sou · H8B322 · 2020-04-29 00:00:00 — Detta förslag är dock föremål för förhandlingar inom rådet och det är således inte klart hur den slutliga regleringen avseende mervärdesskattesatser inom EU kommer att se ut. Utredningen måste dock i sin bedömning utgå från nu gällande regler och enligt dessa bedöms en sänkning av mervärdesskatten på motorfordonspooler inte vara möjlig. I enlighet med kommittédirektiven lämnas således inga författningsförslag i denna del. Utredningen har i kapitel 8 kommit fram till att en sänkt mervärdesskattesats på motorfordonspooler inte är förenlig med och således inte är möjlig att införa. Utredningen ska därför, i enlighet med kommittédirektiven, undersöka andra sätt att främja dessa tjänster än inom ramen för skattesystemet (dir. 2018:93). I denna del ska utredningen närmare analysera förslaget av Utredningen cirkulär ekonomi i betänkandet Från värdekedja till värdecykel – så får en mer cirkulär ekonomi (SOU 2017:22) om att öka tillgängligheten till bilpooler. I avsnitt 9.4.1 och 9.4.3 nedan redogörs för utredningens förslag och hur dessa togs emot av remissinstanserna. I detta kapitel redogörs för utredningens överväganden i fråga om möjligheten att inrätta särskilda parkeringsplatser för motorfordonspooler och därtill angränsande frågor. utgörs den svenska marknaden för delning av motorfordon främst av bilpooler (se kapitel 5) och den forskning som finns är i huvudsak inriktad på effekter av bilpooler. Utredningens överväganden baseras därför i stor utsträckning på nu gällande förhållanden och forskning om bilpooler. Syftet med utredningens förslag är emellertid att samtliga motorfordonspooler ska omfattas och således ges förutsättningar för tillväxt och utveckling. 9.2Tillgång till parkering – centralt för främjande av bilpooler Bilpooler har störst möjlighet att växa och bli framgångsrika i större städer. Detsamma kan förväntas gälla även för motorcykel- och mopedpooler eftersom det krävs en viss efterfrågan för att sådana tjänster ska kunna startas upp och bli ekonomiskt lönsamma. är det just i större städer som tillgången till parkeringsplatser är som mest begränsad och där kostnaden för parkeringen är som högst. Tillgången till parkeringsplatser har identifierats som en central fråga för att främja bilpoolsmarknadens tillväxt.1 föreslog t.ex. i sin rapport att kommunerna ska ges rätt att upplåta allmän mark till särskilda parkeringar för bilpooler på ett liknande sätt som de kan avsätta mark för särskilda parkeringar för rörelsehindrade.2 Eftersom marknaden för motorfordonspooler nästan uteslutande utgörs av bilpooler har utredningen inte kunnat belägga att motorcykel- och mopedpooler har något behov av parkeringsplatser. Flera tidigare utredningar har behandlat frågan om att reservera parkeringsplatser för bilpoolsbilar. Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen (SOU 2005:51) föreslog i slutbetänkandet Bilen, biffen, bostaden, Hållbara laster – smartare konsumtion att kommuner skulle ges möjlighet att enligt trafikförordningen (1998:1276), TrF, upplåta särskilda parkeringsplatser för bilpoolsbilar (SOU 2005:51 s. 126). Detta bl.a. eftersom bilpooler främjar en hållbar transportutveckling både ekonomiskt, socialt och ekologiskt (SOU 2005:51 s. 124). behandlade i betänkandet Ett enhetligt system för felparkering frågan om det skulle vara möjligt för en kommun att reservera särskilda parkeringsplatser för s.k. bilpoolsbilar (SOU 2006:109). hade också att överväga om det skulle vara möjligt att differentiera parkeringsavgifter beroende på ett fordons miljöegenskaper. ansåg att det saknades bärande skäl för att införa en möjlighet att differentiera parkeringsavgifter med hänsyn till ett fordons miljöegenskaper. Ett skäl för detta ställningstagande var att utredningen hade svårt att se varför just ett fordons miljöegenskaper skulle innebära att en fordonsägare särbehandlas. Man kan ju lika gärna tänka sig en