sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Utredningen presenterar förslag och bedömningar om relevanta åtgärder. Kapitlets avslutande del svarar mot utredningens uppdrag om förbättrad nationell statistik. Utredningen menar att tillgång till tillförlitlig statistik har en stark koppling till en väl fungerande styrning och ansvarsfördelning samt är ett viktigt inslag i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. Ut- redningens analys och ställningstagande avseende statistik bör därför lämpligen hanteras under . 5.1Grundläggande utgångspunkter enligt skollagen Utbildning i svenska för invandrare (sfi) utgör tillsammans med kom- munal vuxenutbildning på grundläggande nivå, vuxen- utbildning på gymnasial nivå samt vuxenutbildning som särskild utbildning på grundläggande nivå den skollagsreglerade skol- formen vuxenutbildning (komvux). Att vuxen- utbildning är en skolform, och därmed en del av skolväsendet, inne- bär att de grundläggande principer som gäller för övriga skolformer enligt skollagen (2010:800), även gäller för sfi och annan vuxenutbildning. En sådan princip är lika tillgång till utbildning enligt 1 kap. 8 § skollagen. Enligt denna princip ska alla, oberoende av geografisk hem- vist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till ut- bildning i skolväsendet. En annan central princip är elevers rätt till en likvärdig utbildning enligt 1 kap. 9 § skollagen. Enligt denna princip ska utbildningen inom skolväsendet vara likvärdig inom varje skolform och inom fri- tidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Detta innebär att alla elever har rätt till en utbildning av hög kvalitet, oavsett var i landet som utbildningen bedrivs eller vem som är huvudman. I 3 kap. skollagen finns bestämmelser om barns och elevers utveck- ling mot målen. I 2 § stadgas att alla elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt ut- bildningens mål. Bestämmelsen gäller samtliga skolformer och anses vara en av de mest grundläggande utgångspunkterna för det svenska skolväsendet. Innebörden kan beskrivas som att en elev alltid har en rätt att utifrån sina förutsättningar utvecklas så långt som möjligt mot de nationella styrdokumenten, det vill säga främst skollag, läro- plan och övriga förordningar. Övergripande mål för sfi och annan vuxenutbildning finns i 20 kap. 2 § skollagen. Enligt bestämmelsen är målen att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande, att vuxna ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling, Utbildningen ska ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning och den ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet. Utgångspunkten för utbild- ningen av en enskild elev ska vara elevens behov och förutsättningar. Vad gäller utredningens uppdrag att föreslå hur huvudmännens möjligheter att kontrollera verksamhet som utförs på entreprenad inom sfi kan stärkas har utredningen valt att inte särskilt reglera uppfölj- ningen av entreprenadverksamhet. Utredningen har i stället valt att utgå från alla elevers rätt till en likvärdig utbildning och att lämna förslag som stärker det systematiska kvalitetsarbetet och höjer kom- petensen att utföra det. Huvudmännens val av organisering av sfi- utbildningen med egenregi och entreprenad kan skifta varför ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete som skapar förutsätt- ningar för en långsiktig kvalitetsutveckling är en mer framkomlig väg. 5.2Vuxenutbildningens roll i samhället Vuxenutbildningen är en viktig del i arbetet med arbetsmarknads- politiska mål och förbättrad integration av nyanlända. Grundläggande kunskaper i svenska språket är en helt avgörande faktor för att män- niskor som kommit till från andra länder ska kunna få fot- fäste på arbetsmarknaden och vara delaktiga i samhällslivet. Att sfi i sig och i kombination med annan vuxenutbildning är en central del av etableringen av nyanlända måste därför betraktas som en