sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — •Skogsstyrelsen och länsstyrelserna bör, i samråd med Jord- bruksverket och , få i uppdrag att utveckla kriterier för att bedöma lämplighet och prioritering för olika typer av återvätningsprojekt. Detta är i linje med det förslag som lagts av myndigheter i samverkan i den fördjupade utvär- deringen av miljömålen 2019 om återvätning av dränerad torv- mark. Inriktningen ska vara dels att ta fram underlag för iden- tifiering av lämplig mark för återvätning, så att åtgärderna styrs till den mark som ger mest klimatnytta och nytta för andra mål, t.ex. biologiska mångfald, till lägst kostnad, dels att berörda markägare erbjuds gratis rådgivning samt ersättning för genom- förande, underhåll om det krävs samt förlorat markvärde. •Befintligt stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som finns inom landsbygdsprogrammet och även i våtmarks- satsningen inom ramen för den lokala naturvårdssatsningen () bör kompletteras genom att i genomsnitt 125 miljo- ner kronor avsätts för att ersätta markägare för genom- förande, underhåll om det krävs samt förlorat markvärde vid återvätning av dikad torvmark. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Forskning och utveckling för att öka åtgärders kostnadseffektivitet •Det finns ett fortsatt stort behov av forskning för att öka kun- skapen om växthusgasbalanser för olika typer av torvmarker och effekterna av att våtmark återskapas på dessa marker. En riktad satsning på forskning och utveckling (FoU) om åter- vätningens effekter på växthusgasemissionerna bör göras där bör tilldelas totalt 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar. •Det finns ett stort behov av ökad forskning om hur olika klimat- inducerade skador på skog ska kunna begränsas. En riktad sats- ning på FoU om hur skogsskador kan begränsas bör göras där bör tilldelas totalt 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar. •Växthusgasutsläpp och minskad kolinlagring i samband med exploatering av olika marktyper, framför allt skogsmark och jordbruksmark, bör kunna minskas genom att den berörda arealen begränsas eller genom att exploateringen styrs till annan mark där klimatpåverkan av exploateringen blir mindre som hänsyn till andra miljömål tas. Hur effekten på växthusgasbalansen av exploatering av mark ska beräknas och hur utsläppen kan begränsas bör utredas vidare. Uppdraget bör ges till i samråd med , och länsstyrelserna. Rapportering och bokföring av åtgärder inom LULUCF-området •Ökade upptag eller minskade utsläpp från kompletterande åt- gärder inom sektorn markanvändning, förändrad markanvänd- ning och skogsbruk (land use, land use change and forestry, LULUCF) ska beräknas och redovisas enligt LULUCF-förord- ningen. Bidraget från kompletterande åtgärder bör få tillgodo- räknas mot de nationella klimatmålen som den additionella effekten av varje föreslagen åtgärd jämfört med om åtgärden inte hade genomförts, förutsatt att effekten av åtgärden kan uppskattas på ett trovärdigt sätt. Det innebär att utsläpps- minskningar och ökade upptag bokförda enligt LULUCF- förordningen inte nödvändigtvis tillgodoräknas i sin helhet mot de nationella målen. Bidraget till de nationella målen från Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn kan dock komma att begränsas av LULUCF-förordningens krav om att LULUCF-sektorn inte ska ha några nettoutsläpp. Bokfört underskott från de delar av LULUCF-sektorn som inte berörs av de kompletterande åtgärderna måste först balanseras. För att uppfylla målen i LULUCF-förordningen räknas alla flöden i respektive aktivitet med i bokföringen – både förändringar som beror på de kompletterande åtgärder som föreslås här och förändringar som sker av andra anledningar. •De uppföljningssystem som används för klimatrappor- teringen är inte utformade för att följa upp specifika åtgärder i LULUCF-sektorn, men de ger en övergripande bild av totala