sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Ett viktigt syfte med reglerna om omprövning är att inte i onödan belasta domstolarna med ärenden som utan överprövning kan ändras hos arbetslöshetskassorna. En begäran om omprövning innebär därför att arbetslöshetskassan ska göra en ny fullständig prövning av sak- frågan. Detta medför att kassan, när den fattar beslut efter ompröv- ningen, prövat sakfrågan två gånger. Det finns inte några regler i förvaltningslagen om omprövning av beslut som görs på begäran av den som beslutet gäller. I förvalt- ningslagen regleras i stället möjligheten till rättelse och ändring av egna beslut som i huvudsak görs på initiativ av beslutsinstansen, även om det är möjligt för en sökande att t.ex. begära att en uppenbar fel- aktighet korrigeras. Däremot finns det regler om ändring inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen föreslår att motsva- rande regler som finns i förvaltningslagen om rättelse och ändring ska gälla inom den nya arbetslöshetsförsäkringen, men med vissa an- passningar till försäkringens särdrag (se kapitel 19). De bakomliggande skälen till dagens regler om omprövning gäller även i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen anser därför att ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen bör innehålla regler om omprövning i ärenden om arbetslöshetsersätt- ning, liknande de som gäller . I förtydligande syfte bör bestäm- melsen utformas så att omprövningen omfattar alla beslut som arbets- löshetskassan fattar enligt lagen. En arbetslöshetskassa ska dock inte behöva ompröva ett beslut som kassan redan har rättat eller ändrat enligt den nya lagens bestäm- melser om rättelse i ändring. Liksom bör inte en arbetslöshets- kassa, inom ramen för ett omprövningsärende, få ändra ett beslut till den sökandes nackdel. Däremot kan kassan, givet att förutsätt- ningarna är uppfyllda, rätta eller ändra ett beslut enligt de regler som gäller för just rättelse och ändring. Genom utredningens förslag kommer det även i ett nytt regel- verk finnas särskilda regler om omprövning, men också regler om rättelse och ändring. Liksom bör IAF:s beslut inte omfattas av ett krav på omprövning innan ett beslut får överklagas. 20.4.2Formkrav för begäran om omprövning Förslag: Bestämmelser om överklagande och om underrättelse av ett beslut och hur det överklagas ska i relevanta delar tillämpas för en begäran om omprövning. Skälen för förslaget: Det finns redan i dagens regelverk för arbets- löshetsförsäkringen formkrav för begäran om omprövning. Av 62 § framgår att bestämmelserna i 53–56 §§ om överkla- gande, som bl.a. innehåller regler om formkrav, ska tillämpas i fråga om en begäran om omprövning. Som framgår ovan har förfarandet för omprövning ett nära samband med förfarandet vid ett över- klagande. Arbetslöshetskassan ska nämligen göra en ny fullständig prövning av sakfrågan vid en begäran om omprövning. Samma for- mella krav som gäller vid omprövning, bör gälla i ett nytt regel- verk för omprövning av beslut. Det innebär att en sökande ska göra sin begäran skriftligt till arbetslöshetskassan från det att han eller hon fick del av beslutet. I begäran ska sökanden ange vilket beslut som ska omprövas och på vilket sätt beslutet ska ändras. Det innebär vidare att en begäran som kommer in för sent ska avvisas på samma sätt som vid ett överklagande. Det kan i detta samman- hang särskilt nämnas att utredningen i avsnitt 18.6.3 har föreslagit att en underrättelse av ett beslut, till skillnad från , ska få ske genom delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932). Det innebär att arbetslöshetskassorna lättare kan avgöra när en sökande har fått del av ett beslut. För att inte i onödan belasta lagtexten bör det, liksom , finnas en hänvisning till de formkrav som gäller vid överklagande. Eftersom utredningen föreslår en delvis ny lagstruktur för reglerna om överklagande bör hänvisningen förtydligas med att det endast är bestämmelser i respektive paragraf som är relevanta för just en om- prövning som ska tillämpas. Det innebär t.ex. att en begäran om om- prövning ska skickas in till arbetslöshetskassan, på samma sätt som ett överklagande. Den ska inte ställas till överinstansen, dvs. till för- valtningsrätten. Som framgår ovan hänvisar 62 § bl.a. till 55 § som anger att om en skrivelse med ett överklagande inte avvisas, ska den instans som har meddelat det överklagade beslutet lämna över denna och övriga handlingar i ärendet till den instans som ska pröva över- klagandet. Utredningen bedömer att det inte finns behov av att hän- visa till en motsvarande bestämmelse i det nya regelverket. Skälet är att utredningen inte har kunnat identifiera några situationer där bestämmelsen är tillämplig för en omprövning. Bestämmelsen torde i stället endast gälla vid ett överklagande av ett tidigare omprövat beslut. 