själv- klarhet. Detta perspektiv förstärks ytterligare genom de förslag om bland annat kompletterande mål för vuxenutbildningen samt juste- rade prioriteringsgrunder som lämnats i regeringens proposition Komvux för stärkt kompetensförsörjning (2019/20:105) och som riks- dagen har beslutat att införa i skollagen. Utredningen vill dock slå fast att sfi alltid är sfi, oavsett om det genomförs inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program eller inte. Sfi är en skollagsreglerad utbildning och de grundläggande mål och principer som enligt skollag och läroplan styr sfi, exempelvis rätten till likvärdig utbildning, rätt till ledning och stimulans för att utifrån sina egna förutsättningar kunna utvecklas så långt som möj- ligt mot utbildningens mål i kursplaner m.m., måste gälla oavsett i vilket sammanhang som en elev deltar i sfi, även när det handlar om sfi i kombination med annan utbildning. Samma utgångspunkt måste gälla också för annan skollagsreglerad vuxenutbildning. Fristående förskolor och skolor är en självklar och etablerad del av det svenska skolväsendet. Enligt skol- lagen ska enskilda efter ansökan godkännas som huvudman för för- skola eller skola om den sökande uppfyller de krav som uppställs i skollagen. Kraven handlar om förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, ekonomiska förutsättningar samt lämp- lighet. Även elevunderlag och konsekvenser för den kommunala verk- samheten ska beaktas i viss utsträckning (se närmare 2 kap. 5 § skol- lagen). Med enskilda avses i detta sammanhang såväl exempelvis aktie- bolag, handelsbolag, ekonomiska samt ideella föreningar, stiftelser samt enskilda personer. Med ett godkännande att driva fristående verksamhet följer också en rätt till bidrag från elevernas hemkommun enligt de regler som finns i skollag samt förordningar. I korthet innebär dessa regler att den enskilde huvudmannen alltid har rätt till ett grundbelopp som ska beräknas efter samma grunder som kommunen använder vid för- delning av resurser till den egna verksamheten. En enskild huvud- man kan också under särskilda omständigheter ansöka om tilläggs- belopp för elever i omfattande behov av särskilt stöd. (Skolinspektionen) prövar ärenden om god- kännande av enskild som huvudman i samtliga skolformer förutom förskola, där det är lägeskommunen som gör prövningen. Den myn- dighet som prövar godkännandet har också ansvar att utöva tillsyn enligt skollagen av den verksamhet som godkänts. En fristående verksamhet som godkänts enligt skollagens regler är i princip helt självständig gentemot den kommun där verksamheten bedrivs. Det finns tydliga regler i skollagen för när en fristående verksamhet ska godkännas och den fristående verksamheten har själv det fulla ansvaret för att leva upp till nationella styrdokument i skollag, läroplan och övriga föreskrifter. Exempelvis har en fristående verksamhet alltid själv det fulla ansvaret för det systematiska kvali- tetsarbetet i sin egen verksamhet. Den kommun där en fristående skola är belägen har dock rätt till insyn i verksamheten vid en fri- stående skola för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och tillgodose allmänhetens behov av insyn (se. t.ex. 15 kap. 34 §). Insynen kan bland annat handla om att få ta del av elevprognoser för att kunna planera dimensioneringen av det kom- munala skolväsendet. Systemet med fristående skolor är som ovan nämnts väl etablerat och omfattar de allra flesta skolformer enligt skollagen. Några skolformer ligger dock fortfarande utanför systemet med fri- stående skolor. Det handlar dels om de statliga skolformerna special- skolan och sameskolan, dels om vuxenutbildning. Kom- munal vuxenutbildning är alltså den enda skolform som utgår ifrån ett kommunalt huvudmannaskap där det inte är möjligt med fristå- ende skolor. Det är svårt att hitta något tydligt stöd till varför möjligheten till fristående skolor aldrig genomförts i skollagsreglerad vuxenutbild- ning. Frågan har utretts och det har lämnats förslag om införande av fristående skolor även på vuxenutbildningens område (se den s.k. , SOU 2008:17). Förslaget har dock inte lett till någon lagstiftning. Någon klar anledning till detta är svår att hitta, men vid den aktuella tidpunkten angav ansvarigt statsråd att det då var så många olika omfattande reformer för vuxenutbildningen aktuella. 5.4Entreprenad och samverkan enligt skollagen Som ovan nämnts bygger skollagen på ett kommunalt huvudmanna- skap för skolan där utgångspunkten är att det är en kommun som ansvarar för att de som är hemmahörande i kommunen får den utbild- ning de har rätt till enigt skollagen. Regelverket för fristående skolor är ett alternativ till att verksamheten faktiskt utförs i sin helhet av elevernas hemkommun. Ett annat regelverk som möjliggör att delar av, eller i vissa fall även hela, verksamheten utförs av annan än hem- kommunen är reglerna om entreprenad och samverkan i 23 kap. skol- lagen. Beslut om huvudmännens organisering av vuxenutbildning fattas på politisk nivå och det kan finnas olika motiv bakom valen mellan egenregi och entreprenad liksom på vilket sätt leverantörerna av entreprenadverksamheten ska väljas ut. Det ingår i det offentliga uppdraget att kartlägga vilka alternativ för organisering som finns och därefter välja det alternativ som ger mest värde för lägst kostnad. Det finns ideologiska ställningstaganden bakom de val som görs och en skillnad i åsikterna om hur mycket av det offentliga uppdraget som ska genomföras i egen regi och i vilken utsträckning privata utförare ska engageras. Likaså kan det på samma grund finnas olika uppfattningar om vilken driftsform som är effek- tivast. När huvudmännen upphandlar entreprenadverksamhet kan de välja att ha enstaka anordnare eller fler vilket ofta vilket ofta är anhängigt vilka volymer verksamheten har, men det kan också finnas ett inslag av valfrihetsidé. I den senare lämnas valet av anordnare till eleven. Idén om valfrihet är också ett av argumenten för att införa auktorisa- tionssystem. Frågan om valfrihet kan inte anses enkel och särskilt inte när det krävs förmåga att göra väl underbyggda val i ett omfattande utbud av anordnare. Systemet med sfi-anordnare och eventuella inriktningar är mycket komplext, och för den som söker sig till utbildningen är det en grannlaga uppgift att bedöma kvaliteten. Utredningen menar att huvudmannen oavsett form för organi- sering alltid måste ta ett ansvar för kvalitén och vid entreprenad kan huvudmannen inte lämna utvecklingen av kvalitén till effekter av marknad och valfrihet. Huvudmannen måste även beakta att ett stort antal anordnare kräver mer uppföljning. Oavsett vilka val som huvud- mannen gör avseende organiseringen av utbildningen krävs ett gedi- get systematiskt kvalitetsarbete för att eleverna ska erbjudas en ut- bildning av hög kvalitet. Entreprenad enligt skollagen definieras i 23 kap. 1 § som att en huvud- man enligt bestämmelserna i kapitlet med bibehållet huvudmanna- skap får sluta avtal om att någon annan än huvudmannen utför upp- gifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). Entreprenad enligt skollagen innebär således alltid att huvudmannaskapet enligt skollagen ligger kvar på elevernas hem- kommun. Möjligheterna till entreprenad skiljer sig i stor utsträckning åt mellan olika skolformer. Inom framför allt men även gymnasieskolan är möjligheterna att lägga ut verksamhet på entre- prenad mer begränsade och avser i första hand vissa ämnen och vid fjärrundervisning. Inom vuxenutbildning ger dock skol- lagen ett mer generellt utrymme att lägga ut verksamheten på entre- prenad. Närmare bestämmelser om entreprenad inom vuxenutbild- ning och andra skolformer finns i 23 kap. 1–20 §§ skollagen. Utöver möjligheterna till entreprenad finns i 23 kap. skollagen regler om samverkan. Sådan samverkan definieras i 23 kap. 21 § skol- lagen som att en kommun får sluta avtal med en annan kommun, region eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område. Till skillnad från vid entreprenad handlar det vid samverkan således om att huvudmanna- skapet enligt skollagen går över på den som kommunen har avtal om samverkan med. Eftersom huvudmannaskapet ligger kvar på kommunen är det alltid kommunen som har det övergripande ansva- ret enligt skollagen för kvaliteten i den verksamhet som lagts ut på entreprenad. Entreprenad kan bedrivas på ett flertal olika sätt. Det vanligaste inom sfi och annan skollagsreglerad vuxenutbildning är dock att det görs en offentlig upphandling enligt gällande nationella och EU- rättsliga regelverk. Vissa kommuner använder emellertid olika typer av auktorisationsförfaranden vilket något förenklat kan sägas inne- bära att samtliga utförare som uppfyller ett antal av kommunen i förväg uppställda krav har rätt att bli auktoriserade och bedriva verk- samhet inom kommunen på det aktuella området. Auktorisation kan närmast beskrivas som ett oreglerat valfrihetssystem, liknande det som regleras i lagen om valfrihetssystem (LOV). I sammanhanget bör det poängteras att ett fungerande valfrihetssystem också förut- sätter att den som väljer, i detta fall elever som ska påbörja sfi, har tillräcklig information för att göra väl underbyggda val. Även andra varianter av entreprenadförhållanden kan förekomma. Bland annat i svaret på den kommunenkät som utredningen genom- fört framkommer uppgifter om att det förekommer samverkan av såväl formell som informell karaktär mellan kommuner som inte är att betrakta som sådan samverkan som avses i 23 kap. skollagen. Utredningen menar att det är en form av samverkan på oklar rättslig grund som innebär att verksamheterna bedrivs i egen regi enligt skollagen. Oavsett vad man väljer att kalla det utförarsystem för sfi som valts i en kommun är det dock utredningens uppfattning att det måste ha stöd i reglerna i 23 kap. skollagen för att vara förenligt med lagen. Den kommun som formellt sett är huvudman enligt skollagen måste också fullt ut ta det ansvar som följer av huvudmannaskapet. Oavsett om huvudmannen beslutar sig för att sluta avtal med externa anordnare efter upphandling enligt lagen om offentlig upphandling () eller genom ett auktorisationsförfarande krävs det ett om- fattande arbete baserat på kunskap och erfarenhet för att avtalet och innehållet i det ska hålla den kvalitet som behövs för att åstadkomma en god utbildning för eleverna. Upphandling enligt uppfattas enligt utred- ningens erfarenheter som komplicerat och tidskrävande. Det krävs både kunskaper om upphandling och goda kunskaper om vuxen- utbildningen samt hur dessa ska fungera tillsammans. Motsvarande kunskaper krävs vid ett auktorisationsförfarande, där ytterligare en utmaning är att sådana förfaranden i princip är oreglerade på vuxen- utbildningens område. För att kunna uppnå den kvalitet som måste krävas behöver huvud- mannen genomföra en noggrann behovsinventering i vilken förvalt- ningschef och rektor som ansvariga för verksamheten är nyckelperso- ner. Utredningen erfar att huvudmännen kan brista i behovsanalysen och att det även förekommer att en regelrätt behovsanalys inte ge- nomförs. En bristande behovsanalys kan synas i de avtal som senare sluts mellan anordnare och huvudman. Exempelvis förekommer det att huvudmannen upphandlar sfi på distans skilt från närundervis- ning i sfi vilket enligt utredningens uppfattning missgynnar elevernas möjligheter att sömlöst röra sig mellan studieformerna. Det förekommer att upphandlande myndighet genomför en s.k. Request for information (RFI), där branschen får komma med syn- punkter på hur huvudmannen kan utforma upphandling, avtal och dess innehåll. Det är viktigt att ta i beaktande att anordnarna gene- rellt sett arbetar mer med upphandling av vuxenutbildning än den kommunala huvudmannen och att de därför kan ha kunskaper och erfarenheter som