sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Det kommer inte finnas någon garanti för att så sker, det står varje kommun fritt att avgöra om den är beredd att stå för kostnaderna för den sökandes utbildning hos en annan huvudman. Dock finns det andra sätt att tillhandahålla den andra utbildningen. Hemkommunen kan använda sig av distansutbildning som ett alternativ men även studier vid ett lärcentrum kan fungera som ett alternativ. Utredningen menar att den negativa konsekvensen av att det inte finns någon garanti att även få studera den andra utbildningen i annan kommuns vuxenutbildning uppvägs av en ökad tillgång till ett brett utbud av yrkesutbildning. Många som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen har ett stort utbild- ningsbehov och således en lång utbildningsväg framför sig. Det är en stor utmaning att motivera arbetssökande till studier. Det kan gälla arbetsmarknadsutbildning såväl som komvux och förberedande stu- Att motivationen saknas har flera förklaringar. Bland annat är bristande språkkunskaper något som kan göra att utbildning, utöver språkstudier, inte upplevs som ett alternativ. Det kan också röra sig om bristande självkänsla när det gäller studier, t.ex. till följd av tidi- gare upplevelser under skolgången. Personer som är osäkra på den egna studieförmågan har ett stort behov av vägledning, och behöver ofta motiverande och förberedande insatser för att påbörja och genomföra en utbildning. Sådana insatser är ofta nödvändiga för att individen ska ta steget till utbildning, men är något som kan leda till att individens väg mot arbetsmarknaden blir lång. Enligt en bedömning av Arbetsförmedlingen kommer vissa som bedöms ha behov av studier inte ha möjlighet att studera.17 har identifierat ett antal olika skäl till detta. I vissa grupper finns det ett lågt intresse av att delta i vuxenutbildning. kan vara ett sätt att arbeta motiverande men bristen på vägledningsresurser, inte minst inom Arbetsförmedlingen, har en negativ påverkan på övergångar till studier. Det handlar också om att Arbetsförmedlingen inte har tillräcklig kunskap om vuxen- utbildningens verksamhet. Bristande kunskaper i svenska språket på- verkar övergångarna till vuxenutbildning negativt. I sådana fall kan det kan handla om att kommunerna inte i tillräcklig omfattning till- handahåller språkstöd i sina utbildningserbjudanden. Arbetsförmedlingen bedömer att kommunernas vuxenutbildning fortsatt kommer vara en viktig insats för arbetslösa utan gymnasie- utbildning eller svaga kunskaper i svenska språket.18 De bedömer vidare att alternativa utbildningsinsatser till reguljär utbildning även fortsättningsvis bör finnas hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmed- lingen menar att dessa inte kan ersätta reguljär utbildning och bör utformas så att de inte konkurrerar med denna. Utredningen föreslår att kommunerna ska samverka om hela utbudet av sammanhållen yrkesutbildning och att all sådan utbildning inom samverkansom- rådet ska vara sökbart för alla i de tillhöriga kommunerna. Detta ger en ökad bredd på utbudet av yrkesutbildningar. Som en konsekvens av förslagen förväntas Arbetsförmedlingens målgrupper lättare hitta en sammanhållen yrkesutbildning som både motsvarar individens efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. 17Arbetsförmedlingen (2018), Flaskhalsar vid övergång till reguljär utbildning. 18Arbetsförmedlingen (2019), Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen, Rapportering i enlighet med regeringsuppdrag. Utredningen föreslår vidare att det fortsatt ska finnas statsbidrag för ökade kostnader för sammanhållen yrkesutbildning som integre- ras med språkstöd för personer med sådana behov. En konsekvens av förslaget förväntas bli en ökad tillgång till sammanhållen yrkes- utbildning för Arbetsfördelningens målgrupper som har behov av språkstöd som en förutsättning för att både kunna påbörja och genom- föra en yrkesutbildning på ett framgångsrikt sätt. Utredningen menar att bör få i uppdrag att utveckla och förvalta en publik databas med uppgifter om samtliga aktuella utbildningserbjudanden hos huvudmän med gymnasieskola eller sam- manhållna yrkesutbildningar i komvux. Oberoende av om Skolver- ket själva publicerar en heltäckande utbudsbild eller om de data de tillgängliggör låter kommersiella aktörer göra motsvarande, blir en konsekvens att transparensen ökar kring utbudet av sammanhållen yrkesutbildning i ett samverkansområde. Detta underlättar både för enskilda individer och för Arbetsförmedlingens personal att identi- fiera möjliga utbildningsvägar i ett tidigt skede. 