sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — (Fi 2012:11) föreslog i betänkandet Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) sammanfattningsvis följande när det gäller enskilda aktörer inom skolväsendet. Vid Skolinspektionens och kommunernas prövning av om en- skilda sökande ska godkännas som huvudmän för verksamhet enligt skollagen ska krav ställas på insikt, erfarenhet och lämplighet för att beviljas godkännande eller tillstånd att bedriva sådan verksamhet. Om sökanden är en juridisk person ska bedömningen omfatta verk- ställande direktör, styrelseledamöter, suppleanter, bolagsmän samt äga- re och andra som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Krav på insikt och erfarenhet syftade enligt utredningen till att ge blivande tillståndshavare en högre beredskap för uppdraget och skulle därigenom ytterligare säkerställa att sökanden har goda förutsätt- ningar för att erbjuda en verksamhet av god kvalitet. Genom kraven menade utredningen att aktörer som är olämpliga på grund av exem- pelvis brottslighet eller andra oegentligheter kan uteslutas i ett tidigt skede. Prövningen av om en sökande har tillräcklig erfarenhet och insikt, och i övrigt är lämplig skulle göras utifrån en samlad bedöm- ning av de uppgifter som framkommer i ansökningsförfarandet. Utredningen föreslog därutöver även att den som ansöker om godkännande eller tillstånd enligt skollagen ska visa att den har eko- nomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet. Att sökanden kan finansiera den verksamhet som ansökan avser och han- tera tillfälliga nedgångar i antalet elever eller barn ansåg utredningen vara avgörande för en långsiktig och kvalitativ verksamhet. Hur stora de finansiella behoven är varierade enligt utredningen beroende på vilken verksamhet som ska bedrivas, och prövningen skulle därför utformas med hänsyn till verksamhetens omfattning och förhållan- dena inom det aktuella verksamhetsområdet. Utredningen föreslog vidare att kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verk- samhet ska gälla fortlöpande, dvs. även efter att tillstånd eller god- kännande beviljats. Det ska ingå i respektive myndighets tillsyns- ansvar att följa upp att tillståndshavare uppfyller kraven. För att säkerställa att tillståndshavarna har rätt förutsättningar föreslog ut- redningen att tillståndshavarna ska anmäla dels förändringar i de ekonomiska förutsättningarna som kan påverka verksamhetens lång- Förslag som rör ägar- och ledningsprövning siktighet, dels förändringar i den personkrets som ska omfattas av prövningen. Utredningen föreslog också att tillståndshavare som inte uppfyller kraven ska kunna föreläggas att åtgärda bristen och att ett tillstånd eller godkännande ska kunna återkallas. Utredningen föreslog också att ansvariga kommunala och statliga myndigheter skulle få ta ut en avgift vid en ansökan om godkän- nande samt när förändringar i personkretsen anmäls. Avgifterna skulle differentieras beroende på prövningens omfattning, så att det fanns ett samband mellan den avgift som myndigheten tar ut och kost- naden för prövningen av ärendet. betänkande har remissbehandlats, och den övervägande delen av de remissinstanser som yttrade sig ansåg att det kunde vara positivt med någon form av prövning, dels av att det finns ekonomiska förutsättningar för att bedriva verksamheter långsiktigt, dels av att ägare och ledning har tillräcklig kompetens och är allmänt lämpliga. Många remissinstanser ansåg dock att för- slaget behövde förtydligas. Regeringen beslutade mot denna bakgrund att ge Välfärdsutred- ningen (Fi 2015:01) tilläggsdirektiv (dir. 2015:108) med uppdrag att bl.a. vidareutveckla förslag om krav på ekonomisk långsiktighet, insikt, erfarenhet och lämplighet för god- kännande att bedriva utbildning inom skolväsendet enligt skollagen genom att förtydliga dessa begrepp och föreslå de ändringar av Ägar- prövningsutredningens författningsförslag som utredaren ansåg nöd- vändiga. (Fi 2015:01) utvecklade i sitt delbetänkande Ord- ning och reda i välfärden (SOU 2016:78) vissa av de förslag Ägar- prövningsutredningen lämnat och föreslog såvitt här är av intresse följande. Den krets som ska prövas vid en ägar- och ledningsprövning ska vara verkställande direktör eller annan som genom en ledande ställ- ning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verk- samheten samt styrelse och ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. Dessa ska genom tidigare erfarenhet eller på annat sätt styrka att de har insikt i de föreskrifter som krävs för att bedriva Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Vidare krävs att samtliga företrädare för