möjlighet till avgiftsdifferentiering på grund av andra beaktansvärda skäl, t.ex. ett fordons trafiksäkerhetsegenskaper. ansåg också att det inte hade framkommit några bärande skäl till att införa en möjlighet att reservera parkeringsplatser för bilar som ingår i bilpooler (s. 131). Det ska dock påpekas att utredningens ställningstagande rörde 1Akyelken, et al. (2018), s. 351, Langeland & Julsrud (2018), Sarasini & Langeland (2017), s. 14, et al. (2019), s. 5 och 6, (2020), s. 118 och 119. (2019), s. 73. om en sådan möjlighet skulle införas i lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. (kommunala avgiftslagen, ), där bl.a. grunderna för kommunernas rätt att ta ut parkeringsavgifter regleras. ansåg bl.a. att en sådan reglering skulle utgöra ytterligare ett undantag från huvudregeln och uttalade att det i sammanhanget också bör beaktas att de möjligheter till avgiftsdifferentiering som finns i kommunala avgiftslagen inte tar sikte på ett fordons egenskaper. Vidare konstaterades att om parkeringsavgifterna tillåts användas för att av olika skäl styra medborgarnas beteenden i avseenden som inte direkt är kopplade till behovet att ordna trafiken, så finns en påtaglig risk för att avgiften i stället skulle anses vara en skatt. Utredningen om fossilfri fordonstrafik rekommenderade i betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) att kommuner bör uppmuntra bilpooler i planeringen och parkeringspolicyn, t.ex. genom att tillhandahålla parkeringsplatser till dem i attraktiva lägen, då bilpooler möjliggör färre parkeringsplatser totalt sett (SOU 2013:84 del 1 s. 321). Utredningen föreslog att Transportstyrelsen skulle ges uppdraget att utreda frågan om rätt för kommunerna att upplåta sådan parkering till bilpoolsbilar (s. 780 och s. 782). Utredningen ekonomi föreslog i betänkandet Från värdekedja till värdecykel – så får en mer cirkulär ekonomi (SOU 2017:22) att kommunerna skulle ges möjlighet att upplåta gatumark som bilpoolsparkering genom lokala trafikföreskrifter samt också ges rätten att reservera bilpoolsparkering för specifikt utpekade fordon (SOU 2017:22 s. 199 och s. 214–218). Möjligheten att reservera parkeringsplatser för bilpoolsbilar är alltjämt något som efterfrågas såväl från bilpoolsleverantörernas som från kommunernas sida. Vissa kommuner har försökt att främja etableringen av bilpooler genom att underlätta för parkering av sådana bilar på kommunens gator, dvs. Ett exempel är som gjorde ett försök till detta genom att meddela lokala trafikföreskrifter med särskilda trafikregler om förbud att stanna och parkera på vissa gator. Platserna märktes ut med vägmärket ”förbjudet att stanna”, men med en tilläggstavla där det framgick att förbudet inte gällde bilpoolsbil med dispens. Beslutet hade fattats med stöd av 10 kap. 2 § första stycket 1 TrF. att upphäva kommunens beslut.3 Transportstyrelsen ansåg att det kan ifrågasättas om gynnande av bilpooler är en angelägenhet av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. I kravet på allmänintresse ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda. Det hade enligt Transportstyrelsen heller inte anförts något sakligt skäl för gynnande av vissa. kunde således inte gynna bilpooler genom att reservera parkeringsplatser på detta sätt. 9.3Gällande rätt avseende parkering m.m. Parkering innebär en uppställning av ett fordon med eller utan förare av någon annan anledning än som föranleds av trafikförhållandena, sker för att undvika fara, eller sker för på- eller avstigning eller på- eller avlastning av gods (2 § förordningen [2001:651] om vägtrafikdefinitioner). Inom områden som omfattas av detaljplan gäller olika regler för hur parkering kan ordnas beroende på om marken är planlagd som allmän platsmark eller kvartersmark. Vad som utgör allmän platsmark respektive kvartersmark regleras i (2010:900), PBL. I en detaljplan ska kommunen bl.a. bestämma och ange gränserna för allmänna