sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Det handlar exempelvis om korttidsarbete, nya typer av visstidsanställningar, anställningar hos bemanningsföretag, egenanställningar och de så kallade gig- jobben. Det senare innebär dock att det helt saknas ett formellt anställningsförhållande mellan exempelvis den som utför en tjänst och den som använder tjänsten. Flertalet av dessa nya typer av ”an- ställningar” förekommer i begränsad omfattning, men ökar i relativt snabb takt. Ur ett verksamhetsperspektiv erbjuder de nya typerna av anställ- ningar större flexibilitet och bättre möjligheter att anpassa och utveckla rörelsen efter ändrade förutsättningar och nya krav. För individen kan det innebära en större frihet och fler vägar in på arbetsmarknaden, men en större osäkerhet. Vissa menar att vi är mitt inne i en strukturomvandling som i allt högre grad slår ut traditionella anställningar och där en mer uppdragsbaserad arbets- marknad, med mer osäkra anställningsformer, växer fram.4 Samman- taget, har rörligheten på arbetsmarknaden ökat väsentligt.5 (2017). 5Se t.ex. (2019), och kapitel 3 för en mer utförlig diskussion. Äldre och utrikes födda Vid sidan av att den demografiska utvecklingen innebär ökad efter- frågan på viss arbetskraft, innebär den också att utbudet av arbets- kraft förändras. Två förändringar är särskilt tydliga. Dels är en ökande andel av befolkningen äldre, dels är en ökande andel av arbetskraften född i ett annat land än . Att höja åldern för utträdet från arbetsmarknaden blir viktigt då allt färre ska försörja allt fler. Ålder kan påverka möjligheterna att utföra olika arbetsuppgifter, och möjligheterna skiljer sig bland annat mellan olika yrken. Det är i många fall en förutsättning med en anpassning av arbetsuppgifter eller byte av yrke för att en person ska kunna vara kvar i arbetslivet upp till pensionsåldern. Relevant att beakta i sam- manhanget är att studier visar att det förekommer åldersdiskri- minering på arbetsmarknaden som gör det svårt för äldre att byta jobb, och att äldre som förlorar jobbet har svårt att få en ny anställ- ning. En ökad pensionsålder riskerar därmed att leda till en ökning av långtidsarbetslösheten om det inte sker anpassningar till ålder i yrkeslivet. Även den del av arbetskraften som är född i ett annat land än kan ha särskilda behov av kompetensutveckling och omställning. Behovet beror på deras bakomliggande grund- utbildning och kunskaper i svenska, men också på att många arbetar inom fysiskt krävande arbeten. Vissa grupper har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden I har vi haft brist på arbetskraft som vissa grupper har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Utmärkande för är dessutom att marginalgrupper är tydligt överrepresenterade i mer osäkra anställningsformer. Det vill säga, de har svårt att mer varaktigt etablera sig på arbetsmarknaden. I sam- manhanget är det viktigt att komma ihåg att det i finns en omfattande arbetsmarknadspolitik med flertalet insatser som syftar till att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som saknar ett jobb. Ett betydande inslag är de subventionerade anställ- ningarna och nystartsjobben som specifikt syftar till att ekonomiskt kompensera arbetsgivare för den tillfälligt lägre produktivitet arbets- tagare som varit utan ett jobb länge, eller som saknar erfarenhet från den svenska arbetsmarknaden, kan förväntas ha. Vidare ska de så kallade etableringsjobben införas, med syfte att fler nyanlända och långtidsarbetslösa ska komma i arbete (Prop. 2019/20:1). Ökade krav på en väl fungerande arbetsmarknad Sammantaget ställer utvecklingen på arbetsmarknaden höga krav på en välfungerande arbetsmarknad som kan skapa bästa möjliga förut- sättningar för ökad produktivitet och tillväxt. Med andra ord, en god anpassningsförmåga till strukturella förändringar och goda möjlig- heter för de som står utanför arbetsmarknaden att varaktigt etablera sig är avgörande. En annan avgörande förutsättning är