sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Vi har i uppdrag att bl.a. analysera behovet av författningsändringar i syfte att ur ett rättsligt perspektiv främja myndigheters arbete med att tillgängliggöra öppna data och annan information. Som pekats på ovan görs information vanligtvis tillgänglig som svar på en begäran, ofta enligt 2 kap. TF. Öppna data-direktivet syftar emellertid till att uppmuntra myndigheter och offentliga företag att göra information tillgänglig på eget initiativ för att på så sätt främja ett ökat vidare- utnyttjande. Även om vissa myndigheter och offentliga företag har ett stöd i rättsordningen för att frivilligt – eller som ett led i att fullgöra en författningsreglerad skyldighet – göra information tillgänglig utan en föregående begäran, har det under vårt arbete efterfrågats ett tyd- ligare och bredare stöd för sådana åtgärder. Vi föreslår därför att det införs en handlingsdirigerande bestämmelse som uppmuntrar myn- digheter och offentliga företag att bedriva ett kontinuerligt arbete med att göra information tillgänglig på eget initiativ. Vi menar att ett sådant tydligt rättsligt stöd kan bidra till att de ambitioner kring ökad tillgång till information från den offentliga sektorn som framgår av regeringens digitaliseringsstrategi uppnås, genom att den rättsliga och politiska målbilden bättre harmoniserar. PSI-lagen innehåller inte någon motsvarande bestämmelse. Det är viktigt att information som görs tillgänglig lätt kan hittas av de som vill vidareutnyttja den. Öppna data-lagen innehåller därför en skyldighet att publicera en beskrivning av information som görs tillgänglig utan en begäran och som är av särskilt intresse för vidare- utnyttjande. Beskrivningen ska publiceras digitalt i en centralt åtkom- lig förteckning, exempelvis dataportal1. Information ska tillhandahållas i vissa format Utöver den bestämmelse om tillgängliggörande på eget initiativ som införs reglerar öppna data-lagen i all väsentlighet frågan om hur viss information ska tillhandahållas. En betydande förändring jämfört med PSI-lagen är att lagen innehåller ett flertal skyldigheter kring format. Kraven gäller både för myndigheter och för offentliga företag. Information som görs tillgänglig utan en föregående begäran ska alltid tillhandahållas i enlighet med de krav som anges i lagen. För att inte myndigheter ska behöva lägga ner arbete som inte efterfrågas krävs, när information görs tillgänglig efter en begäran, att kraven på format på något sätt görs gällande. En sådan precisering av begäran om tillgång utgör en begäran om vidareutnyttjande i lagens mening. Kraven på format är av vikt för att värdet av information ska kunna tas tillvara på bästa sätt. I första hand ska information tillhandahållas i befintliga format. Detta innebär t.ex. att information som finns hos en myndighet som en pdf-fil ska tillhandahållas på det sättet. Syftet är att minimera arbete med att digitalisera information. Vidare ska offentliga aktörer sträva efter att information tillhandahålls i format som är öppna och maskinläsbara, i den utsträckning det inte inverkar på kärnverksamheten. Att minimera behovet hos mottagaren av att digitalisera eller på annat sätt formatera information har vidare en särskild betydelse för dynamiska data, vars värde ofta är knutet till dess aktualitet då de uppdateras löpande, och för särskilda värdefulla datamängder som i många fall kan innehålla stora mängder informa- tion. Lagen innehåller därför särskilda krav på digitalt tillhandahåll- ande av sådan information, via lämpliga gränssnitt och för bulkned- laddning. 1www.dataportal.se/sv/. Formatkraven i öppna data-lagen genomför de krav som anges i öppna data-direktivet. De innebär för svensk del vad som närmast kan betecknas som ett paradigmskifte avseende möjligheten att be- gära tillgång till information i ett visst format, i synnerhet ett digitalt sådant. Våra förslag innebär sammanfattningsvis två betydelsefulla konsekvenser när information görs tillgänglig efter en begäran i ett enskilt fall: •Formatkraven i lagen utgör en sådan särskild reglering i lag som anges i det s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 16 § TF. Utrymmet för en myndighet att bestämma att information inte ska tillhandahållas i digitala format inskränks således starkt. •Om en begäran om att information ska tillhandahållas i visst for- mat avslås ska myndigheten fatta ett skriftligt och motiverat be- slut som kan överklagas. En inskränkning av utskriftsundantaget innebär inte en inskränkning i offentlighetsprincipen. Tvärtom är vår bedömning att den snarare stärks genom en ökad insyn och transparens för den som efterfrågar information i digitalt format. Skyddet för den personliga integriteten stärks genom att det i en särskild bestämmelse kodifieras att formatkraven