sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — De största variationerna i befolkningstal torde dock i nutid inte uppkomma vare sig till följd av snabba förändringar i fertiliteten eller större utbrott av infektionssjukdomar utan på grund av migration. har uppehållstillstånd beviljats omkring 100 000 per- soner eller mer. , då immigrationen till kulmi- nerade, beviljades drygt 150 000 personer uppehållstillstånd.5 Detta kan ställas i relation till att en normal kohort i har omfattat omkring 100 000 personer och att antalet döda har legat omkring 90 000. har det skett en betydande utvandring. Nettot av alla dessa förändringar – ökningen av folk- mängden – var nära noll , men nådde en topp på omkring 140 000 personer. Svängningarna har alltså varit betydande under en relativt kort tidsrymd. På allmänna grunder finns det ingen anledning att tro att driv- krafterna bakom migrationen skulle försvagas framgent. Försörj- ningskriser, väpnade konflikter eller helt enkelt föreställningen – korrekt eller felaktig – att möjligheterna att skapa sig ett bättre liv är större i rikare länder kommer att locka männi- skor i olika delar av världen att söka migrera. Detta blir alltså av allt att döma en bestående utmaning, sedan effekterna av den rådande pandemin har klingat av. Den reala effekten på folkmängden blir naturligtvis beroende av det politiska svaret på flyktingströmmarna på EU-nivå och i . Vad sedan effekten blir på jämlikheten och fördelningspolitikens förutsättningar beror i hög utsträckning på migrationens karaktär. Natur och klimat bildar de grundläggande förutsättningarna för mänskligt liv. Detta har varit en självklarhet under huvuddelen av människans historia, när stora delar av befolkningen har levt på eller i närheten av existensminimum och när enstaka år med ogynnsamma skördar kunde leda till förhöjd mortalitet, svåra umbäranden och politiska omvälvningar. Detta ligger inte så långt tillbaka i tiden; ännu var svält en realitet i , med bestående kon- sekvenser för den politiska ledningens legitimitet, emigration och politisk mobilisering.6 Med det ökade ekonomiska välståndet kom insikten om miljöns om restriktion för mänskliga aktiviteter att glömmas bort. började miljöfrågorna dock komma upp på den politiska agendan i allt fler länder, och finns en bred medveten- het om behovet av att bevaka och påverka utvecklingen på lokal, regional och global nivå. Klimatfrågan har kommit att dominera på grund av sin dignitet vad avser både de potentiella konsekvenserna och de åtgärder som krävs för att uppnå de mål som har satts upp beträffande klimatpåverkande emissioner. På global nivå är fördelningskonsekvenserna av förutsedda klimat- förändringar ogynnsamma. Svåra konsekvenser riskerar att drabba redan fattiga länder till följd av stigande medeltemperatur, extrema väderförhållanden och höjd havsnivå.7 De direkta konsekvenserna för svenskt vidkommande utreddes av Klimat- och sårbarhetsutred- ningen, som sammanfattade sina slutsatser i följande punkter:8 •Risken för översvämningar, ras, skred och erosion ökar på många håll så mycket att förstärkta insatser för förebyggande åtgärder är motiverade. Ett statligt klimatanpassningsanslag bör inrättas som stöd för storskaliga kostnadskrävande insatser. •Skogstillväxten ökar kraftigt, förutsättningarna för jordbruks- produktion förbättras. Det krävs dock anpassningsåtgärder för att minimera skadorna och bevara den biologiska mångfalden. •Östersjön riskerar dramatiska förändringar av ekosystemen. Klimatförändringarna förvärrar dagens situation och arbetet med att minska utsläppen bör intensifieras. •Vattenkvaliteten i sjöar och vattendrag kommer att försämras, vilket kräver insatser för att upprätthålla en god dricksvatten- kvalitet. •Fjällen förbuskas till stor del, och rennäringen och fjällturismen kan drabbas. 6Västerbro (2018). Om den politiska mobilisering som följde i svältens spår, se (2019). 7Klimatanalysarbetet inom den internationella klimatpanelen IPCC befinner sig i den sjätte cykeln med sikte på rapportering . 