är värdefulla för huvudmannen. Utredningen anser att det vore positivt om fler huvudmän nyttjade hade möjligheten att genomföra RFI både i samband med upphandling och auktorisation. Utredningen har tagit del av en stor mängd upphandlingsdoku- ment och auktorisationsavtal och ser att det är vanligt att det finns brister. Upphandlingsdokumenten innehåller alla de specifikationer som huvudman och anordnare ska arbeta tillsammans med under hela avtalsperioden. Bristerna kan vara av olika karaktär men bland annat förekommer avtal där huvudmannen fastslår generella kurs- tider trots att en elevs kurstid ska vara individuell och villkor för nationella provens genomförande i strid med regelverket kring dem. Likaså förekommer villkor om gruppstorlekar på ett sätt som utred- ningen förstår är ett sätt att försöka säkerställa kvalitet. Detta trots att storleken i sig inte medför kvalitet om inte andra faktorer såsom exempelvis stöd till eleverna och lärares förutsättningar beaktas. Andra exempel på när huvudmannen har ambitionen att ställa kon- kreta och högre krav på anordnaren än vad som på ett övergripande plan kan utläsas av styrdokumenten gäller studie- och yrkesvägledare och specialpedagog. Exempelvis kan huvudmannen kräva att anord- naren ska ha 1 heltidsanställd specialpedagog per 600 elever. Krav på specialpedagog finns inte i de nationella styrdokumenten avseende komvux. Utredningen menar att det är en god ansats som inte heller detta i sig garanterar att eleverna får det stöd de behöver. I de fall huvudmannen genomför en upphandling ska leverantö- rerna författa sina anbud baserade på hur de tolkar kommunens krav och frågeställningar. Dessa anbud ska därefter bedömas och värderas vilket tveklöst mång gånger kan beskrivas som en utmanande upp- gift. Detta avspeglas i det stora antal upphandlingar som överklagas och inte sällan behöver göras om. En vanlig grund för överprövning av tilldelningsbeslut är att bedömningen av de olika anbuden inte anses transparent och att det därmed är oklart för anbudsgivaren på vilka grunder tilldelning har skett. Ett sätt att hantera svårigheterna med att genomföra dessa så kallade kvalitetsupphandlingar är att i stället upphandla utifrån pris. Så kallade prisupphandlingar har med- fört att anordnare i praktiken går in i nya avtalsperioder med betyd- ligt sämre betalt än under föregående period. Utredningen menar att det stora fokuset på pris är ett stort problem och kan medföra för- sämrade möjligheter för lärare att bedriva undervisning av hög kva- litet. Den referensgrupp utredningen har diskuterat upphandling med har upplevt en övertro på att kunna köpa billig vuxenutbildning och att det är särskilt problematiskt med kortsiktiga perspektiv. Huvudmannen ska i teorin ställa samma krav på anordnaren men utredningen erfar att de kunskaper om uppföljning och samverkan kring avtal som krävs för detta inte alltid finns eller kommer till stånd. Huvudmannen har enligt skollagen det övergripande ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet även avseende externa utförare på entreprenad eller auktorisation. Det måste därför finnas en funge- rande uppföljning och utvärdering utifrån de nationella målen för utbildningen, såväl när det gäller verksamhet i egen regi som vid verk- samhet med extern utförare. När det gäller verksamhet med extern utförare är detta ett arbete som sannolikt kan innebära särskilda utmaningar. Antalet externa anordnare varierar naturligtvis mellan olika kommuner. Av utredningens enkät framgår följande: av kommunerna har 1 utbildningsanordnare av sfi har 2–4 anordnare har 5–10 anordnare har mer än 10 anordnare av sfi i sin kommun. Utredningen menar att det med största sannolikhet är både kompli- cerat och kostsamt att följa upp ett stort antal anordnare utan att ha en tydlig bild av huvudmannens totala utbildningskostnader. För att huvudmannen ska kunna uttala sig om såväl kvalitet som avtalsefterlevnad