sou · H8B363 · 2020-11-12 00:00:00 — I samband med att lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i förlängdes uttalade regeringen att den lagens bestämmelser om uppehållstillstånd (som i sin tur påverkar möjligheterna att få medborgarskap) enligt reger- ingen var förenliga med såväl om begräns- ning av statslöshet som den europeiska konventionen om medborgar- skap och artikel 7 i barnkonventionen.57 , som utgör svensk lag, berör frågor både om ett barns namn och intresse av att få vetskap om sina föräldrar. har, i anslutning till artikel 8 (rätten till privat- och familjeliv) uttryckt sig i dessa frågor i ett stort antal mål. Dom- stolen har bl.a. uttryckt att frågor om både förnamn och efternamn aktualiserar rätten till privat- och familjeliv.58 I ett mål hade en fransk domstol vägrat att godta det namn som ett föräldrapar ville ge sitt barn (de ). Den nationella domstolen hade avslagit för- äldrarnas begäran om namn med hänvisning till barnets intresse, bl.a. av att kunna använda sitt namn i officiella handlingar, vilket inte var möjligt såsom namnet var utformat. Domstolen hade även godkänt att barnet fick namnet , som inte skulle leda till samma problem. bedömde att domstolens vägran inte stod i strid med artikel 8 i Europakonventionen.59 När det gäller vilka upp- gifter som ska registreras för ett adoptivbarn har uttalat att det kan finnas motstående intressen mellan de biologiska föräldrarna, adoptivföräldrarna, barnet och det allmänna. I alla dessa lägen ska emellertid barnets bästa vara av största vikt.60 Domstolen har påpekat att en person har rätt att få den information som behövs för att förstå sin barndom och tidiga utveckling. Men att det intres- set också måste vägas mot andra intressen. Varje stat har ett visst utrymme att själv bestämma hur man bäst tillgodoser olika personers rättigheter samtidigt.61 I ett antal avgöranden har poängterat att det måste finnas utrymme för att göra en sådan av- vägning mellan intressen. Bl.a. har en tidsfrist för faderskapstalan, 2018/19:128 s. 33 och 49–51. 58Europadomstolens avgörande i målet Guillot mot (1993) §§ 21 och 22. 59Europadomstolens avgörande i målet Guillot mot (1993) § 27. 60Europadomstolens avgörande i målet Gözüm mot (2015) § 48. 61Europadomstolens avgörande i målet Odièvre mot (2003) §§ 42, 44 och 46. Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar beroende på hur den varit utformad, ansetts omöjliggöra en sådan pröv- ning och därmed stridit mot artikel 8 i Europakonventionen.62 Enligt artikel 7 i ska ett barn registreras omedel- bart efter födelsen, ha rätt till namn och medborgarskap samt så långt det är möjligt rätt att få kännedom om sina föräldrar och få deras omvårdnad. Dessa rättigheter ska genomföras i enlighet med natio- nell lagstiftning och internationella åtaganden. Ett barn som föds i ska anmälas till , som registre- rar det. Det gäller oavsett om barnet ska folkbokföras eller inte. Även i vissa fall när ett barn föds utomlands ska det anmälas till Skatte- verket. Föds barnet på en sjukinrättning eller med hjälp av en barnmorska sköts anmälan av en professionell aktör. Vid andra födslar är det bar- nets vårdnadshavare som ska göra en anmälan. Registrering kan behövas för att ett barn t.ex. ska kunna söka asyl eller få del av sjukvård. Det finns således incitament för barnets vård- nadshavare att göra en anmälan, i de fall födelsen t.ex. sker i hemmet, utan hjälp av en barnmorska. kan det inte uteslutas att t.ex. ett barn som föds i landet, utan tillstånd att vistas här, inte kommer att bli registrerat. Det är närmast omöjligt att kontrollera och således ofrånkomligt att det ibland sker. Detsamma gäller för barn som föds i hemmet utan barnmorska och där föräldrarna väljer att inte regi- strera barnet. Det är svårt att komma tillrätta med detta genom lag- stiftning. Vår bedömning är att den svenska lagstiftningen är förenlig med innebörden av artikel 7 när det gäller den registrering som ska ske efter ett barns födsel. 