sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Under de decennier som gått sedan socialtjänstlagen först trädde i kraft har jämställdhetspolitiken fått en central ställning i det svenska samhället. Jämställdhet är en global frågeställning som engagerar flera av de internationella organ som deltar i. Den tydliga uppma- ningen är där att se jämställdhet som en från jämlikhet separerad fråga samt att ta aktiv del i arbetet med jämställdhet mellan kvinnor och män. hör till de länder som varit först med att på olika sätt bejaka denna uppmaning. räknas som ett bland de främsta länderna när det gäller resultaten av detta arbete, men det innebär inte att vi är jämställda. Det har också blivit tydligt att måste möta behov hos enskilda i ett samhälle som inte är jämställt. Med medvetenhet och kunskap om förhållandet mellan kvinnor och män, flickor och pojkar har stora möjligheter att främja jämställdhet. I annat fall riskerar att bevara och till och med för- stärka bristande jämställdhet. Den kunskapssammanställning som ut- redningen gjort visar att det inom olika områden finns risk för genusbias vid bemötande, bedömning och val av insat- ser vilket skulle kunna utgöra en negativ påverkan för den enskilde i mötet med . Kunskapssammanställningen understryker vikten av att jämställdhet uttryckligen anges i socialtjänstlagens mål- bestämmelse. Detta för att öka förutsättningarna för goda levnads- förhållanden för alla i samhället och likvärdigheten i förhållande till arbete. I avsnittet om övergripande mål konstaterar utred- ningen att arbetet med att uppnå de övergripande målen behöver kopp- las till ett systematiskt kvalitetsarbete. Utredningen vill framhålla tre delar av ett sådant kvalitetsarbete som särskilt viktiga för att främja både jämlika och jämställda levnadsvillkor: uppföljning av omoti- verade skillnader, användning av vetenskap och beprövad erfarenhet om hur omotiverade skillnader kan förebyggas och motverkas samt reflektion om normer och värderingar som kan påverka bemötandet av den enskilde. I avsnitt 13.2.5 lämnar utredningen förslag om nya bestämmelser i socialtjänstlagen inom dessa områden. När det gäller jämställda levnadsvillkor anser utredningen att social- tjänsten i första hand bör arbeta med följande uppgifter: –Att synliggöra och beakta skillnader mellan flickor och pojkar och kvinnor och män som är av betydelse för verk- samhet på samhälls-, grupp- och individnivå –Att genomföra verksamheten så att omotiverade skillnader inte bevaras eller förstärks genom arbete –Att vara medveten om risker för genusbias i olika delar av social- tjänstens verksamhet och att hantera dessa risker så att jämställd- heten främjas. För implementeringen av det nya målet om att ska främja jämställda levnadsvillkor kan resultat och erfarenheter från SKR:s arbete med modellkommuner för jämställdhetsintegrering ge vägledning.42 I de resultatrapporter som publicerats framkom- mer flera framgångsfaktorer för jämställdhetsintegrering som rör styr- ning och ledning av satsningen liksom förankring och gemensam mål- bild.43 7.2.4Uppdrag om fördjupad beskrivning av genusbias inom Utredningens förslag: Regeringen bör ge lämplig myndighet i uppdrag att göra en fördjupad beskrivning och analys av aspekter av genusbias inom område. Inom vård- och omsorgsområdet har de aspekter som definierar genusbias främst beskrivits inom hälso- och sjukvården. Det behövs också en fördjupad beskrivning och analys av dem utifrån social- tjänstens uppdrag, ansvar och förutsättningar. En sådan beskrivning och analys behövs för att nå förändring även i det dagliga mötet mellan den enskilde och professionella inom . 42Jämställdhetsmyndigheten (2019). Jämställdhetsintegrering i utveckling – stärkt arbete med jämställdhetsintegrering genom Modellmyndigheter och samverkan. och Kommuner och Landsting, SKL (2019). Modellkommuner 2017–2018. Resultatrapport från en satsning på jäm- ställdhetsintegrerad ledning och styrning. 43Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2019). Modellkommuner 2017–2018. Resultat- rapport från en satsning på jämställdhetsintegrerad ledning och styrning. Utredningen föreslår därför att regeringen ger lämplig myndighet i uppdrag att göra en fördjupad beskrivning och analys av aspekter av genusbias inom område. Uppdraget bör genom- föras i anslutning till det arbete med jämställdhetsintegrering som påbörjats av på uppdrag av regeringen. Syftet med uppdraget bör vara att ta fram underlag som kan an- vändas i utbildning och annan kompetensutveckling samt ge konkreta utgångspunkter för verksamhetsutveckling avseende exempelvis be- mötande och uppföljning inom . Uppdraget behöver därför genomföras i nära samverkan med företrädare för huvudmän, verksamhet och professionella. Genomförandet av uppdraget förutsätter också ett tydligt brukar- och närståendeperspektiv som omfattar genusbias i förhållande till barns och vuxna. 