sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — För att kriteriet att stödet ska ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel ska vara uppfyllt krävs också att stödet innebär en överföring av statliga medel. Med överföring avses inte enbart direkta överföringar av offentliga medel utan även exempelvis att avstå krav. Exempel på åtgärder som ansetts som stöd är direkta bidrag, räntesubventioner, försäljning eller köp till särskilt förmånliga villkor, kapitaltillskott och att avstå från att driva in fordringar.30 Gynnar vissa företag eller viss produktion För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs även att den gynnar vissa företag eller viss produktion. I detta ligger att åtgärden ger mottagaren en ekonomisk fördel och att åtgärden ska vara selektiv, dvs. att resultatet av åtgärden blir att vissa företag eller en viss produktion gynnas. Såväl selektiva bestämmelser (rättslig selektivitet) som selektiv tillämpning (faktisk selektivitet) av en bestämmelse inbegrips. För att kunna bedöma om en åtgärd är selektiv ska det undersökas om den, inom ramen för en viss rättslig reglering, utgör en fördel för vissa företag i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation. EU- domstolen har slagit fast att en statlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i landet inte kan utgöra statligt stöd. Generellt stöd, som ges till alla företag utan skönsmässig prövning, t.ex. vissa åtgärder inom skatteområdet, utgör inte statligt stöd i EUF-fördragets mening. Enligt rättspraxis är dock nästan allt selektivt stöd konkurrenssnedvridande, oavsett omfattning eller stöd- 30Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), s. 12. Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare Åtgärder som är begränsade branschvis eller geografiskt eller är förbehållna en viss kategori av företag är selektiva. Att staten lämnar ersättning till ett företag för att tillhandahålla en tjänst behöver nödvändigtvis inte betyda att gynnandekriteriet är uppfyllt. I normalfallet sker anskaffning från företag i konkurrens med tillämpning av upphandlingsreglerna. När det gäller allmännyttiga tjänster har i målet Altmark klargjort att all ersättning för SGEI inte utgör en fördel för mottagaren, vilket innebär att sådan ersättning inte är att betrakta som ett statsstöd. I domen fastställde fyra kriterier för när offentlig finansiering av SGEI inte är statsstöd.31 De fyra s.k. Altmark-kriterierna är kumulativa, dvs. alla kriterierna måste vara uppfyllda för att åtgärden inte ska betraktas som ett statligt stöd: 1.Det företag som mottar ersättningen ska faktiskt ha ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilka ska vara klart definierade. 2.De parametrar som används vid beräkning av ersättningen ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. 3.Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst. 4.Om det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, ska den ersättningsnivå som behövs fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är lämpligt utrustat skulle ha åsamkats vid fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla SGEI. 31EU-domstolens dom i målet C-280/00 och Regierungspräsidium mot , EU:C:2003:415. Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare Snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen samt påverkar handeln mellan medlemsstaterna För att en åtgärd ska kvalificeras som statligt stöd krävs att åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och även påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Ett stöd som ges av staten anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen om det finns en risk för att det förbättrar mottagarens konkurrensposition i förhållande till andra företag med vilka det konkurrerar. I praktiken konstateras en snedvridning av konkurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget generellt föreligga så snart staten beviljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens. Offentligt stöd till företag utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 endast i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I det avseendet är det inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna, utan endast att stödet kan påverka sådan handel. Domstolen har särskilt slagit fast att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom unionen ska denna handel anses påverkas av detta stöd.32 Offentligt stöd kan anses sådant att det kan påverka handeln mellan medlemsstaterna även om mottagaren inte direkt bedriver handel över gränserna. Stödet kan t.ex. göra det svårare för aktörer i andra medlemsstater att komma in på marknaden genom att upprätthålla eller öka det lokala utbudet. 