sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Endast 12 kommuner anger att de ställer krav på att få förmedla bostäder. 31 kommuner anger att det förekommer att de ibland ställer krav på att få förmedla uppförda bostäder medan 180 kommuner svarar att de inte gör det. När kommuner upplåter mark med tomträtt, vilket är ovanligt, så har utredningen fått intrycket att syftet är att kunna styra så att hyresbostäder byggs och för att säkerställa att hyresbostäder förblir just hyresbostäder. Krav på upplåtelseform i samband med mark- anvisning kan ske genom att kommunen ställer krav på att en andel hyresbostäder byggs för att byggaktören ska få möjlighet att bygga bostadsrätter. Kommuners påverkan på bostadsbyggandeSOU 2020:75 Tabell 7.4 Kommuners krav på förmedling eller hyresnivå i markanvisningsavtal Har ställt krav på upplåtelseform Har inte ställt krav på upplåtelseform Ställer krav på hyresnivå Ställer ibland krav på hyresnivå Ställer inte krav på hyresnivå Ställer krav på att få förmedla bostäder Ställer ibland krav på att få förmedla bostäder Ställer inte krav på att få förmedla bostäder Tabell 7.5 Kommuners krav på upplåtelseform och hyresnivå imarkanvisningsavtal Enligt SKR:s enkät . Källa: SKR enkät . En anledning till att kommuner sällan ställer krav på hyresnivå i samband med markförsäljningar eller markupplåtelser kan vara att det är svårt att säkerställa att den avtalade hyresnivån efterlevs. När kommunen väl har sålt marken har kommunen inte samma inflytande över vad som byggs jämfört med när kommunen behåller äganderätten genom att upplåta mark med tomträtt. Kommunernas krav vid försäljningstillfället kan därför inte garanteras. Byggda hyresbostäder kan komma att säljas som bostadsrätter . Förbestämda hyresnivåer kan komma att för- ändras efter att bygget är klart till exempel vid hyresförhandlingar. Om kommunen väljer att ställa krav på att hyresbostäder ska byggas och att hyresnivån för bostäderna ska vara en viss lägre nivå så behöver kommunen ta ställning till vilka som ska få hyra dessa bostäder, t.ex. hur förmedlingen av dessa bostäder ska ske, vilka kri- terier som ska gälla för hyresgästerna och om det kommunala allmän- nyttiga bostadsbolagets bostadskö ska användas. Kommuners påverkan på bostadsbyggande 7.3.11Få kommuner upplåter mark med tomträtt Få kommuner upplåter mark med tomträtt för flerbostadshus eller småhus. I bostadsmarknadsenkät ställdes frågan om hur stor andel av den kommunala mark som anvisades till byggherrar som uppläts med tomträtt för bostadsbebyggelse . Totalt 144 av de kommuner som besvarade enkäten svarade att det inte i något fall uppläts mark med tomträtt. Endast 6 kommu- ner angav att man i stort sett i samtliga fall upplåtit marken med tomträtt för bostadsbebyggelse, 2 kommuner uppgav att det skett i mer än hälften av fallen och 10 kommuner svarade att det skett i mindre än hälften av fallen. Antal markanvisningar med tomträtt 2019 Kommuner som upplåter mark med tomträtt I stort sett i samtliga fall I mer än hälften av fallen I mindre än hälften av fallen Inte i något fall Att upplåta marken med tomträtt kan vara ett alternativ till försälj- ning för en kommun. Kommunen får inte någon försäljningsinkomst för marken men behåller äganderätten och därigenom möjligheten att påverka vilken typ av bebyggelse som får göras på marken. Även om kommunen inte får betalt direkt för marken så får kommunen ta ut en årlig avgift, tomträttsavgäld. Markupplåtelse genom tomträtt ger större möjligheter att långsiktigt villkora och påverka användningen. Vissa kommuner uppgav för utredningen att frågan om tomträtt eller markförsäljning ändå diskuterats trots att det är ovanligt att kommunerna väljer att använda sig av den möjligheten. Kommuner som inte är vana att använda sig av tomträtt tycks ha mindre intresse av att börja använda instrumentet då det kan upplevas som kompli- cerat. Det har även påtalats att färre byggaktörer kan vara intresserade då det rör sig om en markupplåtelse