sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Säkerhetsskydd definieras i lagen som skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhets- Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen Med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen, om den hade varit tillämplig. Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska utreda beho- vet av säkerhetsskydd i en säkerhetsskyddsanalys. Analysen ska do- kumenteras. Med utgångspunkt i analysen ska verksamhetsutövaren planera och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs med hän- syn till verksamhetens art och omfattning, förekomsten av säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter och övriga omständigheter. Verksamhetsutövaren ska även kontrollera säkerhetsskyddet i den egna verksamheten, anmäla och rapportera sådant som är av vikt för säkerhetsskyddet och i övrigt vidta de åtgärder som krävs. Så långt det är möjligt ska säkerhetsskyddsåtgärderna utformas så att de inte medför skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter delas in i fyra ni- våer utifrån den skada för säkerhet som kan uppstå om upp- gifterna röjs. Nivåerna är kvalificerat hemlig, hemlig, konfidentiell och begränsat hemlig. De säkerhetsskyddsåtgärder som behöver vid- tas delas in i tre olika grupper. Informationssäkerhet ska bl.a. före- bygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs. Fysisk säkerhet ska i huvud- sak förebygga att obehöriga får tillträde till områden, byggnader och andra anläggningar eller objekt där de kan få tillgång till säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs. Personalsäkerhet ska bl.a. förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i verksamhet som av annan anledning är säkerhetskänslig. Den nya säkerhetsskyddslagen innebär ett skärpt krav på att ingå säkerhetsskyddsavtal när statliga myndigheter, kommuner och re- gioner avser att genomföra en upphandling eller ingå ett avtal om varor, tjänster och byggentreprenader, om det i upphandlingen före- kommer säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter på viss nivå. Lagen reglerar också när och hur säkerhetsprövning ska göras inför anställ- ning och när säkerhetsintyg får utfärdas för personer och leverantö- rer med hemvist i . Lagen innehåller även regler om tystnads- plikt och om tillsyn. 5Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll 5.1Behovet av att se över lagen om särskild utlänningskontroll Utredningens bedömning: Det finns ett stort behov av att se över lagen om särskild utlänningskontroll. Regelverket behöver moderniseras och bli överblickbart och tydligt. Det bör också ut- formas så att det blir långsiktigt hållbart. Skälen för utredningens bedömning Regleringen är otydlig och svår att överblicka Lagen om särskild utlänningskontroll trädde i kraft . Den är alltså . När lagen infördes hade den drygt 25 paragrafer. har vissa bestämmelser upphävts och nya paragrafer tillkommit bl.a. som en följd av att annan lagstiftning har ändrats. Lagen har närmare 50 paragrafer. Många av dem har flera stycken, som i viss utsträckning reglerar skilda saker. Därtill finns det omfattande hänvisningar till bestämmelser i utlänningsla- gen som är tillämpliga även vid handläggningen av mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. När det gäller använd- ning av tvångsmedel hänvisar lagen i stor utsträckning till bestäm- melser i . Det gör sammantaget att regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll är både otydlig och svår att överblicka. Lagen har genomgått ett drygt 20-tal ändringar och ändringstakten har ökat . Ändringarna har till stor del bestått i att lagen har anpassats till ändringar i utlänningslagen dels i Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll samband med att en ny utlänningslag infördes , dels när nya EU-direktiv har genomförts i svensk rätt. Olika samhällsföränd- ringar har också lett till ändringar i lagen, bl.a. det förhållandet att visst beslutsfattande i frågor som rör utlänningar har flyttats från regeringen till myndigheter och domstolar. Eftersom lagen inte har genomgått någon systematisk översyn har det inte gjorts någon ordentlig analys av hur den förhåller sig till de EU-rättsliga regelverken om migration och terrorismbekämp- ning. Den frågan är av avgörande betydelse för hur självständigt be- stämmelserna i en ny lagstiftning kan utformas. Vilka konsekvenser det har fått att regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll ur- sprungligen var subsidiär till utlänningslagen men inte är det har inte heller följts upp. Under de som förflutit sedan tillkomsten av lagen om särskild utlänningskontroll har terrorismen förändrats. Det ligger i och för