sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Ett ytterligare exempel på en begränsning som gäller analoga kopior är att för utskrifter av information som finns i digitalt format får myndigheter inte ta ut särskild ersättning för arbete med programmering, bearbetning m.m. Samma begränsning finns inte för ett tillhandahållande i elektronisk form utan sådana kostnader kan ingå i avgiftsunderlaget enligt riksdagens prissättningsprincip (SOU 2010:4, s. 186). Som vi har anfört i avsnitt 5.3.4 får underlaget inkludera en rättvisande andel av OH-kostnader (ESV 2015:63, s. 21). Med detta sagt sätter offentlighetsprincipen enligt vår uppfattning ändå vissa ramar för vilka kostnader som kan räknas med när information tillhandahålls i elektronisk form, i vart fall för de kostnader som har samband med bearbetning av det logiska formatet. I denna del bör samma princip gälla som för utskrifter av information som finns i digitalt format, dvs. att kostnader för arbete med programmering och bearbetning inte får beaktas när tillhandahållandet utgör ett offentlighetsuttag. Om myndigheten däremot i ett visst fall bearbetar informationen, t.ex. till ett maskinläsbart format som efterfrågats med stöd av öppna data-lagen, kommer tillhandahållandet att utgöra ett informationsuttag i övrigt. Detta eftersom myndighetens skyldigheter enligt 2 kap. 16 § andra meningen TF endast sträcker sig till elektronisk form, inte ett visst logiskt format (se avsnitt 4.4.5). Det kan även vara fråga om att myndigheten skannar in pappershandlingar och tillhandahåller dem i elektronisk form. Sådant arbete som myndigheten lägger ner för att informationen ska tillhandahållas i ett visst logiskt format ska i dessa fall räknas med i avgiftsunderlaget. Det kan antas att dessa gränsdragningar inte kommer att ha någon avgörande effekt för avgiftsuttaget i praktiken, av följande skäl. Om en myndighet bearbetar information på begäran utgör det 3Beslutet avsåg ett kommunalt bolags avgiftsdebitering vid utlämnande av kopior av allmänna handlingar. Bolaget tog ut en avgift om per sida, med motiveringen att kostnaden för en kopia skulle åsättas sitt verkliga värde, vilket inkluderade kostnaden för arbetet. Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form ett informationsuttag i övrigt, i vilket fall detta arbete får räknas med som en kostnad. I de fall någon bearbetning av det logiska formatet inte görs av myndigheten är det fråga om ett offentlighetsuttag. Någon kostnad i form av nedlagt arbete kan då inte antas uppstå. Oaktat detta kan det finnas situationer som vi inte kan förutse. Vi anser därför att det är av vikt att upprätthålla en tydlig rättslig gränsdragning för vilka kostnader som får täckas med en avgift. I likhet med vad som gäller för analoga kopior och avskrifter anser vi att kostnader för att faktiskt distribuera informationen alltid ska få räknas med i avgiftsunderlaget. Det kan för det första avse kostnader för det fysiska lagringsmedium som i ett enskilt fall är nödvändigt för att distribuera informationen eller som särskilt har efterfrågats av sökanden. Med fysiskt lagringsmedium avses t.ex. DVD-skivor och USB-minnen. Kostnaden är i detta fall kopplad till självkostnaden för att köpa in exempelvis ett USB-minne och inte till storleken på en bakomliggande arbetsinsats. Utöver kostnader för ett fysisk lagringsmedium kan det också uppstå kostnader som är kopplade till den arbetstid det tar att faktiskt distribuera informationen. Utifrån svaren på vår enkätundersökning (se avsnitt 4.4.5) kan vi sluta oss till att det endast är i undantagsfall som det sker på annat sätt än via e-post, en distributionsmetod som är förenad med mycket begränsade kostnader för myndigheten (SOU 2010:4, s. 276). Vi anser att det som uttalats av JO i ovan nämnda beslut (JO 2002/03 s. 501) inte utgör hinder för att – när information tillhandahålls i elektronisk form – beakta kostnader för det arbete som myndigheten lägger ner för att distribuera information via e-post. Detta med hänsyn till att den begränsning som framgår av beslutet endast gäller när en avgift ska beräknas enligt 15 och 16 §§ avgiftsförordningen. Detsamma bör enligt vår bedömning gälla när informationen efter särskild begäran distribueras via ett gränssnitt eller som bulknedladdning men även genom att en informationen förs över till ett fysiskt lagringsmedium. Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form Mot bakgrund av det ovan sagda kan det ifrågasättas om det, för beräkningen av avgiftsunderlaget i dessa delar, har någon avgörande betydelse om tillhandahållandet utgör ett offentlighetsuttag eller ett informationsuttag i övrigt. Enligt vår uppfattning sätter denna distinktion emellertid fingret på frågan om det är lämpligt, eller förenligt med utformningen av 2 kap. 16 § TF, att låta myndigheter själva bestämma storleken på avgiften på det sätt som 4 § 8 avgiftsförordningen tillåter, när informationen tillhandahålls som ett offentlighetsuttag. Vi anser att det är nödvändigt att införa en reglering i avgiftsförordningen som uppfyller kravet på att tillhandahållandet ska ske mot en fastställd avgift när det följer av en skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen. Därigenom kan en mer enhetlig reglering, i likhet med vad som gäller för analoga kopior, uppnås. En sådan reglering är enligt vår uppfattning inte bara nödvändig ur lagtekniskt hänseende utan också motiverad av ett behov av ökad förutsebarhet för den enskilde; att den gällande regleringen kring uttag av avgifter när allmänna handlingar tillhandahålls i elektronisk form inte är särskilt tydlig konstaterades av (SOU 2010:4, s. 350). Behovet av en översyn är som vi ser det inte mindre . 5.5Kostnader som inte kan kopplas till en begäran 5.5.1Kostnader i tidigare led För att kunna beakta andra kostnadsposter än de som hör samman med begäran i ett enskilt fall – i första hand kostnader för att samla in och framställa information – krävs enligt vår bedömning att det finns ett särskilt bemyndigande i annan ordning (jfr SOU 1997:146, s. 130 och ESV 2015:63, s. 12 och 31). Eftersom vi inte avser att inom ramen för detta slutbetänkande föreslå några bestämmelser som tar sikte på sådana särskilda bemyndiganden gör vi inte några närmare överväganden kring dessa kostnader. Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form Vår bedömning: OH-kostnader bör inte räknas med som en egen särskild kostnad för att i ett enskilt fall tillhandahålla information i elektronisk form. OH-kostnader avser gemensamma, eller indirekta, kostnader som inte är kopplade till en enskild begäran. Det kan exempelvis vara kostnader för ledning, administrativt stöd och lokaler. Sådana kostnader har i första hand en koppling till framställning och insamling av information, inte till att ta fram och distribuera den. Principen är att de avgifter som tas ut för att tillhandahålla information ska täcka kostnaden för själva uttaget. Det är de direkta kostnader som föranletts av det individuella uttaget som ska täckas av avgifterna (jfr Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling, Ds 2017:37, s. 25). Utgångspunkten är därför att de inte bör kunna medräknas i marginalkostnaden för ett visst tillhandahållande (jfr våra överväganden i huvudbetänkandet, avsnitt 14.6.4). Däremot beaktas de indirekt på olika sätt, även när avgifter tas ut vid ett offentlighetsuttag. Avgiftsförordningens bestämmelser om avgifter för papperskopior bygger nämligen på en genomsnittlig kostnad i statsförvaltningen och en förväntad tidsåtgång för framställning och distribution (SOU 2010:4, s. 185). Avgifter som tas ut med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § 8 och enligt den prissättningsprincip som bestämts av tar också hänsyn till OH-kostnader, genom att kostnaden för den tid det tar att hantera en begäran om att information ska tillhandahållas i elektronisk form inkluderar såväl personalkostnader som ”en rättvisande andel av gemensamma kostnader” (ESV 2015:63, s. 21). Att på detta sätt indirekt beakta OH-kostnaderna kan däremot, enligt vår mening, inte leda till slutsatsen att de, utöver de kostnader som vi redogjort för i avsnitt 5.4.1 och 5.4.2, ska räknas med som en egen särskild kostnadspost för att i ett enskilt fall tillhandahålla information i elektronisk form. Detta gäller i synnerhet när det är fråga om ett offentlighetsuttag, eftersom vi gör bedömningen att det då ska finnas en fastställd avgift. Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form 5.6Förhållandet till öppna data-lagens avgiftsnivåer Vår bedömning: Nivån på de avgifter som tillåts enligt 6 kap. 2 § öppna data-lagen kommer i många fall att överstiga de avgifter som en myndighet kan ta ut med stöd av avgiftsförordningen för att tillhandahålla information i elektronisk form. Öppna data-lagen innehåller inga bestämmelser som ger myndigheter en rätt att ta ut avgifter när de tillhandahåller information. En sådan rätt måste härledas från bestämmelser i annan ordning, i första hand avgiftsförordningen. Lagen anger i stället till vilken högsta nivå som en avgift får beräknas för olika typer av information och olika offentliga aktörer. Principiellt tillämpas tre avgiftsnivåer i öppna data-lagen: avgiftsfrihet, täckning av marginalkostnader och full kostnadstäckning. Vi kan konstatera att avgiftsnivåerna – som kommer till uttryck i 6 kap. 2 § öppna data-lagen – omfattar kostnadsposter som kan hänföras till såväl tillgängliggörandet som till tillhandahållandet av information, men även till moment som inte har en koppling till en begäran i ett enskilt fall, genom att kostnader för att samla in och framställa information får beaktas under vissa förutsättningar. Bestämmelserna i öppna data-lagen reglerar inte nivån på det faktiska avgiftsbeloppet utan endast vilka kostnader som får räknas med i underlaget. Marginalkostnader enligt 6 kap. 2 § första stycket I vilka fall en myndighet får ta ut avgifter till en nivå som täcker marginalkostnaderna framgår av 6 kap. 2 § första stycket öppna data-lagen. Det preciseras genom att det i bestämmelsen anges att avgifter får omfatta kostnader för reproduktion, tillhandahållande och spridning av information samt för avidentifiering av personuppgifter och åtgärder för att skydda konfidentiell affärsinformation. När det gäller de sistnämnda åtgärderna bör dessa enligt vår uppfattning ses som hänförliga till den sekretessprövning som myndigheten alltid måste göra, och som i de allra flesta fall görs inom ramen för att fullgöra skyldigheterna enligt offentlighetsprincipen, på det sätt vi redogjort för i avsnitt 4.3.4. I huvudbetänkandet har vi vad gäller begreppet reproducera gjort bedömningen att det är att jäm- Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form ställa med att ”ta fram” information enligt riksdagens prissättningsprincip (huvudbetänkandet, s. 289). Vi har ovan, i avsnitt 5.4.1, däremot anfört att detta sannolikt är att hänföra till att tillgängliggöra viss information, inte till tillhandahållandet, och att sådant arbete endast får medräknas till den del det går utöver skyldigheterna enligt 2 kap. TF. Vi kan mot bakgrund av dessa omständigheter konstatera att i många fall tillåter marginalkostnadsprincipen, som den kommer till uttryck i 6 kap. 2 § första stycket öppna data-lagen, ett högre avgiftsuttag än avgiftsförordningen, i vart fall när information tillhandahållas som ett offentlighetsuttag. I kapitel 7 återkommer vi till frågan om det är möjligt och lämpligt att genom ändringar i avgiftsförordningen på något sätt harmoniera dessa två regelverk, på det sätt som har föreslagit (se ESV 2015:63, s. 35). Full kostnadstäckning enligt 6 kap. 2 § andra stycket Med full kostnadstäckning avses i 6 kap. 2 § andra stycket öppna data-lagen att en myndighet har möjlighet att utöver marginalkostnader som har ett direkt samband med tillhandahållandet av information, räkna med kostnader för att samla in, framställa och lagra informationen, dvs. Även OH-kostnader