sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt tioner i skolan i konflikt med traditionella roller som försörjare och partner på äktenskapsmarknaden. Mäns och kvinnors hälsa skiljer sig, delvis beroende på funda- mentala fysiologiska skillnader men också på att olika sjukdoms- grupper och arbetsmiljörisker har utforskats olika mycket. Åtgärder för ökad jämställdhet återfinns inom flera politik- områden – utbildning och kultur (kapitel 17), arbetsliv (kapitel 18), migration och integration (kapitel 19), hälso- och sjukvård (kapi- tel 23), transfereringar barn och familj (kapitel 24) arbetsrelaterade trygghetssystem (kapitel 25) samt skattefrågor (kapitel 28). Integrationen av personer med utländsk bakgrund är en av de största utmaningarna som har. Med rätta förutsätt- ningar kan denna grupp bli en värdefull resurs i samhället. Det råder arbetskraftsbrist på en mängd områden, som de kompe- tenser som arbetssökande har inte alltid stämmer med kraven. Segre- gation i boendet, på vissa håll en akut bostadsbrist och stora problem i grundutbildningen framför allt för de lite äldre barnen och ung- domarna gör att flera olika politikområden aktualiseras. Segregation avser inte bara den etniska dimensionen utan också segregation med avseende på inkomster. Oavsett bakgrund riskerar stark segregation i kombination med resurssvaga skolor och dåligt fungerande service i allmänhet till risk för utslagning, ohälsa och kriminella levnads- mönster. Problemen är av en sådan dignitet att man inte kan räkna med att de gängse politiska instrumenten på respektive område räcker till. Integrationsfrågor behandlas i huvudsak i kapitel 19 men berörs också i kapitlen 17 och 20. Kommissionen ska också enligt direktivet belysa skillnader i regio- nala levnadsförhållanden som kan karaktäriseras som ojämlikhet. Förutsättningarna vad gäller demografi, näringsliv, utbildningsnivå och hälsa varierar över landet på ett sätt som ger upphov till spän- ningar i de system som har skapats för att utjämna levnadsvillkoren. Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt Medelstora och småkommuner har också problem att upprätthålla kapacitet för att lösa de uppgifter som lagts på den kommunala sek- torn. Den regionala problematiken skär därför över ett stort antal politikområden, som den aktualiserar fundamentala frågor om ansvarsfördelningen inom den offentliga sektorn. Regionala frågor behandlas i huvudsak i kapitel 21. Enskildas rätt och starka ekonomiska intressen En av huvudpunkterna i kommissionens uppdrag är att föreslå åt- gärder som stärker enskildas rätt gentemot starka ekonomiska in- tressen. Som framgått av kapitel 14 ligger tre tolkningar av denna allmänt hållna formulering nära tillhands: anställda kontra arbets- givare, konsumenter kontra producenter och mellanhänder, samt de olikheter som föreligger inom den politiska sfären mellan enskildas och organiserade intressens möjligheter att få genomslag för sina önskemål och krav. Även denna generellt formulerade fråga griper alltså över ett stort antal politikområden – regleringen av arbets- marknaden och dithörande trygghetssystem (kapitlen 18 och 25), förhållandena på en rad konsumentmarknader (kapitel 22) respek- tive institutionella frågor inom det politiska systemet (kapitel 27). Fokus i kommissionens arbete ska enligt direktivet ligga på mark- nadsinkomster, men som framgått av diskussionen ovan måste dis- ponibla inkomster ibland beaktas, vilket aktualiserar både skatter och transfereringar. Skatter har dessutom egenskapen att påverka arbetsutbud, fördelningen mellan arbetsinkomster och kapitalin- komster och andra förhållanden som har betydelse för marknads- inkomsterna. Vissa skatter har betydelse för förmögenhetsbildningen, en fråga som också aktualiseras i direktivet. Skattefrågor behandlas i kapitel 28. Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt I ett separat åtgärdskapitel (kapitel 27) behandlas ett antal institu- frågor som inte hör till någon specifik sektor men som ändå är av betydelse för jämlikheten. En grupp frågor inom detta komplex gäller ansvarsfördelningen mellan olika nivåer inom den offentliga sektorn, en fördelning som inte i alla avseenden framstår som rationell. En annan, relaterad fråga är hur man ska få till stånd investeringar, ofta kallade sociala investeringar, som är samhälls- ekonomiskt motiverade men som inte uppfattas som lönsamma av enskilda aktörer ens inom den offentliga sektorn – kommuner, re- gioner eller staten. Demokratins funktionssätt hänger nära samman med jämlikhet. Demokrati förutsätter ett visst mått av jämlikhet för att ha ett reellt innehåll. Om å andra sidan olika aktörer i det politiska systemet har olika stort inflytande över beslutsprocessen, hotas både demokratin och systemets legitimitet. Förvaltningens kvalitet och frihet från korruption påverkar också legitimiteten hos det politiska systemet, liksom den generella tilliten i samhället. Åtgärder för att försvara det politiska systemets och för- valtningens integritet är därför också relevanta för kommissionens utredningsmandat. EU-medlemskapet har förändrat förutsättningarna för både poli- tik och näringsverksamhet. Hur detta medlemskap omsätts i in- hemsk lagstiftning och förvaltas i det dagliga livet har stor betydelse för både levnadsvillkor i allmänhet och jämlikhet i olika avseenden. Institutionella frågor behandlas i kapitel 27. I del II av detta betänkande har ett antal jämlikhetsrelaterade pro- blem identifierats, huvudsakligen med utgångspunkt i en livscykel- baserad beskrivning av samspelet mellan enskilda människor och det omgivande samhället. Åtgärder för att möta dessa problem presente- ras senare i detta betänkande i huvudsak sektorsvis, som framgått av genomgången i kapitel 15. Förutsättningarna för sådana sektorbase- rade åtgärder påverkas emellertid av de allmänna förutsättningar som ges av den makroekonomiska ramen, av finanspolitiken och av penningpolitiken. Det finns därför anledning att kort beröra dessa förutsättningar ur ett jämlikhetsperspektiv. Den globala ekonomiska kris som utlösts av utbrottet av covid- 19-pandemin har helt förändrat förutsättningarna för finanspoliti- ken åtminstone på medellång sikt. Med den lägre produktionsnivån i ekonomin följer både ökade utgifter och minskade intäkter för den offentliga sektorn. Alla länder kommer att tvingas acceptera både en höjd skattekvot och ett ökat budgetunderskott. – en liten, öppen ekonomi har under huvuddelen av efterkrigstiden fört en framgångs- rik ekonomisk politik, präglad av god ekonomisk tillväxt och hög jämlikhet. Bland de många faktorer som har påverkat utvecklingen är öppenheten mot omvärlden en av de viktigare. har en täm- ligen hög exportandel, om än inte på något sätt exceptionell; export- andelen ligger i stort sett på EU-genomsnittlig nivå. Inom EU har och de östeuropeiska länderna en högre exportandel, medan exempelvis och har en lägre.1 1https://data.oecd.org/trade/trade-in-goods-and-services.htm. En öppen ekonomi utsätter sig för utländsk konkurrens och skapar på så sätt ett tryck att rationalisera och öka produktiviteten i ekonomin. Om man lyckas med anpassningen och omvandlingen, blir näringslivet konkurrenskraftigt och tillväxten hög. De centrala tankarna bakom denna politik brukar sammanfattas under rubriken , efter två LO-ekonomer.2 som en sådan ekonomisk politik är gynnsam på samhällelig nivå kan den vara problematisk, eftersom det höga omvandlingstrycket riskerar att leda till utslagning av företag och förlorade arbetstillfällen i vissa branscher. Att den är effektiv för landet som helhet innebär inte att den är positiv för alla företag och anställda. Den historiska kompro- miss som är en del av förklaringen till framgångarna i byggde på ett väl utvecklat socialförsäkringssystem, som skulle säkerställa att de som drabbades av strukturomvandlingen skulle hållas skades- lösa genom både försäkring och en aktiv arbetsmarknadspolitik. Denna historiska kompromiss har brutits. Exportkvoten har