8.3.3FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I artikel 24 anges att konventionsstaterna, för att förverkliga rätten till utbildning för personer med funktions- nedsättning utan diskriminering och på lika villkor, ska säkerställa ett sammanhållet utbildningssystem på alla nivåer och livslångt lärande. Människor med funktionsnedsättning får inte utestängas från det allmänna utbildningssystemet på grund av funktionsned- sättning. Enligt skollagen ska alla elever ges den ledning och stimu- lans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av funktions- nedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funk- tionsnedsättningens konsekvenser. Utredningen föreslår bl.a. att tillgången till ett brett utbud i gymnasieskolan och komvux ska bli bättre genom ökad statlig styrning av utbudet och krav på planering och dimensionering av utbudet inom primära samverkansområden, vilket ska ge eleverna ett mer likvärdigt utbud. vidare att de föreslagna principerna för planering och dimensioner- ing kommer att förbättra tillgången till utbildningar som ger bättre möjlighet att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden och därmed ta steget in i ett mer självständigt vuxenliv. Utredningen bedömer att dessa förslag även kommer att gynna ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. 8.4Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser för kommuner 8.4.1Kommunal samverkan, regionala branschråd och gemensamma antagningsorganisationer Utredningen lägger flera förslag som berör samverkan. För det första föreslås ett krav på att alla kommuner inom ramen för ett primärt samverkansområde ska erbjuda all utbildning i gymnasie- skolan som anordnas av kommunerna inom det primära samverkans- området när det gäller nationella program och programinriktat val samt yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever (avsnitt 6.1.2 och 6.1.3). För det andra föreslås ett krav på att alla kommuner inom ramen för ett primärt samverkansområde ska erbjuda all samman- hållen yrkesutbildning i komvux som anordnas av kommunerna inom det primära samverkansområdet (avsnitt 6.6.10). Alla samver- kansområden ska upprätta regionala branschråd (avsnitt 6.3.5 och 6.8.3). Vidare föreslås att alla huvudmän som verkar inom ett primärt samverkansområde som avser gymnasieskolan ska ingå i samma ge- mensamma antagningsorganisation (avsnitt 6.4). Kraven på att ingå i ett primärt samverkansområde samt förslagen om och mer stöd till kommuner i samverkan har som skäl att skapa förutsättning för flera av de övergripande mål som utredningens för- slag syftar till. Framför allt för att åstadkomma ett allsidigt utbud av likvärdig kvalitet på en regional nivå. samverkan om gymnasial utbildning behöver bli mer resurseffektiv En stor majoritet av kommunerna samverkar redan om gymnasial utbildning – av gymnasieskolans elever bor i kommuner som samverkar om erbjudandet av nationella program i gymnasie- skolan. Att ingå i någon typ av gymnasiesamverkan är för de flesta kommuner inte så mycket ett val som en konsekvens av regleringen som ger behöriga elever en stor frihet att söka sig till andra huvud- män än den egna kommunen. När det gäller yrkesutbildning inom komvux har kravet på samverkan i förordningen om regional yrkes- inriktad vuxenutbildning skapat incitament för kommuner att sam- verka om de delar som finansieras med det riktade statsbidraget. För att framgångsrikt kunna utveckla och fördjupa samverkan kommer det att krävas vissa insatser från de samverkande kommu- nerna. På kort sikt kan en högre ambitionsnivå i samverkan därför leda till ökade kostnader. Utredningens förslag om samverkanskrav beror inte främst på att samverkan i sig kommer att leda till stora effektivitetsvinster. Samverkan är mycket vanligt i gymnasieskolan men ovanligt i andra kommunala verksamheter inom utbildning och vård.19 Den sannolika förklaringen är strävan efter att hantera de regleringar och förutsättningar som gör att gymnasieskola och delvis även komvux, är regionala angelägenheter. Detta till följd av elevernas valfrihet i gymnasieskolan och den regionala finansier- ingen med riktade statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenut- bildning. Utredningens förslag syftar till att förbättra förutsättningarna och förbättra de samverkansrelationer som är nödvändiga men inte alltid tillräckligt utvecklade gällande gemensam planering av utbudet. Utredningens bedömning är att samverkan kan leda till en mer effektiv organisation och därmed lägre kostnader för kommu- nerna. När nya avtal är utformade och rutinerna för samverkan har etablerats och när de gemensamma antagningsorganisationerna funnit sina former bedöms de inledande kostnaderna för omställning upphöra och i stället bör kostnaderna minska för de samverkande kommu- nerna. Av denna anledning föreslår utredningen ett tidsbegränsat statsbidrag som ett stöd för avtalsförhandlingar, utvecklingen av gemensamma antagnings-organisationer och regionala branschråd. 19SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Regionala branschråd innebär ett nytt åtagande för kommunerna. Utredningens föreslår att kostnaderna för de regionala branschråden initialt ska täckas av ett tidsbegränsat statsbidrag. När statsbidraget avvecklas bedömer utredningen att var och en av de medverkande parterna, kommunala huvudmän, enskilda huvudmän och branscher gemensamt ska bära kostnaderna. Det innebär att det kommer att finnas en viss bestående kostnad för kommunerna. Den anser utred- ningen mer än väl bör motsvaras av de effektivitetsvinster som följer av statens stöd i form av planeringsunderlag, regionala ramar för utbud av utbildning samt ökade planeringsförutsättningar (Se bl.a. avsnitt 8.4.3). Krav på transparent gemensam planering ska öka effektiviteten i samverkan Administrativa kostnader för samverkansorganisationer och för- handlingar är ett exempel på så kallade transaktionskostnader. Det är alla kostnader som tillkommer vid uppbyggnad och upprätthål- lande av köpare- och säljarrelationer mellan kommunerna. Gymna- siesamverkan mellan kommunerna är just en sådan konstruktion. Flera olika beroenden och medföljande transaktionskostnader för gymnasieverksamhet är dock inbyggda redan i dagens system. Ett exempel på transaktionskostnader som eventuellt kan öka är admi- nistrativa kostnader och kostnader för avtalsförhandling vilka måste beräknas som marginalökningen jämfört med dagsläget. Beroende- förhållanden och relationen som köpare och anordnare av utbildning finns mellan kommuner som en följd av de lagreglerade friutrymme som gymnasieelever har när de väljer utbildning. De sam- verkansformer som är vanliga i gymnasieskolan syftar till att hantera de lagreglerade köpare- och säljarrelationerna som kom- munerna redan har och minska transaktionskostnaderna. är dagens läge sådant att det mellankommunala beroendet som är inbyggt i dagens regelverk skapar betydande osäkerheter och planer- ingsrisker som utredningen bedömer överstiger de kostnader som en gemensam planering och dimensionering medför. Att många kom- muner, trots att de redan är högst påverkade av besluten hos andra huvudmän, inte har upprättat en gemensam transparent planer- ingsprocess motiverar att det ställs krav på detta. Utredningens bedömning är att det finns ett betydande utrymme för kommunala samverkansformer att ge en mer effektiv admini- strativ hantering och efterlevnad av det regelverk som är givet inom gymnasieskolan. Tillkommande kostnader handlar om förnyade förhandlingar och upprättande av nya samverkansformer där sådana inte redan finns. Detta gäller exempelvis de utökade kraven på att gemensamt erbjuda de nationella program, program- inriktat val, yrkesintroduktion utformat för en grupp elever som an- ordnas inom samverkansområdet. Det är inte enbart transaktioner mellan kommuner som påverkas, utan även transaktioner mellan kommuner och enskilda huvudmän för gymnasieskola. Effekterna av kommunernas agerande, oavsett om man samverkar eller inte, har en mycket stor påverkan på de över- gripande kostnaderna för gymnasieutbildningen. Utredningen bedö- mer att med nya krav på öppenhet gällande planerade utbildning, stöd i form av planeringsunderlag från samt också styrning av platsutbudet ökar förutsättningarna för en resurseffektiv samverkan. Dessa förutsättningar kan möjliggöra att fler samverkansområden ska uppnå den högre nivå av resurseffek- tivitet som uppvisats av exempelvis samverkansformerna i flera delregioner i och i som har relativt låga kostnader för gymnasieskolan jämfört med andra jämförbara områden i landet. I både dessa fall finns fallstudier som visat på att de mindre kommunerna i samverkansområdena enligt tjänstemän och politiker haft positiva ekonomiska effekter.20 Gemensam antagningsorganisation är en kostnadseffektiv lösning som underlättar planering och dimensionering Antagningskanslierna har blivit färre och har kommit att omfatta fler huvudmän , vilket kan ses som en yttring över beho- vet av regional överblick för ökad transparens och resurseffektivitet. Kravet på att ingå i en regional antagningsorganisation bedöms där- för huvudsakligen medföra positiva effekter för kommunala och 20Det saknas övergripande kvantitativa studier av effekterna. Men i dessa två fall finns fall- studier som tyder på att ekonomiska effektiviteten ökat när kommunerna ingått i samverkan. Gutlic, S (2015), Samverkan mellan kommuner – en fallstudie om fyra kommuner i . Masteruppsats i offentlig