den juridiska personen i övrigt bedöms lämpliga att företräda verksamheten. Väl- färdsutredningen förtydligade också vilken typ av brottslighet som ska beaktas vid denna prövning. föreslog ett krav på att verksamheten skulle ha ekonomiska förutsättningar för att bedrivas långsiktigt. bedömde att ett sådant krav är svårt att uppfylla och föreslog i stället att ett krav införs på att tillståndsinnehavaren ska ha ekonomiska förutsättningar att uppfylla de föreskrifter som gäller för verksamheten. Om exempelvis antalet elever minskar på en skola så att verksamheten visar stora underskott kan detta medföra att tillståndsmyndigheten ingriper om inte huvudmannen kan visa att den har ekonomiska medel genom exempelvis en bankgaranti för att hantera efterfrågeminskningen. Betänkandet har remissbehandlats och för- slag när det gäller bestämmelser om ägar- och ledningsprövning har behandlats i propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158). 12.2.4Genomförda lagändringar när det gäller ägar- och ledningsprövning Regeringen beslutade propositionen Ökade till- ståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158). har beslutat i enlighet med reger- ingens förslag (bet. 2017/18:FiU43, rskr. 2017/18:356) och lagänd- ringarna i skollagen trädde i kraft . Ändringarna i skollagen innebär bl.a. att prövningen av enskilda som vill bli god- kända som huvudmän för skollagsreglerad verksamhet skärpts. Reger- ingen har vidare beslutat om ändringar i skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039). Även dessa ändringar trädde i kraft och innebär bl.a. följande. Skolinspektionen ska ta ut en avgift för en ansökan till myndig- heten om godkännande av en enskild som huvudman på när ansökan gäller nyetablering av fristående skola, på när det gäller utökning av befintligt godkännande (i gymnasieskolan när det gäller utökning som inte endast innefattar avvikelse enligt 5 kap. gymnasieförordningen inom de nationella programmen) samt i fråga om gymnasieskolan på vad gäller ansökan om Förslag som rör ägar- och ledningsprövning utökning som endast innefattar avvikelse enligt 5 kap. gymnasieför- ordningen inom de nationella programmen.1 När det gäller kommun- erna regleras storleken på avgiftsuttaget av självkostnadsprincipen, dvs. att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller (2 kap. 6 § kommunallagen, 2017:725). Vi återkommer med en mer detaljerad redogörelse av nuvarande reglering i avsnitt 12.4.2. 12.2.5Andra utredningar av intresse Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund (Ku 2016:01) har i sitt betänkande Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18) föreslagit en ny lag om stöd till trossamfund. Utredningen föreslog att målsättningen med statens stöd till trossamfund även framöver bör vara att stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och lång- siktigt inriktad religiös verksamhet. Det ska vidare framgå av mål- sättningen att det statliga stödet ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på, vilket medför att målsättningen bättre speglar den avsikt som regeringen uttalat med stödet, dvs. att främja demokrati och delaktighet, med respekt för jämställdhet och alla människors lika värde. Av särskilt intresse för vår utredning är de resonemang som utredningen för när det gäller det demokratikriterium som föreslås i betänkandet. Utredningen finner att det av flera skäl är nödvändigt med ett demokratikriterium i stödlagstiftningen. För det första ålägger regeringsformens (RF) program- och målsättningsstadga (1 kap. 2 § RF) det allmänna att positivt verka för att samhällets grundläggande värderingar skyddas. Ett statligt stöd bör därmed inte fördelas till verksamheter som strider mot eller motarbetar dessa värderingar. Den svenska staten är också skyldig genom de internationella kon- ventioner som anslutit sig till att skydda och främja olika konventionsrättigheter, varför stöd som regel måste kunna vägras vid kränkningar av mänskliga rättigheter. Även stödets legitimitet förutsätter att offentliga medel inte betalas ut till trossamfund som 1Se 2 kap. 5 § skolförordningen respektive 2 kap. 7 § gymnasieförordningen. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning bedriver en verksamhet som är oförenlig med grundlägg- ande värderingar. Utredningen anser att demokratikriteriet bör utformas på så sätt att det exkluderar trossamfund som agerar i strid med särskilt skydds- värda grundläggande värderingar i det svenska samhället. På så sätt kan lagstiftaren ange när en inskränkning av religionsfriheten är motiverad och begränsar därmed regleringen till situationer där det verkligen är nödvändigt att staten ingriper. Det blir vidare lättare för trossamfunden att på förhand förutse vilka ageranden som kan leda till vägrat stödberättigande och beslutsfattarens möjligheter till god- tyckliga bedömningar begränsas. Utredningen konstaterar att grundläggande värderingar som kan anses särskilt skyddsvärda i det svenska samhället anges i regerings- formens program- och målsättningsstadga (1 kap. 2 § RF). Stadgan bygger till stor del på internationella konventioner som har anslutit sig till, såsom (EKMR), FN:s inter- nationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter samt . Den omfattar värderingar såsom alla män- niskors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, demokratins idéer, delaktighet och jämlikhet samt skydd mot diskri- minering, den enskildes privatliv och familjeliv samt barns rätt. Detta är värderingar som ses som särskilt skyddsvärda i ett demo- kratiskt samhälle och ageranden som kränker dessa kan innebära inskränkningar av andra personers fri- och rättigheter. Av dessa vär- deringar har utredningen lagt fokus på sådana som kan ha särskild betydelse i förhållande till trossamfunden, oavsett om kränkningar av värderingarna faktiskt förekommer i trossamfund och i så fall i vilken omfattning. De exkluderingsgrunder som föreslås avser följande områden. Våld mot person, tvång och hot. Stöd får självfallet inte lämnas om ett trossamfund utövar våld mot person, tvång eller hot. Inte heller trossamfund som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld mot person, tvång eller hot ska få statligt stöd. Det skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som rättfärdigar våld i nära relationer eller som främjar tvångsäktenskap eller våldsbejakande extremism genom spridande av propaganda, finansiering eller rekrytering. Kränkningar av barns rättigheter. Staten bör aldrig stödja tros- samfund som kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som utsätter barn för skadliga bestraffningar eller rättfärdigar, främjar eller uppmanar till skadliga kränkningar av barns rättigheter. Inskränkningar av betjänades fri- och rättigheter. Det förekommer att olika religioner eller trossamfund föreskriver särskilda uppträ- danderegler som anhängare måste följa i sitt privatliv. Statens utrym- me för att inskränka de val anhängare gör i syfte att följa religiösa påbud är enligt EKMR mycket begränsat, även om påbuden kan vara skadliga för anhängarnas välbefinnande. Anhängare som inte accep- terar ett trossamfunds religiösa påbud måste dock alltid ha en ovill- korlig rätt att lämna samfundet i fråga. Om ett trossamfund inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet ska stödberättigande vägras. Diskriminering och klara överträdelser av principen om alla männi- skors lika värde. En grundläggande värdering i ett demokratiskt sam- hälle är att diskriminering eller kränkningar av personer på grund av bl.a. kön, religion och sexuell läggning inte kan tolereras. Om ett trossamfund inte skulle respektera principen om alla människors lika värde bör det därför som regel inte vara stödberättigat. skyddar t.ex. EKMR trossamfundens autonomi och inre liv och ett trossamfund bör, i enlighet med sin religiösa lära, bl.a. fritt få välja vilka personer som ska företräda den religiösa kärnverksamheten, t.ex. religiösa ledare och lärare, även om detta innebär en särbehand- ling som grundas på t.ex. kön eller sexuell läggning. Även diskrimi- neringslagen (2008:567) får anses medge viss särbehandling när det gäller sådana religiösa företrädare. Om ett trossamfund däremot diskriminerar personer som söker andra tjänster hos samfundet ska det inte vara stödberättigat. Diskriminering skulle även kunna ske om ett trossamfund t.ex. vägrar någon tillträde till en offentlig guds- tjänst på grund av sexuell läggning eller inom en utbildningsverk- samhet. Det kan t.ex. handla om trossamfund som uttrycker miss- aktning för grupp av personer med anspelning på t.ex. kön, etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning. Aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Ett trossam- fund som aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket ska inte vara stödberättigat. Det skulle t.ex. kunna handla om ett tros- samfund som uppmanar till att inte följa svensk lag, svika med- borgerliga skyldigheter eller inte hörsamma myndigheters påbud. Med medborgerliga skyldigheter avses endast lagliga skyldigheter Förslag som rör ägar- och ledningsprövning och inte moraliska förpliktelser mot samhället, t.ex. utövande av röst- rätt. I undantagsfall kan uppmaning till lagbrott m.m. vara förenligt med stödberättigande. Det måste i så fall röra