sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — För det första skulle en rätt att överklaga avgiftsbeslut till allmän förvaltningsdomstol harmoniera med den överklagandeordning vi i huvudbetänkandet föreslår ska gälla enligt 8 kap. 1 § öppna datalagen. En harmoniering mellan dessa regelverk är något som vi har bedömt vara eftersträvansvärt (se avsnitt 3.2). I många fall kommer tillhandahållandet i elektronisk form att ha sin grund i formkraven i öppna data-lagen och en begäran om vidareutnyttjande. Olika instansordningar avseende beslut som rör avgifter kan därför bidra till parallella processer. I huvudbetänkandet har vi visserligen gjort bedömningen att problemet för den som överväger att överklaga ett beslut inte bör överdrivas och att det i första hand är av vikt att beslutsmyndigheten lämnar korrekt information om hur ett visst beslut kan överprövas (huvudbetänkandet, avsnitt 12.4.3). Med hänsyn till att ett beslut enligt 23 § avgiftsförordningen kräver dels att avgiften har betalats, dels att beslutet särskilt efterfrågas, har vi svårt att se att det i praktiken skulle innebära några problem för myndigheten att hålla isär frågorna. Om sökanden i ett enskilt fall överklagar avgiften enligt både avgiftsförordningen och öppna data-lagen bör det dock ankomma på domstolen att på ett lämpligt sätt praktiskt hålla ihop ärendet. En gemensam instansordning skulle därmed bidra till en mer enhetlig process, där frågor kring en avgifts förenlighet med såväl de bestämmelser som vi redovisar i avsnitt 7.3 som bestämmelser om avgiftsnivåer enligt öppna data-lagen kan prövas i ett sammanhang. Inte minst ur ett processekonomiskt hänseende är en sådan ordning att förorda enligt vår uppfattning. Med hänsyn till att samma avgift kan kräva överväganden enligt både öppna data-lagen och avgiftsförordningen anser vi att de effektivitetsskäl som anförts av och i ovan nämnda promemoria (Ds 2017:37) inte gör sig gällande. Ovanstående talar enligt vår mening starkt för att införa en utökad möjlighet att överpröva avgifter som tas ut för information som tillhandahålls i elektronisk form. Syftet med öppna data-lagen kan också antas främjas genom en utökad möjlighet att enligt avgiftsförordningen överpröva de avgifter som tas ut. För det andra framgår av praxis att beslut om avgifter som tas ut enligt 4 § 8 avgiftsförordningen kan överklagas enligt förvaltningslagen (jfr HFD 2013 ref. 21 och SOU 2010:4, s. 353). Om det inte finns någon avvikande föreskrift i annan författning ska ett beslut av Överklagande av beslut om avgifter en myndighet som omfattas av förvaltningslagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol (40 § förvaltningslagen). Ett administrativt beslut om att ta ut en avgift för att tillhandahålla information i elektronisk form kan därmed även enligt nu gällande bestämmelser komma att prövas av fler instanser än . Ett tredje förhållande som talar för att prövningen inte bör göras av endast , är att avgifter som tas ut med stöd av i vart fall de bestämmelser vi redovisar i avsnitt 7.3.5 kan innefatta ett större mått av bedömning än de utpräglade schablonavgifter som tas ut enligt 15 § avgiftsförordningen. De ställningstaganden som kan behöva göras avser i många fall också de avgiftsprinciper som följer av öppna data-lagen, som i sin tur bygger på EU-rättsliga föreskrifter som inte har någon motsvarighet i fråga om papperskopior. Enligt vår mening talar detta starkt för ett behov av domstolspraxis i högre instans som kan vara vägledande på ett annat sätt än ett beslut från . Sådan praxis kan antas få större genomslag hos förvaltningsmyndigheterna, men det kan också antas att kommunala myndigheter och andra organ som inte omfattas av avgiftsförordningen i större utsträckning beaktar den. En ordning där överklagande av ett beslut om avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form överprövas enligt samma instansordning som vi föreslår ska gälla enligt 8 kap. 1 § öppna datalagen undanröjer också problemet med att i vissa fall överprövar sina egna avgiftsbeslut. Verket har visserligen gjort det principiella ställningstagandet att sådana beslut inte ska överklagas till verket, utan till förvaltningsdomstol.3 Detta har dock inte accepterats av domstolarna. I Förvaltningsrätten i beslut i mål nr 27231-13 gjordes bedömningen att det i avgiftsförordningen inte görs undantag för egna beslut, varför verkets beslut att lämna över överklagandet till förvaltningsdomstol upphävdes. Vi anser sammantaget att övervägande skäl – såväl rättsliga som processekonomiska och praktiska – talar för att ett beslut om avgifter som har tagits ut med stöd av den bestämmelse som vi redovisar i avsnitt 7.3.2 ska kunna överklagas till domstol och inte i den ordning som anges i 24 § avgiftsförordningen. Att en sådan ordning undanröjer risken för en konflikt med rätten till domstolsprövning 3Skatteverkets ställningstagande Överklagbarheten av beslut enligt avgiftsförordningen (1992:191), , dnr 131 616071-04/111. Överklagande av beslut om avgifter enligt artikel 6.1 i bör också framhållas som en positiv effekt av förslaget. Det saknas enligt vår bedömning skäl mot att i all väsentlighet tillämpa samma överklagande- och instansordning som i 8 kap. 1 § öppna data-lagen, som följer vad som normalt gäller för förvaltningsbeslut, nämligen att första instans som huvudregel ska vara förvaltningsrätt (jfr Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 185 och där angivna hänvisningar). Vi kan dock notera att det av lagtekniska skäl inte är möjligt att, på samma sätt som i öppna data-lagen, införa en möjlighet att överklaga en kammarrätts beslut om en avgift enligt den bestämmelse vi föreslår i avsnitt 9.3.1 till , när ärendet har inletts i kammarrätten. Detta följer av att , enligt 2 § första stycket 2 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, prövar överklaganden av andra beslut i förvaltningsärenden som enligt lag ska göras till domstolen. Särskilt om överklagandeordningen för avgifter enligt 15 § I syfte att uppnå en större enhetlighet uppkommer frågan om den överklagandeordning som vi redovisar i detta avsnitt också bör tillämpas på myndigheters beslut om avgifter som tas ut enligt 15 § avgiftsförordningen. För det första kan vi konstatera att det normalt sett inte kommer att uppkomma situationer då en begäran om att få tillgång till information resulterar i ett beslut enligt både 15 § och de avgiftsbestämmelser som vi redovisar i avsnitt 7.3. Det finns därför inte några direkta processekonomiska skäl som talar för att samma ordning bör gälla. Till detta kommer att de avgifter som tas ut med stöd av 15 § är starkt schabloniserade och att antalet överklaganden – enligt uppgifter från – är synnerligen få till antalet. Det finns inte heller några EU-rättsliga krav att ta hänsyn till. Mot denna bakgrund anser viatt det inte finns anledning att ändra gällande ordning och föreskriva en utökad möjlighet till prövning i fler instanser än vad gäller avgifter som tagits ut med stöd av 15 § avgiftsförordningen. Överklagande av beslut om avgifter 9.3.3Avgifter som tas ut enligt ett särskilt bemyndigande Vi avser inte att i slutbetänkandet reglera de avgifter som tas ut med stöd av ett särskilt bemyndigande från regeringen, se avsnitt 2.1.1. Vi har inte kunnat finna någon praxis eller annan vägledning för hur sådana avgifter kan prövas enligt gällande bestämmelser. Det kan emellertid konstateras att det, i likhet med vad som gäller för avgifter som tas ut med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen, saknas särskilda bestämmelser som reglerar beslut och överklagande i dessa fall. Samma principer kan därför antas vara tillämpliga när en avgift tas ut med stöd av ett särskilt bemyndigande, dvs. att det saknas en rätt att begära ett beslut, men att om ett sådant fattas kan det som utgångspunkt överklagas enligt förvaltningslagen, om inte avvikande bestämmelser finns i annan författning. Med hänsyn till detta kan det antas att om det fattas ett beslut om en avgift som tagits ut med stöd av ett särskilt bemyndigande, kommer det i många fall att kunna överklagas i samma ordning som vi redovisar i avsnitt 9.3.2. Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns anledning att föreslå att de bestämmelser om beslut och överklagande som vi redovisar ovan ska tillämpas även när en avgift har tagits ut med stöd av ett särskilt bemyndigande. Vi vill här erinra om att det är av vikt att en myndighet i ett enskilt fall är uppmärksam på räckvidden av ett särskilt bemyndigande, så att det inte exempelvis tillämpas felaktigt på ett tillhandahållande i elektronisk form som utgör ett offentlighetsuttag. Det kan exempelvis vara så att bemyndigandet endast avser tillhandahållande inom det som utgör myndighetens uppdragsverksamhet (jfr SOU 2010:4, s. 355). Det övergripande syftet med våra förslag är att införa en enhetlig och förutsebar reglering av avgifter för information som tillhandahålls i elektronisk form av myndigheter. Vår sammantagna bedömning är att förslagen främjar detta syfte på ett ändamålsenligt sätt och att de kan bidra till såväl en bättre offentlighetsinsyn som en ökad tillgång till information som är formaterad på ett sätt som möjliggör att den kan vidareutnyttjas, till rimliga avgifter som i viss utsträckning är fastställda på förhand. När det gäller de finansiella konsekvenserna av förslagen är det, som vi återkommer till i avsnitt 10.2, svårt att dra några säkra slutsatser. Vi bedömer dock att våra förslag, med de avgiftsnivåer som vi redovisar i avsnitt 7.3.2 som utgångspunkt, inte kommer att medföra några budgetära konsekvenser för myndigheter som inte kan hanteras inom befintliga anslag. I avsnitt 10.2 behandlar vi de finansiella konsekvenser som kan följa för myndigheter och för den som efterfrågar information i elektronisk form. I avsnitt 10.3 tar vi upp bl.a. samhällsekonomiska konsekvenser och i avsnitt 10.4 behandlar vi vilka effekter förslagen kan ha för den kommunala självstyrelsen. I avsnitt 10.5 redogör vi slutligen för övriga konsekvenser av våra förslag. Bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) gäller för vårt arbete. I 14 § anges att om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. att i detta avsnitt redogöra för de finansiella konsekvenser som våra förslag kan leda till för statliga myndigheter och för dem som efterfrågar information i elektronisk form. När det gäller de konsekvenser som ökade krav på att tillhandahålla information i elektronisk form kan medföra för myndigheter hänvisar vi till huvudbetänkandet, avsnitt 18.2.4 och 18.4. I detta avsnitt redogör vi således endast för de konsekvenser som våra förslag om reglering av avgiftsuttaget kan antas medföra i dessa fall. Vi vill inledningsvis lyfta fram att det är mycket svårt att dra några säkra slutsatser om vilka finansiella effekter förslagen kan medföra. Anledningarna till detta är flera. För det första är effekten av förslagen till viss del avhängig av att öppna data-lagen införs i enlighet med våra förslag i huvudbetänkandet. Exempelvis kan andelen offentlighetsuttag antas påverkas om formatkraven genomförs på det sätt vi föreslår. För det andra saknas – även med hänsyn till de svar vi fått genom enkätundersökningen – ett tillförlitligt underlag kring hur, och i vilken utsträckning, avgifter tas ut för information i elektronisk form. Det som däremot står klart är att avgiftsuttagen skiljer sig åt betydligt. För det tredje påverkas effekten av förslagen av hur mycket information som efterfrågas i praktiken, hur den är organiserad hos myndigheterna och den tekniska mognaden hos myndigheterna, t.ex. vad gäller möjligheten att digitalt maska information som behöver sekretessbeläggas. Det är vidare svårt att med någon säkerhet uppskatta hur stor andel av avgifterna för information i elektronisk form som