i stället för markförsäljning. Några byggherrar har framhållit att det kan vara lättare att åstad- komma lönsamhet i projekt med tomträttsupplåtelse i stället för att köpa marken. Kommuners påverkan på bostadsbyggande 7.3.12Tillgång på byggbar mark För att kunna bygga bostäder behövs tillgång på byggbar mark. Generellt kan sägas att den ”enkla” marken redan är ianspråktagen i de kommuner där efterfrågan på bostäder har varit stor . Med den ”enkla marken” avses, mark där det anses lämpligt att bygga bostäder utan krav på alltför mycket anpassning och markarbeten. Den mark som finns tillgänglig i dessa kommuner är antingen svårare att bebygga utifrån de fysiska förutsättningar som gäller utifrån topografi, geoteknik, skyddsvärde, brukbarhet, föroreningar m.m. I SKR:s enkät frågades om kommunerna ansåg att det finns tillräckligt med mark för bostadsbyggande utifrån behov och efterfrågan. Majoriteten svarade att så är fallet. Av dessa bedömde två tredjedelar att efterfrågan kommer att kunna tillgodo- ses på såväl som privatägd mark. Privatägd mark är så- ledes viktig för att kunna tillgodose behovet av nya bostäder. Kom- munerna har dock begränsade möjligheter att styra om utbyggnad sker och när den ska ske på mark som inte är . En del kom- muner har haft som strategi att förvärva mark medan andra kommuner inte haft möjlighet eller vilja att lägga mark på lager. 7.4Erfarenheter kopplat till kommuners agerande som planmyndighet Kommunerna har genom sitt planmonopol och ansvar för planlägg- ning stort handlingsutrymme att styra bostadsbyggandet i kommunen. Kommunernas detaljplanearbete såväl som utformning av krav i plan och utformning av planbestämmelser kan skilja sig åt mellan olika kommuner. Det är svårt att bygga standardiserat i kommuner som har detaljplanelagt mark med detaljerade krav på byggnadernas ut- formning eftersom det i så fall innebär att den standardiserade lös- ningen antingen inte är möjlig att uppföra överhuvudtaget eller behöver anpassas vilket är kostnadskrävande. På samma sätt är det svårt för en byggaktör att bygga standardiserat i flera olika kom- muner om kommunerna ställer olika krav på byggnadernas utform- ning och har olika processer och arbetssätt. Utvecklandet av ett standardiserat byggande hämmas av att de krav som kommunerna ställer på byggnader i detaljplan kan skilja sig åt på ett sätt som är svårt att förutse. För att standardiserat byggande ska bli kostnads- Kommuners påverkan på bostadsbyggande effektivt behöver en viss skaleffekt uppnås. Så länge kravbilden vari- erar är det svårt att komma upp i de volymer som är önskvärda. Det får också till följd att det hämmar utvecklingen och utbudet av stan- dardiserade lösningar. Kommunernas planmonopol och detaljplane- arbete kan därför både gynna och missgynna ett standardiserat bygg- ande. Kommuner ska säkerställa att den mark som planläggs är lämplig för den bebyggelse som möjliggörs. Detaljplaner som inte styr eller reglerar bebyggelsens utformning innebär att lämplighetsfrågor hän- skjuts till kommunen att avgöra i bygglovsprövningen i stället. Kom- munen har fortfarande samma ansvar för att markområden bebyggs på ett lämpligt sätt oavsett om det regleras genom detaljerade plan- bestämmelser eller är upp till kommunen att avgöra i bygglovet. Att planprocessen är lagreglerad innebär inte att varje kommun agerar på exakt samma sätt i en liknande situation. Det brukar ut- tryckas som att kommunernas tillämpning varierar. För att öka bostads- byggandet arbetar många kommuner för att ha en god planbered- skap. Kommunen kan inom en viss ram välja vilka frågor man önskar lösa på detaljplanestadiet och vilka man anser bör hållas öppna för ställningstagande i samband med prövningen av lov. Kommunen har således en stor frihet vad gäller planens detaljeringsgrad. Många kommuner fokuserar på bostadsbyggande genom förtät- ning. Förtätning anses vara ett mer miljömässigt hållbart sätt att utveckla staden. Behovet av och kostnaden för att utveckla infra- struktur till nya områden är mindre vid förtätning. Det är ofta svårt att bygga standardiserat vid förtätning då kvarteren kan vara trånga och anpassning behöver ske av de standardiserade lösningarna både till utrymmet och till den omkringliggande bebyggelsen. 7.4.1Alltför detaljerade planbestämmelser försvårar för standardiserat byggande Utredningen har i intervjuerna tagit del av olika kommuners arbets- sätt och förhållningssätt avseende deras arbete med att ta fram detalj- planer. Det framhölls ofta att det först och främst är platsens förutsätt- ningar som avgör utformningen av planbestämmelserna och regleringen av bebyggelsen. Trots detta gick det på ett övergripande plan ändå att urskilja ett mönster när det gäller kommunens inställning till vad planarbetet bör gå ut på. Detaljplanerna i en kommun innehåller Kommuners påverkan på bostadsbyggande antingen planbestämmelser med specifika och detaljerade krav avse- ende byggnadernas utformning eller så har detaljplanerna en mer flexibel utformning. Flexibla planer förespråkas ofta eftersom användbarheten är bredare. Flexibla eller generella detaljplaner är begrepp som används men som saknar en vedertagen definition. Flexibla planer kan exem- pelvis innebära att byggnadernas placering, utformning och utför- ande inte är reglerat. Med flexibla planer menas detaljplaner med låg grad av reglering och få planbestämmelser. Syftet med att ha flexibla detaljplaner kan vara att ge en frihet i tillämpningen som gynnar bostadsbyggandet. När det gäller krav på byggnadernas utformning så regleras de inte i detaljplan utan i genomförandet genom till exempel markanvisningsavtal. En flexibel detaljplan innebär att bygg- lovsprövningen blir mer avgörande. En del kommuner ser arbetet med flexibla planer som en förut- sättning för att kunna gynna bostadsbyggandet medan en del kom- muner hänvisar till eller uttalanden om att flexibla planer bör undvikas. har angett att flexibla planer oftast inte är lämpligt när det gäller planläggning i bullerutsatta lägen. menar att i bullerutsatta lägen krävs ofta en viss typ av bebyggelse för att göra marken lämplig för användningen och detta måste säkerställas genom detaljplaneregleringen. Detaljerade planer kräver dock både tid och resurser. Av PBL följer att kommunerna ska ta hänsyn till ett flertal all- männa intressen som bland annat inbegriper miljö-, klimat- och till- gänglighetskrav. Målkonflikter vid tillämpning av PBL påverkar bostadsbyggande. Vissa krav på bebyggelse som regleras i detaljplan begränsar förutsättningarna för att bygga standardiserat. Detaljerade planbestämmelser om byggnaders utformning är särskilt förekom- mande i stadskärnor och reglerar byggnader som ska uppföras intill befintliga byggnader. När det gäller hinder för seriellt byggande är det främst förknippat med att detaljplaner är platsspecifika och unika. Krav på byggnaders höjd och bredd styr utformningen av bostäderna och hur hissar kan placeras. En detaljerad planering av var och hur huskroppen ska placeras i planen styr hur utformningen av bostä- derna blir. Om bostäderna behöver göras större i en byggnad på grund av detaljplanens reglering av byggnaders storlek och placering kan det innebära att intäkterna blir mindre. Utifrån en byggherres perspektiv är det mer än en kostnadsfråga då det begränsar bygg- Kommuners påverkan på bostadsbyggande möjlighet att bygga på det sätt som byggherren önskar. En detaljplan som innehåller unika och speciella krav gör det svårare för byggaktörer då det innebär att särskilda lösningar måste tas fram. Detaljplanebestämmelser som är specifika och unika innebär därför att byggandet inom det planerade området har högre produktions- kostnader. Mer generella bestämmelser i detaljplan innebär att det går att uppföra många olika typer av byggnader med olika placering. Hur flexibel en plan kan göras beror på det geografiska läget och vad det är som ska planeras. Att ta fram en detaljplan för stadsmiljö kräver mer