sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Regeringen föreslog slutligen när det gällde gemensamma infor- mations- och betalsystem att kollektivtrafikföretag ska lämna infor- mation om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikant- information.66 Dessutom skulle regeringen eller den myndighet regeringen bestämde få meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna sådan information. Regeringen gjorde också bedömningen 2009/10:200 s. 79 f. 66Ibid s. 86 f. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… efter kollektivtrafikbranschens försäkran att det i första hand skulle vara branschens ansvar att utveckla gemensamma standarder för betalsystem. Regeringen angav som skäl för sitt förslag och sin bedömning att med kollektivtrafikbranschens ambitioner om ett fördubblat kollek- tivt resande måste informationen om kollektivtrafikens utbud vara tillförlitlig och lättillgänglig för resenären. I ett system med ett öppnare marknadstillträde fordras att kollektivtrafikföretagen deltar i ett samordnat system för att resenären på ett enkelt sätt ska kunna få samlad information om all kollektivtrafik i länet och kunna planera sin resa. Motsvarande skyldighet att lämna information om trafikutbud gällde redan tidigare enligt järnvägslagen (2004:519) för företag som utförde eller organiserade persontrafik på järnväg. En ny bestäm- melse i kollektivtrafiklagen skulle innebära att skyldigheten utvid- gades till att omfatta all kollektivtrafik. Detta var enligt regeringen nödvändigt för att resenären enkelt skulle kunna planera sin resa, även om den omfattade mer än ett transportslag och oavsett om den var regional eller interregional. Det var i linje med regeringens strävan att anlägga ett hela-resan-perspektiv på resenärers utnyttjande av trans- portsystemet. Eftersom den nya bestämmelsen i kollektivtrafiklagen omfattade all kollektivtrafik, inklusive persontrafik på järnväg, kunde särregleringen i järnvägslagen upphävas. Förutom ett samordnat informationssystem var det enligt reger- ingen betydelsefullt med en nationell standard för betalsystem inom kollektivtrafiken. Betalsystem definierades av 2 i sitt betänkande som ”system för att administrera transaktioner mellan försäljningskanaler och resenären, genom betalning med bankkort eller specialkort, kontant, operatörens eget kort etcetera”.67 En rese- när borde kunna använda samma betalningsmedel oavsett var i landet och med vem han eller hon åkte. Regeringen delade uppfattningen som hade framförts av remiss- instanser att det i första hand är branschens ansvar att utveckla system som tillgodoser detta, men underströk att samarbetet inte får begränsa konkurrensen mer än nödvändigt. Utveckling av sådana system skulle till exempel kunna ske genom att betalsystemen för resor med kollektivtrafiken blir en integrerad del av de system för betalningar som redan finns och kommer att finnas på marknaden. 67Betänkande av 2 Konkurrens på spåret, SOU 2008:92 s. 174. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Frågan var emellertid enligt regeringen så komplex att det inte skulle kunna uteslutas att det även skulle krävas statliga initiativ för att hitta en lösning. I det förslag till lag om kollektivtrafik som remitterades till Lagrådet ingick därför ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämde att meddela föreskrifter om krav på ett samordnat betalsystem. Lagrådet hade emellertid i sitt yttrande anmärkt att bestämmelser av det slag som skulle kunna komma att övervägas i detta samman- hang kan komma att beröra rättsförhållanden mellan en resenär och skilda kollektivtrafikföretag samt mellan olika kollektivtrafikföre- tag. Det skulle enligt Lagrådet innebära att föreskrifterna åtmin- stone till en del skulle kunna komma att vara av privaträttslig natur av det slag som avses i 8 kap. 2 § regeringsformen. Där framgår att privaträttsliga föreskrifter meddelas genom lag. Möjligheten till delegation inom det privaträttsliga området är i stort