7.3.1Socialtjänsten och förebyggande arbete När socialtjänstlagen först infördes beskrevs det förebyggande arbetet som utmärkande för den nya socialtjäns- ten. Det förebyggande arbetet bedömdes vara viktigt på flera nivåer. På strukturell nivå betonades medverkan i samhälls- planeringen. För grupper och enskilda betonades vikten av samhälls- arbete och insatser i samband med en aktiv uppsökande verksamhet med information och erbjudande av tjänster. En förutsättning för att insatser i olika avseenden skulle få en förebyggande effekt var bl.a. att orsakerna till behovet av insatser var klarlagt.44 I samband med översyn av socialtjänst- lagen kom det förebyggande arbetet i fokus igen. Kommittén bedömde att ansvar för förebyggande arbete behövde klargöras för att få ett större genomslag i praktiken. Inom flera områden föreslog kommittén nya eller ändrade regler, som dock inte genomfördes av regeringen.45 I direktiven till denna utredning framhålls det förebyggande arbetet som centralt för en hållbar socialtjänst. Regeringen konstaterar att ambitionerna med socialtjänstlag inte infriats när det gäller 1979/80:1 s. 136, 155–159. 45SOU 1994:139 s. 387 ff. Med ökade ansvar för nya grup- per och uppgifter har kommunernas utrymme för mer långsiktiga insatser i form av förebyggande arbete, uppsökande verksamhet och medverkan i samhällsplaneringen inom befintliga ramar minskat. De samhällspåverkande och gruppinriktade uppgifterna har fått stå till- baka för mer akuta och individinriktade uppgifter, vilket i sig kan vara kostnadsdrivande. Med översynen av socialtjänstlagen vill regeringen åstadkomma bättre förutsättningar för en hållbar socialtjänst som dels ger möjlighet till långsiktiga, tidiga, förebyggande insatser och trygg- hetsskapande arbete, dels stärker medverkan i sam- hällsplaneringen. Vad är ett förebyggande perspektiv? I utredningens delbetänkande Ju förr desto bättre – vägar till en före- byggande socialtjänst (SOU 2018:32) beskrivs kunskapen om och möjligheterna med att arbeta förebyggande. I delbetänkandet an- vänds begreppet ”förebyggande perspektiv” för att tydliggöra att det förebyggande arbetet behöver vara en integrerad del av allt ordinarie arbete inom . Förutsättningar för detta kan vara att det förebyggande arbetet är förankrat i en politisk strategi och i lokala prioriteringar, att arbetet har tydliga mål och kan bedrivas uthålligt med ett längre tidsperspektiv samt att arbetet bedrivs med en kom- bination av insatser på olika nivåer och med ett medvetet jämlikhets- och jämställdhetsperspektiv. Med ett förebyggande perspektiv avses ett synsätt där socialtjäns- ten inom sin verksamhet lyfter fram och ser möjligheten att hantera uppgifter proaktivt. Genom att reglera det förebyg- gande arbetet som ett perspektiv samlas och tydliggörs förebyggande uppdrag och arbete på alla nivåer. På så sätt betonas även värdet av förebyggande och tidiga insatser. I den praktiska verksamheten kan ett förebyggande perspektiv komma till uttryck på olika sätt, Det kan handla om att socialtjäns- ten är känd för att ge människor ett gott bemötande, är lyhörd och utgår från individens villkor, rättigheter och egna resurser till för- ändring. Det kan också handla om att identifierar risker som åtgärdas samt uppmärksammar behov av rehabiliterande och andra tidiga insatser. Ett förebyggande perspektiv kan också yttra sig i att gör sig väl förtrogen med levnadsvillkoren i kommunen och kartlägger lokala förhållanden, organiserar sig för att underlätta kontakt med personer som befinner sig i risksituationer och i riskmiljöer och samverkar med andra berörda aktörer.46 Förebyggande arbete kan beskrivas och kategoriseras på olika sätt. Vilka begrepp som används varierar och mellan olika verk- samhetsområden. Inom används bl.a. begreppen univer- sell, selektiv respektive indikerad prevention: –Universell prevention avser förebyggande insatser som riktar sig till alla i en population utan någon gemensam riskfaktor. Univer- sell prevention tar inte hänsyn till skillnader mellan hög- och lågriskgrupper. Insatserna syftar till att främja alla individer oav- sett graden av risk. –Selektiv prevention är förebyggande insatser som riktar sig till grupper utifrån någon gemensam riskfaktor. Vid selektiv pre- vention är det gruppen, inte individen, som anses vara i riskzonen. Insatserna syftar till att förhindra en negativ utveckling och riktas mot grupper som riskerar att utveckla problem. Preventionspro- gram av denna typ syftar till förändringar i risk- och skyddsfak- torer samt i problembeteende. –Indikerad prevention är insatser som riktar sig till personer som har uppmärksammade problem. Gränsen mellan indikerad pre- vention och tidig behandling är svår att dra. När målet är preven- tion av problembeteenden har individer som ingår i indikerade program ofta redan kontakt med socialtjänsten.47 Beskrivningen av förebyggande arbete utifrån uni- versell, selektiv och indikerad prevention fungerar och är relevant när det handlar om att förebygga och motverka sociala problem. Pre- ventionsindelningen fungerar däremot inte för den delen av social- tjänstens arbete som handlar om att rehabilitera och att förebygga behov av omsorgsinsatser. Utredningen har därför valt att se social- tjänstens förebyggande arbete som arbete som bedrivs på tre nivåer: samhälls-, grupp- och individnivå. Med förebyggande arbete på sam- hällsnivå avses det arbete som genomförs på en strukturell och över- 46SOU 2018:32 s. 43 f. 47Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, (2010). Program för att förebygga psykisk ohälsa hos barn – en systematisk litteraturöversikt. Rapport (nr 202). SOU 2018:32, s. 31. deltagande i samhällsplaneringen är ett exempel på förebyggande arbete på samhällsnivå. Även kommunens planering av förebyggande och tidiga insatser utgör förebyggande arbete på samhällsnivå. Med förebyggande arbete på individ- och gruppnivå avses alla de insatser som riktar sig till någon av social- tjänstens målgrupper eller direkt till enskilda individer och vars syfte är att förhindra eller motverka behov av mer ingripande insatser. Det kan handla om insatser för att förebygga och motverka sociala pro- blem där insatserna riktar sig mot någon särskild grupp eller utifrån ett socialt problem eller gemensam riskfaktor. Det kan också vara insatser riktade direkt till enskild där behov av insatser redan kon- staterats. I förebyggande insatser på individ- och gruppnivå ingår in- satser vars syfte är att motverka funktionsbegränsningar av olika slag och att förebygga behov av mer stöd och hjälp. Förebygga sociala problem och behov av social omsorg uppdrag kan grovt delas in i två delar. Den ena delen handlar om att förebygga och motverka sociala problem. Sociala problem är ett vedertaget begrepp inom forskning och utbildning i socialt arbete. En entydig definition saknas, men gemensamt för de flesta definitioner är att de speglar sambandet mellan samhälleliga för- hållanden och människors villkor. Olika förklaringar kan sedan ut- trycka olika uppfattningar om hur samhällets respektive individens ansvar för sociala problems uppkomst och lösningar ska betonas.48 Vad som anses vara sociala problem varierar och hör samman med värderingar och rådande omständigheter. Som exempel på aktu- ella sociala problem kan bl.a. nämnas barn som far illa, gängkrimi- nalitet, hemlöshet, missbruk och beroende, mäns våld mot kvinnor, prostitution och hedersrelaterat våld och förtryck. Den andra delen avser mer kompensatoriska upp- drag och innefattar social omsorg och omvårdnad till människor som på grund av ålder eller funktionsnedsättning, sjukdom eller liknande inte kan förväntas tillgodose sina egna behov och där samhället har en skyldighet att kompensera för detta. Här avses bl.a. omvårdnads- insatser till barn- och unga, stöd och omsorgsinsatser till personer med funktionsnedsättning, anhörigstöd och äldreomsorg. 48Sunesson (2016), s. 154–156. förebyggande eller med förebyggande perspektiv inom den här delen av handlar i stor utsträckning om ett rehabiliterande arbetssätt och om att förebygga behov av mer ingripande och om- sorgskrävande insatser. För att kunna förebygga eller skjuta fram be- hov av omsorgsinsatser handlar det också om att identifiera risker och att åtgärda dessa. Inom äldreomsorgen kan det exempelvis handla om att äldre får möjlighet till fysisk aktivitet och på så sätt öka möj- ligheten att behålla sin självständighet längre. Hos äldre personers med tillgång till förebyggande och rehabiliterande insatser kan skör- het och funktionsbegränsningar motverkas. Förebyggande arbete i samverkan med andra aktörer Att hitta lösningar på sociala problem och att förebygga behov av stöd och hjälp förutsätter ofta samverkan mellan olika samhällssektorer och olika aktörer. I de dialoger utredningen haft med förtroendevalda, professioner, forskare och brukare pekas en fungerande samverkan ut som ange- läget och nödvändigt som det uttalas att det finns hinder för att få det att fungera. Samordning och samverkan i