sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Vi gör bedömningen att det inte finns skäl att föreslå någon bestäm- melse med avvikande innehåll från 14 § lagen om allmänna förvaltnings- domstolar. Det bör således endast anges att tillsynsmyndighetens beslut om vitesföreläggande får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Av 34 a § förvaltningsprocesslagen följer att för de mål där det är särskilt föreskrivet krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska pröva ett överklagande. Bestämmelsen ger uttryck för att tyngd- punkten i rättsskipningen ska ligga i första instans. De nu aktuella målen kommer enligt förslaget att överklagas från förvaltningsrätt. Det kommer att vara fråga om mål som prövats av en myndighet innan det prövats av förvaltningsrätten (jfr prop. 1993/94:133 s. 34). Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns skäl att göra något undantag från principen om krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. För överkla- gande till kammarrätt bör det således krävas prövningstillstånd. 15.3.6Det bör inte införas några sanktioner utöver möjligheten att förena förelägganden med vite Bedömning: Det bör inte införas några ytterligare tillsynsåtgärder utöver tillsynsmyndighetens rätt att kräva upplysningar och hand- lingar samt rätten att besluta om förelägganden med eller utan vite. Det bör inte införas några sanktioner utöver möjligheten att förena föreläggandena med vite. Överväganden om ytterligare tillsynsåtgärder eller sanktioner För att säkerställa att skyldigheten att ha interna rapporterings- kanaler och förfaranden följs och respekteras av de arbetsgivare som omfattas av kraven bör det, som redan nämnts, finnas effektiva och ändamålsenliga åtgärder för tillsynsmyndigheten att vidta mot den som inte följer skyldigheten. Som framgått i föregående avsnitt före- slår vi därför att tillsynsmyndigheten ska ha rätt att besluta om de förelägganden som behövs för att den föreslagna lagens skyldigheter ska följas såvitt avser bestämmelserna om interna rapporterings- kanaler och förfaranden. Vi föreslår också att förelägganden ska få förenas med vite. Utöver detta kan det övervägas om ytterligare tillsynsåtgärder bör kunna vidtas av tillsynsmyndigheterna. Det kan även övervägas om ytterligare sanktioner utöver vitesmöjligheten bör införas. Inga ytterligare tillsynsåtgärder bör införas Exempel på olika åtgärder – utöver förelägganden – som myndig- heter får vidta vid tillsyn finns inom ett antal rättsområden. Vid tillsyn över vapenlagstiftning, miljölagstiftning och djurskyddslag- stiftning finns t.ex. möjlighet att omhänderta egendom (vapen eller djur) och möjlighet att meddela förbud eller återkalla tillstånd. Ytterligare exempel på tillsynsåtgärder är rätt till tillträde till t.ex. lokaler och till biträde av andra myndigheter, t.ex. av polisen, för att kunna genomföra inspektioner och förrättningar. Möjlighet att besluta om förelägganden ger ett stort utrymme för tillsynsmyndigheten att styra beteendet hos den som är föremål för tillsyn och skapar goda möjligheter för myndigheten att anpassa ett ingripande efter vad som är behövligt. Det är en effektiv, ändamåls- enlig och tillräcklig åtgärd för att säkerställa att skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden följs och respekteras av arbetsgivare. Vi anser därför att det saknas skäl att införa ytter- ligare tillsynsåtgärder. Inga ytterligare sanktioner bör införas När en brist konstateras vid tillsyn måste tillsynsmyndigheten ha möjlighet till någon form av ingripande, som ska vara effektivt och tydligt. Ett ingripande har således en framåtsyftande funktion, näm- ligen att tillse att regler följs . är det ibland motiverat att tillsynsmyndigheten ska kunna ingripa mot regelöver- trädelser där överträdelsen inte går att göra ogjord. Ingripanden vid tillsyn kan således även ha ett bestraffande syfte. Möjligheten att förena ett