sou · H8B314 · 2020-03-11 00:00:00 — I synnerhet gäller det för del, där reglerna om verksamhetens ändamål är otydligast. Med detta synsätt skulle man behöva förtydliga att an- vändningen av teknik inom ramen för hälso- och sjukvård eller inom ramen för en insats inom också ska räknas som hälso- och sjukvård respektive social omsorg. Rättsläget är således oklart. Oklarheten kan medföra oavsiktliga intrång i enskildas personliga integritet. Till detta kommer det fak- tum att kommunernas osäkerhet när det gäller de rättsliga förutsätt- ningarna för användning av välfärdsteknik har identifierats som ett avgörande problem om man av olika skäl vill öka användningen av digital trygghetsteknik. Oavsett om man anser att Datainspektionen ”har rätt” eller inte när det gäller lagstödet för att använda sig av 129Kommunen ansågs vidare ha brutit mot artikel 9 genom att ha behandlat känsliga person- uppgifter (biometriska uppgifter) utan att ha ett för behandlingen giltigt undantag från för- budet att behandla känsliga personuppgifter. Slutligen ansågs kommunen ha brutit mot artiklarna 35 och 36 genom att inte ha uppfyllt kraven på en konsekvensbedömning och inte ha inkommit med ett förhandssamråd till Datainspektionen. Kommunen fick en varning samt ett beslut om sanktionsavgift på . Enligt uppgift har beslutet överklagats. 131Här kan nämnas att Datainspektionen inlett ett tillsynsärende som rör kamerabevakning på ett LSS-boende, gällande en fast kamera på utsidan av ett fönster riktad in i en bostad. Av pressmeddelandet framgår att man särskilt avser att granska om det går att stödja behandlingen av personuppgifter på samtycke som rättslig grund. välfärdsteknik inom äldreomsorgen, är det uppenbart att risken för negativa konsekvenser i samband med tillsyn har en hämmande in- verkan på kommunernas beredvillighet att satsa på digital trygghets- teknik. Det kan dröja innan rättsläget hunnit klarna genom domstolspraxis. Därför vore det angeläget med tydliga regler. Vi gör därför bedömningen att stöd för äldreomsorgens person- uppgiftsbehandling behöver finnas i form av en lag i den mån denna kan anses medföra betydande intrång i den personliga integriteten och innefatta övervakning eller kartläggning av den enskildes per- sonliga förhållanden. Vi vill föreslå ett lagstöd för användningen av integritetskänslig teknik inom äldreomsorgen som även uppfyller kraven i dataskyddsförordningen. En sådan lagreglering syftar alltså inte till att möjliggöra övervakning eller kartläggning av enskildas personliga förhållanden mot deras vilja. Syftet är en ökad rättssäker- het för enskilda, oavsett beslutsförmåga, och ökad tydlighet för verk- samheter inom äldreomsorgen i fråga om användning av potentiellt integritetskränkande digital teknik. Vi föreslår således ett lagstöd i socialtjänstlagen som slår fast att övervakning eller kartläggning av en individ med hjälp av teknik får ske under förutsättning att ändamålet är att säkerställa eller öka den enskildes trygghet, självständighet, aktivitet eller delaktighet. Dessa ändamål är desamma som framgår av definitionen av välfärdsteknik i termbank. Värdet av att använda tekniken ska vid en samlad bedömning upp- väga intrånget i den personliga integriteten. Vid bedömningen bör bl.a. beaktas vilket integritetsintrång som uppstår om samma behov i stället tillgodoses med hjälp av personal, om tekniken stärker per- sonens självständighet, vilka negativa konsekvenser som personen ris- kerar om tekniken inte används, hur åtgärden ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet används och var övervakningen ska ske. Bedömningen behöver göras på individnivå. Det är särskilt betydelsefullt när det gäller bistånd till personer med nedsatt beslutsförmåga. Därför föreslås en hänvisning till den nu föreslagna 4 kap. 1 d § socialtjänstlagen. Bedömningen behöver då dokumenteras, antingen i biståndsbeslutet eller genom- förandeplanen. Ordvalet övervakning eller kartläggning av den enskildes person- liga