sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — Den centrala funktionen Inköp och logistik ansvarar för att utveckla, förvalta, samordna och genomföra verkets inköps- och upphandlingsverksamhet samt för försörjning av tekniskt godkänt järnvägsmateriel. Den centrala funktionen Strategisk utveckling ansvarar bland annat för styrningen av den forskning och innovation som myndigheten svarar för inom ramen för sin instruktion. Den centrala funktionen Ekonomi och styrning ansvarar för att på central nivå förvalta, samordna och utveckla ledning, styrning och redovisning. I övrigt finns tre centrala funktioner för HR, Juridik och planprövning samt Kommunikation. Verkets fyra resultatenheter svarar för att genomföra avgränsade och särredovisade delar av verksamhet under bolagsliknande former. Respektive resultatenhet leds av en intern styrelseordförande som utses av generaldirektören. Ordföranden har en internstyrelse till sitt stöd, i vilka även externa ledamöter kan ingå. spelet mellan resultatenheterna och den övriga organisationen ska ske så att verksamheten kan bedrivas på konkurrensneutrala villkor. Resultatenheterna ska prioritera behov och agera som en del av myndigheten. Resultatenheten Fordonsresurser ansvarar för fordon och beredskapsmateriel och hyr via verksamhetsområde Underhåll ut vissa fordon till upphandlade entreprenadföretag. Resultatenheten Trafikverksskolan tillhandahåller all intern utbildning samt utbildar privata väg- och järnvägsaktörer på alla nivåer. Skolan erbjuder längre studiemedelsfinansierade utbildningar i samarbete med , Myndigheten för och . Övriga resultatenheter är Färjerederiet samt Förarprov. Som framgår ovan är det verksamhetsområde Underhåll som ansvarar för att väg- och järnvägsanläggningen fungerar som avsett. beslutades om en uppdaterad ansvarsmodell med specificerade uppgifter och huvudansvariga, inom ramen för ett myndighetsgemensamt program för tillgångsförvaltning. förväntas arbetsordningar och processer ha uppdaterats och modellen vara fullt ut implementerad. Inom verksamhetsområde Underhåll finns fem distrikt som genom projektorganisationer ansvarar för den kontrakterade underhållsverksamheten. Värt att nämna särskilt är också verksamhetsområdets avdelning Järnvägssystem som är systemansvarig för järnvägsanläggningen och därmed ansvarig för tillståndsbedömning och planering av åtgärder. hade ungefär 8 300 tillsvidareanställda och 1 300 med tidsbegränsad anställning. har en strategi för tillgångsförvaltning och arbetar med att utveckla sin förmåga i det avseendet. Inom järnvägens område innebär tillgångsförvaltning allt från att sätta upp mål för järnvägsnätet till att bryta ner det till tillgångstrategier, planer för olika teknikområden och planer för att genomföra åtgärder i anläggningen. Mål, strategier och planer som mynnar i sin tur ut i entreprenadkontrakt för nybyggnation eller underhåll. Underhållet är en viktig del av tillgångsförvaltningen. mål för att utnyttja järnvägsanläggningen på bästa möjliga sätt är att optimera dess livslängd genom att vidta rätt åtgärder . I syfte att uppnå detta arbetar man för att skapa rätt kombination av förebyggande underhåll inklusive reinvesteringar, och avhjälpande underhåll. självt anser att allt för stora resurser går till det avhjälpande underhållet på bekostnad av det förebyggande underhållet; av det totala underhållet inklusive reinvesteringar. Av det totala basunderhållet har det avhjälpande underhållet legat på . Isammanhanget bör det pågående forsknings- och implementeringsprojektet ePilot nämnas. Projektet syftar till att förbättra och utveckla beslutsstöd för underhållsåtgärder, och det bygger på ett branschsamarbete mellan Järnvägtekniskt centrum vid samt olika järnvägsföretag och entreprenadföretag. Projektet genomförs på bansträckningen mellan och – bandel 119. har beställt och är huvudfinansiär av projektet. Nedan beskriver jag underhållsprocess i fem steg. 2.planering av underhållsåtgärder och banarbetstider