då hänsyn måste tas till fler intressen än jämfört med framtagandet av en detaljplan för ett område utanför sammanhållen bebyggelse. Den typen av flerbostadshus som kan upphandlas genom till exempel Allmännyttas ramavtal om Kombohus eller SKR:s ramavtal kräver en viss detaljplanereglering. Det finns dock problem med att en detaljplan anpassas alltför mycket efter den husbyggnad som kan avropas enligt ett visst ramavtal. Om det aktuella bostads- projektets detaljplan överklagas så kan tidsfördröjningen göra att byggandet inte kommer till stånd. Detaljerade planer som görs i ett tidigt skede riskerar på så sätt att vara inaktuella vid byggstart. Det kan vara svårt att bygga en annan typ av flerbostadshus om detalj- planens reglering är detaljerad och anpassad efter en viss typ av fler- bostadshus. De husbyggnader som kan avropas på SKR:s ramavtal skiljer sig i bredd och höjd jämfört med de husbyggnader som kan avropas på Allmännyttas ramavtal. En kommun som tar fram en så kallad flexibel detaljplan behöver säkerställa att planbestämmelserna är tillräckligt tydliga. Enligt 4 kap. 32 § andra stycket PBL ska den avsedda regleringen av bebyggelsen, byggnadsverk och miljön i övrigt framgå av planen. Allmänhetens intresse för och möjligheter till delaktighet i planärenden är i stor utsträckning beroende av handlingarnas utförande och informationens innehåll. Detaljplanen måste därför utformas på ett sådant sätt att medborgarinflytandet verkligen får en reell innebörd.2 I vissa fall kan krav på tydlighet vara uppfyllt med en generell reglering av bebygg- elsen i en detaljplan där situationsplan och gestaltning avses att fastställas under bygglovsprocessen. Att en detaljplan har en förhåll- andevis låg detaljeringsgrad behöver därför inte innebära att tydlig- hetskravet inte är uppfyllt. Vid en överprövning görs en rättslig 1985/86:1 s. 166. Kommuners påverkan på bostadsbyggande prövning av om planen är tillräckligt tydlig i regleringen av bebygg- elsen. Vissa kommuner arbetar med så kallade byggherredrivna eller exploatörsdrivna planer. Det innebär att byggentreprenören är del- aktig i planarbetet. Detaljplanearbetet påverkas av om detaljplanen tas fram före eller efter en markanvisning. Om detaljplanen tas fram i ett sent skede, efter det att marken har sålts eller upplåtits, är ofta byggaktören involverad och engagerad i planarbetet. Att byggaktören är involverad tycks innebära att detaljplanen blir detaljerad med specifika krav i planbestämmelserna om byggnadernas utformning. Byggaktören har då möjlighet att påverka så att planbestämmelserna utformas på ett sätt som gynnar byggaktörens enskilda byggprojekt. Om byggaktören inte fullföljer byggprojektet kan det vara proble- matiskt för en annan byggaktör att ta över då detaljplanen styr så pass detaljerat utifrån den tidigare byggaktörens projektering. En byggentreprenör vill maximera byggrätten på förvärvad mark för en nybyggnation vilket är svårt att göra med en byggnad som är standardiserad. Det som är utmärkande för ett seriebyggt flerbostads- hus är den standardiserade utformningen. För att maximera bygg- rätten kan utformningen behöva ändras vilket går emot användandet av standardiserade byggsystem. Det kan därför vara svårt att få lön- samhet i ett byggprojekt då det inte går att uppföra standardiserade byggnader utan kostnadskrävande anpassningar. Det har till exempel saknats standardiserade byggnader av kvarterstyp, de flesta har varit punkthus eller lamellhus. Möjligheten att använda seriebyggda fler- bostadshus begränsas om en detaljplan innehåller höga och preci- serade krav på utformning. 