sou · H8B361 · 2020-11-05 00:00:00 — Enligt en delegerad förordning kan emellertid säkerställda obligationer från tredjeland under vissa förutsättningar bedömas fördelaktigt som likvid tillgång i förhållande till krav på likviditetstäckning för kred- itinstitut (se kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av om komplettering av och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likviditets- täckningskravet för kreditinstitut). Enligt det nya direktivet ska kommissionen i nära samarbete med Europeiska bankmyndigheten, och från att de nya reglerna träder i kraft, lämna rapport till och rådet med eventuellt lag- förslag om en tredjelandsreglering på EU-nivå för utgivare av och investerare i säkerställda obligationer. Det nya direktivet innehåller en övergångsreglering som innebär att säkerställda obligationer som har getts ut innan det nya regelverket ska börja tillämpas undantas från tillämpningsområdet för direktivet. För säkerställda obligationer utgivna på ett sådant sätt att den utestående volymen (hos obligationen) byggs upp successivt (on tap-emissioner), finns det en särskild övergångs- reglering som under vissa förutsättningar medger att en säkerställd obligation som har getts ut innan det nya regelverket ska börja till- lämpas, ska undantas från tillämpningsområdet för direktivet, även om obligationens volym fortsätter att byggas upp efter den tid- punkten. Tillägg till andra direktiv Det nya direktivets definition av säkerställda obligationer har ersatt definitionen i UCITS-direktivet (artikel 52.4) och alla hänvisningar iEU-rättsakter till definitionen i UCITS-direktivet har ersatts av hänvisningar till definitionen i det nya direktivet. Uppdraget att analysera och föreslå hur EU-direktivet ska genomföras Utredaren ska lämna förslag till lagändringar som krävs för att i svensk rätt genomföra det nya EU-direktivet. I den utsträckning det nya direktivet om säkerställda obligationer ger medlemsstaterna valmöjligheter eller utrymme för att i nationell rätt ställa upp mer långtgående krav eller anpassa bestämmelserna till nationella förhållanden, ska utredaren sträva efter att slå vakt om funktionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obliga- tioner och den nuvarande svenska regleringen i lagen om utgivning av säkerställda obligationer. Det nya regelverket innehåller vissa nya krav i förhållande till gällande svensk rätt. Utredaren ska i dessa fall beakta möjligheten att genom ny reglering få de nya kraven att så långt möjligt passa nu- varande god svensk marknadspraxis. I förhållande till det nya kravet på en särskild likviditetsbuffert kopplad till en säkerställd obligation avses här t.ex. frågan om bestämmelser om en sådan buffert ska kombineras med en ny svensk reglering om förlängda löptidsstruk- turer. Utredaren ska även beakta möjligheten att införa särskilda övergångsregler anpassade till utgivning av säkerställda obligationer med s.k. on tap-emissioner (nya emissioner i en och samma obliga- tionsutgåva). Utredaren ska även ta fram en parallelluppställning, dvs. en för- teckning över de bestämmelser som i svensk rätt genomför var och en av artiklarna i det nya direktivet. Uppdraget att föreslå de lagändringar som krävs för att kom- plettera och anpassa svensk rätt till ändringarna av regelverket om kapitaltäckning Det nya regelverket för säkerställda obligationer innebär även ändringar i tillsynsförordningen, framför allt avseende villkor för att säkerställda obligationer ska kvalificera sig för lättnader i behand- lingen av säkerställda obligationer vid fastställande av kapitalkrav enligt det unionsrättsliga regelverket om kapitaltäckning. Bestäm- melserna om krav på information och öppenhet från emittentinstitut, framför allt avseende säkerhetsmassan, flyttas till det nya direktivet. Utrymmet för att i viss mån lägga värdepapperiserade krediter i säkerhetsmassan tas bort, eftersom den ordningen i praktiken används alltmer sällan och medför onödig komplexitet. Det påverkar artikel 129.1 d ii och 129.1 f ii och artikel 496 i tillsynsförordningen. Ett nytt krav om till vilken grad säkerhetsmassans värde ska över- stiga det nominella värdet på säkerställda obligationer införs i till- synsförordningen (artikel 129). Det nya kravet bestäms till fem pro- cent men kan under vissa förutsättningar bestämmas till , vilket sammanfaller med den nivå som gäller enligt 3 kap. 8 § lagen om utgivning av säkerställda obligationer. Utredaren ska lämna förslag till lagändringar som krävs för att komplettera och anpassa svensk rätt till ändringarna av EU för- ordningen. Utredaren ska beskriva och beräkna konsekvenser för kostnader för utgivning av säkerställda obligationer i och eventuella kon- sekvenser för marknaden för säkerställda obligationer i och för den svenska lånemarknaden i stort. Utredaren ska även beskriva och beräkna eventuella offentligfinansiella konsekvenser, däribland eventuella konsekvenser för berörda myndigheter. Arbetet med kon- sekvensbeskrivningar ska ske löpande . Om förslagen leder till kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten ska utredaren föreslå en finansiering. Utredaren ska även i övrigt tillämpa riktlinjerna i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, orga- nisationer och företag som har relevans för utredningsuppdraget, t.ex. , och Svensk För- säkring. Utredaren ska beakta pågående arbete på EU-nivå när det gäller t.ex. frågan om ändring av kommissionens delegerade förord- ning (EU) 2015/61 av om komplettering av och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likviditetstäckningskravet för kreditinstitut, med anled- ning av det nya regelverket om säkerställda obligationer. Utredaren får ta upp närliggande frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas. Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta annat pågående och relevant arbete som bedrivs inom . Uppdraget ska redovisas . Europeiska unionens officiella tidning L 328/29 OCH RÅDETS DIREKTIV (EU) 2019/2162 om utgivning av säkerställda obligationer och offentlig tillsyn över säkerställda obligationer samt om ändring av direktiven /65/EG och 2014/59/EU (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 114, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten, med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (1), i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (2), och av följande skäl: (1)Artikel 52.4 i och rådets direktiv /65/EG (3) innehåller några mycket allmänna krav som rör säkerställda obligationers strukturella egenskaper. Kraven är enbart att säkerställda obligationer måste vara utgivna av ett kreditinstitut som har sitt säte i en medlemsstat och att de måste omfattas av särskild offentlig tillsyn och en mekanism för ”dual recourse”. Dessa frågor hanteras av nationella regelverk för säkerställda obligationer, där de regleras på ett betydligt mer detaljerat sätt. De nationella regelverken innehåller också andra strukturrelaterade bestämmelser, särskilt regler i fråga om sammansättningen av säkerhetsmassan, kriterier för godtagbara tillgångar, möjligheten att föra samman tillgångar, upplysnings- och rapporteringskrav, och regler om likviditetsriskreducering. Medlemsstaternas regleringsansatser skiljer sig också åt vad gäller innehållet. I flera medlemsstater finns inget särskilt nationellt regelverk för säkerställda obligationer. De centrala strukturrelaterade element som säkerställda obligationer som ges ut i unionen ska uppfylla finns därmed ännu inte fastställda i unionsrätten. (2)I artikel 129 i och rådets förordning (EU) nr 575/2013 (4) anges ytterligare villkor, utöver dem som avses i artikel 52.4 i direktiv /65/EG, för kvalificering för förmånsbehandling vad gäller kapitalkrav som gör det möjligt för kreditinstitut som investerar i säkerställda obligationer att inneha mindre kapital än när de investerar i andra tillgångar. De ytterligare kraven ger visserligen en högre grad av harmonisering av säkerställda obligationer inom unionen, men de tjänar det specifika syftet att fastställa de villkor som investerare i ska vara uppfyllda för att investerare i säkerställda obligationer ska få sådan förmånsbehandling och är inte tillämpliga utanför ramen för förordning (EU) nr 575/2013. (3)Andra unionsrättsakter, såsom kommissionens delegerade förordningar (EU) 2015/35 (5) och (EU) 2015/61 (6), och och rådets direktiv /59/EU (7), hänvisar också till definitionen i direktiv /65/EG som en referens för att identifiera de säkerställda obligationer som omfattas av förmånsbehandlingen för investerare i säkerställda obligationer enligt dessa rättsakter. Dessa rättsakter är dock olika formulerade beroende på syfte och innehåll och därför används inte termen säkerställd obligation på ett konsekvent sätt i dem. EUT C 367, 10.10.2018, s. 56. ståndpunkt av (ännu ej offentliggjord i EUT) och rådets beslut av . och rådets direktiv /65/EG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (EUT L 302, 17.11.2009, s. 32). (4) och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 27.6.2013, s. 1). Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/35 av om komplettering av och rådets direktiv /138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) (EUT L 12, , s. 1). Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av om komplettering av och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likviditetstäckningskravet för kreditinstitut (EUT L 11, , s. 1). och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, , s. 190). L 328/30 Europeiska unionens officiella tidning (4)När det gäller villkoren för att investera i säkerställda obligationer kan behandlingen av sådana obligationer i stort sett anses harmoniserad. Däremot saknas harmonisering på unionsnivå när det gäller villkoren för att ge ut säkerställda obligationer, och detta har flera konsekvenser. För det första ges samma typ av förmånsbehandling till instrument som har olika egenskaper, olika risknivå och olika investerarskydd. För det andra skulle skillnader mellan nationella regelverk eller avsaknaden av ett sådant regelverk och avsaknaden av en gemensamt överenskommen definition av termen säkerställd obligation kunna skapa hinder för utvecklingen av en verkligt integrerad inre marknad för säkerställda obligationer. För det tredje skulle den omständigheten att de skyddsåtgärder som tillhandahålls enligt olika nationella regler skiljer sig åt kunna skapa risker för den finansiella stabiliteten eftersom säkerställda obligationer med olika nivåer av investerarskydd kan köpas i hela unionen och omfattas av förmånsbehandling enligt förordning (EU) nr 575/2013 och andra unionsrättsakter. (5)Harmonisering av vissa aspekter av nationella regelverk baserad på viss bästa praxis bör därför säkerställa en smidig och kontinuerlig utveckling av väl fungerande marknader för säkerställda obligationer i unionen och minska potentiella risker och sårbarheter för den finansiella stabiliteten. En sådan principbaserad harmonisering bör fastställa en gemensam bas för utgivning av alla säkerställda obligationer i unionen. Harmonisering innebär att alla medlemsstater måste inrätta regelverk för säkerställda obligationer, vilket också bör underlätta framväxten av marknader för säkerställda obligationer i de medlemsstater där denna typ av marknad saknas. En sådan marknad skulle utgöra en stabil finansieringskälla för kreditinstitut, som därmed lättare skulle kunna erbjuda överkomliga hypotekslån till konsumenter och företag och göra alternativa säkra placeringar tillgängliga för investerarna. (6)I sin rekommendation av om kreditinstitutens finansiering (8) uppmanade () nationella behöriga myndigheter och den europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska bankmyndigheten) (), som inrättats genom och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 (9), att identifiera bästa praxis för säkerställda obligationer och uppmuntra till harmonisering av nationella regelverk. ESRB rekommenderade också att samordnar de åtgärder som nationella behöriga myndigheter vidtar, särskilt vad gäller säkerhetsmassans kvalitet och separering, konkursskydd för säkerställda obligationer, risker för tillgångar och skulder som påverkar säkerhetsmassan samt upplysningskrav avseende säkerhetsmassans sammansättning. Rekommendationen uppmanade vidare att granska hur marknaden för säkerställda obligationer fungerar mot bakgrund av bästa praxis som identifierats av , för att undersöka om det behövs lagstiftning och rapportera detta till ESRB och till kommissionen. (7)begärde kommissionen råd från i enlighet med artikel 503.1 i förordning (EU) nr 575/2013. (8)I den rapport som åtföljde EBA:s yttrande av och som besvarade både ESRB:s rekommendation av och kommissionens begäran om råd , rekommenderade att nationella rättsliga regelverk och tillsynsordningar för säkerställda obligationer harmoniseras i syfte att ytterligare ge stöd åt en gemensam förmånlig riskviktsbehandling för säkerställda obligationer i unionen. (9)I enlighet med ESRB:s rekommendation granskade hur marknaden för säkerställda obligationer fungerade mot bakgrund av den bästa praxis som angavs i rekommendationen. Baserat på denna granskning lämnade ett andra yttrande och en andra rapport om säkerställda obligationer till ESRB, rådet och kommissionen (10). I rapporten drogs slutsatsen att det krävs ytterligare harmonisering för att säkerställa enhetligare definitioner och enhetligare reglering av säkerställda obligationer i unionen. En annan slutsats var att harmoniseringen bör bygga på väl fungerande marknader som redan finns i vissa medlemsstater. (8) Europeiska systemrisknämndens rekommendation av om kreditinstitutens finansiering (ESRB/2012/2) (EUT C 119, 25.4.2013, s. 1). (9) och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /78/EG (EUT L 331, 15.12.2010, s. 12). (10) on covered bonds – Recommendations on harmonisation of covered bond frameworks in the EU (2016), EBA-Op-2016-23. Europeiska unionens officiella tidning L 328/31 (10)Säkerställda obligationer ges traditionellt sett ut av kreditinstitut. Själva meningen med säkerställda obligationer är att skaffa finansiering för lån, och utlåning i stor skala är en av kreditinstitutens centrala verksamheter. För att säkerställda obligationer ska kunna få förmånsbehandling enligt unionsrätten måste de således vara utgivna av kreditinstitut. (11)Att endast tillåta kreditinstitut att ge ut säkerställda obligationer säkerställer att utgivaren har den kunskap som krävs för att hantera kreditrisker vad gäller lånen i säkerhetsmassan. Det säkerställer också att utgivaren omfattas av kapitalkrav som skyddar investerare enligt ”dual recourse”-mekanismen, som ger investeraren liksom motparten i ett derivatkontrakt en fordran både på utgivaren av den säkerställda obligationen och på de säkerställda tillgångarna. Att endast tillåta kreditinstitut att ge ut säkerställda obligationer säkerställer därför att säkerställda obligationer förblir ett säkert och effektivt finansieringsverktyg, vilket därmed bidrar till investerarskyddet och den finansiella stabiliteten, som är viktiga offentligpolitiska mål i det allmännas intresse. Det ligger också i linje med hur detta hanteras på välfungerande nationella marknader där endast kreditinstitut tillåts ge ut säkerställda obligationer. (12)Det är därför lämpligt att endast kreditinstitut enligt definitionen i artikel 4.1.1 i förordning (EU) nr 575/2013 tillåts ge ut säkerställda obligationer enligt unionsrätten. kännetecknas av att de inte tar emot insättningar men däremot andra återbetalbara medel från allmänheten, och som sådana omfattas de av den definition av kreditinstitut som fastställts i förordning (EU) nr 575/2013. Utan att det påverkar underordnade verksamheter som är tillåtna enligt den nationella rätten, är specialiserade hypoteklåneinstitut institut som är verksamma enbart inom hypotekslån och lån till den offentliga sektorn, inklusive finansiering av lån som köpts från andra kreditinstitut. Huvudsyftet med detta direktiv är att reglera de villkor under vilka kreditinstitut kan ge ut säkerställda obligationer som ett finansieringsverktyg, genom att fastställa de produktkrav och den särskilda produkttillsyn som kreditinstitut omfattas av i syfte att säkerställa ett starkt investerarskydd. (13)”Dual recourse”-mekanismen är ett grundläggande koncept och inslag i många befintliga nationella regelverk för säkerställda obligationer. Det är också en central egenskap hos säkerställda obligationer enligt artikel 52.4 i direktiv /65/EG. Det är därför nödvändigt att klargöra detta begrepp så att det säkerställs att investerare och motparter i ett derivatkontrakt i hela unionen har en fordran både på utgivaren av den säkerställda obligationen och på de säkerställda tillgångarna på harmoniserade villkor. (14)Konkursskydd bör också vara en grundläggande egenskap hos säkerställda obligationer i syfte att säkerställa att investerare i säkerställda obligationer får återbetalning när obligationen löper ut. Automatisk tidigareläggning av återbetalning vid en utgivares insolvens eller resolution kan störa rangordningen av investerare i säkerställda obligationer. Det är därför viktigt att säkerställa att investerare i säkerställda obligationer får återbetalning i enlighet med den avtalsenliga planeringen, även i händelse av insolvens eller resolution. Konkursskydd är således direkt kopplat till ”dual recourse”-mekanismen och bör därmed också vara en central egenskap hos regelverket för säkerställda obligationer. (15)En annan central egenskap hos befintliga nationella regelverk för säkerställda obligationer är kravet på att säkerställda tillgångar är av mycket hög kvalitet i syfte att säkerställa att säkerhetsmassan är robust. Säkerställda tillgångar kännetecknas av särskilda egenskaper när det gäller betalningsfordringar och de säkerheter som säkrar sådana säkerställda tillgångar. Det är därför lämpligt att fastställa allmänna kvalitetsegenskaper för säkerställda tillgångar. (16)Tillgångar som förtecknas i artikel 129.1 i förordning (EU) nr 575/2013 bör vara godtagbara säkerställda tillgångar enligt ett regelverk för säkerställda obligationer. Säkerställda tillgångar som inte längre uppfyller kraven i artikel 129.1 i den förordningen bör fortsätta att vara godtagbara säkerställda tillgångar enligt artikel 6.1 b i detta direktiv, förutsatt att de uppfyller kraven i detta direktiv. Andra säkerställda tillgångar av liknande hög kvalitet kan också vara godtagbara enligt detta direktiv, förutsatt att sådana säkerställda tillgångar uppfyller kraven i detta direktiv, däribland krav för säkerheter som säkrar betalningsfordringen. När det gäller fysiska säkerheter bör äganderätten registreras i ett offentligt register för att säkerställa verkställbarhet. Om det inte finns något offentligt register bör det vara möjligt för medlemsstaterna att tillhandahålla en alternativ form för certifiering av ägarskap och fordringar som är jämförbar med vad som tillhandahålls genom offentlig registrering av den intecknade fysiska tillgången. Om medlemsstaterna använder sådana alternativa former av certifiering bör de också ha ett förfarande för att införa L 328/32 Europeiska unionens officiella tidning ändringar i dokumenteringen av ägarskap och fordringar. Exponeringar mot kreditinstitut bör vara godtagbara säkerställda tillgångar enligt artikel 6.1 a eller b i detta direktiv, beroende på om de uppfyller kraven i artikel 129 i förordning (EU) nr 575/2013. Exponeringar mot försäkringsföretag bör också vara godtagbara säkerställda tillgångar enligt artikel 6.1 b i detta direktiv. Lån till, eller som garanteras av, offentliga företag enligt definitionen i artikel 2 b i kommissionens direktiv /111/EG (11) kan vara godtagbara säkerställda tillgångar, förutsatt att de offentliga företagen tillhandahåller grundläggande offentliga tjänster för att upprätthålla kritisk samhällelig verksamhet. Dessutom bör sådana offentliga företag tillhandahålla sina tjänster inom ramen för ett koncessionsavtal eller ett tillstånd från en offentlig myndighet, vara föremål för offentlig tillsyn och ha tillräckliga inkomstgenererande befogenheter för att säkerställa sin solvens. Om medlemsstaterna beslutar att tillåta tillgångar i form av lån till eller garantier av offentliga företag i sina nationella regelverk, bör de vederbörligen beakta de möjliga konsekvenserna för konkurrensen om sådana tillgångar tillåts. Oberoende av deras ägarförhållanden bör kreditinstitut och försäkringsföretag inte betraktas som offentliga företag. Vidare bör medlemsstaterna ha rätt att i sina nationella regelverk föreskriva att vissa tillgångar ska uteslutas från möjligheten att inkluderas i säkerhetsmassan som godtagbara tillgångar. För att göra det möjligt för investerare i säkerställda obligationer att bättre bedöma risken med ett program för säkerställda obligationer, bör medlemsstaterna också införa regler om riskspridning i fråga om granularitet och materiell koncentration, om antalet lån eller exponeringar i säkerhetsmassan och om antalet motparter. Medlemsstaterna bör ha möjlighet att fastställa vilken lämplig granularitetsnivå och materiell koncentration som ska krävas enligt den nationella rätten. (17)Säkerställda obligationer har särskilda strukturella egenskaper som syftar till att ge ett kontinuerligt investerarskydd. En av dessa egenskaper är kravet på att investerare i säkerställda obligationer ska ha en fordran inte bara på utgivaren, utan även på tillgångarna i säkerhetsmassan. Sådana strukturella produktrelaterade krav skiljer sig från de tillsynskrav som är tillämpliga på kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer. Den första typen av krav bör inte inriktas på att säkerställa det utgivande institutets sundhet ur stabilitetshänseende, utan snarare ha som syfte att skydda investerarna genom särskilda krav på den säkerställda obligationen i sig. Utöver det särskilda kravet att använda högkvalitativa säkerställda tillgångar är det också lämpligt att reglera de allmänna kraven på säkerhetsmassans egenskaper för att ytterligare stärka investerarskyddet. De kraven bör innefatta särskilda regler som syftar till att skydda säkerhetsmassan, såsom regler om separering av de säkerställda tillgångarna. Separation kan uppnås på olika sätt, t.ex. i balansräkningen, genom ett företag för särskilt ändamål eller på andra sätt. Syftet med separeringen av säkerställda tillgångar är likväl att placera dem rättsligt utom räckhåll för andra fordringsägare än investerare i säkerställda obligationer. (18)Säkerheternas lokalisering bör också regleras för att säkerställa att investerarens rättigheter kan genomdrivas. Det är också viktigt att medlemsstaterna fastställer regler för sammansättningen av säkerhetsmassan. Dessutom bör krav på täckning anges i detta direktiv utan att det påverkar medlemsstaternas rätt att tillåta andra metoder för att minska risker såsom avseende valutor och räntor.