Steg två delas upp i planering av underhållsåtgärder respektive planering av banarbetstider. sker kontrollen av tillståndet i anläggningen i huvudsak genom underhållsbesiktning och säkerhetsbesiktning, okulärt eller med mätinstrument. Tillståndskontrollerna sker även genom maskinella periodiska mätningar av spårläge och kontaktledningar, ultraljudsmätningar för att upptäcka sprickor i rälserna samt mätningar av det fria rummet för att säkerställa utrymme för special- transporter, det vill säga de transporter som avviker från normala last- och vagnsprofiler. Stor kunskap om anläggningen finns hos enskilda banarbetare och enskilda tekniska specialister. Det saknas dock, enligt , förutsättningar för en mer omfattande och samlad tillståndsbedömning. Dagens systemstöd möjliggör inte en heltäckande analys som ger bättre förståelse för järnvägsanläggningens status och förutsättningar för prediktion av nedbrytningen. Det finns alltså inte tillräcklig kunskap som grund för att kunna styra underhållet utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. I vissa avseenden kan det till exempel behövas en långtgående exakthet om läget för en viss komponent medan det inte behövs för andra, för att bedöma underhållsbehov. Skillnaden på inmätning i det avseendet skiljer sig betydligt mellan olika anläggningsdelar, en skillnad som inte är behovsstyrd. Några kontinuerliga mätningar för att med datorstöd kunna se förändringar hos enskilda komponenter eller anläggningsdelar utförs inte. Det krävs även bättre kunskap om effekten av åtgärder respektive effekten av uteblivna åtgärder. Inte heller är kunskapen om sambandet mellan anläggningens status och dess utveckling samt effekt av åtgärder tillräcklig. God kunskap om anläggningen och dess olika komponenters tillståndsutveckling och funktion är avgörande för att effektivt ska kunna planera och utföra järnvägsunderhåll samt prioritera mellan behov. Det krävs också för att möjliggöra ett i så stor utsträckning som möjligt förebyggande, tillståndsbaserat underhåll , det vill säga utan att störa trafiken och utan att kostnaderna stiger okontrollerat. Besiktningar och mätningar kan utföras betydligt mer systematiskt än . Utvecklingen av teknik för att samla in tillståndsdata kontinuerligt och automatiskt går snabbt. Stora datamängder kan samlas in med hjälp av detektorer, sensorer och annan mätteknik. Anläggningsdelar kan kopplas upp och det finns särskilda fordon som kan skicka detaljerade bilder och annan information i realtid. narie tågtrafiken samlar därtill in data och dessutom kan särskild utrustning fästas på vanliga tåg. Inom pågår ett arbete med att ta fram en myndighetsgemensam strategi och handlingsplan för övervakning av anläggningar. bedriver också flera utvecklingsprojekt för bättre tillståndsbedömning tillsammans med universitet och högskolor, utvecklingsföretag och i viss utsträckning entreprenadföretag. Nedan presenteras några av dessa. Verklighetslabb digital järnväg är ett projekt inom ramen för satsning på testbäddar. Syftet är att stötta de många goda idéer som finns på forsknings- och demonstrationsnivå så att dessa kan genomföras. Några exempel är filmning och laserskanning genomförd med rälsbundet fordon och helikopter. Ett annat är innovationsupphandling av fordonsbaserad mätning av järnvägsanläggningen. Fordonsbaserad tillståndsövervakning av dynamisk samverkan mellan fordon och bana är ett projekt som handlar om att placera sensorer på fordon i syfte att få tidiga indikationer på brister i anläggningen. har rälsskarvar mätts upp med hjälp av bildanalys och i närtid kommer exempelvis besiktning av betongsliprar att kunna ske med hjälp av bildanalys. Behov av nytt anläggningsregister För att utveckla tillgångsförvaltningen räcker det inte med stora datamängder om anläggningen utan dessa data behöver också lagras systematiskt och analyseras. Ett anläggningsregister är en grundläggande förutsättning för styrningen av underhållet. finns flera olika systemstöd