62Se t.ex. avgörande i målet Phinikaridou mot (2007) och Röman mot (2013). Se även Różański mot (2006). Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar Ett barn som föds i får automatiskt ett efternamn, även om inte föräldrarna ansöker om något. Barnet får inte automatiskt ett förnamn, utan det krävs att föräldrarna anmäler namnet. Skattever- ket får dock förelägga ett barns vårdnadshavare att ansöka om ett namn. Föreläggandet får förenas med vite. När det gäller barns namn- byten och barns rätt att behålla sin identitet, diskuteras det främst i kapitlet om artikel 8 (se dock nedan om namnval i förhållande till artikel 12). Lagen om personnamn tillämpas inte automatiskt på utlänningar med hemvist i (med vissa undantag). Ett utländskt barn som föds och kanske till och med har hemvist i förvärvar således inte efternamn enligt den svenska lagstiftningen och kan inte heller föreläggas att inkomma med ansökan om förnamn av . Däremot finns det möjlighet för ett barns vårdnadshavare att fri- villigt anmäla namnet, som barnet t.ex. kan ha fått enligt hemlandets lag eller sed. Enligt vår mening är en sådan ordning, som innebär att utlänningars namn i första hand ska fastställas enligt hemlandets lagstiftning men som ger möjlighet att anmäla eller ansöka om ett namn i , förenlig med innebörden av artikel 7 i barnkonven- tionen. Det finns en rätt till ett namn och den rätten förvaltas av för- äldrarna. Med utgångspunkt i grunderna för artikel 12 bör det finnas en möjlighet för ett barn att senare i livet uttrycka sin åsikt när det gäller valet av namn, inte minst eftersom det inte var möjligt när barnet gavs namnet. ger dock inte ett barn rätt att själv bestämma sitt namn. Likväl kan det sägas ligga i linje med de bakom- liggande syftena med konventionen att ett barn ges möjlighet att påverka sitt namn när det blir äldre. Inte minst gäller det när ett namn- byte föreslås av någon annan än barnet. I ett sådant ärende aktuali- seras även ett barns rätt att behålla sin identitet (artikel 8) och rätt till privat- och familjeliv (artikel 16). I har ett barn möjlighet att i princip fritt uttrycka sina åsikter, t.ex. om sitt namn. Dessa åsikter ska barnets vårdnadshavare, i enlighet med 6 kap. 11 § FB, ta hänsyn till i förhållande till barnets stigande ålder och utveckling. Det är alltså upp till föräldrarna att beakta barnets åsikter och i förekommande fall överväga ett namn- byte. Enligt den svenska namnlagstiftningen får ett barn byta namn, Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar men det kräver att barnets vårdnadshavare gör en ansökan om det. Har barnet fyllt krävs normalt även barnets samtycke. Någon möjlighet för barnet att själv göra en ansökan om namnbyte finns däremot inte. Hur en stat bör säkerställa ett barns rätt att uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem utvecklas i kapitlet om artikel 12. Vår bedömning är sammantaget att bestämmelserna i denna del över- ensstämmer med artikel 7. När det gäller byte av namn mot ett barns vilja, se kapitlet om artikel 8. Det finns inte någon uttrycklig generell skyldighet i lagen om personnamn att ge ett barn möjlighet att uttrycka sina åsikter i ärenden som rör barnet. Det finns inte heller uttryckt någon skyldighet att beakta barnets åsikter i ärendet, med undantag för vid ett byte av efternamn under vissa omständigheter. En sådan uttryck- lig lagbestämmelse är visserligen inte nödvändig, eftersom ett barns åsikter likväl kan inhämtas på ett eller annat sätt (jämför kapitlet om artikel 12). Lagstiftaren har valt att, när det gäller förfarandet i all- män domstol, uttryckligen reglera att ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter respektive att hänsyn ska tas till barnets åsikter i vissa specifika fall (44–46 §§ lagen om personnamn). Särskilt när det gäller bestämmelsen i 46 §, om att ett barns synpunkter ska be- aktas, finns det en risk för att bestämmelsen tolkas motsatsvis. Där- igenom riskerar formuleringen