i en verksamhet på entreprenad behöver åtmin- stone följande delar ingå i uppföljningen: •Avtal mellanhuvudman och anordnare inklusive både de så kallade ska-krav som anordnaren i samband med avtalstecknandet har förbundit sig att leva upp till och de skrivningar som anordnaren i sina egna anbudstexter förbinder sig att leverera. I utredningens enkätundersökning framkommer att huvudmännen använder sig av följande metoder för kvalitetsuppföljning: Figur 5.1 Enkätsvar om huvudmännens metoder för uppföljning Vilka metoder för uppföljning används kontinuerligt? (flera svar möjliga) Andra metoder, ange vilka: Källa: KLIVAs kommunenkät. Företrädare för branschen som utredningen har mött efterfrågar mer kontakt och samarbete mellan kommun och anordnare för att för- bättra det systematiska kvalitetsarbetet. Anordnarna menar att de ser odelat positivt på samverkan och att de vill vara en del i huvud- mannens arbete med att erbjuda kommunens invånare en utbildning av hög kvalitet. Det finns anordnare som uppger att de inte har haft besök av kommunens representanter på mycket och anordnare uppger att de helt saknar återkoppling på de kvalitetsrapporter som lämnats eller att återkopplingen är av varierande kvalitet. När det gäller samverkan nämner enskilda anordnare att samarbetet mellan huvudmän och anordnare ser mycket olika ut i de kommuner de är verksamma. De önskar generellt fler anordnarträffar där det ges möj- lighet till dialog mellan huvudmannen och anordnarna. Exempelvis menar man att det skulle förbättra möjligheterna att tillsammans lösa uppkomna problem och arbeta proaktivt. Man menar att det ofta är stort fokus på administrativa rutiner och att större fokus bör ligga på undervisningen. Vissa anordnare menar att man gärna ser att lärare från olika anordnare kan samverka kring betyg och bedömning och att gemensam kompetensutveckling kan vara positivt. Utredningens genomgång av upphandlingsdokument visar att det är vanligt förekommande att huvudmannen vid avtalsbrott kan ut- dela någon form av varning eller vite. Avtalsbrott kan vara av såväl administrativ som pedagogisk karaktär. Utredningen vet att det finns en uppfattning om att det är utbrett med så kallat fusk i sfi och ett par fall har fått stor medial uppmärksamhet som det inte går att uttala sig om omfattningen av så kallat fusk. Oavsett detta är det av största vikt att huvudmannen arbetar nära de anordnare be- driver utbildning på entreprenad för att systematiskt och i samver- kan arbeta för god kvalitet. Såväl kostnader som resultat i sfi är svåra att överblicka vilket utred- ningen redogör för i promemorian På väg mot stärkt kvalitet och lik- värdighet1. Detta förhållande försvårar uppföljning och utvärdering av verksamheten, såväl egenregi som med extern utförare, vilket i sin tur skapar dåliga förutsättningar för ett välfungerande systematiskt kvalitetsarbete. För att närmare undersöka kopplingen mellan resur- ser och resultat med fokus på eventuella samhällsekonomiska vinster har utredningen därför låtit göra en undersökning. 1Statens offentliga utredningar . På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. I den rapport som togs fram av intervjuades ett 30-tal experter inom området, exempelvis företrädare för huvud- män, externa anordnare och Arbetsförmedlingen. Intervjuerna visar att det tycks vara något billigare att organisera sfi med entreprenad- verksamhet jämfört med egenregi. Detta verkar gälla även med hän- syn taget till interna kostnader inom kommunen för administration och uppföljning av externa anordnare. För att det ska bli en god kva- litet krävs dock att det finns kapabla externa anordnare och att det finns en god kvalitetsuppföljning i kommunen. Huruvida auktorisa- tion eller upphandling är att föredra är svårt att dra några tydliga slutsatser om. Kostnaden kan bli lägre med auktorisation men många av de som intervjuats är inte övertygade om att effekten blir lika bra.