sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — De krav som en kommun kan ställa i rollen som byggherre är både krav på utform- ning och krav på tekniska egenskaper. De upphandlingsrättsliga reglerna är inte heller ett hinder för en kommun att ställa egna krav på byggandet när en kommun upphandlar en byggnad. Inte heller fall där kommunen agerar som fastighetsägare omfattas nödvändigt- vis av förbudet i PBL. När kommunen behåller äganderätten och upplåter en fastighet med nyttjanderätt till exempel tomträtt, så har kommunen rätt att ställa egna krav. En kommun kan ha program- förklaring för vilka krav som ska ställas på byggnader om kommunen bygger i egen regi. Det får dock inte missuppfattas så att dessa krav anses gälla i andra fall än där kommunen är byggherre. Anledningen till att byggaktörer upplever att kommuner ställer egna krav i strid med förbudet i PBL kan t.ex. vara att det sker i en situation där kommunen är byggherre. I så fall agerar kommunen inom nuvarande reglering men agerandet kan ändå upplevas som ett problem av byggaktörer. Att en kommuns agerande upplevs som problematiskt är dock inte samma sak som att kommunens agerande skulle vara felaktigt och i strid med gällande regler. Eftersom gräns- dragningen ibland blir otydlig kvarstår bilden av att kommuner fort- farande ställer egna krav i strid med förbudet. Kommuner har olika förutsättningar men kan dra nytta av andra kommuner som har liknande situation. Att sprida goda exempel kan också ge möjlighet till kommuner att se över det egna arbetet. Sam- verkan och dialog med de kommunala tjänstepersoner och politiker som tar fram krav behövs för att ge insikt i vilka effekter krav får på byggande i form av tid och kostnader. Det behövs större kunskap om problembilden för standardiserat byggande i förhållande till detalj- planering. Standardiserade byggkoncept bygger på upprepning och stordriftsfördelar. Specifika krav på byggandet tvingar fram avsteg från de standardiserade processerna. Även om det finns en negativ inställning till seriebyggda fler- bostadshus tycks det finnas en förståelse för de problem som sådant byggande upplever vad gäller kommunernas arbete och kravställande. Flera kommuner som arbetar för ett ökat bostadsbyggande och som vill underlätta för ett standardiserat byggande ser över planprocessen Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus i syfte att säkerställa att de krav som ställs är generella för att möjlig- göra standardiserade koncept. 8.2Tydligare styrning av de kommunala bostadsbolagen Bedömning: Kommuner bör genom ägardirektiv styra sina allmän- nyttiga bostadsbolag till att bygga standardiserat för att uppnå mål om bostäder med låg boendekostnad. Det kommunala allmännyttiga bostadsbolaget är ett verktyg som kommunerna kan använda för att påverka bostadsbyggandet. Ägaren styr det kommunala bolaget genom ägardirektiv. Ett flertal allmän- nyttiga bostadsbolag har eller har haft kvantitativa mått på hur många bostäder de förväntas bygga. Få bolag har tydliga ägardirektiv om att bygga bostäder med låg boendekostnad och få eller inga bolag tycks ha direktiv om att nyttja befintliga ramavtal. I utredningsarbetet har det framkommit att den politiska styrningen i en kommun kan skilja sig åt mellan målsättning för kommunens arbete med planering och bygglov och den styrning och målsättning som kommunens allmännyttiga bostadsbolag får av ägaren kommunen. Det får av naturliga skäl konsekvenser för bostadsbyggandet om en kommun använder sig av de verktyg som står till förfogande på mot- stridiga sätt. Det är problematiskt att det förekommer att kommuner ger det allmännyttiga bostadsbolaget ett kvantitativt mål för bostads- byggandet som det saknas tillgänglig byggbar mark och plan- beredskap i kommunen. har behov av förutsägbarhet och trans- parens när det kommer till de krav som ställs på byggande och en kommuns planering av bebyggelse. I kommuner där markpriserna är höga har de allmännyttiga bostads- bolagen svårt att hävda sig i konkurrensen om mark vid markanvis- ningstävlingar. Allmännyttiga bostadsbolag avstår därför från att delta vid markanvisningstävlingar i synnerhet när markpris är en del av konkurrensen. Tävlingar kräver i allmänhet stora förberedelser. Det finns ofta förväntningar på särskilda lösningar och hänvisningar till olika program. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus Kommuner bör genom ägardirektiv tydligare styra sina allmän- nyttiga bostadsbolag till att bygga standardiserat för att uppnå mål om byggande av bostäder med låga boendekostnader. Styrningen kan i så fall handla om att kvantitativa mål för nyproduktion uppnås genom avrop på befintliga ramavtal och hyresnivåer. En kommun som ser över de krav som ställs vid markanvisning och arbetar mot att ta fram s.k. flexibla detaljplaner skapar förutsättningar för att standardiserat bostadsbyggande ökar i kommunen 8.3Kommuner bör se över krav vid markanvisningar Bedömning: Kommuner bör beakta hur de krav som ställs vid markanvisningar kan påverka möjligheterna att öka ett standardi- serat bostadsbyggande. När det gäller kommuners agerande som markägare handlar det dels om de villkor som en kommun ställer i en markanvisning dels om det förfarande som en kommun väljer för en markanvisning. Om det är fråga om försäljning av mark finns det fördelar om marken är planlagd innan markanvisning sker eftersom byggandet i så fall kan påbörjas snabbare. Kommuners sätt att arbeta med markanvisningar påverkar vilken typ av byggande och vilken typ av byggaktör som gynnas. Krav på tekniska egenskaper, som till exempel energianvändning, i markanvis- ningar kan ställas av en kommun utifrån motiv om att främja hållbart byggande. Ofta finns den kommunala satsningen på hållbarhet och miljö beskriven i olika riktlinjer och policys. Att kommunen tar fram sådana policys har stöd i de politiska satsningar som görs för att främja hållbarhet och beakta hänsyn till miljöpåverkan i byggande. finns byggaktörer som självmant gör likande satsningar för att byggprojekt ska uppfylla olika miljöcertifieringar. Byggaktörer driver på utvecklingen mot ett mer hållbart byggande. Exempelvis ger det ramavtal som Allmännytta har tagit fram be- ställare möjlighet att prioritera en låg energianvändning i sin upp- handling av flerbostadshus. Krav på miljö och hållbarhet i markanvisningar kan dock vara kostnadsdrivande och fördyra bostadsbyggandet. Det är av vikt att en kommun som väljer att ställa krav på t.ex. hållbarhet i byggandet Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus beaktar att sådana krav kan påverka möjligheten att öka bostads- byggandet i kommunen. Det gäller särskilt byggande som ska vara kostnadseffektivt i syfte att möjliggöra lägre boendekostnader. Det ska dock inte förstås som att standardiserat bostadsbyggande inte skulle kunna uppfylla krav på hållbarhet i byggandet. Andra krav i markanvisningar som kan fördyra byggandet och göra det svårt för en byggaktör att använda sig av ett standardiserat koncept handlar om specifika krav på viss utformning av byggnader, på att bygga i visst material eller på att byggnader ska ha vissa funktioner. Markanvisningsvillkor i strid med 8 kap. 4 a § PBL är avtalsvillkor som är utan verkan. Om kommunen till exempel vägrar ett start- besked eller ställer vissa krav i ett bygglov kan kommunens beslut överklagas. På motsvarande sätt kan ett avtalsvillkor komma att prövas i allmän domstol (prop. 2013/14:126 s. 223). Prövningen avser i så fall om kommunens beslut eller ställda avtalsvillkor har stöd i PBF och BBR eller om kravet strider mot regleringen. Byggaktörer använder sällan eller aldrig denna möjlighet vilket har flera förklararingar. Dels är det tidskrävande att få till stånd en rättslig prövning. Dels kan det påverka byggaktörens