som är kopplade till insamling och framställning av information kan tas med enligt denna bestämmelse (huvudbetänkandet, s. 293). Det bör här förtydligas att full kostnadstäckning, inom ramen för denna bestämmelse, således inte avser samma som det begrepp som används i 5 § avgiftsförordningen, som ger uttryck för ett visst ekonomiskt mål för myndigheten. Som vi har redogjort för i avsnitt 5.5.1 krävs det ett särskilt bemyndigande enligt avgiftsförordningen för att en myndighet ska kunna ta ut en avgift för kostnader som är hänförliga till tidigare led, däribland att framställa information. Det är inte möjligt att med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen, med riksdagens prissättningsprincip som tak, ta ut en avgift som avser kostnader för att samla in och framställa den information som tillhandahålls i elektronisk form. Med hänsyn till att de särskilda bemyndiganden som finns för olika myndigheter, exempelvis Lantmäteriet och , fram- Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form går av exempelvis myndighetsinstruktioner och särskilda beslut av regeringen är det svårt att få en överblick av i vilken mån dessa möjliggör ett avgiftsuttag som över- eller understiger de nivåer för avgiftsunderlaget som följer av 6 kap. 2 § andra stycket öppna datalagen. Vi har inte heller för avsikt att föreslå någon reglering av dessa särskilda bemyndiganden i detta slutbetänkande. De förslag vi lämnar tar enbart sikte på tillgängliggörandet och tillhandahållandet av information, dvs. de moment som omfattas av marginalkostnadsprincipen i 6 kap. 2 § första stycket öppna data-lagen. 6Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö I kapitel 4 och 5 har vi redogjort för när vi anser att olika åtgärder som en myndighet vidtar för att möta en begäran om att i elektronisk form få del av information som myndigheten innehar, utgör ett offentlighetsuttag respektive ett informationsuttag i övrigt. Detta och nästa kapitel bygger på de överväganden vi gjort i de delarna. För att kunna föreslå en reglering i avgiftsförordningen av avgiftsuttag vid tillhandahållande i elektronisk form, oavsett om det görs efter en särskild begäran eller genom att myndigheten på eget initiativ publicerar information, är det enligt vår uppfattning nödvändigt att överväga vilka möjliga modeller som kan användas för att beräkna avgiftsunderlaget och den faktiska avgiften i olika situationer. Den digitala miljön erbjuder här särskilda svårigheter. När det gäller kopior och avskrifter i analog form är informationsinnehållet och informationsbäraren, dvs. det fysiska formatet, mycket närmare sammanflätat än vad som är fallet med information i digitalt format. Som en följd av detta är kostnaden för att framställa kopior av information som finns i pappersform också tydligt kopplat till det fysiska format som informationen distribueras i. Papper som informationsbärare kan med fog antas behålla de egenskaper som vi förknippar med ett pappersdokument. Det är därför logiskt och lämpligt att, för analoga kopior, tillämpa en schabloniserad modell som utgår från antalet sidor, på det sätt som framgår av 15 och 16 §§ avgiftsförordningen. I sitt slutbetänkande uttalade att det skulle möta svårigheter att på ett mer detaljerat sätt reglera avgiftsuttaget vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form, med hänsyn till att handlingens storlek i en digital miljö inte har Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö något direkt samband med eventuella kostnader för utlämnandet (Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, s. 355). Frågan är om den snabba tekniska utveckling som har skett under de som gått sedan dessa uttalanden gör det lättare eller svårare att formulera en förutsebar modell. Detta kapitel behandlar olika beräkningsmodeller för tillhandahållande av information – dels de som kan utläsas av olika författningar, i första hand avgiftsförordningen, dels de som vi anser bör övervägas som ett alternativ. I avsnitt 6.2 