sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — Man måste till att börja med fråga sig om bitillsynsmännen är myn- digheter och om de i så fall kan ha rollen som behörig myndighet. Det framstår som något diffust vilken status som tillsynsmännen har i förvaltningsrättsligt hänseende. I bisjukdomslagen och dess för- arbeten omtalas tillsynsmännen som en ”myndighet” (se t.ex. 3 och 5 §§ bisjukdomslagen), och de tilldelas vissa skyldigheter och befogen- heter direkt i lagen och dess kompletterande förordning. Det fram- går också av vägledningar till tillsynsmännen och de länsstyrelser som har ansvar för bitillsyn att tillsynsmännen be- traktas som enpersonsmyndigheter. Det finns alltså goda skäl som talar för att bitillsynsmännen är att betrakta som myndigheter. Oavsett hur tillsynsmännen är att kategorisera förvaltningsrätts- ligt, är det enligt vår bedömning högst tveksamt om systemet med bitillsynsmän lever upp till de krav som ställs i fråga om behöriga myndigheter enligt EU:s kontrollförordning (jfr artiklarna 4 och 5). Där framgår bl.a. att de behöriga myndigheterna ska ha förfaranden och/eller arrangemang för att säkerställa att offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet är verkningsfull och lämplig. Det ska även finnas förfaranden och/eller arrangemang som säkerställer opartiskhet, enhetlighet och kvalitet på alla nivåer och att det inte föreligger några intressekonflikter för den personal som utför offent- lig kontroll och annan offentlig verksamhet. Andra krav är att myn- digheten ska ha eller ha tillgång till lämplig laboratoriekapacitet, tillräckligt kvalificerad och erfaren personal, lämpliga och väl under- hållna anläggningar och utrustning, tillräckliga rättsliga befogen- heter, rätt till tillträde till aktörernas lokaler och tillgång till deras dokumentation, och att ha beredskapsplaner samt beredskap att genomföra dessa i nödsituationer. Enligt artikel 6 ska de behöriga myndigheterna genomföra internrevision eller låta sig revideras av en annan myndighet. Tillsynsmännen har inte de resurser som man förutsätter att en behörig myndighet ska ha och de saknar ofta den juridiska kompe- tens som behöver finnas hos en myndighet. Det är också tveksamt om systemet lever upp till kraven på effektiv och verkningsfull sam- ordning mellan alla berörda myndigheter och kravet på att medlems- staten ska säkerställa en enhetlig och verkningsfull offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet på hela territoriet. Systemet bedöms inte heller leva upp till kravet på att man säkerställer hög kvalitet och opartiskhet samt avsaknad av intressekonflikter. Risken för intresse- konflikter är särskilt påtaglig på grund av att många tillsynsmän själva är biodlare och därför kan bedriva en verksamhet som kon- kurrerar med den verksamhet som träffas av tillsynsmannens myndighetsutövning. Även från andra utgångspunkter framstår det inte som lämpligt med en konstruktion som bygger på ett stort antal behöriga myndigheter bestående av enskilda bitillsynsmän med vari- erande kompetens. Till detta kommer att det finns svårig- heter att rekrytera tillsynsmän och att medelåldern hos tillsyns- männen är hög. Det finns alltså ytterst starka skäl för att avskaffa systemet med bitillsynsmän i dess nuvarande form och i stället flytta över ansvaret för förebyggande och bekämpning av bisjukdomar till en eller flera myndigheter. Vi föreslår därför att så sker. bör ha huvudansvaret för bihälsa Frågan blir då vilken eller vilka myndigheter som bör ha uppgifter avseende förebyggande och bekämpning av bisjukdomar. Jordbruks- verket har enligt den nuvarande bisjukdomsregleringen det över- gripande ansvaret för förebyggande och bekämpning av bisjukdomar. har bl.a. i uppgift att övervaka sjukdomars uppträd- ande och spridning, utfärda föreskrifter om bekämpning till tillsyns- män, meddela råd och anvisningar och i övrigt leda bekämpningen