fortsatt att växa, men socialförsäkringarna har inte utvecklats i motsvarande grad. Vissa av systemen uppräknas med prisutvecklingen, medan andra fordrar aktiva beslut rörande den nominella nivån. Oavsett vad som gäller finns en tendens till efter- släpning i förhållande till reallöneutvecklingen.3 Följden har blivit ökad ekonomisk sårbarhet för både dem som av olika anledningar står utanför arbetsmarknaden och dem som har anställning men arbetar i sektorer som är utsatta för utländsk kon- kurrens. Som framgått av kapitel 3 är denna ökade sårbarhet inte jämnt fördelad vare sig över olika inkomstskikt eller över landet utan har uttalade sociala och regionala dimensioner.4 Detta förklarar en- ligt vissa forskare en del av förändringarna i de politiska sympatierna i under de senaste decennierna.5 Bedömning: En rekonstruktion av den historiska kompromissen framför allt vad avser en återställd offentlig social försäkring skulle öka den ekonomiska politikens legitimitet i de grupper som inte har gynnats av internationaliseringen. 2Erixon (2010). 3För konkreta illustrationer, se ISF (2014). 4Förutom referenserna i detta kapitel, se också Enflo et al (2014); Keuschnigg et al. (2019). 5Dal Bó et al. (2020). Finanspolitiken har undergått stora förändringar under senare decen- nier. Efter några tvära kast med perioder av okontrollerad statsskulds- utveckling genomfördes en genomgri- pande reform av budgetprocessen i den statliga sektorn.6 Den nya processen ökade och regeringens auktoritet över den offentligfinansiella utvecklingen liksom transparensen i budget- systemet. Av stor betydelse för den fortsatta utvecklingen blev också det överskottsmål som beslutade. Överskottsmålet introducerades i vårpropositionen 1997 och sattes då till av BNP i genomsnitt över en konjunktur- cykel.7 Bakom nivån låg ingen djupare analys utan mer all- mänt hållna motiv. De viktigaste motiven för målet angavs av reger- ingen vara den demografiska utvecklingen och behovet av marginaler för att kunna föra en aktiv finanspolitik:8 En sådan politik innebär ett ansvarstagande för välfärden. På är det avgörande för möjligheter att bibehålla en god välfärd och ett anständigt samhälle. En bit in på nästa sekel kommer de offent- liga åtagandena att utsättas för en större belastning bl.a. genom ett växande antal äldre. Den offentliga sektorn måste då stå för att möta denna utveckling. I takt med att de offentliga finanserna bringas under kontroll skapas utrymme att aktivt använda finanspolitiken för att motverka en försvag- ning av konjunkturen eller tendenser till överhettning. Med ett över- skott på som utgångsläge finns det en marginal att aktivt mot- verka konjunkturavmattningar utan att underskottet i de offentliga finanserna hotar att bli för stort. Utöver dessa motiv anförde regeringen mer allmänna motiv, såsom att tendenser till stora underskott i de offentliga finanserna uppmärk- sammas snabbt och får återverkningar på regeringens handlings- utrymme, att en stor offentlig sektor kräver starka offentliga finanser, att beslutet om en innebar en restriktion på finanspolitiken och att ett högt offentligt finansiellt sparande ger mer utrymme för offentliga investeringar. Men de bärande motiven handlade alltså om demografi och säkerhetsmarginaler. 6För en sammanfattande beskrivning, se and (2013). 1996/97:150, s. 17. Vad gäller säkerhetsmarginalerna kan konstateras att budget- reformen har skapat ett väsentligt robustare budget- system, som har minskat känsligheten även för starka makroekono- miska chocker. Detta illustreras av förloppet under och efter den finansiella kris som tog sin början . Den makroekono- miska påfrestningen under denna kris var av samma storleksordning som krisen ; ändå begränsade sig de offentligfinansiella konsekvenserna till av BNP, som framgår av nedan- stående figur. Till förloppet bidrog också att viktiga aktörer i det ekonomiska systemet bedömde att krisen skulle bli kortvarig. Det stabiliseringspolitiska motivet för ett överskott