sou · H8B323 · 2020-04-02 00:00:00 — Det behöver bl.a. tydliggöras på vilka sätt kom- muner och regioner kan involvera privata aktörer i sina krigsorga- nisationer samt hur kommuner och regioner kan förstärka sina organisationer med personal från privata arbetsgivare, frivilliga försvarsorganisationer, utbildad personal som inte har anställning och de som är under utbildning. Hälso- och sjukvården har som inledningsvis beskrivits i avsnitt 7.2 ett stort behov av att trygga tillgången på personal i krig. Det handlar både om anställda, privata aktörers personal, pensionerade medarbe- tare, personer under utbildning och legitimerad vårdpersonal som arbetar i administrativa funktioner vid andra myndigheter och orga- nisationer. Det handlar också om att kunna flytta personal mellan olika verksamheter och mellan aktörer samt att kunna förstärka orga- nisationen med stödpersonal. I de efterföljande avsnitten har utred- ningen redovisat de verktyg som finns tillgängliga för arbetet. Det står klart att grunden för personalförsörjningen i kommuners och regioners egen verksamhet är anställningsavtalet och den allmänna tjänsteplikten. Det framgår också att det är möjligt att avtala med personer ur frivilliga försvarsorganisationer som då också omfattas av allmän tjänsteplikt. För fredstida kriser finns krislägesavtalet. Hälso- och sjukvården är dock i höjd beredskap och krig även beroende av andra resurser, som inte har en anställning eller som är anställda av andra arbetsgivare. Kvalificerad vårdpersonal finns inte i någon större Personalförsörjning i kris och krig omfattning att tillgå via de frivilliga försvarsorganisationerna genom avtal. Sådan personal behöver kunna ianspråktas på ett annat sätt. Som inledningsvis beskrevs kan det också vara aktuellt att ianspråkta per- sonal i en annan region än där de har sin anställning. Därmed behövs ett regelverk som stödjer detta. Civilplikt skulle ge sjukvården ökade möjligheter Vid införandet av lagen om totalförsvarsplikt gjordes, som redan beskrivits i avsnitt 7.2.1, uttalanden i förarbetena som talar för att det finns vissa möjligheter att utnyttja civilplikten, när den är akti- verad, för att förstärka en organisation och för att placera personal som saknar anställningsförhållande. Som Försvarsberedningen kon- staterat skulle civilplikten kunna användas för att bemanna krigsor- ganisationer med personal som har rätt kompetens utan krav på gen- omförd grundutbildning.29 Civilplikten skulle enligt utredningens bedömning kunna vara ett sätt för regioner och kommuner att be- manna krigsorganisationer med personal som är anställda i andra verksamheter, där de inte är krigsplacerade. Civilplikten skapar också förutsättningar för utbildning och övning av krigsplacerad per- sonal när sådan tjänstgöring inte omfattas av anställningens innehåll enligt avtalet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Genom inskriv- ningen för civilplikt blir den totalförsvarspliktige skyldig att fullgöra t.ex. repetitionsutbildning i form av övningar av olika slag. Genom inskrivning för civilplikt kan också säkerställas att nyckelpersonal så- som anställda med i detta avseende otillräckliga anställningsavtal, sådana som varit anställda eller andra, inte tas i anspråk för andra ända- mål. Därutöver skulle civilplikten kunna användas för att förstärka hälso- och sjukvården med ytterligare personal för enklare uppgifter. Försvarsberedningen lyfter fram att det kan finnas behov av civil- pliktsutbildningar för att stärka förmågan under höjd beredskap, och att ett viktigt sådant område är sjukvårdsutbildning.30 29Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 125. Utredningen vill förtydliga att här avses då sådan grundutbildning som är specifik för civilplikten. För utbildad hälso- och sjuk- vårdspersonal skulle sådan grundutbildning inte behöva genomföras eftersom personalen redan har relevant utbildning inom detta område. 