sig i sakens natur att terroristhoten förändras . Det är emellertid en avsevärd skillnad mellan hur terrorismen tedde sig då och hur den ser ut . Terrorhotnivån i ligger nu på en betydligt högre nivå än för bara . Ett antal europeiska länder har vid olika tillfällen utsatts för terroristat- tentat som gett stora skador på det civila samhället. Även har drabbats. Att en del attentat har kunnat förhindras innebär inte att hotet har minskat. Till det kommer att det kan befaras att fler per- soner som har haft någon form av koppling till Daesh kommer att återvända . I avsnitt 4.1.3 och 4.1.4 har ut- redningen beskrivit hur hotet från terrorismen ser ut . Något som också bör lyftas fram är att gränsen mellan interna- tionell och inhemsk terrorism inte är lika tydlig som . Det svenska internationella engagemanget, t.ex. i form av militär närvaro i vissa oroshärdar, kan inspirera till attentat här i landet. Under sena- re år har vissa terroristorganisationer uppmanat sina anhängare att genomföra terroristattentat i sina vistelseländer, vilket lett till en våg av våldshändelser i europeiska länder. Det aktualiserar frågan i vilken utsträckning en presumtiv terrorist kan ses som ett hot mot den nationella säkerheten. Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll Även hoten mot säkerheten i ser ut på ett annat sätt än vad de gjorde . De militära hoten har minskat i vissa avseenden och ökat i andra. Det har också tillkommit nya typer av hot som inte fanns tidigare. Här kan t.ex. nämnas hotet från cyberattacker, risken för att utlokalisering av tjänster på vissa områ- den kan utnyttjas i militära syften och risken för statsstyrt företags- spioneri. Hoten ser alltså helt annorlunda ut mot vad de gjorde när lagen skrevs. Lagen bygger dessutom till stor del på äldre lagstiftning som kom till när antalet utlänningar i var lågt i jämförelse med och terroristhotet framför allt hade sin grund i politiska mot- sättningar utomlands. Lagstiftningen som har till syfte att avlägsna utlänningar ur landet om de utgör ett terroristhot eller ett annat all- varligt hot mot säkerheten i måste därför ses i ett nytt ljus. När det gäller bekämpningen av terrorism har det internationella samarbetet utvecklats avsevärt sedan lagen tillkom. En ny lagstift- ning måste uppfylla internationella åtaganden på området, som den värnar grundläggande fri- och rättigheter. Ett steg mot en översyn togs av Säkerhetspolisen i en skrivelse till regeringen (Ju2017/02733/L7). Myndigheten ansåg att lagen om särskild utlänningskontroll behövde förändras och lämna- de också vissa förslag på sådana ändringar. Säkerhetspolisen framhöll att lagen är otydlig och svårtolkad, vilket leder till tillämpningssvå- righeter i det dagliga arbetet. Behovet av förtydliganden och föränd- ringar var enligt Säkerhetspolisen så stort att myndigheten begärde att hela lagen skulle ses över. Säkerhetspolisen lyfte särskilt fram be- stämmelserna om förvar och uppsikt som problematiska och pekade också på behovet av att kunna fatta interimistiska beslut om anmäl- ningsplikt. träffade regeringen och , , Liberalerna och en överenskommelse om åt- gärder mot terrorism. I överenskommelsen ingick att lagen om sär- skild utlänningskontroll skulle ses över. Det skulle också utredas hur kontrollen av utlänningar som bedöms utgöra ett säkerhetshot på ett Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll rättssäkert sätt kan förstärkas. Som exempel på det angavs elektro- nisk övervakning med fotboja som komplement till dagens verktyg. beslutade , vid behandlingen av redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlän- ningskontroll, ett tillkännagivande till regeringen om att se över la- gen om särskild utlänningskontroll i syfte att lagen ska kunna till- lämpas i fler fall än (bet. 2017/18:JuU11, rskr. 2017/18:161). Utredningen ska enligt direktiven göra en systematisk översyn av lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet är att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Utgångspunkten för översynen är att innehållet i lagen i huvud- sak ska bestå, men att den ska få en tydligare struktur som gör den lättare att tillämpa. I direktiven anges att utredningen t.ex. bör över- väga om hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser om förvar och uppsikt ska undvikas och om bestämmelserna i stället ska samlas i lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen får enligt direk- tiven även föreslå ändringar i sak om det bedöms lämpligt vid en av- vägning mellan behovet av ett effektivt och ändamålsenligt regelverk och skyddet för enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Utred- ningen ska i sitt arbete respektera internationell rätt, inklusive de mänskliga rättigheterna, internationell flyktingrätt och humanitär rätt. Ambitionen ska enligt direktiven vara att skapa en långsiktigt hållbar lagstiftning som medger framtida förändringar utan att över- skådligheten minskar. handläggs ett begränsat antal ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 3.2.3). Ärendena har emeller- tid stor betydelse för säkerheten i vårt land. Lagstiftningen syftar till att skydda både mot terroristattentat och mot sådana brott som på annat sätt utgör allvarliga hot mot vårt öppna och demokra- tiska samhälle. får inte heller bli en för personer som uppmuntrar till eller begår terroristbrott i andra stater. Det är därför viktigt att regelverket är lätt att överblicka, effektivt och enkelt att tillämpa. Lagstiftningen är ingripande för den enskilde och Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll medger, utöver att utlänningar får utvisas, även betydande inskränk- ningar i deras integritet och rörelsefrihet om utvisningsbesluten inte kan verkställas. Därför måste regleringen vara tydlig och rättssäker och får inte begränsa enskildas fri- och rättigheter mer än vad som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den nuvarande lagen be- höver ses över och moderniseras utifrån alla dessa aspekter. Utgångspunkten är, som nämnts, att den reglering som finns i lagen om särskild utlänningskontroll till stora delar bör vara oför- ändrad i sak. Det krävs dock, enligt utredningens mening, en närma- re analys av olika grundläggande frågor och en total omarbetning av lagen för att den ska få en modern struktur och kunna leva upp till kraven på en effektiv, hållbar och rimligt lättillämpad lagstiftning som är rättssäker. Utredningen utvecklar sin syn på vilka utgångspunkter som bör gälla för översynen i avsnitt 5.2.2. Inom ramen för det övergripande uppdraget att genomföra en översyn av lagen om särskild utlänningskontroll ska utredningen sär- skilt uppmärksamma frågor om bl.a. utvidgning av lagens tillämp- ningsområde, tidsgränsen för verkställighetsförvar och möjligheten att interimistiskt besluta om anmälningsplikt. De frågorna kommer att behandlas parallellt med den generella översynen. 5.2.1En ny lag bör införas Utredningens förslag: Lagen om särskild utlänningskontroll ska ersättas av en helt ny lag. Den förordning som kompletterar lagen ska ersättas av en ny förordning. De ska benämnas lagen om sär- skild kontroll av vissa utlänningar respektive förordningen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Skälen för utredningens förslag Lagen bör ersättas av en ny lag Utredningen har, som kommer att utvecklas i det följande, funnit ett stort behov av att förenkla och förtydliga bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll. Lagen bör ges en helt ny struktur Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll och till viss del ett nytt sakligt innehåll. I stort sett alla befintliga paragrafer behöver av det skälet ändras. Ett flertal bestämmelser som finns i utlänningslagen och som gäller genom hänvisningar dit bör i stället tas in i den lag som reglerar utvisning av presumtiva ter- rorister och andra utlänningar som utgör ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. De ändringar som föreslås i den nuvarande lagen blir genom detta mycket omfattande. Eftersom lagen behöver omarbetas helt anser utredningen att lagen om särskild utlänningskontroll bör upphävas och ersättas av en ny lag (jfr Lagrådets synpunkt i Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning, prop. 2017/18:269, s. 97 f. och s. 601). Som en följd av det bör också den förordning som kompletterar lagen ersättas av en ny förordning. Den nuvarande lagens benämning Den nuvarande lagen benämns lagen om särskild utlänningskontroll. Vid lagens tillkomst föreslog och senare även regeringen att lagen, som skulle ersätta terro- ristlag (se avsnitt 3.1.4), skulle benämnas lag om särskild kontroll av vissa utlänningar (1989:104, s. 261 och prop. 1990/91:118 s. 71). Enligt vad som anfördes i propositionen kunde beteckningen terroristlag inte behållas, eftersom lagen också skulle reglera utvisning och andra åtgärder till skydd för rikets säkerhet (prop. 1990/91:118 s. 76). konstaterade vid riksdagsbehandlingen av propositionen att en kort och lättan- vänd beteckning på lagen skulle gå förlorad genom regeringens för- slag (Ny terroristlagstiftning m.m., bet. 1990/91:JuU29, s. 33). In- tresset av att lagen skulle ha en så kort beteckning som möjligt skulle enligt utskottet tillgodoses om den benämndes lag om särskild ut- länningskontroll, vilket också utskottet hemställde i sitt betänkande (bet. 1990/91:JuU29 s. 35). biföll utskottets hemställan (rskr. 1990/91:298). Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll Hur ska den nya lagen benämnas? När lagen ses över och ändras bör den ges en rubrik som bättre åter- speglar vad den faktiskt reglerar. Den nuvarande rubriken kan fel- aktigt föra tankarna till den inre utlänningskontroll som utförs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen. Rubriken kan också påminna om den tillfälliga lagstiftningen om identitetskontroller som fanns i la- gen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den all- männa ordningen eller den inre säkerheten i landet, som upphörde att gälla . Dagens rubrik ger även intryck av att lagen har ett betydligt bredare tillämpningsområde än vad den har och föreslås få . Utredningen föreslår därför att den nya lagen ges rubriken lag om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det framgår då redan av rub- riken att lagen bara är tillämplig på vissa utlänningar. Namnet på lagen blir visserligen något längre än på den nuvarande lagen. Den olägenheten vägs dock upp av att namnet tydligare anger vad lagen reglerar. Lagens namn skulle även i fortsättningen kunna förkortas LSU, som är en inarbetad förkortning för dagens lag. Förordningen som kompletterar den nya lagen bör följaktligen benämnas förord- ning om särskild kontroll av vissa utlänningar. Eftersom lagen om särskild utlänningskontroll ersätts av en ny lag med annan benämning måste alla hänvisningar till den i andra författningar ändras. Uttrycket särskild utlänningskontroll bör inte heller användas i andra författningar. 5.2.2Huvuddragen i den nuvarande regleringen behålls Utredningens bedömning: Huvuddragen i den nuvarande regle- ringen bör behållas. Skälen för utredningens bedömning Lagen om särskild utlänningskontroll är en del av den svenska utlän- ningslagstiftningen. Varje stat anses – både som en del av den inter- nationella rätten och genom konventioner – ha rätten att kontrollera Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll utlänningar vad gäller inresa, vistelse och utvisning. Med statens an- svar att skydda de egna medborgarna följer också vittgående befo- genheter gentemot utländska medborgare. Det är den enskilda sta- ten som bestämmer vilka utlänningar som ska få komma dit eller få stanna kvar. Däremot måste internationella åtaganden följas om att bl.a. inte sända en utlänning till ett land där han eller hon riskerar förföljelse eller liknande. är genom EU-medlemskapet i be- tydande utsträckning bundet att följa EU-regler på området. Det återspeglas framför allt i utlänningslagen. Nationell säkerhet ligger dock utanför EU:s kompetens och lagen om särskild utlänningskon- troll har den nationella säkerheten i fokus. Utredningen återkommer i det följande till vad det innebär beträffande detaljer i regleringen. Här är det tillräckligt att konstatera att det gör lagen om särskild utlänningskontroll speciell. De särdrag som finns i denna del av ut- länningslagstiftningen bör återspeglas i den nya lagen. Den nuvarande lagen har starka kopplingar till utlänningslagen och hänvisar i betydande utsträckning direkt till bestämmelser i den lagen. Ursprungligen var lagen om särskild utlänningskontroll sub- sidiär till utlänningslagen, men det är den inte längre (se närmare om det i avsnitt 5.2.3). innehåller lagen om särskild utlän- ningskontroll en rad bestämmelser som påtagligt avviker från vad som gäller enligt utlänningslagen. Det gäller exempelvis grunderna för utvisning, vem som fattar beslut, handläggningsformerna och domstolarnas roll. Regleringens nuvarande utformning bör ses mot bakgrund av framför allt hur terrorismen har utvecklats och hur be- kämpningen av den har blivit en allt viktigare uppgift som lagen om särskild utlänningskontroll har funnits (se redovis- ningen i avsnitt 4.1). Utgångspunkten för utredningens arbete är att det även i fort- sättningen ska finnas en särskild lag som reglerar utvisning och kon- troll av utlänningar som utgör ett kvalificerat säkerhetshot. Det kommer enligt utredningens mening att behö- vas den sortens särlagstiftning inom utlänningsrätten. Huvuddragen i den nuvarande lagstiftningen bör därför behållas. Den oroväckande utvecklingen både i och utomlands när det gäller terrorism- relaterad brottslighet gör att behovet av särlagstiftning nu är betyd- ligt större än vad det varit tidigare. Det krävs att lagstiftningen är anpassad till dagens förhållanden. Det är emellertid inte bara en an- passning till en delvis förändrad omvärld som krävs. Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll utlänningslagen har gjort att alltfler bestämmelser som syftar till att underlätta den fria rörligheten och att harmonisera migrationslag- stiftningen inom EU har gjorts tillämpliga även på utlänningar som utgör ett kvalificerat säkerhetshot. Genom det kan det oavsiktligt ha skapats luckor i lagen som kan utnyttjas för oönskade syften. Det är därför viktigt att ge den nya lagen ett tydligare fokus på det som är det huvudsakliga ändamålet med den, att skydda säkerhet. Även om utgångspunkten är att huvuddragen i den nuvarande regleringen ska behållas, finns det viktiga principiella frågor som be- höver belysas. Det krävs för att få till stånd en ny lagstiftning som är effektiv men som tillgodoser kraven på rättssäkerhet och värnar grundläggande fri- och rättigheter. Det är emellertid enligt utredningens mening minst lika viktigt att undvika att bestämmelser som syftar till att undanröja hot från en mycket begränsad grupp av utlänningar påverkar den generella utlänningslagstiftningen på ett negativt sätt. Det utgör ett starkt skäl för att i största möjliga utsträckning hålla isär den nya lagen från regleringen i utlänningslagen. Lagstiftningen kan inte jämföras med strafflagstiftning Det är också viktigt att hålla isär den lag som reglerar utvisning och kontroll av presumtiva terrorister och andra utlänningar som annars utgör ett allvarligt hot mot säkerhet från den straffrättsliga lagstiftningen. Debatten i media visar att det inte alltid görs. Inom utlänningslagstiftningen ställs det inga krav på att det ska finnas misstankar om konkreta brott. Det gäller även för lagen om särskild utlänningskontroll. Det ställs följaktligen inte hel- ler några särskilda krav på bevisning avseende de omständigheter som gör att en utlänning inte får tillåtelse att vistas i . Det förefaller också vara en vanlig missuppfattning att handlägg- ande myndigheter ska visa samma öppenhet gentemot parter och all- mänhet som vid handläggning av brottmål. Så är dock inte lagstift- ningen utformad. Tvärtom är utgångspunkten att handläggning av utvisningsfrågor är ett förvaltningsrättsligt förfarande, där sekretess gäller både till skydd för de berörda utlänningarna och till skydd för den offentliga verksamheten. De rättssäkerhetskrav som styr förfa- randet i brottmål är hörnstenar i den straffrättsliga processen men Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll hör inte hemma i utlänningslagstiftningen. Där gör sig i stället helt andra intressen gällande, bl.a. intressen av betydelse för säkerhet och förhållandet till andra stater. Ett skäl till sammanblandningen kan vara att de kontrollmetoder som Säkerhetspolisen får använda mot en utlänning som har utvisats, men vars utvisningsbeslut inte kan verkställas, till viss del är samma som de som används vid brottsutredning. Lagstiftningarna har dock helt olika syften. Att samma metoder används beror främst på att de är effektiva medel för övervakning. Det finns emellertid skäl att vid den generella översynen göra det tydligare att det är fråga om kon- trollmetoder och att säkerställa att metoderna motsvarar dagens krav på rättssäkerhet. Handläggningsformerna bör vara desamma Handläggningen av kvalificerade säkerhetsärenden skiljer sig i olika avseenden från det som gäller för vanliga utlänningsärenden. Det märks framför allt genom att beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till regering- en. Säkerhetspolisen och Migrationsöverdomstolen har båda annor- lunda roller i dessa förfaranden, i förhållande till vad de har i andra utlänningsärenden. Säkerhetspolisen utreder och ansöker hos Mig- rationsverket om att en utlänning ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I de säkerhetsärenden som handläggs enligt ut- länningslagen har Säkerhetspolisen inte en lika framträdande roll. , som är expertmyndighet när det gäller frågor om bl.a. uppehållstillstånd, statusförklaring och hinder mot verkställig- het, får också en delvis förändrad roll i kvalificerade säkerhetsären- den. Bedömningen av vilka personer som kan utgöra en risk för terrorismrelaterad brottslighet eller på annat sätt kan utgöra ett all- varligt hot mot säkerhet ankommer framför allt på Säker- hetspolisen och regeringen. roll blir främst att se till att utlänningen får komma till tals och bemöta påståenden från Säkerhetspolisen, att bedöma förutsättningarna för utvisning och verkställighet och att ta ställning till andra utlänningsrättsliga frågor i utvisningsärendet. Migrationsöverdomstolen är främst ett rådgi- vande organ till regeringen när det gäller utvisningsfrågan. Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll lens bedömning i fråga om verkställighetshinder är dock bindande för regeringen. De frågor som förekommer i mål och ärenden som handläggs en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll är generellt sett komplexa och svårutredda.