sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — Var det ansvaret tar slut eller hur långt det skulle kunna sträcka sig är dock svårt att generellt svara på, särskilt om man ska ha utgångspunkten i den enskildes behov. Även kontakter med presumtiva arbetsgivare kan vara en del av det stöd som ges inom ramen för socialtjänstlagen. För att säkerställa att alla arbetslösa kommunmedlemmar får samma möjligheter till stöd av kommunen skulle ett rättsligt stöd kunna införas i lagen om vissa kommunala befogenheter. Ett sådant skulle tydliggöra att kommunernas insatser inte begränsas till de som för tillfället uppbär försörjningsstöd. Vad stödet bör omfatta ska kunna variera beroende på den enskildes behov och kommunernas vilja och förmåga. Den ekonomiska realiteten sätter naturliga gränser för kommunernas engagemang. Gränserna kommer sannolikt i praktiken att vara en avvägning mellan behov, kostnad och förväntad nytta. Några rättsliga gränser för vad stödet i så fall bör omfatta torde därför inte behövas. Att klargöra kommunernas möjligheter ytterligare i lag kan ha ett värde i sig. Det skulle då kunna uttryckas med att kommunerna får stödja arbetslösa i kommunen till sysselsättning. Med det menas att hjälpa de arbetslösa i deras strävan efter arbete i de steg som de behöver stöd. Detta kan innebära att stödja dem så att de genomgår utbildning eller praktik eller får ett arbete. Det kan dock diskuteras om det gör någon rättslig skillnad med hänsyn till skyldigheterna enligt socialtjänstlagen. Bistå arbetsgivare att finna arbetskraft Kommunerna har befogenheter att allmänt främja arbetsgivarna i det lokala näringslivet, vilket kommunerna också gör. Det har i utredningens diskussioner med såväl företrädare för kommunerna som det privata näringslivet framkommit att lokala företag i vissa fall vänder sig till kommuner, i stället för till Arbetsförmedlingen. Arbetsgivarna som företrädare för det lokala näringslivet kan därför ha ett intresse av att kommunerna är verksamma på arbetsmarknadsområdet även om de privata leverantörerna till Arbetsförmedlingen inte har samma intresse av att kommunerna är verksamma där. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Det kan även i detta fall vara svårt att dra en gräns för hur kommunerna bör få engagera sig för arbetsgivarna. Att kommuner kan förmedla kontakter mellan arbetslösa och arbetsgivare och att kommuner kan bistå arbetsgivare, såväl privata som kommunala, som vänder sig till dem för att hitta arbetskraft borde i sig kunna vara tillåtet. Någon skillnad bör inte föreligga om det innebär att företag i kommunen anställer personer från andra kommuner eftersom det stöd kommunen ger i denna del syftar till att bistå det lokala företaget. Det bör inte påverka kommunens möjlighet att engagera sig. Kommunerna administrerar, till skillnad från Arbetsförmedlingen, ingen ersättning till företag inom arbetsmarknadspolitiken. Näringspolitiken är dessutom i grunden statlig. Enligt utredningens bedömning finns det inte anledning att utgå ifrån att kommunerna har intresse av att vara verksamma utanför kommunen i detta avseende eftersom drivkraften för engagemanget är att stödja det lokala näringslivet i kommunen och inte i andra kommuner. För att ändå inte riskera att kommunerna använder sina befogenheter till att med ekonomiska medel stödja enskilda företag som t.ex. riskerar nedläggning, utöver de möjligheter som redan finns i kommunallagen och lagen om vissa kommunala befogenheter, skulle ett eventuellt klargörande av utrymmet för kommunerna att stödja enskilda företag inte omfatta ekonomiskt stöd utan endast hjälp till dem med att finna den arbetskraft de behöver. Det skulle då kunna uttryckas med att kommunerna får bistå arbetsgivare i kommunen att finna arbetskraft. Det skulle kunna göra rättslig skillnad, även om kommunerna redan har befogenheter att allmänt främja näringslivet i kommunen och att det kan argumenteras för att kommunerna därutöver redan