för anläggningsdata vid , och för att få en helhetsbild över järnvägssystemet krävs ett omfattande arbete i flera system och kontakter inom organisationen. Informationen är inte heller komplett. Till exempel saknas information om när man bytt vissa delar av anläggningen. Inte heller finns trafikeringen av anläggningen, till exempel belastning på en viss komponent eller hur en växel växlats, systematiserad på ett sätt som möjliggör mer exakta prognoser. Inom ramen för det interna verksamhetsutvecklingsprojektet har påbörjat utvecklingen av ett anläggningsregister pågått. är en gemensam systemplattform för ett avancerat anläggningsregister och trafiknätsregister som ska skapa förutsättningar för en väl fungerande hantering av information om infrastruktur inom väg, järnväg och it. Projektet har delvis hanterats tillsammans med två andra större digitaliseringsprojekt dels ett projekt om nationell tågledning som syftar till att skapa en mer effektiv och flexibel styrning av tågtrafiken (NTL), dels ett projekt för marknadsanpassad planering av kapacitet som syftar till bättre planering av anläggningens användning inklusive för banarbeten (MPK). I struktureras data om anläggningarna på ett sätt som gör det möjligt att slå ihop och bryta ner anläggningen i nivåer och jämföra leveranskvaliteter mellan olika teknikslag. Datan är också klassificerad och taggad för stabil identitet, vilket gör det möjligt att kunna följa en funktion på en viss plats genom hela anläggningens livscykel. Projektet startade , och enligt den reviderade tidsplanen skulle det nya anläggningsregistret inom ramen för nu befinna sig i införandefasen, och genomförde den första driftsättningen. Enligt information till utredningen har dock projektet stoppats på grund av att resultatet inte uppfyller förväntningarna. Bland annat finns stora utmaningar i gränssnitten mellan och de nya systemen för tågledning och fördelning av kapacitet. är det oklart hur frågan om ett nytt och modernt anläggningsregister ska tas vidare. Parallellt med utvecklingen av har utvecklingen av ett nytt systemstöd för underhållet utvecklats; – gemensamt underhållsstöd. Namnet är valt eftersom systemet ska användas såväl av som av upphandlade entreprenadföretag. Med får en mer digitaliserad och samlad kontroll av planerat och utfört underhåll, bland annat genom att informationsflödet till och från entreprenadföretagen sker via ett samlat system. Även de entreprenadföretag som utför arbetet får en bättre överblick över planering och utförda åtgärder. ska också underlätta när ett nytt företag tar över ett kontrakt. Det nya systemstödet ger möjlighet att mer effektivt än planera, beställa, leda och följa upp underhållsverksamheten. För att underlätta för samtliga aktörer som samverkar inom underhållet införs ett mobilt stöd för bland annat inrapportering och dokumentation. I förhållande till blir information om anläggningen mer transparent. Utifrån gemensam bild av tillståndet i anläggningen hos infrastrukturförvaltare och entreprenadföretag och dessutom av hur man med olika typer av arbeten kan få tydligare resultat bör förmågan att genomföra planlagt underhåll inom den tid som är avsatt för banarbeten öka. Systemet kopplar ihop anläggningsdelar med anläggningsdata och underhållsdata, vilket gör det möjligt att analysera järnvägsanläggningens status i olika skärningar samt se mönster och avvikelser. Med systemet på plats kommer det till exempel vara möjligt att analysera hur förebyggande underhåll har påverkat anläggningen och avgöra om underhållet behöver förändras på något sätt. För full effekt, det vill säga för att kunna förutse anläggningens nedbrytning, krävs dock en mer automatisk tillståndsmätning än . är inte byggt för automatisk analys med hjälp av artificiell intelligens (AI). För att än mer effektivt kunna dra nytta av stora datamängder som kan samlas in med hjälp av modern teknik krävs en avancerad databas som ger förutsättning för automatisk analys med hjälp av artificiell