sig om uppmaning till civil olydnad som helt syftar till att bevara eller återupprätta demo- kratiska värden. (Ku 2018:01) hade i uppdrag att se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningar och tillämpningen av dessa villkor. Syftet med översynen var att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grund- läggande värderingar så som de formuleras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Utred- aren skulle bl.a. göra en samlad analys av vilka svårigheter och ut- maningar de ansvariga myndigheterna och det civila samhället har med dagens system och föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhet- ligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beakt- ande av föreningsfriheten. Utredningen har i sitt betänkande Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35) som demokrativillkor föreslagit följande. Bidrag ska inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten, 1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla män- niskors lika värde, 3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller 4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Utredningen föreslår således att prövningen mot demokrativillkoren ska avse organisationens och företrädarnas agerande inom ramen för verksamheten. Det kan vara innehållet i organisationens stadgar, verk- samhetsberättelse, verksamhetsplan eller andra dokument som här- rör från organisationen, t.ex. på en webbplats, som utesluter stats- Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Demokrativillkoret ska också omfatta organisationens före- trädare. Begreppet företrädare bör avse såväl en organisations legala företrädare som andra som på olika sätt företräder organisationen, t.ex. styrelseledamöter eller personer som är anställda eller utsedda av organisationen att utföra ett visst uppdrag. Det är ageranden inom ramen för en organisations verksamhet som ska bedömas. Företrä- dares agerande i helt privata sammanhang, utan samband med före- trädarens roll eller funktion i organisationen, bör organisationen som regel inte lastas för. Det första demokrativillkoret avser att en organisation eller en företrädare för denna utövar våld, tvång eller hot eller på annat otill- börligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. En sådan organisation ska enligt utredningen inte beviljas statsbidrag för sin verksamhet. Det kan t.ex. röra sig om en organisation eller en företrädare som med våld, tvång eller hot förmår medlemmar eller enskilda att agera i enlighet med religiöst, politiskt eller kulturellt motiverade regler eller normer. Även ageranden som på annat otill- börligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter bör enligt utredningens uppfattning vara diskvalificerande för bidrag. Kränkningar av barns fri- och rättigheter ska bedömas som särskilt allvarliga. Det kan handla om uppmaningar om att barn inte ska kunna ta del av utbildning, hälsovård eller sjukvård eller den lek, vila och fritid som ett barn har rätt till enligt . Det andra demokrativillkoret avser diskriminering eller andra förfaranden som bryter mot principen om alla människors lika värde. Enligt utredningen ska en organisation eller en företrädare som diskri- minerar enskilda individer eller grupper inte beviljas bidrag. Utred- ningen hänvisar till att diskrimineringslagen kan ge vägledning för att bedöma om ett visst agerande kan anses vara i strid med demo- krativillkoret men att villkoret även omfattar ageranden som faller utanför diskrimineringslagens tillämpningsområde, t.ex. att en orga- nisation inte tillåter medlemmar med viss sexuell läggning. Ageranden som visserligen inte är diskriminerande, men som på något annat sätt överträder principen om alla människors lika värde, ska enligt utred- ningens mening också utesluta att en organisation beviljas statsbidrag. Utredningen framhåller att villkoret inte är avsett att förhindra sådan särorganisering som är nödvändig för att uppfylla syftet med en organisations verksamhet. Det utesluter därför inte att bidrag kan ges till en organisation med en verksamhet Förslag som rör ägar- och ledningsprövning som enbart riktar sig till en viss grupp av individer om det är legitimt med hänsyn till organisationens eller verksamhetens syfte. Det tredje demokrativillkoret avser att en organisation rättfärdigar, främjar eller uppmanar till beteenden som bryter mot de två först- nämnda villkoren. Det kan förekomma att en organisation eller före- trädare understödjer eller försvarar kränkningar av enskildas grund- läggande fri- och rättigheter. Sådana ageranden måste också uppfattas vara i strid med samhällets grundläggande