sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — empelvis kasino och vadhållning samt för olika distributionssätt. Inte heller går det att få reda på antalet aktiva spelare och hur om- sättningen är fördelad mellan män och kvinnor. Detta är inte heller uppgifter som Spelinspektionen har möjlighet att begära in med stöd i uppgiftsskyldigheten vid licensgivning och tillsyn (18 kap. 4 § 2 och 21 kap. 2 § 1 spellagen). Spelinspektionens kan be licens- havare att lämna uppgifter för statistikändamål. Uppgiftslämnandet bygger dock på frivillighet vilket, som Spelinspektionen har pekat på, riskerar att få till följd att det uppstår luckor och brister i de upp- gifter som tas in. Utredningens bedömning är att nuvarande regler- ing inte ger tillräckliga förutsättningar för Spelinspektionen, och i förlängningen även andra berörda myndigheter och aktörer samt regering och riksdag, att på ett ändamålsenligt sätt följa utvecklingen på spelmarknaden. Spelinspektionens möjlighet att begära in upp- gifter från licens- och tillståndshavare bör därför utvidgas. Det ska påpekas att en utökad möjlighet för Spelinspektionen att följa utvecklingen på spelmarknaden inte bör påverka rollfördelningen i det eventuella nationella uppföljningssystem som kan komma att utvecklas inom området för spel om pengar (se avsnitt 13.4). Däremot kommer Spelinspektionens möjligheter att bidra med sin del i ett sådant uppföljningssystem sannolikt att förbättras. 13.5.2En ny lag om uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmarknaden Utredningens förslag: En ny lag om uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmarknaden ska inrättas. Som redogjorts för ovan, har Spelinspektionen möjlighet att begära in uppgifter som behövs för licens- och tillståndsprövning samt tillsyn enligt spellagen. Utredningen bedömer att Spelinspek- tionen bör ges rätt att begära in uppgifter även i andra fall än vid tillsyn och licensprövning. Det betyder att Spelinspektionens upp- giftsinhämtning i sådana fall sträcker sig utöver tillämpningen av spellagen. Snarare än till spellagen kopplar denna uppgiftsskyldighet till den uppgift som Spelinspektionen har enligt instruktionen att följa och informera om utvecklingen på spelmarknaden. Mot bak- grund härav är det tveksamt om spellagen är bäst hemvist för en sådan Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden I stället bör uppgiftsskyldigheten regleras genom en särskild lag. En liknande reglering finns på konkurrensområdet genom lagen (2010:1350) om uppgiftsskyldighet i fråga om marknads- och konkurrensförhållanden. Det finns skäl att beröra förhållandet mellan spellagen och den föreslagna nya uppgiftsskyldigheten. Syftet med den nya uppgifts- skyldigheten ska vara att tillgodose de behov av uppgifter som Spelinspektionen har för att följa utvecklingen på spelmarknaden. Det innebär att denna uppgiftsskyldighet inte ska tillämpas i sam- band med att Spelinspektionen handlägger ärenden enligt spellagen. Detta tydliggörs genom att uppgiftsskyldigheten separeras från spel- lagen, och bör även uttryckligen framgå av den nya lagen. Om det i samband med att Spelinspektionen inhämtar uppgifter med stöd av denna uppgiftsskyldighet skulle komma fram uppgifter som tyder på att det kan föreligga en överträdelse av spellagen, ska tillsynsutred- ningen inte bedrivas med stöd av uppgiftsskyldighetslagen. I stället kan myndigheten i sådana fall ha anledning att initiera ett tillsyns- ärende enligt spellagen. Utredningen får då ske enligt spellagens regler (jfr prop. 2009/10:218). Utredningens förslag: Uppgiftsskyldigheten ska gälla för upp- gifter om spelets omfattning. Det är nödvändigt att begränsa vilka typer av uppgifter som ska kunna begäras in och från vilka aktörer. är behovet av upp- gifter om omsättning per spelform och distributionssätt (online, mobil, dator, ombud etc.), antalet aktiva spelare samt fördelningen av spelandet mellan kvinnor och män tydligt. bör en viss flexibilitet finnas för att underlätta tillämpningen och göra regler- ingen hållbar . En avgränsning bör vara att uppgifterna som begärs in ska vara kopplade till spelets omfattning. Exempel på typer av uppgifter som bör omfattas av uppgiftsskyldigheten är, utöver tidigare nämnda uppgifter, även aggregerade uppgifter om satta och nådda gränser för spelande (jfr 14 kap. 6–7 §§ spellagen). Däremot bör uppgifter om en licens- eller tillståndshavare som inte har kopp- ling till spelets omfattning, exempelvis uppgifter om andra delar av Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden en licenshavares verksamhet eller licenshavarens organisation, inte omfattas. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten syftar till att möjlig- göra för Spelinspektionen att på en aggregerad nivå följa utveck- lingen på spelmarknaden. Som Spelinspektionen har påpekat för utredningen saknas därmed skäl att med stöd i denna uppgifts- skyldighet begära in uppgifter eller handlingar som utgör person- uppgifter. Av integritetsskäl bör denna begränsning uttryckligen framgå av lagen. Begränsningen innebär således att uppgifter som kan knytas till en fysisk person, till exempel en viss spelares spel- mönster eller beteenden, inte kommer att kunna begäras ut med stöd i uppgiftsskyldigheten. Vidare framgår ovan, av redogörelsen av förhållandet till uppgiftsskyldigheterna i spellagen, att den nya upp- giftsskyldigheten inte bör kunna användas för att utröna hur ett visst spelbolag agerat i ett enskilt ärende i samband exempelvis med att en spelare uppvisat ett problematiskt spelande. Uppgiftsskyldigheten bör som tidigare nämnts gälla för den som har licens enligt spellagen för att tillhandahålla spel och för den som har tillstånd enligt samma lag. Den sistnämnda kategorin inkluderar den som innehar penning-, värde- och varuspelsautomater men också den som omfattas av eventuella nya regler om tillståndskrav för spelprogramvara (se avsnitt 7.4). Uppgiftsskyldigheten bör gälla för den del av licens- eller tillståndshavarens verksamhet som är kopplad till den svenska spelmarknaden. Uppgiftsskyldigheten innebär ingen utökad uppgift eller möjlighet för Spelinspektionen att exempelvis samla in infor- mation från allmänheten angående spelbeteenden. Här finns således en avgränsning mot uppgift avseende upp- följning av befolkningens hälsa. Syftet med uppgiftsskyldigheten är inte att utöka räckvidden i Spelinspektionens uppdrag i relation till andra myndigheters uppdrag, utan att skapa stärkta verktyg för att kunna utföra myndighetens kärnverksamhet. Statliga myndigheter är skyldiga att samråda med berörd bransch- organisation innan de begär in uppgifter från näringsidkare, enligt 3 § förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. Av förordningen följer också att uppgiftslämnandet ska begränsas till den information som behövs med hänsyn till ändamålet och så att uppgiftslämnandet underlättas så långt möjligt. Vidare anges att det i beslutet om upp- giftsinhämtande ska framgå bland annat vad uppgifterna ska använ- das till. Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden En begäran om uppgiftslämnande ska vara proportionerlig. Den uppgiftsskyldige bör inte betungas med en uppgiftsskyldighet som är komplicerad att fullgöra genom att kräva omfattande arbete eller kostnader, annat än när det är påkallat av ett tungt vägande allmän- intresse. En avvägning ska sålunda göras mellan å ena sidan myndig- hetens behov av att få del av uppgifterna och å andra sidan konse- kvenserna för den uppgiftsskyldige. Inte heller bör uppgifter begäras in som kan inhämtas från andra myndigheter. Proportionalitets- principen finns reglerad i 5 § förvaltningslagen (2017:900) och följer även av Högsta förvaltningsdomstolens praxis (se exempelvis RÅ 1991 ref. 21, RÅ 1996 ref. 44 och RÅ 2001 ref. 72). Delvis följer det även av ovan nämnda förordning om statliga myndigheters in- hämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. Regeringen har inte bedömt att det finns behov av någon uttrycklig proportionali- tetsreglering i anslutning till spellagens regler om uppgiftsskyldighet (prop. 2017/18:220 s. 195). Utredningen gör ingen annan bedömning avseende denna uppgiftsskyldighet och föreslår därför ingen särskild proportionalitetsbestämmelse i den nya lagen. Utredningens förslag: ska ha rätt att förelägga en licens- eller tillståndshavare att tillhandahålla uppgifter. Spel- myndighetens förelägganden ska få förenas med vite. Föreläg- ganden om uppgiftslämnande ska gälla om något annat inte bestäms. ska ges rätt att meddela föreskrifter om vilka uppgifter eller handlingar som en licens- eller tillståndshavare ska lämna till myndigheten och om villkoren för inlämnandet. Spelinspektionen bör ges rätt att i enskilda fall förelägga en licens- eller tillståndshavare att tillhandahålla uppgifter. Det kan dock tänkas att myndigheten kan komma att vilja ha vissa uppgifter på återkommande basis, exempelvis kvartalsvis. Det torde skapa både ökad förutsebarhet och minska den administrativa bördan om Spel- inspektionen i sådana fall kunde utfärda föreskrifter om uppgifts- lämnande. Myndigheten bör därför bemyndigas att meddela före- skrifter om vilka uppgifter eller handlingar som en licens- eller till- Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden ståndshavare ska lämna till myndigheten och om villkoren för in- lämnandet. I likhet med vad som gäller enligt lagen (2010:1350) om uppgifts- skyldighet i fråga om marknads- och konkurrensförhållanden, bör förelägganden om uppgiftslämnande gälla . För att säkerställa efterlevnaden av uppgiftsskyldigheten bör Spelinspek- tionen ges möjlighet att förena förelägganden med vite. I enlighet med allmänna regler i lagen (1985:206) om viten får Spelinspektionen ansöka vid förvaltningsrätt om att ett beslutat vite ska dömas ut. Utredningens förslag: beslut enligt den nya lagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Spelinspektionens beslut enligt den nya lagen bör kunna överklagas i den utsträckning som följer av förvaltningslagens bestämmelser om överklagande. Det motsvarar vad som gäller vid beslut enligt spellagen. Vid överklagande av förvaltningsrättens avgöranden enligt den nya lagen bör prövningstillstånd krävas i kammarrätten. Utredningens bedömning: Någon utökad sekretessreglering till följd av den nya lagen är inte nödvändig. Det kan inte uteslutas att uppgifter som Spelinspektionen kan komma att begära in i enlighet med uppgiftsskyldigheten i vissa fall kan utgöra känsliga uppgifter för de enskilda uppgiftslämnarna. Det kan exempelvis handla om företags affärs- och driftsförhållanden som kan skada företag om de exempelvis kommer konkurrerande bolag till känna. Det är därför av vikt att ett ändamålsenligt sekretes- skydd finns för sådana uppgifter. Det följer av 9 § offentlighets- och sekretessförordningen och 21 punkten bilagan samma förordning att sekretess enligt 30 kap. 23 § offentlighets och sekretesslagen (OSL) gäller i Spelinspektionens verksamhet som består i tillstånds- Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden givning och tillsyn enligt spellagen samt utredning och planering, för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat. Sådana uppgifter får inte lämnas ut om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs. Det är vid uppgiftsinhämtning med stöd i den nya lagen inte fråga om till- ståndsgivning eller tillsyn. Närmare till hands är att uppgiftsinhäm- tandet ska anses vara del i Spelinspektionens verksamhet som består i utredning eller planering. I förarbetena till 30 kap. 23 § OSL (prop. 1979/80:2 Del A s. 234) definieras inte begreppet utredning. Där- emot anges om planering att begreppet närmast är att uppfatta som en förtydligande utläggning av termen utredning. Avsikten är att markera att sådan utredning – bestående i t.ex. infordrande av uppgifter från olika företag – som sker för att underlätta bl.a. försvars- och krisplaneringen inom folkhushållningen faller inom paragrafens tillämpningsområde. Det klargörs vidare att uppgifter som inhämtats med stöd av förfo- gandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268) därför kan sekretessbeläggas för att skydda enskildas ekonomiska förhåll- landen. I ljuset av dessa förarbetsuttalanden torde det stå klart att uppgifter från en enskild som begärts ut inom ramen för en lagstadgad uppgiftsskyldighet som den som utredningen nu föreslår, bör vara att betrakta som del i utredning eller planering, särskilt som inhämtandet utgör ett nödvändigt led i Spelinspektionens instruk- tionsstadgade uppgift att följa och informera om utvecklingen på spelmarknaden. Att inhämtande av uppgifter med stöd av lagen om uppgiftsskyldighet i fråga om marknads- och konkurrensförhållanden anses omfattas av sekretessbestämmelsen i 30 kap. 1 § OSL, som har samma omfång, stödjer den slutsatsen (prop. 2009/10:218 s. 9). Sammanfattningsvis bedömer utredningen att befintligt sekretesskydd är tillräckligt. Utredningens förslag: Spelinspektionens uppgift att informera om utvecklingen på spelmarknaden ska utvidgas till att inte enbart gälla gentemot regeringen. I samband med införandet av den nya uppgiftsskyldigheten finns det även skäl att se över Spelinspektionens roll som statistikbärare. Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden finns flera andra myndigheter och även andra aktörer som är bero- ende av uppgifter från Spelinspektionen. Det kan exempelvis handla om regeringen, Statskontoret, och forskare. Som Spelinspektionens uppdrag är utformat , är myndighetens uppdrag i huvudsak att informera regeringen om utvecklingen. Spelinspektionen har inte någon uttrycklig uppgift att informera andra än regeringen om utvecklingen på spelmarknaden. Regeringen anger i förarbetena till spellagen att spelmyndigheten (Spelinspek- tionen) efter omregleringen bör ges en mer samlande roll på spel- marknaden och att höga krav kommer att ställas på myndigheten att följa marknadens utveckling och samverka med övriga myndigheter och aktörer med ansvar inom spelområdet. I praktiken är det något som myndigheter utför genom exempelvis olika samverkansformer och publicering av statistik om bland annat omsättningsut- vecklingen på spelmarknaden på sin webbplats och genom andra kanaler. Det kan dock ifrågasättas om denna intention fullt ut åter- speglas i nuvarande instruktion till Spelinspektionen. Det finns enligt utredningen mot denna bakgrund skäl att utvidga informa- tionsuppdraget till att inte bara gälla i förhållande till regeringen. 14Ökad flexibilitet i de tekniska kraven I en skrivelse som inkom till regeringen begärde företrädare för , /Miljonlot- teriet och Kombispel i att ändringar ska göras i 16 kap. spellagen avseende certifiering av spel för allmännyttiga ändamål. I skrivelsen anförs att certifieringskravet riskerar att leda till att för- utsättningarna för finansiering av allmännyttiga ändamål från spel hotas, i strid med direktiven för den nya spelregleringen. Vidare anges att krav på certifiering av spel för allmännyttiga ändamål inte är nöd- vändigt för att säkerställa spelares och spelens övergripande säkerhet. I skrivelsen begärs därför att typgodkännande, eller motsvarande kontroll, i stället ska vara tillräcklig vid spel för allmännyttiga ändamål. beslutade regeringen att överlämna skrivelsen till utredningen. 14.2Gällande rätt och utvecklingen sedan omregleringen I 16 kap. spellagen finns regler om tekniska krav vid tillhandahåll- ande av spel. Dels anges att den som tillhandahåller spel ska uppfylla de tekniska krav som meddelats med stöd i lagen (1 §), dels att upp- fyllelsen av kraven ska bedömas av ett ackrediterat organ (3 §). Till skillnad från vad som gällde enligt lotterilagen (1994:1000) då upp- fyllelsen av tekniska krav prövades av Spelinspektionen (då Lotteri- inspektionen) genom typgodkännandeprövning, gäller enligt spel- lagen således att uppfyllelsen ska prövas av en tredje part som erhållit Ökad flexibilitet i de tekniska kraven ackreditering för uppgiften. Detaljerade regler om de tekniska kraven och hur bedömningen ska ske har meddelats genom föreskrifter från Spelinspektionen, Lotteriinspektionens föreskrifter och allmänna råd (LIFS 2018:8) om tekniska krav samt ackreditering av organ för den som ska kontrollera, prova och certifiera spelverksamhet. Från föreskrifterna, eller delar av föreskrifterna, har undantagits vissa verksamheter (1 kap. 1 §). Bland annat undantas s.k. lokalt poolspel samt lokala lotterier som kommuner ansvarar för registrering och tillsyn av. Vidare undantas lotterier med licens för allmännyttigt spel som omsätter från samtliga krav i föreskrifterna utom de funktionskrav som avser slumptalsgene- ratorer. Många av dem som tillhandahåller spel för allmännyttiga ändamål på den svenska spelmarknaden har haft tillstånd enligt lotterilagen som gällt även efter spellagens ikraftträdande . Med stöd i övergångsregeln till spellagen har dessa verksamheter kunnat vänta med att söka licens enligt spellagen till dess att gällande tillstånd gått ut. Representanter för verksamheter som tillhanda- håller spel för allmännyttiga ändamål har sedan den nya spelregler- ingen beslutades uppvaktat såväl regeringen och Spelinspektionen som den här utredningen, och framfört kritik mot vad man anser vara oproportionerligt betungande krav. Särskilt har man ifrågasatt kravet på att ett ackrediterat organ ska bedöma och certifiera utrust- ningen och verksamheten, organ som i praktiken endast varit till- gängliga utomlands. Efter spellagens ikraftträdande har vissa anpass- ningar medgetts av Spelinspektionen. Genom ett ställningstagande publicerat , meddelade Spelinspektionen att landbaserade lotterier med en uppskattad omsättning under 50 mil- joner kronor samt så kallad hallbingo kan ges en begränsad tid för anpassning till ovan nämna myndighetsföreskrifter under vissa angivna förutsättningar (Information om undantag tekniska krav, 19Si2531). En förutsättning för att beviljas undantag från certifier- ingskravet är, enligt ställningstagandet, att tekniken i princip är oför- ändrad i förhållande till meddelade typgodkännandebeslut enligt lotterilagen. Det anges vidare att licensbeslut med ett sådant undan- tag kommer att vara giltigt som längst till och med . Slutligen anges i ställningstagandet att Spelinspektionen har för avsikt att se över nu gällande tekniska krav i syfte att om möjligt bättre anpassa dessa till spel för allmännyttiga ändamål. Ökad flexibilitet i de tekniska kraven Statskontoret har i uppdrag att följa upp effekterna av om- regleringen av spelmarknaden och hur väl den uppnår målen. Ett sådant mål, som också ingår i det riksdagsbundna målet för spelom- rådet, är att allmännyttig ideell verksamhet ska ges goda förutsätt- ningar för att erhålla finansiering genom intäkter från spel (prop. 2018/ 19:1, bet. 2018/19:KrU1, rskr. 2018/19:94). Statskontoret lyfter i sin tredje översynsrapport (rapport 2020:08) att de tekniska kraven har uppfattats som kostnadsdrivande och dåligt anpassade till spel för allmännyttiga ändamål. Med hänvisning till uppgifter från Folkspel, Kombispel och Miljonlotteriet uppges kostnaderna för anpassning till tekniska krav och certifiering vara i storleksordningen och uppåt. Statskontoret pekar också på att det ännu inte finns något ackrediterat organ som genomför certifieringsprocessen på svenska, vilket innebär särskilda utmaningar för små aktörer med begränsade personella resurser. Statskontoret rekommenderar i rap- porten Spelinspektionen att möjligt genomföra en översyn av de tekniska kraven. Utredningen erfar att en sådan översyn nu också har påbörjats av Spelinspektionen. Utredningens förslag: ska få meddela före- skrifter om undantag från det bedömningsförfarande som avses i 16 kap. 3 § spellagen och i så fall föreskriva vilka andra bedöm- ningsförfaranden som i stället ska gälla. Syftet med att spelföretag ska uppfylla vissa tekniska krav för att beviljas licens är att säkerställa ett starkt konsumentskydd och en hög säkerhet i spelet. Spelare ska kunna utgå från att de spel som tillhanda- hålls är säkra och att de inte kan manipuleras (prop. 2017/18:220 s. 172). Det finns enligt utredningen inte skäl att ifrågasätta syftet med, eller behovet av, tekniska krav i spelregleringen. Ett starkt kon- sumentskydd och en hög säkerhet i spelen bör även fortsatt vara en förutsättning för licens. Däremot torde de skilda verksamheter som omfattas av spellagen, från mindre fysiska lotterier och bingoverk- samheter till verksamheter som tillhandahåller kasino eller vadhåll- ning, medföra skilda risker ur ett konsumentskydds- och säker- hetsperspektiv. Spelinspektionen har valt att reglera de tek- Ökad flexibilitet i de tekniska kraven niska kraven för alla licenshavare i en och samma föreskrift. Det finns dock inget i spellagen eller spelförordningen som hindrar att de mate- riella tekniska kraven anpassas till olika spelverksamheter (till viss del har detta redan gjorts genom undantagen som meddelats i 1 kap. 1 § LIFS 2018:8). Som redogjorts för ovan har Spelinspektionen aviserat att en sådan översyn av de tekniska kraven ska göras. Däremot är ut- rymmet snävare för Spelinspektionen att anpassa reglerna om hur uppfyllelsen av de tekniska kraven ska bedömas och säkerställas. Såsom 16 kap. 3 § spellagen är formulerad ska licenshavararens upp- fyllelse av de tekniska kraven bedömas av ett ackrediterat organ. Spel- inspektionen har getts bemyndigande att meddela föreskrifter om denna bedömning (21 kap. 14 § 2 spellagen). Förutsättningar för Spel- inspektionen att meddela föreskrifter om undantag från kravet, genom att exempelvis göra ställningstagandet från permanent, saknas dock. Utredningen bedömer, i likhet med Statskontoret och Spelinspek- tionen, att det finns skäl att se över de nuvarande tekniska kraven och, under förutsättning att det bedöms möjligt med bibehållet konsu- mentskydd och säkerhet i spelen, anpassa dessa bättre till olika spel- verksamheter. En sådan översyn utförs av Spelinspek- tionen. Som påtalats av bland andra Statskontoret är det emellertid inte bara de materiella tekniska kraven som upplevs som onödigt betung- ande utan även bedömningsförfarandet. Enligt utredningen går det att ifrågasätta om samma krav på bedömningsförfarandet bör gälla för alla aktörer på den svenska spelmarknaden. Det är rimligt att det åt- minstone ligger inom Spelinspektionens mandat att när det bedöms lämpligt medge andra bedömningsförfaranden än att ett ackrediterat organ ska utföra bedömningen. Det skulle exempelvis kunna bestå i att Spelinspektionen, i likhet med den ordning som gällde enligt lotterila- gen, kontrollerar uppfyllelsen genom egen typgodkännandeprövning. Ett annat alternativ kan vara att låta licenshavaren själv granska och gå i god för uppfyllelsen, kombinerat med att Spelinspektionen genomför utfallstester av själva dragningsutrustningen för att säkerställa det slumpmässiga utfallet. Vilket bedömningsförfarande som ska gälla bör vara en fråga för Spelinspektionen att besluta om efter en bedömning av den specifika verksamhetstyp som undantaget avser. Utredningen anser mot denna bakgrund att spellagens regler om bedömningsförfa- randen bör justeras så att det blir möjligt för Spelinspektionen att medge alternativa sätt att säkerställa uppfyllelsen av tekniska krav. 15Licensers giltighet vid prövning av förnyad licens 15.1Bakgrund och gällande rätt Den nya spelregleringen bygger på huvudregeln att endast den som beviljats licens från Spelinspektionen får tillhandahålla spel om pengar på den svenska marknaden. Licens får endast beviljas den som uppfyller lagens krav om bl.a. lämplighet och spelansvar. Detta innebär en prövning både på individ- och organisationsnivå som i viss utsträckning även omfattar andra företag än det som ansöker om licens, om företaget har ett kvalificerat innehav av andelar i det sökande företaget.