sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Statsbidrag kan bl.a. ges i form av projektbidrag för vissa tids- begränsade projekt, eller i form av verksamhetsbidrag som söks för att bedriva målinriktad verksamhet inom ett särskilt angivet område. Statsbidrag kan riktas till olika mottagare, såsom organisationer inom det civila samhället, kommuner och regioner. Vi anser att det bör finnas ytterligare information och rådgivning vid sidan av den information och rådgivning som de behöriga myn- digheterna kommer att behöva lämna. Vi anser vidare att statsbidrag är ett lämpligt verktyg för att åstadkomma detta. Statsbidrag bör för det första kunna lämnas till arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer för att skapa stödfunktioner som riktar sig till arbetstagare. Erfarenheter från andra länder visar att det kan vara lämpligt att information och rådgivning till visselblåsare lämnas av andra än myn- digheter. Ett exempel på detta är frivilligorganisationen i (tidigare Public Concern at Work) som lämnar råd konfidentiellt och utan kostnad till personer som överväger att rap- portera om saker som inte står rätt till på arbetsplatsen. Sådana civilt samhälleliga aktörer kan vara andra än arbetsmarknadens parter. Vi anser därför att statsbidrag även bör kunna lämnas till andra delar av det civila samhället, t.ex. till branschorganisationer, organisationer som arbetar mot korruption och andra oegentligheter i arbetslivet eller organisationer som arbetar med frågor som rör säkerhet och miljö i arbetslivet. Sådana organisationer kan också skapa stödfunk- tioner som riktar sig till personer som inte är medlemmar i arbets- givar- eller arbetstagarorganisationer. Vi anser mot denna bakgrund att statsbidrag bör kunna lämnas till arbetsmarknadens parter och vissa andra organisationer för att erbjuda tydlig, lättillgänglig och kostnadsfri information och rådgiv- ning till personer som omfattas av den föreslagna lagens skydd. Informationen och rådgivningen bör avse vilken rapportering som omfattas av lagens skydd, vilken rapporteringskanal som kan vara lämpligast att använda, vilka alternativa förfaranden som finns tillgängliga om informationen inte omfattas av lagens skydd samt de berörda personernas rättigheter. Statsbidraget bör ge prioritet till initiativ som går ut på att skapa långsiktiga och uthålliga stödfunk- tioner som kan finnas utan stöd från det allmänna. Vad gäller rådgivning kan det anses vara främmande för den svenska modellen att arbetstagarorganisationer bedriver rådgivningsverksam- het till andra än sina medlemmar. Det finns inget som hindrar det, men arbetstagarorganisationen själv måste få avgöra om den vill ägna sig åt sådan rådgivning. Man skulle kunna tänka sig att en arbets- tagarorganisation vill åta sig att lämna information till icke-medlem- mar men däremot inte rådgivning. Detta bör enligt oss vara möjligt. Det är dock viktigt att det finns aktörer som även kan lämna rådgiv- ning. Den myndighet som föreslås få till uppgift att fördela stats- bidrag bör därför få till uppgift att säkerställa att bidrag fördelas på ett sådant sätt att både information och rådgivning kommer att finnas tillgänglig för samtliga personer som föreslås omfattas av lagens skydd. Bestämmelserna om statsbidrag ska införas i en ny förordning Statsbidrag är ett verktyg för regeringen att uppnå vissa politiska mål. Statsbidrag brukar regleras i förordningar som meddelas med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Även de nu aktuella bestämmelserna om statsbidrag bör införas i en ny förordning. ska pröva och betala ut statsbidraget En annan fråga är vilken myndighet som bör pröva och betala ut statsbidraget. Enligt vår mening skulle dessa uppgifter kunna läggas på någon av de behöriga myndigheterna. Vi anser dock att den myn- dighet som prövar och betalar ut statsbidraget om möjligt inte bör ha en roll när det gäller den rapportering som skyddas enligt den nya lagen. Vi anser därför att bidraget inte bör prövas eller