av sjukdomar. Vidare får meddela beslut om bekämp- ningsåtgärder. Det åligger att regionalt biträda Jord- bruksverket med bekämpning, men i praktiken utför inte några operativa uppgifter i den vägen. Någon anledning att flytta över det övergripande ansvaret för förebyggande och bekämpning av bisjukdomar från till någon annan myndighet har inte framkommit. Tvärtom är en ordning som går ut på att har detta ansvar bäst förenlig med behovet av en så enhetlig reglering som möjligt. anser vidare att länsstyrelserna även när det gäller bisjukdomarna kan bistå med bl.a. nätverk och kontaktytor som kan komma till nytta vid bekämpning av en bisjukdom. Liksom när det gäller andra sjuk- domar hos landlevande djur bör därför ha det över- gripande ansvaret och även pekas ut som ansvarig för att leda och samordna arbetet, som har ett ansvar att regio- nalt biträda verket (jfr våra förslag i avsnitt 6.2.3). Vissa uppgifter bör kunna överlämnas till länsstyrelserna Som vi utvecklat har även länsstyrelserna en viktig roll när det gäller bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Enligt epizooti- lagen och zoonoslagen kan överlämna åt länsstyrel- sen att fatta vissa beslut och vi föreslår att denna möjlighet ska finnas kvar, och även utökas i vissa avseenden. Som framgått av redogörel- sen för gällande rätt har länsstyrelserna dessutom en viktig roll på det regionala planet när det gäller förebyggande och bekämpning. Frågan är om motsvarande möjlighet att överlämna vissa beslut bör finnas i fråga om bisjukdomarna. Vi anser att övervägande skäl talar för detta. Ett skäl är att systemet för hantering av djursjuk- domar bör vara så enhetligt som möjligt och att länsstyrelserna har god vana av att hantera utbrott av smittsamma djursjukdomar. Det kan också finnas fördelar med den regionala kunskap som länsstyrel- serna besitter och att besluten kan fattas närmare sjukdomsutbrottet. Vårt principiella ställningstagande är alltså att bör kunna lämna över vissa uppgifter som utgör annan offentlig verk- samhet till länsstyrelserna när det gäller förebyggande och bekämp- ning av bisjukdomar. Detta är en nyhet i förhållande till vad som gäller . Exakt vilka uppgifter som bör kunna överlämnas disku- terar vi i respektive övervägandekapitel. Med tanke på att bitillsyn är en mycket liten del av verksamhet och till att det krävs särskild kompetens för uppgiften finns det vissa skäl som talar för att de uppgifter som ska ligga på även i fortsättningen bör koncentreras på de sju läns- styrelser som har ansvaret för bitillsynen. Vi anser dock att övervägande skäl talar emot en sådan lösning. Till att börja med anser viatt det är olyckligt med speciallösningar för särskilda djurslag, om det inte är nödvändigt. Regelverket bör göras så enkelt och lik- formigt som möjligt och någon regionalisering förekommer inte i fråga om förebyggande och bekämpning avseende andra djur. Det bör också framhållas att den ordning som vi föreslår innebär att de uppgifter som de bitillsynsansvariga länsstyrelserna har i stort sett försvinner. Vi föreslår att länsstyrelserna i stället ska kunna utföra operativa uppgifter som överlämnas till dem från Jordbruks- verket och, enligt våra förslag i kapitel 21, viss offentlig kontroll. Förändringen innebär en förskjutning från i huvudsak administrativa uppgifter rörande bitillsynsmännen till mer praktiska och veterinära uppgifter, såsom undersökning, provtagning och bekämpningsåtgärder. Det finns då ett värde i att varje länsstyrelse, vid behov, kan utföra sådana uppgifter inom länet. Vi föreslår alltså att den nuvarande regionaliseringen enligt bisjukdomsförordningen slopas. Det är en fråga för att besluta om hur uppgifter ska fördelas inom myndigheten. Den mest naturliga lösningen när man lägger över uppgifterna inom bitillsynen på är dock enligt vår bedömning att de praktiska uppgifterna inom bitillsynen sköts av personal inom distriktsveterinärorganisationen, som är en del av . Utifrån våra kontakter med förefaller det vidare troligt att uppgiften att fatta beslut kommer att läggas på tjänstemän på . En svårighet som kan förutses är att det initialt kan råda brist på relevant kompetens. Som framkommit har veterinärer, inklusive distriktsveterinärerna, ofta inte kompetens på biområdet. Det kan därför övervägas om bin och deras sjukdomar borde ingå i veterinärutbildningen. Det ligger dock inte inom ramen för vårt upp- drag att föreslå något sådant. Under alla förhållanden framstår det som nödvändigt att de distriktsveterinärer som har uppgifter rörande bihälsa ges tillfälle att skaffa sig kunskaper om bin och bisjukdomar, om sådana kunskaper saknas . I den mån det i ett första skede saknas nödvändig kompetens inom distriktsveterinärorganisationen, kan en lösning vara att man vid behov utnyttjar möjligheterna till delegering. Våra överväganden och förslag om delegering framgår av nästa avsnitt. 6.3Delegering av annan offentlig verksamhet Enligt 7 § zoonoslagen kan vissa beslut delegeras från en myndighet till en enskild veterinär. eller, i den utsträckning som bestämmer, får nämligen överlåta åt en veterinär att besluta i enskilda ärenden enligt 4 och 5 §§ zoonos- lagen, dvs. beslut om bl.a. provtagning och undersökning samt åtgärder för förebyggande och bekämpning. En möjlighet att delegera visst beslutsfattande finns även enligt provtagningslagen. Av denna följer nämligen att får överlåta åt organisationer att föra register över djur och utfärda identitetshandlingar (9 § provtagningsförordningen). Sådana uppgifter kan innefatta ett visst moment av beslutsfattande, främst i fråga om att bevilja eller neka registrering Enligt 4 § provtagningslagen ska provtagning eller undersökning enligt 3 § samma lag utföras av en veterinär eller annan person som utses av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Därutöver finns bestämmelser i lagen om kontroll av husdjur, m.m., som gör det möjligt för att ge organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar rätt att anordna kontroll av husdjur och andra djur som människan har i sin vård. Uppgiften kan innefatta viss myndighetsutövning. Bestämmelser om en möjlighet för att överlåta vissa uppgifter som är att anse som annan offentlig verksamhet till en officiell veterinär finns även i införselförordningen och utförsel- förordningen. Regeringsformens bestämmelser om delegering av myndighetsutövning Bestämmelser om överlämnande av förvaltningsuppgifter finns i 12 kap. 4 § regeringsformen. Av första stycket följer att förvaltnings- uppgifter kan överlämnas åt kommuner. Av andra stycket framgår att förvaltningsuppgifter även kan överlämnas åt andra juridiska per- soner och enskilda individer. Om uppgiften innefattar myndighets- utövning, får ett överlämnande dock göras endast med stöd av lag. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att själva överlämnandet inte behöver ske genom lag utan det räcker att ett medgivande till överlämnandet finns i lag (prop. 1975/76:209 s. 168). Med myndighetsutövning avses beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över med- borgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att besluta i saken. 2016/17:18 s. 47 och 48 och där gjorda hänvisningar.) En särskild fråga är vad kravet på lagstöd innebär när det finns delegeringsregler i en EU-förordning. Sådana förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. I tidigare lagstiftningsärenden har det därför ansetts att delegeringsbestämmelser i utgör ett tillräckligt lagstöd för att delegering ska få ske, även av uppgifter som innefattar myndighetsutövning (se t.ex. Ds 2018:41 s. 203). Vi delar den uppfattningen. Som framkommit tidigare är det dock en förutsättning att den direkt tillämpliga bestämmelsen riktar sig till den behöriga myndigheten. En bestämmelse som ger medlemsstaten en