möjlighet att verka i kommunen . Det är sällan framgångsrikt att processa mot en part som man önskar ingå avtal med. Trots att förbudet mot kommunala särkrav begränsar kommunens möjlighet att ställa vissa krav i samband med en markanvisning så upplever flera byggaktörer att problemet fortfarande finns kvar. Vid en markanvisning sker en förhandling mellan kommunen och bygg- aktören. Kommunen kan och ska ställa krav som går utöver mark- priset och har ett ansvar för planläggning och bostadsförsörjning. kan kommuner använda sig av verktyget markanvisningar på ett sätt som försvårar för standardiserat byggande. Även om kom- muner inte direkt ställer krav på byggnaders tekniska egenskaper i samband med en markanvisning upplever byggaktörer att kommun- erna i stället får igenom sådana krav indirekt genom att föra in kraven i olika policydokument eller programförklaringar som blir styrande för kommunens markanvisningar. När det gäller flerbostadshus med en standardiserad utformning, så är det främst i områden utanför tätorter och centrala lägen som det finns förutsättningar för att uppföra sådana hus. i ytter- områden är på så sätt attraktivt för ett standardiserat bostadsbyggande. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus En kommun kan ställa upp krav i en markanvisning som innebär att standardiserat byggande premieras. 8.4Kommunernas kontroll behöver bli mer enhetlig Bedömning: Det finns behov av att kommunernas kontroll av tekniska egenskapskrav blir mer enhetlig och förutsägbar när det gäller byggnader som tas fram i en standardiserad process. belyste (SOU 2012:86) problemet att kommunerna gör olika tolkningar av bostadsutformningskraven och de tekniska egenskapskraven. Införandet av förbudet mot kom- munala särkrav i PBL, som trädde i kraft , syftade till att lösa problemet med att olika regler gällde i olika kommuner. Trots denna reglering ansågs problemet med olika krav på byggande i kommuner behöva fortsatt utredning. fick 2016 i uppdrag av regeringen att lämna förslag som innebar att bostadsbyggnader som i allt väsentligt är likadant ut- formade bedöms på samma sätt vid tillämpningen av vissa krav i PBL. I rapporten mer förutsägbar byggprocess, Förenklad kontroll av serietillverkade hus (2017:23) lämnade två förslag; ett som omfattar en utveckling av dagens system med certifierade sakkunniga och ett om utformning av certifierade byggprojekteringsföretag. Båda förslagen byggde på principen att bedömningar av de tekniska egenskapskraven inför startbesked inte längre skulle göras av kom- munerna. Det första förslaget handlade om att de certifierade sakkunniga skulle få en utökad roll att kontrollera projekteringen av bostäder utifrån de krav som de är certifierade för. Bedömning av sakkunnig i ett sakkunnigintyg skulle sedan godtas av i sam- band med startbesked enligt PBL. Det andra förslaget innebar att byggherren skulle kunna låta ett certifierat byggprojekteringsföretag utföra projekteringen. När ett certifierat byggprojekteringsföretag utförde projekteringen skulle den byggnad som projekteras kunna antas komma att uppfylla samt- Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus liga tekniska egenskapskrav. Certifieringsföretagens bedömningar som redovisas i projekteringshandlingarna skulle enligt förslaget godtas av kommunen vid startbesked enligt PBL. anger i rapporten att det är en förutsättning att vissa krav som tillgänglig- hetskrav, vilka i gällande rätt prövas i bygglovet, skulle göras till egen- skapskrav för att bedömas i samband med starbeskedet. redovisade i sin rapport även alternativa förslag som enligt inte var lämpliga att genomföra. ansåg inte att ett system med nationellt typgodkännande borde genomföras. Ett nationellt typgodkännande förklarades som ett system där bygg- kan få projekteringen av sin byggnad godkänd av ett tredje- partsorgan som är ackrediterat av nationella