4.2.3Hur kan stöd ges? Som utgångspunkt gäller enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget att ett stöd ska anmälas till och godkännas av kommissionen innan det genomförs. Kommissionen har i ett antal förordningar och i ett beslut meddelat föreskrifter om undantag från genomförandeförbudet i artikel 108.3. Inom ramen för vad dessa undantag medger kan Arbetsförmedlingen ge ett uppdrag till en kommun mot ersättning som innebär att kommunen tillhandahåller tjänster på en marknad, 32EU-domstolens domar i målen C-518/13 Eventech/The Parking Adjudicator, U:C:2015:9, p. 66, C-197/11 och C-203/11 m.fl., EU:C:2013:288, p. 77, och T-288/97 Friulia , EU:T:2001:115, p. Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare till Arbetsförmedlingen i detta fall, utan att någon anmälan behöver göras på förhand. I följande avsnitt redogörs för de stöd som kan ges utan anmälan. 4.2.4Stöd av mindre betydelse – de minimis Utredningens bedömning: Arbetsförmedlingen kan i vissa fall lämna uppdrag till en kommun att utföra en tjänst när stödet inte överstiger de beloppsgränser som gäller för stöd av mindre betydelse (de minimis) och uppfyller villkoren för sådant stöd. Kommissionen har antagit fyra förordningar om stöd av mindre betydelse, s.k. de minimis-stöd. Av förordningarna följer att stöd som beviljas ett företag och som inte överskrider ett bestämt belopp inte omfattas av anmälningsskyldigheten iartikel 108.3 i EUF-fördraget. Stöd av mindre betydelse anses nämligen inte uppfylla samtliga kriterier i artikel 107.1 och omfattas därmed inte heller av genomförandeförbudet i artikel 108.3. Eftersom de tjänster som är aktuella i utredningen till stor del rör SGEI är kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, relevant. Även kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 ifördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, kan vara av intresse. Förordningen gäller alla tjänster dvs. även de som inte bedöms vara av allmänt ekonomiskt intresse. Stöd som beviljas företag som tillhandahåller SGEI anses enligt förordningen (EU) nr 360/2012 inte påverka handeln mellan medlemsstaterna och inte heller snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen om det totala stödbeloppet till det företag som tillhandahåller SGEI inte är högre än av tre beskattningsår. Sådant stöd omfattas alltså inte av kravet på förhandsanmälan. Om det sammanlagda stödet av mindre betydelse överskrider taket på omfattas inte stödet av förordningen, inte ens den del av stödet som inte överskrider taket. Taket gäller oberoende av stödets form och det är inte möjligt att dela upp stöd som över- Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare skrider taket i mindre delar för att varje del ska omfattas av förordningen. Stöd av mindre betydelse enligt förordningen får inte läggas ihop med annan ersättning för samma SGEI, oavsett om den utgör statligt stöd eller inte. De år som ska beaktas för att fastställa om taket är nått är de beskattningsår som företaget använder för beskattningsändamål i den berörda medlemsstaten. Treårsperioden är rörlig, vilket innebär att det totala belopp som företaget har fått i stöd av mindre betydelse under det berörda beskattningsåret och under de två föregående beskattningsåren ska fastställas varje gång ett nytt stöd av mindre betydelse beviljas. För stöd som inte avser SGEI tillämpas förordningen (EU) nr 1407/2013. Enligt denna får stöd lämnas med högst av tre beskattningsår. Övriga villkor motsvarar de som gäller enligt förordningen (EU) nr 360/2012. Utredningen konstaterar att de minimis-förordningarna alltid kan användas om det handlar om små belopp och villkoren i förordningarna är uppfyllda. För de tjänster som är aktuella i den här utredningen gäller vidare det högre beloppet om i de flesta fall. Bedömningen är därför att det är en möjlighet för Arbetsförmedlingen att använda sig av villkoren i de minis-förordningarna när uppdrag ges inom ramen för en direktupphandling, bidragsfinansiering eller ett s.k. Hamburgsamarbete som redogörs för nedan. 4.2.5Stöd som omfattas av gruppundantag Utredningens bedömning: Den allmänna gruppundantagsförordningen är inte tillämplig på situationer där kommuner ska utföra arbetsmarknadstjänster åt Arbetsförmedlingen. Kommissionen har antagit tre gruppundantagsförordningar som innebär att vissa stödåtgärder är undantagna från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i EUF-fördraget och därmed från genomförandeförbudet. Av dessa förordningar är den allmänna gruppundantagsförordningen, förordningen (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, av intresse. Förordningen omfattar stöd till utbildning (artikel 31), vissa stöd till rekrytering av arbetstagare med sämre förutsättningar (artiklarna 32 Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare och 35) och vissa stöd för anställning av arbetstagare med funktionshinder (artiklarna 33 och 34). Möjligheterna till stöd omfattar i praktiken lönesubventioner och stöd för att anställa personer med sämre förutsättningar i arbetet. För utbildning omfattar det fortbildning som företag vill kunna ge den egna personalen. I förordningen anges vilka villkor som gäller för att stöd ska få lämnas, bl.a. högsta stöd per företag och år och vilka stödnivåer som tillämpas. Med några undantag får stödnivån inte överstiga av de stödberättigande kostnaderna. Den som får stödet får alltså inte full ersättning för att genomföra åtgärden. Vidare är det inte tillåtet att lämna stöd till projekt som påbörjats innan stödet beviljats. Stödet måste ha en s.k. stimulanseffekt vilket innebär att åtgärden inte skulle ha genomförts utan stödet. Det går alltså inte att lämna stöd för verksamheter som kommuner redan bedriver eller skulle kunna komma att bedriva även utan stödet. Det begränsar utrymmet till huvudsakligen sådana tjänster som i grunden är statliga men som man vill låta kommunerna utföra utan konkurrens. Stödet får med några undantag inte överstiga av de stödberättigade kostnaderna. Vidare är det högsta beloppet för stöd för utbildning och företag och för stöd för rekrytering och bistånd till arbetstagare med sämre förutsättningar per företag och år. De kategorier av stöd som skulle kunna vara aktuella för denna utredning rör dessutom stöd i form av lönesubventioner och stöd för att anställa personer som kan stödja arbetstagare med sämre förutsättningar i arbetet och när det gäller utbildning handlar det om fortbildning som företag vill kunna ge den egna personalen. Förordningen är t.ex. tillämplig om Arbetsförmedlingen vill stödja ett kommunalt företag för att anställa personer med sämre förutsättningar eller för att fortbilda företagets personal, som annars inte hade skett. Stödet kan med andra ord ges till kommunerna i egenskap av arbetsgivare. Utredningen gör därför bedömningen att den allmänna gruppundantagsförordningen inte är tillämplig på de situationer där kommuner utför arbetsmarknadstjänster åt Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare 4.2.6Stöd som omfattas av SGEI-beslutet Utredningens bedömning: Arbetsförmedlingen kan lämna uppdrag till en kommun att utföra en tjänst om villkoren i SGEI- beslutet uppfylls. Det gäller framför allt dels stöd för insatser när ersättningen högst uppgår till , dels utan beloppsbegränsning för de tjänster som uppfyller sociala behov. När det gäller statligt stöd i form av ersättning för SGEI finns ytterligare ett undantag från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i EUF- fördraget. Undantaget finns i kommissionens beslut /21/EU av om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI-beslutet). I beslutet anges vilka stödåtgärder som omfattas av undantaget och vilka villkor som måste vara uppfyllda för att en åtgärd ska vara förenlig med den inre marknaden och därmed inte anmälningspliktig. Beslutet är bl.a. tillämpligt på ersättning som inte överstiger ett årligt belopp på eller ersättning för åtgärder som uppfyller sociala behov när det gäller tillträde till och återinträde på arbetsmarknaden (artikel 2.1 a och c). Som utgångspunkt gäller att ersättningen inte får överstiga vad som krävs för att genomföra åtgärden, inklusive rimlig vinst (artikel 5.1). Tjänsten får anförtros företaget i högst , men kan tillåtas om tjänsteleverantören behöver göra en betydande investering som måste skrivas av över hela den period som tjänsten tillhandahålls (artikel 2.2) Beslutet innehåller detaljerade bestämmelser om hur ersättningen ska beräknas och hur det ska kontrolleras att företaget inte överkompenseras. Regelbundna kontroller ska göras och företag ska åläggas att betala tillbaka eventuell överkompensation. Beslutet förutsätter vidare att företagens skyldigheter i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och statens eventuella skyldigheter tydligt klargörs i en eller flera officiella handlingar från behöriga myndigheter i den berörda medlemsstaten. Instrumentets form kan variera så det kan exempelvis vara ett avtal, ett myndighetsbeslut eller en förordning. Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare Handlingen ska enligt artikel 4 innehålla: –Innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet. –Företaget och, i förekommande fall, det territorium som berörs. –Innebörden av exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företaget av den beviljande myndigheten. –En beskrivning av ersättningsmekanismen och parametrarna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen. –Åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation. –En hänvisning till SGEI-beslutet. För ersättning som beviljats ett företag som även har annan verksamhet än SGEI ska den berörda medlemsstaten offentliggöra den officiella handlingen om tilldelning eller en sammanfattning av uppgifterna i handlingen samt stödbeloppet som beviljats företaget på årsbasis på internet eller på annat sätt (artikel 7). Vidare finns villkor om krav på att hålla uppgifter tillgängliga samt villkor om rapporter till kommissionen (artiklarna 8 och 9). Utredningen konstaterar att de ekonomiska tjänster som omfattas av utredningens uppdrag, även om de inte är fastlagda, i de flesta fall bör bedömas vara SGEI och dessutom till stor del också uppfylla sociala behov när det gäller tillträde till och återinträde på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av det kan SGEI-beslutet användas som grund för att lämna stöd när uppdrag ges inom ramen för en direktupphandling, bidragsfinansiering eller ett s.k. Hamburgsamarbete som redogörs för nedan. 4.2.7Stöd som ska godkännas innan de genomförs Utredningens bedömning: Arbetsförmedlingen kan lämna över uppdrag till en kommun att utföra en tjänst om beslutet godkänns av kommissionen i det enskilda fallet. Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare För stöd som inte omfattas av kommissionens förordningar eller beslut om undantag från genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget gäller att kommissionen kan godkänna sådana stöd efter en ingående granskning. För det krävs att medlemsstaten anmäler stödet till kommissionen innan det genomförs. Närmare bestämmelser om granskningsförfarandet finns i artikel 108.2 och i rådets förordning (EU) 2015/1589 av om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Förutsättningarna för kommissionen att godkänna ett statligt stöd finns framför allt i artikel 107.2 och 107.3. Artikel 106.2 om SGEI ger också vissa möjligheter att tillåta stöd som omfattas av artikel 107.1. I artikel 107.2 föreskrivs att visst stöd är förenligt med den inre marknaden. Här nämns exempelvis stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung. I artikel 107.3 räknas ett antal stödåtgärder upp som kan vara förenliga med den inre marknaden. Som exempel kan nämnas stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där det råder allvarlig brist på sysselsättning och stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen har i olika meddelanden angett vilka kriterier som den tillämpar för att bedöma om en stödåtgärd är förenlig med den inre marknaden och kan godkännas med tillämpning av artikel 107.3. På arbetsmarknadsområdet finns riktlinjer för bedömning av statligt stöd för utbildning och för anställning av arbetstagare med sämre förutsättningar och med funktionshinder. Dessa meddelanden är tillämpliga när tröskelvärdena för stöd enligt den allmänna gruppundantagsförordningen överskrids. Även när det gäller statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster finns ett meddelande från kommissionen.33 Meddelandet är tillämpligt på stöd som inte omfattas av det s.k. SGEI-beslutet, se ovan. I meddelandet anges på vilka villkor ett sådant stöd är förenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 106.2. 33Meddelande från kommissionen Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2012/C 8/03). Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare Vilka närmare villkor som gäller för ett stöd som kommissionen godkänt framgår av kommissionens beslut. Ett sådant beslut gäller . Beslutet kan omprövas av kommissionen om det krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den inre marknadens funktion. Bestämmelser om detta finns i artikel 108.1 och i förordning (EU) 2015/1589. I föregående avsnitt gjorde utredningen bedömningen att SGEI- beslutet i de flesta fall kan användas som statstödsrättslig grund för att Arbetsförmedlingen ska kunna utge ersättning till kommunerna. Utredningen konstaterar därför att behovet att anmäla stöd till kommissionen bör vara mycket begränsat men då tjänsterna inte är definierade kan det inte uteslutas att Arbetsförmedlingens behov av att få tjänster utförda av kommunerna kan inkludera tjänster som inte omfattas av SGEI-beslutet eller de minimis-förordningarna. Det kan dels i undantagsfall röra tjänster som inte är SGEI, dels sådana som i och för sig är SGEI men inte bedöms uppfylla sociala behov och där beloppet överstiger gränsen om . För sådana fall finns möjligheten att anmäla stödet till kommissionen. 4.3Arbetsförmedlingens möjligheter till samarbete 4.3.1Vissa samarbeten omfattas inte av reglerna Utredningens bedömning: Samarbeten om icke-ekonomiska tjänster omfattas inte av upphandlings-, konkurrens- och statsstödsreglerna. Utöver kommunernas möjligheter att vara en leverantör som ska bedömas enligt upphandlings- eller konkurrensrätten, kan de utföra uppgifter för Arbetsförmedlingen inom ramen för ett samarbete. Kommunernas befintliga samarbeten med Arbetsförmedlingen grundar sig i många fall på en överenskommelse. Exempel på sådana samarbeten är den nationella överenskommelsen om samverkan som Arbetsförmedlingen träffade 2015 med SKR. Utifrån den har sedan lokala överenskommelser kommit till. Arbetsförmedlingen och kommunerna samarbetar inom ramen för . Genom Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ) finansieras projekt som ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare och en varaktigt ökad sysselsättning på lång sikt. Arbetsförmedlingen och kommunerna kan också samverka för att minska ungdomsarbetslösheten och nyanländas etablering i arbetslivet. Av förordningen (2015:502) om viss samverkan kring unga och nyanlända framgår att sådan samverkan kan ske i form av lokala överenskommelser. När det inte sker någon överföring av ersättning inom ramen för ett samarbete, är det ett samarbete som inte omfattas av utredningens uppdrag. Verksamheten torde då inte vara ekonomisk och det finns inte en marknad för den. Samarbeten kan då ske utan att de påverkas av upphandlings-, konkurrens- och statsstödsreglerna. Regleringen i 6 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter kan bl.a. avse sådan icke-ekonomisk verksamhet. Den verksamhet som Arbetsförmedlingen kommer att anlita fristående aktörer för och som omfattas av denna utredning bör som utgångspunkt bedömas erbjudas på en marknad och anses som ekonomiska. Som sådana omfattas de av såväl statsstödssom upphandlingsreglerna. Det ska dock inte uteslutas att det kan finnas tjänster, t.ex. sådana som annars utförs av en myndighet, som kan anses som icke-ekonomiska. Det skulle t.ex. i ett enskilt fall kunna innebära att i en kommun där Arbetsförmedlingen inte har någon egen verksamhet och det inte heller finns några privata leverantörer, dvs. ett otillräckligt tillhandahållande, skulle kommunen kunna utföra en kompletterande tjänst för Arbetsförmedlingen mot ersättning. Förutsättningen är att den ekonomiska tjänsten är så integrerad med kommunens egen icke-ekonomiska verksamhet att ersättningen inte anses som statsstöd. Det skulle kunna vara fråga om en enstaka uppgift som kommunen normalt sett inte gör och som Arbetsförmedlingen lämnar över till kommunen att göra.34 Vad som utförs och vilka behov som finns kan skilja sig mellan såväl olika ärendetyper som mellan olika målgrupper. Ett exempel kan vara en tjänsteman vid kommunen som inom handlägger ett ärende som gäller en arbetslös. I samband med det skulle tjänstemannen även kunna utföra enskilda moment för Arbetsförmedlingen som hör samman med den egna handläggningen. Det skulle kunna avse såväl vissa bedömningar som faktiska åtgärder. I ett sista led kanske tjänstemannen utför en matchande uppgift för att insatsen som helhet inte ska tappa sitt syfte. 34Jfr Wehlander, Är offentligt finansierade tjänster i valfrihetssystem för arbetsförmedling, skola och hemtjänst förenliga med EU-reglerna om statsstöd?, 2020, s. 38 och 39. Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare Enligt utredningens bedömning kan tjänsterna vara komplexa och det kan vara svårt att skilja mellan vad som är ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet.