sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — EU:s mottagandedirektiv reglerar vilka förmåner som medlems- länderna ska erbjuda de asylsökande och när medlemsländerna får dra in eller sätta ner ersättningar eller andra förmåner.4 I lagen (1993:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) med flera lagar regleras de förmåner som asylsökande ska erbjudas i . Den asylsökande som inte har egna pengar kan ha rätt till dagersätt- ning, särskilt bidrag och bostadsersättning. Ersättningen får sättas ned i olika situationer, till exempel om den asylsökande försvårar 4Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EU av om normer för mot- tagande av personer som ansöker om internationellt skydd, OJ L 180, 29.6.2013, s. 96–116. asylutredningen.5 Den asylsökande som inte har ett eget boende ska erbjudas en plats i ett asylboende. Utöver rättssäkerheten gagnar en snabb, effektiv och ändamåls- enlig asylmottagning både de sökande och det mottagande samhäl- let. Långa väntetider som inte utnyttjas tillräckligt för förberedelse för det nya landet medför att etableringen och integrationen av ny- anlända fördröjs. Även för dem som får avslag på sin asylansökan är långa väntetider en förlust. hade därför regeringens uppdrag att föreslå ett sammanhållet system för mottagande av asylsökande och nyanlända.6 Den drog slutsatsen att det finns en effektiviserings- potential i att koncentrera asylprocessen till färre anläggningar, där de asylsökande bor . Resurser som tolkar och juridiska ombud kan nyttjas bättre, och ärendesorteringen kan effektiviseras. Hälsoundersökning och meningsfulla insatser som förbereder för framtiden kan nå fler av de sökande och effektiviseras när de sökande är koncentrerade till färre enheter. Kommissionen delar utredningens bedömningar av förbättrings- potentialen, och rekommendationerna för asylområdet utgår därför från arbete och förslag. Det alternativ till organisering som ger staten ansvaret för hela asylprocessen förordas. Utöver det lämnas några kompletterande rekommendationer av- seende bestämmelserna om eget boende , EBO- lagen, samhällsorientering samt matchningen mellan nyanlända och kommunerna i bosättningsprocessen. Ett femte för- slag rör de asylsökandes ekonomiska villkor . gäller att den som sökt asyl blir kallad till en asylutredning, men detta kan ta tid. I många fall befinner sig asylsökande på annan ort, framför allt när vederbörande har ordnat eget boende, och det förekommer också att de inte kommer till mötet. Det kan bero på att de inte fått kallelsen eller inte förstått vad den innebär. Även en generell brist på tolkar och juridiska biträden kan bidra till att för- sena asylutredningarna. Ett annat problem är att relativt få asyl- 510 § LMA. sökande genomgår hälsoundersökning, trots att många lider av hälso- problem och att alla asylsökande ska erbjudas hälsoundersökning. lämnade två förslag till organisering av asylmottagandet. Huvudförslaget innebar ett delat ansvar för asyl- mottagandet mellan staten och kommunerna. Efter en koncentrerad asylutredning skulle de asylsökande kommunplaceras , och kommunen skulle överta ansvaret för insatser för de sökande. I ett alternativt förslag föreslog utredningen att staten () ansvarar för de sökandes boende och insatser under hela asylprocessen och först därefter kommunplaceras. Att genomföra asylutredningen på ett centrum där den asylsökande också bor underlättar för handläggare, som kan registrera ansökan, påbörja handläggning, genomför asylutredningen, erbjuda hälsoundersökning och lämna information. Båda alternativen innebär en betydande effektivisering genom att asylundersökningen koncentreras och ärendesortering tillämpas. I båda alternativen an- vänds också väntetiden bättre; de sökande kommer igång med för- beredande insatser (s.k. tidiga insatser, se avsnitt 13.2.1).7 skrev att bristen på offentliga biträden och tolkar utgör en riskfaktor för en effektiv asylprocess. Om pro- cessen ska kunna förkortas och