att arbets- kraftens förmågor och kompetenser matchar det som efterfrågas av arbetsgivarna. Anställningsskyddet är en viktig pusselbit för att skapa goda förutsättningar för en väl fungerande arbetsmarknad. Dels genom att skapa förutsättningar för arbetsgivare att kunna anpassa stor- leken och sammansättningen på personalstyrkan efter verksam- hetens behov, dels genom att skapa förutsättningar som gör att arbetsgivare vågar anställa personer vars produktivitet är osäker – exempelvis på grund av att de saknar erfarenhet från den svenska arbetsmarknaden. En annan viktig del för att främja omställning och konkurrensförmåga är att arbetsgivare har incitament att utveckla och anpassa medarbetares kompetenser. Arbetsgivarnas incitament att investera i medarbetare påverkas också indirekt av möjligheterna att kunna välja vilka personer som får företräde till fortsatt anställ- ning vid en arbetsbrist. Kompetens viktigare för tryggheten på arbetsmarknaden Anställningsskyddets primära funktion kan sägas vara att skydda individer från godtyckliga uppsägningar, där avgör vilka arbetstagare som har företrädesrätt till fortsatt anställ- ning vid arbetsbrist. Utifrån de senaste decenniernas utveckling på arbetsmarknaden och vad vi kan förvänta oss framöver finns det behov av förändringar i anställningsskyddet även av denna anled- ning. En lång anställningstid kommer på en arbetsmarknad som kännetecknas av en ökad rörlighet och nya anställningsformer i allt lägre grad kunna utgöra ett skydd mot uppsägningar. arbetsmarknaden inkluderar i allt högre grad även möjligheten att få ett nytt jobb vid uppsägning. Studier visar att ett striktare anställ- ningsskydd innebär lägre risk att bli av med jobbet men också större svårigheter att hitta ett nytt jobb (se kapitel 4). Det som snarare kan förväntas skydda arbetstagare över hela arbetslivet är att de besitter kompetenser och förmågor som efterfrågas på arbets- marknaden. Det vill säga, personer måste vara anställningsbara på en arbetsmarknad i ständig förändring. Betydelsen av kompetensutveckling är alltså central på flera sätt. Utvecklingen av den anställdes kunnande är viktig för den enskildes anställningsskydd i en mer modern mening som den har betydelse för verksamhetens flexibilitet och konkurrenskraft, men den bör också ses i ett större samhällsperspektiv. Kompetensutveck- lingen får därför uppfattas som ett gemensamt ansvar för arbets- tagaren, arbetsgivaren, arbetsmarknadens parter och för det allmänna. 13.3Generella överväganden med utgångspunkt i nationalekonomisk forskning Utredningen har gått igenom forskningen om anställningsskyddets effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Diskussionen i littera- turen handlar oftast inte om huruvida det ska finnas ett anställnings- skydd eller inte, utan snarare om hur starkt det ska vara. I dessa sam- manhang talas det ibland om en ”optimal” nivå av anställningsskydd, det vill säga, en nivå som innebär tillräckliga fördelar för den enskilde arbetstagaren men inte de nackdelar som kan vara förknippade med ett alltför strikt skydd. Inom den nationalekonomiska forskningen ses anställnings- skyddet som en kostnad, där ett starkare skydd för arbetstagarna innebär en högre kostnad för arbetsgivarna. I teorin görs ingen skill- nad mellan kostnader förknippade med uppsägningar på grund av arbetsbrist och kostnader förknippade med uppsägningar av per- sonliga skäl. Anställningsskyddet antas påverka kostnaden för att säga upp arbetstagare, men det antas också påverka kostnaden och därmed också benägenheten att anställa. När arbetsgivarna står inför ett anställningsbeslut antas de ta med eventuella framtida uppsägnings- kostnader i beräkningarna. Med utgångspunkt i detta resonemang kan både uppsägningar och nyanställningar förväntas påverkas av anställningsskyddet. Hur den totala sysselsättningen påverkas är däremot teoretisk mer oklart. Enligt teorin skulle sammansättningen av arbetstagare kunna påverkas. Ett starkare anställningsskydd antas