sett obefintlig. Det innebar enligt Lagrådet att det berörda avsnittet i det remitte- rade förslaget till kollektivtrafiklag borde utgå. Regeringen delade Lagrådets bedömning och instämde också i att föreskrifterna åtminstone till denna del skulle kunna komma att vara av privaträttslig natur av det slag som obligatorisk lagform gäller för. Förslaget om ett bemyndigande att föreskriva om krav på ett sam- ordnat betalsystem borde därför enligt regeringen utgå utan att någon alternativ lösning presenterades i den senare propositionen. Av dessa skäl var det enligt regeringen då inte aktuellt att ta in de aktuella föreskrifterna direkt i lagen. Regeringen anförde att den i stället noga skulle följa utvecklingen inom området för att vid behov kunna vidta åtgärder. I händelse av att ett samordnat betalsystem inte uppkom på annat sätt avsåg regeringen att återkomma med för- slag till lagstiftning om bland annat krav på anslutning till ett gemen- samt betalsystem. 3.4.4Lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter Med ett förslag till lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter lämnade regeringen senare också en proposition till för- anledd av förslaget i den frågan från Utredningen om en ny kollek- Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… tivtrafiklag.68 Sedan utredningen hade lämnat sitt lagförslag hade vissa ändrade förutsättningar för nationell lagstiftning genomförts på gemenskapsnivå, vilket föranledde regeringen att under mellan- tiden ta fram ett bearbetat förslag som underlag för propositionen.69 Utredningens förslag överensstämde senare i huvudsak med reger- ingens proposition och beslut. Lagen gäller dock inte anropsstyrd kollektivtrafik respektive annan taxi än taxi i linjetrafik. Med en proposition föreslog regeringen några mindre kompletteringar av lagen (2010:1065) om kollektivtrafik, som riks- dagen sedan tog beslut om samma år.70 Regeringens förslag innebar bland annat att kollektivtrafiklagens tillämpningsområde utökades så att lagen även omfattar kollektivtrafik på vatten och att EU:s kollektivtrafikförordning skulle vara tillämplig. Vidare föreslogs också ett tillägg i kollektivtrafiklagen för att göra det möjligt för en regional kollektivtrafikmyndighet att sörja för nationsgränsöver- skridande kollektivtrafik, under förutsättning att trafiken domine- rades av arbetspendling eller annat vardagsresande. 3.4.6Näringsdepartementets utredning om betallösningar, biljettsystem och trafikinformation genomförde en intern utredning för att undersöka om det borde bli obligatoriskt för kollektivtrafik- företag att tillhandahålla data som gör det möjligt att bygga system för information, bokning och biljettförsäljning av kollektivtrafik- resor. Resultatet redovisades i en promemoria, som bland annat inne- höll faktauppgifter om betallösningar, biljettsystem och trafikinfor- mation.71 I promemorian föreslogs ändringar och tillägg i 4 kap. 2 § kollektivtrafiklagen när det gällde trafikföretagens skyldighet att lämna information. 2015/16:13 Stärkta rättigheter för kollektivtrafikresenärer, . 2015/16: CU9, rskr. 2015/16:73. 69Ds 2013:44 Lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter. 2011/12:76 Komplettering av kollektivtrafiklagen, . 2011/12: TU5, rskr. 2011/12:247. 71Ds 2015:11 Res lätt med biljett. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Utredningens förslag och bedömningar sammanfattades i följande punkter. •Ett kollektivtrafikföretag ska lämna information om sin trafik och göra den tillgänglig i alla befintliga format och språkversioner i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Informationen ska göras tillgänglig och i originalform. •Informationen bör omfatta uppgifter om tidtabeller, resevillkor och vissa priser i realtid. •Den information som kollektivtrafikföretagen ska lämna och göra tillgänglig bör ha en tillförlitlighet och kvalitet som åtmin- stone är likvärdig den som finns i företagens egna reseplanerare eller system. •En gemensam