8SOU 2007:60, s. 11. •Det varmare klimatet påverkar hälsan och leder till fler dödsfall på grund av värmeböljor och ökad smittspridning. •Sveriges energibalans gynnas genom minskat värmebehov och ökad vattenkraftpotential. Som framgår av den kraftigt förenklade sammanställningen är kon- sekvenserna i vissa fall positiva, i andra fall negativa för folkhushållet. Den samhällsekonomiska nettoeffekten var också enligt utredningen begränsad. står det klart att effekterna fördelar sig ojämnt över näringarna, varför vissa fördelningspolitiska insatser kommer att krävas. På kortare sikt är det de åtgärder som vidtas för att motverka klimatförändringar som framför allt måste bevakas för att inte ge upphov till oacceptabla fördelningseffekter. Huvuddragen i klimat- scenarierna är trots osäkerheter tillräckligt robusta för att användas som underlag, och har förbundit sig att ha noll nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Utsläpp från transpor- ter utgör omkring en tredjedel av totala utsläpp, vilket gör att ett antal åtgärder förbereds och genomförs för att minska dessa utsläpp. är transporterna särskilt viktiga för möjligheten att arbeta och leva i hela landet, och för att alla ska ha möjligheter att ställa om till ett fossilfritt samhälle är det därför enligt kommis- sionens viktigt att de fördelningsmässiga effekterna beaktas i planer- ingen av omställningen. De styrmedel som finns för att minska utsläppen av växthus- gaser genom att minska personbilstrafiken får större konsekvenser i de regioner där bilen är viktigare i vardagen. En studie visar att 6 pro- cent av låginkomsttagarna i glesbygd skulle få en välfärdsförlust som motsvarar av inkomsten av en 50-procentig höjning av koldioxidskatten.9 De åtgärder som genomförs för att minska utsläppen från trans- portsektorn bör därför i möjligaste mån ha en regional differentier- ing, som baseras till exempel på de lokala möjligheterna att ersätta bilåkande med kollektivtrafik. Dessutom måste åtgärderna beakta människors skilda möjligheter att investera i ny teknik för att på så sätt minska sina utsläpp. Ett stärkt statligt ansvar för möjligheterna 9Eliasson, J. m.fl. (2018). att använda elfordon i hela landet är en åtgärd som verkar utjäm- nande i regionalt hänseende.10 En insikt från en pågående pandemin är att mycket som normalt anses vara omöjligt att genomföra kan genomföras om det finns en politisk vilja, vilket i sin tur sannolikt är avhängigt ett allmänt kris- medvetande. Vissa omställningar som gjorts kan få bestående effek- ter på emissionerna, till exempel ett ökat antal virtuella möten och ökat hemarbete inom de yrken som tillåter det. Både kostnader och potentiella vinster med omställningen måste dock fördelas på ett rimligt sätt. Den historiskt framgångsrika kom- promissen mellan arbete och kapital behöver omformuleras och upp- graderas i perspektivet av en omställning till ett miljömässigt hållbart samhälle. Med sina positiva erfarenheter av hur man kan skapa politisk acceptans för snabba strukturomvandlingar bör kunna hantera det, men det kräver krismedvetande och samarbete på en rad områden. Detta förutses också i Agenda , men det är ett ramverk på en ganska hög abstraktionsnivå. Om som land ska kunna genom- föra en ny strukturomvandling med samma ambitioner för social trygghet, humankapital och goda livsvillkor för alla som tidigare, krävs konkretiseringar. Den sociala dimensionen i Agenda , och den övergripande ambition som uttrycks i ”Leave no-one behind”, måste för att tas på allvar översättas till konkreta program, och i denna översättningen är det enligt kommissionens mening viktigt att för- delningsdimensionen bevakas. Kommissionens förslag kan i väsent- liga delar ses som konkretisering av Agenda 2030:s idé om ett socialt hållbart samhälle. Att vi lever i en globaliserad värld är en truism. System för utbyte av information, varor och tjänster har global räckvidd. Digerdöden påminner om att även medeltidens värld