kan ge arbetsgivare på orten viss individuell hjälp med att finna arbetskraft med stöd av den s.k. anknytningskompetensen till befogenheterna att allmänt främja näringslivet. Det behövs mer underlag för ytterligare förtydliganden av kommunernas egna befogenheter på arbetsmarknadsområdet Enligt utredningens bedömning kan det finnas anledning att ytterligare klargöra och kodifiera vad kommuner i allmänhet får göra både för de arbetslösa och för det lokala näringslivet som arbetsgivare. Det skulle i så fall kunna ske genom att de två punkterna, stödja arbetslösa till sysselsättning och bistå arbetsgivare att finna arbets- Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan kraft, läggs till de egna befogenheter kommunerna har enligt lagen om arbetslöshetsnämnd och som föreslås tas in i lagen om vissa kommunala befogenheter. I likhet med övriga punkter i den regleringen skulle dessa två ytterligare punkter tillämpas inom ramen för kommunallagens eller andra lagars bestämmelser, dvs. vara underkastade lokaliseringsprincipen m.fl. bestämmelser som avgränsar befogenheterna. Det finns dock invändningar mot att tydliggöra såväl kommunernas stöd till de arbetslösa som till arbetsgivarna då det framför allt befaras att kommunerna ges ett alltför stort utrymme att arbeta med matchning, dvs. att sammanföra arbetssökande med arbetsgivare, än vad som är motiverat. I en utveckling mot ett ökat inslag av privata fristående aktörer för utförandet av arbetsmarknadspolitiska insatser, med resultatbaserade ersättningsmodeller, skulle det kunna hota utvecklingen av privata initiativ. Det kan därför övervägas om det med hänsyn till konkurrensen med privata leverantörer bör finnas tydligare gränser för vilken typ av verksamhet som kommunerna bör utföra på arbetsmarknadsområdet. Svårigheterna att bedöma vilka kommunerna bör engagera sig i har sin motsvarighet i svårigheterna att avgränsa vad kommunerna får eller ska få göra för dessa grupper. Frågan är dock om gränsen behöver dras. Det kan hävdas att matchning inte är en uppgift för kommunerna. Vad som ligger i begreppet matchning är dock inte helt entydigt. Ett enkelt sammanförande mellan arbetssökande och arbetsgivare bör ligga i alla aktörers befogenheter, såväl offentliga som privata. Utöver det bör de ha rätt att åtminstone som arbetsgivare matcha enskilda till arbete. Det ter sig inte som att den formen av matchning, dvs. att anställa en lämplig person, inte skulle kunna utföras av vilken aktör som helst. Det kan också argumenteras för att kommunerna kan utföra matchning som ett komplement till andra arbetsmarknadsinsatser. Det bör i vart fall gälla om det utförs i anslutning till något som kommunerna har klara befogenheter att utföra. Kommuner har t.ex. rätt, och även skyldighet, att med stöd av socialtjänstlagen i vissa fall hjälpa enskilda, vilket även kan gälla kontakter med arbetsgivare. Matchning i sådana situationer kan ses som en anknytningskompetens för kommunerna och därför inom befogenheterna även om den insatsen i sig skulle kunna utföras av privata företag. En annan sak är om helt renodlade matchningstjänster kan avgränsas. Det kan diskuteras om det finns stöd för Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan kommunerna att utföra det. Oavsett kan det finnas privata utförare som med professionell kunskap bättre kan utföra det än kommunerna. Vem som i det enskilda fallet ska få utföra den matchning som Arbetsförmedlingen vill ha utförd är emellertid en annan fråga som får hanteras inom ramen för myndighetens anlitande av fristående aktörer. Enligt utredningens bedömning kan och bör ingen gräns för kommunernas medverkan sättas utifrån de kommunala befogenheterna. Rättsligt sett kan det därför motiveras att i lagen om vissa kommunala befogenheter tydliggöra att kommunerna får stödja arbetslösa i kommunen till sysselsättning. Med det menas framför allt de rustande åtgärderna men även matchande åtgärder i begränsad utsträckning utifrån individens