platser. Även utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för ska anges i planen (4 kap. 5 § PBL). Allmän platsmark är en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov (1 kap. 4 § PBL). Det är fråga om mark som ska användas för gemensamma ändamål som rymmer allmänna nyttigheter eller ska nyttjas av allmänheten (2009/10:170 s. 142). I normalfallet är det kommunen som är huvudman för allmän platsmark (4 kap. 7 § PBL). Parkering på allmän platsmark kallas ibland gatumarksparkering. Trafikförordningen innehåller bestämmelser för trafik på väg och i terräng. En del av bestämmelserna är allmänna trafikregler, som gäller för alla trafikanter och trafik med fordon, bl.a. regler om hur man får stanna och om parkering. Dessutom finns det bemyndiganden 3Transportstyrelsens beslut , TSV 2013-2214. till behöriga myndigheter att meddela föreskrifter om regler som innebär avvikelser från eller som kompletterar de generella reglerna. Kommunen kan t.ex. genom lokala trafikföreskrifter föreskriva särskilda trafikregler för bl.a. parkering (10 kap. 1 § andra stycket 16 och 3 §). Sådana föreskrifter får avse en viss trafikantgrupp, ett visst eller vissa fordonsslag, eller fordon med last av viss beskaffenhet (10 kap. 2 § första stycket TrF). Olika fordonsslag såsom buss, cykel och motorredskap definieras i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner. En trafikant är den som färdas eller annars uppehåller sig på en väg eller i ett fordon på en väg eller i terräng samt den som färdas i terräng (2 § förordningen om vägtrafikdefinitioner). Exempel på trafikantgrupper är gående, rörelsehindrade med parkeringstillstånd samt förare av utryckningsfordon. Elbilar och laddhybrider utgör inte särskilda fordonsslag. I trafikförordningen har därför införts bestämmelser som möjliggör för kommunen att genom lokala trafikföreskrifter besluta att en plats ska vara laddplats (10 kap. 1 § 7). En plats får förklaras som laddplats endast om det finns anordningar för extern laddning med elektrisk energi för fordons framdrivning (10 kap. 9 a §). På en laddplats får endast fordon som kan laddas externt med elektrisk energi för fordonets framdrivning parkeras eller stannas. Andra fordon får inte parkeras eller stannas annat än för på- eller avstigning (3 kap. 54 § TrF). Det är tillåtet att parkera ett elfordon på en laddplats även när laddning inte pågår.4 Regleringen i trafikförordningen innebär att lokala trafikföreskrifter om parkering också kan innefatta särskilda bestämmelser för att underlätta för dem som bor i ett visst område att parkera inom detta område, s.k. boendeparkering. Om det behövs av särskilda skäl får vissa parkeringsplatser i området reserveras för de boende genom sådana bestämmelser (10 kap. 2 § andra stycket TrF). Boendeparkering kan ordnas på två olika sätt, dels genom att de som bor i ett område får rätt att parkera på allmän platsmark inom området på mer förmånliga villkor än andra, dels genom att parkeringsplatser reserveras för de boende och att andra därmed utestängs från att parkera på dessa platser. Boendeparkering har inte ansetts medföra att allmän platsmark inte längre används för gemensamma behov (prop. 1984/85:14 s. 15). Lokala trafikföreskrifter om parkering får också innefatta särskilda bestämmelser om att parkeringsplatser får reserveras för utländska beskickningar m.m. (10 kap. 2 § tredje stycket TrF). 