förhållanden i den föreslagna bestämmelsen ska ses mot bak- grund av hur skyddet för den personliga integriteten formulerats i Det speglar alltså inte utredningens syn på använd- ningen av digital trygghetsteknik inom äldreomsorgen. Syftet med att uttrycka sig på detta sätt är att minska eventuella tolkningspro- blem genom att göra det tydligt att det är åtgärder inom det grund- lagsskyddade området som åsyftas. En fördel med ett tydligt lagstöd av detta slag är också att den regeln inte bara kommer att gälla i förhållande till det allmänna utan även i förhållande till privata utförare. För att kunna ge individen bästa möjliga stöd är det viktigt att utgå från den berörda personens tillstånd och behov. Först därefter följer frågan om hur individens behov kan tillgodoses. Om svaret är att behoven kan tillgodoses helt eller delvis med hjälp av en viss teknik bör man ställa sig frågan vilka effekter som tekniken kan förväntas få för individen, i synnerhet i jämförelse med andra alternativ. Alter- sätt ska lyftas fram eftersom den etiska värderingen av den aktuella tekniken alltid måste ställas i relation till dessa alternativ. Har man provat andra insatser först är det viktigt att redovisa vilka effekter som dessa insatser har haft och varför de inte fungerar till- fredsställande . Viktigt att tänka på i det sammanhanget är att ett möjligt alternativ är att inte göra något alls, vilket emellertid sällan framstår som ett alternativ för den som vill tillhandahålla en god vård och omsorg. En risk är att man börjar använda en teknik mer generellt i stället för behovsanpassat, vilket kan leda till negativa konsekvenser. talas det i dessa sammanhang om ett teknologiskt imperativ, det vill säga att om vi har teknik och har börjat vänja oss vid att använda den, så finns det risk att vi rutinmässigt använder oss av den även i de fall när den egentligen inte är berättigad.132 Om man t.ex. installerar en övervakningskamera att användas , finns kanske en risk för att man av bekvämlighetsskäl även börjar använda den i stället för personlig tillsyn. Av socialtjänstlagen framgår tydligt att ett biståndsbeslut ska vila på en bedömning av individens behov. (2015). Etik och nedsatt beslutsförmåga. Etisk bedömning vid användning av välfärdsteknologi för personer med nedsatt beslutsförmåga. Enligt ett bedömningsstöd som publicerades av MFD kan bl.a. följande frågor ställas för att få grepp om etiken i ett visst fall:133 –Vad kännetecknar situationen som har gett upphov till tanken att åtgärden eller tekniken ska användas för personen? Vilka behov, möjligheter och förutsättningar finns hos personen? –Vilka alternativ finns till den åtgärd eller teknik som övervägs? –Vilka åtgärder har redan prövats? Vad har utfallet varit? –Vilken effekt förväntas den övervägda åtgärden eller tekniken ha när det gäller aktivitet och andra praktiska konsekvenser, delaktig- het och andra sociala konsekvenser, trygghet, fysiska och psykiska symtom (inklusive välbefinnande), påverkan på funktionsförmåga och livshotande konsekvenser? –Vilka positiva och negativa konsekvenser får det för personen om inget görs? (samma bedömningsområden som föregående fråga) –Vilka risker kan finnas med att använda åtgärden/tekniken och alternativen? a)Funktionalitet hos åtgärden/tekniken: b)Hantering och kompetens hos individen c)Hantering och kompetens hos personalen. –Finns det handlingsberedskap för att hantera dessa risker? –Kan personen själv förstå syftet med åtgärden/tekniken och ta ställ- ning till om den ska användas eller inte? Kan personen formulera önskningar och värderingar kring åtgärden/tekniken? Förefaller personens beslut stämma med dessa värderingar? –Kan åtgärden/tekniken i sig stärka personens självbestämmande eller självständighet? Jämför med alternativen. –Är åtgärden/tekniken i sig begränsande för personens möjlighet att agera/ röra sig på egen hand? Jämför med alternativen. –Kan åtgärden/tekniken uppfattas som stigmatiserande eller ned- värderande? Jämför med alternativen. 