föreläggande med vite utgör en typ av sanktion som framför allt kan sägas vara framåtsyftande. Ett vites- föreläggande syftar till att få en verksamhet att vidta de förelagda åtgärderna så att vitet inte behöver dömas ut. Det finns dock flera exempel på sanktioner inom tillsynsområdet som primärt har ett bestraffande syfte, bl.a. sanktionsavgifter, avgifts- förelägganden och straffsanktioner. Sanktionsavgifter innebär att en tillsynsmyndighet får besluta att den verksamhet som är föremål för tillsyn ska betala en sanktions- avgift. Sanktionsavgifter förekommer bl.a. i brottsdatalagen och lagen om bank- och finansieringsrörelse. Regeringen har uttalat att sank- tionsavgifter bör ses som ett komplement till övriga ingripande- möjligheter (skr. 2009/10:79 s. 45). Ett avgiftsföreläggande – eller sanktionsföreläggande som det också kallas – innebär att den verksamhet som är föremål för tillsyn föreläggs att inom godkänna att betala en sanktionsavgift. Om inget godkännande sker får tillsynsmyndigheten ansöka hos förvaltningsdomstol om att sanktionsavgift ska tas ut. Avgiftsföre- lägganden förekommer bl.a. i arbetsmiljölagen och lagen om bank- och finansieringsrörelse. En straffsanktion innebär att en fysisk person döms till böter eller fängelse om personen, antingen med uppsåt eller av oaktsamhet, bryter mot vissa särskilda bestämmelser som gäller för den aktuella verksamheten. Straffsanktioner förekommer bl.a. i djurskyddslagen och arbetsmiljölagen. Skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden är enligt oss av sådan karaktär att det vid tillsynen framför allt är viktigt att tillse att bestämmelserna följs . Det primära är således att ingripandemöjligheterna har en framåtsyftande funktion. Som redan konstaterats bedömer vi att möjligheten att besluta om förelägganden utgör en effektiv och ändamålsenlig åtgärd för att säkerställa att skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden följs och respekteras av arbetsgivare. Detta gäller särskilt om föreläggandet förenas med vite eftersom ett hot om en sådan sanktion utgör ett effektivt påtryckningsmedel. Vi anser att det inte har framkommit några skäl som motiverar att det införs ytterligare sanktioner utöver möjligheten att förena förelägganden med vite. Direktivets bestämmelser om att det ska finnas rättsmedel Enligt direktivet ska rapporterande och andra personer som om- fattas av direktivets skydd i nationell rätt ha tillgång till lämpliga rättsmedel mot repressalier, inbegripet interimistiska åtgärder i av- vaktan på att de rättsliga förfarandena slutförs (artikel 21.6). Med- lemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bl.a. rättsmedel är tillgängliga beträffande skador som lidits av rappor- terande personer (artikel 21.8). Rätt till domstolsprövning enligt Grundläggande rättssäkerhetsgarantier när det gäller domstolspröv- ning finns i artikel 6.1 i . Enligt artikeln ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Rätt till domstolsprövning enligt EU:s rättighetsstadga Enligt artikel 47 i EU:s rättighetsstadga har var och en, vars unions- rättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts, rätt till ett effek- tivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln. Var och en har vidare enligt artikeln rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Rättegången och processuella frågor Bestämmelser om rättegången i de allmänna domstolarna Tvister mellan enskilda prövas som regel i av de allmänna domstolarna. De allmänna domstolarna är uppdelade i tingsrätter, hovrätter och . När de allmänna domstolarna prövar tvister tillämpas som utgångspunkt. Bestämmelser om rättegången i arbetstvister Arbetsdomstolen är en specialdomstol med uppgift att pröva arbets- rättsliga tvister. Som arbetstvist räknas varje tvist som rör förhål- landet mellan arbetsgivare och arbetstagare. När Arbetsdomstolen prövar en tvist tillämpas arbetstvistlagen. Bestämmelser