redogör vi för dessa modeller. De särskilda för- och nackdelar som vi då lyfter fram, sett tillsammans med vad vi anfört i kapitel 4 och 5, ligger till grund för våra förslag i kapitel 7 på en ny reglering i avgiftsförordningen när myndigheter tillhandahåller information i elektronisk form. Med hänsyn till att information i digitalt format är i fokus i detta slutbetänkande framstår det som naturligt att se lagringsstorleken som en möjlig modell när avgiftsbeloppet ska bestämmas (Grunddata – i samhällets tjänst, SOU 1997:146, s. 132). I Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling, Ds 2017:37, gjordes en undersökning som visade på att olika modeller för avgiftsuttag för tillhandahållande av information i digitalt format tillämpas. Indelningen gjordes i följande modeller: antalet sidor, antalet filer och tidsåtgången för att behandla begäran. I vår enkätundersökning ingick en fråga om vilken av dessa modeller som myndigheter vanligtvis tillämpar, om de tar ut en avgift för att tillhandahålla information i elektronisk form. Av svaren framgår att utgick från antalet sidor, från antalet filer och från nedlagd arbetstid. Inga myndigheter uppgav att de utgick från lagringsstorleken. Det bör dock noteras att detta inte fanns med som ett särskilt svarsalternativ utan att det i så fall fick anges som ett fritextsvar. Av svaren framgår också att av myndigheterna inte tar ut någon avgift. I de följande avsnitten ger vi en översikt av dessa olika modeller. Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö Den enhet som används för att kvantifiera information som finns lagrad i digitalt format är byte. Storleken på en fil anges exempelvis i kilobyte (KB), megabyte (MB) eller gigabyte (GB). Prissättningen av olika IT-tjänster – exempelvis molnlagring eller datatrafik för ett mobiltelefonabonnemang – utgår därför ofta från denna modell, dvs. att användaren får betala efter hur stor datamängd som denne vill ha tillgång till i olika sammanhang. En möjlig modell är därför att basera en avgift för att tillhandahålla information i elektronisk form på hur mycket lagringsutrymme viss information tar upp. Exempelvis kan ett visst belopp i kronor eller ören sättas per KB. Detta multipliceras sedan med storleken på den fil som distribueras till användaren. En sådan modell har tydliga fördelar genom att den är förutsebar och relativt lätt att förstå för användaren, men framför allt genom att den borde vara enkel för myndigheterna att tillämpa. En annan fördel är att modellen inte är begränsad av att information behöver kunna delas upp i sidor eller någon annan enhet som är bättre lämpad för en analog miljö. Sambandet mellan avgiften och myndighetens kostnader En modell baserad på lagringsstorlek har enligt vår mening vissa likheter med den modell som tillämpas i 16 § avgiftsförordningen för papperskopior, där avgiften baseras på antalet sidor. Detta genom att avgiftens storlek är kopplad till informationsmängden. Ju fler sidor, desto större informationsmängd och därmed större avgift. Vi kan konstatera att avgifter för kopior i pappersform bygger på att en avgift tas ut för kostnader som är hänförliga till det fysiska formatet, dvs. distributionssättet (papper), inte det logiska formatet. En modell för information i elektronisk form som kopplas till lagringsstorlek bygger däremot på motsatta förhållanden, genom att avgiften då är kopplad till det logiska formatet. Ju större filstorlek, desto större avgift. Kostnaden för en myndighet att tillhandahålla en större mängd information i elektronisk form är således inte kopplad till distributionssättet. Kostnaden för ett tillhandahållande i elektronisk form är ofta mycket låg och en övervägande andel myndigheter lämnar ut information i sådan form. De bör därmed ha tillgång till både den tekniska utrustningen och personal med rätt Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö utbildning (SOU 2010:4, s. 275 f.). När det gäller e-post kan det enligt vår mening svårligen hävdas att