ackrediteringsorganet Swedac. Organet skulle göra en bedömning en gång för alla av bygg- nadens tekniska egenskaper utifrån en specifikation utan koppling till hur den produceras eller hur den placeras på marknaden. I Bo- verkets rapport förespråkades inte heller ett system med kommunalt ömsesidigt godkännande mellan kommuner. Detta alternativ innebar att byggherren först får projekteringen av sin byggnad godkänd för uppförande i en kommun. Sedan blir en likadan byggnad per auto- matik godkänd för uppförande i andra kommuner genom ett så kallat ömsesidigt erkännande mellan kommuner. I slutbetänkandet från byggregler (SOU 2019:68) föreslogs att en ny myndighet skulle inrättas med uppgift att ge förhandsbesked om en viss lösning kan antas uppfylla de krav som ställs på byggande. Syftet med den nya myndigheten skulle vara att få rättsliga avgöranden som skulle medföra att kom- munernas tillämpning av byggreglerna blev mer enhetlig. Ett förhands- avgörande skulle avse de krav som inte är platsspecifika och bör vara gällande för , kommunerna, vid bygglovsprövningen och i byggprocessen. Vetskapen att samma projekt kan komma att bedömas på ett annat sätt om byggandet sker i en annan kommun gör det enligt vad som framkommit i utredningen svårt för byggaktörer att effektivisera processen eftersom de inte vet på förhand vad som eventuellt måste projekteras om. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus Utredningens referensgruppsmöten har vid upprepade tillfällen, baserat på de synpunkter referensgruppsmedlemmarna själva haft, kommit att behandla problemet med kommuners olikartade bedöm- ningar. Utredningens bild är att ett betydande antal av referens- gruppens medlemmar anser att det finns ett stort behov av ett kon- trollförfarande som innebär att en byggherre kan få ett byggprojekt bedömt på förhand när det kommer till de krav som ställs på en utformning och tekniska egenskaper och att bedömningen sedan blir rättsligt bindande för en kommun i bygglov- och bygg- processen. Problemet med att olika kommuner tolkar byggreglerna olika finns främst för de byggaktörer som vill uppföra hus med likadan utformning i olika kommuner. En byggaktör som bygger enskilda byggprojekt har behov av förutsägbara och tydliga byggregler men har lättare att anpassa sig till den enskilda kommunens tolkning. Möj- ligheten till en enhetlig bedömning i hela landet är nyckeln till att gynna kostnadseffektivt bostadsbyggande i form av standardiserat bostadsbyggande. Vid bygglovsprövningen görs inte någon skillnad beroende på om en del i nybyggnaden är prefabricerad. Det är byggnaden som helhet som prövas gentemot de krav som ställs på byggnader. Konsekvensen av att till exempel tillgänglighetskrav inte anses uppfyllda gällande placeringen av en toalettstol i badrummet kan därför bli att bygglov nekas. Kraven granskas specifikt men byggnaden bedöms som en helhet. Det blir därför problematiskt om en modul med en badrums- inredning som produceras i fabrik anses tillgänglig och uppfylla de krav som ställs i en kommun men inte i en annan. Det innebär i så fall att fabrikstillverkningen måste ställas om. Kostnaderna för anpass- ning är därför större för serietillverkare än andra byggherrar. En byggherre som bygger unika byggprojekt har däremot relativt större möjlighet att i samförstånd med kommunens handläggare anpassa den projekterade åtgärden utifrån kommunens tolkning och tillämp- ning av byggreglerna. En enhetlig bedömning – oavsett i vilken kommun byggandet sker – av tekniska egenskapskrav, kravet på lämplighet för ändamålet och kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med ned- satt rörelse- och orienteringsförmåga, gör det möjligt att hålla pro- duktionskostnaderna nere. Det handlar bland annat om de tekniska Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus egenskapskraven som bärande stomme, brandskydd, energihushåll- ning, bullerskydd