gynna de som är etablerade på arbetsmarknaden (så kallade insiders), medan personer med svagare ställning (så kallade outsiders) miss- gynnas. Anställningsskyddet antas också påverka produktivitet och till- växt. Ett starkare anställningsskydd kan exempelvis påverka produk- tiviteten negativt genom att det är svårare för arbetsgivare att anpassa personalstyrkan och att behålla de mest produktiva med- arbetarna. Ett svagare skydd kan å andra sida medföra att uppsäg- ningar hamnar på en nivå som är högre än vad som är samhällsekono- miskt effektivt. Vidare kan enligt teorin ett starkare anställningsskydd påverka produktiviteten positivt genom att arbetsgivares incitament att investera i arbetstagares kompetensutveckling är högre. Anställningsskyddet kan också påverka förekomsten av viss- tidsanställningar. Sambandet antas uppstå om anställningsskyddet gör det svårt för arbetsgivare att anpassa den tillsvidareanställda personalstyrkans storlek och sammansättning. Då kan arbetsgivare i stället försöka uppnå denna flexibilitet genom att anställa på visstid eller hyra in personal i stället för att erbjuda tillsvidareanställningar. En annan viktig anledning till att visstidsanställningar förekommer är verksamheters behov av att exempelvis ersätta ordinarier personal vid korttidsfrånvaro eller anpassa produktionen efter variationer i efterfrågan. Empiriska studier bekräftar i flera avseenden den teoretiska forskningen. Det finns inga tydliga belägg för att sysselsättning och arbetslöshet påverkas av ett svagare anställningsskydd, då både upp- sägningar och nyanställningar tycks öka. En ökad rörlighet i sig är dock viktig eftersom ekonomins anpassningsförmåga ökar. Däremot finns det belägg för att vissa grupper skulle gynnas av ett svagare anställningsskydd genom att det blir lättare för dessa grupper att få en anställning, och i synnerhet en tillsvidareanställning. Det gäller sär- skilt unga. Vidare bekräftas i forskningen att produktiviteten tycks påverkas positivt vid ett svagare anställningsskydd. Vid sidan av de faktorer som diskuterats inom den national- ekonomiska forskningen bör andra viktiga delar av anställnings- Det handlar exempelvis om individers upplevda trygghet och om hur regleringen i lag påverkar balansen mellan arbetsmarknadens parter. Dessa aspekter diskuteras mer utförligt i andra kapitel i betänkandet. För de flesta arbetstagare pågår arbetslivet . Vissa yrken kännetecknas av att man ständigt lär sig nytt och att indivi- derna bygger på sin kompetens (humankapital), medan andra yrken har mer rutinartade arbetsuppgifter som förknippas med mindre lärande.6 Humankapitalets utveckling över arbetslivet bestäms av flera faktorer. Cunha och Heckman (2007) diskuterar behovet att kontinuerliga investeringar i humankapital över arbetslivet. Om kunskaper inte används eller utvecklas genom vidareutbildning risker de att glömmas bort och gå förlorade. Vidare förändras om- världen kontinuerligt, vilket ställer krav på kompetensutveckling och omställning. Utifrån nationalekonomisk forskning kan vi förvänta oss att arbetstagare och arbetsgivare har olika incitament att delta i, respek- tive erbjuda, kompetensutveckling inom anställningen. Teoretiskt brukar en åtskillnad göras mellan företagsspecifikt humankapital och generellt humankapital, där det förra är kompetens som kan användas enbart på det aktuella företaget medan det senare kan användas på hela arbetsmarknaden. Enligt teorin anses det inte finnas incitament för varken arbetstagare eller arbetsgivare att inve- stera i företagsspecifikt humankapital. Anledningen är att arbets- tagaren inte har användning av kunskapen utanför den specifika verksamheten och arbetsgivaren får inte ta del av investeringen om arbetstagaren väljer att lämna verksamheten. Teorins lösning på detta är ett anställningskontrakt där arbetstagaren betalar för en del av investeringen genom tillfälligt lägre lön, som kompenseras genom en högre lön. Den här lösningen kan med andra ord skapa incitament