inte får tillämpas om det är olämpligt med hänsyn till skyddet av personuppgifter. En tydlig reglering av nivån på de avgifter som får tas ut Höga avgifter kan utgöra hinder för att genom vidareutnyttjande av information främja utvecklingen av nya tjänster, ekonomisk tillväxt och socialt engagemang. Isyfte att minimera sådana hinder innehåller öppna data-lagen bestämmelser som anger till vilken högsta nivå som en avgift får be- räknas för olika typer av information och olika offentliga aktörer. Det ankommer på den offentliga aktören att se till att avgiftsnivåerna följs, oavsett på vilken rättslig grund som informationen görs till- gänglig. Genom en begäran om vidareutnyttjande kan en användare iefterhand få till stånd en prövning av om för höga avgifter har tagits ut i ett enskilt fall. Detta utgör ett incitament för myndigheter att ta ut korrekta avgifter även för information som görs tillgänglig på eget initiativ. En avgift kan vara avsedd att täcka kostnader för att framställa, tillgängliggöra eller tillhandahålla information. Lagen reglerar endast avgiftsnivåerna och ger inte en myndighet eller ett offentligt företag rätt att ta ut en avgift. En sådan rätt måste härledas från bestämmel- ser i annan ordning, i första hand avgiftsförordningen. Även om det finns en möjlighet att i svensk lagstiftning gå längre än direktivet kräver måste en balans bibehållas mellan samhällseko- nomiska fördelar av minskade avgifter och vilken effekt detta kan ha för, i första hand, sådana myndigheter som är skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av sina kostnader. Vår bedöm- ning är att öppna data-lagen inte bör gå längre än de nivåer som anges i direktivet. Principiellt tillämpas tre olika avgiftsnivåer i öppna data-lagen: av- giftsfrihet, täckning av marginalkostnader och full kostnadstäckning. I praktiken tillåts i de flesta fall täckning av marginalkostnaderna. Avgifter får emellertid aldrig tas ut för sådan forskningsdata som om- fattas av den nya lagen. Även särskilda värdefulla datamängder som till- handahålls av andra än bibliotek, museum eller arkiv ska som huvud- regel vara avgiftsfria. Vissa undantag medges dock i lagen för sådan information. Öppenhet och information om avgifter För att information ska kunna vidareutnyttjas i så hög utsträckning som möjligt är öppna data-lagens utgångspunkt att villkor, däribland avgifter, ska användas restriktivt. Eventuella villkor ska följa grund- läggande krav på objektivitet, proportionalitet och icke-diskriminer- ing. De ska vidare motiveras av ett allmänt intresse och får inte be- gränsa konkurrensen. Som ett komplement till dessa övergripande principer innehåller lagen särskilda bestämmelser som syftar till att motverka att någon ges en exklusiv rättighet att vidareutnyttja information eller att en offentlig aktör på annat sätt begränsar möjligheten att vidareutnyttja information. En exklusiv rättighet får beviljas endast under vissa särskilda förutsättningar. Om en sådan rättighet beviljas ska avtalet publiceras digitalt innan det träder i kraft och omprövas med vissa tidsintervaller. Kravet på publicering i förväg är nytt i förhållande till På så sätt främjas insyn och öppenhet för potentiella vidareutnyttjare. Av allmänna principer i svensk rätt följer att information som gjorts tillgänglig också fritt får vidareutnyttjas. Vi bedömer därför att be- stämmelserna om exklusiva rättigheter inte kommer att leda till några ingripande konsekvenser i praktiken för merparten av de aktörer som omfattas av lagen. För att ytterligare öka insynen och förutsebarheten för användare innehåller öppna data-lagen vissa skyldigheter för myndigheter och offentliga företag att publicera respektive ange beräkningsgrunderna för en avgift och, om den har bestämts på förhand, avgiftsbeloppet. Syftet är att en användare på förhand ska få en uppfattning om vad tillhandahållande av viss information kommer att kosta. Sätt att möta ökade risker med digital information Vårt uppdrag omfattar att beakta de risker som kan uppkomma när information tillhandahålls i digitalt format. Risker kan enligt vår be- dömning uppstå vid tre olika tidpunkter: i det löpande arbetet (dvs. när en myndighet eller ett offentligt företag framställer och behand- lar viss information), när informationen görs tillgänglig och när den tillhandahålls. Öppna data-lagen varken reglerar eller påverkar det löpande säker- hetsarbete eller arbete med att skydda enskildas personliga integritet som offentliga aktörer är ålagda att bedriva. Det är dock av vikt att myndigheter och offentliga företag fortsatt följer de krav som ställs i dessa avseenden i olika regelverk. Lagen påverkar inte heller om information får göras tillgänglig efter en begäran. Detta regleras exklusivt av bestämmelser om till- gång i annan författning, i första