utsläpp och upptag i sektorn. Kraven på uppföljning av för- ändringar i utsläpp och upptag ökar också i och med att LULUCF-förordningen träder i kraft. bör få i uppdrag att utveckla och underhålla ett system för att upp- skatta, redovisa och verifiera vidtagna kompletterande åtgär- der. Utvecklingen av systemet bör genomföras i samråd med och . •I dag är ansvarig myndighet för miljökvali- tetsmålet Begränsad klimatpåverkan och har också ansvar för att ta fram underlag för redovisning av växthusgasutsläpp till EU och klimatkonventionen. Det är därför lämpligt att Natur- vårdsverket får i uppdrag att ansvara för att följa upp och redo- visa kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn. Andra åtgärder för att stärka och bevara kolsänkan •Skogsstyrelsen bör få stärkt anslag för rådgivningsverksamhet om hållbara tillväxthöjande åtgärder, åtgärder för ökad natur- hänsyn på produktiv skogsmark samt skadeförebyggande och klimatanpassande åtgärder med syfte att säkra kolsänkan och virkesproduktionen. För detta föreslås en speciellt riktad budget på . Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn •I budgeten tillför regeringen medel 2020–2022 för hantering av skogsskador och för att stödja arbetet med att bekämpa angrepp av granbarkborre. Skogs- styrelsen bör även efter 2022 få en förstärkning av medel för att övervaka och bekämpa befintliga och nya skadegörare. •Utredningen lämnar inga förslag om skydd av produktiv skogs- mark som en åtgärd för ökad kolsänka. (M 2019:02), ska enligt direktiven föreslå de åtgärder som behövs för att kunna uppfylla internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Förslagen ska beakta befintligt kunskapsunderlag och behovsanalyser om skydd av skog och ökande efterfrågan på skogsråvara. När behovet av åtgärder för bevarande av biologisk mångfald fastställts är utredningens bedömning att de åtgärder som bidrar till ökad kolinlagring bör komma till stånd . Skäl för utredningens förslag och bedömning Det saknas styrmedel direkt riktade mot ökad kolsänka och mins- kade utsläpp i sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (land use, land use change and forestry, LULUCF- sektorn). Om föreslagna kompletterande åtgärder inom LULUCF- sektorn ska komma till stånd behöver regeringen och ta fram förslag och fatta beslut om nya styrmedel eller styrmedels- förändringar som ger incitament för ökad kolsänka och minskade utsläpp. Regeringen och kan även behöva föreslå och be- sluta om att avsätta budgetmedel utöver tillgängliga medel inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik för att kompletterande åtgärder ska komma till stånd i LULUCF-sektorn. Åtgärder som leder till ökat upptag av koldioxid eller minskade utsläpp i LULUCF-sektorn kan betraktas som en kollektiv nyttig- het, dvs. en positiv extern effekt, i motsats till koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen och andra utsläpp av växthusgaser som utgör negativa externa effekter. Därmed skulle den som genom- för en åtgärd som bidrar till ett ökat upptag eller minskade utsläpp i LULUCF-sektorn i princip kunna ersättas för detta. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn inriktning är därför att föreslå effektivt utformade ekonomiska stöd från det allmänna. Det är inte troligt att stödnivåerna i förhållande till klimatnyttan kommer hamna på samma nivå på de åtgärdsområden som utred- ningens föreslår, eftersom det är viktigt att överkompen- sation undviks. Utvärderingar av befintliga stöd pekar dock på att en utvecklad och intensifierad rådgivning är nödvändig för att stöden ska sökas i tillräcklig omfattning. Åtgärdsförslagen inom LULUCF-sektorn omfattar framför allt åtgärder på jordbruksmark och jordbruksmark som tagits ur bruk (fånggrödor och mellangrödor, agroforestry, energiskogsodling och beskogning) samt återvätning av skogsmark och i viss mån även av jordbruksmark som tagits ur bruk. För samtliga föreslagna