både för arbetstagaren och arbetsgivaren att investera i företagsspecifikt humankapital. Vad gäller generellt humankapital har arbetsgivaren teoretiskt inga incitament att bekosta investeringar då arbetstagaren kan få 6Stenberg (2019). avkastning för den på hela arbetsmarknaden. Däremot är arbets- tagaren, av samma anledning, villig att bära kostnaden. Företagens produktivitet antas påverkas positivt av båda typerna av inve- steringar. Teorin utgör en analysram vad avser hur arbetsgivares och arbets- tagares incitament att investera i kompetensutveckling kan se ut. I praktiken kan det dock vara svårt att på ett tydligt sätt skilja mellan kunskaper som enbart är användbara på den specifika arbetsplatsen och sådana som är användbara mer generellt på arbetsmarknaden. Det finns vanligtvis en överlappning där exempelvis sådan kom- petens som är användbar hos den aktuella arbetsgivaren även är gångbar på andra delar av arbetsmarknaden. Dock kan osäkerheten vad avser avkastning på kompetensutveckling mellan arbetsgivare och arbetstagare medföra en risk för att lönsamma utbildnings- investeringar inte genomförs.7 Ur samhällets perspektiv kan det där- för vara viktigt att underlätta utbildningsinvesteringar, eftersom det för samhället inte spelar någon roll om investeringen kommer det ena eller det andra företaget till godo. Utformningen av anställ- ningsskyddet kan påverka balansen mellan arbetstagares och arbets- givares incitament att investera i kompetensutveckling. Det är svårt att empiriskt utvärdera effekter av investeringar i humankapital som sker inom företag och på arbetsplatser.8 Lärande på jobbet är svårt att mäta, både i omfattning och i fråga om hur stora resurser som tagits i anspråk. Dessutom finns en risk att de individer som får del av personalutbildning skiljer sig från de som inte får det. Empiriska undersökningar finner att personalutbildning är mer van- ligt förekommande bland högutbildade på arbetsmarknaden.9 Det mönstret är förväntat om arbetsgivare i första hand utbildar anställda med hög förmåga att lära sig nytt, eftersom det gör investeringar i humankapital mer effektiva. De empiriska utvärderingar av personalutbildning som finns indi- kerar att avkastningen är positiv på sysselsättning och inkomster, och betydligt högre jämfört med formell vuxenutbildning.10 Ett sådant resultat kan tolkas som att det är den faktiska kompetens- utvecklingen som ger avkastning. Men resultatet skulle också kunna bero på att det främst är individer som ändå skulle ha haft en bättre 7Stenberg (2019). 8Stenberg (2019). 9SCB (2018). 10Stenberg (2019). löneutveckling än jämförelsegruppen som får ta del av utbildnings- insatser. Vad avser den formella vuxenutbildningen är den empiriska forskningen mer omfattande. Dock är forskningen för sysselsatta betydligt mer begränsad jämfört med den forskning som finns för de som saknar ett arbete. Sammanfattningsvis visar resultaten att utbildning för vuxna ger positiva resultat i form av inkomster och sysselsättning.11 De positiva resultaten gäller främst längre yrkesinriktade kurser. Tar man också hänsyn till kostnaden (så kallad cost-benefit analys) är resultaten dock mer oklara. De resultat som finns vad avser vuxenutbildning för sysselsatta avser yrkes- inriktade kurser och visar sammanfattningsvis att det finns viss positiv effekt på rörligheten mellan yrken och att det främst är längre kurser som ökar yrkesrörligheten. 