sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — 106Kontrollstationer föreslås var femte år under genomförandefasen och därefter fortlöpande var femte år enligt förslagsalternativ (2). 12Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Utredningen föreslår i kapitel 10 att krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam regleras. Kravet föreslås omfatta allmänna avlopps- reningsanläggningar med tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 20 000 pe. För- slaget innebär att tillkommande kostnader kan uppstå för va-huvud- män med ansvar för sådana reningsanläggningar. Föranleder kravet att ny teknik eller nya sätt att hantera slammet behöver införas, innebär det sannolikt fördyringar. Det kan t.ex. innebära tillkom- mande driftskostnader eller behov av att investera i ny teknik i eller i anslutning till anläggningarna. Det kan även innebära att tjänster för återvinning av fosfor behöver upphandlas. Utredningen ska enligt sina direktiv analysera om det finns ett behov av etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avloppsslam. Är bedömningen att det finns sådana behov ska också kostnadseffektiva förslag lämnas på hur ett stöd bör utformas och finansieras i förenlighet med EU:s statsstödsregler.1 Utredningen har i sitt arbete närmat sig frågan ur olika perspek- tiv. Det gäller dels att bedöma behovet av stödinsatser för att kunna utveckla nya tekniska lösningar som skulle kunna användas för fos- foråtervinning, dels behovet av stöd för investeringar i anläggningar för reguljär drift. Befintliga möjligheter till forsknings- och inno- vationsstöd, storleken på erforderliga investeringar samt va-kollek- tivens traditionella finansieringsmöjligheter utgör ytterligare bak- grundsinformation. Utredningen har i samband med en internatio- 2018:67, s. 5. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens nell utblick även sökt belysa möjligheterna till etablerings- och inve- steringsstöd i andra länder inom unionen. Utredningens utgångspunkter har varit att ett särskilt etabler- ings- eller investeringsstöd främst bör övervägas i de fall kravet på fosforåtervinning ur avloppsslam innebär att •ny teknik behöver utvecklas och att resurser för detta är otill- räckliga på nationell eller gemensam nivå, •omfattande investeringar behövs som innebär tillkommande drifts- eller investeringskostnader för va-huvudmännen, och att •traditionell finansiering genom beslut om va-taxa inte framstår som ändamålsenlig. Frågeställningarna kan problematiseras på olika sätt, vilket bland annat tydliggjorts i den debatt som förts kring framtida cirkulation av växtnärings- och mullämnen samt önskemål om att bättre till- varata resurser i samhällets avloppsströmmar. Önskemål har t.ex. väckts om att fri rörlighet även bör gälla avfall, vilket nya hanter- ingsformer för avloppsslam kan aktualisera.2 Nya tekniker för förbränning och fosforåtervinning ur aska skapar t.ex. nya förut- sättningar för export och import av resurser på väg mot sådan åter- . Handelshinder, samverkansformer och ökat behov av cirkulär ekonomi utgör några viktiga komponenter för framtiden. Statliga subventioner kan få stor betydelse för företagsutveckling, konkurrens mellan aktörer och långsiktig hållbarhet i de system som kommer att växa fram. Viktiga principiella frågor kan också väckas, som hur väsentlig miljö- och klimatpåverkan ska undvikas och hur kostnader och vinster från fosforåtervinning ska fördelas. Ska netto- kostnaden läggas på va-kollektiven, skattebetalarna eller ska ramarna ytterst sättas av marknaden? Ytterligare synpunkter har i annat sammanhang framförts till utredningen i anslutning till den marknadspåverkan som kan ske genom krav på begränsad spridning av avloppsslam och andra vägar för fosforåtervinning. Berörda branschintressenter har pekat på att har generellt sett hårdare gränsvärden för metaller än flera andra europeiska länder gällande direktspridning av avlopps- slam på . Gällande livsmedelsstrategi har uppmärksammat 2Coppoolse, I., Zeko, S. och , P. (2019). Fri rörlighet bör gälla även avfall. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens den sneda konkurrens svenskt lantbruk utsätts för, som det är angeläget att självförsörjandegraden ökar och svenskt import- beroende av livsmedel kan minska.3 Utredningen noterar att infö- randet av etablerings- eller investeringsstöd liksom reglering kan på- verka marknadsmekanismer även utanför de områden dit ett stöd direkt riktas. Det innebär att även effekterna av eventuella riktade stöd måste sättas in i ett större sammanhang, så att de långsiktiga konsekvenserna kan överblickas. En fråga som diskuterats i samband med andra förändringskrav inom va-sektorn gäller det behov av grundläggande planering som behöver tillgodoses i huvudmännens och kommunernas arbete. Hand- böcker4 och stöd från branschorganisationen utgör där viktiga bidrag i arbetet. Trots det uppvisar ett betydande antal huvudmän och kommuner fortfarande problem och brister då det gäller att utveckla en professionell planering för det långsiktiga va- arbetet. Förslag har i andra sammanhang återkommande lagts om införandet av tydligare planeringskrav för att möjliggöra en effektiv va-försörjning.5 I samband med införandet av den tyska lagstiftningen för begränsningar av spridning av avloppsslam och återvinning av fosfor har t.ex. sådana planeringskrav reglerats och tidsatts. Utredningens direktiv riktas mot de eventuella behoven av etabler- ings- och investeringsstöd för fosforåtervinning som kan föreligga, inte behoven av mer stöd till grundläggande forskning och inno- vation. Sådana FoU- och innovationssatsningar utgör en viktig och tidsmässigt mer grundläggande förutsättning för att ny marknads- anpassad teknik ska kunna tas fram. Det kan därför finnas skäl att kort beröra dessa möjligheter inom aktuella områden. Utredningens redovisning av de tekniska lösningar som finns eller kommer att bli tillgängliga redovisades i kapitel 6. Det rör sig då i huvudsak om processer och tekniker på hög TRL-nivå, där det också finns förutsättningar att bedöma 3Återvinningsindustrierna (2019). Underlag till utredningen, . Havs- och vattenmyndigheten (2014), Vägledning för VA-planering, för hållbar VA-försörjning och god vattenstatus. 5Se bl.a. SOU 2016 :32 och 2018:34. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens prestanda och kostnader för olika lösningar. Etablerings- och inve- steringsstöd i dessa sammanhang kan utformas på olika sätt och kan få skilda effekter för de aktörer som berörs respektive för samhället i stort. I följande avsnitt behandlas de möjligheter till finansiering som f.n. är tillgängliga. Finansiering kan ske med va-avgifter samt med nationella medel och EU-medel, vilket behandlas nedan. Vatten- och avloppsverksamheten i är ett kommunalt själv- kostnadsreglerat avgiftsmonopol. Det innebär att verksamheten är en angelägenhet där möjlighet finns att ta ut avgifter från va-kollektivet motsvarande verksamhetens faktiska kostnadsnivå. Avgifterna får inte överskrida vad som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen. Kostnader för återvinning av näringsämnen utgör sådana interna miljökostnader som kan finansieras med avgifter. Detta behandlas närmare i avsnitt 12.3.1 nedan. Investeringskostnader i anläggningar för återvinning av närings- ämnen kan således finansieras med va-avgifter. Det är också så man gör i andra länder som arbetar mot en förändring med fosforåter- ur avloppsslam, som och . De innovations-, utvecklings-, etableringsstöd eller motsvarande som utgått vid sidan av va-aktörernas traditionella finansiering har avsett utveckling av pilotanläggningar och utprövning av nya koncept. De företag och andra intressenter som engagerats har också avsatt resurser på rent företagsekonomiska grunder. 