betalas ut av någon av de behöriga myndigheterna. ansvarar för arbetsmiljö-, arbetstids- och ut- stationeringsfrågor. Myndigheten ansvarar även för vissa frågor om marknadskontroll och för vissa miljöfrågor. Myndigheten prövar frågor om visst statsbidrag till arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer när det gäller arbetet mot osund konkurrens och be- talar också ut bidraget. Vi föreslår dessutom att myndigheten ska få tillsynsansvar över regleringen om arbetsgivares skyldighet att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden (avsnitt 15.2). Mot denna bakgrund bedömer vi att är en lämplig myndighet för att handlägga och besluta om de nu föreslagna bidragen. Något om den närmare utformningen av statsbidraget En organisation som tar emot statsbidrag enligt den föreslagna för- ordningen bör vara skyldig att lämna en ekonomisk redovisning av de mottagna medlen till och även redovisa vilka insatser som har genomförts, vilka resultat som har uppnåtts och hur resultaten förhåller sig till det ändamål som bidraget har beviljats för. Vi anser att bör kunna besluta om återbetal- ning och återkrav om myndigheten bedömer att bidraget har lämnats på felaktig grund eller med för högt belopp, att bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för avsett ändamål eller att redovisning inte har getts in eller organisationen inte har följt bidragsvillkoren. Statliga bidrag kan under vissa förutsättningar vara att anse som civila rättigheter i mening med följd att det enligt konventionens artikel 6 måste gå att överklaga beslut om bi- drag. Enligt rättspraxis från och Högsta förvalt- ningsdomstolen måste det i sådana sammanhang avgöras om det är fråga om en förmån som beviljas efter rent skönsmässiga övervägan- den och således inte utgör en rättighet enligt nationell rätt. I vissa fall har det ansetts vara frågan om en rättighet när vissa övergripande rättsliga regler eller principer är tillämpliga (se t.ex. Europadom- stolens domar i målet Pudas mot , i målet mot och i målet Woś mot samt Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden RÅ 2004 ref. 122, HFD 2011 ref. 10 och HFD 2016 ref. 49). Ett beslut bör anses röra civila rättigheter eller skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning (se HFD 2011 ref. 22). har vid bedömningen av om artikel 6 är tillämplig inte enbart beaktat de formella förutsätt- ningarna för att ett bidrag ska beviljas, utan också beaktat hur bi- draget i praktiken fördelats (se HFD 2016 ref. 49). Vi föreslår att regeringen ska utforma förordningen på ett sådant sätt att det finns ett stort utrymme för skönsmässiga bedömningar för Arbetsmiljö- verket så länge som fördelningen av bidraget sker till organisationer som lämnar information eller rådgivning. Enligt vår bedömning kommer bidraget därmed inte vara att anse som en civil rättighet i mening. Det finns därför inte skäl att medge organisationerna en rätt att överklaga beslut om bidrag. Sammanfattande bedömning rörande direktivets krav på information och rådgivning Vi bedömer att förslaget att införa statsbidrag till arbetsmarknadens parter och vissa andra organisationer ytterligare kommer att säker- ställa att uppfyller direktivets krav på information och rådgiv- ning i artikel 20.1 a. Några ytterligare åtgärder bedöms inte krävas i denna del. 13.5Direktivets krav på rättshjälp är tillgodosedda i svensk rätt Bedömning: Befintliga bestämmelser om rättshjälp och rätt till offentlig försvarare bedöms tillgodose föreskrivna stödåtgärder gällande rättshjälp i direktivet. Direktivets krav på rättshjälp Medlemsstaterna ska enligt artikel 20.1 c säkerställa att personer som avses i artikel 4 har tillgång till rättshjälp i straffrättsliga för- faranden och i gränsöverskridande civilrättsliga förfaranden i enlig- het med rättshjälpsdirektivet och medlingsdirektivet, samt till rätts- hjälp vid framtida förfaranden och juridisk rådgivning eller annat rättsligt bistånd i enlighet med nationell rätt. Rättshjälpsdirektivet fastställer