13.4Hur gör och tänker andra? Utredningen har undersökt hur anställningsskyddet är reglerat i några andra länder, samt hur andra länders system för kompetens- utveckling i arbetslivet ser ut. Utredningen har också kartlagt några förslag som tidigare lyfts fram om att reformera det svenska anställ- ningsskyddet och förslag vad avser att främja det livslånga lärandet i . Syftet är att få inspiration och dra lärdom av hur andra har resonerat och valt att utforma systemen. Det är dessutom en del av utredningens uppdrag att beakta olika alternativ vid utformningen av förslagen. Nedan sammanfattas några av de huvudsakliga observa- tionerna och förslagen. Mer utförliga beskrivningar finns i kapitel 11 och 12, respektive bilaga 3. Utifrån vår genomgång i kapitel 11 om anställningsskyddet i andra länder har några övergripande iakttagelser gjorts. Det är mycket ovanligt med lagstadgade turordningsregler, och flera länder har mer omfattande undantag från anställningsskyddet för mindre företag än vad har. I flera fall är företag med högst 10 eller 20 anställda 11Stenberg (2019). helt eller delvis undantagna från regleringen om anställningsskydd. Det förekommer också relativt ofta en skyldighet för arbetsgivare att betala ett avgångsvederlag vid uppsägning. Utöver avgångs- vederlaget är det främst bestämmelser som förbjuder uppsägning av osakliga skäl (eng. unfair dismissals) som skyddar arbetstagarna. Osakliga skäl är i regel sådana som utgör diskriminerings- grunder, såsom ålder, kön, nationalitet, fackföreningstillhörighet, religion och sjukdom. Osakliga skäl kan jämföras med den svenska regleringen om uppsägningar av personliga skäl, även om prövningen av saklig grund av personliga skäl omfattar fler komponenter än själva den åberopade grunden. En dimension där sticker ut är den kompensation som arbetsgivaren ska betala till arbetstagare om en uppsägning ogiltigförklaras. Jämfört med andra länder är kompensationen betydligt högre. Vidare är det i andra länder vanligt med begräsningar vad gäller antalet visstidsanställningar som kan följa på varandra. I litteraturen som behandlar det svenska systemet beskrivs ofta den stora skillnaden i reglering mellan tillsvidare- och visstids- anställningar som ett av de största problemen. Med den utgångs- punkten har det också lagts fram några förslag som syftar till att minska dessa skillnader. Ett sådan förslag lämnades i Långtids- utredningen (SOU 2011:11), där förslaget är att anställningsskyddet i huvudsak ska baseras på uppsägningsavgifter. Förslaget innebär att det ska finnas en avgift som arbetsgivare betalar vid uppsägning, och att denna avgift blir högre med längre anställningstid – oavsett anställningsform. anser också att turordnings- reglerna ska vara mindre styrande vid uppsägning på grund av arbets- brist, och att de ska vara oberoende av anställningsform. Enligt förslaget bör kompetens gå före anställningstid som bedömnings- grund. I utredningen lyfts även möjligheten att begränsa antalet viss- tidsanställningar som kan följa på varandra. Ett annat exempel är Glavå (2018) som gör en omfattande genom- gång av vilka möjligheter det finns att förändra anställningsskyddet. Han redovisar olika alternativ som sträcker sig mellan att inte göra några förändringar alls till att göra radikala förändringar genom att bryta ned grundstrukturen i anställningsskyddslagen. Sammantaget menar att avskaffandet av kravet på saklig grund, i kombi- nation med avgångsvederlag och en skärpning av lagstiftningen beträffande tidsbegränsade anställningar, som hela lagen görs semidispositiv, skulle ge parterna bättre förutsättningar att skapa egna lösningar i den mån de önskar. Han menar vidare att denna ”paketlösning” skulle innebära att det inte längre finns behov av att diskutera hur turordningsreglerna bör förändras och att distinktionen mellan uppsägning på grund av arbetsbrist och person- liga skäl spelat ut sin roll. I SOU 2012:62 föreslogs bland annat förändringar vad gäller skadestånd vid osakliga uppsägningar. Utredningen föreslog att de normerade skadestånden som kan bli aktuella vid uppsägning av personliga skäl skulle sänkas för arbets- givare med högst 50 anställda. Förslaget innebar att nivån reduceras med en månadslön för var femte anställd som understiger 50 anställda. Det är uppenbart att det finns ett behov av vuxenutbildning och att det också finns olika åtgärder som vidtagits i olika länder för att stimulera sådan utbildning. En första sådan åtgärd är skattelättnader eller subventioner till arbetsgivare som ordnar utbildning för de anställda, en