har alltså försvagats väsentligt. Hur pandemin påverkar denna bedömning är ännu för tidigt att avgöra. En konsekvens av denna förändring är att det argument som överskottsmålet huvudsakligen vilar på är det demografiska – att den offentliga sektorn ska stå ”” inför den ökande andelen äldre i befolkningen. I den senaste större översynen av överskottsmålet konstaterades att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld hade sjunkit från av BNP till 43procent av BNP 2015. Om den offentliga sektorns finansiella till- gångar inkluderades, var den offentliga sektorns nettoförmögenhet av BNP 2015, jämfört med en nettoskuld på cirka 30procent av BNP knappt två decennier tidigare. Kommittén kon- staterade att statsskulden och statens ränteutgifter hade minskat kraftigt och att förtroendet för finanspolitiken hade stärkts. Utredningen konstaterade att den starkt ökade invandringen har förändrat bilden men beskrev det som en förskjutning i tiden av befolkningens åldrande.10 Som framgått av kapitel 13 har försörj- ningskvoten – antalet barn, unga och äldre i relation till antalet per- soner i arbetsför ålder – påverkats starkt av invandringen. Försörj- ningskvoten ökar med mellan , om de utrikes födda exkluderas ur kalkylen. Ur rent demografisk synvinkel är detta en mycket kraftig förändring av förutsättningarna. Den avgörande frågan för samhällsekonomin är i vilken utsträckning de utrikes födda kan integreras och bidra i paritet med sin faktiska potential. En förutsättning för detta är att utrymmet för investeringar i human- kapital är tillräckligt, vilket i sin tur ställer vissa krav på finanspoliti- ken. Utredningen förde emellertid ingen sådan diskussion i sitt be- tänkande. Utredningen förordade efter en diskussion av olika alternativ ett överskottsmål på 1/av BNP och ett skuldankare på 35 pro- cent av BNP, vilket har antagits av riksdagen.11 Vilken finanspolitik som krävs för att upprätthålla en långsiktigt stabil statsskuld är en komplicerad fråga, vars svar beror på ett antal nödvändigtvis osäkra antaganden om ekonomisk tillväxt, demografi med mera. Rent mekaniskt föreligger det ett enkelt samband mellan det årliga finansiella underskottet, tillväxten och den långsiktig stats- skulden. Om underskottet i relation till BNP kallas d, den nominella tillväxten g och skulden i relation till BNP D, gäller långsiktigt att D =d/g. EU:s har satt gränserna för under- skottet till av BNP och för skulden till , vilket hänger samman, om man antar att den nominella årliga tillväxten i ekonomin är i genomsnitt. Blir tillväxten lägre, måste det årliga underskottet i motsvarande mån vara lägre. I har den nominella årliga tillväxten varit . Med Överskottsmålskommitténs föreslagna skuld- ankare på av BNP innebär det ett krav på att underskottet inte överstiger , under förutsättning att tillväxten ligger kvar på denna nivå. kompliceras analysen som sagt av att förutsättningarna för- ändras i olika avseenden – demografisk profil, arbetsutbud, produk- tivitetsutveckling, pensionsålder och andra faktorer. Olika bedö- mare har därför kommit till olika slutsatser. förordade i en utvärdering att det dåvarande målet på av BNP skulle behållas.12 , Konjunkturinstitu- tet, och har alla kommit till slutsatsen att ett mål om balans i de offentliga finanserna är till- räckligt för att garantera en långsiktigt hållbar utveckling av stats- skulden.13 kom i sin egen analys fram till att inte heller ett underskott på av BNP skulle komma i konflikt med stabilitets- och tillväxtpaktens krav.14 Paktens gräns för 2017/18:207. (2014); (2015); (2015); European Com- mission (2016); IMF (2015). 