intelligens. Inom detta område pågår utvecklingsprojekt i . har testats i ett antal järnvägsanläggningar och införande påbörjas . Enligt nuvarande tidsplan ska systemet vara helt infört . I finns funktion för anläggningsregister utifrån behov i dagens underhållsverksamhet. Just nu prövas bland annat om ett sådant anläggningsregister är tillräckligt som grund för automatiska analyser om tillståndsutveckling. Detta kan komma att påverka tidsplanen. Steg två i underhållsprocessen är att planera underhållsåtgärderna. analyserar och bedömer anläggningens tillstånd uti- från tillgänglig kunskap som finns, för att därefter bedöma hur den bör underhållas utifrån hur den används och utifrån långsiktiga mål. Sedan tas en inriktning fram som beskriver vilka funktionskrav anlägg- ningen borde uppnå samt vilket förebyggande och avhjälpande underhåll som optimalt bör utföras. Därefter görs prioriteringar utifrån tillgängliga resurser och fastställd nationell plan. För att överbrygga tidsavståndet mellan den tolvåriga nationella transportplanen och den mer kortsiktiga verksamhetsplaneringen fastställer en sexårig genomförandeplan som uppdateras . Planen är trafikslagsövergripande och omfattar de mest trafikstörande åtgärderna samt andra prioriterade åtgärder och deras konsekvenser. Planen ska ge stöd för en fortsatt samplanering av underhåll, investeringar, trafikering och den dialog som har med järnvägsbranschen i planeringen av banarbeten. Den nu gällande planen täcker åren 2019–2024. har även en planering för åren 2025–2029 i den nationella planen med fokus på större projekt som kräver mycket lång framförhållning. Vidare tar fram en rullande fyraårig underhållsplan där man redovisar hur tilldelade medel ska prioriteras och användas de kommande fyra åren. Dessutom finns en inköpstidplan som publiceras på myndighetens webbplats och som uppdateras kontinuerligt. Där framgår vilka upphandlingar planerar. För att företagen ska våga investera i personal och maskiner. krävs relativt lång framförhållning, och eftersom är den helt dominerande beställaren av järnvägstjänster på en marknad som inte är så stor är myndighetens agerande avgörande för entreprenadföretagen. Det är därför av stor vikt att myndigheten är tydlig ned sina planer. Det krävs också relativt jämna flöden av arbeten. Osäkerheter avseende volymer påverkar leverantörernas satsningar negativt. Förutom vikten av att säkra personal och maskiner behövs framförhållning för att företagen ska kunna ta ställning till och lämna genomarbetade anbud. arbetar med detta men fortfarande menar företagen att det finns mer att göra i tydlighet och framförhållning avseende innehållet i kontrakten. Dessutom innebär diskussionerna om att ska bedriva underhåll i egen regi naturligen en betydande osäkerhet. Ett nytt angreppssätt för är att komplettera arbetet inom teknikområdena med ett tvärfunktionellt systemansvar utifrån ett kundorienterat perspektiv. Detta har tillämpats en första gång i pendeltågsområdet i med lyckat resultat. har börjat dela in anläggningen i 6 underhållsnivåer för att dels bättre anpassa underhållet till trafikeringen på det aktuella avsnittet, dels styra underhållet utifrån prioriteringarna i den nationella planen. Underhållsnivåerna införs efterhand i samband med nya upphandlingar av baskontrakt. På banor på nivå 1–2 förväntar sig en förbättrad funktionalitet genom ökat fokus på förebyggande åtgärder, medan det på nivå 3–6 kan bli fler trafikstörningar. Varje nivå har dessutom olika krav på inställelsetider vid felavhjälpning och de kan även ha skillnader i hur ofta besiktningar utförs. Vidare pågår arbete med att ta fram underhållsprogram för respektive teknikslag. Underhållsprogrammen ska innehålla alla förebyggande åtgärder som behövs för en lång livslängd och kan jämföras med en servicebok. ska underhållsprogram för spårläge, rälslitage, spårväxel, skarvspår och vegetation vara klara. Underhållsprogrammen beskriver varför en specifik åtgärd utförs, var