koncentreras till ett fåtal centrum och vara rättssäker, är en förutsättning att det där finns tillgång till tolkar och juridiska ombud. Enligt 9 § förvaltningslagen ska varje ärende handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Migra- tionsverket använder ärendesortering efter hur omfattande utredningsbehovet är, och en ökad tillämpning av ärendesortering skulle också innebära en ytterligare effektivisering. Ärendesorter- ingen får dock inte kunna uppfattas som ett förhandsbesked.8 Den så kallade officialprincipen ställer krav på att ut- reda ett ärende som dess beskaffenhet kräver. Om verket inte lever upp till dessa krav, kan resultatet bli att brister i utredningen läggs den sökande till last och att den sökande får avslag. Ett felaktigt asylbeslut kan innebära att en människa mister sin frihet eller i värsta fall livet. ärendehandläggning måste leva upp till de krav gällande säkerställande av skydd för människor på flykt som 7I och sker asylmottagandet på ett liknande sätt; i ankomstcentrum där man gör en snabb asylprövning, hälsoundersökning och informationsinsatser inom en . De aktörer som behövs finns på plats i ankomstcentret; se vidare (2017). 8Se vidare ISF (2010). finns i den svenska rätten, och folkrätten. kan en ärendesortering bidra till att de olika grupperna bättre kan an- vända väntetiden för att förbereda sig för framtiden – i eller för ett återvändande. För att undersöka hur skulle kunna effektivi- sera arbetet i asylprocessen har ett pilotprojekt, Asyl 360, genom- förts i . Statskontoret har gjort en uppföljning och utvärdering av pilotprojektet och konstaterat att arbetssättet har gett positiva resultat. av de sökande fick beslut och genomströmningen blev snabbare. Kvaliteten försäm- rades inte i en tidsatt process utan förbättrades av en aktiv och sammanhållen handläggning.9 har beslutat att arbetssättet som togs fram i pilotstudien ska fortsätta att tillämpas i linjeverksamheten i och införas i de regioner som har asyl- och mottagningsverksamhet (Region och ). Kommissionen menar att ett statligt ansvar är att föredra. Staten ansvarar för migrationspolitiken, och därför bör ansvaret för asylsökande i första hand bör ligga på staten och inte på nivå.10 Vidare lämnar den organiseringen bättre förutsättningar för likvärdighet, stabilitet och förutsägbarhet för de asylsökande samt säkerställer att den i är ordnad, fokuserad på asylutredningen och framåtsyftande mot etablering, eller i förekommande fall arbete med återvändande för de asyl- sökande som inte beviljas uppehållstillstånd i . Med hela asyl- tiden i statlig regi förstärks också asylbeslutet som en skarp gräns mellan asylsökande och nyanlända invandrare. Individer som ännu inte har fått besked om huruvida de har rätt att stanna och individer som ska återvända ska inte inges falska förhoppningar om en framtid i . Nackdelen med detta jämfört med utredningens huvudalternativ är att vistelsetiden på anläggningsboendet blir längre, men det rör sig ändå om i genomsnitt betydligt kortare tider än med dagens system. Förslaget innebär ökande dygnskostnader när fler väntas bo i mottagandecentrum i stället för eget boende. 9Statskontoret (2019 b). En intern uppföljning inom verket visade liknande resultat, Migra- tionsverket (2019). 10Förslaget innebär att staten tar ansvaret för boende och tidiga insatser, men de samhälleliga funktioner som krävs utöver dessa – framför allt skola och hälso- och sjukvård – bör enligt Mot- tagandeutredningen fortsatt säkerställas av kommunerna och baseras på en finansiell reglering mellan stat och kommun. blir dygnen färre med en effektivare asylprövning. Den största vinsten är dock den förkortade väntetiden och att den används bättre (se även följande två förslag). De asylsökande slipper den passivisering, ohälsa och slöseri med tid som ofta följer med lång väntetid. beräknade kostnaden för detta förslag till . Rekommendation: Genomför alterna- tiva förslag om ett statligt ansvar för hela