att i praktiken inskränka de skyldig- heter som annars skulle gälla enligt artikel 12.1 i i de ärenden och situationer som inte omfattas av 44–46 §§ lagen om personnamn. ska beslutsfattaren förhålla sig till artiklarna 3 och 12 i och tolka lagstiftningen fördragskon- formt. Något hinder mot att inhämta och beakta barnets synpunkter bör således inte finnas. Till viss del finns en motsvarande problematik när det gäller bar- nets bästa, som enligt lagen ska beaktas i vissa specifika fall (se 34 § lagen om personnamn och artikel 3.1 i ). Proble- matiken är emellertid något mindre, eftersom 34 § lagen om person- namn främst är en bestämmelse om att vissa slags namnändringar förutsätter ett föregående domstolsbeslut (om att namnbytet är till barnets bästa). Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar Enligt artikel 7.1 ska ett barn ha rätt till ett medborgarskap vid födel- sen. Rätten behöver inte nödvändigtvis avse medborgarskap i det landet som barnet föds i. Detta framgår tydligt av förarbetena och barnrättskommitténs tolkning av artikeln. Huvudsaken är att barnet inte blir statslöst. Om ett barn föds i får det inte nödvändigtvis svenskt medborgarskap (bara om barnet har en förälder som är svensk med- borgare). Får barnet inte genom födelsen medborgarskap i eller något annat land riskerar det därför att bli statslöst. För ett stats- löst barn som har permanent uppehållstillstånd och hemvist i landet finns det en rätt för barnet att få svenskt medborgarskap. För att barnet ska bli svensk medborgare måste barnets vårdnadshavare göra en anmälan om medborgarskap. Följaktligen kan det finnas två kate- gorier av barn som inte får något medborgarskap vid födelsen: 1) stats- lösa barn som har rätt till medborgarskap men vars vårdnadshavare inte anmäler det och 2) statslösa barn som inte har rätt till medbor- garskap för att de inte har både permanent uppehållstillstånd och hemvist i . Detta behöver inte i sig innebära att svensk lagstiftning är oför- enlig med artikel 7 i konventionen. har inte en skyldighet att ge medborgarskap till alla som inte har det, bara för att de föds i . Som indirekt framgår av artikel 7.2 kan barnets rätt till ett medbor- garskap också genomföras genom internationella överenskommel- ser. Om det i första hand är ett annat lands ansvar att ge medbor- garskap, t.ex. på grund av en starkare anknytning till det landet, är det enligt vår mening inte oförenligt med att det saknas förutsättningar för det barnet att få ett svenskt medborgarskap. Som framgår ovan blir bestämmelserna om begränsning av statslöshet därmed av särskild relevans. Enligt den konventionen ska en stat ge medborgarskap till en person som fötts i landet och annars skulle bli statslös. Vissa krav får emellertid ställas, däribland krav på hemvist. Det framgår inte uttryckligen av konven- tionen om det som avses är laglig hemvist i landet. har också tillträtt den europeiska konventionen om medborgarskap. I den finns liknande bestämmelser men av den konventionen framgår uttryck- ligen att en stat får ställa krav på viss tids laglig hemvist i landet för medborgarskap. Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar Det kan tilläggas att regeringen tillsatte en utredning för att bl.a. föreslå språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap (dir 2019:70). I uppdraget ingår även att över- väga om ytterligare åtgärder för att undvika statslöshet bör införas, bl.a. för att undvika den period av tillfällig statslöshet som inträffar mellan ett barns födelse och tidpunkten för förvärv av medborgarskap genom anmälan. Utredaren ska därför överväga om vissa statslösa barn som föds i per automatik bör bli svenska medborgare vid födelsen. Ett villkor för eventuellt automatiskt förvärv av med- borgarskap ska i så fall vara att åtminstone en förälder har permanent uppehållstillstånd och även i övrigt en anknytning till , t.ex. genom bosättning. Uppdraget i denna del ska redovisas . Krav på laglig vistelse