12.2.2Finansiering med nationella medel och EU-medel En alternativ finansieringsväg är då nationella offentliga medel är tillgängliga. Det kan antingen ske genom statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation, direkta bidrag eller genom skatte- subventioner. Sådana stöd kan betraktas som s.k. statliga stöd om de snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och därmed påverkar handeln mellan medlems- staterna. behöver därför beaktas. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens las nedan i avsnitt 12.3.2. Vissa former av statligt stöd kan vara till- låtet, vilket exemplifieras nedan. Då stödfinansiering kan ske med EU-medel är regelverket kring statligt stöd inte tillämpligt. Samtliga företag inom EU ges då möj- lighet att i inbördes konkurrens söka stöd. EU:s ramprogram för forskning och innovation utgör ett exempel på denna typ av finan- sieringskälla. Stöd i form av nationella medel kan inte sällan kombineras med EU-medel. Möjligheter att ta del av EU-stöd förutsätter i vissa fall även nationell medfinansiering. har på uppdrag av regeringen fördelat bidrag med nationella medel till åtgärder som förbättrar vattenmiljön. En del av uppdraget avser bidrag till förstudier eller investering av avancerad rening för avskiljning av läkemedelsrester vid avloppsreningsverk. I övrigt har bidrag utgått för dagvattenåt- gärder som minskar förekomsten av mikroplaster och andra föro- reningar via dagvatten. Bidragen har kunnat sökas , men kan i mån av medel också sökas under 2020.6 Bidragen till kommuner, kommunala bolag eller kommunalför- bund för investering i teknik eller metod för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester regleras i särskild förordning och motiveras med vikten av att söka uppnå en rad miljökvalitetsmål och globala mål för Agenda 2030. Villkor för bidrag är att mottagaren åtar sig att utvärdera resultatet av åtgärderna och medverka till att relevant kunskap från utvärderingen sprids. Bidrag får ges med högst 90 pro- cent av kostnaderna för bidragsberättigade åtgärder. Bidrag får inte ges för åtgärder som måste genomföras för att uppfylla en skyldighet enligt lag eller annan författning eller enligt villkor i ett tillstånd.7 Finansiering sker inom ramen för Havs och vattenmyndighetens sakanslag.8 6www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Bidrag/Lakemedelsrening-2019, . 7Förordningen (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester. 8Regleringsbrev för avseende Havs- och vattenmyndigheten, . Avser anslag 1.11, ap. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens stöd till enskilda, marknadsnära projekt erbjuder stöd till små och medelstora företag för projekt kring industriell verifiering och kommersialisering av nya energiinnovationer. Det inkluderar även pilot- och demonstrations- projekt, som oftast genomförs tillsammans med kravställande kund. Stöd ges även till affärsutvecklingsprojekt, där bidragsdelen kan ligga så högt som av den samlade projektkostnaden. De företag som får stöd ska enligt kunna påvisa att lösningen har god affärspotential och kan skalas upp internationellt, så att den kan bidra till fler svenska jobb, ökade exportintäkter och omställning av det globala energisystemet.9 Myndigheten har satsat på att ta fram ny kunskap om askspridningens teknik och effekter på mark och vatten. Det har motiverats av kraftvärme- och fjärrvärmebolagens behov av att han- tera uppkomna askor. Utvecklingen av teknik för att hantera slam, främst från reningsverk, har fokuserat på teknik för att förkola materialet medan insatserna för att utveckla slamförbränning har varit begränsade. Inom det strategiska avfallsforskningsprogrammet har några utvecklingsprojekt påbörjats , det har också konstaterats att det redan finns mogen teknik inom området. Nuvarande satsningar för teknikutveckling inom ask- och slamhantering är kanaliseras främst genom RE:Source och FoI satsningen ”Hållbart skogsbränsleuttag”.11 Till Energimyndighetens mer omfattande satsningar inom områ- det hör stöd till bolaget för att bygga en fullskalig anläggning för att omvandla industriellt bioslam till bio- bränsle i . beviljades 2018.12 Denna tekniska lösning kan även appliceras på avloppsslam från allmänna nät och beskrivs i utredningens tekniköversikt i kapitel 6. 