sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Rätten för vuxna med behörighet till komvux att delta i sådan ut- bildning i syfte att uppnå behörighet till universitet, högskola och yrkeshögskola kan påverka det ekonomiska utrymmet som finns för att bedriva yrkesutbildning. Dessutom kan utbud och antal platser inom yrkesutbildning i komvux indirekt styras av förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux). Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för sådan yrkesinriktad utbildning på gymnasial nivå inom komvux och särskild utbildning för vuxna (särvux) som planeras och bedrivs i samverkan mellan flera kommuner under medverkan av arbetslivet i de samverkande kommunerna. För att öka utbildnings- utbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden för de samverkande kommunerna är det ett villkor att minst tre kom- muner samverkar om planering och genomförande av utbildningen för att få statsbidrag för regionalt yrkesvux. Enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ska de samverkande kommunerna i regionalt yrkes- vux erbjuda kombinationer av nationella kurser i ämnen som är rele- vanta för ett yrkesområde (sammanhållna yrkesutbildningar) och som syftar till att leda till kompetenser som efterfrågas på arbetsmark- naden. Utbildningen ska organiseras så att eleverna kan kombinera den med annan utbildning inom komvux eller särvux.69 6620 kap. 20 § tredje stycket och 3 kap. 2 § förordningen om vuxenutbildning. 6720 kap. 19–19 e §§ skollagen. 6820 kap. 16 och 19 d §§ skollagen. 696, 7 och 20 §§ förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Analys av utredningens syften Rättighetslagstiftad vuxenutbildning behöver ofta ges företräde i kommunernas planering och dimensionering Utöver rätten att delta i utbildning på gymnasial nivå i syfte att upp- nå grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning eller och för att uppfylla krav på särskilda kunskaper för utbildning inom finns även en lagstadgad rätt att delta i utbildning inom komvux på grundläggande nivå och i svenska för invandrare (sfi), för den som uppfyller föreskriva villkor för sådan utbildning.70 Den rättighetsbaserade vuxenutbildningen har haft en stor elevtillströmning . Inom sfi har antalet elever ökat och har antalet elever mer än fördubblats. deltog drygt 163 000 elever i sfi. Även inom komvux på grundläggande nivå har antalet elever ökat. var antalet elever cirka 55 500, vilket är en ökning jämfört med året innan.71 Yrkesutbildning kan vara en del av den rättighetsbaserade utbild- ningen för elever vars mål är behörighet till högskoleutbildning eller utbildning inom men inte nödvändigtvis. Om grund- läggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grund- nivå eller utbildning inom kan uppnås genom olika utbildningar på gymnasial nivå, bestämmer hemkommunen vilken av utbildningarna som den ska erbjuda. Hemkommunen ska då utgå från den vuxnes behov av särskild behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare eller av sär- skilda kunskaper för utbildning inom , och så långt som möjligt beakta den vuxnes önskemål, tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet.72 Det innebär att hemkommunen har en viss fri- het att själv bestämma vilka kurser de erbjuder. Det finns ingen rätt till yrkesutbildning för de som vill gå en yrkesutbildning med syftet att stärka sin ställning i arbetslivet, oavsett tidigare utbildningsbak- grund. Yrkesutbildning får på detta sätt en svag koppling till elevernas rätt till utbildning. Kommunerna måste i första hand prioritera finansiering av alla olika former av rättighetsbaserad utbildning, vilket kan leda till att de inte fullt ut har resurser till finansiering av yrkesutbildning som är 7020 kap. 10, 11, 28 och 31 §§ skollagen. 