var globaliserad – pandemin uppstod av allt att döma i och spreds genom det system av kuri- rer som var en viktig del av mongolväldets infrastruktur för kom- munikation11 – men det är uppenbart att både volymer och hastig- heter i utbytet är historiskt höga. 10Se kapitel 27. Vissa politiska strukturer finns också på global eller storregional nivå. FN och dess olika organ för ekonomisk utveckling, utbildning med mera opererar globalt. Till detta kommer regionala handelsavtal, ibland med politisk fördjupning som i Europeiska unionen. Inte desto mindre är det stater som är beslutsfattare i dessa transnationella system. Det är först efter ratificering på nationell nivå som inter- nationella avtal kan träda i kraft, med reservation för för organisatio- ner som EU, som garanterar ett nationellt inflytande på andra vägar. Ur fördelningssynvinkel spelar de globaliserade politiska syste- men en begränsad roll. Utvecklingsbistånd och katastrofhjälp inom FN-organisationernas ramar har förvisso haft betydelse på en rad om- råden i olika delar av världen, men den för den långsiktiga sociala och ekonomiska utvecklingen är de globala systemen för produktion och handel långt viktigare. Den politiskt viktiga nivån är den enskilda staten, som förenar auktoritet över det egna territoriet med ett större eller mindre mått av legitimitet. Det är därför den nationella nivån som bör vara i fokus, om man vill spekulera över fördelningspolitikens förutsättningar i det längre perspektivet. Det är på den nationella nivån som det avgörs om viktiga politiska beslut fattas i demokratisk ordning, och det är också i betydande utsträckning så att det är där som villkoren för ekonomisk utveckling och jämlikhet bestäms. Jämlikhet och demokrati hänger samman. Även om auktoritära regimer kan fatta beslut som går i utjämnande riktning, är det osannolikt att de i längden håller fast vid en politik som kombinerar ekonomisk utveckling och ett högt mått av jämlikhet. Även i dagens , som har en mer än halvsekellång tradition av starkt egalitär ideologisk retorik och också jämförelsevis hög jämlikhet, växer ojäm- likheten som framgått av tidigare kapitel snabbt.12 Demokratin är i princip accepterad som formell norm i större delen av världen. Även i de flesta auktoritära stater anordnas någon form av val, fastän någon opposition självfallet inte ges möj- lighet att verka fritt. Formell och reell demokrati är olika saker. , som är ett av flera internationella organ som följer utvecklingen av den politiska demokratin globalt, konstaterar att ut- vecklingen går i fel riktning. har antalet länder där demokratin försvagas varit högre än antalet där den stärks.13 13Freedom House (2020). Detta har relevans för den pågående debatten om sambanden mellan demokrati och ekonomisk utveckling. En vanlig föreställning är att ekonomisk utveckling förr eller senare leder till demokrati. Så är alltså inte fallet. Den ekonomiska tillväxten är trendmässigt positiv på global nivå och i det absoluta flertalet av värl- dens länder, som alltså demokratin försvagas i fler länder än den stärks. Vilken väg den demokratiska utvecklingen – och därmed jämlik- heten – tar måste alltså ses som en öppen fråga. Ekonomen konstaterar i en analys att valet i stort sett står mellan två former av kapitalism: en någorlunda pluralistisk, representerad av länder som och , och en auktoritär, vars viktigaste representant är Kina.14 Även bland de pluralistiska regimerna regi- strerar en rörelse i fel riktning; är det mest framträdande exemplet. Slutsatsen blir därmed på en gång positiv och negativ. Å ena sidan har det enskilda landet fortfarande en betydande bestämmanderätt över sin egen utveckling, globaliseringen till trots. Å den andra finns ingen automatik i ekonomisk utveckling som garanterar demokrati och jämlikhet; utvecklingen behöver bevakas och korrige- rande åtgärder vidtas. Digitalisering – utnyttjande av datorer i stor skala för en mängd olika uppgifter – kommer att förändra tillvaron i åtminstone lika