hand offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Även med hänsyn till att bestämmelsen om till- gängliggörande av information på eget initiativ innehåller ett hand- lingsdirigerande moment får det förutsättas att en myndighet eller ett offentligt företag inte på eget initiativ gör information som kan omfattas av sekretess tillgänglig. Under förutsättning att relevanta bestämmelser om tillgång tillämpas på ett korrekt sett är det därför inte sannolikt att lagen leder till väsentligt ökade risker i samband med att information görs tillgänglig, jämfört med vad som gäller För att erinra om relevanta skyddsintressen och i möjligaste mån motverka eventuella risker, särskilt genom att information läggs samman, är bestämmelsen om tillgängliggörande på eget initiativ dock begränsad så att den inte får tillämpas om det skulle vara olämpligt med hänsyn till skyddet av personuppgifter eller kritisk infrastruk- tur eller med hänsyn till säkerhet eller informationssäkerhet i övrigt. Till skillnad från vad som sagts ovan kan de krav som vi föreslår om att information som görs tillgänglig också ska tillhandahållas i vissa digitala format emellertid innebära vissa risker, särskilt för den personliga integriteten. Av det skälet anges det i lagen att format- kraven inte får tillämpas om det skulle vara olämpligt med hänsyn till skyddet av personuppgifter eller om det i annan författning anges att information inte får tillhandahållas i visst format. Möjlighet till överprövning av beslut om vidareutnyttjande Öppna data-lagen ger en möjlighet för användare att få till stånd en överprövning av hur information tillhandahålls i ett visst fall. I syfte att uppnå en rimlig arbetsbörda för myndigheterna är de skyldiga att fatta ett skriftligt och motiverat beslut endast när en begäran om vidareutnyttjande har avslagits. Endast dessa beslut kan överklagas enligt öppna data-lagen. Detta är en förändring i förhållande till PSI- lagen, som i stället knyter rätten till överprövning till att någon framställer en särskild begäran om beslut. Den föreslagna ordningen balanserar enligt vår bedömning en ökad arbetsbörda för myndig- heterna och rätten till överprövning på ett ändamålsenligt, förutse- bart och effektivt sätt. Vår sammantagna bedömning är att lagen kommer att främja en ökad tillgång till information för vidareutnyttjande, särskilt i format som är lätta att bearbeta och förädla. Detta kan förväntas medföra positiva samhällsekonomiska effekter. Öppna data-lagen förväntas inte medföra kostnadsökningar för andra aktörer än de som omfattas av tillämpningsområdet eller för de som vill vidareutnyttja information. För merparten av de myndig- heter och offentliga företag som omfattas av lagen kommer de finan- siella konsekvenser som följer av förslagen i lagen att kunna rymmas inom befintliga anslag. För de aktörer som finansierar en stor del av sin verksamhet genom avgifter kan regleringen av särskilda värdefulla datamängder medföra betydande finansiella konsekvenser genom minskade intäkter för sådan information. Detta intäktsbortfall kan delvis täckas genom en omfördelning av medel mellan myndigheter. Resterande intäkts- bortfall bör täckas genom ökade anslag för vissa myndigheter. Ytter- ligare utredning och uppföljning av vilka aktörer som får inkomst- bortfall och vilka som får minskade utgifter behövs. Förslagen om tak för avgiftsnivåer och förbud mot avtal om exklu- siva rättigheter utgör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Inskränkningarna är emellertid en förutsättning för att genomföra öppna data-direktivet och bedöms i praktiken få en förhållandevis marginell påverkan. Myndigheten för digital förvaltning får ett utökat uppdrag genom att myndigheten ska främja lagens tillämpning. Om uppdraget ska kunna uppfyllas till fullo är en anslagsökning sannolikt nödvändig. Översikt av öppna data-lagens tillämpning Tillämpningen av lagen kan schematiskt illustreras av nedanstående figurer. Gråfärgade rutor innefattar en tillämpning av nationella reg- ler i form av bestämmelser om tillgång och andra bestämmelser som reglerar vissa skyddsintressen – t.ex. den personliga integriteten – samt föreskrifter som ger rätt att ta ut en avgift. De paragrafer som anges i figuren avser bestämmelser i öppna data-lagen. Figur 1 Tillgängliggörande av information på eget initiativ Figur 2 Tillgängliggörande av information efter en begäran The information society is becoming increasingly important, and the digital revolution that began in the early 1990s effectively high- lighted the potential of increased access to information held by the public sector. Access to public sector information, particularly in digital form, has high socioeconomic value and is a significant source of innovation and technological development. Data Directive aims