har uttryckt att lagar inte bör vara diskrimine- rande i förhållande till uppehållsstatus, när det gäller krav på hem- visttid för medborgarskap. Inledningsvis kan konstateras att detta inte är en fråga om diskri- minering för att kravet på hemvist för medborgarskap är lägre för statslösa än för utländska barn. Som vi tidigare påtalat rör artikel 7 inte rätten till ett specifikt medborgarskap utan rätten att över huvud taget ha ett medborgarskap. Frågan är i stället om det är förenligt med att behandla statslösa barn olika beroende på om de har permanent uppehållstillstånd eller inte, såsom det görs i svensk lagstiftning. Denna fråga diskuterades inte i förarbetena till lagen om svenskt medborgarskap. uttalande utgör inte en uttrycklig tolkning av konventionstexten utan endast en uppmaning till konventions- staterna.63 Det är också tydligt i förarbetena till att konventionen inte var menad att reglera när en stat ska ge med- borgarskap och inte. I svensk lag görs inte åtskillnad mellan barn med och utan perma- nent uppehållstillstånd på så sätt att det finns olika hemvistkrav för 63Det märks av kommitténs formulering (should) och kommitténs andra uttalanden om att artikel 7 inte nödvändigtvis innebär en skyldighet att ge ett barn som föds i landet med- borgarskap. Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar att få medborgarskap. I stället gäller samma hemvistkrav. Permanent uppehållstillstånd utgör ett ytterligare krav för att få medborgarskap. Om det skulle finnas ett konventionsrättsligt krav på att personer utan tillstånd som befinner sig i landet skulle få medborgarskap på samma grunder som en person som har uppehållstillstånd, skulle det innebära att en stats suveränitet i frågan om invandring och med- borgarskap skulle inskränkas på ett sätt som enligt vår mening inte är avsett i . Det skulle inte heller ligga i linje med stadgandet i artikel 7.2, att genomförandet ska göras i enlighet med nationell lagstiftning och internationella överenskommelser. Det kan noteras att och de stater som anslutit sig till den euro- peiska konventionen om medborgarskap har ansett att det är för- enligt med andra internationella åtaganden att en stat får ställa krav på viss tids laglig vistelse i landet. Som vi diskuterat i kapitlet om artikel 2 kan det finnas situationer när det inte utgör en diskriminering att behandla utlänningar på annat sätt än inhemska medborgare. Motsvarande måste rimligen gälla i fråga om personer som har rätt respektive inte rätt att vara i landet, när det gäller medborgarskap. Det är en allmänt erkänd internatio- nell princip att det är en stats egen behörighet att bestämma vilka som får befinna sig i landet och bli medborgare där. Barnkonventio- nen reglerar inte i någon artikel ett barns rätt att befinna sig i en stat. Avsikten kan därmed knappast ha varit att en stat bakvägen, genom medborgarskap, skulle bli skyldig att tillåta personer att vistas i lan- det. Vår bedömning är därför att svensk lagstiftning i denna del är förenlig med artikel 7 i . Inte heller den tid av statslöshet som blir följden av ett hem- vistkrav är i och för sig oförenlig med artikel 7, eftersom en sådan ordning är i enlighet med såväl den nationella lagstiftningen som inter- nationella överenskommelser. Frågan bör emellertid ses ur ett större perspektiv, som bl.a. innefattar förutsättningarna för att få hemvist. Som framgår av artikelns ordalydelse ska ett barn redan från födelsen ha rätt att förvärva ett medborgarskap. I sammanhanget kan det note- ras att regeringen tillsatt en utredning som ska överväga om ytter- ligare åtgärder för att undvika statslöshet bör införas (se ovan). Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar Kravet på permanent uppehållstillstånd För att t.ex. ett annars statslöst barn ska kunna bli medborgare i krävs det att barnet har ett permanent uppehållstillstånd.64 I förarbetena till förlängningen av lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i konstaterades att en förlängning av ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddsbehövande skulle påverka möjligheterna för vissa utlänningar att beviljas svenskt medborgarskap. Mot bakgrund av åtagan- den enligt bl.a. FN:s konvention om begränsning av statslöshet in- fördes därför en möjlighet till permanent uppehållstillstånd i vissa fall för utlänningar som fötts i och som sedan födelsen är statslösa (se 18 a § i den tillfälliga lagen). Det angavs också att det sak- nades förutsättningar att inom det lagstiftningsarbetet överväga en ändring av kravet på permanent uppehållstillstånd för medborgarskap.65 Vårt uppdrag innefattar inte att undersöka om kravet på perma- nent uppehållstillstånd t.ex. är förenligt med FN-konven- tion om begränsning av statslöshet eller den europeiska konventio- nen om medborgarskap. Av olika förarbeten på området kan det utläsas att konventionerna har beaktats vid lagstiftningsarbetet kring medborgarskap. Eftersom i sig inte uppställer något hinder mot ett krav på permanent uppehållstillstånd och eftersom rätten till medborgarskap ska genomföras i enlighet med bl.a. den nationella lagstiftningen, är inte heller ett krav på permanent uppe- hållstillstånd i sig oförenligt med innebörden av artikel 7 i barnkon- ventionen. Föräldrar som inte anmäler medborgarskap Den andra kategorin barn som blir statslösa utgörs av barn som har rätt till medborgarskap men vars föräldrar inte gör en anmälan. En- ligt vår bedömning kan artikel 7 inte anses innebära att en stat, mot föräldrarnas vilja, ska tvinga på ett barn ett medborgarskap och i syn- nerhet inte i ett visst land. Enligt artikel 7 ska varje barn ges en rätt till medborgarskap. Artikeln stadgar däremot inte att varje barn ska ges ett medborgarskap eller att ett barn är skyldig att ha ett medbor- 64Se även förslag om att det i vissa fall inte ska behövas, SOU 2020:54 s. 74. 2018/19:128 s. 33 och 50. Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar Rätten till medborgarskap förvaltas i av föräldrarna, vilket också stämmer överens med konventionen (jämför t.ex. kapit- len om artiklarna 5 och 18). Ett ansökningsförfarande ligger också i linje med de principer som finns enligt internationella överenskom- melser och som diskuterades i förarbetena till (se ovan). Vår bedömning är därför att svensk lagstiftning även i denna del är förenlig med innebörden av artikel 7 i . 10.3.4Rätten att få vetskap om sina föräldrar och bli omvårdad av dem Enligt artikel 7 ska ett barn, så långt det är möjligt, ha rätt att få vet- skap om sina föräldrar och bli omvårdat av dem. Följaktligen finns det inte en absolut rätt i artikel 7 att få vetskap om sina föräldrar eller bli omvårdad av dem. Det borde t.ex. innebära att en förälders vilja att vara anonym i vissa fall skulle kunna hindra att ett barn får vetskap om föräldern, utan att det nödvändigtvis strider mot arti- kel 7. I detta fall har inte barnet en rätt att så långt det är möjligt få vetskap, eftersom det inte är möjligt att ge barnet en sådant rätt (på grund av andra intressen). Vid sådana överväganden måste också barnets bästa beaktas, i enlighet med artikel 3. Det innebär också att även om det i praktiken är möjligt att ett barn omvårdas av sin förälder är det inte alltid möjligt att ge barnet rätten att bli omvårdat, eftersom barnet kan ha en rätt att skyddas från övergrepp från föräldern och flyttas från sin familjemiljö (jämför t.ex. artik- larna 19 och 20). Sedan kan det självklart vara omöjligt att ge barnet en sådan rätt om föräldrarna avlidit eller inte finns tillgängliga. Det är dock tydligt att det finns en stark presumtion för att ett barn ska få vetskap om sina föräldrar och bli omvårdad av dem. Av artikel 7 framgår inte vad som menas med föräldrar. Något tydligt krav på att ge barnet information om andra än dem som är föräldrar enligt inhemsk lag framgår inte av konventionen eller dess förarbeten. Utrymmet för respektive stat att själv bedöma vilka för- äldrar barnet ska