värderingar. Utredningen föreslår därför att bidrag inte ska få lämnas till en organisation om den eller dess företrädare rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld, tvång eller hot eller andra otillbörliga kränkningar av enskildas grund- läggande fri- och rättigheter, till diskriminering eller till andra över- trädelser av principen om alla människors lika värde. Det fjärde demokrativillkoret avser det demokratiska styrelseskicket. Utredningen föreslår att statsbidrag inte ska lämnas till en organi- sation om den eller dess företrädare motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer måste enligt utredningen själv- fallet anses vara att motarbeta det demokratiska styrelseskicket. Det kan också vara fråga om en organisation eller företrädare som utövar eller uppmanar till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner, sabotage, skadegörelse, olaga intrång eller andra lagbrott. Även andra ageranden som inte är brottsliga kan anses vara ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket, t.ex. att medvetet vilseleda eller sprida felaktig information i syfte att underminera demokratin och dess institutioner. Utredningen föreslår att bidrag ska få lämnas även till organisa- tioner som agerat på ett sätt som strider mot demokrativillkoren om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen av om sådana skäl före- ligger ska särskilt beaktas om organisationen har tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas. Det bör också beaktas vilka möjligheter organisa- tionen har haft att förebygga agerandet. Om ett agerande upprepas bör inte organisationen kunna undgå ansvar genom att i efterhand ta avstånd från detta. Vid allvarliga överträdelser kan det enligt utred- ningen normalt inte anses föreligga särskilda skäl. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning 12.3Kan särskilda krav ställas endast på vissa huvudmän? Vi ska utreda om det behöver ställas särskilda krav på enskilda för att godkännas som huvudman för fristående skolor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning. Innan vi går in på denna fråga finns det dock anledning att överväga om det är lämpligt att sådana särskilda krav – som kommer att innebära en skärpt ägar- och ledningsprövning – införs enbart för huvudmän för fristående skolor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning. Denna fråge- ställning aktualiseras inte minst utifrån vår genomgång av nationell och internationell rätt. 12.3.1Det är okänt hur många fristående skolor, förskolor och fritidshem som har en konfessionell inriktning Inledningsvis kan konstateras att det inte finns några säkra uppgifter om hur många fristående skolor, förskolor eller fritidshem som har en konfessionell inriktning. När det gäller fristående skolor finns det enligt skol- enhetsregister ett sjuttiotal skolenheter som har anmält att de har en konfessionell inriktning. Som vi redogör närmare för i avsnitt 13.1 ska huvudmän för fristående skolenheter lämna uppgifter till om fristående skolenheters inriktning enligt bestämmelser iStatens skolverks föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgifts- insamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. Att en skola registreras som fristående skola med konfessionell inriktning avgörs alltså av vad huvudmannen anmäler till skolenhets- register. Utöver det sjuttiotal skolenheter som angett konfessionell inriktning finns det ytterligare skolor där konfessionella inslag före- kommer utan att skolan för den skull är registrerad som en skola med konfessionell inriktning. Hur många skolor det rör sig om har utredningen inte kunnat utröna. Att fristående skolor har konfessio- nella inslag utan att vara registrerade som skolor med konfessionell inriktning är dock fullt möjligt enligt nu gällande regelverk. Det är mot den bakgrunden möjligt att en fristående skola kan ha något enstaka konfessionellt präglat inslag per läsår, t.ex. i samband med terminsavslutningar, utan att skolan för den skull anser sig ha en konfessionell inriktning, och därför väljer att inte ange en sådan till Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Någon skyldighet att anmäla konfessionell inriktning vid ansökan om godkännande som huvudman finns inte, varför upp- giften inte alltid tas med i de ansökningar som kommer in till till- ståndsmyndigheterna. När det gäller fristående förskolor och fristående fritidshem som inte tillhör en fristående skolenhet så finns det inte någon motsvarande uppgiftsskyldighet. Så vitt vi har kunnat finna föreligger det inga samlade statistiska uppgifter om hur många av dessa som har en kon- fessionell inriktning.