åtgärder gäller att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i den nationella livsmedelsstrategin inte ska försvåras utan snarare stärkas. Förslag till styrning och styrmedel för föreslagna åtgärder i LULUCF-sektorn Incitament för olika åtgärder inom jord- och skogsbruk ges genom den gemensamma europeiska jordbrukspolitiken, de olika stödsystem som finns och den rådgivning som erbjuds. Syftet med de olika stöd som erbjuds, bl.a. inom landsbygdsprogrammet, är dock inte primärt att öka kolinlagringen. För att skapa incitament för åtgärder inriktade mot ökad kolsänka och minskade utsläpp från mark behöver därför befintliga styrmedel utvecklas och nya införas. EU:s nya gemensamma jordbrukspolitik träder i kraft . Euro- peiska kommissionen har lagt fram ett förslag till gemensam politik 2021–2027; förslaget och den sammanlagda budgeten för jordbruks- politiken är fortfarande under förhandling. Kommissionens förslag innebär en sänkning av den totala budgeten , vilket för del innebär att EU:s bidrag till det svenska landsbygdspro- grammet sänks . I kommissionens förslag är klimatåtgärder ett av nio mål för den gemensamma jordbrukspolitiken, och bland klimatåtgärderna lyfts särskilt bl.a. åtgärder för ökad kolinlagring i mark. Förslaget till gemensam jordbrukspolitik innebär att medlemsländerna får större ansvar att utforma och genomföra politiken nationellt, där varje land ska ta fram en strategisk plan för åtgärder och stödvillkor som visar Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn hur målen för jordbrukspolitiken ska nås. Planen ska skickas till kom- missionen 2020. Politiken ska bli mer resultatorienterad och sär- skilda indikatorer ska styra uppföljningen. Detta skapar möjligheter att inkludera fler klimatinriktade åtgärder i framtida landsbygds- program. Utredningens bedömning är att det kommer finnas stöd för flera av de föreslagna åtgärderna inom det landsbygdsprogram som är under utveckling och som ska gälla 2021–2027, eftersom åtgärderna återfinns bland de områden som bör prioriteras enligt kommissio- nens förslag. Utredningen bedömer det därför som kostnadseffek- tivt att utveckla möjligheterna till ersättningar inom det kommande landsbygdsprogrammet så att tillräckliga ekonomiska incitament skapas för berörda aktörer utan att ersättningarna leder till över- kompensation. Även om många av stöden i landsbygdsprogrammet bidrar till miljö- och klimatmålen är ökad kolinlagring inte det primära syftet med stöden. Detta kan tala för högre ersättnings- nivåer i kommande landsbygdsprogram till projekt som också ger sådana effekter. är inte alltid ersättningsnivån avgörande när lantbrukare planerar att ansluta sig till ett stöd; även okunskap om ersättningarna kan vara en möjlig anledning. Information och rådgivning, kombinerat med väl avvägda ersättningsnivåer, kan där- för vara mer effektivt än att enbart justera nivån på den ersättning som ges. Befintliga stöd för fånggrödor behöver enligt utredningens bedöm- ning i första hand vidgas så att även mark utanför nitratkänsliga områden kan få stöd, och stöden bör dessutom inkludera fler grödor. Det är alltså inte säkert att stödnivån på ersättningen behöver höjas på detta område. Förgröningsstödet är ett obligatoriskt stöd för alla som söker gårdsstöd men kommer inte finnas kvar i nästa program- period. För att öka användningen av mellangrödor är det viktigt att säkerställa att det finns möjlighet till åtgärder för mellangrödor även i kommande programperiod, antingen inom direktstöden eller inom landsbygdsprogrammet. För energiskog kan dock stödnivån behöva sättas högre än , men det beror på hur efterfrågan på bioenergi utvecklas. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Både befintliga ersättningar och de som behöver tillkomma, bl.a. för agroforestry och eventuella ytterligare åtgärder, behöver utredas vidare i samband med att det nya landsbygdsprogrammet utformas. Det finns inga stöd inriktade mot beskogning genom plan- tering med traditionella skogsträd utan det är upp till markägaren att bedöma om investeringen är lönsam. Givet den investeringskostnad som en nyetablering av skog innebär i förhållande till avkastningen är beskogning oftast en lönsam åtgärd. Därför föreslås framför allt förbättrad rådgivning dels för effektiv beskogning av marker som inte berättigar till gårdsstöd, dels för optimerad skötsel av själv- föryngrad skog på tidigare jordbruksmark. Ett stöd i samma storlek som för energiskogsodling för beskogning och optimerad skötsel av självföryngrad skog skulle också kunna inrättas för att intensifiera beskogningstakten och förbättra tillväxten på självföryngrad mark. Behovet och utformning av ett sådant stöd behöver utredas vidare. Eftersom flera av åtgärderna som föreslås för jordbruksmark och jordbruksmark som tagits ur bruk kan leda till målkonflikter, fram- för allt gällande biologisk mångfald, behöver kriterier utformas för vilken mark som är lämplig för respektive åtgärd och hur åtgärderna utformas. Dessa kriterier kan t.ex. innefatta vilka trädslag som är lämpliga vid beskogning, utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål försämras men som också innebär att den identifierade potentialen realiseras och att den tillgängliga marken nyttjas på ett så bra sätt som möjligt avseende påverkan på klimatet. Utvärderingar av befintliga stöd pekar på att en utvecklad och intensifierad rådgivning är nödvändig för att stöden ska sökas i till- räcklig omfattning. För att få till stånd föreslagna åtgärder på be- fintlig jordbruksmark och jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion behöver rådgivningen och in- formation utvecklas och intensifieras av ansvariga myndigheter, bl.a. om vilka stöd som kan sökas för dessa åtgärder. Det ges stöd för anläggning, restaurering och skötsel av våtmark i odlingslandskapet. Syftet med stöden är dock inte pri- märt att minska växthusgasavgången utan att bevara och förstärka biologisk mångfald som gynnas av vatten i landskapet eller förbättra vattenkvaliteten i sjöar, vattendrag och hav genom att rena vatten från växtnäringsämnen. För att i större omfattning åstadkomma kostnadseffektiv återvät- ning av dränerad torvmark behöver möjligheten öka för att erbjuda Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn markägare rimlig ersättning för att återväta marken samt i före- kommande fall för skötsel av våtmark och för förlorat markvärde. För att uppnå den önskade klimatnyttan krävs dock att investeringen bibehålls . Utifrån utredningens bedömningar om rimlig ersättning för återvätning av skogsmark och jordbruksmark (se kapitel 6) behöver befintligt stöd inom landsbygds- programmet, som förutsätts finnas kvar 2021–2027, kompletteras med för återvätning av dikad torv- mark, framför allt i skogslandskapet. Ersättningarna placeras lämp- ligen inom ramen för redan befintliga eller planerade åtgärder och administrativa system, t.ex. den lokala naturvårdssatsningen (). För att kostnadseffektiva åtgärder för återvätning ska komma till stånd krävs också bättre underlag för att identifiera lämplig mark för återvätning, så att åtgärderna styrs till den mark som ger mest klimatnytta till lägst kostnad. För att initiera en omfattande återvät- ning av dränerad torvmark behövs också uppsökande verksamhet och effektiv rådgivning. Öka kunskapen om hur utsläpp i samband med exploatering av mark kan minskas Det finns inga styrmedel inriktade mot att begränsa växthusgas- utsläppen i samband med exploatering, dvs. permanent förändring av markanvändningen. Eftersom dessa utsläpp utgör ett ansenligt bidrag till utsläppen i LULUCF-sektorn och permanenta kolförrådsför- luster från skog och markanvändning har jämförbar klimatpåverkan som fossila utsläpp behöver kunskapen öka om hur växthusgas- utsläppen påverkas av förändringar av markanvändningen och hur permanenta kolförrådsförluster