om rättegången i de allmänna förvaltningsdomstolarna Tvister mellan enskilda och myndigheter avgörs av de allmänna för- valtningsdomstolarna. De allmänna förvaltningsdomstolarna består av förvaltningsrätter, kammarrätter och . Vid förvaltningsdomstolarna tillämpas förvaltningsprocesslagen. Förslag: Mål om förbud mot hindrande åtgärder och repressalier ska handläggas enligt arbetstvistlagen, om den som påstår sig ha blivit utsatt för den hindrande åtgärden eller repressalien är en arbetstagare, inhyrd arbetstagare, volontär eller praktikant. Även de tre sistnämnda ska i sådana mål anses som arbetstagare. Den som vidtar åtgärden eller repressalien ska anses som arbetsgivare. Detsamma ska gälla vid sådan tvisteförhandling som enligt arbets- tvistlagen ska äga rum för att talan ska få upptas till prövning av Arbetsdomstolen. Andra mål om förbud mot hindrande åtgärder och repressalier ska prövas av allmän domstol och handläggas enligt bestämmel- serna i om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. Rättegången och processuella frågor Mål enligt den föreslagna lagen ska kunna prövas i domstol I artikel 21.6 anges att personer som avses i artikel 4 ska ha tillgång till lämpliga rättsmedel mot repressalier, inbegripet interimistiska åtgärder i avvaktan på att de rättsliga förfarandena slutförs, i enlighet med nationell rätt. Även av artikel 21.8 framgår att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bl.a. rättsmedel är tillgängliga beträffande skador som lidits av rapporterande per- soner. Rätten till en rättvis rättegång anses vara en självklar förut- sättning för att skyddet ska kunna säkras. Rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol är också fastlagd i EU:s rättighetsstadga och i . Även enligt befintliga bestämmelser i svensk rätt har visselblåsare rätt att få påstådda repressalier prövade i domstol. När det gäller arbets- tagare, inklusive inhyrda arbetstagare, som slår larm om allvarliga missförhållanden följer detta uttryckligen av visselblåsarlagen där det anges att mål om tillämpningen av lagen ska handläggas enligt arbetstvistlagen. Mot denna bakgrund bör mål enligt den föreslagna lagen kunna prövas i domstol. Utgångspunkten är att arbetstvistlagen bör tillämpas i mål om hindrande åtgärder och repressalier Vi föreslår att det ska vara förbjudet för en arbetsgivare, uppdrags- givare eller någon annan som har en rapporterande person under sin kontroll och ledning att hindra eller försöka hindra en rapporterande person från att rapportera, samt att vidta repressalier mot den rap- porterande personen på grund av att personen har rapporterat in- formation om missförhållanden (avsnitt 6.5). Vi föreslår också att förbudet mot repressalier ska gälla i förhållande till vissa andra per- soner som bistår eller har en särskild anknytning till den rappor- terande personen (avsnitt 6.3.3). Parter i tvister om överträdelser av förbuden kommer således att vara å ena sidan rapporterande och vissa andra personer och å andra sidan arbetsgivare, uppdragsgivare eller någon annan som har en rapporterande person under sin kon- troll och ledning. Rättegången och processuella frågor Det finns anledning att anta att i de allra flesta tvisterna om hind- rande åtgärder och repressalier kommer arbetsgivare och arbetstagare att vara parter. Detta talar för att arbetstvistlagen bör tillämpas. Sam- tidigt kommer det att kunna uppstå tvister där ingen, alternativt endast en av parterna i tvisten, är arbetstagare eller arbetsgivare. I så- dana fall kan det ifrågasättas om det är lämpligt att arbetstvistlagen tillämpas. Som exempel kan nämnas en tvist där en egenföretagare anser sig ha blivit utsatt för repressalier som vidtagits av dennes uppdragsgivare, exempelvis hävning av ett avtal om tillhandahållande av en tjänst. I det fallet kan de frågor som det tvistas om röra frågor som normalt inte prövas i en arbetsrättslig tvist. Tvister mellan