30Försvarsberedningen, Motståndskraft, s. 128. Personalförsörjning i kris och krig Det är inte tydligt hur privata aktörer kan involveras i krigsorganisationen Enligt vad utredningen erfar finns det också vissa oklarheter kring i vilken utsträckning som regelverken stödjer att privata aktörer kan krigsplacera sin personal. Utredningen kan konstatera att offentlig- finansierad hälso- och sjukvård i betydande delar, såväl vad gäller vård som olika stödprocesser, utförs av privata aktörer. Det är därför nöd- vändigt att kommuner och regioner kan involvera de privata aktörerna redan från början i totalförsvarsplaneringen. Det är inte effektivt att alla kommuner och regioner på egen hand ska lösa frågan om hur de ska avtala med privata aktörer om medverkan i totalförsvaret, hur de ska dra nytta av pensionerad totalförsvarspliktig personal eller studen- ter samt hur de på bästa sätt kan placera personer där de bäst gör nytta. MSB har som beskrivits ovan tagit fram vägledningar för arbetet med krigsorganisation och krigsplacering för både kommuner och regioner. I dessa ges ingen närmare vägledning kring hur kommuner och regioner ska hantera privata verksamheter när de skapar sina krigs- organisationer. MSB hänvisar i stället till att kommuner och regioner i ett första läge får identifiera i vilka delar av krigsorganisationen som man behöver externt stöd. Regelverket för personalförsörjning till det civila försvaret behöver förtydligas MSB har konstaterat att personalförsörjning av civilt försvar är en stor utmaning. MSB lämnade därför en skrivelse till regeringen med en hemställan om att personalförsörjningen av det civila försvaret bör utredas. MSB bedömer att civilplikt sannolikt be- höver finnas med som en komponent för att personalförsörja det civila försvaret, men att det inte bör ses som en förstahandslösning. An- ställda och frivilliga ska användas så långt som möjligt. Dock bedö- mer MSB att det finns områden där detta sannolikt inte kommer att räcka.31 31MSB, Så skapar vi motståndskraft – Skrivelse med underlag inför försvarsbeslutsperioden –2025. Personalförsörjning i kris och krig Försvarsberedningen har på flera sätt tydliggjort behovet att hälso- och sjukvården i olika delar uttar och krigsplacerar sin personal. Be- redningen påtalar också behovet av att placera personer i andra roller eller verksamheter än vad de normalt har eller verkar i. Utredningen delar dessa slutsatser. Utredningen konstaterar dock att det inte är möjligt att krigsplacera personal med stöd av lagen om totalförsvars- plikt i andra fall än om personen är värn- eller civilpliktig. Som en planeringsåtgärd kan dock anställda registreras hos Rekryterings- myndigheten för kommande allmän tjänsteplikt. Denna typ av ”krigs- placering” sker formellt sett inte med stöd av lagen om totalförsvars- plikt, men det kallas ibland ändå ”krigsplacering”. Utredningen delar den uppfattning som både regeringen och För- svarsberedningen har gett uttryck för, att frivillighet är en viktig grund i personalförsörjningen. Utredningen framhåller dock precis som För- svarsberedningen att det behövs ett system som vilar både på plikt och frivillighet för att säkerställa den personalförsörjning för total- försvaret som krävs. Det finns därför behov av olika verktyg för att säkerställa personalförsörjningen och bemanna organisationer vid kriser och krig. Det är dock inte helt klart att nuvarande reglering inne- bär lösningar för alla de utmaningar som finns för kommuner och regioner att ianspråkta personer för hälso- och sjukvårdens be- hov inför och vid ett krigstillstånd. Den lagstiftning om särskild tjänste- plikt för hälso- och sjukvårdspersonal som gällde fram var mer omfattande än dagens regelverk och medgav inför krig ett till synes effektivare verktyg för hälso- och sjukvårdens personalförsörj- ningsbehov. Utredningen kan inte bedöma huruvida nuvarande reglering inne- bär utmaningar även för andra sektorer, men håller det för sannolikt att förekomsten av privata aktörer och behovet av att säkra kvalifi- cerad personal medför utmaningar