kan minskas i samband med exploa- tering av jordbruksmark, skogsmark och våtmark. Utsläppen kan minskas genom att exploateringen styrs till annan mark eller att växthusgasutsläppen minimeras genom att en mindre areal nyttjas än vad som ursprungligen planerats. Det behöver utre- das vidare hur växthusgasutsläpp och kolförrådsförluster i samband med exploatering av olika marktyper ska beräknas och hur dessa kan minskas genom att den berörda arealen begränsas eller att exploa- tering styrs till annan mark där klimatpåverkan blir mindre, sam- tidigt som hänsyn tas till andra miljömål. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Åtgärder som påverkar skogsbruket Utredningen lägger inga specifika förslag för att skapa incitament för ökad kolsänka på skogsmark. Vare sig för specifika åtgärder för ökad tillväxt eller för ökat skydd av produktiv skogsmark. Utredningen ser dock ett behov av att befintlig kunskap som kan leda till ökad kolinlagring och skogsproduktion genom tillväxthöjande åtgärder och åtgärder för ökad naturhänsyn, sammanställs och an- vänds i rådgivningsinsatser. För att bibehålla befintlig kolsänka och säkra framtida skogsproduktion bör underlag tas fram även för åt- gärder som minskar skaderisken och ökar klimatanpassningen för olika skogstyper. bör därför få stärkt anslag för råd- givning om hållbara tillväxthöjande åtgärder, åtgärder för ökad natur- hänsyn på produktiv skogsmark samt skadeförebyggande och klimat- anpassande åtgärder. För detta föreslås en speciellt riktad budget på . Utredningen lägger inga särskilda förslag om att undanta större arealer produktiv skogsmark från virkesproduktion som en åtgärd för ökad kolsänka men bedömer att (M 2019:02), som ska föreslå åtgärder för att ska kunna uppfylla internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat, kommer leda till att behovet av åtgärder för bevarande av biologisk mångfald kan fastställas. Sådana åtgärder bör komma till stånd för att de av åtgärderna som också bidrar till ökad kolinlagring ska kunna göra det . Hur åtgärderna påverkar det totala nettoupptaget på skogsmark beror på hur avverk- ningsnivån påverkas och utvecklas. Åtgärder för ökat träbyggande Det finns inga styrmedel inriktade mot ökad användning av för- nybara material i byggnader eller för att bevara befintliga bestånd av träbyggnader. Flera kommuner har dock utvecklat träbyggnadsstra- tegier , för att styra utvecklingen i den mån det är möjligt. Möjligheten att ställa särkrav för ökad andel trä i byggnader kräver ändringar i plan- och bygglagstiftningen. I stället bör möjlighet skapas att ställa krav vid offentlig upphandling om en viss andel klimat- neutralt material vid nybyggnation. presenterade 2018 ett förslag till en ny klimatdeklarationslag där krav på klimatdeklaration Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn successivt föreslås så att åtgärder som minskar byggnaders klimat- påverkan vidtas. Utredningen bedömer att en sådan lag kommer leda till att användningen av förnybara material ökar, speciellt vid byg- gande av flerfamiljshus och allmännyttiga lokaler. Eftersom dessa förslag lämnats av finns det inte skäl för utredningen att lämna ytterligare förslag på styrmedel som kan leda till ökat träbyggande. Behov av FoU inom LULUCF-sektorn Kunskapsläget är relativt gott för samtliga åtgärder som diskuteras för ökad kolsänka eller minskade utsläpp. Det finns dock några om- råden där kunskapen kan behöva öka, framför allt vad gäller utsläpp från dränerad torvmark och effekten av klimatrelaterade störningar på skog. Hur stora utsläppsminskningarna i samband med återvätning av dränerad torvmark kan bli beror på vilken typ av mark det rör sig om och vilket nytt tillstånd restaureringen leder till. Även om kunska- pen om utsläppens storlek generellt sett är relativt god finns fortsatt behov av forskning för att öka kunskapen om växthusgasbalanser för olika typer av torvmarker och