asyltiden, koncentrerat mottagande i centrum där asylutredning genomförs och ärende- sortering utifrån hur omfattande utredningsbehovet är. Upphäv bestämmelserna om eget boende I förekommer eget boende för asylsökande i en utsträckning som inte finns i andra länder. Syftet med den så kallade EBO-lagen var att främja att de asylsökande skulle ordna bostad på egen hand. Mottagandet skulle präglas av eget ansvar och att undvika ett om- händertagandeperspektiv.11 Fördelar med EBO som har framförts var att främlingsfientligheten skulle minska, att det blir lättare att hitta arbete samt att släkt och vänner kan lära ut om samhällets skrivna och oskrivna regler.12 Att få bosätta sig var man vill ger möjlighet att komma närmare det svenska samhället och kan skapa en känsla av normalitet och självbestämmande. Det egna boendet har inneburit att statens kostnader för mottagandet har kunnat hållas nere. Som framgick av kapitel 13 har andelen asylsökande som bor i eget boende varierat mellan drygt 30 och . Det finns dock betydande nackdelar och problem med att så många asylsökande själva väljer var de bosätter sig. För det första bidrar det till ett mindre effektivt asylmottagande. När många bor i eget boende, kan asylutredningarna försenas, färre asylsökande nås av och deltar i hälsoundersökningar, och tidiga insatser och admini- strationen ökar. I alternativ med ett samlat statligt ansvar bygger argumentationen på att så många som möjligt av de asylsökande ska bo i de centrum där asyl- 1993/94:94, s. 34. 12Se (2008). Bland annat av det skälet föreslog utredningen att rätten till dagersättning och ska tas bort för asylsökande som ordnar eget boende för att färre ska välja det alternativet. För det andra påverkar EBO hur de som sedan får uppehålls- tillstånd fördelas mellan de svenska kommunerna. Bosättningslagen reglerar hur de som bott i anläggningsboenden bosätts när de fått uppehållstillstånd. Som beskrevs i avsnitt 13.3 fördelas de mellan kommuner efter kom- munernas arbetsmarknadsförutsättningar och tidigare invandring. Men bosättningslagen omfattar endast dem som bott i anläggnings- boende. De som ordnat eget boende omfattas inte av bosättningslagen utan ska ordna bostad själva. stannar de kvar i samma kommun där de bosatte sig . När när- mare av de asylsökande ordnar eget boende och detta koncentreras till ett fåtal kommuner och områden, urholkas princi- pen om mottagande efter bärkraft, och det blir betydligt svårare att styra den geografiska fördelningen av nyanlända.13 Ju fler som bor i anläggningar , desto starkare kan principen om ett mottagande efter bärkraft hävdas. För det tredje har det visat sig att asylsökande som bosätter sig själva koncentreras till särskilda områden i ett mindre antal kom- muner. Detta kan bidra till ökad segregation och trångboddhet och svårigheter för kommuner där många asylsökande bosätter sig. Möjligheten till eget boende anses även kunna leda till psykisk och fysisk ohälsa, arbetslöshet och svårigheter för barn och unga att klara av skolan.14 Kommuner med en hög andel asylsökande kan få pro- blem med att ordna ett socialt hållbart mottagande exempelvis i form av skola, omsorg och socialtjänst. För att komma tillrätta med pro- blemet infördes regler som begränsar asyl- sökandes möjligheter att bo i eget boende i vissa områden i 32 kommuner. Syftet med begränsningarna var att asyl- sökande ska bo där det finns förutsättningar för ett socialt hållbart mottagande och minska de negativa sociala konsekvenserna av EBO.15 Kommissionen menar dock att det kan bli svårt att upp- rätthålla en förteckning över områden och kommuner där det av sociala hållbarhetsskäl är olämpligt att asylsökande bosätter sig. 13Joyce (2017) och prop. 2019/20:10. 2019/20:10, s. 7. 