20.5.1Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol Förslag: Beslut enligt den nya lagen ska överklagas till allmän för- valtningsdomstol, om inte annat följer av lagen om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Skälen för förslaget: Av 40 § förvaltningslagen framgår att ett beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I 49 § första meningen finns en bestämmelse som anger att ett beslut av en arbetslöshets- kassa i ärenden om rätt till arbetslöshetsersättning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Av 52 § följer att beslut av IAF i ärenden om utfärdande av intyg enligt 48 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Bestäm- melserna pekar både ut vilken domstol ett beslut överklagas till och vilka beslut som får överklagas. Det är i förekommande fall förvaltningsrätten, inte en arbetslös- hetskassa, som i det enskilda fallet ansvarar för att pröva om ett visst beslut är överklagbart. Detta regleras inte av , utan följer av all- männa förvaltningsrättsliga principer. I 60 § anges att pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Det gäller alla beslut som överklagas i ärenden enligt . Enligt utredningens mening är lagtextens innebörd otydlig när det gäller vilka beslut som får överklagas i ärenden om rätt till arbetslöshetsersättning. I praktiken, och i enlighet med den gällande tillämpningen, kan både ärenden om rätten till arbetslöshetsersätt- ning och storleken på ersättningen överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Även beslut om avstängning från och frånkännande av rätt till ersättning är beslut om rätt till arbetslöshetsersättning som får överklagas. Detsamma gäller beslut om återkrav och inne- hållande av arbetslöshetsersättning. En annan kategori av beslut enligt är sådana där arbetslös- hetskassan prövar och beviljar en ersättningsperiod för den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd (22 a § ). Det är enligt utredningens uppfattning tveksamt om dessa beslut kan anses vara beslut om rätt till arbetslöshets- ersättning som får överklagas. Ett sådant beslut av en arbetslöshets- kassa får däremot direkta konsekvenser för en programdeltagares aktivitetsstöd, eftersom storleken på sådan ersättning i de flesta fall motsvarar storleken på arbetslöshetsersättningen. Enligt utredningens uppfattning bör ett sådant beslut kunna överklagas på samma sätt som ett ärende om arbetslöshetsersättning. I kapitel 23 föreslår utred- ningen att arbetslöshetskassorna även enligt ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen ska pröva förutsättningarna för om en programdeltagare uppfyller vissa villkor enligt , i syftet att För- säkringskassan ska kunna fatta beslut om rätt storlek på aktivitets- stödet. Motsvarande bestämmelser om rätt forum för överklagande och den processuella bestämmelsen om rättegången i allmän förvaltnings- domstol finns i 40 § förvaltningslagen. Bestämmelserna överensstäm- mer i stort med nuvarande bestämmelser i . En skillnad är dock att förvaltningslagens forumregler enbart anvisar rätt instans, men de säger ingenting om förutsättningarna för att ett visst beslut får överklagas. Forumreglerna om överklagande av beslut inom arbets- löshetsförsäkringen och bestämmelsen om krav på prövningstill- stånd i kammarrätten bör, liksom andra bestämmelser om överkla- gande, enligt utredningens uppfattning i så stor utsträckning som möjligt följa motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen. Det inne- bär att forumreglerna i en ny arbetslöshetsförsäkring endast bör innehålla en anvisning till rätt domstol. I förtydligande syfte bör en sådan forumregel därtill utvidgas till att omfatta alla beslut enligt lagen, dvs. inte endast beslut i ärenden om rätt till ersättning. Huru- vida ett beslut däremot ska anses vara överklagbart får avgöras ut- ifrån andra bestämmelser (se nedan). Utredningen anser mot denna bakgrund att det är mest ändamåls- enligt att samla bestämmelser i 49 § första meningen, 52 § och 60 § i en ny gemensam paragraf i den nya lagen om arbetslös- hetsförsäkring. Genom en sådan ordning kommer både arbetslös- hetskassornas och IAF:s beslut att regleras gemensamt. Förslag: Behörig förvaltningsrätt ska vara den inom vars dom- krets den enskilde var folkbokförd för beslutet. Om han eller hon inte var folkbokförd i ska behörig för- valtningsrätt vara den inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats. Skälen för förslaget: Bestämmelser om behörig förvaltningsrätt när det gäller ärenden om rätt till arbetslöshetsersättning finns i 49 § andra meningen . I bestämmelsen anges det att behörig