133I skriften finns även frågor som rör mer generella, strukturella effekter. –Finns det en risk för att åtgärden/tekniken även börjar användas i situationer när den inte ska användas? Jämför med alternativen. –Hur skulle vi förhålla oss till åtgärden/tekniken om det handlade om personer i motsvarade situation utan omsorgsbehov? –Inkräktar åtgärden/tekniken på personens fysiska, rumsliga eller personliga integritet? Jämför med alternativen. a) Fysisk integritet (dvs. är det en teknik som bärs inuti eller på kroppen på ett sätt som upplevs inkräktande? b) Rumslig integritet (dvs. är det en teknik som placeras i perso- nens egen rumsliga sfär (egna rum, lägenhet, hus etcetera) på ett sätt som upplevs inkräktande? c) Personlig integritet (dvs. innebär tekniken att känslig infor- mation hanteras på ett sätt som upplevs inkräktande? Enligt riktlinjen i Västeråsmodellen är bedömningen av användning av trygghetskamera inom vård och omsorg speciell eftersom indivi- der som behöver insatsen redan befinner sig i ett sammanhang där tillsyn och uppsikt pågår. Avvägningen av om intresset att använda trygghetskamera för att kunna hålla uppsikt ska då i stället vägas emot individens förväntade inställning till integritetsintrånget att bli iakttagen av en fysisk person i närheten eller via en kamera. I avväg- ningen ingår även att bedöma om integritetsintrånget kan vägas upp på något sätt, t.ex. genom att tekniklösningen utformas så att intrånget blir minsta möjliga. Enligt Västeråsmodellen ska följande frågor besva- ras för att få ett bra underlag för bedömning av tillsyn, om åtgärder är tillåtna, lämpliga och rätt metod i den aktuella situationen. 1.Inventera och analysera problembilden a)Beskriv vilka inträffade händelser som föranleder att ni vill använda tillsyn som stödåtgärd b)Vilka tider uppstår problemen? Hur ofta har pro- blemen inträffat? c)På vilka platser eller i vilka utrymmen? 2.Vilka andra åtgärder har prövats? Beskriv vilka andra åtgärder som redan har prövats och varför dessa inte bedöms som tillräckliga. 3.Beskriv de uppskattade vinsterna/förväntade effekterna för indi- viden a)om tillsyn sker med stöd av personal b)om tillsyn sker med stöd av trygghetslösning. Vidare ska tillsyn anpassas utifrån den enskildes behov: typ av situa- tioner, tid , intervall. Vid användande av trygghetsskapan- de teknik ska individuella inställningar göras. I betänkandet Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer (SOU 2017:21) noterade den särskilda utredaren att även om välfärdstekniken används som en del i utförandet, ska när så krävs alltid göras övervägande utifrån individens förutsättningar och vilja.134 Utredaren ansåg att den enskildes behov ska styra och att biståndsbesluten så långt möjligt ska utgå från dennes önskemål. Vill individen ha sällskap bör det vara möjligt och vill individen gå ensam bör gps kunna erbjudas för att öka tryggheten och säker- heten.135 Bedömningen var att välfärdsteknik har förutsättningar att underlätta arbetet i vård och omsorg om äldre personer, men inte får införas på sådant sätt att det innebär att äldre personer upplever att de inte har en reell möjlighet att välja bort den tekniska lösningen.136 Kammarrätten i har i en lagakraftvunnen dom från funnit att en 80-årig kvinna hade rätt till bistånd i form av ”två tillsyner per natt av personal som kommer till hennes hem” (mål nr 4506-17). Kvinnan led av bl.a. yrsel och nedsatt balans. Per- sonalen som utförde nattillsynen skulle inte hjälpa henne med något praktiskt, utan skulle bara kontrollera om hon låg och sov. Kammarrätten noterade att det framgick av utredningen att den enskilde inte var i behov av någon omvårdnadsinsats , vilket innebar att tillsynsbehovet i och för sig kunde tillgodoses genom nattillsyn med stöd av trygghetskamera. Stor hänsyn måste emeller- tid tas till den enskildes önskemål även om den enskilde inte har en obegränsad rätt att fritt välja vilken biståndsinsats som ska tillhanda- 134Se SOU 2017:21 s. 622. 