portal bör inrättas och användas för enkel åtkomst till den information som kollektivtrafikföretagen ska lämna och göra tillgänglig. Regeringen konstaterade efter remissbehandling att branschen hade genomfört stora delar av sitt biljett- och betalprojekt (inom Sam- trafiken) och att förutsättningarna för att resa kollektivt hade för- bättrats i och med det. Detta förväntades lösa en del av de problem som utredningen hade arbetat med. I en interpellationsdebatt i konstaterade infrastrukturministern att det hade skett en utveckling med bransch- gemensamma initiativ och att det fanns en etablerad oberoende för- säljningskanal för kollektivtrafikresor via . Enligt ministern planerade regeringen därför då ingen ytterligare åtgärd men skulle följa frågan. Regeringen uteslöt inte ytterligare åtgärder , om frågan om boknings- och betalsystem kvarstod som ett hinder för resenärers val av kollektivtrafikutövare.72 72Interpellationsdebatt i med anledning av interpellation 2015/16:277, prot. 2015/16:58. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… 3.4.7Trafikutskottets uppföljning av kollektivtrafiklagen trafikutskott (TU) genomförde åren 2015–2016 en uppföljning av lagen om kollektivtrafik (2010:1065). Uppföljningen genomfördes av utskottets uppföljningsgrupp och redovisades i en rapport från riksdagen.73 Utgångspunkter för uppföljningen var de transportpolitiska målen och lagstiftningen på området. Viktiga aspekter var resenärernas rättigheter, kollektivtrafikföretagens mark- nadstillträde och de regionala och centrala myndigheternas agerande. Resenärernas och övriga aktörers synpunkter utgjorde en betydande del i uppföljningen. Några iakttagelser i sammanfattning I TU:s uppföljning framkom sammanfattningsvis en rad problem, bland annat när det gäller kollektivtrafikens gemensamma funk- tioner som information och biljett- och betalsystem. Med utgångs- punkt i en utvärdering av lagen från Trafikanalys gjorde utvärderingsgruppen den övergripande bedömningen att en allmän översyn borde göras och att den borde beakta de iakttagelser och bedömningar som redovisades i rapporten.74 Bland de punkter som enligt gruppen särskilt borde uppmärk- sammas var att den marknadsöppning som lagen syftade till när det gällde kommersiell regionaltrafik inte hade fått annat än marginella effekter. Som en förklaring hade företrädare för bussbranschen hävdat att bussföretagen varken kan eller får möjlighet att kon- kurrera med den upphandlade och subventionerade Betydande hinder ansågs också vara bristen på tillträde till offentligt ägda informationssystem, reseplanerare och betalsystem. Uppföljningsgruppen pekade på att en översyn borde omfatta behovet av en reglering av tillgången till och villkoren för gemensam infrastruktur inklusive informationssystem och samordnade biljett- system. Informations- och biljettsystemen är bland annat de största problemen för personer med funktionsvariationer. Gruppen ansåg också att behovet av en nationell myndighet – befintlig eller ny – för 73Riksdagens Kollektivtrafiklagen – en uppföljning, Rapport från 2015/16: RFR14. 74Trafikanalys En förbättrad kollektivtrafik? – utvärdering av två reformer, Rapport 2014:13. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… stöd till RKM borde övervägas, om den utveckling med marknads- öppning som lagen stakar ut ska drivas vidare. I en tidigare uppföljning från TU framförde uppföljningsgruppen bland annat att det är viktigt att arbeta med att förenkla biljettköp.75 Den bedömningen kvarstod även i denna uppföljning. Att kunna betala kontant, att göra spontanköp och att köpa utlandsbiljetter utgör enligt rapporten ofta problem för resenärerna. Dessutom efterlystes ett enkelt och landsomfattande biljett- och betalsystem. För den kommersiella trafiken är möjligheten till en enkel övergång mellan kommersiell och offentlig trafik ofta en tröskel som hindrar trafiken. såg positivt på den webbaserade rese- planeraren ResRobot, som fullt utbyggd skulle kunna innebära