möjlighet att anta vissa regler, exempelvis artikel 14.2 i EU:s djurhälsoförordning, kan enligt vår mening inte åberopas av den behöriga myndigheten som grund för en möjlighet till delegering. I ett sådant fall krävs nationell reglering, varvid kravet på lagstöd innebär att bestämmelser om delegering till enskilda av uppgifter som innefattar myndighetsutövning måste vila på ett medgivande i lag. Vi har i avsnitt 5.6 föreslagit att EU:s kontrollförordning ska göras tillämplig även utanför sitt egentliga tillämpningsområde. Detta inne- bär att delegeringsreglerna i förordningen blir tillämpliga även på sådana områden. Vår bedömning är att kravet på lagstöd är uppfyllt även i sådana fall. Delegering enligt EU:s kontrollförordning Villkoren för delegering av vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet till organ med delegerade uppgifter finns i arti- kel 31.1 i EU:s kontrollförordning. Det krävs för det första att de bestämmelser som avses i artikel 1.2, där det anges vilka sakområden som kontrollförordningen ska tillämpas på, inte förbjuder sådan dele- gering. Vidare krävs det att villkoren i artikel 29 är uppfyllda, med undantag för kravet på att organet arbetar och är ackrediterat i enlighet med vissa standarder. Bestämmelsen måste förstås så att den kan tillämpas direkt av de behöriga myndigheterna. Den behöriga myndigheten kan alltså, om villkoren i artikeln är uppfyllda, fatta beslut om delegering utan något ytterligare lagstöd. Förutsättningen är dock att det inte finns något förbud i de bestämmelser som avses i artikel 1.2. Det handlar då dels om EU-bestämmelser om djurhälsa, såsom EU:s djurhälso- förordning, dels om nationell reglering som antagits för tillämpning av EU-bestämmelserna. Eftersom vi föreslagit att kontrollförord- ningen ska vara tillämplig även i fråga om sådan rent nationell reglering som ligger utanför dess egentliga tillämpningsområde enligt artikel 1.2, kan det även handla om bestämmelser i sådana nationella föreskrifter. Uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får även delegeras till en eller flera fysiska personer enligt bestämmelser i artikel 31.2. Sådan delegering får ske under förutsättning att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 tillåter sådan delegering och att villkoren i artikel 30, i tillämpliga delar, är uppfyllda. Vi tolkar kravet på att delegeringen är tillåten som ett krav på att det finns en materiell bestämmelse som innebär att delegering är tillåten. Denna materiella bestämmelse måste finnas antingen i en EU-bestämmelse på något av de områden som avses i artikel 1.2 eller i en nationell bestämmelse som antagits för tillämpning av unionsrätten. Bestäm- melsen är alltså inte direkt tillämplig på samma sätt som artikel 31.1 utan får snarare anses ställa upp villkor för att delegering enligt en annan regel ska vara tillåten. Genom att vi föreslagit att kontroll- förordningen ska tillämpas även på rent nationell lagstiftning, be- höver kraven vara uppfyllda även vid delegering till fysiska personer av uppgifter som följer av sådan lagstiftning. Som sagts utgör verkställighetsåtgärder eller korrigerande åtgärder vid bristande efterlevnad annan offentlig verksamhet. Det finns i artikel 31.3 en allmän begränsning av innebörd att de behöriga myndigheterna inte får delegera beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad. Uppgiften att besluta om sådana åtgärder får alltså aldrig delegeras utan måste alltid fattas av en behörig myndighet. Detta bedöms även gälla beslut som fattas i samband med bristande efter- levnad av införselreglerna. Delegering enligt EU:s djurhälsoförordning Artikel 14.1 i EU:s djurhälsoförordning handlar om delegering av uppgifter som ankommer på de behöriga myndigheterna till andra veterinärer än officiella veterinärer. I artikel 14.1 anges att den behöriga myndigheten får delegera en eller flera av följande verksamheter till