1510 a §, LMA. Kommissionens rekommendation om alternativ med mottagningscentrum där asylsökande bor under en effektivt använd asyltid, fram till ett beslut om uppehållstillstånd innebär betydande fördelar. Det är därför angeläget att de asyl- sökande ges incitament att så långt som möjligt välja att bo på Migra- tionsverkets mottagningscentrum. Med ett samlat asylmottagande där de boende deltar i utredning och meningsfulla tidiga insatser minskar behovet av att de asylsökande bosätter sig själva. EBO-lagen bör därför upphävas helt, det vill säga de som ordnar eget boende ska inte ha rätt till ersättning. Rekommendation: Den så kallade EBO-lagen bör upphävas. Asyl- sökande som ordnar egen bostad ska inte ha rätt till dagersättning. Internationellt finns tanken om att använda asylväntetiden effektivare. I exempelvis får alla asylsökande som bedöms ha goda chanser att få stanna delta i integrationskurser och yrkesutbildningar på samma villkor som de som redan har uppehållstillstånd. Även i får utvalda asylsökande samma möjlighet.16 Mottagandeutred- ningens förslag om ett sammanhållet asylmottagande innebär att väntetiden ska användas i betydligt större utsträckning än för att förbereda de sökande för framtiden. Asylsökande som bedöms få återvända ska förberedas för det, och asylsökande med goda utsikter att få stanna ska påbörja integrationsinriktade insatser. Till skillnad från vad som gäller i dagens system menade utredningen också att det bör vara obligatoriskt för asylsökande att delta i dessa insatser. Utredningen framhåller i synnerhet det angelägna i att vuxna asyl- sökande med god prognos att få stanna i redan under vänte- tiden tar del av en mer fördjupad samhällsinformation som syftar till att ge dem en grundläggande förståelse för det svenska samhället och underlättar kontakterna med samhället.17 I utredningens förslag är det som ska ansvara för detta. Kommissionen menar att det vore enklare och mer effektivt att utnyttja den redan existe- 16Joyce (2017), s. 151. rande samhällsorientering som ges till flyktingar och skyddsbehövande som fått uppehållstillstånd och anhöriginvandrare, lag (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Samhälls- orientering infördes i samband med etableringsreformen och anvisas framför allt inom ramen för etableringsprogrammet, som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Det är dock kommunen som an- svarar för att tillhandahålla samhällsorientering. Enligt förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare syftar den till att underlätta de nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Den ska ge en grundläggande förståelse för det svenska samhället och en grund för fortsatt kunskapsinhämtande. Målet ska vara att deltagarna utvecklar kunskap om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingarna; enskildas rättig- heter och skyldigheter i övrigt, hur samhället är organiserat, och prak- tiskt vardagsliv. Samhällsorienteringen ska innehålla följande delar: 1.Att komma till . 2.Att bo i . 3.Att försörja sig och utvecklas i . 4.Individens rättigheter och skyldigheter. 5.Att bilda familj och leva med barn i . 6.Att påverka i . 7.Att vårda sin hälsa i . 8.Att åldras i Sverige.18 Med dagens ordning får inte asylsökande delta, och det finns en stor risk att nyanlända som av olika skäl inte skriver in sig hos efter beviljat uppehållstillstånd inte heller tar del av denna information. Mycket pekar på att en välutvecklad samhälls- orientering som ges tidigt under vistelsen i , helst tidigt , ger bättre förutsättningar för nyanlända att välja och till- godogöra sig senare etableringsinsatser och finna sin väg i det svenska samhället. Allt detta talar för att samhällsorienteringen skulle tidigare- läggas till asyltiden. Detta skulle kunna åstadkommas genom lagen om samhällsorientering ändras så att även asylsökande omfattas. 