ha rätt till är således stort. Det ska emellertid note- ras att barnets genetiska ursprung kan vara relevant t.ex. för att få information om förfäders sjukdomshistoria och annat som påverkar barnets rätt till bästa möjliga hälsa (jämför artikel 24). Det talar för att barnet ska ha rätt att få vetskap även om sina genetiska föräldrar. Detta kan emellertid ändra sig , beroende på t.ex. hur medi- Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar cinska undersökningsmetoder utvecklas; behovet av att t.ex. känna till ärftliga sjukdomar kan såväl öka som minska. får det antas att den grundläggande tanken med bestäm- melsen är att barnet ska tillhöra sin familj och att staten inte ska ta barnet från sina föräldrar, vilka de än är. En sådan tolkning stämmer överens med syn på familjen som barnets bästa uppväxtmiljö, som framgår av bl.a. inledningen (preambeln) till barn- konventionen samt artiklarna 5, 9, 16 och 18. För svenskt vidkommande spelar det i det här sammanhanget inte någon större roll vilken tolkning begreppet förälder enligt barnkon- ventionen ges. Ett barn har i legala möjligheter att få reda på vilka dess genetiska föräldrar är, även vid adoption eller assisterad befruktning med donerade könsceller. Det gäller emellertid under förutsättning att identiteten är känd. I finns det skyldigheter att föra folkbokföringsregister och särskilda journaler, i vilka tidi- gare föräldrar respektive genetiska finns antecknade. Vid internationella förhållanden kan det vara svårare att få information. I sammanhanget kan dock nämnas att har gjort Haag- konvention till lag. I konventionen, som rör adoption, anges bl.a. att en stat ska säkerställa att de upplysningar om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras, i synnerhet vad avser uppgifter om för- äldrarnas identitet samt sjukdomshistoria (artikel 30 i konventionen). Enligt vår bedömning har så långt det är möjligt gett bar- net den rätt och de möjligheter som i denna del kräver, oavsett vilken tolkning som görs av begreppet förälder. När det gäller det som Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöd har framfört om svårigheter att bedöma hemvistbegreppet vid faderskapsutredningar bedömer vi inte att det innebär att svensk lagstiftning eller praxis inte överensstämmer med barnkonvention- en. De kriterier som hemvistbegreppet ska bedömas utifrån framstår därtill som förenliga med omfattningen av det ansvar som i detta sammanhang får anses följa av artikel 7.1.66 När det gäller rätt till omvårdnad av sina föräldrar hänvisar vi främst till kapitlen om artiklarna 9 och 18. Vi kan dock konstatera att ett barn som huvudregel ges rätt att bli omvårdat av båda sina föräldrar. Så långt det är möjligt med hänsyn till ett barns bästa ska staten, en- ligt lagstiftning och praxis, undvika att göra ingrepp i denna rätt. 66Liknande bedömning i utredning, se avsnittet om svenska förhållanden ovan. Artikel 7 – registrering, namn, medborgarskap och föräldrar kapitlen diskuteras även om ett barn, så långt det är möjligt, har rätt att bli omvårdat av båda sina föräldrar. Svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 7 i . 11 Artikel 8 – behålla sin identitet Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med innebörden av artikel 8 i . 1.Konventionsstaterna förbinder sig att respektera barnets rätt att be- hålla sin identitet, inklusive medborgarskap, namn och släktförhål- landen såsom dessa erkänns i lag, utan olagligt ingripande. 2.Om ett barn olagligt berövas en del av eller hela sin identitet, ska kon- ventionsstaterna ge lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt åter- upprätta barnets identitet. I artikel 8 behandlas ett barns rätt att behålla sin identitet och att få den återupprättad om det behövs. Det var en argentinsk delegat som föreslog att en bestämmelse om rätten att behålla sin identitet skulle tas med i . Delegaten menade att ett snabbt in- gripande från staten var nödvändigt i det fall rättigheten kränkts.