71Skolverket (2018), Elever, kursdeltagare och studieresultat i grundläggande och gymnasial vuxen- utbildning , dnr. 7220 kap. 19 c § skollagen. Analys av utredningens syften ett krav för att få statsbidrag inom regionalt yrkesvux. Följden kan då bli ett utbud av yrkesutbildning som varken klarar att möta efter- frågan bland presumtiva elever eller behoven på arbetsmarknaden. Målgruppen för komvux har breddats Målgruppen för komvux är inte lika enkel att identifiera som för gym- nasieskolan. Vuxnas efterfrågan på utbildning varierar ofta med arbetsmarknadsläget. Många väljer att studera i komvux för de har behov av en yrkesutbildning för att växla yrke, andra för att kom- plettera studier i gymnasieskolan med en yrkesutbildning. Demo- grafin spelar också in. Under har migrationen inneburit en förändrad sammansättning inom komvux målgrupp. var av eleverna på grundläggande nivå utlandsfödda och på gymnasial nivå utgjorde de utlandsfödda . Sammantaget på grundläggande och gymnasial nivå var runt varannan elev (53 pro- cent) född utomlands.73 Andelen utlandsfödda elever har ökat . När det gäller kommunernas ansökningar av medel för utbildningar som kombinerar yrkesutbildning med sfi eller svenska som andraspråk i regionalt yrkesvux ser en ökning . Antalet sökta kombinationsplatser har mellan åren mer än fördubblats. Det visar att kommunerna nu i högre utsträckning lyckas erbjuda utbild- ningar som riktar sig mot den växande grupp elever som står långt ifrån arbetsmarknaden på grund av bristande kunskaper i det svenska språket. Regeringen har förändrat statsbidragsförord- ningen för regionalt yrkesvux så att statsbidrag kan lämnas om till stödjande insatser för sådan yrkes- utbildning som, i syfte att ge eleverna ökade möjligheter att nå målen för utbildningen, kombineras med utbildning i sfi eller svenska som andraspråk. 73Skolverket (2018), Elever, kursdeltagare och studieresultat i grundläggande och gymnasial vuxen- utbildning . Analys av utredningens syften Elever i komvux på gymnasial nivå Inte heller för komvux finns det på nationell nivå uppgifter om vilket utbud som erbjuds eleverna. Beskrivningen av utbudet görs därför utifrån hur eleverna fördelar sig på olika kurser. uppgick antalet elever i komvux på gymnasial nivå till nästan 194 000. Över tid har antalet elever inom komvux varierat kraftigt, framför allt som en följd av statliga satsningar som kunskaps- lyftet och regionalt yrkesvux. Eftersom en allt högre andel utlands- födda elever studerar på komvux har invandringen också haft bety- delse för skolformens storlek. Kvinnorna utgör av de studerande på gymnasial nivå men tendensen är att männens andel ökar. har andelen män inom komvux ökat från 2006 till 39 pro- cent 2018. Kursutbudet i komvux på gymnasial nivå är brett. Den kurs som hade flest deltagare 2018 var orienteringskursen74 med knappt 34 500 kursdeltagare, följt av svenska som andraspråk 1 med cirka 22 500 kurs- deltagare.75 Obalanser i utbudet av yrkesutbildning i komvux har tagit fram förslag till sammanhållna yrkesutbildningar, s.k. nationella yrkespaket som beskriver vilken specifik kombination av kurser som motsvarar kompetenskraven på nationell nivå för olika yrkesområden.76 Yrkespaketen presenteras som förslag till huvud- männen för yrkesutbildningen, vilka kan välja om och hur de ska använda paketen, oavsett om utbildningen finansieras med kommu- nala medel eller med statsbidrag. Huvudmännen har också möjlighet att kombinera kurser till lokala eller regionala yrkespaket. 74En orienteringskurs är en kurs som ska svara mot sådana behov som inte tillgodoses genom en nationell kurs. En orienteringskurs har ett eller flera av följande syften: medverka till väl underbyggda beslut om studie- och yrkesval, ge ökade studietekniska färdigheter, vara en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden, ge tillfälle till validering, ge modersmåls- stöd eller studiehandledning på modersmål, ge stöd i form av yrkessvenska, ge grundläggande digital kompetens, och ge grundläggande kunskaper om arbetsliv och arbetsmarknad i . Jfr 2 kap. 6 § förordningen om vuxenutbildning. 