en lösning på flera av problemen kring information och biljett- och betalsystem. Samtrafiken har arbetat med att utveckla ResRobot- systemet, som också har en köpfunktion för resor mellan ett stort antal orter i landet. Gruppen konstaterade dock att kunskapen om ResRobot är begränsad och att marknadsföring av systemet därför är en angelägen uppgift. Bestämmelserna om informations-, biljett- och betalsystem Uppföljningsrapporten framhöll att de gemensamma funktionerna från ett resenärsperspektiv borde vara tillgängliga för alla grupper av resenärer, omfatta alla kollektivtrafikslag och kollektivtrafiken i hela landet. De ska vara realtidsuppdaterade, lätta att använda och erbjuda acceptabla lösningar vid trafikstörningar. Från trafikföretagens pers- pektiv framhåller rapporten vikten av att de offentligt ägda, gemen- samma funktionerna är öppna för tillträde på lika villkor för alla kollektivtrafikföretag. Kollektivtrafiklagen (4 kap. 2 §) föreskriver att ett trafikföretag ska lämna information om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikantinformation. Informationen ska lämnas till Samtrafiken, som Transportstyrelsen har överlämnat denna uppgift till.76 Infor- mationen ska innehålla uppgifter om linjer, typ av färdmedel, håll- 75Riksdagens Hela resan ! – En uppföljning av transportsystemets till- gänglighet för personer med funktionsnedsättning, Rapport från 2013/14: RFR5. 76Transportstyrelsens författningssamling TSFS 2012:2. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… platser och tidtabeller och lämnas dagar (om inte särskilda skäl talar emot det) innan trafiken påbörjas, ändras eller upphör. Enligt uppföljningsrapporten har Samtrafiken framfört att det borde vara självklart med realtidsinformation i det lagstadgade kravet på trafikantinformation. Samtrafiken menar att det borde in- föras ett tillägg i lagen om att ”den regionala kollektivtrafikmyndig- heten ska verka för att den regionala trafiken är väl fungerande mellan regioner och på nationell nivå”. Med den preciseringen i uppdraget för RKM skulle all information komma genom Sam- trafiken. Den dåvarande regeringen hade 2010 framhållit i lagförslaget till ny kollektivtrafiklag att i ett system med öppnare marknadstillträde skulle det krävas att kollektivtrafikföretagen deltar i ett samordnat informationssystem. Detta för att resenären på ett enkelt sätt ska kunna få samlad information om all kollektivtrafik i länet och för att kunna planera sin resa. Den utgångspunkten var i linje med reger- ingens strävan att anlägga ett hela resan-perspektiv på resenärers utnyttjande av transportsystemet.77 3.5Kollektivtrafikens avgränsningar för ett nationellt biljettsystem Vi ska enligt vårt uppdrag bland annat föreslå avgränsningar kring vilka färdsätt och vilken typ av trafik som bör ingå i ett nationellt biljettsystem. Utredningen ska då beakta om systemet bör omfatta andra transporttjänster och om biljetterna ska omfatta längre resor från dörr till dörr i dess helhet. Utredningsdirektiven öppnar därmed för ett vidare synsätt på vad ett nationellt biljettsystem kan vara ämnat för än vad som till exempel avgränsas av kollektivtrafiklagen.78 En bredare definition skulle enligt direktiven även kunna omfatta särskilda persontransporter och som komplement till kollektiv- trafiken finns taxi och andra färdsätt som kan ansluta till en resa med ordinarie kollektivtrafik. Kollektivtrafik som utförs då en person i förväg begär att få resa eller att resans sträckning eller tidpunkt går att påverka i förväg kallas vanligtvis för anrops- eller efterfrågestyrd kollektivtrafik. 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag, s. 87. 2019:48 Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela , s. 8. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… kan delas in i två grupper, beroende på vem som är berättigad att åka –allmän kollektivtrafik och särskilda persontransporter. Enligt EU:s kollektivtrafikförordning omfattar kollektivtrafik endast person- transporter av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering.79 Det innebär bland annat att taxitrafik för skolskjutsar, sjukresor och färdtjänst eller beställda för privat bruk inte omfattas av begreppet allmän kollektivtrafik. 