vissa parter bör dock handläggas enligt den rättegångsordning som gäller för andra tvistemål än arbetstvister Även om arbetstvistlagen enligt sin ordalydelse ska tillämpas på rättegången i arbetstvister, dvs. tvister om kollektivavtal och andra tvister rörande förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, förekommer det reglering i andra lagar som medför att arbetstvist- lagen tillämpas också i tvister som inte är arbetstvister enligt arbets- tvistlagens definition. I diskrimineringslagen anges t.ex. att mål om tillämpningen av vissa av den lagens bestämmelser ska handläggas enligt arbetstvistlagen. I sådana mål ska enligt diskrimineringslagen som arbetstagare anses också den som gör en förfrågan om eller söker arbete och den som söker eller fullgör praktik eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den hos vilken praktiken eller arbetet utförs eller skulle ha utförts ska enligt lagen anses som arbetsgivare. Som ytterligare exempel kan nämnas lagen om entreprenörs- ansvar för lönefordringar som anger att mål enligt lagen mellan en arbetstagare på den ena sidan och en arbetsgivare, en uppdragsgivare eller en huvudentreprenör på den andra sidan ska handläggas enligt arbetstvistlagen. I sådana mål ska enligt lagen uppdragsgivaren och huvudentreprenören anses som arbetsgivare och arbetstagaren ska anses som arbetstagare hos uppdragsgivaren eller huvudentreprenören. Det är alltså inte främmande för den svenska ordningen att låta tvister handläggas enligt arbetstvistlagen även i fall då andra än arbetsgivare och arbetstagare är parter. Det skulle således vara möj- ligt att låta tvister om hindrande åtgärder och repressalier handläggas Rättegången och processuella frågor enligt arbetstvistlagen även i situationer då det inte är fråga om en arbetstvist enligt arbetstvistlagen. Det som talar för att arbetstvistlagen ska tillämpas är att de dom- stolar som handlägger mål enligt den lagen, i synnerhet Arbetsdom- stolen, har stor kompetens när det gäller förhållandena på arbets- marknaden och att den absoluta merparten av målen kommer att ha en sådan inriktning. Inte minst gäller det den kompetens som krävs vid prövning av sådana ingripanden som kan antas bli vanliga former av repressalier, dvs. avskedanden, uppsägningar och omplaceringar. Det som talar emot att låta tvister om hindrande åtgärder och repressalier handläggas enligt arbetstvistlagen är att den är utformad med utgångspunkten att det är fråga om en tvist mellan parterna i ett anställningsförhållande. Det har införts ett särskilt privilegium för arbetsgivar- eller arbetstagarorganisationer att – efter genomförda tvisteförhandlingar – väcka talan i Arbetsdomstolen som första dom- stol. De etablerade organisationerna på arbetsmarknaden har även getts rätt att lämna förslag vid utseende av domstolens ledamöter. Det kan mot bl.a. denna bakgrund resas invändningar mot att arbets- tvistlagen tillämpas när det är fråga om en tvist mellan andra än arbetsgivare och arbetstagare. Därtill kommer att det kan uppstå tvister enligt den nu aktuella lagen inom områden som de domstolar som handlägger arbetstvister inte kan förväntas ha expertkunskaper inom, t.ex. som i ovan nämnt exempel att en uppdragsgivare som en tänkbar repressalie häver ett varu- eller tjänsteavtal som upp- dragsgivaren har med en juridisk person som den rapporterande per- sonen arbetar för. Man skulle i stället kunna tänka sig en ordning där tvister mellan arbetsgivare och arbetstagare handläggs enligt arbetstvistlagen, medan övriga tvister handläggs enligt bestämmelser. Rätte- gångsbalken gör i vissa avseenden skillnad mellan tvistemål där för- likning om saken är tillåten och övriga tvistemål (se t.ex. 1 kap. 3 d §, 33 kap. 5 § och 42 kap. 11 §). Till övriga tvistemål, där förlikning om saken inte är tillåten, hör främst familjerättsliga mål. Tvister enligt den nu föreslagna lagen är sådana där förlikning om