tas ut enligt ett särskilt bemyndigande. Vi kan slutligen konstatera att en bedömning av effekterna av våra förslag, såväl för myndigheter som för allmänheten, påverkas av att de avgiftsbelopp vi föreslår i avsnitt 7.3.4 och 7.3.5 inte bygger på någon djupare statsfinansiell analys. Beroende på hur de slutligen fastställs kan effekterna komma att påverkas i betydande utsträckning. Vår bedömning: Förslagen bedöms inte leda till några budgetära konsekvenser för myndigheterna som inte kan hanteras inom befintliga anslag. Vilka effekter förslagen får för myndigheternas redovisning och kostnadsuppföljning samt andra budgetära frågor, bl.a. när mervärdesskatt ska tas ut, bör belysas närmare i annan ordning. Ny reglering av avgifter för information i elektronisk form En betydelsefull skillnad mot nuvarande reglering av avgiftsuttag för information i elektronisk form är att vi föreslår att myndigheterna ska vara skyldiga att ta ut en avgift. Syftet med detta är att uppnå en hög grad av enhetlighet och förutsebarhet. Vi har strävat efter att formulera bestämmelserna på ett sätt som gör det kostnadseffektivt att ta ut en avgift, dvs. att skyldigheten att ta ut en avgift inte ska inträda när avgiften är så låg att kostnaderna för att administrera avgiftsuttaget överstiger avgiften. Med hänsyn till detta anser vi att det är sannolikt att en avgift i praktiken kommer att tas ut i ungefär samma utsträckning som enligt nu gällande bestämmelser. Om något så kan en skyldighet att ta ut en avgift motverka att myndigheter underlåter att ta ut en avgift i syfte att framstå som mer serviceinriktade än vad förvaltningslagen (2017:900) kräver. Genom enhetligt fastställda avgiftsnivåer bedömer vi även att behovet för enskilda myndigheter att arbeta fram detaljerade riktlinjer för avgiftsuttaget minskar kraftigt. De administrativa kostnaderna för myndigheterna kan mot denna bakgrund inte antas öka med anledning av vårt förslag att avgifter ska tas ut när information tillhandahålls i elektronisk form. Vi anser att samma bedömning kan göras vad gäller våra förslag kring avgifter för offentlighetsuttag (avsnitt 7.3.4) respektive informationsuttag i övrigt (avsnitt 7.3.5). Detta inte minst genom att vi föreslår att en avgift endast ska tas ut vid ett offentlighetsuttag om antalet filer överstiger nio. Genom att bestämmelsen i avsnitt 7.3.5 medger ett uttag av avgifter dels enligt en schablon, dels för arbete beräknat enligt vissa fasta tidsintervall, är vår bedömning att beräkningen av avgiften även för mer kostnadskrävande arbete kan beräknas utan att det medför någon större administrativ börda. Förslaget i avsnitt 7.3.4 om avgifter för offentlighetsuttag kan – i vart fall för de myndigheter som tar ut en avgift för att tillhandahålla information som bygger på antalet sidor – överlag antas leda till minskade avgiftsintäkter. Detta eftersom en fil normalt kan antas innehålla mer information än en sida. För myndigheter som tar ut en avgift baserad på antalet filer kommer förslaget däremot inte att ha samma principiella effekt. Exempelvis anges en sådan modell i riktlinjer.1 Av avsnitt 3.2.2 i riktlinjerna anges att om en beställning avser fler än nio handlingar (filer) bör en avgift tas ut med för den tionde handlingen och för varje handling därutöver. Utifrån de avgiftsbelopp och gränsen för när en avgift ska tas ut som vi föreslår i avsnitt 7.3.4 kan vikonstatera att avgiften skulle bli högre än enligt dessa riktlinjer. Detsamma behöver dock inte gälla för andra myndigheter. Sammantaget är det vanskligt att dra några säkra slutsatser kring hur myndigheternas avgiftsintäkter kan påverkas av förslaget i denna del, men vår bedömning är trots detta att förslaget inte kan antas leda till en intäktsminskning som inte kan hanteras inom ramen för befintliga anslag. Samma bedömning anser vi kan göras avseende vårt förslag i avsnitt 7.3.5 om hur avgifter för informationsuttag i övrigt ska beräknas. De