för flera sektorer i samhället. Total- försvarsplaneringen berör hela samhället och det är därför viktigt att det regelverk som styr totalförsvarsplikt och näringsidkares skyldig- heter att medverka i totalförsvaret är tydligt. I det pågående arbetet på nationell nivå kring personalförsörjningen inom totalförsvaret har det framkommit att regelverket på detta område är komplicerat och otydligt. Regelverket är i vissa delar inte utformat för dagens sam- hälle och behöver därför ses över, vilket både MSB och Försvarsbered- ningen framfört. Utredningen anser att det är angeläget att en sådan översyn genomförs. Vid en sådan översyn måste det stora inslaget av Personalförsörjning i kris och krig privata aktörer, och kommuners och regioners behov av att omför- dela och nyttja personal anställd i andra organisationer, beaktas. 7.3Tillgång till uppgifter om utbildad hälso- och sjukvårdspersonal Utredningens bedömning: Vid en sådan översyn av personalför- sörjningen till det civila försvaret som föreslås i avsnitt 7.2 bör det övervägas om det finns behov av att återuppta arbetet med ett centralt register över hälso- och sjukvårdspersonal för personal- försörjning i krig. Ett sådant register skulle syfta till att skapa för- utsättningar för bemanning av kommuners och regioners krigs- organisationer. Behovet av ett register bör analyseras utifrån förutsättningarna för kommuner och regioner att krigsplacera eller på annat sätt ianspråkta hälso- och sjukvårdspersonal som inte är anställda i kommunen respektive regionen. Försvarsberedningen föreslår att ska vara ansvarig för att det finns aktuella register över krigsplacerad personal och personal som planeras ianspråktas för allmän tjänsteplikt vid höjd beredskap. Försvarsberedningen anser att det är centralt att det ska- pas ett sammanhållet personalsystem i totalförsvaret vilande på fri- villighet och plikt.32 För att kommuner och regioner ska kunna planera och utforma sina krigsorganisationer på bästa sätt behöver de få kunskap om vilka vårdverksamheter och andra ändamålsenliga lokaler som finns i kom- munen och regionen. De behöver också få kännedom om vilken hälso- och sjukvårdsutbildad personal som bor i kommunen eller regionen men som arbetar för privata vårdföretag eller andra arbetsgivare . Uppgifter som redan finns hos kommuner och regioner Kommunerna och regionerna har genom hälso- och sjukvårdslagen ansvar för att tillhandahålla hälso- och sjukvård inom sitt geografiska område, så även i krig. Både kommuner och regioner löser i normal- 32Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 124. Personalförsörjning i kris och krig läget sjukvårdsuppdraget genom att bedriva egen verksamhet med an- ställd personal, genom avtal med privata aktörer och genom att hyra in personal. I regionerna förekommer därutöver även utomlänsvård. Kommuner och regioner har bara tillgång till uppgifter om sin egen personal och möjligen den hyrpersonal som är kontrakterad för till- fället. De har inte tillgång till uppgifter om sjukvårdskompetens hos övriga personalresurser som finns i privat verksamhet och hos per- sonal som är anställd i administrativa funktioner i regionen, kommu- nen eller på myndigheter osv. Historiskt var situationen mindre komplex, med färre privata aktörer och utan hyrpersonal. Uppgifter som finns i register hos statliga myndigheter Det finns vissa uppgifter om vårdgivare och hälso- och sjukvårdsper- sonal i register som förs av statliga myndigheter. Dessa register redovisas nedan. Uppgifter i registret över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal ansvarar för ett register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal, förkortat HOSP. Registret innehåller information om personer som har sökt och erhållit svensk legitimation för yrken inom hälso- och sjukvårdsområdet. Det finns 22 legi- timationsyrken som registreras i förteckningen. Registret används för legitimationskontroll, framställning av sta- tistik, prognoser och tillsynsändamål. Registret