183 § förordning om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Det som talar emot att införa samhällsorientering är att det kan det skapa förhoppningar hos de asylsökande som påbörjar samhälls- orienteringen om att få stanna i landet. Kommissionen bedömer trots detta att kunskaper om det svenska samhället är en viktig förut- sättning för att få en bra tillvaro i och att samhällsorientering därmed är väl använd tid . Den bör därför påbörjas så snart det är möjligt . Om rekommendationen ovan om mottagandecentrum genomförs, kan samhällsorienteringen påbörjas . Men detta förslag om att låta asylsökande delta i samhällsorientering kan genomföras oberoende av om asylprövningen i mottagnings- centrum genomförs eller inte. Då kan den asylsökande erbjudas att delta i samhällsorienteringen på samma sätt som de nyanlända in- skrivna hos Arbetsförmedlingen. Förslaget innebär att fler, via bättre och tidigare information, får förbättrade förutsättningar att ta ansvar för sin integration. Detta främjar integrationen i allmänhet och särskilt jämställdheten mellan nyanlända kvinnor och män. Det är svårt att bedöma vilka utgifter som är förknippade med förslaget. Om förslaget om ett sammanhål- let mottagande genomförs, ryms kostnaden för denna del inom den beräkning gjorde. Genomförs det separat, i ett oförändrat asylsystem, uppstår en kostnad för deltagare som eventuellt senare får avslag på sin asylansökan som har fått delta. Den viktigaste effekten är dock att varje person som får uppehålls- tillstånd i redan då fått gedigen information om vad som för- väntas och vilket stöd som finns att få för fortsatt integration. Som framgick i kapitel 13 skrivs en växande andel nyanlända kvinnor inte in i etableringsprogrammet på Arbetsförmedlingen, framför allt på grund av den tillfälliga lagen. Obligatorisk samhällsorientering skulle garantera att åtminstone kvinnor med egna flykting- skäl får ta del av samhällsorientering. Därmed blir de asylsökande bättre rustade att fatta informerade beslut inför och under etabler- ingstiden. Förslaget bör också bidra till att öka arbetsutbudet. Förslag: Ändra lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare så att målgruppen för insatsen utökas till att omfatta även asylsökande. Kommissionen lämnar ytterligare två rekommendationer om sam- hällsorienteringen, samt ett förslag om förordningen som reglerar innehållet i samhällsorienteringen; se avsnitt 19.3.4. Använd algoritmer för effektivare bosättning Som framgått tidigare får de asylsökande som bor i anläggnings- boende och får uppehållstillstånd ett erbjudande om bostad i en svensk kommun. Fördelningen mellan kommunerna bygger på prin- cipen om att alla kommuner ska dela på ansvaret för att motta ny- anlända. Vid fördelningen av anvisningar mellan kommuner ska hänsyn tas till kommunens arbetsmarknadsförutsättningar, befolk- ningsstorlek, sammantagna mottagande av nyanlända och ensam- kommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen.19 På individnivå tar även hänsyn till de sökandes behov, men man har ingen kännedom om deras utbildning och kompetens. har Arbetsförmedlingen i uppdrag att erbjuda asylsökande kompetenskartläggning, men resul- tatet av den används inte vidare inom asylmottagandet. Mottagande- utredningen föreslog att Arbetsförmedlingens uppdrag skulle för- ändras, så att de ska genomföra en obligatorisk kartläggning av de asylsökandes utbildning och yrkeserfarenhettidigt . Resultatet ska sedan fungera som ett underlag för det fortsatta mot- tagandet, exempelvis för att i bosättningsförfarandet matcha indivi- der med kommuner så att arbetsmarknadsförutsättningarna blir så bra som möjligt.20 Detta förutsätter att myndigheterna får dela dessa personuppgifter. Kommissionen vill, liksom utredningen, framhålla ännu ett sätt att effektivisera arbetet med bosättningen, nämligen att använda sta- tistiskt baserade matchningsalgoritmer för bosättningen.21 System för detta har utvecklats bland annat inom flyktingmotta- gande. Enligt forskningen har ett sådant system förutsättningar att leda till betydligt bättre arbetsmarknadsetablering än den tidigare hanteringen.22 Även i de fall då en algoritm inte ger bättre resultat i termer av arbetsmarknadsetablering innebär den en admi- 197 § bosättningslagen. 20SOU 2018:22, s. 234 ff. 21Jones and Teytelboym (2018); et al. (2018); Delacrétaz et al. (2019). 