andra veterinärer än officiella veterinärer: a)Praktisk tillämpning av åtgärder inom de obligatoriska och val- bara utrotningsprogrammen enligt artikel 32. b)Stöd till den behöriga myndigheten vid genomförandet av över- vakning enligt artikel 26 eller i anknytning till övervaknings- program enligt artikel 28. c)Verksamhet som rör i)medvetenhet om, beredskap inför och bekämpning av sjuk- domar enligt del III med avseende på –provtagningsverksamhet och genomförande av utredningar och epidemiologiska undersökningar inom ramen för artik- larna 54, 55.1 b–g, 57, 73, 74, 79 och 80 vid misstanke om förekomst av en sjukdom samt genomförandeakter och delegerade akter som antas enligt dessa artiklar, –vidtagande av åtgärder för sjukdomsbekämpning vid ut- brott av en sjukdom med avseende på åtgärder som för- tecknas i artiklarna 61, 65.1 a, b, e, f och i, 70.1, 79, 80, 81 och 82 samt genomförandeakter och delegerade akter som antas enligt dessa artiklar, – utförande av nödvaccinering enligt artikel 69, ii)registrering, godkännande, spårbarhet och förflyttning enligt del IV, samt iii)utfärdande och ifyllande av identitetshandlingar för sällskapsdjur enligt artiklarna 247 c, 248.2 c, 249.1 c och 250.2 c, iv)tillämpning och användning av identifieringsmärken enligt artikel 252.1 a ii. Enligt artikel 14.3 ska kommissionen ges befogenhet att anta dele- gerade akter i enlighet med artikel 264 med avseende på andra verk- samheter som får delegeras till veterinärer utöver dem som avses i artikel 14.1 och i förekommande fall föreskriva om nödvändiga omständigheter och villkor för sådan delegering. Enligt artikel 14.2 får medlemsstaterna även meddela tillstånd för fysiska eller juridiska personer att utföra verksamhet som avses i artikel 14.1 a, b och c i, ii och iv för särskilt fastställda uppgifter som dessa personer har tillräcklig specifik kunskap om. Alla de uppgifter som kan delegeras till en annan veterinär än en officiell veterinär kan alltså även lämnas över till andra fysiska eller juridiska personer, med undantag för uppgiften att utfärda och fylla i identitetshandlingar för sällskapsdjur. Kravet är dock att det handlar om särskilt fast- ställda uppgifter och att den fysiska eller juridiska personen har en tillräcklig specifik kunskap om just dessa uppgifter. Om tillstånd ges med stöd av artikel 14.2 ska artikel 14.1 och de ansvarsområden som fastställs i artikel 12 tillämpas med avseende på den fysiska eller juridiska person som fått tillståndet. Av artikel 12 följer att den som fått ett sådant tillstånd ska –vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra att sjukdomar intro- duceras, utvecklas och sprids, –vidta åtgärder för att se till att sjukdomar påvisas tidigt, genom att utföra en korrekt diagnostik och differentialdiagnostik för att utesluta eller bekräfta en sjukdom, –delta aktivt i bl.a. förebyggande av sjukdomar och –samarbeta med den behöriga myndigheten, aktörer, djuryrkes- verksamma personer och sällskapsdjurshållare vid tillämpningen av de åtgärder för förebyggande och bekämpning av sjukdomar som föreskrivs i EU:s djurhälsoförordning. 6.3.3Delegering av uppgifter som åligger den behöriga myndigheten enligt EU:s djurhälsoförordning Bedömningar: Artikel 14 i EU:s djurhälsoförordning och dele- gerade akter som meddelas med stöd av artikel 14.3 reglerar ut- tömmande de fall där uppgifter som ankommer på de behöriga myndigheterna enligt förordningens bestämmelser får delegeras till veterinärer och andra enskilda. Det bör inte införas bestämmelser som innebär en inskränk- ning av delegeringsmöjligheterna enligt artikel 14.1. Förslag: Det tas i djurhälsolagen in en bestämmelse som innebär att den behöriga myndigheten får delegera sådana uppgifter som avses i artikel 14.2 i EU:s djurhälsoförordning till fysiska och juridiska personer, förutsatt att kraven i artikeln och i artikel 31 i EU:s kontrollförordning är uppfyllda. Uppgiften att föra register och utfärda av identitetshandlingar ska dock enbart få delegeras till organ. Det ska även vara möjligt att föreskriva om andra begränsningar. I bestämmelsen tas det även in en upplysning om att det i artikel 14 finns bestämmelser om delegering av viss annan offentlig verksamhet. Skälen för förslagen och bedömningarna I skälssatserna till EU:s djurhälsoförordning anges att de behöriga myndigheterna inte alltid kan utföra all verksamhet som krävs enligt förordningen på grund av begränsade resurser och att det därför måste fastställas dels en rättslig grund för att delegera utövandet av en viss del av verksamheten till veterinärer som inte är officiella veterinärer, dels en rättslig grund för att ge fysiska och juridiska personer rätt att genomföra viss verksamhet under vissa villkor (skälssats 49). Den rättsliga grunden finns i artikel 14 i förordningen. Artikel 14.1 är direkt tillämplig, vilket innebär att den behöriga myn- digheten utan något ytterligare lagstöd kan besluta om delegering av sådana uppgifter som anges i artikeln till veterinärer. Bestämmelsen kan däremot inte anses innebära ett bemyndigande för den behöriga myndigheten att meddela föreskrifter om delegering. För detta krävs enligt vår bedömning ett särskilt bemyndigande. Det kan finnas vissa situationer där det är fördelaktigt med ett generellt bemyndigande i författning snarare än beslut i enskilda fall. Våra ställningstaganden i frågan om när ett särskilt bemyndigande kan behövas redovisas i respektive övervägandekapitel. Det kan dock redan här sägas att upp- gifter som delegeras kan tänkas innehålla inslag som utgör myndig- hetsutövning, vilket innebär att möjligheten till delegering måste ha stöd i lag (12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen). De uppgifter som omfattas av artikel 14.1 är att kategorisera som annan offentlig verksamhet enligt terminologin i EU:s kontrollför- ordning. För att delegering ska kunna ske enligt artikel 14.1 måste därför även villkoren i artikel 31.2 i EU:s kontrollförordning vara uppfyllda. Artikel 14.1 utgör en sådan materiell bestämmelse som krävs enligt artikel 31.2 för att den behöriga myndigheten ska få dele- gera uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet till fysiska personer. Förutom kravet på att det finns stöd i en materiell be- stämmelse krävs det att villkoren i artikel 30 i kontrollförordningen, i tillämpliga delar, är uppfyllda. Det lär inte finnas något som hindrar medlemsstaterna att före- skriva att delegering inte får ske och därigenom förhindrar att de behöriga myndigheterna delegerar en uppgift med stöd av artikel 14.1. Vi har dock inte identifierat ett behov av några sådana bestämmelser. Alla de uppgifter som omfattas av bestämmelsen bör därför kunna delegeras. Delegering till andra fysiska och juridiska personer Det finns även, enligt artikel 14.2, en möjlighet att delegera upp- gifter som åligger de behöriga myndigheterna till andra fysiska och juridiska personer än veterinärer. Till skillnad från artikel 14.1 riktar sig bestämmelserna i artikel 14.2 till medlemsstaterna. De behöriga myndigheterna kan därför inte tillämpa den direkt. det om en möjlighet för medlemsstaterna att meddela tillstånd till fysiska och juridiska personer att utföra vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet. Det krävs alltså ett ställningstagande från medlemsstaten. Det anges inte i bestämmelsen vad som avses med uttrycket tillstånd. Med hänsyn till regeringsformens krav på lagstöd för delegering av myndighetsutövning till enskilda, bör det dock i djurhälsolagen ges en laglig grund för delegeringen. Vi bedömer att det i vissa fall kan vara nödvändigt att delegera uppgifter av det slag som anges i artikel 14.2 till andra enskilda än veterinärer. Ett exempel kan vara att man behöver anlita djurhälso- personal som inte är veterinärer för att utföra nödvaccinering.