den ger bäst resultat, när den ska utföras och till viss del hur åtgärden utförs på bästa sätt. De mest kritiska delarna av anläggningen identifieras för att kunna fokusera på och öka förståelsen för nedbrytningsprocesser, åtgärder, information och behov av analyser. Arbetet med att ta fram underhållsprogram pågår och de införs efterhand i entreprenadkontrakten för järnvägsunderhåll. fick regeringens uppdrag att ta fram en långsiktig underhållsplan. Uppdraget bygger på en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna, i det så kallade januariavtalet. Uppdraget ska vara klart . Till skillnad från den plan som nämns i stycket ovan ska denna plan endast omfatta järnväg. Planen ska bland annat omfatta vilka banarbeten som planeras, när de ska genomföras, hur de ska genomföras samt hur arbetena bedöms påverka förutsättningarna för att trafikera järnvägen som åtgärderna genomförs. Planen ska vidare redogöra för hur avhjälpande underhåll hanteras i upphandlade kontrakt. utöver ska planen innehålla ett åtgärdsprogram i syfte att säkerställa god framförhållning, god punktlighet och hög robusthet vid planering och genomförande av banarbeten och underhållsåtgärder. Planen bör enligt uppdraget, omfatta och utformas på ett sådant sätt att den kan uppdateras löpande. arbetar alltså på olika sätt med att förbättra styrningen av underhållet. Bättre kunskap om anläggningens nedbrytning och effekt av åtgärder skulle möjliggöra betydande steg framåt i detta avseende. En viktig del i planeringsprocessen är planeringen av tider i spår för att utföra åtgärderna. Med en trafikering av banan som ökar är det en utmaning att optimera järnvägssystemet, och det saknas utvecklade kriterier för prioritering mellan underhållsverksamheten och trafiken. har beroende på åtgärd behov av sammanhängande tider i spår för att kunna utföra åtgärden effektivt. Det är också viktigt att den inte behöver vänta eftersom maskiner och personal kostar oberoende av om arbete utförs eller inte. Modeller och arbetssätt för att prioritera mellan trafik och underhåll utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, har emellertid inte utvecklats i samma takt som trafiken och ekonomiska resurser för underhåll ökat. Tiden för att utföra underhåll har blivit knapp och i alltför stor utsträckning åtgärdas symtomen i stället för orsaken till felen och därmed återkommer samma fel. Dessutom kan ett arbete behöva delas upp på flera olika tillfällen med på- och avetablering varje gång. Detta är, i kombination med att åtgärder ofta utförs och för att störa trafiken så lite som möjligt, kostnadsdrivande. Arbetssituationen för teknikerna i spår blir också ansträngd med de korta tiderna. I de mest trafikerade delarna av landet kan teknikerna ha så som på sig för att utföra ett arbete som måste utföras i närtid för att det inte ska bli större trafikstörningar. Som infrastrukturförvaltare är det som ansvarar för den samlade planeringen av trafiken, den så kallade tågplanen, som innehåller såväl tidtabell för persontåg och godståg som beskrivning av var och när spåren är reserverade för trafikpåverkande banarbeten. Processen med att ta fram tågplanen börjar med att fastställer den så kallade Järnvägsnätsbeskrivningen (JNB) innan den nya tågplanen börjar gälla. Vad avser underhållsåtgärder innehåller JNB endast större planerade banarbeten. Tågplanen fastställs , året efter att JNB beslutats, och den börjar gälla . Samråd sker med tågoperatörerna i olika skeden av arbetet med att ta planen. har börjat införa något man kallar servicefönster, som är förbokade stående tider för underhåll. Konceptet har dock inte gett önskad effekt till följd av hög efterfrågan på tåglägen för person- och godstrafik. En hel del servicefönster har inte kunnat nyttjas eftersom de är för korta för vissa typer av arbeten. Det pågår därför arbete med att förbättra konceptet. Det pågår dessutom arbete med ett nytt angreppssätt, Servicefönster 2.0, i syfte att skapa effektiva och förutsägbara