4Ceder, et al. (2019), kommentaren till 10 kap. 9 a § TrF. utom får parkeringsplatser genom lokala trafikföreskrifter reserveras för rörelsehindrade med parkeringstillstånd (13 kap. 8 § TrF). Kommunerna har vidare befogenhet att medge parkering på särskilda villkor för näringsidkare och andra med särskilda behov att parkera i sitt arbete, s.k. nyttoparkering (13 kap. 3 och 4 §§ TrF). Enligt 1 § lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor ska en kommuns uppgifter att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer fullgöras av en eller flera nämnder. Beslut om boende- och nyttoparkering kan inte överklagas (15 kap. 2 § TrF). Parkering kan också ske på kvartersmark. Kvartersmark är mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde (1 kap. 4 § PBL). Med parkering på kvartersmark, som ibland kallas tomtmarksparkering, avses i huvudsak parkering som sker på tomtmark eller i parkeringshus. På kvartersmark är det markägaren som har rätt att besluta om vilka parkeringsregler som ska gälla. Det finns inte några bestämmelser som särskilt reglerar parkering på kvartersmark. Kommunen har möjlighet att besluta om lokala trafikföreskrifter för att reglera parkering på kvartersmark, men för detta krävs samråd med, och ibland även medgivande av, markägaren (10 kap. 6 § TrF). Grunderna för kommunernas rätt att ta ut parkeringsavgifter finns i 2 § . Enligt denna bestämmelse får en kommun, i den omfattning som behövs för att ordna trafiken, ta ut ersättning i form av en avgift för rätten att parkera på sådana offentliga platser som står under kommunens förvaltning och som kommunen har upplåtit för parkering. Grunderna för beräkning av avgiften beslutas av kommunfullmäktige. Därvid gäller följande. För att underlätta för näringsidkare och andra med särskilda behov av att parkera i sitt arbete eller för dem som bor i ett visst område att parkera inom området får avgifter tas ut efter särskilda grunder av dem som beslutet gäller. Avgiften får i sådana fall fastställas till ett engångsbelopp för . Rörelsehindrade får befrias från avgiftsskyldighet. För rätten att ta ut parkeringsavgift krävs således att det är fråga om en offentlig plats som står under kommunens förvaltning. Med offentlig plats avses enligt 1 kap. 2 § ordningslagen (1993:1617) bl.a. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål. En gata är upplåten för avsett ändamål när den har ställts i ordning och upplåtits för trafik. Parker och torg anses vara upplåtna när området har ställts i ordning i enlighet med planens bestämmelser (prop. Avgiftsdifferentiering eller avgiftsbefrielse är inte möjlig i andra fall än som anges i lagtexten (HFD 2014 ref. 57, där en kommuns beslut om att parkeringsavgift inte ska tas ut för miljöbilar har ansetts strida mot lag). 9.3.3Parkeringsövervakning på allmän platsmark I lagen (1987:24) om parkeringsövervakning m.m. och lagen (1976:206) om felparkeringsavgift finns regler för parkeringsövervakning på allmän plats. Parkeringsövervakning på allmän plats är en form av myndighetsutövning och är primärt en polisiär uppgift. Om det för parkeringsövervakningen i en kommun behövs parkeringsvakter, får kommunen emellertid besluta att den själv ska svara för övervakningen (2 § lagen om parkeringsövervakning m.m.). Kommunen ska samråda med om den allmänna inriktningen och omfattningen av parkeringsövervakningen (4 §). En felaktig uppställning av ett fordon kan medföra en felparkeringsavgift enligt lagen om felparkeringsavgift. Enligt 2 § lagen om felparkeringsavgift ska den som överträder de föreskrifter om stannande och parkering som framgår av förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift betala en felparkeringsavgift, om överträdelsen inte är belagd med straff. De föreskrifter om stannande och parkering som avses finns i trafikförordningen och i lokala trafikföreskrifter. Det är fordonets ägare som ansvarar för att felparkeringsavgiften betalas. Ägaren ansvarar dock inte om omständigheterna gör det sannolikt att fordonet frånhänts honom genom brott (4 §). En parkeringsanmärkning med uppmaning att betala en felparkeringsavgift får enligt 5 § lagen om felparkeringsavgift meddelas av en polisman eller av en sådan parkeringsvakt som avses i lagen om parkeringsövervakning m.m. 9.3.4Flyttning av fordon parkerade på allmän platsmark Bestämmelser om flyttning av fordon finns i lagen (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall, LFF, och förordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall, FFF. I 2 § första stycket LFF bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om rätt för statlig eller myndighet att flytta fordon i särskilt angivna fall, när det behövs för ordningen och säkerheten i trafiken eller av naturvårdsskäl. Regeringen har utnyttjat bemyndigandet genom en bestämmelse i 2 § FFF, där det anges i vilka situationer som ett fordon får flyttas. En grundläggande förutsättning för flyttning är generellt att fordonet är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande och parkering. Ett felparkerat fordon får enligt 2 § 2 c FFF flyttas om fordonet varit fortlöpande uppställt på samma plats under (den s.k. tredygnsregeln). Flyttning får också ske t.ex. om ett fordon är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering på en parkeringsplats som är reserverad för personer med parkeringstillstånd för rörelsehindrade (2 § 4 a) eller på en parkeringsplats som är reserverad för fordon som avses i 10 kap. 2 § tredje stycket trafikförordningen, dvs. beskickningsfordon (2 § 8). Ett beslut om flyttning ska enligt 4 § första stycket FFF verkställas , om det behövs med hänsyn till ändamålet med flyttningen. I andra fall ska ett skriftligt meddelande fästas på fordonet med en uppmaning till ägaren att senast viss angiven dag flytta fordonet. Det ska framgå av meddelandet att fordonet kommer att flyttas om uppmaningen inte följs. Är ägaren känd, ska en kopia av meddelandet skickas till honom eller henne så snart det kan ske (4 § andra stycket FFF). En sådan uppmaning ska t.ex. alltid ske om ett fordon ska flyttas eftersom det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering på en parkeringsplats som är reserverad för fordon som avses i 10 kap. 2 § tredje stycket trafikförordningen, dvs. beskickningsfordon (4 § tredje stycket FFF). Ett beslut om flyttning ska föregås av utredning (3 § FFF) och meddelas och verkställs av , myndighet i en kommun som svarar för parkeringsövervakningen eller region (16 § första stycket FFF). 9.4En möjlighet att upplåta allmän platsmark till parkeringsplatser för delningsfordon införs Förslag: Kommunen ska ges möjlighet att genom lokala trafikföreskrifter reservera parkeringsplatser för delningsfordon på allmän platsmark. På sådana parkeringsplatser ska andra fordon inte få parkeras eller stannas annat än för på- eller avstigning. Bedömning: Någon möjlighet för kommunen att reservera parkeringsplatser för specifika fordon bör inte införas. Tillgången på parkeringsplatser är en av de faktorer som har störst betydelse för val av transportmedel och för resmönstret. Parkering kan därför användas som ett styrmedel i samhällsplaneringen för att främja en hållbar stadsutveckling.5 Möjligheten att reservera parkeringsplatser för bilpoolsfordon på allmän platsmark (gatumark) har på många håll lyfts fram som en åtgärd att främja bilpooler, vilket redogjorts för ovan. Utredningen ekonomi föreslog i betänkandet Från värdekedja till värdecykel – så får en mer cirkulär ekonomi (SOU 2017:22 s. 199 och s. 214–218) att kommunerna skulle ges möjlighet att upplåta gatumark som bilpoolsparkering genom lokala trafikföreskrifter samt också ges rätten att reservera bilpoolsparkering för specifikt utpekade fordon. Utredningen föreslog vidare att det skulle införas lagstadgade kriterier för allmänt tillgängliga bilpoolsfordon. Bilpooler skulle ges möjlighet att ansöka hos Transportstyrelsen om att fordon som uppfyllde dessa kriterier skulle registreras som allmänt tillgängliga bilpoolsfordon i vägtrafikregistret. Flera remissinstanser, däribland Transportstyrelsen, och Kammarrätten i , var dock kritiska mot förslagen och dessa har ännu inte lett till lagstiftning. Skälen till kritiken var bl.a. att allmän platsmark är avsedd för gemensamma behov och att särbehandling av bilar som ägs och utnyttjas i en viss form innebär ett stort avsteg från den principen. Såväl Transportstyrelsen som ansåg att reserverade parkeringsplatser för bilpoolsbilar i stället kunde ordnas inom kvartersmark. 