9Energimyndigheten (2018), Ny teknik omvandlar slam till biobränsle, Pressmeddelande, , samt underlag till utredningen från myndigheten, . 10Regeringen har gett , och Formas i uppdrag att satsa på strate- giska innovationsområden. Re:Source är ett strategiskt innovationsprogram fokuserat på att utveckla cirkulära, resurseffektiva materialflöden. Målet är att uppnå hållbar materialanvänd- ning inom planetens gränser. 11Energimyndigheten (2019). Vilka FoU-satsningar har gjorts för att öka kunskapen om återföring av växtnäring från aska och slam (med betoning på fosfor)? Pm till utredningen, . 12Energimyndigheten (2018). Ny teknik omvandlar slam till biobränsle. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens stöd till innovationer inom vatten- och avloppsområdet13 Verket för innovationssystem, , är en statlig myndighet för finansiering av forsknings- och innovationsprojekt. hante- rar betydande resurser för stöd i olika former, med projekt som bidrar till att stärka innovationsförmåga för hållbar tillväxt. Projektstöden beviljas efter öppna utlysningar inom en rad olika program. De globala hållbarhetsmålen, Agenda 2030, utgör en viktig drivkraft för utformning av mer övergripande program och utlys- ningar. Ett flertal vatten- och avloppsrelaterade projekt har finan- sierats . Några exempel på detta är •innovationer för ett hållbart samhälle, •innovationsprojekt i företag, testbäddar inom miljöteknik, samt •strategiska innovationsprogram (i samarbete med Energimyndig- heten och Formas).14 Inom de övergripande programmen har det kommit fram många idéer och metoder för återvinning av fosfor och andra näringsämnen samt för att reducera utsläpp av oönskade kemikalier. har beviljats i bidrag till 180 projekt inom området vatten och avlopp.15 Typiskt för innovationsprojekt är att en lösning utvecklas i ett system av samhällsaktörer – privata företag, forskare, offentliga bolag och organisationer. Exempel på större på- gående projekt berör nya metoder att behandla slam, återvinna fos- for, nya filtermaterial eller nya lösningar för hela systemet omkring vatten och avloppsrening.16 I ett Vinnova-finansierat projekt om återvinning av fosfor från slam till produkter ligger fokus på att ta fram ny kunskap inom områden 13Framställningen bygger i huvudsak på underlag till utredningen från , . 14Stöden omfattas av förordningen (SFS 2015:208) om statligt stöd till forskning och utveck- ling samt innovation där grunderna för statligt stöd regleras. 16Vinnova, dnr 2018-00435, Rest till bäst – Biokol som lösning och produkt i det cirkulära och livskraftiga samhället, dnr 2012-01243 samt 2014-04309, Morgondagens kommunala vatten- rening, produktionsanläggning för nyttigheter, dnr 2014-04309, Vattenfiltrering med mineral- baserade restprodukter som reningsteknik för hållbara samhällslösningar, samt dnr 2016-03434, Återvinning av fosfor från slam till produkter. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens som nära angränsar till utredningens arbete. Det gäller (1) möjlig- heter och begränsningar angående återvinning av fosfor från avloppsslam ur ett marknadsperspektiv, (2) systemanalys av fosfor- utvinning och kemisk analys av miljöstörande ämnena i olika av- loppsbaserade produkter, samt (3) analys av egenskaper hos fos- forprodukter för att bedöma deras anpassning till jordbrukets befint- liga maskinpark.17 Inom ett pågående regeringsuppdrag om testbäddar för miljöteknik 2016–201918 finansierar en pla- neringsfas för en plattform där forskare, va-huvudmän och andra aktörer kan mötas och diskutera nya lösningar inom området. Mål- sättningen är att utveckla förutsättningar för en nationell systemomställning från avloppshantering till cirkulära system med näringsämnen i rena kretslopp. En grund för sådan systemomställ- ning är