förutsättningar för arbeten i spår. Målet är en tidig planering som ger såväl tågföretag som underhållsverksamheten tydliga förutsättningar. Ambitionen är att flytta planeringen av underhållet så att den blir en förutsättning för tågplanen. Dessutom är och underhållsföretagen överens om att det finns potential hos båda parter att redan nu förbättra produktionsplaneringen. Med bättre kunskap om anläggningens nedbrytning och om effekt av åtgärder samt därmed bättre möjlighet att planera underhållet, skulle även möjligheten att planera för behovsanpassade banarbetstider bli bättre. Det tredje steget i underhållsprocessen är beställning av åtgärder. beställer samtliga underhållsåtgärder av olika entreprenadföretag. Myndigheten hade redan vid sin tillkomst 2010 ett medskick från riksdag och regering om att utveckla beställarrollen. har därför från början haft inriktningen att vara ren- odlad beställare av varor och tjänster. Man fortsatte på inslagna väg och 2014 var allt järnvägsunderhåll upphandlat i konkurrens. handlar upp järnvägsunderhåll i enlighet med lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (förkortad LUF). I den totala tiden från att planeringen av en upphandling påbörjas till entreprenadstart ligger bland annat avvägningar om kontraktslängd, affärsform, förfrågningsunderlag, anbudstid samt etableringstid för entreprenadföretaget. Ytterligare val handlar om vilka underhållsåtgärder som ska paketeras tillsammans i olika kontrakt samt vilka bandelar som ett kontrakt ska omfatta. Följande gäller övergripande för olika kontrakt: •Alla baskontrakt har inte exakt samma innehåll, bland annat är de olika till sin omfattning vad gäller anläggningens storlek. •Arbeten som kräver långtgående specialisering handlas upp för hela landet. •För att attrahera mindre företag handlas vissa mindre arbeten upp separat och i form av ramavtal. •Arbeten där leverantörerna i baskontrakten inte har komparativa fördelar handlas upp separat. Valet av affärsform handlar om entreprenadform, upphandlingsförfarande, form för anbudsvärdering, ersättningsformer och samarbetsformer. Enligt bör valet utgå från projektets specifika förutsättningar – komplexiteten i de åtgärder som ska utföras, möjligheten att ge leverantörerna frihet i uppdragets genomförande, konkurrenssituation och osäkerheter. Arbetet påbörjas med att planera och beskriva åtgärder för kontraktsperioden, och under arbetet med att ta fram förfrågningsunderlag anpassas generella tekniska handlingar efter det aktuella kontraktsområdet. Av beställar- och upphandlingsstrategi framgår att målet är att få mer nytta för pengarna genom att stimulera till ökad produktivitet, industrialisering, innovationsgrad och konkurrens på leverantörsmarknaden. I affärsstrategin för entreprenader och tekniska konsulter står bland annat följande: ska agera som en renodlad beställare för att uppnå målen; ökad produktivitet, innovationsgrad och konkurrens i anläggningsbranschen. Målen ska eftersträvas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Marknaden ska i allt större utsträckning ges möjlighet att ta större ansvar för att slutprodukten uppfyller krav på funktion och kvalitet. ska öka andelen utvecklingsfrämjande upphandlingar. För entreprenader ska lämpligast entreprenadform väljas utifrån fri- hetsgrader, komplexitet och osäkerheter. Andelen totalentreprenader ska fortsatt vara hög och utgöra en betydande del för både väg och järnväg. mål är alltså att i sitt upphandlingsförfarande skapa frihetsgrader och ta tillvara branschens kunskap i syfte att främja utveckling och innovation. Det vill man göra bland annat genom att ställa krav på funktion i stället för att formulera detaljerade krav. Främst finns dock frihetsgrader för entreprenadföretagen avseende planering och utförande; vad som ska göras är tämligen styrt. Det är även en utmaning att hitta rätt incitament och mål som styr långsiktigt oberoende av kontraktstiden, så att livscykelperspektivet hanteras tillfredställande.