135SOU 2017:21 s. 613. 136SOU 2017:21 s. 638. hållas, ansåg domstolen. Integritetsaspekterna vägde tungt vid valet av insats. Att mot den enskildes önskemål besluta om tillsyn genom trygghetskamera i hennes sovrum ansågs inte i överensstämmelse med vare sig socialtjänstlagens intentioner att verksamheten ska bygga på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet eller 22 § kameraövervakningslagen som innebar att kameraövervak- ningen bygger på frivillighet. Kammarrätten gjorde därför bedöm- ningen att hon för att uppnå en skälig levnadsnivå hade rätt till nattillsyn som utförs av personal som kommer till hemmet. Kammarrätten var dock inte enig. Rättens ordförande ansåg (i likhet med förvaltningsrätten) att den enskilde hade tillförsäkrats en skälig levnadsnivå genom kommunens beslut om bistånd i form av tillsyn två gånger per natt med trygghetskamera. Lagmannen anför- de bl.a. att det inte framgick att behovet av omvårdnad krävde fysiska besök i hemmet, att kameraövervakningslagen inte hindrar att bistånd erbjuds i den formen och att sökandens önskemål om bistånd i viss form inte väger så tungt att det motiverade bifall. Domen överklagades inte och har följaktligen vunnit laga kraft. Det betyder inte nödvändigtvis att kommunerna måste följa domen. Självfallet ska kommunen ta hänsyn till individens önskemål så långt det bedöms lämpligt, men det finns inget stöd i socialtjänstlagen för att den enskilde skulle kunna utkräva en ”teknikfri” insats. Så länge den insats som kommunen erbjuder innebär att individens behov tillgodoses och denne härigenom tillförsäkras en skälig levnadsnivå är kommunen inte skyldig att utforma verkställigheten av en insats på ett annat sätt. Den enskilde kan däremot tacka nej till erbjuden insats och därigenom undgå ett integritetsintrång som man motsät- ter sig. För att kunna hävda att insatsen verkligen tillgodoser beho- ven måste dock krävas att en individuell behovsbedömning gjorts som utvisar att tekniken tillgodoser den enskildes behov och att den enskilde härigenom är tillförsäkrad en skälig levnadsnivå. Ytterst är det en fråga om vad måste tillhandahålla in- vånarna i kommunen i form av stöd och service, dvs. den närmare om- fattningen av det offentliga åtagandet på detta område. Socialtjänstlagen är påfallande otydlig på denna punkt. I grunden är detta en politisk fråga och inte en juridisk. Den närmare utformningen av socialtjänstinsatser är också något som berörs av den kommunala självstyrelsen. Om staten anser att kommuner bör vara skyldiga att tillhandahålla ”teknikfria” insatser enligt socialtjänstlagen, behöver man vara tydligare med detta. Det är centralt att behovsbedömningar håller god kvalitet, dokumenteras och att uppföljning av insatsen sker med jämna mellanrum även om personen inte själv initierar detta. Med fördel kan både behovsbedömning och uppföljning göras i samband med samordnad individuell planering (SIP), för att tillvarata kom- petensen hos bl.a. sjuksköterska och arbetsterapeut. På detta område lämnar vi emellertid öppet för lokala rutiner. Det som är avgörande är att insatsen håller god kvalitet och tillgodoser den enskildes behov såsom de framgår av utredning. Risker med intrång i den personliga integriteten Frågan är då vad användningen av välfärdsteknik egentligen innebär för risker när det gäller skyddet för den personliga integriteten. Först kan konstateras att de sekretessbestämmelser som gäller vid behandling av personuppgifter inom i sig innebär ett mycket starkt skydd för personuppgifterna eftersom det råder en pre- sumtion för sekretess. Vidare innebär dataskyddsförordningens regler att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är ofören- ligt med det för vilket uppgifterna samlades in, liksom att inte fler per- sonuppgifter får behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ända- målen med behandlingen. Bestämmelserna i dataskyddsförordningen är tvingande och direkt tillämpliga för de