75Här avses kursdeltagare inklusive delkurser, vilket innebär att en elev räknas som kursdel- tagare på varje delkurs han eller hon studerar. 76Skolverket fick uppdraget att ta fram förslag på yrkespaketen i samråd med branschkunniga i samband med att statsbidraget för regionalt yrkesvux infördes. Analys av utredningens syften Enligt figur 3.8 läste drygt 86 000 elever yrkeskurser 2016. då förordningen om regionalt yrkesvux började gälla har antalet elever som läser yrkeskurser ökat med . läste 93 000 elever yrkeskurser. Figur 3.8 Antal elever som läser yrkeskurser inom komvux läste drygt 33 500 elever en yrkesinriktning på gymnasial nivå, vilket utgör av det totala antalet elever på gymnasial nivå.77 Flest elever, nära 16 000, läste med inriktning vård- och om- sorg, följt av barn och fritid med drygt 6 000 elever, se figur 3.9. Dessa yrkesinriktningar har en hög andel kvinnor bland de stude- rande, även inom regionalt yrkesvux är det en kraftig övervikt av kvinnor på dessa utbildningar. Övriga elever är fördelade på de andra yrkesinriktningarna som alla har väsentligt färre elever. I t.ex. Skol- verkets uppföljningar av utbildning som bedrivs inom ramen för för- ordningen om statsbidrag för regionalt yrkesvux framkommer en bristande matchning mellan utbildningsutbudet och arbetslivets behov. Ett exempel på bristande matchning i utbudet som flera respondenter från Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklingsansvariga tar upp i uppföljning är den stora volymen utbildning inom offent- ligt finansierad vård och omsorg jämfört med andra sektorer på arbetsmarknaden. Utbildningsutbudet inom t.ex. bygg och industri blir ofta för litet för att täcka de behov som finns inom regionen.78 77Skolverket publicerar uppgifter om yrkesinriktningar på komvux som modellerats fram baserat på elevernas antal studerade poäng inom olika kurser. 78Skolverket (2017) Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017, dnr 2017:294. SOU 2020:33Analys av utredningens syften Antal elever i komvux fördelade efter yrkesinriktningar Anm.: Gäller elever som studerat minst 400 poäng yrkeskurser mot en inriktning motsvarande gymnasieskolans yrkesprogram. Elevernas tillgång till olika utbildningar i komvux Den geografiska tillgängligheten av yrkesutbildning, liksom för gym- nasieskolans utbildningar, påverkar sannolikt vilka utbildningar som söks och som därmed bedrivs.79 Det är inte ovanligt att en kommun inte tar på sig kostnaden för en elev som sökt utbildning i en annan kommun vilket minskar tillgången till ett brett utbud av yrkesutbildning. Det kan även vara förenat med för höga kostnader för en vuxen person att pendla till en annan kommun för att skaffa sig en yrkesutbildning. 79Detta även om distansutbildning är relativt utbrett inom vuxenutbildningen. Enligt en studie av studerar av eleverna inom komvux på gym- nasial nivå på distans – (2013) Attityder till vuxenutbildningen . Analys av utredningens syften Vård- och omsorgsutbildning har en bred förekomst geografiskt. Andra yrkesutbildningar bedrivs i ett fåtal kommuner – såsom kurser inom fordon, bygg, el och industri. Det är vanligast att yrkesutbild- ning återfinns inom yrkesområden och i geografiska områden där det också utbildas elever inom samma yrkesområde i gymnasieskolan. Yrkesutbildning i komvux i relation till arbetsmarknadsutbildningar Det största hindret för att kunna genomföra ett bredare utbud av yrkesutbildningar är att antalet sökande är för få, enligt av kommunerna som besvarade SKL:s enkät 2018.80 Därefter kom- mer för små elevvolymer i närområdet och bristande ekonomiska resurser. De yrkesområden som har få sökande till kommunernas yrkesutbildningar återfinns i de utbildningsinriktningar där arbets- marknadsutbildningens volymer är störst. Dessa är yrkesområden inom industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och it- service, respektive serviceyrken som