stor ut- sträckning som elektriciteten har gjort. Teknologins flexibi- litet gör den möjlig att använda på livets alla områden, med poten- tiellt långtgående effekter på jämlikheten. Övergången från en jordbruksekonomi baserad på självhushåll till ett industrialiserat samhälle innebar att produktion och konsumtion kom att separeras rumsligt och att transport och handel växte i om- fång. De senaste decenniernas globalisering har inneburit att också 14Milanovic (2019). produktionsprocessen har kommit att lösas upp. Produktionen av en någorlunda komplicerad produkt bygger på komponenter som kan produceras i tiotals länder och monteras samman i ytterligare ett, vartill kommer att huvudkontoret ligger i ett helt annat land, av skattetekniska eller andra skäl. Bakom denna utveckling ligger infor- mationstekniken, som har gjort det möjligt att koordinera processer på stort avstånd från varandra.15 Globaliseringens direkta effekter på fördelningen globalt och inom länder är komplicerade att reda ut, och slutsatserna bland forskare går isär. Elhanan Helpman drar slutsatsen att globaliser- ingens direkta bidrag till den generellt växande ojämlikheten i många länder är begränsat och att drivkrafterna snarare bör sökas i tekno- logi som gynnar högutbildad arbetskraft och i policybeslut bland företagsledningar och politiker.16 I en detaljerad analys av den pro- cess som lett till en geografisk upplösning av produktionsprocessen drar Basco och Mestieri dock slutsatsen att den bidrar till att för- stärka initiala olikheter mellan länder och också att den förstärker den globala ojämlikheten.17 Medelinkomstländerna förlorar relativt mest på dessa förändringar. Det finns också en tendens till ökad ojämlikhet inom berörda länder. Digitaliseringen påverkar inte bara produktionskedjor globalt utan också produktionen på mikronivå. Processer kan automatiseras i högre utsträckning, vilket sänker arbetskraftskostnaden till priset av en ökad kapitalinsats, men ett motiv kan också vara att eliminera hälsofarliga arbetsmoment. Det är dock inte bara rutinbetonade arbetsmoment som påverkas av nya tekniker för att lagra och bearbeta information. En annan användning, som är aktuell också i mycket kvalificerade yrken, är i uppbyggnaden av expertsystem, och det är i sådana sammanhang som termen artificiell intelligens (AI) brukar användas. Inom exem- pelvis sjukvården kan diagnoser och behandlingsbeslut baseras på tillgång till stora mängder data om tidigare beslut för samma typ av sjukdom. En sådan utveckling skulle i princip kunna vara jämlikhets- skapande; om mötet i vården inte blir helt avgörande för behand- lingsval, minskar rimligtvis skillnaderna i behandling mellan olika patientgrupper. Men detta är en teoretisk möjlighet – andra erfaren- 15Baldwin (2006). 16Helpman (2018). 17Basco & Mestieri (2019). heter av ny teknologi är att de som har mer resurser och kunskaper har bättre möjligheter att dra nytta av den nya potentialen. Den storskaliga utvecklingen av globala telekommunikationsnät har skapat förutsättningar för ytterligare ett steg i den tekniska ut- vecklingen, vad som kan kallas distansintelligens (remote intelligence, RI). Med nya kommunikationshjälpmedel blir det möjligt att leve- rera kvalificerade tjänster från avlägsna länder, där arbetskraften har andra lönelägen. Kommunikationen kan ske också i realtid, och be- gränsningen i det avseendet är egentligen bara att tidpunkten varierar med longituden. Utvecklingen går snabbt, och kon- sekvenserna är svåra att överblicka.18 Det står dock redan klart att det kommer att krävas nya motåtgärder för att möta denna fas i globaliseringen. För ett litet utlandsberoende land som är det nödvändigt att hitta nischer av tjänster där landet kan bevara sin konkurrenskraft, antingen i den kategori som är beroende av fysisk närhet eller genom i sådana kategorier där produktionen be- finner sig i närheten av den teknologiska fronten. Att AI kan vara en lösning på vissa problem, också vad gäller exempelvis olika välfärdstjänster finns det redan exempel på, men rationalisering av övervakning och tillsynstjänster reser också frågor kring personlig integritet och etik, och användningen måste be- dömas från fall till fall. Övervakningens gränser är inte en fråga bara i gränssnittet mellan producent och brukare utan också mellan arbetsgivare och anställd. När den informationsteknologisk utvecklingen tog fart, knöts starka förhoppningar till dess jämlikhetsskapande möjligheter. Att fin- förgrenade informationsnätverk skulle göra det möjligt för alla att komma till tals i den politiska debatten var en tanke som vann sprid- ning. Den så kallade arabiska våren nämns ofta som ett exempel på folklig makt byggd på informationstekniken. Tidigt uttrycktes dock skepsis mot tanken att denna demokratiseringstendens skulle ligga inbyggd i den nya teknologin.19 Huvudinvändningen är just den som nämndes ovan – att den som har mest resurser när en förändring 18För en diskussion, se (2019). 19För exempel, se (2001), och Hindman (2009). För empiri från , se Schradie (2019). inträffar har i de flesta fall också bäst möjligheter att utnyttja denna förändring till sin fördel. Det finns en rad etiska, sociala, ekonomiska och kulturella aspek- ter av en utveckling mot ökat bruk av AI. Det sätt på vilket olika sociala media förändrat vardagslivet för många har varit genomgri- pande, även om det är osäkert vilka konsekvenserna för jämlikheten blir. På ett övergripande plan har det oreflekterade överlämnandet av personliga data till de stora företagen bakom sociala media påtagligt rubbat maktbalanser i många länder. De som har möjligheter att köpa data och kompetens att analysera dem har vunnit fördelar. Det är allmänt känt att detta har påverkat opinioner och valrörelser på ett sätt som haft återverkningar på många utanför de länder där det uppdagats. Det är oklart i vilken riktning gjorda avslöjanden har lett till förändringar av de stora teknikföretagens sätt att agera, men medvetenheten om problemen har ökat. Inte bara kommersiella aktörer har utnyttjat informationstekno- login på avancerad nivå. Också auktoritära stater har i växande omfatt- ning utvecklat möjligheter att övervaka medborgares informations- utbyte, rörelsemönster och annan integritetskänslig information. Här finns alltså betydande etiska problem och en förskjutning av makt som ökat ojämlikheten på en övergripande nivå, medan det är oklart hur det påverkar olika grupper i ett samhälle. Med all sanno- likhet kommer den ökade medvetenheten i sig inte att leda till några radikala förändringar. Med en ökad tillgång på AI i olika former kommer efterfrågan att växa. 30.5Humankapital, jämlikhet och utveckling Att digitaliseringen sprider sig både geografiskt och till allt fler tillämpningsområden är ytterligare ett argument för att utbildning är viktig för ett lands konkurrenskraft. Men utbildningen eller human- kapitalet, och dess fördelning, har betydelse i fler avseenden än så. I de flesta politiska läger finns stöd för rörlighet. Ett barns livs- chanser ska inte avgöras av vilka föräldrar det har råkat få eller av andra faktorer som kön eller etnicitet, som det inte kan påverka. Ojämlikhet i förutsättningar kan uppskattas statistiskt som betydel- sen av just sådana faktorer som en människa inte själv kan påverka, och den samvarierar starkt med den intergenerationella rörlig- heten.20 Frågan är vad i den opåverkbara bakgrunden som är vikti- gast, och vad som kan påverkas med offentliga ingrepp av olika slag. Cingano lyfter fram betydelsen av föräldrarnas utbildning i sin analys av OECD-länderna.21 Om man delar in hushållen i kategorier efter föräldrarnas utbildningsnivå (låg, medel resp. hög), visar det sig att barnens framgångar i på utbildningsområdet är ganska oberoende av ojämlikheten i samhället i hushåll där föräldrarna har medelhög eller hög utbildning, medan utfallet blir klart sämre för den tredje kategorin ju högre ojämlikheten i inkomsterna är i samhället i fråga. Det gäller oavsett om man mäter framgång med räknefärdighet eller med sannolikheten för att barnen ska genomgå högre utbildning. Narayan et al. menar att det inte är föräldrarnas utbildning i sig som har betydelse, även om hög utbildning kan fungera som in- dikator för andra bakgrundsfaktorer.22 De lyfter fram tre typer av tillgångar som dominerar bilden: nätverk och grupptillhörighet, bo- stadsområde och kvaliteten på barnens utbildning. I praktiken kom- mer dessa tre ofta att hänga samman. Den viktigaste åtgärden för att utjämna de skillnader som alltid finns blir att skapa ett utbildnings- system av hög kvalitet som säkerställer att alla, oavsett bakgrund, får en god utbildning som rustar den unga människan för vuxenlivet. Det finns ett starkt samband mellan den andel av BNP som läggs på den offentliga utbildningsbudgeten och rörligheten – ju högre utgif- ter, desto högre rörlighet.23 Som konstaterats tidigare i detta betänkande har unga med ut- ländsk bakgrund genomsnittligt sämre förutsättningar i alla de tre avseenden som nämndes ovan – nätverk, boendemiljö och kvalitet i skolorna. Att kompensera detta med förstärkta utbildningsinsatser i den offentliga budgeten måste enligt kommis- sionens mening ses som en av de mest angelägna åtgärderna, med potentiellt stora effekter på medellång och . 20Brunori et al. (2013). 21Cingano (2014), fig. 5 och 6. 22Narayan et al. (2018), fig. 4.6. Humankapitalet och dess fördelning har sannolikt djupgående effek- ter också för samhällsutvecklingen i stort, och inte bara för dem som direkt berörs av utbildningsinsatserna. Vissa analyser tyder på att fördelningen av humankapitalet i vissa avseenden kan vara väl så vik- tig som fördelningen av inkomster. Som konstaterats tidigare24 har det visat sig svårt att fastställa något samband mellan inkomstojäm- likhet och ekonomisk tillväxt, så länge ojämlikheten mäts med gini- koefficienten. Castelló och Doménech har emellertid visat att ett stabilt samband finns, om man i stället har ojämlikheten i human- kapital som förklarande variabel, mätt med ginikoefficienten.25 Det visar sig också att tillväxten får något olika karaktär beroende på vilken ojämlikhet – inkomster eller humankapital – som ligger i fokus. En hög inkomstojämlikhet tenderar att stimulera uppbygg- naden av fysiskt kapital, vilket kan ge en viss tillväxteffekt. En jämn fördelning av humankapitalet leder som sagt till en högre tillväxt, så humankapitalets fördelning dominerar över inkomstfördelningen som tillväxtfaktor. Denna slutsats har bekräftats i en annan, detalje- rad analys av tillväxtens sammansättning i 86 länder under perio- den –2012.26 Ojämlikhet i inkomster leder till relativt sett högre investeringar i kapitalintensiva branscher, medan investeringarna i humankapital i motsvarande grad försämras. Något förenklat kan man alltså säga att valet står mellan en utvecklingsväg karaktäriserad av högre inkomstojämlikhet, ackumulation av fysiskt kapital och sannolikt svagare sysselsättningsutveckling, och en annan väg med fokus på ett jämnt fördelat humankapital, av allt att döma högre aggregerad tillväxt och gynnsammare sysselsättningsutveckling. De storskaliga förändringar som kort har berörts i detta kapitel har inga entydiga konsekvenser för jämlikheten. Utfallet beror i hög utsträckning på vem som har starkast inflytande över den tekniska, ekonomiska och sociala utvecklingen och med vilka politiska för- tecken den hanteras. Den enda generella slutsats som kan dras är att 25Castelló & Doménech (2002). 26Erman & te Kaat (2019). utvecklingen måste bevakas ur ett jämlikhetsperspektiv för att ojäm- likheten inte ska öka av egen kraft. Det gäller på alla nivåer – i forsk- ning, i politisk debatt och i utformning och utvärdering av politiska reformer. 31.1Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen (1949:105) Härigenom föreskrivs i fråga om Tryckfrihetsförordningen (1949:105) att 1 kap. 12 § ska ha följande lydelse. Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag 1. förbud mot kommersiella