7.4.2Ambitiösa gestaltningskrav i plan fördyrar En kommun har rätt att ställa krav på hög arkitektonisk kvalitet och ta hänsyn till befintlig bebyggelse i en detaljplan vilket kan försvåra för standardiserat byggande. Det belyses i Mark- och miljööverdom- stolens avgörande (P 1866-18). Ett av kom- munen beviljat bygglov för nybyggnad som utgjordes av samman- satta moduler med förutbestämda planlösningar upphävdes med hän- visning till detaljplanens krav gällande ny bebyggelse. Detaljplanen ställde krav på att nybyggnation ska bli ett intressant tillägg till om- Kommuners påverkan på bostadsbyggande rådet i liknande stil samt med materialval av hög kvalitet. Bygg- naderna som var i stort sett identiska ansågs inte uppfylla de högt ställda kraven på kvalitet och utformning av Mark- och miljööver- domstolen. Inte heller ansågs byggnaderna uppnå god helhetsverkan, eller vara förenliga med detaljplanen och det s.k. anpassningskravet (se 2 kap. 6 §, 9 kap. 31 b § PBL). Höga ambitioner gällande arkitektoniska värden i detaljplaner med krävande gestaltningskrav begränsar möjligheten att uppföra seriebyggda flerbostadshus. Särskilda gestaltningskrav är oftast svåra att uppfylla med standardiserat byggande då det ställer specifika krav som skiljer sig från krav för byggande på andra ställen eller i andra kommuner. Det innebär att om detaljerade gestaltningskrav är van- ligt förekommande med olika krav avseende byggnaders utformning så begränsar det förutsättningarna för att få en volym i produktionen av seriebyggda flerbostadshus. Förekomsten av olika gestaltnings- krav missgynnar framtagandet av standardiserade tekniska lösningar som påverkar byggnaders utformning. På grund av olika gestaltnings- krav blir det svårt att få den volym som krävs för att det ska vara ekonomiskt försvarbart att arbeta fram en standardiserad teknisk lösning. Gestaltningskrav i detaljplaner handlar bland annat om krav på varierande taknivåer och fasadpartier. Lokaler i bottenvåning medför att takhöjden måste vara en annan i bottenplanet. Ett standardiserat bostadsbyggande i en industriell byggprocess är svårt att förena med önskemål om varierande takhöjd och fönsterinfattningar. I en indust- riell byggprocess behöver takhöjden vara densamma för att moduler ska kunna sammanbyggas på själva byggplatsen. Detaljplanereglering som innebär krav på lokaler i bottenplan syftar enligt kommuner till att skapa levande stadsdelar med bland annat affärsverksamhet. Bygg- herrar har angett att de finner det svårt då ett sådant krav kan gälla i en detaljplan trots att det är svårt att få lönsamhet i en affärsverk- samhet i området vilket gör att lokalerna står tomma. Dessa krav kommer ofta av en ambition att skapa unika livsmiljöer och är sär- skilt förekommande i citymiljöer och vid reglering av innerstads- bebyggelse. Det förekommer också hänvisningar till riksarkitekten som tillkom 2017 och innebär en politisk vilja att säkerställa höga arkitektoniska värden i planläggningen. Vid utredningens intervjuer har vissa uttryckt att de upplever en brist på dialog och erfarenhets- utbyte mellan kommunens tjänstepersoner och byggaktörer vilket gör Kommuners påverkan på bostadsbyggande att en detaljplan kan innehålla kostnadsdrivande krav som försvårar för byggaktörer som bygger standardiserat eller på annat sätt för- söker hålla produktionskostnaderna låga. 7.4.3Krav på parkering fördyrar och försvårar Enligt PBL ska en tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (8 kap. 9 § första stycket 4 PBL, jfr 4 kap. 13 § 1 PBL). Kommunen kan genom god översiktlig planering, exempelvis genom en parkeringspolicy, påverka i vilken omfattning det ska finnas bilparkering. Ett sätt att lösa parkeringsfrågan är att låta anordna parkering under mark. Markarbeten fördyrar dock pro- duktionen av byggnaderna. Högt ställda krav på parkeringslösningar kan därför begränsa förutsättningarna för byggande. Att bygga under mark som många kommuner kräver innebär en stor fördyring och försvårar lönsamheten i synnerhet för det lägre segmentet. Kost- nader för parkeringar läggs på den totala kostnaden och fördelas på alla hyresgäster oavsett om man använder parkeringsplats eller inte. Regeringen har gett en statlig utredning, Samordning för bostads- byggande (Fi N 2017:08), i uppgift att utreda om kommunen i högre utsträckning än bör kunna avstå från att kräva att en obebyggd tomt som ska bebyggas ska ordnas så att det på tomten eller i när- heten av den finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon.3 Uppdraget ska redovisas efter denna utredning har redovisat sitt uppdrag, . 