restaurang, lokalvård, admini- stration och säkerhet. Att många av yrkesinriktningarna inom kom- vux är små, och speciellt de mer traditionellt manliga, kan åtminstone till en del bero på att motsvarande utbildningar har erbjudits i Arbets- förmedlingens regi. Forskare vid IFAU har beskrivit den geografiska utbredningen av yrkesutbildning i komvux och inom Arbetsförmedlingens arbets- marknadsutbildning –2013.81 I de kommuner där det är vanligt förekommande med yrkesutbildningar på komvux ges också arbets- marknadsutbildningar, se figur 3.10. Det är alltså inte så att det finns en tydlig uppdelning där komvuxutbildningar ges i vissa kommuner medan arbetsmarknadsutbildningar ges i andra. 80Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. 81Liljeberg, Roman och (2019), Gymnasial yrkesutbildning på komvux, 1995–2015 Kartläggning, utvärdering och jämförelse med arbetsmarknadsutbildningen. IFAU rapport 2019:17. Analys av utredningens syften Figur 3.10 Antal påbörjade yrkesutbildningar på komvux och arbetsmarknadsutbildningar per kommun, 2011–2013 Anm.: Kartorna är baserade på antalet elever som varit registrerade på en yrkeskurs eller en arbetsmarknadsutbildning, 2011–2013. Notera att storstadsområdena , och är förstorade. Källa: Liljeberg och (2018). IFAU:s kartläggning visar däremot att utbildningar inom vård och om- sorg betydligt oftare ges inom ramen för komvux och fordonsutbild- ningar oftare av Arbetsförmedlingen, något som gäller generellt för kommuner, se figur 3.11. Liknande mönster finns också för andra utbildningsinriktningar, dvs. att om en utbildning är vanligare på Arbetsförmedlingen än inom komvux, så slår detta mönster igenom i de flesta av landets kommuner. Det indikerar att marknaden har varit uppdelad mellan utbildningar inom komvux och arbetsmarknads- utbildningar avseende utbildningsinriktningar, åtminstone –2013.82 82Utredningen vill påpeka att trots att IFAU:s rapport 2019:17 kom refererar den till en tidsperiod innan förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenut- bildning var aktuell. Analys av utredningens syften Figur 3.11 Andel påbörjade vård- eller fordonsutbildningar som skedde inom komvux, 2011–2013 Anm.: Kartorna är baserade på antalet elever som varit registrerade på en yrkeskurs i komvux eller en arbetsmarknadsutbildning, 2011–2013. Notera att storstadsområdena , och är förstorade. Källa: Liljeberg och (2018). Resultaten i rapporten ger inget fullständigt svar på frågan om ut- bildningsformerna ska betraktas som komplement eller substitut. De stora skillnaderna i utbildnings- och deltagarsammansättningen indikerar dock att utbildningarna bör kunna betraktas som komple- ment.83 En skillnad är att studier på komvux finansieras med lån (studiemedel) medan aktivitetsstöd utgår för arbetsmarknadsutbild- ning. Det betyder att personer som vill utbilda sig inom vård och omsorg i stor utsträckning gör det med lån, medan det finns, relativt sett, större möjligheter till arbetsmarknadsutbildning och aktivitets- stöd inom t.ex. el, industri och bygg. Då utbildningsvalen är tydligt könssegregerade betyder det att möjligheterna till aktivitetsstöd är större för män, medan kvinnor i större utsträckning blir hänvisade till studiemedel. Vilket riskerar leda till att kvinnor får högre studie- skulder än män, skulder som ska betalas tillbaka till CSN. Denna ojämlikhet uppstår trots att utbildningarna ligger på gymnasial nivå för båda grupperna. 