förebyggande syfte handlar framför allt om sektorsövergripande samverkan, samordning av resurser samt gemensam handling.49 Inom kommunen handlar det till exempel om samverkan mellan och skolan bl.a. för att förebygga våldshandlingar, brott och missbruk. Mellan kommunen och andra aktörer handlar det bl.a. om samverkan mellan och hälso- och sjukvården för att exempelvis förebygga psykisk ohälsa, miss- bruk och beroende. Mellan och Kronofogdemyndig- heten kan samverkan ske för att exempelvis förebygga avhysningar av barnfamiljer och på så sätt förebygga hemlöshet. Samverkan mellan , skolan och är grundläggande i det brottsförebyggande arbetet för att förebygga t.ex. gängkriminalitet, våldsbejakande extremism och återfall i brott. En fungerande samverkan kan bidra till mer effektiva insatser och till att insatser kommer till stånd tidigare. Det kan också höja kvali- teten och träffsäkerheten när kompetenser från olika professioner, 49Sjöberg & Turunen (2018), s. 105. discipliner och kunskapsområden tas tillvara. arbete behöver utvecklas både inom och utom samverkan. Förskola och skola är viktiga arenor för att tidigt nå barn och unga innan behov av stöd från samhället blir alltför stora. I förskolan och skolan nås alla barn . Där finns goda möjligheter att upp- märksamma, förstå och motverka eventuella problem. Dessa arenor är viktiga att verka på, inte bara för skolan och elevhälsan, utan också för , till exempel för att informera barn om social- tjänsten och vad den kan hjälpa till med. har också möj- lighet att i samarbete med skolan stödja en positiv utveckling för den unge. Även andra kommunala verksamheter kan verka förebyggande såsom kultur- och fritidsverksamheter, folkhälsoarbete och inte minst samhällsplaneringen. Dessutom är kommunens verksamhet som sådan, var arbetstillfällen lokaliseras, hur den kommunala servicen ut- formas – en resurs som kan bidra till goda sociala miljöer.50 7.3.2Nuvarande reglering av förebyggande arbete I socialtjänstlagens inledande paragraf formuleras övergripande mål och grundläggande principer51. Där regleras att social- tjänsten ska främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Av det följer att ska medverka i en samhällsutveckling som syftar till jämlikhet i levnadsvillkor och social och ekonomisk trygghet. Verksamheten ska syfta till att öka den enskildes möjlig- heter att ta del i samhällets gemenskap och förebygga uppkomsten av sociala svårigheter och begränsa eller avhjälpa enskildas och grup- pers behov av stöd och hjälp. 50Cars m.fl. i SOU 2018:32 s. 74. 51Se 1 kap. 1 § SoL. Till socialnämndens uppgifter hör bl.a. att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, att medverka i samhällsplaner- ingen och att i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen.52 Social- nämndens medverkan i samhällsplaneringen ska bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen.53 ska genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsätt- ningarna för goda levnadsförhållanden. I den uppsökande verksam- heten ska socialnämnden bl.a. upplysa om och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. ska också verka för att offentliga lokaler och all- männa kommunikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. Nämnden ska även i övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och unga, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. Nämnden ska i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.54 Särskilda bestämmelser om förebyggande arbete Särskilda bestämmelser om förebyggande arbete finns beträffande missbruk och beroende samt barn och unga. Där anges att socialnämnden ska arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. ska även arbeta för att förebygga och motverka miss- bruk av spel om pengar. ska genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksam- het sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälp- möjligheter som finns.55 När det gäller barn och unga regleras bl.a. att socialnämnden ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhål- landen samt bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyg- 523 kap. 1 § SoL. 533 kap. 2 § SoL. 543 kap. 4 § SoL. 553 kap. 4 § SoL. gande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. Det anges att socialnämnden aktivt ska arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berus- ningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel.56 Nämnden ska även aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk av spel om pengar. Vidare ska nämnden tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem samt i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och det stöd de behöver. arbetar till viss del förebyggande . Det före- byggande arbetet skiljer sig dock mellan kommuner både vad gäller insatser och arbetsmetoder. Det förebyggande arbetet anses ha minskat och huvuduppgift är att priori- tera akuta individuella ärenden.57 De nationella uppgifter som vanligtvis används för att beskriva omfattning och utgifter i olika verksamheter är fram- för allt öppna jämförelser och lägesrapporter om tillståndet och utvecklingen inom individ- och familje- omsorg (IFO) samt inom vård och omsorg om äldre. Lägesrappor- terna kommer och slutsatserna bygger på aktuella utredningar och rapporter, öppna jämförelser, , socialtjänstregister, samt Statistiska central- byråns register över kommunernas räkenskaper. Ingen av dessa källor innehåller specifik statistik om det förebyggande arbetet i relation till andra insatser. Det finns dock vissa uppgifter som tangerar frågeställningen. Lägesrapporterna om IFO innehåller information om ”övriga öppna insatser”. Det är insatser som ges utan individuellt beslut och utan krav på inskrivning, till exempel ungdomsmottagningar och öppna träfflokaler inom den sociala barn- och ungdomsvården. 2014 upp- gick dessa insatser till av IFO:s kostnader, 2015 till 565 kap. 1 § SoL 57Jönsson (2018), s. 238. Det kan jämföras med insatser i form av institutionsvård, familjehemsvård och öppna insatser (ex- klusive ”övriga öppna insatser”) som tillsammans uppgick till 37, av IFO:s totala kostnader. Övriga öppna insatser inom missbruks- och beroendevården uppgick av IFO:s totala kostnader. Vad gäller uppsökande verksamhet finns det uppgifter om kom- munernas arbete för att hindra att barnfamiljer förlorar sitt boende. Hälften av kommunerna uppger att de bedriver uppsökande verksam- het och i av kommunerna finns en aktuell rutin för att förhindra att barnfamiljer blir avhysta.58 De uppgifter som finns tillgängliga ger inte tillräckligt underlag för att beskriva det förebyggande arbetets omfattning men de indi- kerar att det utgör en mycket liten andel av verksam- het. Bilden bekräftas i de dialoger utredningen haft med kommun- politiker, socialchefer, socialarbetare och samhällsplanerare samt med brukarorganisationer, forskare med flera. Dagens socialtjänst är fram- för allt organiserad för att handlägga ärenden när problem redan upp- stått. Myndighetsutövningen dominerar stort medan det förebyg- gande arbetet inte sällan bedrivs i projektform. Det förebyggande arbete som bedrivs är ofta riktat till barn, unga och till föräldrar samt till äldre för att förebygga bl.a. fallolyckor och undernäring. Däremot finns det få exempel på med- verkan i samhällsplaneringen.59 En förklaring till att förebyggande arbete inte prioriteras högre kan finnas i kommunernas lednings-, ersättnings- och styrsystem. Samhällsplanering och sociala reformer tonas ned medan stort fokus läggs på kostnadsminskningar och efterkontroll.60 Lednings- och styrningssystemen är konstruerade för att ta långsiktig hänsyn eller för att ta helhetsgrepp över en verksamhet. Det skapar incitament för sådant som snabbt ger genomslag i resultatuppföljningen på be- kostnad av mer långsiktigt hållbara insatser.61 Ett ensidigt fokus på drift riskerar i sin tur att skapa en akutstyrd verksamhet som i prak- tiken tenderar att tränga undan det förebyggande arbetet.62 58Socialstyrelsen (2018) Öppna jämförelser 2018 – hemlöshet och utestängning från bostads- marknaden. 59Cars m.fl. och Denvall i SOU 2018:32. 60Johansson m.fl (red) (2015). 61SOU 2018:47 s. 85. 62Avby (2018) i SOU 2018:32 s. 227. Det finns även andra orsaker till att inte arbetar förebyggande i större utsträckning. Utöver nämnda förklaringar upp- fattar utredningen att även kommunernas och an- strängda situation påverkar möjligheten att arbeta förebyggande. Det finns inte någon vedertagen definition av begreppet sociala in- vesteringar. Sociala investeringar kan förstås som de resurser som samhället satsar på verksamheter och tjänster som gynnar social och hälsomässig utveckling. Inom utgör sociala investeringar de avgränsade satsningar som i förhållande till ordinarie arbetssätt för- väntas ge bättre utfall för satsningens målgrupp och leda till minskade samhällsekonomiska kostnader.63 Sociala investeringar bygger på antagandet att det kan vara sam- hällsekonomiskt mer lönsamt att investera i tidiga, förebyggande insatser. Eftersom de offentliga systemen är reaktiva och inte proaktiva har kommunerna begränsade möjligheter att finansiera pro- aktiva insatser. I stort sett innebär sociala investeringar att kostnader för sociala insatser, under vissa omständigheter, betraktas som investeringar i humankapital.