14SOU 2016:67, tabell 7.3. skulden på av BNP motsvarar i själva verket med gjorda antaganden ett underskott på omkring 2/av BNP, det vill säga 1 procentenhets lägre saldo än dagens överskott på 1/av BNP. Ovanstående kalkyler avser endast saldot och säger ingenting om hur detta saldo uppnås. Både utgiftsnivå och skatteuttag kan varieras. Skattekvoten har sjunkit med av BNP mellan och , vilket motsvarar 300 miljar- der kronor.15 Sammanfattningsvis fanns före pandemiutbrottet ett betydande handlingsutrymme även med beaktande av de övergripande restrik- tioner på finanspolitikens långsiktiga utveckling som är allmänt omfattade. Den viktiga restriktionen är att det offentligfinansiella utrymme som man skapar – antingen det sker genom skattehöj- ningar eller genom upplåning – utnyttjas för genuina investeringar, det vill säga utgifter som stärker landets ekonomiska potential. I det demografiska perspektiv som berörts ovan handlar detta primärt om utbildning för att underlätta inträde på arbetsmarknaden, men även andra investeringar blir aktuella i det perspektivet – utbyggd barn- omsorg, bostäder på de orter där det föreligger brist och vissa infra- strukturprojekt med sikte på att förbättra lokala och regionala arbetsmarknaders funktionssätt. Större pandemier och krig har olika effekter på ekonomin.16 Pande- mier får en långsiktig negativ effekt på realräntan, med en topp efter några decennier, medan krig har den motsatta effekten. Detta är naturligt, eftersom pandemier i motsats till krig inte påverkar det fysiska kapitalet. Erfarenheterna från pandemier under både och inne- varande sekel är att andelen av de totala inkomsterna som går till lägre decilgrupperna minskar, att förvärvsfrekvensen i grupper med kort utbildning minskar som de som har högre utbild- ningen knappast påverkas, och att inkomstojämlikheten växer.17 I en 15SCB: Nationalräkenskapsstatistik. 16Jordà et al. (2020). 17Furceri (2020). analys av effekterna av samtliga pandemier – 2017 i 175 länder visar sig ginikoefficienten stiga och ligger sedan kvar på denna nivå.18 Ginikoefficienten för marknadsinkomster stiger mindre än koefficienten för dispo- nibla inkomster, vilket indikerar att de politiska åtgärder som vidtas gynnar de högre inkomstskikten mest. I den mån dessa tidigare erfarenheter kan utnyttjas som besluts- underlag i den nu aktuella krisen blir slutsatsen att fördelningsaspek- terna på krishanteringen måste bevakas noga både i utformning och uppföljning av motåtgärderna. Det är nödvändigt att utnyttja mark- nadsekonomins flexibilitet och fördela kostnaderna efter bärkraft. De företag som påverkats mest har fått problem, när intäkter fallit bort som fasta kostnader för lokaler och lån finns kvar. Fastighetsägare och banker har emellertid intresse av att hyres- gästerna finns kvar efter krisen och kan förväntas vara villiga att omförhandla hyres- och lånevillkor. På samma sätt bör de oundvikliga skattehöjningarna i spåren av krisen fördelas efter bärkraft. En ökad progressivitet har sannolikt förutsättningar att uppfattas som legitim. Erfarenheterna från större väpnade konflikter har en viss relevans här.19 De större krigförande nationerna under hade höga marginalskatter på inkomster – i fall – som både i och Stor- behölls flera decennier efter krigsslutet.20 Bedömning: Fördelningsaspekterna på utformningen av krisåtgär- derna måste bevakas. 16.3Den globala finansmarknaden och makropolitiken21 Finansmarknaderna har expanderat kraftigt . Dagsomsättningen på den globala nivån har tiofaldigats sedan 1980- talet, vilket innebär att den globala finansmarknaden har expanderat Effekten på motsvarar 0,5 standardavvikelser inom den population som författarna har studerat. 19För en översikt, se Caplan (2002). 20Piketty (2013), figur 14.1. 21Avsnittet bygger i huvudsak på underlagsrapporten av framväxten av en globaliserad finansmarknad och den förda makropolitiken av . snabbare än världshandeln, vilken i sin tur har vuxit snabbare en den globala ekonomin. Länge sågs denna expansion som något självklart positivt, eftersom borttagna hinder och utvecklade nätverk enligt gängse ekonomisk logik bör bidra till den ekonomiska utvecklingen. Förändringarna på finansmarknaderna har relevans för fördelnings- politiken på flera sätt. De finansiella tillgångarna är ojämnt fördelade, liksom de olika slagen av tillgångar – aktier, banktillgodohavanden, fastigheter och så vidare. Dessa påverkas olika av ränteläget, som därför får konsekvenser för förmögenhetsfördelningen. Globaliser- ingen kan också utnyttjas i olika utsträckning av olika aktörer – stora företag har större möjligheter än små och förmögna personer större möjligheter än mindre bemedlade. De finanspolitiska kriserna och 2007–2008 reste tvivel kring globaliseringens fördelar. Kriserna fick för många av världens länder långvariga konsekvenser som inte fördelades jämnt över befolkningen, och på många håll skadades legitimiteten också hos det politiska systemet. De två nämnda kriserna var inte unika. Laeven och har i en systematisk sammanställning av banksystemkriser konstaterat att det –2011 ägde rum 147 sådana, det vill säga mellan 3 och 4 kriser i det globala systemet.22 Både policysvaren på kriserna och de samhälls- ekonomiska kostnaderna har varierat starkt.23 Vid sidan av de återkommande kriserna har det låga ränteläget varit ett ämne för diskussion. Olika förklaringar har framförts. Den åldrande befolkningen i många av världens rikare länder kan förvän- tas leda till ett högre sparande för tiden efter arbetslivet, åtminstone i länder med svaga offentliga pensionssystem. En ojämnare inkomst- fördelning leder också till ett större utbud av kapital, eftersom per- soner med högre inkomster tenderar att ha en högre sparkvot. De kapitalplaceringar som blir resultatet av detta högre utbud behöver inte nödvändigtvis resultera i en högre ekonomisk tillväxt ens på global nivå, och definitivt inte i ursprungsländerna. Ett betydande kapitalflöde har gått från till för att finansiera ett växande budgetunderskott, och vissa andra flöden kan kopplas till skatteundandragande. Inom det så kallade BEPS- 22Laeven and (2012). Observera att siffran avser systemkriser och inte kriser i en- skilda banker. 23Amaglobeli et al. (2015). projektet har företagens skatteundandragande uppskattats till 100– 240miljarder US-dollar eller 4–av de totala bolagsskatte- intäkterna per år.24 Det har också gjorts försök att skatta de direkta fördelnings- effekterna av finansiell avreglering och globalisering. De Haan och har i en studie av 121 länder –2005 funnit en tendens att finansiell liberalisering leder till ökad ojämlikhet, men att effekterna beror på hur utvecklade de finansiella institutionerna är när liberaliseringarna införs.25 De politiska förhållandena har ock- så betydelse. Likartade slutsatser dras i en analys av Furceri et al., där man understryker beroendet av institutionella förhållanden.26 Av- regleringar leder till viss ekonomisk tillväxt och ökad ojämlikhet, men avvägningen mellan tillväxt och jämlikhet påverkas av hur utvecklade finansmarknaderna är när åtgärderna sätts i verket. Förändringarna har också gett upphov till en internationell diskus- sion om penningpolitikens och finanspolitikens relativa ställning som instrument för den makroekonomiska styrningen. I den ekono- miska kris som vållats av pandemin förefaller ingen ifrågasätta be- hovet av kraftfulla finanspolitiska ingrepp, men diskussionen hade initierats redan före denna kris och sannolikt kommer sannolikt att fortsätta efter det att det akuta skedet är över. I det svenska statliga budgetsystemet görs ingen åtskillnad mellan investeringar och konsumtionsutgifter. Det har rests farhågor om att detta skulle leda till en utträngning av offentliga investeringar och en för låg investeringsnivå, i synnerhet om akuta kriser tvingar fram höga utgifter av annat slag. Vissa av de utgifter som förordas i detta betänkande, och även en del av dem som presenterats i regeringens knippen av krisåtgärder har karaktär av investeringar i humankapital och träffas därför inte av denna kritik. Den skepsis som rått inför ett återinförande av en särskild kapitalbudget beror på svårigheterna att särskilja konsumtion från investeringar och den risk som detta innebär för den långsiktiga finansiella stabiliteten. 24OECD (2015 d). 25De Haan and (2017). 26Furceri et al. (2019).