sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Bedömd areal med höga naturvärden (värdekärna) utanför formellt skydd i är 5 000–. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Skogstyper som bedöms vara nationellt prioriterade av andra skäl Skogar med extraordinär beståndskvalitet Urskogsartade barrskogar med naturskogskvalitéer eller flerhundra- åriga ädellövmiljöer. Bedömd areal värdekärna utanför formellt skydd i är 3 000–, dock sannolikt stort överlapp med ovanstående skogstyper. Skogar med stor betydelse för hotade arter Skogar med stor dokumenterad förekomst av hotade arter där skogen är en förutsättning för arternas långsiktiga överlevnad. Bedömd areal värdekärna utanför formellt skydd i är 3 000–, dock sannolikt stort överlapp med ovanstående skogstyper. Sätt att bevara skogar där bedöms ha en stor betydelse för deras bevarande i Olika metoder och verktyg är lämpliga och effektiva för bevarande och utveckling av naturvärdena i värdekärnor av dessa skogstyper och i olika delar av landet. Som utredningen beskriver i kapitel 16.2 bör bevarandet av de stora sammanhängande naturskogarna i och i anslutning till den fjällnära regionen i första hand ske genom nationalparks- eller naturreservats- bildning med intrångsersättning, ersättningsmark eller markköp. Samma modell är sannolikt lämplig för många av de övriga stora natur- skogarna i övriga delar av landet. Kalkbarrskogar i kan bevaras genom såväl frivilliga avsätt- ningar som formellt skydd beroende på förutsättningar och mark- ägarens önskemål. Kalkbarrskogar är ibland högproduktiva med höga markvärden så i många fall kan det vara lämpligt och nödvändigt att erbjuda markägare formellt skydd då områdena långsiktigt ska be- varas. Då kalkbarrskogar i ofta inte är i behov av kompli- cerad skötsel och de ofta är relativt små kan biotopskyddsområde vara en lämplig skyddsform i många fall. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Den viktigaste förutsättningen för att klara hotade arter som är knutna till ekrika miljöer är att få gammelekarna att överleva . Gamla ekar behöver ljus, utrymme för rötterna och vatten. Det finns därför ofta ett behov att avlägsna yngre konkurrerande träd. En annan förutsättning för att bevara hotade arter knutna till gamla ekar och ädellövträd är att efterträdare måste sparas och skötas för att bli värdar för en hotad biologisk mångfald. finns även ett stort behov av restaurering för att öka arealen betad skog och naturbetesmark i Mittlandskogen på . De flesta ekskogar, ekrika skogar och ekhagmarker i sydöstra , liksom många andra ädellövskogar, ädellövmarker och kalk- barrskogar i och är beroende av bete, eller slåtter, för att bevara och utveckla naturvärdena. Relevant utformade miljö- ersättningar inom jordbruksstöden är här av största betydelse för deras bevarande. Då en stor andel av dessa marker saknar bete och är igenvuxna är även stöd för restaurering av igenvuxna marker till betes- eller slåttermarker av stor betydelse. I de fall områdena inte hävdas genom bete eller slåtter är annan naturvårdande skötsel av största vikt för att i viss mån efterlikna hävden. Många av dessa sko- gar och trädklädda hagmarker är frivilligt avsatta. Utredningen be- dömer att i de fall de är frivilligt avsatta och sköts så att naturvärdena bevaras finns i de flesta fall inte skäl att inrätta formellt skydd trots att de utgör särskilt angelägna allmänna intressen. 9.11.4Handlingsprogrammet bör göra ersättningsmark till en naturlig del av områdesskyddets ersättningssystem Möjligheterna att använda ersättningsmark i det strategiska arbetet med skydd av värdefull natur är begränsade. Ersättningsmark förutsätter ett särskilt uppdrag för i första hand . har inte möjlighet att agera från andra utgångspunkter än bolags- ordning, ägardirektiv, uppdrag och regleringsbrev som fastställs av riksdag och regering. Ett handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen med bred politisk förankring, har dock möjlighet att tillse att ersättningsmark kan utgöra en naturlig del av skyddsarbetet inom handlingsprogrammet. Ersättningsmark har i många sammanhang lyfts som en förutsätt- ning för överenskommelse, både för stor- och mellanskogsbruket men även för enskilda markägare som vill fortsätta att bedriva aktivt En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi skogsbruk men inte ser möjligheter att förvärva mark på den öppna marknaden i samband med en process för bildande av naturreservat eller nationalpark. har efterfrågat ytterligare ersättningsmark för att bättre möta behoven av att skydda värdefulla skogar. Flera läns- styrelser efterlyser också liknande lösningar med ersättningsmark, eftersom detta var uppskattat både av myndigheter och skogssektorn och upplevdes som ett effektivt sätt att arbeta med bildande av naturreservat, i synnerhet gentemot stora markägare.36 Det är i första hand statligt ägda inom vars innehav det kan finnas lämplig ersättningsmark. En kritik som riktats mot tidi- gare ersättningsmarksprogram har bland annat varit att transparensen inom naturvårdsarbetet blir lägre då statens direkta och indirekta kostnader för naturvård göms i resultat- och balansräk- ning. ställning som en aktiv och hållbar förvaltare av statens skogar och bolagets uppdrag att agera som ett föredöme för skogs- bruket, kan även komma att urholkas om bolaget upplevs som en ”outsinlig bankomat” för ersättningsmark. Ersättningsmark inom ett markförsäljningsprogram Ett alternativ som möjliggör att ersättningsmark kan vara ett instru- ment för naturvårdsarbetet inom det nationella handlingsprogram- met för biologisk mångfald i skogen är i stället att utnyttja det så kallade markförsäljningsprogrammet i . markförsäljnings- program har pågått och är resultatet av två riksdagsbeslut enligt vilka genom försäljning av mark ska förstärka enskilt jord- och skogsbruk, framför allt i glesbygd. Försäljningarna ska fortgå till dess att av det markinnehav hade vid dess bildande är avyttrat. När uppdraget påbörjades bestämdes att försäljningen skulle ske i proportion till markinnehav. återstår det att sälja, främst i inland. annonseras inga nya objekt ut. Det befintliga markförsäljningsprogrammet genomförs på affärs- mässiga grunder vilket innebär att bolaget ersätts för den mark som avyttras, till skillnad från det senaste uppdraget kring ersättnings- mark hade inom ramen för ESAB där mark delades ut och 36Se , Skyddet av värdefull skog. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi inget vederlag utgick. Att ska ersättas för den mark som avyttras bör vara utgångspunkten även för ett markförsäljningspro- gram vars syfte är att möjliggöra ersättningsmark vid formellt skydd av skog. Ett sådant markförsäljningsprogram är därmed väl förenligt med övergripande uppdrag, att bedriva en affärsmässig verksam- het. Att utöka det befintliga programmet med detta nya syfte be- döms inte heller innebära någon målkonflikt med statens uppdrag till . Ersättningen som i dessa fall skulle få från berörda mark- ägare vid överlåtelse av mark kan bolaget använda antingen för att lämna ökad utdelning till staten eller för att anskaffa ny mark som optimerar markinnehavet för kärnverksamheten skogsbruk. Staten kan därmed genom ägardirektiv besluta vilket av alternativen som ska användas. Syftet med bildande av var bland annat att bolaget skulle vara en oberoende aktör på virkesmarknaden och leverera råvara till skogsindustri utan egen skogsmark som annars har svårt att få till- räckligt med råvaror, då markägande skogsbolag huvudsakligen leve- rerar virke till egna industrier. Till skillnad från det så kallade ESAB- projektet, där mark i huvudsak byttes med storskogsbrukets mark, kan ett markförsäljningsprogram användas mer småskaligt och även komma små- och mellanskogsbruket till del. På så sätt inne- bär inte ett utökat markförsäljningsprogram samma påverkan för sågverken som om omfördelning av skogsägandet hade skett från till de privata skogsbolagen. Eftersom erbjuder marker via markförsäljningsprogram- met på affärsmässiga villkor kommer dessutom bolaget på kunna förvärva ny skogsmark i strategiska lägen till viktiga kunder för att säkerställa råvaruförsörjningen och skapa trygghet för kunderna att utveckla och investera i sina verksamheter. Det innebär även att intäktsförluster blir tillfälliga vilket gör att bolagets utdel- ning till staten kommer att kunna bibehållas . Detta under förutsättning att uppdraget för ett utökat markförsäljningsprogram inte blir alltför omfattande. Genom ett markförsäljningsprogram kan även stå kvar som ägare ända fram till att affären är klar. Utredningen bedömer att det är lämpligare och innebär mindre risker att förhandlingar om markköp sker direkt mellan enskilda och , än att först ska överlåta vissa arealer till Natur- En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi vårdsverket som därefter ska handha markbytesaffären med enskilda. har även genom detta förfarande bättre möjligheter att erbjuda för berörda markägare intressanta markområden. har en organisation och en kompetens som bedöms kunna hantera fastighetsaffärer på ett kostnadseffektivt och enkelt sätt inom sin affärsverksamhet. Ett framgångsrikt exempel då det nuvarande markförsäljnings- programmet kommit till nytta för naturvården skedde . hade utan framgång förhandlat med Allmänning om inlösen av mark för elva naturreservat på totalt . Inom ramen för markförsäljningsprogrammet erbjöds allmänningen att förvärva mark av för att kompen- sera för den mark Allmänning förlorade vid reservats- bildningen. Affären upplevdes som en framgång för samtliga inblan- dade. fick möjlighet att lösa in områden med höga naturvärden. Allmänningen förvärvade ny mark på totalt 14 000 hek- tar med högre bonitet och mer varierad åldersstruktur från . Affären genomfördes på marknadsmässiga villkor. Regeringen och dess samarbetspartier har aviserat att ett nytt Sveaskogsprogam ska genomföras.37 Vad som avses med detta är ännu oklart, men fördelarna med att ett ersättningsmarksprogram är lång- siktigt och även kan komma småskogsbruket till del bör i detta sam- manhang lyftas fram. Utredningen ser sammantaget fördelar med ersättningsmark både mot stora markägare, genom den effektivitet som uppnås, men även mot småskogsbruket genom att säkerställa att de enskilda markägare som vill fortsätta med ett aktivt skogsbruk ska kunna göra det. Ett större utökat markförsäljningsprogram kan få konsekvenser för Svea- skogs uppdrag att försörja industrin med skogsråvara. I det fall ett större markförsäljningsprogram blir aktuellt kan denna fråga behöva utredas vidare. 37Utkast till sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna, p. 27 andra meningen. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.11.5Handlingsprogrammet bör peka ut de skyddsvärda statliga skogarna som ska avsättas för naturvård Staten ska vara ett föredöme i naturvårdsarbetet. I detta ligger bland annat att staten bör ta kostnaderna för att avsätta de statligt ägda skogarna som hyser höga naturvärden. Det är svårt att argumentera för att enskildas äganderätt ska ge vika för ett angeläget allmänt in- tresse om det finns motsvarande naturvärden i statens ägo som ännu inte avsatts för naturvård. I vissa fall är det lämpligast att sådana statligt ägda områden med höga naturvärden bevaras som frivilliga avsättningar. I andra fall är det allmänna intresset, för exempelvis bevarande av stora sammanhängande områden med ekosystemmång- fald eller för behov att utveckla områden för friluftsliv och natur- turism, så stort att det är motiverat med formellt områdesskydd. redovisade 2004 ett regeringsuppdrag om att identifiera skyddsvärda statliga skogar. Rapporten identifierade 855 områden om sammanlagt produktiv skogsmark vars naturvärden motiverar formellt skydd.38 Dessa områden har i huvudsak fått ett skydd eller så finns en överenskommelse mellan och de statliga ägarna om att de kan skyddas eller avsättas frivilligt. har det dock identifierats ytterligare skyddsvärda statliga skogar som uppfyller kriterierna för områdes- skydd men som inte fått formellt skydd eller är avsatta för naturvård. har sammanställt uppgif- ter från länsstyrelserna om värdefulla statliga skogar i hela landet. I samband med inventering av värdefulla skogar inom och i anslut- ning till det fjällnära området har identifierats skyddsvärda statliga skogar i det området. Som framgår i kapitel 16.2.3 har identifierats skyddsvärd statlig produktiv skogsmark i och i anslutning till det fjällnära området, varav ovan fjällnära och nedan fjällnära gränsen. Ytterligare statlig produktiv skogsmark i övriga landet har av länsstyrelserna bedömts vara lämpliga för bildande av naturreservat eller större frivilliga avsättningar. En stor del av denna areal är i dags- läget frivilligt avsatt, men i många fall bedöms naturvärden bäst be- varas som större sammanhängande områden genom formellt skydd. 38Naturvårdsverket, Skyddsvärda statliga skogar och urskogsartade skogar, rapport . En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Statliga naturvårdsavsättningar är angelägna ur kostnadseffektivi- tetssynpunkt. Det är också viktigt att dessa blir långsiktigt bevarade antingen genom formellt skydd (eller som frivilliga avsättningar) för att skapa legitimitet i det övriga samhället för det nationella natur- vårdsarbetet. I ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen, som har stöd av en politisk majoritet finns förutsättningar att även tillse att staten som skogsägare agerar i enlighet med de politiska ambitionerna. Ett handlingsprogram för bevarande av biologisk mång- fald kan inte bli fullt effektiv om inte staten, i alla dess egenskaper, strävar mot samma mål. Om staten tar fram ett handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen med ambitionerna att öka arealerna formellt skydd och frivilliga avsättningar är det enda rimliga att sta- ten även skyddar de värdefulla skogarna inom sitt eget innehav. 9.11.6Handlingsprogrammet bör utgå från landskapsperspektiv för bevarande av biologisk mångfald Det har i flera sammanhang lyfts att förutsättningarna för att på ett effektivt sätt bevara biologisk mångfald är samverkan i landskap. Att naturvårdsavsättningar ska ingå i väl förbundna system och ingå i en grön infrastruktur är väsentligt för bevarande av artmångfald och säkerställa genetisk variation inom populationer. En naturvårdsavsättning som utgör en isolerad ö i landskapet inne- bär en risk för att de arter som är knutna till denna livsmiljö dör ut och inte kan återkolonisera igen. Om inte arten kan sprida sig och utbyte av genetisk mångfald sker finns även en risk att arten inte överlever långsiktigt på grund av så kallad inavelsdepression. En sådan naturvårdsavsättning är därmed inte effektiv. För att arter knutna till en specifik skogstyp ska kunna leva i långsiktigt livskraftiga popula- tioner behöver de kunna sprida sig mellan områden av denna skogs- typ. För att arter knutna till olika skogstyper ska kunna fortleva långsiktigt i ett landskap behöver det på samma sätt finnas ekologisk konnektivitet i landskapet mellan områden av dessa olika skogstyper. Om landskapets konnektivitet förbättras vid urval av områden som avsätts för naturvård, till exempel genom samverkan mellan olika skogsägare, blir det totala behovet av avsatta områden lägre. Omvänt gäller att om konnektiviteten är låg ökar arealbehovet av avsatta om- råden om den biologiska mångfalden ska bevaras. Den areal som är En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi avsatt för naturvård är därför betydligt mer effektiv om den ingår i ett funktionellt ekologiskt nätverk i landskapet. Naturvårdsavsättningar som bidrar till konnektivitet i landskap I ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen bör det anges att ytterligare naturvårdsavsättningar om möjligt ska prioriteras för att ingå i väl förbundna system. Ett möjligt arbetssätt för att i större utsträckning än arbeta med landskapsperspektiv kan vara att rikta de statliga insatserna till vissa delar av landet för att få gynnsam bevarandestatus för skogs- typerna, med sitt innehåll av arter, i dessa landskap. Den finländske forskaren har utifrån de kritiska tröskelvärden för artbevarande som beskrivs i kapitel 3.6.8, formulerat en modell för prioritering för artbevarande i landskap som han kallat en tredjedel av en tredjedel. Modellen innebär att i stället för att alla naturvårdsinsatser fördelas jämnt i hela landskapet – vilket kan få till följd att de kritiska tröskelvärdena för de mest specialiserade arterna blir svåra att nå någonstans – bör en prioritering göras till en tredjedel av landskapet. I den tredjedelen prioriteras naturvården kraftigt. I modell skulle en tredjedel av marken i dessa land- skap vara avsatta för naturvård och på så sätt skulle ett tillstånd upp- nås som är gynnsamt för de mest specialiserade arterna i en tredjedel av landskapet. Detta är en teoretisk modell som är intressant att ut- reda som en möjlighet i . Att prioritera vissa landskap för bio- logisk mångfald och ha betydligt lägre ambitioner i andra delar av landskapet. Principen att staten prioriterar vissa landskap för sina insatser används redan delvis genom begreppet värdetrakter. Begreppet lan- serades i den nationella strategin för formellt skydd av skog och har använts i arbetet med formellt skydd av skog och i arbetet med grön infrastruktur. Arbetssättet kan dock utvecklas ytterligare och genomföras mer konsekvent. Även de största skogsägarna skulle kunna utveckla detta arbets- sätt i det egna naturvårdsarbetet när naturvårdsinsatserna prioriteras. Arbetssättet med större skillnader i prioriteringar av naturvård mellan olika landskap, bör dock inte genomföras så att större ansvar läggs på markägare i prioriterade landskapsavsnitt än i övriga landskapet. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Miljöhänsyn som bidrar till konnektivitet i landskap Om skogslandskapets konnektivitet förbättras genom att rätt miljö- hänsyn lämnas på rätt plats även i det brukade landskapet blir det totala behovet av avsatta områden lägre. Omvänt gäller att om miljö- hänsynen inte är effektiv för att bevara den biologiska mångfalden i ett visst landskap ökar arealbehovet av avsatta områden. Ett handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen behöver därför inte endast fokusera på naturvårdsavsättningar utan på hela landskapet. Ett landskap med klokt genomförd miljöhänsyn inom skogsbruket som bidrar till en grön infrastruktur även i den skog som inte är avsatt för naturvård kan ge en mycket stor naturvårdsnytta och öka naturvärdena i de redan genomförda naturvårdsavsättningarna. Handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen bör där- för integreras med åtgärder för en grön infrastruktur och samverkan i landskap mellan olika aktörer. Programmet bör givetvis, i den mån det bedöms lämpligt, bygga vidare på den landskapssamverkan som redan pågår, exempelvis de regionala handlingsplanerna för grön infra- struktur. I detta sammanhang är det viktigt att det finns en långsiktig upp- följning av skogsbrukets miljöhänsyn, för att säkerställa miljöhän- synens långsiktiga bidrag till en grön infrastruktur och för att kunna utvärdera handlingsprogrammets effekter i detta avseende. Utred- ningen har i kapitel 9.5.5 därför även föreslagit utveckling av ett system för uppföljning av den miljöhänsyn som lämnas vid avverk- ning med avseende på naturvårdskvalitet och långsiktig nytta för bevarande av biologisk mångfald. 9.11.7Handlingsprogrammet bör innehålla åtgärder för naturvårdande skötsel har i sin granskning Skyddet av värdefull skog konsta- terat att naturvårdande skötsel inte prioriterats i till- räcklig utsträckning av myndigheterna. I skötselkrävande områden finns därmed en risk att de värden som skyddet avser värna inte kom- mer att bestå. Det finns vidare en risk att statens roll som ett före- En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi döme i naturvårdsarbetet urholkas om allmänhetens uppfattning är att områden som skyddas till stora kostnader därefter tillåts förfaras.39 I ett handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen bör naturvårdande skötsel ingå som en naturlig del. Det finns skäl att prio- ritera skötsel av de befintliga naturvårdsavsättningarna för att dessa ska uppnå och bibehålla de strukturer och funktioner som krävs för att livsmiljön ska behålla sin betydelse för biologisk mångfald. Oav- sett hur regeringen ställer sig till behovet av ytterligare naturvårds- avsättningar innebär en ambitiös satsning på naturvårdande skötsel betydande naturvårdsnytta. Investeringar i naturvårdande skötsel skapar ofta även mervärde i form av arbetstillfällen och kompetens- uppbyggnad, inte minst i glesbygd. Att anslagen för naturvårdande skötsel höjs och att detta arbete prioriteras är därför ett angeläget steg mot ökad kvalitet i de existe- rande naturvårdsavsättningarna. Åtgärder för att främja naturvårdande skötsel i de frivilligt avsatta områdena Utredningen bedömer att det finns behov av att även de områden som är frivilligt avsatta sköts på rätt sätt för att de ska bidra till bevarandet av biologisk mångfald på bästa sätt. I kapitel 9.6 ovan, har ett förslag lämnats om en rådgivningskampanj och ekonomiska ersätt- ningar för naturvårdande skötsel inom skogsbruket. Behovet bedöms vara som störst bland de enskilda ägarna. Åtgärder beträffande potentiellt invasiva arter Som utredningen redogjort för på annat ställe i detta betänkande har invasiva främmande arter identifierats som ett hot mot den inhemska biologiska mångfalden både på land och i akvatiska miljöer. EU:s nya förordning om förebyggande och hantering av introduktion och sprid- ning av invasiva främmande arter (IASF) innebär att har skyl- 39Se av värdefull skog, RIR 2018:17, s. 56 f. med hänvisning till markägarmissnöjet som kommer i uttryck i: , Uppföljning av formellt skydd av skog – berörda markägares upplevelser av myndigheternas arbete samt WSP, Processerna för formellt skydd av skog – en uppföljning av markägares upplevelser 2009–2011. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi digheter att vidta åtgärder för invasiva främmande arter som är av unionsbetydelse enligt förordningen. Artdatabanken har utfört en riskbedömning av främmande arter i Sverige.40 Artdatabanken bedömde bland annat att contortatall borde utgöra en invasiv art i den högsta hotkategorin. Contortatall är det främmande trädslag som är vanligast förekommande i svenska skogar. Av den produktiva skogsmarken utgörs av contortaskog och av virkesförrådet är contortatall sjätte vanligaste trädslag. Användningen av contortatall i föryngringsarbetet har minskat betydligt . Inom storskogs- bruket föryngrades 1984 nästan med contortatall att jämföra med 2017. Andra främmande trädslag ut- över contortatall används i liten omfattning. Contortatallen är inte förtecknad som invasiv enligt IASF. Osäker- heterna är dock stora och det råder brist på kunskap om contorta- tallens ekologiska effekter, särskilt i ett förändrat klimat.41 Skogforsk har genomfört ett forskningsprojekt där contortans självspridning kartlagts. Inom ramen för detta forskningsprojekt dras bland annat slutsatsen att ett rutinmässigt övervaknings- och åtgärdsprogram är angeläget.42 Vidare menar renägarna att contortabeståndens täthet gör att marktäcket av lavar helt försvinner. Bristen på bete gör att renarna vandrar iväg till andra samebyar eller marker för att hitta mat.43 Enligt utredningen kan det därför finnas skäl att inom ramen för ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald även se över frågan om ett övervaknings- och åtgärdsprogram över contortatallen bör tas fram.