annan åtgärd är inrättande av individuella utbildnings- konton, finansierade genom offentligt stöd men delvis också genom arbetsgivar- och egenfinansiering. I sammanhanget bör också näm- nas förekomster av avgifter som arbetsgivare betalar till fonder som förvaltas av arbetsmarknadens parter. Enligt (2019) kan förekomsten av statliga stöd tyda på ett marknadsmisslyckande där lönsamma investeringar inte genomförs (på grund osäkerheten vad gäller avkastningen för arbetsgivare och arbetstagare), eller åtmin- stone en allmän tro på att det finns investeringar med hög avkastning som inte skulle genomföras utan offentliga subventioner.12 Flera utmaningar har diskuterats vad gäller de olika åtgärder som vidtagits i olika länder. Återkommande utmaningar som diskuteras är att systemen tenderar att främst gynna stora arbetsgivare och individer som har en relativt stark ställning på arbetsmarknaden. Utvecklingen tycks, bland annat därför, i viss mån gå mot mer individbaserade system. En annan svårighet är att utforma system som främjar en hög kvalitet på de utbildningar som erbjuds. Ytter- ligare utmaningar är att ha en tillräcklig finansiering för att möjlig- 12Bassanini m.fl. (2007). göra mer omfattande utbildnings- och omställningsinsatser, och i vilken grad systemen ska vara skattefinansierade. System med en hög grad av skattefinansiering blir beroende av den statliga budgeten vilket kan försämra förutsägbarheten i systemet, medan system som kräver en hög grad av självfinansiering kommer främja de individer som har de ekonomiska förutsättningarna att avsätta medel till kompetensutveckling. I litteraturen som behandlar det svenska systemet har relativt ofta olika typer av försäkringslösningar föreslagits. Inom ramen för regeringens framtidskommission lämnade Analysgruppen arbetet (2015) ett förslag till regeringen att i samråd med arbets- marknadens parter utveckla en allmän och obligatorisk kompetens- försäkring för hela arbetsmarknaden, och i SOU 2016:85 Digita- liseringens effekter på individ och samhälle – fyra temarapporter föreslås att en utredning om en kompetensförsäkring tillsätts. Ett konkret för- slag som lämnats är HAKS (Hållbart arbetsliv genom kom- petensutveckling i samverkan).13 Författaren föreslår att finansier- ingen ska liknas vid den statliga garantipensionen. Det vill säga, staten ska tillhandahålla en kompetensutvecklingsgaranti för yrkesverk- samma, oavsett arbetsform, anställnings- eller sysselsättningsgrad. 13.5Generella överväganden för utformningen av en reglering 13.5.1Balansen mellan flexibilitet och trygghet Enligt kommittédirektiven ska utredningen lämna lagförslag som innebär dels tydligt utökade undantag från turordningsreglerna i anställningsskyddslagen, dels ett stärkt ansvar för arbetsgivaren när det gäller arbetstagarnas kompetensutveckling och omställningsför- måga. Utgångspunkten är att en ökad flexibilitet för arbetsgivaren vid arbetsbrist ska ses i relation till ett utvidgat och lagreglerat ansvar för arbetstagarnas kompetensutveckling och omställning. Direk- tiven uttrycker en koppling mellan arbetsgivarens utrymme för att avgöra vilka som ska arbeta kvar efter en neddragning av personal- 13Ulander-Wäman (2019). Ett liknande förslag har även presenterats av (2009). styrkan och arbetsgivarens ansvar för att utveckla de anställdas kompetens. Detta kan ses som en delvis ändrad syn på anställningsskyddet så som det har uppfattats eller i vart fall reglerats i lagen. Skyddet ska sålunda i minskad utsträckning ta sikte på arbets- tagarens rätt att vara kvar hos en viss arbetsgivare – kanske – och i ökad omfattning ta sikte på arbetstagarens möjlig- heter att vara anställningsbar på arbetsmarknaden i stort. Om arbets- tagaren stärker sin kompetens kan detta naturligtvis förbättra också hans eller hennes möjligheter att vara kvar hos just den aktuella arbetsgivaren vid en arbetsbrist, men då främst i kraft av arbets- tagarens kompetens och inte i första hand på grund av lång anställ- ningstid.