sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Våra förslag till nya kriterier utgår från strandskyddets syften och bygger på tanken att byggnation bör underlättas så länge ut- rymmet för den allemansrättsliga tillgången till strandområden och livsvillkoren för djur och växter är tillräckligt (se avsnitt 7.4). Om ett område där strandskyddet har upphävts exploaterats i den grad att utrymmet som kriterierna medger kan anses utnyttjat, bör strandskyddet återinträda. Ett beslut om att återinföra strandskydd ska givetvis inte påverka befintlig bebyggelse eller sakägare som har fått bygglov men inte behövt söka strandskyddsdispens. Det följer av förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Ett beslut om att återinföra strandskyddet bör föregås av samråd med de kommuner och den allmänhet som berörs. 7.3.6Redovisa landsbygdsområden i översiktsplan Förslaget om redovisning av landsbygdsområden bör utformas så att kommuner får redovisa landsbygdsområden i sin ÖP och att sär- skilda skäl för landsbygdsområden får åberopas som skäl för dispens. Strandskyddade områden inom befintliga LIS-områden i ÖP bör efter att utredningens förslag har trätt ikraft gälla som landsbygds- Ett mer differentierat strandskydd områden i ÖP, där det ska vara enklare att få dispens. En förut- sättning är att i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med nu gällande 7 kap. 18 e § MB. Genom utredningens förslag om kriterier för landsbygdsområden i avsnitt 7.4 kommer kommunerna att kunna redovisa fler och större områden än dagens LIS-områden. Genom utredningens förslag om särskilda skäl inom landsbygdsområden i avsnitt 7.5 kommer det att bli enklare att få dispens än vad dagens LIS-bestämmelser medger. Förslag: Landsbygdsområden ska vara områden som 1.har god tillgång på obebyggd mark, 2.har liten efterfrågan på mark för bebyggelse/inte har stor efterfrågan på mark för bebyggelse, och 3.inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Förslaget införs i 7 kap. 17 a § första stycket . Kriterier för landsbygdsområden i strandnära lägen () finns i nu gällande 7 kap. 18 e § första stycket MB. Där anges att med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses vid tillämpningen av 18 d § ett område som •är lämpligt för utvecklingen av landsbygden, •är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt, •endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, –i eller i närheten av tätorter, –i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot , Ett mer differentierat strandskydd –på , eller –vid , , , Siljan, , Skattungen, eller mellan och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och •inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot till Forsmark, utmed eller i från Klockestrand vid till Skataudden vid Näskefjärden. 7.4.2Problem med dagens bestämmelser Dagens LIS-bestämmelser syftar till att främja utvecklingen i lands- bygder. De bygger på att områden som är lämpliga för landsbygds- utveckling får redovisas som LIS-områden. Utveckling har ingen direkt koppling till strandskyddets syften. Det saknas därför till- räcklig koppling till strandskyddets syften i gällande LIS-bestäm- melser. LIS-bestämmelserna omfattar inte vissa kustområden. Kom- munerna får därför inte redovisa LIS-områden inom dessa kust- områden. De områden som får redovisas som LIS-områden får inte vara för stora eller för många till antalet. Olika tolkningar av termen landsbygdsutveckling Termen landsbygdsutveckling ingår dels som en del i kriterierna för LIS-områden i 7 kap. 18 e § MB, dels får landsbygdsutveckling åberopas som ett särskilt skäl vid upphävanden genom detaljplan och dispensansökningar enligt 18 d § inom LIS-områden. I detta avsnitt behandlar utredningen termen landsbygdsutveckling i 18 e §. Termen landsbygdsutveckling har lämnats odefinierad i lag- texten. och konstaterade vid sin ut- värdering av LIS-reglerna 2013 att länsstyrelser och kommuner ofta hade olika uppfattningar om hur föreslagna LIS-beskrivningar bidrog till landsbygdsutveckling. Det framkom också att termen hade definierats olika av olika länsstyrelser i deras vägledningar.15 15Boverket och (2013), Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 82. Ett mer differentierat strandskydd Länsstyrelserna undersökte 2015 vilka krav olika länsstyrelser ställde för att kriteriet landsbygdsutveckling skulle anses vara uppfyllt. Det visade sig vara i hög grad olika. Det fanns län som ställde krav på en socioekonomisk analys som grund för LIS- planeringen. Det fanns också län som godkände LIS-områden bara om de var belägna inom ett visst avstånd från service eller var så lokaliserade att man kunde anta att de nya boende skulle handla i en viss butik. Men det fanns även län som bedömde att allt byggande på landsbygden utgjorde ett underlag för befintlig eller ny service.16 Vid översyn av LIS-reglerna 2017 framkom att det kan vara ändamålsenligt med flexibilitet i termerna landsbygd och landsbygdsutveckling, eftersom de har olika innebörd i olika delar av landet. framkom att det rådde stor osäkerhet kring termerna, att de skapade oförutsägbarhet, skilda tolkningar mellan länsstyrelse och kommun och ledde till rättsosäkerhet.17 Geografiska begränsningar för redovisning av LIS-områden Enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 3 a § MB avses med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ett område som endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften i eller i närheten av ”tätorter”. föreslog vid sin översyn av LIS-reglerna 2017 att begränsningen skulle specificeras gälla för ”större tätorter”. Skälet var att begränsningen genom termen ”tätorter” kunde ha lett till en restriktivare tillämpning än vad lagstiftaren avsett.18 Beträffande kustområden uttalade Strandskyddsdelegationen 2015 att det kan finnas områden där LIS-verktyget inte får användas, men där lokala förutsättningar i övrigt överensstämmer med motiven till lättnader genom LIS.19 Vid översyn 2017 framfördes av en del intressenter att de geografiska begräns- ningar som gäller för tillämpningen av LIS-reglerna är alltför onyan- serade. Verket uttalade att en översyn av de geografiska undantagen 16Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Länsstyrelsegemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, , s. 14. 17Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 6. 18Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 8 och 17. 19SOU 2015:108, s. 228. Ett mer differentierat strandskydd för landsbygdsutveckling i strandnära läge kunde vara befogad, för att öka flexibiliteten och möjligheten till regionala och lokala anpass- ningar. De undantagna områdena är kust- eller kustskärgårdsområden från gränsen mot till Forsmark, utmed eller i från Klockestrand vid till Skataudden vid Näskefjärden. ansåg att det kunde övervägas om avgränsningen av de områden som är helt undantagna från tillämp- ningen av LIS-reglerna borde omarbetas. Det skulle enligt verket kunna ske på så sätt att möjligheten att tillämpa reglerna i och för sig borde finnas inom dessa områden, men med motsvarande restriktivitet som gäller för de områden som anges i den nuvarande punkten 3 b–d) i 7 kap. 18 e § MB, det vill säga bland annat kust- eller kustskär- gårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot . Enligt kunde det också övervägas om den restriktivitet som gäller för de områden som anges i punkten 3 b–d) i alla delar är motiverad.20 Begränsningar av LIS-områdenas omfattning Enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 2 MB avses med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ett område som är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Ett problem med LIS-bestämmelserna har bestått i svårigheter att i översiktsplaneringen peka ut tydligt geografiskt avgränsade områden, eftersom kommunerna inte vet var eventuella exploateringsintressen kan tänkas uppkomma. Att peka ut lämpliga exploateringsområden i en översiktsplan har varit särskilt svårt i landsbygdsområden utan bebyggelsetryck. Vid översyn av LIS-reglerna 2017 föreslog att kravet enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 2 på att ett LIS-område ska ha begränsad omfattning skulle tas bort. Förslaget skulle enligt förenkla utpekandet av LIS-områden i översiktsplaneringen och för att, i högre grad än tidigare, möjliggöra en anpassning av områdenas omfattning utifrån 20Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 36. Ett mer differentierat strandskydd förutsättningarna i olika delar av landet. Verket ansåg att kravet om att ett LIS-område ska ha en begränsad omfattning kan leda till att LIS-områden anges på ett så snävt sätt att det begränsar LIS-verk- tyget mer än vad som är nödvändigt för att tillgodose strandskyddets syften. föreslog i stället att ett LIS-område ska vara av sådant slag och ha ”en sådan omfattning” att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses.21 Detta innebär enligt verket att om- fattningen av LIS-områdena får styras av strandskyddets syften och att storleken på områdena därmed kan variera på ett tydligare sätt än vad som framgår av det nuvarande regelverket.22 Syftet med att redovisa landsbygdsområden är att främja utveck- lingen där det finns god tillgång till strandområden och där en viss byggnation kan ske utan att strandskyddets syften åsidosätts. Kriterierna för landsbygdsområden bör därför utgå från strand- skyddets syften. Exploateringsgrad, befolkningstäthet och bebyggelsetryck i I kapitel 5 har vi redogjort för exploateringsgrad, befolkningstäthet och exploateringstryck i . Den strandnära exploateringen och befolkningen är främst kon- centrerade till kusten inklusive de tre storstäderna , och . är mycket mer tätbefolkat och exploaterat än norra delen av landet. I enskilda kommuner varierar förhållandena, mellan mer eller mindre obebyggda områden och mycket exploaterade och tätbefolkade områden. De stränder som är minst exploaterade finns i inland, som också har minst befolkning. I norra är befolkningen koncentrerad till kusten och centralorterna, som det finns stora i princip obebyggda och obebodda områden. Se figur 5.6 i avsnitt 5.3 beträffande exploa- teringsgraden i landet 2020 och figur 5.1 i avsnitt 5.1.4 om befolk- ningstäthet i samt figur 5.2 i avsnitt 5.2.1 om tätorter i 21Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 8 och 15–16. Ett mer differentierat strandskydd I kapitel 5 redogör vi också för exploateringsgraden i varje län och kommun, förändringen i exploateringsgrad över landet och avseende olika strandtyper . Intresset för att bygga vid stränderna har historiskt varit högt och det finns i ett nationellt perspektiv högt bebyggelsetryck i skärgårdar och längs kusten. Trycket på ytterligare byggnation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. Exploateringstrycket är högt i städer och större tätorter, se figur 5.19 i avsnitt 5.4. har i Vision för 202523 identifierat fyra så kallade megatrender – klimatförändringar, globalisering, urbanisering och digitalisering. Urbanisering pågår i hela världen och människor söker sig till städer och särskilt till städer som redan är stora. Urbani- seringen sker snabbt och beräknar att 2050 bor de flesta i de tre storstadsregionerna, där av folkökningen sker. har storstadsregionerna dessutom förtätats och inne- håller flera städer med egna kärnor. Som en följd av urbaniseringen minskar befolkningen i andra delar av landet. Differentiering av strandskyddet bör inte grunda sig på kriterier som rör utveckling I 7 kap. 18 e § första stycket 1 MB anges att med område för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen avses ett område som är lämpligt för utvecklingen av landsbygden. Det innebär enligt uttalanden i förarbetena att man vid bedömningen måste kunna konstatera att det rör sig om ett område som verkligen lämpar sig för landsbygds- utveckling.24 Syftet med LIS-bestämmelserna är att främja utveck- lingen på landsbygden. Det är också utredningens uppdrag, men att främja utveckling ingår dock inte i strandskyddets syften. Diffe- rentiering av strandskyddet bör utgå från strandskyddets syften. Kriteriet landsbygdsutveckling har också gett upphov till tillämp- 23Boverket, Vision för 2025, 2012. 24Regeringskansliet, , Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23, s. 38–39. Ett mer differentierat strandskydd ningsproblem och rättsosäkerhet. Landsbygdsutveckling bör därför inte ingå i nya kriterier för landsbygdsområden. 7.4.4Förslag om kriterier för landsbygdsområden Enligt våra direktiv ska en ökad differentiering av strandskyddet utgå från variationerna inom kommunerna. Det ska enligt direktivet bli enklare att bygga i landsbygdsområden med lågt exploateringstryck. Vi föreslår att nuvarande kriterier i 7 kap. 18 e § MB ersätts med tre nya kriterier. För att ett strandskyddat område ska kunna anses vara ett landsbygdsområde bör enligt förslaget samtliga följande kriterier vara uppfyllda. Det strandskyddade området i fråga bör •ha god tillgång på obebyggd mark, •inte har stor efterfrågan på mark för bebyggelse, samt •inte vara av särskild betydelse för strandskyddets syften. Tillgång på obebyggd mark Strandskyddets syften är att trygga förutsättningarna för allemans- rättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Både friluftslivet och djur- och växtlivet förutsätter tillgång till en viss areal av mark och/eller vatten, beroende på förhållandena. Enligt de svenska frilufts- och miljömålen ska det finnas tillgång till stränder för friluftslivet och den biologiska mångfalden ska värnas. Tillgången till strandområden bör därför utgöra en del i de nya kriterierna. Utredningen har identifierat fem miljökvalitetsmål som relevanta för strandskyddet. Det är målen Ett rikt växt- och djurliv, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och God bebyggd miljö. Av de nationella friluftsmålen är målen Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur av betydelse för strandskyddet. Beskrivningarna och utvärderingarna av miljö- och friluftsmålen ser till förhållandena i hela landet och det går inte att utläsa var målen kan nås eller inte kan nås. Varken strandskyddsreglerna eller miljö- och friluftsmålen anger någon målsättning eller nedre gräns för hur mycket strand som ska finnas för friluftslivet och djur- och växtlivet. Ett mer differentierat strandskydd konstatera att mängden tillgänglig strand och var tillgänglig strand ska finnas bestäms av kommunernas bebyggelseplanering, olika områdesskydd och av var enskilda dispenser lämnas. I avsaknad av närmare riktlinjer om hur mycket tillgänglig strand som ska finnas, måste exploateringsgrad och befolkningstäthet avgöra vad som är god tillgång till obebyggd mark. Ju större del av ett strandskyddat område som är bebyggt, desto mindre del återstår för friluftslivet och för djur- och växtlivet och desto värdefullare blir kvarvarande orörda stränder. Ju fler personer som bor i ett område, desto mindre areal av strandområde finns per person. För att främja objektiva bedömningar och förutsägbarhet har utredningen undersökt om det är möjligt att konkretisera kriteriet, exempelvis genom att ange gränser för hur stor exploateringsgraden och befolkningstätheten kan vara. Sådana gränser föreslogs i reger- ingens promemoria från 2005.25 Där föreslog regeringen att lättnader i strandskyddet skulle gälla kommuner som hade god tillgång till inlandsstränder, där graden av bebyggelsepåverkan vid stränder i kommunen uppgick till högst och där tillgången på obebyggda inlandsstränder uppgick till per invånare. Det innebar att lättnader skulle gälla i vissa kommuner i landet, framför allt i , medan lättnader inte skulle gälla i andra kommuner. Vi har kommit fram till att det inte går att motivera fastlagda gränser, då olika områden har olika förutsättningar. Vad som är god tillgång till obebyggd mark måste därför bedömas från fall till fall. Vid bedömningen bör behoven av och förutsättningarna för den allemansrättsliga tillgången till strandområden analyseras, liksom livsvillkoren för djur och växter i det aktuella området. Miljömålen för växt- och djurliv och friluftsmålen kan tjäna till ledning för bedömningarna, tillsammans med lokal kunskap om platsen, trakten eller området. Efterfrågan på mark för bebyggelse Som framgår i kapitel 5 förekommer uttrycket stor efterfrågan på mark för bebyggelse i den nuvarande 7 kap. 18 e § MB. Uttrycket förekommer även i 4 kap. 2 och 3 §§ PBL, som anger vissa krav i fråga om när det behövs en detaljplan. Enligt förarbetena till 7 kap. 25Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Ett förnyat strandskydd, Ds 2005:23. Ett mer differentierat strandskydd 18 e § MB bör de nämnda bestämmelserna i ge vägledning vid en prövning enligt 7 kap. 18 e § MB. I förarbetena till 4 kap. 2 och 3 §§ PBL lämnas några exempel på områden där bebyggelsetryck kan antas råda. Där anges bland annat storstadsregionerna och större tätorters närområden, så kallade randzoner. Vid storstadsregionerna kan det finnas ett bebyggelsetryck på betydande avstånd från de centrala delarna. Bland annat kan möjligheterna till pendling enligt förarbetena innebära att flera kommuner kan utgöra ett samman- hängande område med bebyggelsetryck. Det kartmaterial från SCB som vi redovisar kapitel 5 kan ge en indikation på var det finns god tillgång till obebyggd mark eller var exploateringstrycket inte är högt. Beträffande exploateringstrycket har kartmaterialet tagits fram utifrån de tre variablerna folkbokförd befolkning, bygg- nader och taxeringsvärden. Områden av särskild betydelse för strandskyddets syften Områden eller platser som har särskild betydelse för friluftslivet eller djur- och växtlivet bör inte kunna ingå i ett landsbygdsområde. Områden där har beslutat att utvidga strandskyddet bör av naturliga skäl kunna anses vara områden av särskild betydelse för strandskyddets syften. Som vi har anfört i det föregående bör framför allt miljömålen för växt- och djurliv och friluftsmålen användas som underlag för en bedömning av om ett område eller en plats är av särskild betydelse för strandskyddets syften. För det krävs också att målen preciseras på regional och lokal nivå. Exempelvis finns friluftslivsplaner i en del kommuner. Där sådant underlag saknas är det inte lika enkelt att avgöra vad som är av särskild betydelse för friluftslivet eller djur- och växtlivet eller var gränser ska dras. Det är därför viktigt att det även finns andra typer av planeringsunderlag som beskriver förhållandena. Olika områdesskydd kan utgöra ett stöd för att avgöra om ett område har värden av betydelse för växt och djurliv. Inom sådana områden kan det exempelvis finnas platser och områden som bör vara tillgängliga för vandringar, fågel- eller växtskådning, ankring, tältning, bad, fiske eller för landpassager vid skridskoåkning. Särskilt betydelsefulla områden kan exempelvis finnas inom nationalparker, Ett mer differentierat strandskydd naturreservat, naturvårdsområden, biotopskyddade områden, djur- och växtskyddsområden eller Natura 2000-områden. Arbetet med att skydda natur är en del av de åtgärder som beslutat om för att nå de nationella miljökvalitetsmålen och är även en del i internationella åtaganden. Skyddad natur genom sådana områden omfattar av land- och sötvattenyta. Skydd av natur är delmål i flera av de svenska miljömålen.26 Det kan också finnas områden som har särskilt höga värden som inte omfattas av ett formellt skydd. Även här ska nämnas Natur- vårdsverkets och från 201327 som anger att de viktigaste biologiska värdena i normalfallet finns inom från strandlinjen. Förutom skyddade områden finns underlag som beskriver var värden för strandskyddets syften finns, som inte är skyddade men som kan komma ifråga för skydd längre fram. Ett nytt kartverktyg som länsstyrelserna har tagit fram och som finns tillgängligt på visar olika värdetrakter i län. En värdetrakt är ett kunskaps- och planeringsunderlag som visar på särskilda ekologiska värden i landskapet.28 Värden för djur- och växtliv är inte statiska utan förändras . Även ras-, skred-, erosions- och översvämningskänsliga områden har betydelse för strandskyddets syften, eftersom det påverkar förut- sättningarna för friluftslivet samt djur- och växtlivet. Det gäller sär- skilt i kust- och skärgårdsområden. Med stigande havsnivåer flyttar strandlinjen längre upp på land och därmed även det strandskyddade området. Bebyggelse som ligger utanför strandskyddat område kan hamna inom strandskyddat område och med det krymper den oexploaterade delen av det strandskyddade området. steg havsnivån globalt med i medel- tal /år.29 Områden som har en landhöjning mindre än det upplever i realiteten en havsnivåhöjning och därmed en strand- linje som kryper längre upp på land. Hur stora landområden som 26Naturvårdsverket, , besökt . 27Naturvårdsverket och , Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag. En ut- värdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna med rättelseblad, s. 115. 28Naturvårdsverket, /Nyheter-och-pressmeddelanden/Nytt-nationellt- kartverktyg-ska-underlatta-arbetet-med-gron-infrastruktur/, besökt . 29Punkt A.3.1 i IPCC, 2019: Summary for Policymakers. In: IPCC Special Report on the and Cryosphere in a Changing Climate [H.-O. Pörtner, D.C. , V. Masson-Delmotte, P. Zhai, M. Tignor, E. Poloczanska, K. Mintenbeck, A. Alegría, M. , A. Okem, J. , B. Rama, N.M. Weyer (Eds.)]. Ett mer differentierat strandskydd försvinner beror främst på topografin längs kusten. Flacka områden påverkas i högre grad än brantare, men även områden med stor kusterosion påverkas. Som en följd av höjda havsnivåer i kombination med stormar kommer också erosionen att öka längs landets kuster, framför allt längs stränder i som består av erosions- benägna material. Exempelvis har omfattande stranderosion redan skett och fortsätter längs delar av , där strandlinjen på vissa ställen har förskjutits inåt land . Bestämmelser för att förebygga att bebyggelse sker inom över- svämningskänsliga, ras- och skredbenägna områden finns i 2 kap. 4 och 5 §§ PBL. Om marken är olämplig för bebyggelse utifrån dessa aspekter, ska marken inte få bebyggas. Nuvarande kriterier för LIS- områden utesluter inte att ett strandområde med ras-, skred-, erosions- och översvämningsrisk redovisas som ett LIS-område. Enligt uttalanden i förarbetena kan dock området behöva planeras så att nya byggnader förläggs på ett tillräckligt stort avstånd från strandlinjen, i syfte att begränsa risken för skador vid en över- svämning. En närmare bedömning av detta kan enligt förarbetena behöva göras vid bygglovsprövningen eller när en detaljplan upp- rättas.30 När strandlinjen flyttar längre upp på land flyttar också det strandskyddade området uppåt. Om området ovanför är exploaterat minskar det tillgängliga och oexploaterade strandskyddade området, vilket har direkt inverkan på strandskyddets syften. Översvämnings- och erosionskänsliga områden bör därför anses vara sådana särskilt betydelsefulla områden som inte bör kunna ingå i landsbygds- områden. Inga geografiska begränsningar för landsbygdsområden