myndigheter vars intäkter till stor del är beroende av försäljning av information som de samlar in och framställer kommer förmodligen inte att påverkas av förslagen i någon större utsträckning, eftersom sådana avgifter tas ut med stöd av ett särskilt bemyndigande från regeringen. Till syvende och sist kommer intäkterna – och därmed de finansiella effekterna för myndigheterna – att i stor utsträckning vara avhängiga av hur avgiftsbeloppen för antalet filer och nedlagd arbetstid bestäms. Som vi anmärkt i bl.a. avsnitt 7.3.4 kan detta kräva ytterligare analyser av statsfinansiell karaktär, vilket inte ryms inom tidsramen för det nu aktuella uppdraget. För att motverka ett överrespek- tive underuttag i ett enskilt fall får myndigheterna också enligt våra förslag möjlighet att frångå de föreslagna avgifterna om det finns särskilda skäl (avsnitt 8.2.2). I fritextsvaren på vår enkätundersökning har vissa myndigheter lyft fram att avgifter är ett sätt att i praktiken begränsa tidskrävande 1Domstolsverkets riktlinjer, Att ta betalt för kopior av allmänna handlingar, dnr 649-2015. arbete med att pröva om informationen omfattas av sekretess eller om ett tillhandahållande i elektronisk form står i strid med dataskyddsförordningen2. Vi bedömer att våra förslag – genom att det på förhand är tydligt att en avgift ska tas ut och även till vilken nivå – kan bidra till att motverka okynnesbeställningar som medför att arbete behöver läggas ner ”i onödan”. Detta eftersom det är lättare för en potentiell beställare att uppskatta vilken avgift som kommer att tas ut och om man är beredd att betala den. Beslut om avgifter och överklagandeordning Rätt att begära ett formligt avgiftsbeslut Genom vårt förslag i avsnitt 9.3.1 införs en utökad skyldighet för myndigheter som omfattas av avgiftsförordningen att fatta ett beslut om avgiftsuttag på begäran av beställaren. Det är därför sannolikt att de myndigheter som omfattas av avgiftsförordningen kommer att behöva fatta fler formliga beslut än . Vi förutser emellertid inte att antalet ärenden kommer att öka betydligt endast för att en rätt att begära ett beslut införs. Denna rätt är för det första avhängig av att avgiften har betalats i det enskilda fallet. Vi kan också konstatera att även om en skyldighet att fatta ett beslut om en avgift som tagits ut med stöd av 4 § 8 avgiftsförordningen saknas enligt nuvarande regelverk, kan det antas att myndigheter ändå i många fall fattar ett sådant beslut på begäran, utifrån den allmänna serviceskyldighet som följer av 6 § förvaltningslagen. Till detta kommer att de förslag på avgiftsbestämmelser som vi redovisar i avsnitt 7.3 i stor utsträckning utgår från en schabloniserad modell. Vår förhoppning är att den ökade tydlighet och förutsebarhet som detta innebär i sig kan motverka behovet av att överpröva avgiften och därigenom antalet formliga beslut som behöver fattas. Mot bakgrund av dessa omständigheter är vår bedömning att det förslag om en rätt att begära ett beslut om avgifter som vi redovisar i avsnitt 9.3.1 inte kommer att leda till en större ökning av arbetsbördan för myndigheterna än att det kan hanteras inom befintliga anslag. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG. Överklagande av beslut om avgift För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del kommer förslagen sannolikt att innebära en viss ökning av antalet mål. Som vi redogjort för i avsnitt 9.3.2 kan ett beslut om en avgift – under vissa förutsättningar – överklagas enligt förvaltningslagen. Allt tyder dock på att antalet ärenden är mycket få (Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling, Ds 2017:37, s. 92). vianfört ovan om att antalet beslut om avgifter inte kan antas öka i någon betydande utsträckning talar i sig mot att antalet mål i domstolarna kommer att öka i någon beaktansvärd omfattning. Vi har i huvudbetänkandet gjort bedömningen att förslagen i öppna datalagen om överklagande av beslut avseende en