förvaltning. (2017), Gymnasieskolan i samverkan – mellankommunal samverkan och dess effekter i den lilla kommunen. För de huvudmän som inte ingår i ett gemensamt kansli, kan det innebära en viss omställning av personal. En gemensam antagningsprocess antas också gynna eleverna, då den myndighetsutövning som är förknippad med antagningsproces- sen, förväntas bli säkrare. Med färre antagningskanslier ökar möj- ligheterna att gemensamt införa verktyg som underlättar det arbetet som uppstår då elever väljer utbildning bland flera olika huvudmän. Underlag som sänds via post eller fax kan med en säker hanter- ing t.ex. i digitalt format föras mellan kanslierna. Kansliernas roll gentemot kan vara att samordna och kvalitetssäkra infor- mation om t.ex. antal planerade respektive outnyttjade och nyttjade elevplatser. En gemensam regional bild av utbud och antagning kan också utgöra underlag för diskussioner om otraditionella val till re- spektive utbildning. Gemensamma data ger också huvudmännen underlag för planeringen av var utbildningarna ska förläggas. Utredningen har övervägt om antagningen till gymnasieskolan helt skulle centraliseras till den statliga nivån, men har bedömt att det är ett allt för stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. 8.4.2Förslag som berör förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning Enligt utredningens förslag görs ett förtydligande i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning om att den kommun som anordnar en utbildning ska ta emot en behörig sökande från en annan kommun i samverkansområdet om ansökan avser sådan utbildning som statsbidrag lämnas för. Nuvarande lydelse i stats- bidragsförordningen är inte lika tydlig. Av gällande bestämmelser framgår att minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de sam- verkande kommunerna. Det är specifikt syftet om att öka utbild- ningsutbudet för den enskilda som behöver förtydligas mot bak- grund av att de samverkande kommunerna inom ramen för regionalt yrkesvux inte i tillräcklig utsträckning erbjuder de samverkande kom- munernas samlade utbud av yrkesutbildning för sina medborgare. Enligt statsbidragsförordningen ska en ansökan om statsbidrag göras gemensamt av minst tre kommuner i samverkan. betalar ut statsbidraget till den huvudsökande kommunen som an- svarar för att bidraget fördelas på det sätt kommunerna gemensamt bestämt. Detta gör att de samverkande kommunerna kan hantera statsbidraget på olika sätt. Oavsett hur kommunerna beslutar att stats- bidraget ska fördelas, syftar våra förslag till sådan yrkesinriktad utbild- ning som statsbidrag lämnas för, enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning, och som erbjuds inom samverkansområdet, ska omfattas av kravet på att den huvudman som anordnar utbildningen ska ta emot alla behöriga sökande från sam- verkansområdet, oberoende av kommuntillhörighet. Den anordnande kommunen kan således inte neka att ta emot en behörig sökande från någon av de övriga ingående kommunerna i samverkansområdet. Ersättningsnivåerna i statsbidraget för regionalt yrkesvux är olika stora för olika typer av utbildningar. Detta grundar sig på att kost- naderna för att bedriva utbildning skiljer såg åt beroende på vilken typ av utbildning det är. När kommunerna bedriver utbildning som statsbidrag lämnas för i enlighet med statsbidragsförordningen för regionalt yrkesvux kan det uppkomma situationer där kostnaden för utbildningen överstiger nivån på statsbidraget för den specifika utbild- ningstypen. Hur sådana eventuella överstigande kostnader ska för- delas mellan de samverkande kommunerna menar utredningen är en fråga som kommunerna behöver komma överens om inom ramen för det samverkansavtal som kommunerna ska ingå med varandra. För kommuner som samverkar inom ramen för statsbidragsför- ordningen för regionalt yrkesvux och som tillämpar prin- cipen om att fritt kunna söka all yrkesutbildning inom de samver- kande kommunerna får förslaget inte några tydliga konsekvenser. Men för de kommuner som inte tillämpar principen om fritt sök kan det bl.a. komma få konsekvenser för hur många av eleverna som kommer delta i utbildning som bedrivs i den egna kommunen och hur många som kommer delta i andra kommuners utbildning. Det kan för vissa kommuner också ge högre kostnader för den del av en utbildning i en annan kommun som eventuellt inte täcks av utbetalat statsbidrag. Eftersom sökande från alla kommuner som ingår i sam- verkansområdet ska få lika tillgång till alla sammanhållna yrkesutbild- ningar inom ramen för statsbidragsförordningen, får förslagen bety- delse för kommunernas planering, dimensionering och lokalisering av sammanhållna yrkesutbildningar. Det