kunskapsöverföring mellan sektorer och aktörer.19 avsätter även resurser för utveckling av en gemensam agenda för FoI-behov avseende återvinning av näringsämnen från avloppsvatten.20 Syftet är att kartlägga behov och prioriteringar för insatser vid privata och offentliga organisationer. Resurser har tidigare beviljats olika aktörer från olika finansiärer, oftast i form av mindre projekt. Avsikten är att arbetet ska kunna ligga till grund för att samordna och påskynda utveckling, demonstration och introduk- tion av nya konkurrenskraftiga lösningar. Den övergripande bilden är således att tillgången på utvecklings- medel är tillfredsställande och att det pågått och pågår en rad forsk- nings- och innovationsprojekt med inriktning på nya lösningar och affärsmöjligheter kring avloppsvatten och återföring av näringsämnen. Det innebär också att det finns ett behov av att samordna och sam- manfatta de erfarenheter som utvecklas i verksamheter som bedrivs genom olika finansiärer och aktörer från företag, kommuner och forskare. 17Återvinning av fosfor från slam till produkter. , dnr 2016-03434, 2016–2019, koor- dinator . 18Regleringsbrev för avseende Verket för innovationssystem inom utgifts- område 24 Näringsliv, Uppdrag 2. 19Den svenska näringsplattformen. , dnr 2019-03375, koordinator . Medver- kande IVL och en rad större och mindre va-aktörer. 20FoI-agenda för återvinning av kväve och fosfor från avlopp. , dnr 2019-02725, koordinator . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Stöd till regionala tillväxtåtgärder Särskilda nationella medel har avsatts för regionala tillväxtåtgärder som kompletterar medfinansiering från EU:s strukturfonder.21 Till- växtverket hanterar ansökningar om sådant regionalt investerings- stöd om det gäller stödbelopp överstigande . Övriga ansökningar hanteras av /regionförbundet. Myndig- heter, kommuner, landsting/regioner, företag samt föreningar och andra organisationer kan söka regionalt utvecklingsstöd. Stödet kan delfinansiera investeringar eller lönekostnader i delar av landet. Det ges för investeringar i t.ex. byggnader och maskiner samt till löne- kostnader till följd av en investering, som utbildning och konsult- tjänster. En förutsättning är att investeringen är tillväxtinriktad och bidrar till en hållbar utveckling för företaget och den aktuella regio- nen. Stöd till stora företag får endast beviljas om investeringen syftar till nyetablering av en verksamhet eller till ny verksamhet som inte liknar den som tidigare utförts vid en befintlig anläggning. Det gäller verksamheter som bidrar till flera arbetstillfällen, breddar närings- livsstrukturen på en ort eller region och även bidrar till att andra företag får mer att göra. Det är också positivt om investeringen kan bli en drivkraft som också får andra företag att investera.22 Möjligheterna att ta del av denna typ av regionalt investeringsstöd för att möta krav på investeringar för fosforåtervinning ur avloppsslam bedöms dock som små. har vid kontakter med utred- ningen i första hand pekat på va-kollektiv och kommuner som ansva- riga för att finansiera sådana investeringar. stödformer bedömdes inte som lämpliga i sammanhanget. Stöden avser främst att stimulera mindre och medelstora företag där investeringar annars inte skulle komma till stånd. Slamhantering och fosforåtervinning kan komma att upphandlas av offentliga va-aktörer som tjänst. Det regionala investeringsstödet är då inte heller tänkt att subventio- nera kostnader för offentlig upphandling av tjänster.23 21Regleringsbrev för avseende anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom ut- giftsområde 19 Regional tillväxt, . Drygt 1,6 mdkr hanteras av , läns- styrelserna hanterar på årsbasis vardera mellan 1 och . 22https://, . 23Tillväxtverket (2019). Telefoninformation till utredningen angående förutsättningarna för regionalt investeringsstöd från , , F., . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Inom EU finns en rad olika fonder och program för att stödja bland annat forskning och innovation, t.ex. Horisont 2020, samt politiken inom miljö- och klimatområdet, LIFE-programmet. Projekten har ofta bäring även för svenska förhållanden och medverkar även till att svenska aktörer kan ges utvecklingsstöd. LIFE-programmet har t.ex. möjliggjort en större satsning inom avloppsområdet med svenska aktörer. har beviljats för att utveckla en patenterad metod för att rena avloppsvatten från kväve. Den cirku- lära metoden innebär enligt företaget att kvävet tas tillvara och kan användas som näring i jordbruket, vilket kan sänka klimatutsläppen. Projektet utgör ett samarbete mellan , EasyMining, danska reningsaktören BIOFOS och Lantmännen. Efter inledande pilot- anläggningar tros tekniken klar för marknaden om en treårsperiod.24 presenterade ett paket om cirkulär ekonomi. Paketet innehöll en handlingsplan med åtgärder som kommissionen avsåg vidta under sin mandatperiod fram t.o.m. . I handlingsplanen identifierades fem sektorer där åtgär- der i hela värdekedjan var särskilt prioriterade, bland annat kritiska råmaterial.25 Kommissionen betonade att Horisont 2020, , struktur- och investeringsfonderna, Europeiska fonden för strate- giska investeringar (Efsi) och andra EU-program kommer att utgöra viktiga stödinstrument. Kommissionen avsåg att: •Hjälpa små och medelstora företag att dra nytta av de affärs- möjligheter som ligger i ökad resurseffektivitet, genom att skapa ett europeiskt expertcentrum för resurseffektivitet. •Fullt ut utnyttja arbetsprogrammet inom Horisont 2020 för perioden –2017, som innehåller ett omfattande initiativ för ”Industri 2020 i kretsloppsekonomin” med ett anslag . 24Ragn-Sells (2019). cirkulära kväverening får miljoninvestering från EU. Press- meddelande, . 25EU-kommissionen (2015) Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, 2.12.2015, COM (2015) 614 final. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens •Tillsammans med Europeiska investeringsbanken och Europeiska centrumet för investeringsrådgivning uppmuntra ansökningar om finansiering och stödja utvecklingen av projekt som är rele- vanta för den cirkulära ekonomin.26 I sin rapportering om genomförandet av handlingsplanen om den cirkulära ekonomin konstaterar kommissionen att de 54 åtgärderna i handlingsplanen har genomförts eller håller på att genomföras, även om arbetet med vissa av dem kommer att fortsätta efter 2019. Vad gäller investeringar i innovation och stöd till anpassning av industri- basen har kommissionen intensifierat detta med sammanlagt mer än i offentlig finansiering av omställningen. Där ingår bland annat från Horisont och från LIFE-programmet. För att stimulera till ytter- ligare investeringar har plattformen för finansiering av den cirkulära ekonomin tagit fram rekommendationer för att förbättra den eko- nomiska bärkraften hos projekt för den cirkulära ekonomin, sam- ordna finansieringsverksamhet och dela god praxis.27 EU:s ramprogram för forskning och innovation EU:s ramprogram för forskning och innovation, Horisont 2020, utgör världens största satsning på forskning och innovation med en total budget på cirka 80 miljarder euro.28 I är det Verket för innovationssystem, , som ansvarar för Horisont 2020. har instruktionsenliga uppgifter att främja hållbar tillväxt genom finansiering av behovsmotiverad forskning och utveckling av effek- tiva innovationssystem. Med innovationssystem avses nätverk av offentliga och privata aktörer där innovationer och ny kunskap tas fram, sprids och används.29 deltar i rollen som expert i arbetet i programkommittén för Säker, ren och effektiv energi, där och medlemsstaterna möts.30 26EU-kommissionen (2015). Faktablad, Paketet om cirkulär ekonomi: frågor och svar, . 27EU-kommissionen (2019). Rapport från kommissionen till , rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén om genomförandet av handlingsplanen för den cirkulära ekonomin, , COM(2019) 190 final. 28Vinnova (2019). /m/horisont-2020/, .