saken bör vara tillåten och skulle därför – om tillämpas – hand- läggas enligt bestämmelserna om rättegången i tvistemål där förlik- ning om saken är tillåten. En nackdel med en sådan ordning är dock att det finns en risk för att det utvecklas olika prejudicerande rättspraxis vid tillämpningen Rättegången och processuella frågor av en och samma lag eftersom slutinstanserna i sådana fall skulle skilja sig åt; Arbetsdomstolen skulle vara sista instans i de fall där parterna är arbetsgivare och arbetstagare och skulle vara sista instans om andra parter för talan. Sådana risker bör undvikas. Det kan å andra sidan konstateras att bl.a. diskriminerings- lagen innebär en sådan ordning eftersom vissa mål mellan arbets- tagare och arbetsgivare prövas enligt arbetstvistlagen med Arbets- domstolen som sista instans, medan övriga mål handläggs enligt bestämmelserna i och prövas av allmän domstol. Även mål enligt företagshemlighetslagen kan bli föremål för pröv- ning i olika instanser; tvister som rör förhållandet mellan arbets- givare och arbetstagare prövas enligt arbetstvistlagen medan andra mål prövas av allmän domstol. Det finns således, som framgått, skäl som talar för att samtliga mål om hindrande åtgärder och repressalier enligt den föreslagna lagen bör prövas enligt arbetstvistlagen. Vi anser dock att över- vägande skäl talar för att mål mellan vissa parter inte bör prövas enligt den lagen, utan i stället bör prövas av allmän domstol och handläggas enligt den rättegångsordning som gäller för andra tviste- mål än arbetstvister. Det som särskilt talar för en sådan ordning är att det i dessa fall kommer att röra sig om tvister där relationen mellan parterna inte ens påminner om relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Ett alternativ som också skulle kunna övervägas är att låta den nya lagen, likt företagshemlighetslagen, sakna bestämmelser om en- ligt vilka rättegångsbestämmelser tvister ska handläggas. I stället skulle allmänna regler och principer för i vilket forum en tvist ska avgöras tillämpas. Tvister som står mellan arbetsgivare och arbets- tagare skulle således handläggas som en arbetstvist enligt bestäm- melserna i arbetstvistlagen medan samtliga andra tvister skulle hand- läggas enligt den rättegångsordning som gäller för andra tvistemål än arbetstvister. Som framgår av det närmast efterföljande avsnittet gör vidock bedömningen att det finns vissa tvister, utöver dem som står mellan arbetsgivare och arbetstagare, som bör handläggas enligt arbetstvistlagen. För att uppnå det behöver det införas bestämmelser som anger vilka rättegångsbestämmelser som ska gälla vid handlägg- ning av tvisten. Om sådana bestämmelser saknas kommer annars en tvist mellan t.ex. en praktikant och en arbetsgivare att prövas enligt bestämmelser. Rättegången och processuella frågor Närmare om vilka mål som ska handläggas enligt arbetstvistlagen såvitt avser den primära personkretsen De rapporterande personer som föreslås omfattas av lagens skydd i form av förbud mot hindrande åtgärder och repressalier och som således kan komma ifråga för att väcka talan i mål om hindrande åt- gärder och repressalier är arbetstagare, egenföretagare, volontärer och praktikanter, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, eller aktieägare som är verksamma i bolaget. De nu nämnda personkategorierna kan beskrivas som den primära personkretsen (se avsnitt 6.3.1). Enligt vår uppfattning kan de personkategorier som tillhör den primära personkretsen delas in i två undergrupper. I den ena gruppen ingår arbetstagare, vilket även inkluderar inhyrda arbetstagare, samt volontärer och praktikanter. Inhyrda arbetstagare, volontärer och praktikanter har en relation gentemot den som kan tänkas utsätta dem för hindrande åtgärder eller repressalier som påminner om relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Personer ur dessa personkategorier kan tänkas utsättas för sådana hindrande åtgärder och repressalier som typiskt sett även arbetstagare kan drabbas av, t.ex. ändrade arbetsuppgifter, ändrade arbetstider, negativa vitsord, försämrade arbetsförhållanden och uppsägning. Förhållandet liknar således i stor utsträckning ett anställningsförhållande och tviste- frågorna kommer att vara nära besläktade med dem som uppkommer i ett anställningsförhållande. I den andra undergruppen ingår egenföretagare, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, och aktieägare som är verksamma i bolaget. En egenföretagare, en styrelseledamot eller en aktieägare har en väsentligt mer självständig relation gentemot den som kan tänkas utsätta dem för hindrande åtgärder eller repressalier. Personer ur dessa person- kategorier kommer typiskt sett att utsättas för hindrande åtgärder och repressalier av annan karaktär jämfört med dem som en arbets- tagare utsätts för. Som exempel kan nämnas att en uppdragsgivare häver ett varu- eller tjänsteavtal som uppdragsgivaren har med en egenföretagare. Ytterligare exempel är de åtgärder som t.ex. ett aktiebolag kan vidta med stöd av associationsrättsliga bestämmelser gentemot t.ex. en styrelseledamot. Tvistefrågorna kommer som en Rättegången och processuella frågor följd därav att vara av en annan karaktär jämfört med dem som upp- kommer i ett anställningsförhållande. Vi gör mot bakgrund härav bedömningen att det är lämpligt att arbetstvistlagen tillämpas i de mål där arbetstagare, inhyrda arbets- tagare, volontärer och praktikanter är parter. Eftersom arbetstvist- lagen således bör tillämpas även mellan andra än enbart arbetsgivare och arbetstagare bör det anges i den föreslagna lagen att som arbets- tagare ska anses också inhyrda arbetstagare, volontärer och prakti- kanter. En sådan ordning överensstämmer med vad som gäller enligt diskrimineringslagen och enligt uthyrningslagen. Det bör vidare an- ges att den som vidtar repressalien, eller hindrar eller försöker hindra en rapportering, bör anses som arbetsgivare. Mål om hindrande åtgärder och repressalier mellan andra parter än de nu nämnda bör i stället prövas av allmän domstol enligt be- stämmelserna i . De nu aktuella tvisterna bör hand- läggas enligt bestämmelserna i om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. Närmare om vilka mål som ska handläggas enligt arbetstvistlagen såvitt avser den sekundära personkretsen Vi föreslår dessutom att även vissa andra personer som bistår eller har anknytning till den rapporterande personen ska omfattas av ett visst skydd. Det handlar om fysiska personer som i ett arbetsrela- terat sammanhang bistår den rapporterande personen vid rapporter- ingen, såsom förtroendevalda och skyddsombud, fysiska personer som har anknytning till den rapporterande personen och som kan utsättas för repressalier i ett arbetsrelaterat sammanhang, såsom an- höriga och kollegor, samt juridiska personer som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har anknytning till i ett arbetsrelaterat sammanhang. De nu nämnda personkategorierna kan beskrivas som den sekundära personkretsen (se avsnitt 6.3.3). Även den sekundära personkretsen kan delas in i två under- grupper. Den första gruppen består av fysiska personer som i ett arbetsrelaterat sammanhang bistår den rapporterande personen vid rapporteringen, eller fysiska personer som har anknytning till den rapporterande personen och som kan utsättas för repressalier i ett arbetsrelaterat sammanhang. Dessa kan själva vara arbetstagare och således ha ett anställningsförhållande gentemot den Rättegången och processuella frågor som utsätter dem för repressalier. Det innebär i sin tur att de kan ut- sättas för samma typ av repressalier som den rapporterande personen. Den andra gruppen är juridiska personer som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har anknytning till i ett arbetsrelaterat sammanhang, vilka inte kommer att ha en motsvarande relation.