förvaltningsrätt är den inom vars domkrets som klaganden var folk- bokförd för beslutet. Om han eller hon inte var folk- bokförd i är behörig förvaltningsrätt den inom vars dom- krets det första beslutet i saken har fattats. I förarbetena till lag- bestämmelsen utrycktes det som att det var den enskildes, alltså inte klagandens, folkbokföring som skulle vara styrande. Det saknas helt bestämmelser i om behörig förvaltningsrätt för beslut fattade av IAF i ärenden om utfärdande av s.k. U2-intyg. För IAF:s beslut gäller i stället 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna för- valtningsdomstolar, som anger att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets som ärendet först prövats. Det finns enligt utredningens mening inga skäl att förändra den ordning som gäller för ärenden om rätt till arbetslöshetsersätt- ning. Däremot bör den justeras så att den bättre stämmer överens med övriga regler i arbetslöshetsförsäkringen. Eftersom IAF, även till förmån för enskild part, får överklaga en domstols eller arbets- löshetskassas beslut i ärenden om rätt till arbetslöshetsersättning blir det missvisande att hänvisa till klagandens folkbokföring när det gäller fastställandet av rätt forum. För det fall IAF klagar på ett beslut, till förmån för en enskild, blir myndigheten också klagande. Så som utredningen förstår det har det aldrig varit avsikten att IAF:s säte ska styra vilken domstol som ska pröva ett ärende om rätt till arbetslöshetsersättning. Tvärtom är det även i dessa fall lämpligt att det är den enskildes folkbokföring som avgör vilken domstol som ska pröva ett ärende. Det vore enligt utredningens mening därför bättre att använda ett begrepp som tydliggör att det, som huvud- regel, är en fysisk persons folkbokföring som ska styra vilken dom- stol som är behörig domstol i ärenden enligt lagen. En sådan föränd- ring ligger också i linje med de motiv som låg till grund för den nuvarande bestämmelsen.1 En ny bestämmelse bör också tydligare ange behörig domstol i ärenden avseende utfärdande av s.k. U2-intyg. Den regel som gäller bör, med undantag för att begreppet klagande ersätts med enskild, föras över till den nya lagen om arbets- löshetsförsäkring. Bestämmelsen om behörig förvaltningsrätt bör regleras i en egen lagbestämmelse som en del i utredningens allmänna strävan att underlätta läsningen av lagen och öka regelverkets till- gänglighet. Reglerna om behörig domstol blir tillämpliga även på beslut om U2-intyg genom att en ny generell bestämmelse anger att beslut i ärenden enligt denna lag överklagas till allmän förvaltningsdomstol, 2012/13:45 s. 90 f. både beslut i ärenden om ersättning och beslut om U2-intyg. Enligt utredningens uppfattning bör det bli tydligare framför allt för enskilda om forumreglerna är enhetliga oavsett vilket beslut enligt lagen som överklagas. Detta torde inte heller avvika från de över- väganden som gjordes i samband med översynen för en mer ända- målsenlig förvaltningsprocess. 20.5.3Vilka beslut som får överklagas Förslag: Ett beslut enligt den nya lagen får överklagas om beslutet kan antas påverka en enskilds situation på ett inte obetydligt sätt. Arbetslöshetskassans beslut får inte överklagas av en enskild innan kassan har omprövat sitt beslut enligt den nya lagens be- stämmelser om omprövning. Om ett beslut överklagas innan det har omprövats, ska överklagandet anses som en begäran om om- prövning. Bara beslut som påverkar en sökandes situation på ett inte obetydligt sätt får överklagas Möjligheten att kunna överklaga ett beslut är av stor vikt för den sökande ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Syftet med överklagande- institutet är att ge den som påverkas av beslutet en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat för att undvika de oönskade effekter som beslutet annars skulle få. Tydliga regler om vilka beslut i som får överklagas ökar förutsebarheten för den sökande och under- lättar tillämpningen av lagen för arbetslöshetskassorna. Det framgår av 49 § första meningen att en arbetslöshets- kassas beslut i ärenden om rätt till ersättning får överklagas till all- män förvaltningsdomstol. Några bestämmelser som närmare beskri- ver vilka beslut som får överklagas finns inte i dagens regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Det saknas t.ex. uttryckliga regler om att endast beslut som gått en enskild emot kan överklagas. Sådana bestäm- melser gäller och har gällt i övriga delar inom offentlig förvaltning. Även om regleringen i 49 § ger vägledning om vilka beslut som får överklagas i nuvarande ordning, anser utredningen att dagens reglering är delvis otydlig och bristfällig. Den närmare utformningen av bestämmelser om överklagande i andra speciallagstiftningar