för olika dräneringsnivåer samt effek- terna av att våtmark återskapas på dessa marker. Därför föreslår utred- ningen en riktad satsning på forskning och utveckling (FoU) om återvätning, inklusive direkt mätning av utsläpp för olika typer av torvmarker och pilotförsök. bör få ansvar att fördela medel som bör omfatta totalt 2021–2023. Utlys- ningarna ska vara tydligt riktade mot att öka kunskapen om växthus- gasbalanser på dränerad torvmark och hur utsläppen kan minimeras. Skador på skog i samband med insektsangrepp, bränder och stor- mar är ett stort problem. Bedömningen är att sådana händelser kan komma att öka i ett förändrat klimat, men kunskapen om hur skogs- bruket kan anpassas och begränsa konsekvenserna av sådana hän- delser är bristfällig. Det finns därför ett stort behov av ökad forsk- ning om hur olika klimatinducerade skador på skog ska kunna begränsas. Utredningen föreslår därför att tilldelas totalt 2021–2023 att fördela genom riktade utlys- ningar. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Uppföljning och redovisning av kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn Redovisningen av kompletterande åtgärder ska följa internationellt överenskomna regler. Det innebär att de åtgärder som föreslås av utredningen inkluderas under den markanvändningskategori (klimat- konventionen) eller bokföringsaktivitet (Kyotoprotokollet och EU) där den hör hemma i respektive redovisning. Det innebär t.ex. att beskogning av redovisas under mark som konverteras till skogsmark enligt klimatkonventionen och beskogad mark till EU samt att återvätning av skogsmark redovisas under skogsmark som förblir skogsmark enligt klimatkonventionen och under bruk av skogsmark till EU. De uppföljningssystem som används av för klimat- rapporteringen till FN och EU behöver utvecklas – dels för att bättre möta kraven i LULUCF-förordningen1, dels för att med större säker- het fånga in effekten av de åtgärder som utredningen föreslår. Den metodik som används är till stor del baserad på stickprovs- undersökningar som lämpar sig bra på nationell nivå men som är sämre på att fånga in små förändringar och areellt mindre omfattande aktiviteter. Befintliga system kan kompletteras med bl.a. digitalt kartmaterial, fjärranalys, resultatredovisning av stöden inom lands- bygdsprogrammet och andra databaser från berörda myndigheter. är ansvarig myndighet för miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan och har också ansvar för att ta fram underlag för redovisning av växthusgasutsläpp till EU och till klimat- konventionen. Det är därför lämpligt att får i upp- drag att ansvara för att följa upp och redovisa kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn. Höga kvalitetskrav på bidraget från LULUCF-sektorn De olika bokföringsmodeller som tillämpats inom LULUCF- sektorn under Kyotoprotokollet till klimatkonventionen och inom EU har haft som syfte att skapa incitament för att öka kolsänkan och minska utsläppen i sektorn. Men givet de bokföringsbegränsningar 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken . Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn och det faktum att inte alla aktiviteter varit obligatoriska, har egent- ligen bara reella incitament skapats för att minska utsläppen i sam- band med avskogning och att öka upptagen i samband med beskog- ning. Under den andra åtagandeperioden togs begränsningen på bokförda utsläpp från skogsbruk bort, vilket ger incitament att inte överavverka, som möjligheterna till krediter för ökat upp- tag fortfarande begränsas. LULUCF-förordningen som gäller 2021–2030 bygger vidare på de principer som gäller för Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod, vilket innebär att det både finns incitament för ökad kolsänka och minskade utsläpp. Bidraget från beskogningsåtgärder har dock begrän- sats genom att aktiviteten bara får räknas under de 20 eller 30 första åren efter planteringstillfället.