3.5.1Samlad lagstiftning för allmän kollektivtrafik och särskilda persontransporter? Möjligheterna att på ett bättre sätt än tidigare samordna den all- männa kollektivtrafiken med särskilda persontransporter, dvs. färd- tjänst, skolskjutsar och sjukresor, hade länge diskuterats och utretts innan kollektivtrafiklagens tillkomst.80 Frågan aktua- liserades åter sedan lagen trädde i kraft , eftersom det då fanns nya förutsättningar för att samla ansvar hos de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna (RKM). Kommuner och Landsting (SKL) lät därför ett konsultföretag göra en översikt 2013 över hur förutsättningarna för en sådan samordning skulle se ut.81 Studien gjordes med syfte att pröva om en samlad lagstiftning för allmän kollektivtrafik och särskilda persontransporter skulle ge positiva effekter på kollektivtrafikens effektivitet, ekonomi och res- möjligheter. Den tog sin utgångspunkt i utvecklingsbehovet från olika perspektiv när det gällde förutsättningarna för en samordning. Resultatet av studien visade att skilda regelverk för allmän kollek- tivtrafik och särskilda persontransporter med ett delat huvud- mannaskap skapar administrativa kostnader och försvårar samord- ning. Resenärer med särskilda persontransporter kan under en och samma resa vara täckta av flera ersättningssystem och regelverk. Det skulle enligt rapporten finnas fördelar från flera perspektiv med att samla allmän kollektivtrafik och särskilda persontrans- porter. Förutsättningarna för att samordna resurserna och integrera olika typer av persontransporter skulle förbättras. 79Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg, Artikel 2a. 80Ett vedertaget begrepp för särskilda persontransporter före kollektivtrafiklagens tillkomst var särskild kollektivtrafik. 81Sveriges Kommuner och Landsting Allmän och särskild kollektivtrafik. Analys av för- och nackdelar med en samlad lagstiftning, Mars 2014. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… skulle bli enklare och tydligare att förstå för resenärerna. Att samla all kollektivtrafik hos en huvudman skulle kunna ge ett tydligt ansvar för helheten. Samhällets samlade nettokostnader för särskilda persontrans- porter i form av färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor har av Trafikanalys med stöd av olika datakällor bedömts uppgå till år 2016.82 subventionerades den allmänna kollektivtrafiken (den regionala linjetrafiken) med cirka 23,6 miljarder kronor.83 3.5.2Samordning av särskilda persontransporter Regeringen tillsatte 2016 en utredning med uppdrag att analysera reglerna för särskilda persontransporter. Syftet var att identifiera hinder för kommunala och regionala myndigheter att åstadkomma en samordning av sådana transporter och föreslå ändrade eller nya regler för att undanröja sådana hinder.84 Vi beskriver i avsnitt 4.5 den lagstiftning om färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och resekost- nadsersättning vid sjukresor som berördes av utredningen. Utredningen om samordning av särskilda persontransporter kon- staterade i sitt betänkande att det finns potentiella samordnings- vinster inom en rad olika områden såväl mellan kollektivtrafiken och de särskilda persontransporterna som inom de särskilda person- transporterna.85 Utredningen övervägde noga frågan om ett obliga- toriskt huvudmannaskap på regional nivå. Med hänsyn främst till att detta skulle innebära en betydande inskränkning i den kommunala självstyrelsen föreslogs dock ingen ändring i huvudmannaskapen. Det ska fortsatt vara frivilligt att överlåta huvudmannaskap till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. En ny lag om särskilda persontransporter bör enligt utredningen ersätta lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst och den lämnade också ett författningsförslag. Den nya lagen bör dessutom omfatta sjukresor och skolskjutsar, även om dessa resor fortsätt- ningsvis ska regleras i annan lagstiftning. 