22Trapp et al. (2018). Även Bansak et al. (2018). Förutsatt att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att genomföra kartläggning av asylsökandes utbildning och yrkes- erfarenhet, kan matchningen mellan de nyanländas kompetens och lokala arbetsmarknader förbättras i bosättningsförfarandet. De match- ningar algoritmförfarandet tar fram ska användas som beslutsunder- lag för de handläggare som ansvarar för bosättningen. De ska inte ersätta tjänstemännens beslutsfattande. Förslag: Uppdra åt Arbetsförmedlingen att genomföra kartlägg- ningar av asylsökandes utbildning och yrkeserfarenhet. Utnyttja statistiskt baserade matchningsalgoritmer i bosättning av dem som fått uppehållstillstånd. Utvärdera verk- samheten . Höj dagersättningen för asylsökande Som tidigare framgått kan asylsökande som saknar egna pengar få dagersättning, särskilt bidrag och bostadsersätt- ning. Dagpenningens storlek beror på om den sökande har eget kost- hushåll eller inte. Beloppen framgår av tabell 19.1. Tabell 19.1 Dagersättning för asylsökande i olika boendeformer, kronor boende där mat ingår Källa: Förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. Det utgår också lägre belopp för barn, som varierar med barnens ålder. Dagersättningen ska täcka kostnader för sjukvård, medicin, tandvård, hygienartiklar, kläder, skor, andra förbrukningsvaror, fritidsaktiviteter och kost i förekommande fall. Asylsökande som har ett starkt behov av något som inte täcks av dagersättningen söka särskilt bidrag för detta. Den asylsökande måste då kunna bevisa varför denne har starkt behov av denna extra ersättning. Dagersättningens belopp har inte justerats då de infördes, och i praktiken räcker de inte till allt de avser. Köpvärdet har urholkats med närmare 35 pro- cent sedan 1994.23 På grund av detta räcker dagersättningen inte till exempelvis blöjor och vinterkläder till barn. Detta har medfört att får hantera ett stort antal ansökningar om särskilt bidrag för sådana ändamål som egentligen skulle täckas av dagersätt- ningen.24 uppgick utgiften för dagersättning till asylsökande till drygt 1 miljard kronor.25 Utgiften beror på hur många berättigade asylsökande som finns i landet och huruvida de bor med egen kosthållning eller i boende där mat ingår. Kommissionen menar att dagersättningen bör höjas. Insatsen bör leda till förbättrad levnadsnivå, inte minst för asylsökande barn. Detta ger i sin tur möjligheter till bättre studieresultat och ökar chanserna till arbetsmarknadsintegrering längre fram. Att höja dag- ersättningen innebär en statlig utgiftsökning av motsvarande stor- lek. kommer utgifterna för särskilda bidrag att minska, om än förmodligen inte i samma utsträckning. Vidare kommer Migra- tionsverkets administration av ansökningar om särskilt bidrag minska. Med färre ansökningar om särskilt bidrag minskar också risken för felaktiga utbetalningar fel i handläggningen. En grov uppskattning är att utgifterna skulle öka med (utgift justerad för inflation). Förslag: Regeringen bör skyndsamt låta utreda utformning av och nivå på dagersättningen för asylsökande, så att en större del av de basala behoven täcks. 19.3.2Nyanlända barn och ungdomar Som en konsekvens av den stora flyktinginvandring som kulmine- rade 2015 har den svenska förskolan och skolan tagit emot historiskt många nyanlända elever. Svenska kommunala skolor har gjort ett omfattande arbete med att organisera och genomföra mottagandet av nyanlända elever. 23SCB: Prisomräknaren. tande problem med lärarbrist, brist på modersmålsstödjare och lokal- brist.26 Barnen som kommer till kan ha olika goda förutsätt- ningar att lära sig svenska och klara av skolan. För många finns det brister i tidigare skolgång, och ibland har flykten medfört trauman och psykisk ohälsa. I hamnar många nyanlända barn också i segregerade skolor. Ju senare ett barn kommer till svensk skola, desto svårare bli det att uppnå behörighet till gymnasiet och att sedan klara av gymnasiet.