varierar. förekommer regleringar som anger att ”beslut enligt denna lag” får överklagas. En annan vanlig lagteknisk lösning är att göra en uppräkning av vilka typer av beslut som är överklagbara. Utredningen anser att bestämmelser om ett besluts överklagbarhet så långt som möjligt bör spegla förvalt- ningslagens bestämmelser, bl.a. för att det då blir tydligare att samma regler gäller oavsett om det avser ett ärende om arbetslöshetsersätt- ningen eller ett annat förvaltningsrättsligt ärende. Genom en sådan ordning ökar likabehandlingen mellan olika rättsområden. Utred- ningen anser därför att en arbetslöshetskassas beslut ska få över- klagas om beslutet kan antas påverka en enskilds situation på ett inte obetydligt sätt (jfr 41 § förvaltningslagen). Utredningen anser att bestämmelsen om överklagbara beslut bör uttryckas på ett för arbetslöshetsförsäkringen mer anpassat sätt än i förvaltningslagen, genom att ange att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka en ”enskilds” situation på ett inte obetyd- ligt sätt. Så som tidigare framgått får en arbetslöshetskassa enligt 22 a § pröva och bevilja en ersättningsperiod för den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd. Arbetslöshetskassorna bör även enligt det nya regelverket för arbets- löshetsförsäkringen kunna pröva om en programdeltagare uppfyller ett inkomstvillkor. Enligt utredningens uppfattning skulle ett sådant beslut kunna vara överklagbart. Genom att använda begreppet enskild inkluderas både sökanden av ersättning och programdeltagare som begär en begränsad prövning inför beslut om akti- vitetsstöd. Det finns inte något formkrav på beslut i förvaltningslagen. Ett muntligt uttalande kan alltså utgöra ett beslut, men förvaltnings- rättsligt gäller normalt att ett beslut ska dokumenteras för att vara överklagbart. I förvaltningslagen har allmänna förvaltningsrätts- liga principer och senare rättspraxis2 kodifierats när det gäller vilka beslut som får överklagas. Det handlar i grunden om ett principiellt förhållningssätt om att det är de faktiska och reella konsekvenserna som är avgörande vid bedömningen av ett besluts överklagbarhet. RÅ 2004 ref. 8 (det s.k. olivoljemålet) och RÅ 2007 ref. 7. Det är i princip endast beslut som i mycket begränsad omfattning kan påverka någons situation som inte är överklagbara.3 Det betyder i praktiken att många typer av beslut som fattas inom ramen för hanteringen av ärenden om arbetslöshetsersättning får överklagas. Avgörande för överklagbarheten är att den enskildes situa- tion påverkas på ett inte obetydligt sätt. Interimistiska beslut, dvs. beslut som endast är preliminära ställningstaganden i ett ärende, behandlas exempelvis på samma sätt som slutliga avgöranden i ett ärende. Beslut om olika former av sanktioner är ett annat exempel på beslut som får överklagas. Det sagda innebär också att det spelar mindre roll vad en beslutsinstans väljer att kalla ett beslut. Oavsett hur ett beslut rubriceras blir det överklagbart om det inneburit eller kan förväntas innebära reella konsekvenser för den sökande. Som påpekades ovan innebär dagens ordning i arbetslöshetsför- säkringen att en arbetslöshetskassas beslut i ärenden som handlar om rätt till ersättning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (49 § ). rör, på ett eller annat sätt, i princip alla ärenden enligt rätten till arbetslöshetsersättning. Det innebär enligt ut- redningens bedömning att en ordning där samtliga beslut av en arbets- löshetskassa ska kunna överklagas om de kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt, sannolikt inte kommer att leda till en ökning av antalet överklaganden till domstol. Ett beslut ska omprövas innan det kan överklagas Utredningen anser, i likhet med vad som gäller inom arbetslöshets- försäkringen , att en arbetslöshetskassas beslut inte ska få över- klagas av en enskild innan kassan har omprövat sitt beslut. Om ett beslut överklagas innan det har omprövats, ska överklagandet i stället betraktas som en begäran om omprövning. Skälen för att ge en arbets- löshetskassa en skyldighet att ompröva ärenden även i en ny arbets- löshetsförsäkring är för att undvika att ärenden i onödan blir föremål för mer tidskrävande domstolsprövningar om felaktigheten snabbare och smidigare kan rättas av arbetslöshetskassan. 2016/17:180, s. 248–250. 