finns ett antal olika avväg- ningar som kommunerna kan göra för att uppfylla den förtydligade Kravet på att kommunerna ska ingå samverkansavtal för planering och dimensionering syftar bl.a. till att kommuner i sam- verkan gemensamt behöver planera vilka utbildningar de gemensamt ska erbjuda och i vilka volymer. Men det kan även behöva omfatta lokalisering av utbildningarna, dvs. hur utbildningarnas lokalisering ska fördelas mellan de samverkande kommunerna. Vissa utbild- ningar är så stora i sin dimensionering att de kan behöva placeras i flera av de samverkande kommunerna, medan andra kanske behöver finnas i något färre kommuner, och ytterligare andra i endast en av de samverkande kommunerna. För att framgångsrikt kunna utveckla samverkan kan det komma att krävas att vissa resurser avsätts från de samverkande kommuner- na för detta ändamål. Eftersom en av förutsättningarna för att få statsbidrag är att minst tre kommuner samverkar om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de sam- verkande kommunerna bedömer utredningen att en sådan avsättning av resurser redan har gjorts av kommunerna. 8.4.3Skolverket ska ta fram regionala planeringsunderlag om behovet av gymnasial utbildning Här berörs förslagen om att ska producera ett planerings- underlag (avsnitt 6.3.1), att huvudmännen ska lämna uppgifter om planerade utbildningar (avsnitt 6.3.3) och att huvudmännens infor- mation till elever och vårdnadshavare ska förbättras (avsnitt 6.3.4). Minskade planeringskostnader för kommuner I synnerhet de kommuner och samverkansområden som har mindre kapacitet för planerings- och analysfunktioner får bättre planerings- underlag med regional utgångspunkt. Detta innebär också bespar- ingar för kommuner som tidigare behövt finansiera konsultuppdrag eller inköpta statistiktjänster. Detta kan också bidra till att minska risken för merkostnader till följd av ett bredare beslutsunderlag. Ett centralt förslag för att minska risken för en ineffektiv planering är de ökade kraven på transparens mellan huvudmän gällande planerade Detta kommer att leda till att minska risken för kost- samma kommunala felsatsningar. Kostnader för uppgiftslämning om planerade utbildningar och platsantal Utredningen bedömer att huvudmännens kostnader för att lämna uppgifter mer än väl kompenseras av de värden som tillförs till följd av att staten bistår huvudmännen med regionala planeringsunderlag. Kommuners uppgiftslämnande behöver utökas gällande planerade utbildningar och platsantal och detta medför vissa kostnader för standardisering och dataöverföring till myndigheterna. Det ska poäng- teras att dessa uppgifter bör vara en del av samverkansområdets planeringsprocess. Att uppgifterna också ska förmedlas till staten är alltså långt ifrån det enda ändamålet. Transparenta uppgifter om pla- nerade platser är en ny del av planeringsprocessen som utredningen menar kommer ha kostnadsbesparande effekter för kom- munsektorn. Det kommer att finnas vissa initiala kostnader för kommuner att anpassa sina administrativa system för uppgifts- lämnande av planerade platser. Hur mycket det blir är beroende av vilka avtal som kommunerna har med systemleverantörer för admi- nistrativa system. I vissa fall betalar kommuner en fast avgift enligt sina avtal för att anpassa systemen när rapporteringskraven från statliga myndigheter förändras.21 Mot bakgrund av att det är delvis nya typer av uppgifter så bedömer utredningen dock att förslagen kommer att leda till ökade kostnader med omkring 5 miljoner kro- nor för kommunsektorn. Detta placeras i det implementeringsbidrag som utredningen föreslår.22 Information till elever och vårdnadshavare Förslaget om förbättrad information från huvudmännen till blivande elever och deras vårdnadshavare inom gymnasieskolan kommer att utgöras av en standardiserade uppgifter som förmedlas av till huvudmännen. Detta bedöms inte medföra mer än marginella kostnader för kommunerna. 21Skolverket (2019), Konsekvensutredning avseende förslag till ändring av föreskrifter (2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. (Dnr 6.1.2-2019:476). 22Se avsnitt 12 i detta kapitel om finansieringsförslaget. 8.4.4Kommuner och andra huvudmän för utbildning ska få lämna synpunkter innan beslutar om ramar Att lämna synpunkter är förvisso en uppgift som tar resurser i an- språk för kommunerna. Det är dock en frivillig uppgift. Nyttan är stor eftersom kommunernas perspektiv på planeringen är ett mycket viktigt underlag för att styrningen av utbudet ska bli ändamålsenlig. En konsekvens av det förfarande där styrningen av utbudet sker efter dialog mellan och kommunerna är att mindre kommuner ges en möjlighet att inkomma med synpunkter direkt till .