Det finns endast ett fall på statistik- området där privatpersoner har ålagts uppgiftsskyldighet, nämligen då folk- och bostadsräkningar har genomförts. görs folk- och bostadsräkningar dock med registerdata som grund. För stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet, samt för kommuner och regioner är upplysningsplikten mindre omfattande än för näringsidkare. Statliga myndigheters uppgiftslämnande regleras i förordningen om den officiella statistiken, eftersom myndigheter under reger- ingen styrs av regeringen själv. Statistikansvariga myndigheter får utan samtycke från de regi- strerade behandla personuppgifter för framställning av statistik. Det följer av att officiell statistik är en samhällsviktig verksamhet. Stati- stikansvariga myndigheter får därmed, om det är nödvändigt, behandla personuppgifter med stöd av den rättsliga grunden arbetsuppgifter av allmänt intresse (artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning).