sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Att färre kommer att behöva försörja fler är ett faktum imånga EU- och , vilket påverkar hela samhället och ekonomin. Därför har och även andra länder fattat beslut om höjning av pensionsåldern. Mindre fysiskt krävande arbeten har gjort att fler än tidigare kan arbeta längre. En enkel beräkning visar att försörjningskvoten kan hållas på ungefär samma nivå som om den normala pensions- åldern (röda linjen i figur 6.6). Det är då också nöd- vändigt att göra anpassningar i arbetslivet för att få fler att stanna kvar längre i arbetet. Det kan exempelvis handla om förbättringar av arbetsmiljön eller vidareutbildning för att kunna använda digitaliser- ingens möjligheter. Även andra åtgärder än höjd pensionsålder är viktiga för att minska den ökande försörjningsbördan, inte minst sådana som leder till en högre sysselsättningsgrad bland utrikes födda personer. Där- utöver är en fortsatt hög produktivitetsutveckling i näringslivet betydelsefull. Det är stora demografiska skillnader mellan olika funktionella analysregioner (FA-regioner), se figur 6.7 och 6.8. I följande avsnitt används FA-regioner i beskrivningar och analyser. FA-indelning mot- svarar lokala arbetsmarknader utifrån pendlingsströmmar över kom- mungränser och tar även hänsyn till förväntade pendlingsströmmar över kommungränser. FA-indelningen återfinns i bilaga 3.22 22FA-regionerna har också delats in i sex regiontyper som används i figur 6.8, en beskrivning av dessa finns i Tillväxtanalys (2015), Funktionella analysregioner – revidering 2015, pm 2015:22. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.7 Försörjningskvot 2016, FA-regioner Källa: SCB och . Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.8 Ålderspyramider efter regiontyp (FA-regioner), 2016 Täta regioner med/nära en större stad Täta regioner avlägset belägna Landsbygdsregioner med/nära större stad 10,0 5,0 0,0 5,0 10,0 Källa: SCB för samtliga. 10,0 5,0 0,0 5,0 10,0 Landsbygdsregioner mycket avlägset belägna Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Det är 10 FA-regioner som har en försörjningskvot på över 1,9, vilket hänger ihop med en hög andel äldre. Lång- tidsutredningens framskrivningar (SOU 2015:101) visar att den gene- rella ökningen av försörjningskvoten väntas slå särskilt hårt mot de perifert belägna delarna av landet, se figur 6.9. Figur 6.9 Försörjningskvot för FA-regioner 2013 samt framskrivning till 2040 Källa: , bilaga 7. Försörjningskvoten är lägst i storstäderna. Även de större städerna har i genomsnitt en relativt låg försörjningskvot. Det är framför allt i studentstäderna , och som försörjningskvoten är låg, vilket beror på den unga befolkningen. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar i genomsnitt högst bland landsbygdskommuner och pendlingskom- muner nära mindre städer och tätorter. Många mindre FA-regioner i inland och sydöstra kommer att hamna i ett läge där en person i arbetsför ålder förväntas försörja sig själv och en till person i övriga åldersgrupper, vilket motsvarar en försörjningskvot på 2,0. visar också på tilltagande regionala demografiska obalanser och ökad polarisering mellan stora och små (särskilt avlägset belägna) kommuner. Framskrivningarna indikerar relativt dramatiska regionala skillnader i hur olika åldersgrupper har utvecklats och kommer att utvecklas till 2040. Skillnaden i försörj- ningskvot mellan storstadsregioner och avlägsna landsbygdsregio- ner var ungefär 1991, steg till 2013 och förväntas öka till 2040. De allt mer tilltagande regionala demografiska obalanserna kan illu- streras av utvecklingen av antalet yngre, i detta fall personer i ålders- gruppen 0–. Figur 6.10 visar att åldersgruppen i stort sett har halverats för regiongrupperna avlägsna och mycket avlägsna lands- bygdskommuner. Figur 6.10 Antal yngre (0–) i avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner 1975–2013 samt framskrivning till 2040 Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps. Att det finns fler äldre är knappast ett problem i sig utan det är en del av villkoren för framtida anpassningar av samhällets insatser. Om det finns ett generellt problem är det snarare kopplat till antalet personer Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar i arbetsför ålder, vilka förenklat uttryckt borde skapa de nödvändiga inkomster som ska omfördelas till befolkningsgrupper utan inkomster. Ett ökat antal äldre ställer emellertid större krav på olika samhälls- funktioner, inte minst på lokal och regional nivå. Fler äldre leder till högre kostnader för välfärdstjänster riktade till äldre.23 I vilken takt dessa kostnader uppkommer är till en betydande del beroende av i vilken utsträckning äldres hälsosituation utvecklas; sker en successiv förbättring av de äldres hälsa vilket är positivt för individen men också en fördel ur samhällsekonomisk och kommu- nalekonomisk synvinkel. Utmaningarna när det gäller insatser för äldre kommer att vara särskilt stora i de avlägset eller mycket avlägsna landsbygdskom- munerna, eftersom antalet personer i arbetsför ålder kommer att minska som andelen äldre kommer att öka i dessa typer av kommuner. 6.4Kommunerna i ett förändrat demografiskt landskap Kommunblocksreformen som genomfördes syftade till att skapa självständiga och bärkraftiga kommuner. Befolk- ningsutvecklingen därefter har emellertid skapat ett nytt demogra- fiskt landskap som påverkar kommunernas kapacitet att hantera sitt uppdrag. Bland landets kommuner finns således två extremgrupper –de allra minsta kommunerna med en ständig kraftig minskning av befolkningen och ett nittiotal kommuner med ständigt kraftig ökning av befolkningen. Befolkningsförändringen handlar inte enbart om fler eller färre invånare utan också om sammansättningen i befolkningen. Fram- för allt är det tydligt att befolkningsmässigt små kommuner har fått en större andel äldre. har andelen av den totala befolkningen ökat i minskande kommuner och i växande kommuner. Nästan alla FA-regioner kommer att få en större andel äldre () till 2040. En intressant iakttagelse är dock att antalet äldre inte fortsätter att öka i vissa områden utan snarare förväntas 23Kostnadsutjämningssystemet ska utjämna för strukturellt betingade kostnader såsom en stor andel äldre eller yngre i kommunernas befolkning. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar minska i vissa FA-regioner och kommuner. framskrivningar pekar på att antalet äldre kommer att minska i 29 kom- muner 2013–2040. Den demografiska utvecklingen har i dessa kom- muner gått så långt att antalet personer i arbetsför ålder är för få för att gruppen äldre ska kunna öka . Dessa kommu- ner utgörs företrädesvis av mycket avlägsna landsbygdskommuner. Det sjunkande antalet äldre i vissa kommuner kan innebära att in- vesteringsbehoven inom äldreomsorgen lindras. Förändringarna i det demografiska landskapet påverkar förutsätt- ningarna för kommunalpolitiken i de olika kommuntyperna på ett avgörande sätt.24 Starkt växande kommuner ställs inför stora inve- steringsbehov i exempelvis förskolor, skolor, bostäder och infrastruk- tur. Omfattande investeringsbehov innebär ofta behov av ökad upp- låning. Kommuner med minskande befolkning ställs i stället inför utmaningar att anpassa kostymen till en mindre verksamhet. An- passningen till en minskad befolkning är svårast i kommuner med långa avstånd och spritt bosättningsmönster. Studier som Kommuner och Regioner (SKR) har gjort ger genomgående positiva omdömen om att kommuner med befolkningstillväxt generellt sett har relativt god och stabil eko- nomi samt en väl fungerande demokrati. Medborgarna i dessa kom- muner är relativt nöjda med kommunerna både som plats att bo på och som serviceproducent.25 Men det finns utmaningar för de växande kommunerna. Det som framför allt lyfts fram i en studie av statsvetaren som bygger på intervjuer lokalt, är behovet av invester- ingar.26 Kraftig befolkningstillväxt leder till brist på bostäder, under- dimensionerade kommunikationssystem och behov av att bygga förskolor och skolor samt utöka andra former av service. menar att utmaningen ligger i att hinna med och finna 24SKL (2015), Urbanisering – utmaningar för kommuner med växande och minskande be- folkning och , A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030, rapport 3. 26Lidström, A. (2015), ”Växande kommuners utmaningar” i SKL (2015), Urbanisering – ut- maningar för kommuner med växande och minskande befolkning. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar lösningar på dessa investeringsbehov men också i att tidsmässigt matcha investeringar i förhållande till när dessa behov uppstår. Konsekvenser av vidgade stadsregioner Inte minst i storstadsregioner leder utvecklingen till att mark- och planfrågorna får en hög prioritet. Kommunerna kritiserar ofta staten för att planprocessen är för utdragen i tiden samt att byggregler och riksintressen av bevarandekaraktär skapar onödigt stora hinder för ett ökat bostadsbyggande. lyfter fram att tillväxtkommu- nerna ofta måste förhålla sig till olika former av protester och över- klaganden, exempelvis när det gäller byggande på mark som har be- tydelse för naturvård och friluftsliv.27 I de växande kommunerna skapas också nya förutsättningar för de politiska institutionerna. De kollektiva problemen och behoven sträcker sig i allt större utsträckning över kommungränserna och är gemensamma för hela stadsregionen; det gäller exempelvis trafik, miljö och bostadsbyggande.28 Användningen av marken i en kom- mun kan påverka förutsättningarna för planeringen i grannkommu- nerna. Den centrala stadens nationella och internationella konkur- renskraft hänger inte bara på de förutsättningar som finns i staden utan beror på den samlade kraften i hela regionen. En annan aspekt är det fria skolvalet som skapar ett behov av samplanering av utbild- ningsutbudet i hela regionen. Men även förekomsten av segregation samt stora sociala och ekonomiska skillnader mellan olika befolknings- grupper kan uppfattas som en gemensam angelägenhet för flera kom- muner inom stadsregionen att arbeta med. Förekomsten av gemen- samma problem och behov inom en stadsregion har konsekvenser för de enskilda kommunerna genom att det i praktiken innebär en begräns- ning av kommunernas handlingsutrymme. finns system för att hantera kollektiva problem som är gemensamma för flera kommuner. Staten svarar exempelvis för vissa större genomfartsleder och flygplatser. Annat sköts av regio- nerna, exempelvis kollektivtrafiken (ibland gemensamt med kom- munerna). Det är också relativt vanligt att kommunerna samarbetar 27Lidström, A. (2015), ”Växande kommuners utmaningar” i SKL (2015), Urbanisering – ut- maningar för kommuner med växande och minskande befolkning. 28Lidström, A. (2018), Urbanisering, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030 rap- port 3. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar i olika former om vattenförsörjning, avlopps- och avfallshantering samt räddningstjänst. Den regionala nivån är emellertid sällan anpas- sade till stadsregionernas faktiska utbredning. I en översikt över utvecklingsförutsättningar konstaterar att länsindelningen inte är anpassad till de utm- aningar och uppgifter som storstadsregionen har att hantera, efter- som pendlingsomlandet kring även omfattar delar av , och län.29 pend- lingsomland utgör bara en mindre del av och omfattar dessutom delar av norra . Utvecklingen i de växande kommunerna leder inte bara till utma- ningar som är kopplade till investeringar utan också till sociala ut- maningar. Det gäller främst den tilltagande segregationen. Segrega- tionen förstärks av ökade inkomst- och förmögenhetsklyftor bl.a. som en följd av en ökad andel invandrare med svaga ekonomiska resurser. Det har dock under de senaste årens högkonjunktur i blivit lättare även för nyanlända invandrare att få arbete. Trots detta är sysselsättningsgraden lägre och arbetslösheten högre i många socio- ekonomiskt utsatta bostadsområden. Skolresultaten är också sämre i de socioekonomiskt mest utsatta bostadsområdena, där de ökade resultatskillnaderna mellan olika sko- lor till en betydande del beror på att elever med utländsk och svensk bakgrund i allt större utsträckning går i olika skolor. Både staten och kommunerna har ett ansvar för att alla skolor ges förutsättningar att erbjuda en likvärdig utbildning som möter elevernas förutsättningar och behov i alla bostadsområden, från förskola till gymnasium. Utmärkande för brottsligheten i de socioekonomiskt mest ut- satta områdena är bl.a. förekomsten av kriminella nätverk och ut- pressning av näringsidkare i området, ordningsstörningar, skjutningar, bilbränder samt öppen narkotikahandel. En större andel av de som 29Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030, rapport 3. Se också SOU 2016:48, Regional indelning – tre nya län, delbetänkande av samt SOU 2018:10, Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå, slutbetänkande av . Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar bor i dessa områden känner sig mer oroliga för att utsättas för brott och blir också mer utsatta för brott.30 Den dåvarande regeringen redovisade 2018 en långsiktig strategi för att minska och motverka segregation –2028. De fem prioriterade områdena i strategin är boende, utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle samt brottslighet. De prioriterade områdena hänger samman och påverkar varandra. Mot denna bakgrund konstateras i strategin att det inte finns någon en- skild insats som kan bryta segregationen, utan det krävs ett lång- siktigt sektorsövergripande arbete av en bred uppsättning av aktörer på såväl nationell, regional som lokal nivå. införde regeringen ett stöd som vänder sig till 32 kommuner med områden som behöver stärka sin ekonomiska och sociala utveckling. Reger- ingen valde ut kommunerna på basis av kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå, lågt valdeltagande och låg sysselsättningsgrad.31 Kommunerna och regionerna har givetvis viktiga roller för att dels identifiera bristerna i de socioekonomiskt utsatta bostadsom- rådena, dels att genomföra sådana åtgärder som faller inom det kom- munala ansvarsområdet. De allmännyttiga och de privata bostads- företagen har en strategisk roll i utvecklingen av bostadsområdena. Liksom de växande kommunerna har sina problem har de kommuner som minskar sin befolkning sina speciella utmaningar.32 När befolk- ningen minskar, minskar också kommunens skatteunderlag. Sam- tidigt minskar behovet av service genom att det är färre som behöver servicen. För att hantera denna situation måste servicen och organi- sationen successivt skalas ned, som det gäller att klara av att tillhandahålla en kvalitetsmässigt bra service för medborgarna. Lag- stiftningen gör ingen skillnad på kommuner av olika storlek, utan uppdraget är i grunden det samma. 30Brottsförebyggande rådet (2018), Utvecklingen i socialt utsatta områden i urban miljö 2006– 2017. En rapport om utsatthet, otrygghet och förtroende utifrån Nationella trygghetsunder- sökningen, rapport 2018:9. 31Förordning (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta om- råden. 32Underlaget för beskrivningen är Syssner, J. och , A. (2015) ”Att vara en krympande kommun” i SKL, Urbanisering – Utmaningar för kommuner med växande och minskande befolkning. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Eftersom kommuner med minskande befolkning ofta också har en åldrande befolkning måste resurser skapas för en utbyggnad av äldreomsorgen. Det är en stor utmaning, särskilt för kommuner som redan har en hög kommunalskatt. Några tydliga kvalitetsskillnader inom äldreomsorgen mellan växande och minskande kommuner har inte framkommit men de minskande kommunerna har genomgående en högre kostnadsnivå för äldreomsorgen. När befolkningen minskar måste ofta skolenheter läggas ned och klasserna göras mindre på grund av vikande elevunderlag. Det finns exempel på kommuner som näst intill har halverat antalet elever i . Skolans organisation är dock inte bara en fråga om kostnader utan också en fråga om kvalitet, och om möj- ligheten att möta de krav som staten ställer på skolan. Det handlar exempelvis om att kunna ha fler behöriga ämneslärare. SKR har kon- staterat att minskande kommuner har svårt att få tillgång till special- pedagoger och olika stödresurser. Elever i växande kommuner har bättre skolresultat än elever i minskande kommuner oavsett om man jämför meritvärde eller andel med minst godkänt i svenska, engelska eller matematik.33 Inom det kommunaltekniska området är det ett problem att infra- strukturen är uppbyggd för en större befolkning. Många av de anlägg- ningar som finns i kommunerna byggdes då flera kommuner upplevde en stark tillväxt i befolkning och eko- nomi. måste många fastigheter, simhallar, vatten och avlopp samt gatunät renoveras. krymper avgiftskollektivet; kostnaderna för drift och underhåll ska fördelas på färre användare. Möjligheterna att skapa ett positivt resultat i driftbudgeten och utrymme för mer omfattande investeringar är också ofta mycket litet. Resultatet blir att många kommuner skjuter ett omfattande investerings- och under- hållsbehov framför sig och nödvändiga underhållsåtgärder förs vidare till kommande generationer. Kompetenskraven på kommunerna ökar ständigt, som den lilla kommunen inte har ett tillräckligt befolkningsunderlag för att inrätta specialtjänster. Jurister, barnpsykologer, miljöinspektörer, arkitekter och programmerare är exempel på specialisttjänster som kommunen förväntas ha, oavsett hur befolkningsunderlaget för- ändras. 33Syssner, J. och , A. (2015), ”Att vara en krympande kommun” i SKL (2015), Urbanisering – Utmaningar för kommuner med växande och minskande befolkning. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Kommunernas organisatoriska överbyggnad, dvs. den centrala administrationen och den politiska organisationen, är ofta redan mycket slimmad i små minskande kommuner och är därför svår att ytterligare minska i takt med befolkningsminskningen. Tvärtom finns det ofta ett behov av att bygga ut den centrala administrationen för att exempelvis kunna utveckla it-systemen och bedriva annat utveck- lingsarbete. De små och minskande kommunerna har ofta svårt att hävda sig i konkurrensen om personal. Det gäller särskilt i s.k. pendlingskom- muner, som ingår i en större arbetsmarknadsregion. Utmaningarna för de minskande kommunerna är av en karaktär som gör det nödvändigt att ställa frågan: Går det att leverera bra väl- färd givet de förutsättningar som minskande kommuner har? I en studie som och utfört på uppdrag av SKR34 finns indikationer på att det inte är alldeles självklart att alla kommuner med kontinuerlig befolkningsminskning har förmåga att ge medborgarna en service som är likvärdig med vad som erbjuds i andra kommuner. En krympande och åldrande befolkning ställer stora krav på kom- munernas anpassnings- och omställningsförmåga. visar Syssner och studier att det kan vara politiskt svårt att mani- festera befolkningsminskningen genom att fatta långsiktiga beslut om neddragningar i verksamheten; sådana beslut möter ofta protester från dem som berörs av besluten, exempelvis när skolor läggs ned. Känslan av att samhället monteras ned kan med andra ord verka hind- rande för nödvändiga anpassningar av den kommunala verksam- heten till nya demografiska och ekonomiska förutsättningar. Sam- tidigt finns det utan tvekan ett behov av att kommuner formulerar strategier för att möta de utmaningar som en befolkningsminskning innebär. Det finns exempel på kommuner som både har lyckats for- mulera långsiktiga mål för en omstrukturering av den kommunala verksamheten och strategier för att utveckla kommunen med syfte att begränsa den negativa befolkningsutvecklingen.35 Det är en utmanande pedagogisk uppgift för de förtroendevalda i minskande kommuner att förklara behovet av anpassning efter för- sämrade ekonomiska förutsättningar och söka skapa engage- mang och framtidstro. Uppgiften blir inte enklare av att kapaciteten Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar för ett strategiskt handlande ofta är alltför begränsad i små och krympande kommuner, bl.a. på grund av svårigheten att rekrytera ledande tjänstepersoner. De kommuner som har det största behovet av att utveckla strategier för att hantera en långvarig befolknings- minskning tenderar ofta att ha de minsta resurserna för att utarbeta dessa strategier.36 Det är ingen tvekan om att de folkvalda i kommuner med lång- varig befolkningsminskning har ett svårt uppdrag. De förändringar som måste genomföras på grund av minskade elevkullar och en mer begränsad ekonomi uppskattas inte av medborgarna. I stället möts såväl förtroendevalda som tjänstepersoner ofta av misstro när de ska föra en diskussion med medborgarna om nödvändiga prioriteringar och förändringar av organisationen av kommunens verksamheter. Det finns också en tendens i krympande kommuner att minska antalet mandat i fullmäktige och även antalet nämnder. Denna fråga behandlas vidare i kapitel 9. 6.4.3Kommuner med många säsongsboende Vid sidan av kommuner där befolkningen växer och kommuner där befolkningen minskar finns en kategori kommuner där den faktiska befolkningen varierar över året, dvs. kommuner med många säsongs- boende. Det kan vara svårt att mäta eller uppskatta hur stora effekter många säsongsboende har på en kommun. Nordiska ministerrådets forskningsinstitut har tagit fram ett mått på förhållandet mellan den totala årliga befolkningen (dvs. både permanent boende och säsongsboende) och den permanenta befolkningen i en kommun. Måttet visar de potentiella effekterna av säsongsboende i nordiska kom- muner.37 De kommuner i där det är allra flest säsongsboende i förhållande till den permanent boende befolkningen är , , och . Andra kommuner som har många säsongsboende i förhållande till den permanent boende befolk- 36Se också Tillväxtanalys (2011), Utvecklingskraft i kommuner och regioner, tillväxtarbete i flernivåstyrningens tidevarv, rapport 2011:1 och Tillväxtanalys (2013), Lokalt näringslivsarbete – förutsättningar och begränsningar, rapport 2013:10. 37Nordregio (2019), Urban-rural flows from seasonal tourism and second homes. Planning chal- lenges and strategies in the Nordics, Nordregio report 2019:13. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar ningen är t.ex. , , , , , , , , , och . I kommuner med många säsongsboende kan belastningen på t.ex. vatten och avlopp, avfallshantering och gator och vägar variera kraf- tigt . Ökande antal fritidshusboende kan innebära ett ökat tryck på t.ex. bygglovshantering och det ställer också krav på kom- munernas kapacitet och kompetens vad gäller fysisk planering. Efter- som säsongsboende inte är folkbokförda i dessa kommuner och där- med inte heller betalar kommunalskatt, är skatteintäkterna inte i paritet med de kostnader som de säsongsboende ger upphov till. Kommunerna måste tillhandahålla service som säsongsboende och även besökare nyttjar, vilket kan innebära en ökad belastning på kommunernas ekonomi. Det har framförts förslag, t.ex. i och på , om att införa särskilda turistavgifter som syftar till att kompensera för de ökade utgifter som kommunerna har på grund av många besökare. Det är dock viktigt att understryka att många säsongsboende och besökande även innebär stora fördelar för dessa kommuner. Att befolkningen i många fall mångdubblas under högsäsong skapar ett underlag för ett brett utbud av handel även under lågsäsong. Det har också positiva effekter för det lokala näringslivet i form av fler företag och arbetstillfällen. Fastighetsavgiften som tillfaller kommuner inne- bär också relativt stora intäkter för kommuner med många fritids- hus.