5Boverket (2019). En huvudprincip i svensk parkeringspolitik är att parkering ska ske på just kvartersmark. På sådan mark är det möjligt att reservera parkeringsplatser för t.ex. bilpooler. kommuner och Regioner har emellertid till utredningen framfört att det råder brist på kvartersmark i många kommuner. Det har, såsom ovan framgår, inte framkommit att det finns något behov av parkeringsplatser när det gäller motorcyklar och mopeder klass I. Utredningen syftar till att främja motorfordonspooler, oaktat vilken fordonskategori verksamheten avser. Utredningens överväganden och förslag omfattar därför samtliga delningsfordon. 9.4.2Reserverade parkeringsplatser för delningsfordon Det ligger i begreppet allmän plats att denna ska vara tillgänglig för allmänheten och att platsen ska användas för gemensamma behov. Allmänna platser får inte mer än tillfälligtvis upplåtas för enskild verksamhet. Markens användning får inte frånta eller utesluta allmänhetens rätt att kunna använda den allmänna platsen. Vad som anses vara gemensamma behov måste kunna variera och påverkas av förändringar i samhället (jfr uttalanden om tillämpningen av allmänt hållna bestämmelser i i prop. 1985/86:1 s. 469). Frågan är då om reserverade parkeringsplatser för delningsfordon, dvs. fordon som används i en motorfordonspool enligt lagen om motorfordonspooler (se avsnitt 7.3.5), skulle anses innebära att marken är tillgänglig för allmänheten. Redan nu finns möjligheten för kommunen att reservera parkeringsplatser för de boende inom ett visst område. För detta uppställs dock krav på särskilda skäl, vilket tydliggör att möjligheten endast ska användas undantagsvis (prop. 1984/85:14 s. 15). Sådan platsreservation har inte ansetts medföra att marken är avsedd för gemensamma behov (prop. 1984/85:14 s. 15). Det borde enligt utredningens mening förhålla sig på samma sätt med parkeringsplatser för delningsfordon. Att allmän platsmark upplåts till en tjänst för delad mobilitet som allmänheten har tillgång till och som i förlängningen kan bidra till ökad resurseffektivitet i transportsektorn och minskade utsläpp av växthusgaser bör kunna rymmas i begreppet gemensamma behov. Det ligger i allmänhetens intresse att denna utveckling kom- mer till stånd och enligt utredningens mening bör tillgång till delningsfordon kunna utgöra ett gemensamt behov. Boendeparkering infördes med det huvudsakliga syftet att de som bor i ett område inte ska tvingas använda sina bilar endast på grund av att parkeringsregleringen gör det omöjligt för dem att långtidsparkera i närheten av bostaden (prop. 1984/85:14 s. 9). Trots detta förarbetsuttalande måste boendeparkering kunna ses som ett främjande av bilägande eftersom det vid dess införande förutsattes att de boende ägde bilar och behövde parkeringsplatser för dessa. Införandet måste enligt utredningens mening ses i ljuset av det då rådande samhällsklimatet. Med tanke på bl.a. den ändrade synen på bilen och transportsektorns klimatutmaning måste motorfordonspooler, dvs. ett främjande av delande av fordon, också kunna utgöra ett gemensamt behov. Eftersom motorfordonspoolerna enligt definitionen måste vara allmänt tillgängliga kan en platsreservation för delningsfordon inte anses innebära att marken är tillgänglig för allmänheten. I utredningens överväganden om att införa en möjlighet att reservera parkeringsplatser för delningsfordon måste likställighetsprincipen i kommunallagen (2017:725) beaktas. Denna princip innebär att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 3 § kommunallagen). Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller . Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det (2 kap. 8 § kommunallagen). Likställighetsprincipen innebär att medlemmar eller grupper av medlemmar i samma situation ska behandlas lika.