och fuktsäkerhet. Kommuner är förhindrade att ställa egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper vid bygglovsprövningen. Syftet med förbudet är att tekniska egenskapskrav ska vara förutsägbara och enhetliga över hela landet och därigenom hindra merkostnader vid byggnation. Trots detta har det i flera utredningar, såväl som i denna utred- ning, påtalats att ett återkommande problem för standardiserat bygg- ande är att byggnadsprojekt bedöms olika utifrån byggreglerna i olika kommuner. Det påverkar det enskilda byggprojektet som byggaktörens möjlighet att utveckla ett standardiserat koncept för- svåras. Byggprocessen behöver vara förutsägbar och enhetlig för att ett standardiserat, industriellt och repeterbart byggande ska ges förut- sättningar att utvecklas. Beslutsfattandet behöver vara transparent och de tolkningar och bedömningar som ligger bakom behöver göras på ett likartat sätt. Enhetligheten och förutsägbarheten behöver finnas på en detaljerad nivå. När det gäller kommunernas olika tolkning av byggreglerna, de tekniska egenskapskraven, så har olika förslag lämnats som handlar om att en annan aktör än kommunen ska göra bedömningen av om kraven kan antas komma att uppfyllas och att denna bedömning sedan ska vara bindande för kommunerna i startbeskedet. Kommuners olikartade bedömningar av krav på byggnaders ut- formning och tekniska egenskaper är endast ett av flera hinder för utvecklandet av ett standardiserat bostadsbyggande. Det är viktigt att se kommuners agerande i flera roller när det kommer till bostads- byggandet för att få en helhetsbild av problemet. Gestaltningskrav och detaljerade planbestämmelser om byggnaders utformning är också hinder som gör att det är svårt för en byggaktör att bygga med standardiserade processer. Som framgår av redogörelsen för tidigare utredningar har flera förslag på författningsändringar lämnats till Regeringen vilka fort- farande är under beredning. Det är av denna anledning inte nöd- vändigt att utredningen tar fram förslag till ändrad lagstiftning i Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus Utredningens direktiv anger att utredningen endast bör lämna förslag till ändrad lagstiftning som utredningen finner det nöd- vändigt att lämna.1 Utredningen har därvid funnit det lämpligt beakta att de förslag som redan initierats bereds inom . 8.5Kommuner bör sträva mot flexibla detaljplaner Bedömning: Kommuner bör sträva mot att ta fram flexibla detalj- planer. Vid planläggning är kommunen skyldig att beakta såväl allmänna som enskilda intressen (se 2 kap. 1 § PBL). Planläggning är arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. Bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 § första stycket 1). Planläggning får inte ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket kan medföra en sådan påverkan på omgivningen som innebär en fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt (2 kap. 9 §). Utredningen har särskilt sett till planläggning i form av upprättandet av detaljplaner. Syftet med detaljplanering är att reglera och fastställa en lämplig användning av mark- och vattenområden. En detaljplan reglerar hur marken får användas, till exempel för bostäder, handel eller kontor. Detaljplaner kan även reglera byggandet i form av planbestämmelser om byggnaders storlek, högsta tillåtna byggnadshöjd, högsta vånings- antal, avstånd från hus till tomtgräns och rättigheter att dra fram ledningar eller gångvägar över annans mark. En detaljplan gäller tills dess att den upphävs, ändras eller ersätts av en ny plan. Planpro- cessen syftar också till att åstadkomma en lokal förankring av mark- användningen.2 2019:31 s. 8, se bilaga 1. 1985/86:1 s. 79. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus Ett hinder för byggaktörer som bygger flerbostadshus i en väsent- ligen standardiserad process är att detaljplaner är så detaljerade att det uppstår problem vid genomförandet. En detaljerad reglering av byggnaders utseende kan vara ett problem för utvecklandet av bygg- andet av seriebyggda flerbostadshus. Detaljerade detaljplaner anges ofta vara ett uttryck för en hög ambitionsnivå hos kommunen vad gäller att skapa arkitektoniska värden. En del kommuner har där- emot uppgett att de har som uttalat arbetssätt att ta fram flexibla detaljplaner i syfte att skapa goda förutsättningar för bostadsbygg- ande i kommunen. Ett flertal kommuner har uppgett att detaljplanen anpassas efter platsen som ska detaljplaneras och att det påverkar detaljeringsgraden i planbestämmelserna. Problemen hänför sig till tillämpningen av lagstiftningen och inte nödvändigtvis till regel- verket i sig. De kommuner som har som uttalat arbetssätt att ta fram flexibla detaljplaner visar att nuvarande lagstiftning inte är ett hinder för detta utan att det är en fråga om tillämpning. Lagstiftningen innehåller regler om att planavvikelser i viss om- fattning och under vissa förutsättningar kan tillåtas i bygglovspröv- ningen. Möjligheten att tillåta planavvikelse i lagstiftningen mildrar effekterna av alltför detaljerade detaljplaner i utredningens mening. Av denna anledning ser utredningen skäl att föreslå ytterligare möj- lighet till planavvikelse som särskilt gynnar seriebyggande av fler- bostadshus. 8.6Utredningens lagförslag för ökat byggande av seriebyggda flerbostadshus Syftet med utredningen är att gynna en utveckling där lägre pro- duktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Utred- ningen ser behov av att byggandet av seriebyggda flerbostadshus möjliggörs i större utsträckning. Utredningen föreslår att en ny möj- lighet till planavvikelse för flerbostadshus som uppförs som ett serie- byggt flerbostadshus införs. För att sätta utredningens förslag i relation till nuvarande lag- stiftning om redan tillåtna planavvikelser vid bygglovsprövningen redogörs inledningsvis för gällande rätt i avsnitt 8.6.1. De behov som motiverar utredningens förslag redovisas i avsnitt 8.6.2. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus förslag till ändrad lagstiftning redogörs för i avsnitt 8.6.3. Författ- ningskommentarer finns i kapitel 12. 8.6.1Nuvarande reglering av planavvikelse En grundförutsättning för bygglov är att åtgärden stämmer överens med detaljplanens bestämmelser. Denna utgångspunkt framgår av 9 kap. 30 § PBL. Om det finns en detaljplan för ett område så har områdets lämplighet för avsett ändamål prövats vad gäller lokali- sering.3 Det är dock svårt att förutse eller i detalj reglera alla situa- tioner som kan uppkomma. Kommunerna har därför getts möjlighet att medge bygglov för vissa åtgärder som avviker från detaljplanens bestämmelser i vissa fall. Av 9 kap. 31 b och 31 c §§ PBL framgår att bygglov under vissa förutsättningar får ges, trots att åtgärden avviker från detaljplanen. Om avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte och den dessutom (1)är liten eller (2) av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt får bygglov ges enligt 9 kap. 31 b § PBL. Efter genomförande- tidens slut får bygglov också ges om åtgärden (1) är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse eller (2) innebär en sådan annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen enligt 9 kap. 31 c § PBL. En avvikelse enligt 9 kap. 31 b § PBL kan godtas både under detaljplanens genomförandetid och efter att den har gått ut medan en avvikelse enligt 9 kap. 31 c § PBL endast kan medges efter det att genomförandetiden har gått ut. Såväl 9 kap. 31 b § som 31 c § 1 PBL förutsätter att åtgärden är förenlig med planens syfte. Vad som utgör planens syfte ska, enligt 4 kap. 33 §, anges i planbeskrivningen. Ett uttalat syfte måste alltid beaktas. Men även underförstådda syften som följer av enskilda plan- bestämmelser eller planens utformning i övrigt, har betydelse.4 Bedöm-