83Betydligt fler yrkeselever i komvux är kvinnor, jämfört med av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning. Analys av utredningens syften Arbetsförmedlingen har också konstaterat att det förekommer överlappningar mellan vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbild- ning på de flesta arbetsmarknadsområden om än i varierande omfatt- ning.84 Arbetsförmedlingen menar dock att detta inte nödvändigtvis är något problem eftersom de båda utbildningsformerna har olika syften. Däremot kan det bli svårare att få en samlad bild av det totala utbildningsutbudet. Såväl arbetssökande som arbetsförmedlare och studie- och yrkesvägledare har enligt Arbetsförmedlingen lyft bristen på sammanhängande information som ett skäl till att det är svårt att vägleda en person till en för honom eller henne rätt utbildning. Även arbetsmarknadsutredningen har tagit upp relationen mellan yrkesutbildningar inom komvux och Arbetsförmedlingens yrkes- utbildningar.85 De konstaterar att det förekommer uppgifter om över- lappningar i form av att utbildningar med likadant eller liknande innehåll ges både inom det reguljära utbildningssystemet och som arbetsmarknadsutbildning. Det gäller särskilt yrkesutbildningar på gymnasial nivå, men även i viss utsträckning förberedande utbild- ningar och utbildning på en nivå som motsvarar . Att yrkesutbildningarna liknar varandra är en följd av att de ofta syftar till arbete inom samma yrkesområden vilket innebär att de behöver anpassas efter de kompetenskrav som ställs inom yrkena. Arbetsförmedlingen har bedömt att kommunernas vuxenutbildning fortsatt kommer vara en viktig insats för arbetslösa utan gymnasie- utbildning eller med svaga kunskaper i svenska språket.86 De bedömer vidare att alternativa utbildningsinsatser till reguljär utbildning även fortsättningsvis bör finnas hos Arbetsförmedlingen. Dessa kan inte ersätta reguljär utbildning och bör utformas så att de inte konkurrerar med denna. 84Arbetsförmedlingen (2018), Behov av utveckling för att motverka oönskad överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux. Dnr Af-2018/0039 5057. 85SOU 2019:3 Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. 86Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen, Rapportering i enlighet med regeringsuppdrag, dnr Af-2019/0021 5123. Analys av utredningens syften Skillnader i dimensionering av yrkesutbildning i komvux får konsekvenser för lika tillgång till sådan utbildning Komvux har till sin karaktär bl.a. ett kompensatoriskt uppdrag och ska ge en andra chans till utbildning. Komvux har en viktig roll för att korrigera för misslyckanden i gymnasieskolan. Om allt fler gym- nasieskolor får svårt att klara det kompensatoriska uppdraget kommer denna roll att bli av allt större betydelse. Möjligheten att få en plats och kunna delta i utbildning skiljer sig markant åt mellan kommunerna. Likvärdigheten över landet vad gäller möjligheten att kunna ta del av utbildning blir på detta sätt åsidosatt. Eftersom rättighetslagstiftning saknas för den som söker en yrkes- utbildning i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet förekommer det att urval måste göras vid antagning till vissa yrkesutbildningar. Vid urval ska företräde ges till en sökande som har kort tidigare utbildning och som (i prioritetsordning): 1.önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en upprättad individuell studieplan, 2.behöver utbildningen för att komplettera ett reducerat program eller för annan behörighetskomplettering, eller 3.behöver utbildningen för pågående yrkesverksamhet eller planerat yrkesval.87 När det gäller utbildning som statsbidrag lämnas för inom ramen för regionalt yrkesvux gäller särskilda urvalsbestämmelser som innebär att sökande med kort tidigare utbildning och svag ställning på arbets- marknaden ska ges företräde till utbildningen om alla behöriga inte kan tas emot88. I vissa större kommuner finns ett stort antal platser men få sökande från gruppen med kort utbildning och svag ställning på arbetsmarknaden, varför även elever med tidigare gymnasieutbild- ning får möjlighet att studera inom ramen för regionalt yrkesvux. Andra kommuner tillämpar ett urval som enbart rymmer arbetslösa och lågutbildade, där ingen som har en tidigare gymnasieutbildning kan antas. Personer med en gymnasieutbildning från ett annat land kan då nekas en utbildningsplats, trots att deras utbildning inte omedel- 873 kap. 7 § förordningen om vuxenutbildning. 8810 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Analys av utredningens syften bart är gångbar i . genomförde ett antal enkätundersökningar, riktade till huvudmän, lärare och studie- och yrkesvägledare inom komvux.89 På frågan hur vanligt det är att sökande till yrkesvux har en längre utbildning men inte är etablerad på arbetsmarknaden, svarar av studie- och yrkesvägledarna i hög eller mycket hög grad. Den främsta grup- pen här är nyanlända med en längre utbildning från hemlandet. Skillnader i behörighetsbedömning får konsekvenser för lika tillgång till yrkesutbildning i komvux Organisationen i Samverkan (ViS) har erfarit att det finns stora variationer i hur kommuner tolkar avgörande delar av regelverket för komvux.90 Framför allt gäller detta frågor som rör antagning, mottagning, urval, möjligheter till interkommunal ersätt- ning samt bedömning av förutsättningar att klara fortsatta studier. Detta leder till att likvärdigheten inom komvux inte uppfylls. ViS har i samtal med medlemmar fått beskrivet att dessa skillnader får stora konsekvenser på individnivå, då medlemmar i en kommun t.ex. nekas plats på en utbildning baserat på kommunens tolkning av urvals- reglerna, medan en medlem i grannkommunen bereds plats på mot- svarande utbildning. Särskilt tydligt blir detta i fråga om behörighetsbedömningen som görs för att avgöra om en sökande ska tas emot till en utbildning. har i en redovisning av ett regeringsuppdrag beskrivit att de bedömer att kommuner fortfarande ställer krav på språkkunskaper för att personer ska få delta i komvux på grundlägg- ande och gymnasial nivå.91 De bedömer att detta är ett hinder för nyanländas deltagande i utbildning i komvux. Sådana mer eller mindre formaliserade språkkrav riskerar att leda till att det inte görs en individuell prövning av personens faktiska förutsättningar och att personer som därför haft förutsättningar att delta i utbild- ningen utestängs. Utredningen kan konstatera att tillgången till vuxenutbildningen ser olika ut för elever med olika bakgrund, mellan män och kvinnor 89SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 90Vuxenutbildning i samverkan (2019) Framtidsfrågor för vuxenutbildningen. ViS rapportserie 2019:01. 91Skolverket (2018), Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom vuxenutbildning, dnr 5.1.3-2018:626. Analys av utredningens syften och mellan elever boende i olika delar av landet. Detta fördjupar sam- tidigt förståelsen av att det saknas sökande till yrkes- utbildningar i komvux. Det är fler komponenter än en god arbetsmark- nad och överlappande arbetsmarknadsutbildningar som har betydelse. 3.1.4Gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna Gymnasiesärskolans innehåll är brett Utbildningen i gymnasiesärskolan ska vara öppen för ungdomar vars skolplikt har upphört och som inte bedöms ha förutsättningar att nå upp till gymnasieskolans kunskapskrav därför att de har en utveck- lingsstörning. Det som i skollagen sägs om personer med utvecklings- störning gäller även dem som har fått en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada, för- anledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom.92 Varje kommun an- svarar för att elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp erbjuds utbildning i gymnasiesärskolan. Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt som möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål.93 Gymnasiesärskolan reformerades 2013 och består efter reformen av nio nationella program. Dessa är programmet för administration, programmet för handel och varuhantering, programmet för estetiska verksamheter, programmet för fastighet, anläggning och byggnation, programmet för fordonsvård och godshantering, programmet för hantverk och produktion, programmet för hotell, restaurang och bageri, programmet för hälsa, vård och omsorg, programmet för sam- hälle, natur och språk, samt programmet för skog, mark och djur.