7.4.4Ökade krav på kommunernas planläggning försvårar Eftersom har både en rådgivande roll och en tillsynsroll så har avgörande inflytande på kommunernas plan- arbete. Flera kommuner har angett exempel på hur kommunen ändrat inställning i vissa frågor eller arbetssätt i syfte att undvika att läns- styrelsen överprövar detaljplanen. Det gäller bland annat inställningen till flexibla detaljplaner. En kommun som försöker hålla detaljplan- 3Tilläggsdirektiv (Dir. 2020:15) till utredningen för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), Beslut vid regeringssammanträde . Se även rapporten styra mot minskad bilparkering – om , p-tal och mobilitetsåtgärder, utgiven av (rapport 554). Kommuners påverkan på bostadsbyggande erna flexibla kan därför komma att reglera mer än vad kommunen ursprungligen ansåg var nödvändigt i en detaljplan utifrån de besked som gett. Kommuner anpassar sitt arbete med detalj- planer för att så långt det är möjligt säkerställa att planerna inte över- prövas av . Kommuner upplever att statliga intressen försvårar för kommun- ernas arbete med planering och byggande av bostäder. I en enkät- studie av SKR har kommunerna angett hur de upplever att statliga regler påverkar kommunernas planering och byggande av nya bostä- der.4 SKR lät kommunerna bedöma hur regelverken för riksintressen, strandskydd, landsbygdsutveckling i strandnära lägen, miljökvalitets- normer, hänsyn till människors hälsa och säkerhet, hänsyn till risken för olyckor, översvämning eller erosion, samordning med angränsande eller berörda kommuner samt samverkan med påverkar kommunernas arbete med planering och byggande i kommunen. Reglerna utgör ingripandegrunder för staten i tillsynen av kom- munernas planeringsverksamhet. Staten kan bland annat upphäva en detaljplan för nya bostäder om det bedöms att reglerna inte tillgodosetts. Av enkäten framgår att kommunerna anser att statliga regler för riksintressen och strandskydd försvårar planeringen och byggandet av bostäder i kommunerna. Fler än sex av tio kommuner anser att statens riksintressen försvårar planering och byggande av bostäder. Nästan nio av tio kommuner uppger att strandskyddsreglerna för- svårar planeringen och byggandet. 124 av kommunerna som svarade på enkäten uppger att de har pågående planarbeten för 62 000 bo- städer där de inväntar bedömning av enkätens åtta berörda regelverk. Utredningen har fått samma bild som ges i SKR:s enkät under intervjutillfällena. Ett flertal kommuner påtalade att de upplever sig begränsade i sitt arbete med bostadsbyggande och bo- stadsförsörjning av skyddslagstiftningen för riksintressen och länsstyr- elsens roll att bevaka statliga intressen. Kommunerna har i sitt detaljplanearbete även att förhålla sig till den rättspraxis som utvecklats om avvägningen mellan olika väsentliga samhällsintressen. bedömning av utveckling i rätts- praxis påverkar kommunernas agerande på så sätt att det kan, vid tidiga samråd mellan kommun och länsstyrelse, komma fram att ett särskilt område inte bedöms vara möjligt att exploatera för bostads- 4 199 av 290 kommuner har besvarat frågorna. Det ger en svarsfrekvens på . Kommuners påverkan på bostadsbyggande ändamål med anledning av att marken till exempel anses vara bruk- ningsvärd jordbruksmark. Det behöver alltså inte vara fråga om en rättslig prövning utan redan att kommunen eller en exploatör får besked om att handläggare på bedömer att ett visst område inte är möjligt att bebygga för bostadsändamål kan medföra att kommunen eller exploatören väljer bort det aktuella området. Planarbete är både kostnadskrävande och resurskrävande varför det ligger i en kommuns och exploatörs intresse både att rätta sig efter och att få ett tidigt besked från i dessa frågor.