82Trafikanalys, Vad vet vi om taxi? Kartläggning och analys av datakällor, Rapport 2018:9 s. 38 ff. 83Trafikanalys, Statistik om regional linjetrafik 2016, . 2016:85 Samordning av särskilda persontransporter. 85Betänkande av Utredningen om samordning av särskilda persontransporter, Särskilda person- transporter – moderniserad lagstiftning för ökad samordning, SOU 2018:58. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Regeringen tillsatte 2015 en utredning med uppgift att utreda och eventuellt lämna förslag om nya regler gällande taxitrafiken. Utredaren skulle också se över och eventuellt föreslå förtydliganden när det gäller de regler som finns för samåkning mellan privat- personer.86 Det primära syftet med uppdraget var att förbättra möjligheterna att bedriva skattekontroll av taxiverksamhet. Det skulle kunna ske genom att ge ordningen med obligatorisk anslut- ning till redovisningscentraler för taxitrafik möjligheter att fungera på ett bättre sätt. Ett annat syfte var att anpassa reglerna för taxi och samåkning till nya förutsättningar. Ny digital teknik erbjuder till exempel möjligheter till bättre koordinering av såväl yrkesmässiga som privata transporter med personbil när det gäller mötet mellan utbud och efterfrågan. När det gäller det förstnämnda syftet lämnade utredningen i sitt betänkande flera förslag87, som regeringen i en proposition med mindre ändringar därefter har förelagt för beslut om vissa lagstiftningsförändringar88. Förändringarna träder i kraft och . När det gäller det senare delen ingick det i uppdraget bland annat att tydliggöra gränsen mellan taxitrafik och samåkning. Utredningen konstaterade att det inte finns någon definition av samåkning i svensk rätt. Den tog i stället stöd i en beskrivning från Trafikanalys om att samåkning innebär att personer som ska till samma resmål eller åt samma håll åker i samma bil.89 Utredningens bedömning var att samåkning där resans kostnader delas mellan personer med samma resmål eller samma resväg inte bör definieras som taxitrafik, även om personerna i fråga inte är bekanta med varandra. Utredningen konstaterade vidare att samåkning har vissa likheter med bilpooler, för vilket det inte heller finns någon legal definition. Enligt Trafikanalys innebär bilpooler att ett antal personer turas om med att använda ett eller ett antal fordon, medan samåkning innebär att flera personer använder samma fordon vid samma tillfälle.90 2015:81 Anpassning till nya förutsättningar för taxi och samåkning. 87Betänkande av Utredningen om anpassning till nya förutsättningar för taxi och samåkning, Taxi och samåkning – , och i övermorgon, SOU 2016:86. 2017/18:239 En ny kategori av taxitrafik, . 2017/18: TU17, rskr. 2017/18:384. 89Trafikanalys, Nya tjänster för delad mobilitet, Rapport 2016:15, s. 19. 90Ibid s. 7. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Utredningen lämnade ett förslag om ändring i taxitrafikförord- ningen (2012:238) för att skapa en tydligare legal gränsdragning mellan taxitrafik och samåkning. Förslaget togs dock inte upp och kommenterades inte närmare av regeringen i nämnda proposition. 3.5.4Samhällsstöd för bilpooler? Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda och föreslå styrmedel för att förebygga uppkomsten av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi.91 Det övergripande målet är enligt utredningsdirektiven att nå en mer resurseffektiv och cirkulär samhällsekonomi. I sitt betänkande argumenterade utredaren för att bilparken används ineffektivt.92 Av det skälet skulle det finnas det anledning för samhället att främja en ökad nyttjandegrad av bilar som kom- plement till många andra nödvändiga åtgärder för hållbar mobilitet. Utredaren prioriterade därför att lägga fram förslag som kan under- lätta delning av bil i bilpooler.