20.5.4Vem som får överklaga ett beslut Förslag: Ett beslut enligt den nya lagen får överklagas av den en- skilde som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får överklaga en arbetslöshetskassas och en domstols beslut enligt den nya lagen. Möjligheten att överklaga ett beslut av den som beslutet angår Reglerna om vem som får överklaga ett beslut enligt är ofullständiga och delvis fragmentariska. I 49 § anges endast att ett beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt denna lag ska få överklagas. I 50 § anges det däremot något tydligare att en arbetslöshetskassas beslut inte får överklagas av en enskild innan kassan har omprövat sitt beslut. Av 51 § framgår det att IAF, även till förmån för enskild part, får överklaga en domstols eller en arbetslöshetskassas beslut i ärenden om arbets- löshetsersättning. Den nuvarande regleringen saknar alltså uttryck- liga bestämmelser om att en sökande får överklaga ett beslut. Utred- ningen anser att en sådan bestämmelse bör införas i förtydligande syfte. I 42 § förvaltningslagen regleras vem som får överklaga ett beslut. Det är, som tidigare påpekats, utredningens ambition att reglerna i arbetslöshetsförsäkringen som berör överklagande ska vara så samstämmiga som möjligt med de principer och regler som gäller i förvaltningslagen. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen om vem som får överklaga ett beslut inom arbetslöshetsförsäkringen får motsvarande lydelse som i förvaltningslagen. Möjligheten för IAF att överklaga finns en möjlighet för IAF att överklaga ett beslut om rätt till arbetslöshetsersättning, även till förmån för enskild part. Denna ordning bör gälla även i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäk- ringen. Genom en sådan ordning kan IAF främja rättssäkerheten och bidra till utvecklingen av vägledande praxis inom arbetslöshets- försäkringen. Det är skälet till att utredningen föreslår att också IAF, även till förmån för den sökande, ska få överklaga en domstols och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden om arbetslöshetsersättning. Utredningen anser emellertid att den nuvarande bestämmelsen är något otydligt utformad. Enligt den gällande bestämmelsen kan IAF överklaga ett beslut oavsett om det är till för- eller nackdel för den enskilde. Den kan därför uttryckas något rakare genom att ta bort ”även till förmån för enskild part”. Bestämmelsen bör därtill uttryckas som ”beslut enligt lagen” i stället för ”ärenden om rätt till ersättning”. 20.5.5Vem som är motpart i överinstans Förslag: I ett mål där en enskild överklagar en arbetslöshetskassas beslut ska kassan vara den enskildes motpart. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får överta en arbets- löshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Inspektionen ska föra det allmännas talan i Högsta förvalt- ningsdomstolen. Det framgår av 58 § att i mål där en sökande överklagar en arbets- löshetskassas beslut är det kassan som är den sökandes motpart. Denna ordning bör gälla även i ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. Bestämmelsens materiella innehåll bör därför föras över till den nya lagen om arbetslöshetsförsäkringen. IAF kan och ska i vissa fall föra det allmännas talan finns det enligt 59 § en möjlighet för IAF att överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrät- ten föra det allmännas talan. IAF för därutöver det allmännas talan i . Denna ordning bör gälla även i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Genom en sådan ord- ning kan IAF även fortsättningsvis ges verktyg att främja rättssäker- heten och bidra till utvecklingen av vägledande praxis inom arbets- löshetsförsäkringen. Som framgår ovan anser utredningen att dagens ordning för IAF:s möjligheter att föra talan i domstol bör föras över till ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen konstaterar att betänkandet Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet4 som överlämnades till regeringen innehåller vissa förlag om det allmänna ombudet inom socialförsäkringen som skulle kunna vara relevanta även inom arbets- löshetsförsäkringen och då närmast IAF som i vissa avseende har en liknande roll som allmänna ombudet. Detta måste emellertid, om det är aktuellt, utredas i särskild ordning. 20.5.6Hur ett beslut överklagas Förslag: Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre instans som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska dock ges in till den instans som har meddelat beslutet (beslutsinstansen). I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ändras. Det upplyses om att det i 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Skälen för förslaget: gäller att ett beslut ska överklagas skrift- ligt (53 § ). Av bestämmelsen framgår vidare att det i skrivelsen för överklagandet ska anges vilket beslut som överklagas och den ändring av beslutet som begärs. Av 54 § framgår att skrivelsen med överklagandet ska ges in till den instans som har meddelat beslutet. Enligt 43 § förvaltningslagen ska ett överklagande av ett beslut göras skriftligen till den högre instans som ska pröva över- klagandet (överinstansen).