to strengthen the EU’s data economy by increasing the volume of public sector data available and improving cross- border innovation based on digital information, while also ensuring fair competition. The potential value of open data for the EU is estimated to be hundreds of billions of SEK annually. While there is great value in increased access to information, particularly in the form of open data, risks to privacy and other interests worthy of protection may arise when large volumes of information are made available in digital form, providing greater opportunities for matching, processing and adding value. Such risks must be mitigated in an appropriate . These two perspectives have led our work on this report and the formulation of our proposal for a new open data act that implements the Directive. The potential impact of our proposals on the ability of public authorities to conduct their core activities has also been considered in our work and in drawing up the proposals summarised themati- cally below. A new act on open data and re-use of information We consider that a new act is the most appropriate way to implement the Directive in Swedish law. The Directive widens the range of actors covered to include public enterprises, in addition to public authorities. Another new feature is the inclusion of research data. The Directive sets particular requirements in terms of format and fees for information that represents specific high-value datasets. Implementing the amendments in the current Act on the re-use of public administration documents (the PSI Act, 2010:566) which, in itself, has had limited impact, could lead to statutes that are difficult to understand and that risk continuing to have a limited effect. A new structure would make it possible to clarify the act’s purpose and scope of application, and its relationship to national provisions on access to information. Consequently, we propose the introduction of a new act – the Act on open data and re-use of information held by public authorities and public enterprises – which we call the Act throughout this report. The Act implements the Directive in Swedish law and aims to increase access to public sector information, particularly in the form of open data, in order to support the development of the information market and stimulate innovation. To promote the application of the Act, we propose certain amend- ments to the Ordinance containing instructions for the Agency for Digital Government (2018:1486). Compared with the PSI Act, the Open Data Act contains a relatively large number of definitions of various terms. Certain terms used in the Act – such as public enterprises, dynamic data and specific high-value datasets – originate directly from the Directive and are necessary to correctly implement the Directive, while other terms have been introduced to clarify certain important dividing lines in the Act. The latter category primarily includes the terms request for re-use, make available and provide. The word information is of crucial importance and is also found in the name of the Act. has not been specifically defined in the Act, as such a definition would not contribute anything substantive. Rather, the word was chosen as an umbrella term instead of document, in part to avoid confusion over how the latter term is used in Chapter 2 of the Free- dom of the Press Act and to avoid a situation arising whereby the Swedish Constitution could become the subject of assessment by the Court of of Union. In our view, using the word information contributes to an act with modern, technology- neutral and independent terminology. Boundaries to the principle of public access to official information Experience of the PSI Act shows that those applying the Act and those wanting to re-use information encounter difficulties drawing a line between the Act and the principle of public access to official information and access to official documents. Our work on this report has confirmed that reconciling the principle of public access to official information with EU regulations on re-use is far from unproblematic. For this reason, we have endeavoured to clarify these boundaries in the Act. One way is by using the word information instead of document to indicate that the boundaries of what is covered by the new Act are not determined by what consti- tutes a document under Chapter 2 of the Freedom of the Press Act. Another key dividing line is the question of whether information can be made available and, in that case, how it will be provided. The question of whether certain information can be made avail- able is not regulated by the Act but by the provisions on access found in other statutes. This dividing line follows directly from Article 1.3 of the Directive. Information is usually