det finns några materialkostnader eller att det innebär att utrustning slits på det sätt som är fallet när en kopia ska framställas på papper. Till detta kommer att kostnaden för att skicka en fil med e-post för en myndighet inte blir större för att filstorleken ökar. Om det är fråga om stora informationsmängder kan det dock tänkas att det kan tillkomma arbetstid för att dela upp informationen så att den går att skicka via e-post. Vi återkommer i avsnitt 7.3.4 till frågan om arbetstid för att skicka information med e-post. Det kan i detta sammanhang erinras om att de kostnader som kan beaktas är marginalkostnaderna. För myndigheter i allmänhet utgör ett register eller en databas en del av IT-stödet för att myndigheten ska kunna fullgöra sina åtaganden. Kostnaden för att bygga upp och uppdatera databasen är då en kostnad inom myndighetens basverksamhet. Huvudsyftet med myndigheternas verksamhet är endast undantagsvis att tillgodose en efterfrågan på uttag av information ur deras databaser. Ett informationsuttag vid en myndighet utgör därför i normalfallet ett slags ”biprodukt” i verksamheten i förhållande till myndighetens huvuduppgift (SOU 1997:146, s. 129). Sådana OH-kostnader ska inte direkt täckas med avgifter för att tillhandahålla information i ett enskilt fall (jfr avsnitt 5.5.2). Det är de direkta kostnader som föranletts av det individuella uttaget som ska täckas av avgifterna (SOU 2010:4, s. 180). Med en modell som bygger på att avgiften ökar på grund av hur stort lagringsutrymme informationen tar upp saknas ett konkret samband mellan avgiftens storlek och myndighetens kostnader för att tillhandahålla informationen. Ett sådant bristande samband talar mot att bygga våra förslag på en sådan modell. Detta med hänsyn till att en grundläggande princip i statsförvaltningen är att myndigheter inte ska ta ut avgifter för en tjänst eller en vara som inte innebär en kostnad för myndigheten (Avgifter, SOU 2007:96, s. 29). Avgiften ska utgöra ett rimligt vederlag för en frivilligt ianspråktagen tjänst (Regeringens proposition om följdlagstiftning med anledning av den nya regeringsformens bestämmelser om normgivning, prop. 1975:8, s. 46). Avgiften ska inte sättas i relation till det ekonomiska värde för den enskilde som motprestationen från det allmänna har. Enbart den omständigheten att ”mer” information, som därmed tar upp ett Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö större lagringsutrymme, kan ha ett större värde för en användare bör därför inte reservationslöst motivera ett större avgiftsuttag. Att använda lagringsstorlek som modell för avgiftsberäkningen innebär, med hänsyn till att den är tydligt schabloniserad, också en risk för att avgiften kommer att täcka även sådana moment som en myndighet inte får ta ut avgifter för vid ett offentlighetsuttag (se avsnitt 5.4.1). Denna problematik följer av att avgiftens storlek knyts helt och hållet till informationsmängden utan någon relation till faktiska kostnader eller tidsåtgången för de åtgärder som vidtas i det enskilda fallet. Samma information kan belastas av olika stora avgifter En nackdel med att utgå från lagringsstorlek som modell är att det kan leda till att samma informationsinnehåll kommer att belastas av olika avgifter beroende på det logiska formatet. Med hänsyn till att myndigheten – även när det är fråga om ett offentlighetsuttag – förfogar över det logiska formatet är det sannolikt att det kan variera mellan olika myndigheter, utifrån hur myndigheten normalt lagrar information. I detta bör beaktas att det saknas en enhetlig standard inom den statliga förvaltningen för hur information ska lagras (SOU 1997:146, s. 132). Skillnader i logiskt format behöver således inte bero på att myndigheten gör ett aktivt ställningstagande i samband med en viss begäran. Ett exempel kan åskådliggöra detta. Ett Excel-dokument som tar upp lagringsutrymme kommer, om det i stället sparas som en s.k. CSV-fil (kommaseparerad) att ta upp cirka , dvs. mer än det dubbla.