regleras genom för- ordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdspersonal. Uppgifter i registret får behandlas för de ändamål som anges i 4 och 5 §§ i nämnda förordning. Offentliga vårdgivare får enligt 7 a § i för- ordningen ha direktåtkomst till vissa uppgifter i registret. Kommuner och regioner får dock inte ha direktåtkomst till uppgifter om vilken hälso- och sjukvårdspersonal som finns folkbokförd i t.ex. kommu- nen eller regionen. Uppgift om folkbokföring är relevant när kom- muner och regioner ska planera sin krigsorganisation. Det torde dock inte vara förenligt med registerändamålen att lämna ut uppgifter för krigsorganisations behov. Personalförsörjning i kris och krig Inspektionen för vård och omsorg, i det följande förkortad , ansvarar för vårdgivarregistret som innehåller information om verk- samheter som utför hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårds- lagen och tandvård. Vårdgivare är enligt patientsäkerhetslagen skyl- diga att anmäla ny hälso- och sjukvårdsverksamhet till och även förändringar, flytt eller nedläggningar ska anmälas. Syftet med regist- ret är att ska ha kännedom om de verksamheter som myndig- heten har tillsynsansvar för. Enligt patientsäkerhetslagen (2010:659) får registret användas för tillsyn och forskning samt framställning av statistik. Registret kan därmed inte användas av kommuner och regi- oner som ett verktyg för totalförsvarsplaneringen eftersom de inte har rätt att få ut uppgifter om vilka vårdverksamheter som bedrivs i kommunen eller regionen. Uppgifter som finns hos har ett centralt informationssystem för registrering av personal inom totalförsvaret, informa- tionssystem, i följande förkortat PLIS. PLIS innehåller uppgifter om totalförsvarspliktigas mönstring och tjänstgöring inom totalförsvaret samt om krigsplacering. I PLIS finns också uppgifter om det civila försvarets krigsorganisation och om hemvärnet. är de arbetsgivare som skapar krigsorganisationer och bemannar dessa med sina anställda, för att ianspråkta dem vid allmän tjänsteplikt, inte skyldiga att anmäla detta till . Detta kan leda till att totalförsvarspliktiga i dessa organisationer kan se ut att vara disponibla trots att de inte är det. Det kan t.ex. innebära att en ambulanssjukvårdare kan vara ianspråktagen av sin ordinarie arbets- givare men ingå i hemvärnet och därmed krigsplacerats i den rollen. Personalförsörjning i kris och krig Register som stöd för krigsplacering av hälso- och sjukvårdspersonal Dagens säkerhetspolitiska situation och den återupptagna planer- ingen av totalförsvaret innebär att det finns behov av att kunna an- vända tillgänglig personal på ett för samhället effektivt sätt. Redan i ett normalläge råder brist på legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal. Det är därför särskilt viktigt att förberedelserna för krig medför att all hälso- och sjukvårdspersonal som finns att tillgå kan användas i händelse av krig och att utbildad hälso- och sjukvårdspersonal krigs- placeras där de gör bäst nytta i totalförsvaret. fick i uppdrag av regeringen att upprätta ett särskilt register över hälso- och sjukvårdspersonal (INTEGER).33 Registret var ett personalförsörjningsregister för krig och innehöll uppgifter om flera olika yrkeskategorier relevanta för hälso- och sjuk- vården.34 Det var sjukvårdshuvudmännen som försåg med grunduppgifter som anställningsform och kompetens. Social- styrelsen kompletterade sedan registret med uppgifter om folkbok- föring, utbildning, legitimation och disponibilitet (dvs. om personen var ianspråktagen för försvarsändamål eller inte). Enligt regeringsbeslut skulle fortsätta att ansvara för att det fanns register över hälso- och sjukvårdspersonal i krig men myndigheten skulle om möjligt träffa överenskommelse med det dåvarande , , om drif- ten av registret.35 Så skedde också och registret överfördes till PLIS.36 I registret registrerades, utöver sjukvårdshuvudmännens personal, även bl.a. privat anställd hälso- och sjukvårdspersonal och de som inte längre arbetar i hälso- och sjukvården som en personalresurs för den region där de var bosatta i syfte att de inte skulle tas i anspråk för annan plikttjänstgöring.37 33Uppdrag åt att genomföra ett register för hälso- och sjukvårdspersonal i krig (S 5421/87). 