minimiregler om rätt till rättshjälp för misstänkta och tilltalade i straffrättsliga förfaranden och efter- sökta personer som är föremål för förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder. Syftet är att stärka rätten till försvarare i praktiken. I svensk rätt regleras den juridiska hjälpen till misstänkta och tilltalade genom rätten till en offentlig försvarare, vilket regleras i . Det som i direktivet avses med rättshjälp mot- svaras i svensk rätt av rätten att få en offentlig försvarare utsedd. Vid genomförandet av direktivet klargjordes att rätten till en offentlig försvarare för den som eftersöks i enligt en europeisk eller nordisk arresteringsorder gäller fram till dess att ett överlämnande till en annan stat görs. Enligt vår bedömning behöver inte några ändringar göras i de regler som genomför rätthjälpsdirektivet för att de personer som avses i artikel 4 i visselblåsardirektivet ska ha tillgång till rättshjälp i enlighet med rättshjälpsdirektivets bestämmelser. Även medlingsdirektivet har genomförts i . Enligt lagen (2011:860) om medling i vissa privaträttsliga tvister är lagens be- stämmelser tillämpliga vid medling i privaträttsliga tvister där förlik- ning om saken är tillåten. Begreppet privaträttsliga tvister är hämtad från medlingsdirektivets artikel 1.2. och ska enligt lagens förarbeten tolkas autonomt i enlighet med unionsrätten. Användningen av be- greppet privaträttsliga tvister ska alltså inte ses som en hänvisning till nationell rätt. En fråga kan därmed enligt nationell rätt kategoriseras som offentligrättslig men ändå omfattas av lagens bestämmelser i enlighet med den EU-rättsliga tolkningen av vad som sorteras under privaträttens område (prop. 2010/11:128 s. 36 och 81). Vi bedömer mot den angivna bakgrunden att några justeringar av de svenska reglerna inte behöver göras för att personer som avses i artikel 4 ska ha tillgång till medlingsdirektivets stödåtgärder. Rättshjälp vid framtida förfaranden Visselblåsardirektivet ställer krav på att rättshjälp ska finnas vid framtida förfaranden och juridisk rådgivning eller annat rättsligt bi- stånd i enlighet med nationell rätt. Vi tolkar detta som att det ställs krav på att det ska finnas möjlighet till någon form av juridisk råd- givning eller bistånd vid förfaranden som kan komma att uppstå. Rättshjälpslagen (1996:1619) innehåller bestämmelser om rätts- hjälp och rådgivning. Advokatbyråer och juridiska byråer kan ge råd till en fast avgift enligt lagen. Staten kan betala hela eller en del av avgiften för den som är ung eller har låg inkomst. Möjlighet till rätts- skydd finns också inom ramen för många försäkringar. Kravet på stöd i form av tillgång till rättshjälp vid framtida för- faranden och juridisk rådgivning eller annat rättsligt bistånd bedöms vara uppfyllt genom de möjligheter att beviljas rättshjälp som redan finns enligt rättshjälpslagen och genom rätten till offentlig försva- rare enligt . Vår bedömning är sammanfattningsvis att befintliga bestämmel- ser om rättshjälp och rätten till offentlig försvarare tillgodoser direk- tivets krav på stödåtgärder i artikel 20.1 c. 13.6Det bör inte föreskrivas ekonomiskt bistånd eller psykologiskt stöd för rapporterande personer Bedömning: Det är inte nödvändigt att föreskriva ekonomiskt bistånd eller psykologiskt stöd för rapporterande personer efter- som befintliga trygghetssystem för hjälp och stöd till enskilda bedöms tillgodose dessa behov. Skälen för bedömningen: Artikel 20.2 anger att medlemsstaterna får föreskriva ekonomiskt bistånd och stödåtgärder, inbegripet psyko- logiskt stöd, för rapporterande personer inom ramen för rättsliga förfaranden. Det kan inledningsvis konstateras att bestämmelsen är fakultativ och att medlemsstaterna därmed inte är tvungna att genomföra det som artikeln anger. Det finns i det svenska välfärdssamhället ekonomisk och social trygghet samt vårdrelaterade trygghetssystem. Många arbetstagare i är medlemmar i en arbetslöshetskassa som gör det möjligt att bli arbetslös utan att drabbas av alltför omfat- tande ekonomiska svårigheter. Det finns även möjlighet att ansöka om ekonomiskt bistånd hos . Inom sjukvårdssystemet garanteras alla medborgare rätt till vård. Vidare följer av arbets- miljölagen att arbetsgivaren ska se till att det finns företagshälsovård att tillgå för de anställda beroende på hur arbetsförhållandena ser ut och vad som krävs på den enskilda arbetsplatsen. Mot denna bakgrund och med beaktande av att bestämmelsen är fakultativ gör vi bedömningen att det inte finns något behov av att föreskriva ytterligare möjligheter till ekonomiskt bistånd och psyko- logiskt stöd för rapporterande personer. I detta kapitel övervägs vilken reglering som behövs för att genomföra direktivets bestämmelser i artikel 23 om sanktioner. Artikel 23.1 i direktivet anger att medlemsstaterna ska föreskriva effektiva, pro- portionella och avskräckande sanktioner för vissa särskilt angivna situationer. 14.2Sanktioner vid hindrande åtgärder och repressalieåtgärder Förslag: Den som bryter mot lagens repressalieförbud ska betala skadestånd till den som skyddas av repressalieförbudet för den förlust som uppkommer och för den kränkning som repressalien innebär. Detsamma ska gälla den som bryter mot förbudet mot att hindra eller försöka hindra rapportering. Om talan förs med anledning av uppsägning eller avskedande eller annat förfarande som omfattas av anställningsskyddslagen, ska ersättning för förlust som avser tid efter anställningens upp- hörande beräknas enligt den lagen och bestämmas till ett belopp som motsvarar ett visst antal månadslöner beroende på arbets- tagarens anställningstid. Om det är skäligt får skadeståndet sättas ned eller helt falla bort. Skadeståndsskyldighet – några utgångspunkter Enligt artikel 23.1 a och b i direktivet ska medlemsstaterna föreskriva sanktioner tillämpliga på fysiska eller juridiska personer som hindrar eller försöker hindra rapportering och som vidtar repressalier mot personer som avses i artikel 4. Sanktionerna ska vara effektiva, pro- portionella och avskräckande. I skäl 102 anges att straffrättsliga, civil- rättsliga eller administrativa sanktioner är nödvändiga för att säker- ställa att reglerna om skydd för visselblåsare är effektiva. Någon anvisning om vilka former av sanktioner som medlemsstaterna bör välja ges inte. Av artikel 21.8 framgår vidare att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bl.a. fullständig er- sättning är tillgänglig för skador som lidits av personer som avses i artikel 4. Repressalieförbudet och förbudet att hindra eller försöka hindra någon från att rapportera får anses vara centrala delar av direktivet eftersom direktivet kräver att det ska finnas sanktioner vid brott mot förbuden. I den svenska arbetsmarknadsregleringen är skadestånd eller skadeståndsliknande sanktioner den vanligaste sanktionsformen vid brott mot de regler som finns för att skydda enskilda arbetstagares rättigheter. En arbetsgivare som säger upp en anställd utan saklig grund för uppsägningen får t.ex. betala skadestånd till arbetstagaren enligt anställningsskyddslagen. Skadestånd används dock oftast inte som sanktion för överträdelser av bestämmelser av offentligrättslig natur som t.ex. finns i arbetsmiljölagen. I dessa fall används sanktions- avgifter och viten, samt i vissa fall även straffrättsliga sanktioner. Skadeståndsskyldighet ska införas vid hindrande åtgärder och repressalieåtgärder. Den nu föreslagna lagen innehåller inte endast bestämmelser som reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Bestäm- melserna om repressalieförbud och förbudet att hindra eller försöka hindra någon från att rapportera föreslås gälla även till skydd för –utöver arbetstagare – egenföretagare, volontärer och praktikanter, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsyns- organ, samt aktieägare som är verksamma i bolaget. Dessutom före- slås repressalieförbudet även gälla till skydd för vissa personer som har en viss anknytning till en rapporterande person (se avsnitt 6.3.3). Trots att den föreslagna lagen föreslås omfatta fler personkatego- rier än arbetstagare gör vi ändå bedömningen att de personer som riskerar att utsättas för repressalier i de flesta fall kommer att vara arbetstagare. Det kan dessutom noteras att de grupper som föreslås omfattas av skydd har flera saker gemensamt med arbetstagare. Det handlar om personer som, utan att uppfylla definitionen av arbetstagare, är verksamma eller utför någon form av arbete i en verksamhet. De befinner sig således i ett arbetsrelaterat sammanhang (jfr t.ex. artik- larna 4 och 5.9 samt skäl 36). De löper en risk att utsättas för arbets- relaterade repressalier eftersom de är ekonomiskt sårbara gentemot den verksamhet som de i praktiken är beroende av för sin inkomst och sociala trygghet. Det föreligger således en arbetsrelaterad makt- obalans. Vi noterar dessutom att skadeståndssanktionen, utformat efter arbetsrättsliga principer, används även i situationer där det – i strikt mening – inte föreligger ett anställningsförhållande mellan den skade- ståndsskyldiga och den skadelidande. Som exempel kan nämnas ut- hyrningslagen som reglerar relationen mellan uthyrda arbetstagare och det kundföretag som hyr arbetstagare. Ytterligare exempel som kan nämnas är lagen om entreprenörsansvar för lönefordringar där en arbetsgivare, en uppdragsgivare eller en huvudentreprenör som bryter mot viss skyldighet ska betala skadestånd till arbetstagaren. Mellan en huvudentreprenör och arbetstagaren råder inget anställ- ningsförhållande men sanktionen för överträdelser är även i den situationen skadestånd utformat efter arbetsrättsliga principer. Vi anser mot denna bakgrund att det inte är främmande att an- vända skadeståndssanktionen, utformat efter arbetsrättsliga princi- per, även i situationer där det inte föreligger ett anställningsförhål- lande mellan den skadeståndsskyldiga och den skadelidande. Till detta kommer att de personer som skyddas av repressalieförbudet befinner sig i ett arbetsrelaterat sammanhang. Intresset av likformig- het talar också för att sanktionen bör utformas på det sätt som är det brukliga vid brott mot arbetsrättsliga skyddsregler. En skadestånds- sanktion får också anses vara effektiv, proportionell och avskräckande i den mening som avses i artikel 23.1 a och b i direktivet. för brott mot repressalieförbudet och förbudet att hindra eller för- söka hindra någon från att rapportera bör därför vara skadestånds- skyldighet. Införandet av en skadeståndssanktion är dessutom en åtgärd som säkerställer att ersättning finns tillgänglig för skador som lidits av personer som avses i artikel 4 på det sätt som krävs i arti- kel 21.8. Bör det införas en ogiltighetspåföljd? En repressalie kan utgöras av t.ex. en uppsägning eller ett avske- dande. Det bör därför tas ställning till om skadeståndssanktionen i den föreslagna lagen bör kompletteras med en möjlighet att ogiltig- förklara en uppsägning eller ett avskedande. Det skulle kunna anses att en möjlighet till ogiltigförklaring, vid sidan av skadestånd, behövs för att leva upp till kraven i artikel 23.1 på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. I skäl 94 anges bl.a. att en lämplig åt- gärd kan vara återinsättning i tjänst. Vi redogör i avsnitt 5.3 för hur den föreslagna lagen förhåller sig till skydd som kan gälla enligt andra lagar. Som framgått där kan kon- fliktsituationer mellan olika regelverk som har betydelse för skyddet för visselblåsare förekomma . Flera arbetsrättsliga lagar tillämpas ofta parallellt med anställningsskyddslagen. Vilket eller vilka regelverk som ska tillämpas blir i praktiken beroende av hur arbets- tagaren väljer att föra sin talan. Vi anser att frågan om förhållandet mellan den föreslagna nya lagen och andra regelverk bör lösas utifrån motsvarande principer som gäller för förhållandet mellan t.ex. olika arbetsrättsliga lagstiftningar. Det nu sagda innebär att en arbetstagare som blir utsatt för en repressalie i form av en uppsägning kommer att kunna väcka talan både om ogiltighet enligt anställningsskyddslagen och om skadestånd enligt den föreslagna lagen. Även om det skulle kunna finnas ett signalvärde i att även den föreslagna lagen tillförs en bestämmelse om ogiltigförklaring är det inte sakligt motiverat, eftersom möjlig- heten till ogiltigförklaring av en uppsägning eller ett avskedande redan finns i annan lagstiftning. Det bör noteras att Utredningen om en moderniserad arbetsrätt (A 2019:01) har fått i uppdrag att ta fram förslag som innebär lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägningar, särskilt för mindre Uppdraget omfattar tvister om avslutande av anställningar, inklusive anställningens bestående under tvist om dess giltighet och möjligheten att ogiltigförklara en uppsägning (dir. 2019:17). Om den utredningen föreslår att undantag ska gälla från möjligheten att ogiltigförklara en uppsägning eller ett avskedande enligt anställnings- skyddslagen kan det finnas anledning att överväga införande av en bestämmelse om ogiltighetstalan i den lag som vi nu föreslår efter- som vi bedömer att möjligheten att ogiltigförklara är nödvändig för att leva upp till direktivets krav (jfr artikel 23.1). För övriga personkategorier, t.ex. för egenföretagare, är situatio- nen en annan. En möjlighet för en egenföretagare att yrka ogiltighet beträffande ett uppsagt avtal förekommer endast undantagsvis i svensk rätt. Skadestånd är i avtalsrättsliga relationer en allmänt vedertagen sanktion. En rätt till skadestånd innebär att den utsatta kompenseras för den skada som repressalien orsakat. Skadeståndet har således en reparativ funktion. En skadeståndssanktion kan också antas ha en preventiv funktion eftersom en risk att bli skadeståndsskyldig kan förväntas ha en avhållande effekt på den som överväger att vidta re- pressalier. Skadestånd framstår mot den bakgrunden som en lämplig och tillräcklig sanktion för överträdelser av repressalieförbudet. På- följden vid brott mot repressalieförbudet bör således endast vara skadestånd. Någon ogiltighetssanktion bör inte införas. Skadestånd för förlust och kränkning Inom arbetslivet är det brukligt att skadestånd betalas dels för den förlust som uppkommit, s.k. ekonomiskt skadestånd, dels för den kränkning som har inträffat, s.k. allmänt skadestånd. Vi bedömer att det som utgångspunkt saknas skäl att beräkna skadestånd för brott mot repressalieförbudet eller förbudet att hindra eller försöka hindra rapportering på ett annat sätt än vad som är det brukliga inom arbetslivet. En ersättning som motsvarar både den förlust som uppkommit och den kränkning som har inträffat är effektiv, proportionell och avskräckande i direktivets mening. Syftet med att personerna som omfattas av skydd ska ha rätt till allmänt skadestånd är att ge möjlighet till ersättning utöver den för- lust som uppstår, samt att ytterligare avhålla arbetsgivare från att vidta repressalier eller försöka hindra någon från att rapportera om Det allmänna skadeståndet bör beräknas efter de allmänna principer som Arbetsdomstolen tillämpar vid beräkning av skadestånd för den kränkning som ett lagbrott innebär. Storleken på det allmänna skadeståndet bör vara beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Den skadelidande personens agerande bör kunna beaktas. Det allmänna skadeståndet bör sättas till en sådan nivå att respekten för bestämmelserna upprätthålls. Ett ekonomiskt skadestånd brukar, som huvudregel, motsvara arbetstagarens verkliga förlust. Det ekonomiska skadeståndet syftar till att arbetstagaren ska försättas i samma situation som om arbets- givaren inte vidtagit den hindrande åtgärden eller repressalien. En särskild svårighet att utreda det ekonomiska skadeståndets storlek kan uppkomma vid exempelvis påståenden om utebliven befordran eller utebliven löneökning. Problematiken med att utreda skade- ståndets storlek angavs som ett av skälen för att undanta beslut om anställning och befordran från rätten till skadestånd enligt diskrimi- neringslagen.