personuppgiftsansvariga. Av artikel 24 i dataskyddsförordningen framgår att med beaktande av behandlingens art, omfattning, sammanhang och ändamål samt ris- kerna, av varierande sannolikhetsgrad och allvar, för fysiska personers rättigheter och friheter ska den personuppgiftsansvarige genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa och kunna visa att behandlingen utförs i enlighet med denna förordning. Åtgärder ska ses över och uppdateras vid behov. Det kan också handla om genomförande av lämpliga strategier för dataskydd. Av artikel 25 framgår att inbyggt dataskydd ska vara standard. Det handlar om att genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder – såsom pseudonymisering – vilka är utformade för ett effek- tivt genomförande av dataskyddsprinciper – såsom uppgiftsmini- mering – och för integrering av de nödvändiga skyddsåtgärderna i behandlingen, så att kraven i denna förordning uppfylls och den registrerades rättigheter skyddas. genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att, i standardfallet, säkerställa att endast personuppgifter som är nödvän- diga för varje specifikt ändamål med behandlingen behandlas. Den skyldigheten gäller mängden insamlade personuppgifter, behand- lingens omfattning, tiden för deras lagring och deras tillgänglighet. Framför allt ska dessa åtgärder säkerställa att personuppgifter i regel inte utan den enskildes medverkan görs tillgängliga för ett obegrän- sat antal fysiska personer. Vid varje behandling av personuppgifter ska lämpliga informations- och it-säkerhetsåtgärder vidtas för att skydda uppgifterna. Uppgifter om individer som får insatser inom vården och omsorgen är överlag att betrakta som känsliga, omfattas sannolikt av sekretess och ska därför hanteras med hög nivå av säkerhet. Det innebär bl.a. att upp- gifter endast får överföras via öppet nät, t.ex. internet, med kryptering och att åtkomst till informationen ska begränsas med en säker metod så att endast personal som behöver uppgifterna för sitt arbete kan ta del av dem. För att fastställa vilka informations- och it-säkerhets- åtgärder som ska krävas bör varje ny tekniklösning föranleda en systemsäkerhetsanalys. Den innehåller en klassificering av informa- tionen, en risk- och sårbarhetsanalys och ett avsnitt med beslut om åtgärder. I samband med detta bör varje tekniklösning beskrivas ur tekniskt perspektiv, för att säkerställa att ingen lagring av information sker på oväntat sätt, hos leverantören, är nåbar via internet eller lik- nande. I de fall tekniklösningen ska upphandlas måste säkerhetsanaly- sen göras inför upphandlingen och utgöra underlag för kravställning. Utredningen kvalitetsplan för äldreomsorgen lyfte fram vissa risker som utredningen förknippade med användning av väl- färdsteknik. Det handlade dels om att teknik skulle ersätta mänsklig kontakt, dels om hur den äldre personen ska kunna vara trygg med att uppgifter om personens hälsa och omvårdnadsbehov som lagras via olika former av digital teknik inte kan användas på ett obehörigt sätt. Detta gäller inte bara det som finns i patientjournaler och social dokumentation, utan även de uppgifter som t.ex. förs över via sen- sorer från den äldre personen till en server. När en kommun eller ett landsting överväger att införa välfärdstekniska lösningar inom vår- den och omsorgen om äldre bör det vara tydligt vilka värden som kan uppnås och om det finns risker vad gäller teknisk säkerhet och för den enskildes integritet, anförde utredningen.137 137SOU 2017:21. s. 612. Vi kan inte se hur användningen av larmteknik skulle kunna vara problematiskt från ensamhetssynpunkt. En förutsättning är dock att har tagit i beaktande att den äldre personen kan ha ett behov av bistånd kopplat till social samvaro. Man behöver göra en individuell behovsbedömning, gärna med hjälp av IBIC, och i förekommande fall bevilja bistånd i form av t.ex. ledsagarservice, färdtjänst och liknande i syfte att motverka isolering och ensamhet. Kommunen kan också på olika sätt uppmuntra till deltagande i öppna verksamheter som riktar sig till äldre. Det är inte säkert att individen vill ha mer sällskap från just personal. En del har anhöriga och vänner som de har mer gemensamt med och hellre vill umgås med än med hemtjänstpersonalen. Vissa är aktiva i föreningslivet, religiösa samfund eller har en givande hobby. Civil- samhället och då inte minst pensionärsorganisationerna har en viktig roll att spela för att minska ensamheten hos äldre och inspirera till att lära nytt, inte minst när det gäller datorer och mobiltelefoni. Att avstå från välfärdsteknik för att man oroar sig för att folk kan drab- bas av ensamhet bygger på okunskap om hur tekniken används. Särskilt om digital nattillsyn Med hjälp av en kamera i hemmet kan personal titta till personer som känner sig oroliga t.ex. för att ramla när de kliver upp om natten för att gå på toaletten, utan att störa deras nattsömn. Kameran kopplas upp via en router och är kopplad till mobilnätet. Kameran använder krypterad trafik för bilderna. Den typiska videokameran har en fast placering och kan inte panorera eller zooma. Därför är det viktigt att man vid installationen hittar rätt vinkel och avstånd till personens säng. Sedan kan hemtjänstpersonalen logga in på en surfplatta eller en dator och där se bilderna från kameran i sovrummet. Kameran har ett osynligt ljus som lyser upp lägenheten och gör att kameran kan se även när det är kolsvart. Kamerorna har som regel inte en sådan kvalitet att de kan avgöra den äldre personens hälsostatus, t.ex. and- ningsfrekvens, puls, kroppstemperatur, blodtryck eller andra hälso- relaterade parametrar. Den kan bara avgöra om den enskilde ligger i sin säng eller inte. Det går heller inte att se vad som händer i sov- rummet , utan bara under vissa bestämda klockslag (tids- fönster). Det är individen själv som tillsammans med bestämmer hur ofta tillsynen ska ske , i regel kl. 22.00–07.00. De flesta kommuner avtalar om kameratillsyn med samma frekvens som den fysiska tillsynen skulle ha gjorts. Själva tillsynen tar oftast . I de flesta kom- muner har leverantören begränsat möjligheten att titta i kameran. Om en tillsyn ska göras är kameran öppen för att ge en viss flexibilitet, eftersom personalen kan behöva skjuta på den regelbundna tillsynen, t.ex. om någon annan larmar eller det är flera tillsynsbesök vid samma tillfälle. Den enskilde kan inte se vem det är som tittar, men när kameran är aktiv lyser en liten lampa. Kamerabilderna är skarpa och det syns om personen sover. I de flesta fall tar kameran inte upp ljud. Tillsynen loggas i systemet, men inga bilder spelas in eller lagras. Om personalen inte kan se personen görs en ny tillsyn efter kanske . Om den enskil- de inte är tillbaka då heller kan larmcentralen ringa upp den enskilde för att få kontakt eller skicka en signal till nattpatrull/larmpatrull som gör ett fysiskt besök. Rutinerna varierar något, bl.a. beroende på om tjänsten upphandlats.138 En servicetekniker i en kommun med 25 kameror uppgav i en intervju att tekniken fallerat vid en storm, men att det är ytterst sällan.”139 För att skydda individens personliga integritet bör s.k. välfärdsbredband användas, dvs. ett internt nät i stadsnätet. Individen kommer åt sina beviljade tjänster endast via detta nät och kan inte använda bredbandet för annat. Det interna nätet skapar högre säkerhet och integritet än en traditionell internetförbindelse. Avvikelser sker kontinuerligt till följd av att den enskilde har ett behov som föranleder ett fysiskt besök eller att tekniken fallerar. Det finns också tillfällen då enskilda eller anhöriga satt kameran ur funktion, medvetet eller omedvetet. De kan dragit ur sladden eller 138De kommuner som har en egen larmcentral beskriver detta som en nyckelfaktor för att arbetet ska fungera bra. Det är lättare för en lokal larmcentral att bedöma larm och avvikelser och lämna uppgifter till nattpatrullen. Den egna centralen kan också lättare få feedback från nattpatrullen.