34Pliktutredningen (SOU 1997:101), s. 50–51. 35Register för hälso- och sjukvårdspersonal i krig (S 95/5368/S). 36Pliktutredningen (SOU 1997:101), s. 51. 37Socialstyrelsen: register över hälso- och sjukvårdspersonal i krig (Integer) (Dnr 05-1668/2009). Personalförsörjning i kris och krig hemställde att regeringen skulle upphäva beslutet om förandet av det ovan nämnda registret över hälso- och sjukvårdspersonalen i krig. hade som skäl för sin hem- angivit flera skäl bl.a. att det säkerhetspolitiska läget ändrats, att civilförsvaret avvecklats, att Försvarsmaktens behov av personal minskat och att regionerna hade ansvar för hälso- och sjukvården även i höjd beredskap. Remissinstanserna delade slut- sats, registret behövdes inte längre. Regeringens beslut innebar att registret över hälso- och sjukvårdspersonal i krig inte längre skulle föras.38 Regeringen anförde dock i beslutet att det regelverk om upp- giftsskyldighet i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt som regist- ret vilade på skulle kvarstå för en eventuell framtida återuppbyggnad. bedömning var att en återuppbyggnad av regist- ret skulle ta 2–3 år.39 Behovet av ett register för kommuner och regioners krigsorganisationer bör ses över Även om kommunerna och regionerna har ett ansvar att bedriva sjuk- vård och planera sin verksamhet inför höjd beredskap saknar de en samlad bild av vilken personal som finns tillgänglig inom länet. Genom kan kommuner och regioner få uppgifter om legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal, men inte se vilka av dessa som bor i närområdet. Avsikten när INTEGER lades ner var, som ovan redovisats, att uppgiftsskyldigheterna i lag skulle kvarstå så att en framtida åter- uppbyggnad av registret skulle vara möjlig. Den lagstiftning som regist- ret byggde på, i huvudsak lagen om totalförsvarsplikt och lagen om behandling av personuppgifter för totalförsvarspliktiga finns kvar. Lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvars- pliktiga kommer att ersättas av totalför- svarsdatalagen.40 finns en skyldighet för , kommuner, regioner och enskilda vårdgivare att lämna uppgifter om hälso- och sjukvårdspersonal till . Enligt 3 kap. 8 § för- 38Upphävande av beslut om att föra register över hälso- och sjukvårdspersonal i krig (S 2009/4363/FS). 39Socialstyrelsen: register över hälso- och sjukvårdspersonal i krig (Integer) (Dnr 05-1668/ 2009). 2019/20:51, Rskr. 2019/20:180. Personalförsörjning i kris och krig ordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt ska på begäran av lämna uppgift om totalförsvars- pliktigas examina och legitimationer. Enligt 3 kap. 14 § ska kommu- ner, regioner och vårdgivare som bedriver enskild verksamhet på be- gäran av lämna de uppgifter om anställd hälso- och sjukvårdspersonal som behövs för myndighetens planer- ingsarbete. En betydande del av hälso- och sjukvården utförs av privata vård- givare. Bemanningsföretag tillhandahåller personal till flera delar av vården. Det finns också många med hälso- och sjukvårdsutbildning som inte arbetar inom vården . Kommuner och regioner har behov av att skapa en överblick över vilken personal som finns att tillgå inom vården i händelse av krig. Behovet avser inte bara legitimerad personal, utan även icke-legiti- merad sjukvårdspersonal och pensionerad hälso- och sjukvårdsper- sonal. Utredningen bedömer att det i samband med en översyn av regelverket för personalförsörjningen till det civila försvaret bör över- vägas om det finns behov av att skapa ett register över hälso- och sjuk- vårdspersonal som kan användas för att kommuner och regioner ska kunna skapa nödvändiga krigsorganisationer. Behovet av ett sådant register bör analyseras utifrån förutsättningarna för kommuner och regioner att krigsplacera eller på annat sätt ta i anspråk hälso- och sjukvårdspersonal som inte är anställda i kommunen respek- tive regionen. 