begäran om vidareutnyttjande inte bör leda till att arbetsbördan för de allmänna förvaltningsdomstolarna ökar i någon större omfattning och att eventuella kostnadsökningar bör kunna rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. Som vi redogjort för i avsnitt 9.3.2 kan en avgift tänkas bli föremål för överprövning både enligt öppna data-lagen och de bestämmelser vi föreslår i avgiftsförordningen. Genom den överklagandeordning som vi föreslår i sistnämnda avsnitt bör handläggningen kunna hållas samman. Vi anser att dessa omständigheter sammantaget talar mot att våra förslag i slutbetänkandet kommer att medföra att antalet mål på förvaltningsdomstolarna ökar i en omfattning som inte ryms inom Domstolars befintliga anslag. Avgiftsfrihet för tillhandahållanden utan en föregående begäran Vi föreslår i avsnitt 8.2.4 att en avgift inte ska tas ut för information som tillhandahålls i elektronisk form utan en särskild begäran. viredogjort för i samband med våra överväganden i den delen framgår av den enkätundersökning som vi genomfört att av de myndigheter som svarat inte tar ut någon avgift för information som kan laddas ned från myndighetens webbplats. Vi kan vidare konstatera att myndigheten i normalfallet själv väljer när information ska publiceras och därmed vilket arbete och kostnader man vill lägga ner på sådana åtgärder. I de fall publiceringen görs som ett led i en uppdragsverksamhet finns det dessutom vanligtvis ett särskilt bemyndigande som ger myndigheten rätt att ta ut en avgift för att täcka de åtgärder som är kostnadskrävande, i första hand insamling och framställning av information. Vi gör mot bakgrund av dessa omständigheter bedömningen att vårt förslag i denna del inte kommer att leda till minskade intäkter eller andra finansiella konsekvenser för de statliga myndigheterna. Denna bedömning stöds av svaren i vår enkätundersökning. På frågan om en skyldighet att utan avgift tillhandahålla information som myndigheten själv publicerar skulle medföra ett betydande bortfall i intäkter, svarade nej och att det är svårt att uppskatta det faktiska bortfallet. Vi kan även notera att i princip inte någon myndighet uppgav att en sådan skyldighet skulle påverka myndighetens vilja eller förmåga att framställa och publicera information som publiceras på eget initiativ. Mervärdesskatt ska inte läggas på avgifter som tas ut med stöd av 15 § avgiftsförordningen eftersom alla tillhandahållanden som ska avgiftsbeläggas enligt denna bestämmelse bör kunna anses ingå som ett led i den myndighetsutövning som ursprungligen har legat till grund för den utlämnade handlingen (jfr Avgifter, SOU 2007:96, s. 93 och rättsliga ställningstagande, Myndigheter och begreppet ekonomisk verksamhet, mervärdesskatt, dnr 131 415747-13/111). Vad som gäller vid tillhandahållande i elektronisk form är inte klarlagt (jfr ESV:s momshandledning, avsnitt 2.1.2 och ESV 2005:27, s. 18). Dessa frågor är enligt vår bedömning inte direkt kopplade till våra förslag i slutbetänkandet. Med hänsyn till att tillhandahållande av information i elektronisk form i större utsträckning kan förväntas utgöra offentlighetsuttag bör frågan om när mervärdesskatt ska tas ut ses över, dock i annan ordning. Klassificering och redovisning av avgifterna m.m. Begreppsbildningen på avgiftsområdet är delvis oklar. En fråga som kan påverka hur de avgifter som tas ut med stöd av de bestämmelser viföreslår i avsnitt 7.3 ska redovisas och hur de får disponeras, är om avgifterna ska betraktas som belastande eller frivilliga avgifter. påpekade att klassificeringen mellan belastande avgifter och frivilligt efterfrågade varor och tjänster inte alltid är självklar (Avgifter, SOU 2007:96, s. 76). I nämnda betänkande gjordes bedömningen att det ligger nära till hands att uppfatta det allmännas motprestation när någon utnyttjar sin grundlagsenliga rätt att få en avskrift eller kopia av en offentlig allmän handling som frivilligt efterfrågad.