made available following a request for the release of official docu- ments. Accordingly, the Act cannot be cited in support of gaining access to information. What is regulated in the Act is the provision, i.e. the format and the fees or other conditions under which the individual who made the request can have access to the information. In our assessment, specific definitions of what is meant in the new Act by making available and providing help to clarify where existing provisions on access cease to apply and where the new Act takes effect. A request for re-use allows anyone requesting access to informa- tion to specify their requirements regarding how the information is to be provided. The provision stating that such a request becomes void with regard to the parts of the requested information are not made available can, in our view, further contribute to clarifying the boundary between the Act and provisions on access to information in other statutes. Accordingly, requests for re-use are not a separate way of gaining access to information to a greater extent than otherwise follows from national law. Our aim in defining what is meant by a request for re-use in the new Act is not for public authorities and public enterprises to estab- lish two parallel systems for managing requests for certain informa- tion. Rather it should be understood as a way of clarifying that the examination of any requirements concerning format, fees or other conditions stated in the request to gain access to information must be processed promptly and, if not inappropriate, by digital means. In many cases, however, these requirements will have already been met through the requirements concerning promptness and communi- cation that follow from other statutes. Public authorities and public enterprises should make information available at their own initiative Our remit included analysing the need for legislative amendments in order, from a legal perspective, to promote public authorities’ efforts to make open data and other information available. As noted above, information is normally made available in response to a request, often pursuant to Chapter 2 of the Freedom of the Press Act. However, the Directive aims to encourage public authorities and public enterprises to make information available at their own initia- tive in order to promote increased re-use. Although the legal system provides support for some public authorities and public enterprises to make information available vol- untarily – or as part of carrying out a statutory obligation – without any prior request, clearer and broader support for such measures has been requested during the course of our work. We therefore propose introducing a provision that includes a directive encouraging public authorities and public enterprises to pursue continuous efforts to publish information at their own initiative. In our view, this type of clear legal support may help to achieve the ambition in the Govern- ment’s Digital Strategy to increase access to public sector informa- tion through better harmonisation of legal and policy objectives. The PSI Act contains no corresponding provision. It is important that information made available can be easily found by those wanting to re-use it. Data Act therefore contains an obligation to publish a description of the information that is made available without a request and that is of particular interest for re- use. This description must be published online in a centrally acces- sible register, such as the Agency for Digital Government’s data portal, dataportal1. Information to be provided in certain formats In addition to the provision introduced on public authorities and public enterprises making information available at their own initia- tive, the Act essentially regulates the question of how certain information will be provided. An important change com- pared with the PSI Act is that this Act will contain a number of obligations concerning format. These requirements will apply to both public authorities and public enterprises. Information that is made available without a prior request must always be provided in accordance with the requirements stated in the Act. To prevent public authorities from performing work that is not requested, it is essential that any format requirements are asserted in some way when information is made available on request. This type of specification of a request for access constitutes a request for re- use within the meaning of the Act. Format requirements are important to ensure that the best pos- sible use is made of the value of information. Information should primarily be provided in its existing format. This means, for exam- ple, that information held at a public authority as a PDF file should be provided in this format.