7.4Resursförstärkning genom frivilliga försvarsorganisationer Utredningens bedömning: De frivilliga försvarsorganisationerna utgör en viktig förstärkningsresurs för hälso- och sjukvården i krig. Kommuner och regioner bör därför överväga att teckna avtal med frivilliga försvarsorganisationer om att utföra lämpliga upp- gifter för att stödja hälso- och sjukvården inom totalförsvaret. Frivilliga försvarsorganisationer utgör en viktig del inom totalför- svarets personalförsörjning. I lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet finns de rättsliga ramarna för organisationernas verksamhet. Personalförsörjning i kris och krig plikten kan fullgöras bl.a. genom allmän tjänsteplikt, som omfattar dem som avtalat om frivillig tjänstgöring inom totalförsvaret. Reger- ingen lyfter i Försvarspolitiska inriktningspropositionen för åren 2016–2020 fram att formerna för att ta del av frivilligheten bör för- bättras och att centrala myndigheter, kommuner och regioner i högre grad bör eftersträva samverkan med berörda frivilligorganisationer.41 De frivilliga försvarsorganisationerna är 18 ideella organisationer som är särskilt utpekade av regeringen för en specifik roll inom såväl det civila som det militära försvaret. De får uppdragsmedel och orga- nisationsstöd för att kunna fullgöra denna roll. Uppdragen fördelas av MSB för det civila försvaret och av Försvarsmakten för det militära försvaret. Det är offentliga aktörers behov av bl.a. personalförstärk- ning som är utgångspunkten för uppdragen. Organisationerna rekry- terar lämpliga personer, skräddarsyr utbildningar samt kan öva och vidareutbilda dessa personer. Försvarsberedningen bedömer att de frivilliga försvarsorganisationerna har en viktig uppgift i hälso- och sjukvården under höjd beredskap och krig Försvarsberedningen anser att de frivilliga försvarsorganisationerna har en särskild möjlighet och roll att spela för att höja den samlade för- mågan i totalförsvaret under den kommande försvarsbeslutsperioden. De är organiserade och har strukturer för att planera, styra och leda frivilliga och har dessutom kompetens att förmedla information, ut- bilda, genomföra övningar samt att nå ungdomar. Försvarsberedningen anser därför att de frivilla försvarsorganisationerna har en viktig roll att spela i den framtida personalförsörjningen i totalförsvaret. För- svarsberedningen bedömer att det i den kommande försvarsbesluts- perioden behövs resursförstärkningar och styrningar och att fokus ska ligga på de frivilla försvarsorganisationernas kärnverksamhet, dvs. information, utbildning och övning samt bemanning av krigsorga- nisationerna i det militära och civila försvaret. Försvarsberedningen bedömer också att det kommer att finnas viktiga uppgifter för de fri- villiga försvarsorganisationerna inom bl.a. försörjningsberedskap, hälso- och sjukvård och omsorg under höjd beredskap och krig. För- svarsberedningen anser vidare att frivilliga försvarsorganisationer som 2014/15:109. Personalförsörjning i kris och krig Röda Korset kan spela en viktig roll inom sjukvården i kris och krig, bl.a. när det gäller att tillhandahålla grundläggande omhändertagande och första hjälpen.42 Frivilliga kan utgöra en viktig resursförstärkning för sjukvården I planeringen av krigsorganisationerna bör både kommuner och regi- oner överväga behovet av att teckna avtal med frivilliga försvarsorga- nisationer om att utföra vissa angivna uppgifter inom totalförsvaret. Försvarsberedningen lyfter särskilt fram Röda Korset när det gäller sjukvården i kris och krig, bl.a. när det gäller att tillhandahålla grund- läggande omhändertagande och första hjälpen. Det är viktigt att kommuner och regioner i arbetet med att skapa krigsorganisationer och i sin planering inför fredstida kriser identifi- erar vilka roller och funktioner de olika frivilliga organisationerna kan utföra.