behov. Det kan också rättsligt motiveras att tydliggöra att kommunerna får bistå arbetsgivare i kommunen att hitta arbetskraft. Mot bakgrund främst av att det inte finns tillräckligt empiriskt underlag som ger stöd för i vilken omfattning kommunerna stödjer arbetslösa till sysselsättning utöver de befogenheter de redan har eller i vilken omfattning kommunerna stödjer det lokala näringslivet med att finna arbetskraft utöver de befogenheter de redan har, enligt kommunallagen, föreslår utredningen inte några sådana förtydliganden. Analysen skulle också kunna fördjupas om ändringar av befogenheterna på de specialreglerade områdena enligt framför allt socialtjänstlagen övervägs. Det bör i så fall ske i ett annat sammanhang. Kommunernas befogenheter får därför i stället tills vidare fortsätta att utvecklas genom praxis. Befogenheterna att utföra uppdrag mot ersättning för Arbetsförmedlingen Kommunernas möjligheter att verka i konkurrens med andra leverantörer förtydligas Kommunerna har rätt att vara leverantörer enligt och inom sina befogenheter. Rätten är i sig oberoende av kommunernas befogenheter. Med hänsyn till det rättsliga utrymme de således redan har, kan man säga att kommunerna har rätt att anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen. För tydlighets skull ska Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan det ändå anges i lagen om vissa kommunala befogenheter, men att det måste ske inom kommunernas befogenheter. I enlighet med de överväganden som gjordes inledningsvis i detta avsnitt, kan de möjligheterna inte gå utöver det som kommunerna får göra. Ett sådant förtydligande gör det möjligt att närmare reglera hur kommunerna ska agera när de konkurrerar med privata fristående leverantörer, se kommande avsnitt 7.2.2. Kommunernas befogenheter att ingå överenskommelser mot ersättning förtydligas Enligt 6 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter får kommuner, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kommunerna har således redan rätt att anordna insatser för arbetslösa men enligt förarbetena till den regleringen får det inte vara fråga om en upphandlingssituation. Huruvida det får ingå ersättning eller inte för de uppgifter kommunerna utför regleras dock inte i bestämmelsen. För att det ska vara tydligt att överenskommelserna även får innefatta ersättning då den inte utges efter konkurrensutsättning, föreslår utredningen att det i lagen om vissa kommunala befogenheter ska regleras att ersättning får lämnas inom ramen för överenskommelser. Det gäller således när det inte är fråga om delaktighet i en upphandling eller i ett valfrihetssystem utan då Arbetsförmedlingen lämnar ersättning, stöd eller statsstöd till en kommun utan att det finns konkurrerande privata leverantörer. 7.2.2Befogenheterna vid konkurrens regleras Utredningens förslag: När ett uppdrag utförs i konkurrens enligt lagen om offentlig upphandling eller lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen och lagen om valfrihetssystem ska undantag ges från kommunallagens självkostnadsprincip och förbud mot vinstdrivande näringsverksamhet samt i viss mån från lokaliseringsprincipen. Intäkter och kostnader för sådana uppdrag ska redovisas särskilt. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Befogenheterna när kommuner utför uppdrag åt Arbetsförmedlingen Oavsett om kommunernas befogenheter förtydligas i lag eller inte kan det finnas anledning att reglera kommunernas befogenheter när de uppträder som leverantörer enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (), lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen (LOVA) och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Detta finns anledning till åtminstone om kommunernas deltagande i Arbetsförmedlingens upphandlingar och valfrihetssystem är eller kommer att vara så omfattande eller påtaglig att det riskerar att snedvrida konkurrensen med de privata leverantörerna. Syftet med regleringen är att uppnå så likvärdiga förutsättningar för kommuner och övriga fristående aktörer som möjligt, med konkurrensneutralitet som mål. Regler som ökar konkurrensneutraliteten anses mindre ingripande för kommunerna än att minska deras utrymme att engagera sig i näringsverksamhet.4 Utredningen har i avsnitt 6.1.4 bedömt att kommunerna kan, men inte behöver, separera verksamhet de bedriver på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen från annan verksamhet. Utredningen har även bedömt att krav på affärsmässighet eller särredovisning är andra användbara metoder för att uppnå bl.a. konkurrensneutralitet. I detta avsnitt lämnar utredningen förslag i dessa delar. Affärsmässig grund eller självkostnadsprincipen? Utredningen har i avsnitt 6.1.4 bedömt att konkurrensneutralitet delvis kan uppnås genom att kommunerna bedriver den konkurrensutsatta verksamheten på affärsmässig grund. Att göra ett sådant undantag från självkostnadsprincipen och mot förbudet att driva vinstdrivande näringsverksamhet är dock ett tveeggat svärd till stöd för det privata näringslivet. Ett undantag motverkar å ena sidan överträdelser av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet samt minskar riskerna för otillbörlig priskonkurrens vid upphandlingar och för otillåtna statsstöd. Men å andra sidan kan det premiera kommuner att bedriva affärsverksamhet så att de t.ex. får uppfattningen att de måste bedriva kommersiell verksamhet med 4Indén (2008), Kommunen som konkurrent, s. 373. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan vinstmaximering trots att det inte är avsikten.5 Den väsentliga skillnaden mellan ett anbud baserat på självkostnad och ett på affärsmässig grund är dock att det senare även innehåller ett marknadsmässigt vinstpåslag. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att skälen för att göra undantag överväger skälen emot. Kommunerna bör delta affärsmässigt för att inte underminera marknaden när den konkurrerar med privata leverantörer. Som alternativ till affärsmässig grund går det att argumentera för att affärsmässiga principer ska gälla i likhet med bostadsområdet, som också är en marknad med särskilda förutsättningar. Men utredningen föreslår ändå att begreppet affärsmässig grund ska gälla också för kommunernas deltagande som leverantörer åt Arbetsförmedlingen eftersom det begreppet används i lagen om vissa kommunala befogenheter. Affärsmässig grund ska således gälla när kommuner utför ett uppdrag enligt eller LOV. Om kommunerna inte skulle vara skyldiga att göra det, kan de med stöd av självkostnadsprincipen erbjuda lägre priser i en upphandling utan att det kan förbjudas enligt KOS-reglerna, så länge anbudet inte är onormalt lågt. Krav på affärsmässig grund kompletterar KOS-reglerna för att förebygga risk för snedvriden konkurrens. Utredningen har i avsnitt 6.1.4 bedömt att konkurrensneutralitet delvis kan uppnås genom att kommunerna särredovisar den konkurrensutsatta verksamheten. Särredovisning kan också vara ett sätt att öka transparensen och säkerställa att det inte förekommer något otillåtet statsstöd. Särredovisning bör därför gälla, i vart fall om uppdraget från Arbetsförmedlingen ges i konkurrens. Det som ska redovisas särskilt bör vara det uppdrag som kommunen utför för Arbetsförmedlingen. Något krav på att alla kommunens arbetsmarknadsåtgärder ska särredovisas bör dock inte ställas upp. Det som ska redovisas bör vara samtliga intäkter och kostnader för uppdraget, även tillägget för vinst. 5Örnberg (2014), verksamhet genom privaträttsliga subjekt, s. 259. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Lokaliseringsprincipen är bestämmande och sätter gränser för kommunernas engagemang (se avsnitt 5.1.2). Undantag från lokaliseringsprincipen har i lag medgetts inom vissa områden. Motiven till det kan sammanfattas huvudsakligen i tre punkter. Den första tar sikte på nya behov av att följa samhällsutvecklingen och ge möjlighet att frångå de territoriella kompetensbegränsningarna inom kommunernas och regionernas verksamheter. Den andra rör intentioner att skapa stordriftsfördelar och samordningsvinster. Den tredje tar sikte på avsikten att ge kommunala företag och övriga aktörer likvärdiga konkurrensvillkor på konkurrensutsatta marknader. Lagstiftaren har i olika utsträckning knutit villkor till undantagen, t.ex. krav på att en verksamhet ska bedrivas i en egen juridisk person samt krav på särredovisning eller geografiska begränsningar till närliggande kommuner, vilket har förekommit för nätverksamhet på energiområdet.6 Med hänsyn till utredningens förslag om kommunernas befogenheter uppkommer frågan om och i så fall hur ett undantag från lokaliseringsprincipen bör utformas när kommuner utför tjänster åt Arbetsförmedlingen. Det gäller alltså dels när kommunerna utför tjänster åt Arbetsförmedlingen i konkurrens med andra fristående aktörer, dels när kommunerna efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen utför tjänster. Hur utformar sina uppdrag påverkar därför kommunernas möjligheter att utföra uppdrag för Arbetsförmedlingen. Med den nu gällande regleringen som utgångspunkt skulle uppdragen behöva utformas så att de tar sikte på varje kommun för sig för att en kommuns medverkan inte ska begränsas av lokaliseringsprincipen. anlitar fristående aktörer kan man dock inte utgå ifrån att uppdragen delas in på det sättet. I tjänsten Stöd och matchning (STOM) har landet t.ex. delats in i 72 leveransområden.7 Det finns därför områden som omfattar fler än en kommun. Rättsligt sett finns visserligen utrymme för kommunerna att utnyttja de samarbetsformer de har till sitt förfogande för att skapa en organisation som motsvarar den indelning som Arbetsförmedlingen väljer att använda sig av för uppdraget. Det är inte alltid vare sig möjligt eller lämpligt för kommunerna att agera på det sättet. 2008/09:21 s. 21–24. 7Se s.k. FA-regioner. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan samma gäller för Arbetsförmedlingen att anpassa sina uppdrag. För att i praktiken skapa bättre förutsättningar för kommunernas medverkan behövs därför ett undantag från lokaliseringsprincipen, i vart fall när uppdrag ges i konkurrens. Ett sådant undantag gör det möjligt för kommunerna att i större utsträckning medverka som leverantörer i Arbetsförmedlingens uppdrag under likvärdiga förutsättningar som de privata leverantörerna när det gäller leveransområden. Kommunerna skulle då på ett friare sätt kunna välja att anpassa sina samverkansformer till behovet. En kommun skulle kunna täcka inte bara sitt område utan också andra kommuners. Ett sådant undantag öppnar teoretiskt för kommuner att vara leverantörer i vidare utsträckning än vad som kan motiveras utifrån kommunmedlemmarnas perspektiv. Arbetsförmedlingens avgränsning av varje uppdrag, kommunernas ekonomiska förutsättningar och samverkan kommuner emellan bör dock sätta gränser för hur långt kommunerna kommer att utnyttja ett sådant undantag. Det har från de privata leverantörernas håll rests en farhåga för att kommunerna i stor omfattning skulle kunna vara verksamma utanför den egna kommunen. Incitamenten för det skulle i så fall kunna vara att skapa stora och konkurrenskraftiga verksamheter. Från kommunalt håll ser man inte den utvecklingen framför sig. För kommunerna är det snarare naturligt att i första hand engagera sig med den egna kommunen som bas. Utredningen kan också konstatera att de samarbeten som förekommer bland kommuner på arbetsmarknadsområdet främst avser grannkommuner, vilket talar för att det geografiska engagemanget i praktiken kommer att begränsas till närområdet. För att ändå inte riskera att den farhåga som näringslivet rest ska bli verklighet föreslår utredningen en begränsning av undantaget från lokaliseringsprincipen. Det ska således finnas kvar en anknytning till kommunens allmänintresse och område även när en kommun får verka utanför det egna området. använder leveransområden ska en kommun bara få leverera inom ett leveransområde där kommunen själv ingår. Någon begränsning när det gäller vilka medlemmar som kommunerna får engagera sig för föreslår utredningen inte. Det finns för dem inte samma risk att kommunerna verkar endast för andra än sina medlemmar. Utredningen bedömer också att det kan bli svårt att säkerställa korrekt tillämpning av en sådan modifiering av undantaget. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan När det däremot gäller att medge undantag från lokaliseringsprincipen när kommunerna utför uppdrag för Arbetsförmedlingen efter överenskommelser utan att det finns konkurrerande aktörer finns inte samma behov av undantag. Avsaknaden av konkurrerande aktörer gör att behov av undantag från lokaliseringsprincipen för att uppnå mer likvärdiga konkurrensförutsättningar saknas. De behov som i så fall skulle finnas av undantag begränsas enligt utredningens bedömning till att det skulle underlätta för Arbetsförmedlingen och en eventuell medverkande kommun. En typisk situation skulle sannolikt vara att myndigheten genomfört en upphandling som inte lett till att kontrakt kunnat tecknas med någon leverantör och i stället vänder sig till kommunerna för att komma överens med dem om att utföra uppdraget. Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle i så fall innebära att Arbetsförmedlingen kan vända sig direkt till en av kommunerna inom det område som saknar leverantör. Det skulle också ge den kommunen rätt att utföra tjänster åt Arbetsförmedlingen för andra eller alla kommuner i det område som Arbetsförmedlingen avgränsat utan att de andra kommunerna involveras. Skälen för ett sådant undantag är enligt utredningens bedömning inte tillräckligt starka för att frångå den grundläggande huvudprincipen om den lokala förankringen av verksamhet. Samma resultat kan uppnås genom hur upphandlingarna utformas, t.ex. med delkontrakt, eller genom att kommuner samarbetar för att i dessa fall tillsammans utföra tjänster åt Arbetsförmedlingen. Ett undantag kan också motverka konkurrens och marknadsutveckling i dessa områden. Lokaliseringsprincipen ska enligt utredningens bedömning därför fortsatt gälla när Arbetsförmedlingen kommer överens med kommuner om att utföra arbetsmarknadstjänster. När uppdrag ges utan konkurrens kommer det dessutom i praktiken att handla om situationer där samarbetet antagligen kommer att utformas utifrån de lokala behoven. Det framstår därför som naturligt att den kommun där behovet finns är involverad i hur tjänsten ska utföras. Det kommer troligen att handla om särskilt utformade lösningar vilket medger att hänsyn även tas till lokaliseringsprincipen. Om man behöver ett större upptagningsområde i ett sådant fall kan samarbetet omfatta fler kommuner. Det har under utredningens arbete också väckts frågan om hur tjänster som levereras digitalt på distans förhåller sig till lokaliseringsprincipen. Det är enligt utredningens bedömning i första hand en Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan tillämpningsfråga av kommunallagens lokaliseringsprincip. Om tilllämpningen skulle underlättas av regeländringar är det en fråga av så generell betydelse för kommunallagen att den inte bör tas om hand i denna utredning. Alternativ till att tydliggöra kompetensen Ett mindre ingripande alternativ till de ovanstående förslagen skulle vara att kräva affärsmässighet och särredovisning när kommunerna är leverantör till Arbetsförmedlingen, utan att förtydliga de kommunala befogenheterna. Ett sådant begränsat förslag skulle bibehålla flexibiliteten för Arbetsförmedlingen och kommunerna att inom ramarna för deras verksamheter utveckla fördelningen av ansvaret. Det skulle endast lösa konkurrensneutraliteten med det privata näringslivet. En sådan lösning innebär också att frågan om kommunernas befogenheter lämnas olöst och lagen om arbetslöshetsnämnd oförändrad, med de oklarheter som det innebär. Det skulle också bara innebära en inskränkning av de kommunala befogenheterna.