sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — Det sistnämnda är inte minst angeläget mot bakgrund av bristen på rätt kompetens. Dessutom menar jag att det krävs att alla parter samarbetar i högre utsträckning än för att uppnå en mer effektiv och stabil planering av banarbetstider. Min bedömning är att parterna behöver ha mer tillit till varandra. Man måste bli överens om vad som krävs för att tillgodose transportbehoven såväl för att nå det övergripande målet. Det gäller infrastrukturförvaltaren , entreprenadföretagen som utför järnvägsunderhåll och tågoperatörerna. Det gäller också andra parter som har ett intresse i trafikeringen av banan, till exempel kommuner och de regionala trafikförvaltningarna. händer det till exempel att i ett relativt sent skede ger efter för påtryckningar och ställer in planerade banarbeten. och entreprenadföretagen behöver tydliggöra fördelarna med behovsanpassade banarbetstider för dem som har ett intresse i trafikeringen. Entreprenadföretagen måste också nyttja de tider de säger sig behöva i spår, för att inte bli ifrågasatta av tågoperatörerna. Tågoperatörerna behöver i sin tur se möjligheterna till de mer robusta förutsättningarna för tågtrafiken samt möjligheterna till ökad trafikering. Det krävs bättre planering av underhållsåtgärderna. och entreprenadföretagen behöver tillsammans bli bättre på produktionsplanering. En viktig förutsättning är god kunskap om vilka åtgärder som behöver genomföras. Mina förslag tidigare i detta kapitel om tillämpning av ny teknik för tillståndsmätning och analys i syfte att bättre kunna förutsäga anläggningens nedbrytning och få bättre kunskap om effekt av underhållsåtgärder, är därför av största betydelse även i detta avseende. Utöver kunskap om anläggningen krävs en väl utvecklad planering av när och hur underhållsåtgärderna ska genomföras. Framförhållning är av yttersta vikt för att kapacitetstilldelningen ska kunna bli så optimal som möjligt för alla inblandade parter, inte minst för tågoperatörerna. I detta avseende menar jag att entreprenadföretagen och kan bli bättre och att de sedan – vartefter blir bättre på att förutsäga tillståndet i anläggningen – kan förfina produktionsplaneringen än mer. och entreprenadföretagen är eniga om att produktionsplaneringen behöver utvecklas. I vissa kontrakt har man tillsammans kommit en bra bit på väg men min uppfattning är att man också behöver arbeta systematiskt med en bättre planering i samtliga En förmåga som kan utvecklas än mer är samplanering av olika banarbeten inom vissa geografiska områden under vissa veckor eller dagar under ett visst år. Detta kräver med stor sannolikhet omfattande framförhållning i planeringen av vad som ska utföras. Det finns alltför många reserverade tider som inte används. Det kan både handla om att tiderna inte ger förutsättning för att genomföra vissa typer av arbeten men också om att tiderna inte är rätt till antal – ibland för få och ibland för många. De kan också vara onödigt långa. Resultatet är högre kostnader för järnvägsunderhållet. Outnyttjade banarbetstider innebär dessutom en kostnad i form av outnyttjad kapacitet i spåret, kapacitet som kunde ha använts för trafikering. Det krävs alltså en långsiktighet i planeringen av banarbetstider, vilken successivt kommer att underlättas med mer kunskap om anläggningens nedbrytning och mer fokus på förebyggande åtgärder. Men det krävs också flexibilitet i tillgång till banarbetstider för avhjälpande underhåll, för att kunna åtgärda brister när sådana upptäcks. Beroende på vilken brist som upptäcks krävs alltför lång framförhållning (8–) för att få tillgång till anläggningen och för att kunna åtgärda problem innan trafikstörande fel uppstår. Ju bättre kunskap om anläggningen som uppnås, desto mer påtaglig blir vikten av flexibilitet eftersom brister kommer att kunna upptäckas innan de orsakar fel. Utan möjlighet att vid behov åtgärda bristen snabbt har informationen inte någon större nytta. Problem i detta avseende blir som störst där anläggningen är som sämst. 8.2.3Det behövs snabbare åtgärder Frågan om rätt banarbetstider får dock inte begränsas till en fråga om styrning och planering. Det behövs också utveckling och tilllämpning av teknik och arbetsmetoder för att kunna utföra åtgärder snabbare och till högre kvalitet. Som jag konstaterat har inte i tillräcklig utsträckning stimulerat en sådan utveckling genom sin kontraktsutformning. Bland annat är de tyngre maskinerna som finns på den svenska marknaden i hög utsträckning ålderstigna, trots att det har utvecklats mer produktiva maskiner på den europeiska marknaden. Men problemet är inte enbart att entreprenadföretagen inte investerar i moderna maskiner med hög kapacitet. Det finns företag som är etablerade i som har tyngre, betydligt mer effektiva maskiner i sin maskinpark men dessa används emellertid inte i någon större omfattning i kontrakt. Min slutsats är att företagen vid anbudsgivningen har gjort bedömningen att de skulle förlora upphandlingen med ett anbud som inkluderar användningen av dessa. Min bedömning är att situationen är allvarlig. Behovet av trafikering ökar successivt och har beslutat om omfattande ekonomiska resurser till järnvägsunderhåll inom ramen för nuvarande nationella plan för transportinfrastrukturen; ekonomiska resurser som bör användas på bästa möjliga sätt. Sammanfattningsvis anser jag att i betydligt högre utsträckning än behöver ställa krav på och stimulera effektivare produktionsmetoder. Det kan bland annat ske genom att skapa incitament till maskinutveckling vid upphandling av järnvägsarbeten. Utöver att det skulle leda till snabbare arbeten och arbeten med högre kvalitet är min bedömning att en sådan inriktning från skulle vara positiv utifrån ett behov att stimulera konkurrensen. Det bör bland annat ge mindre och innovativa företag bättre förutsättningar att lämna anbud; särskilt i kombination med mitt förslag senare i kapitlet om att bör utveckla sin maskinpool vilket bör sänka etableringshindren. En sådan inriktning bör även stimulera konkurrensen bland de större etablerade företagen genom att de som erbjuder effektiva arbetsmetoder blir mer konkurrenskraftiga. Försöksverksamhet avseende nya produktionsmetoder och maskiner kan med fördel bedrivas i den underhållsverksamhet i egen regi och i den maskinpool som jag föreslår senare i det här kapitlet. 8.3Utvecklad upphandling i konkurrens I mitt uppdrag ingår att analysera behovet av långsiktiga marknadsförutsättningar för basunderhåll för aktörer som är verksamma på marknaden. Jag ska dessutom föreslå eventuella förändringar i syfte att främja konkurrensen och aktörers vilja att etablera sig och investera på marknaden. Jag ska också lämna förslag på hur kan stärka sin roll som beställare, exempelvis genom att förbättra förmågan att upphandla underhållet. Förslag: bör, i ett politiskt beslut med bred uppslutning, klargöra marknadsförutsättningarna genom att ange vilka delar av järnvägsunderhållet som ska vara tillgängligt för leverantörsmarknaden respektive ska bedrivas i regi . I syfte att långsiktigt förbättra basunderhållets effektivitet i de delar som handlas upp på leverantörsmarknaden bör •utveckla och tillämpa prestationsbaserade kontrakt och i nära samarbete med entreprenadföretagen •i områden med bristande konkurrens tillämpa ett annat gränssnitt än i förhållande till entreprenadföretagen, till exempel genom att ta större ansvar för planering och koordinering •utveckla sitt arbete med upphandling, så att det blir möjligt att välja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet i stället för det med lägsta pris •tillsammans med andra infrastrukturförvaltare och entreprenadföretag ta ställning till om det finns behov att förenkla och tydliggöra de entreprenadjuridiska handlingarna för järnvägsunderhåll, vid sidan av gällande standardavtal •utveckla förmågan att följa upp hur kontrakterade leverantörers underleverantörer lever upp till kontraktskraven. 8.3.1Fortsatt upphandling av basunderhåll ska i sin roll som beställare särskilt verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på marknaden för investeringar, drift och underhåll ökar. beställar- och affärsstrategier ger tydligt uttryck för detta. Inom basunderhållet av järnvägen har man dock inte nått hela vägen. Det finns flera naturliga orsaker till detta, vilket jag redogjort för i tidigare kapitel. Jag vill dock återigen framhålla vikten av god kunskap om anläggningen och dess utveckling. Det är av största vikt för att ska kunna •ge entreprenadföretagen mer frihet i utförandet av underhållet •följa upp underhållsverksamheten. De förslag jag lämnat om tillämpning av ny teknik för att kunna stärka kunskapen om järnvägsanläggningens utveckling är därför avgörande för möjligheten att handla upp underhållet på ett sätt som bidrar till produktivitetsutvecklingen i underhållet. Jag anser dessutom att det krävs att i egenskap av infrastrukturförvaltare och för att kunna vara en bra beställare är närmare verksamheten och förstår dess premisser. Jag återkommer till den frågan senare i detta kapitel. Jag menar dock att redan nu bör ta ett antal konkreta steg. har visserligen en tydlig inriktning som beställare, men den inriktningen har de facto inte lett till den produktivitetsutveckling, innovation och konkurrens, som den syftar till. Min bedömning är därför att myndigheten måste vara modigare och dessutom differentiera sina upphandlingar i högre grad utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. I den senare delen har affärsstrategi blivit tydligare och slår nu fast just att affärsformen ska anpassas till behovet, vilket är positivt. Min bedömning, bland annat utifrån de kontakter jag haft under utredningens gång, är att den osäkerhet som har rått avseende hur underhållsverksamhet i ska bedrivas – som genom offentlig upphandling på marknaden eller i statlig regi – har påverkat leverantörernas vilja att satsa på verksamheten. Det behövs en tydlighet i det avseendet. Utmaningarna för järnvägsunderhållet är stora och det krävs större förändringar för att kunna effektivisera verksamheten. Det finns därför ett stort behov av en kompetent leverantörsmarknad, särskilt med anledning av de stora satsningar som görs på svensk järnväg. I betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39), var en av slutsatserna att det krävs ett långsiktigt agerande från beställaren. Det ger god framförhållning vad gäller planering och upphandling så att företagen kan utföra uppdragen på ett rationellt och kreativt sätt. Det krävs dessutom en ökad andel totalentreprenader och ett mer industriellt anläggningsbyggande. Jag föreslår därför att i ett politiskt beslut med bred uppslutning, bör klargöra marknadsförutsättningarna genom att ange vilken del av järnvägsunderhållet som ska vara tillgängligt för leverantörsmarknaden respektive ska bedrivas i regi . Som jag redogjort för i kapitel 7 började man i tillämpa något som man kallar prestationsbaserade kontrakt. Angreppssättet ligger väl i linje med inriktning. Mot bakgrund av de mycket positiva resultat som uppnåtts i är mitt förslag att och i nära samarbete med branschen provar prestationsbaserade kontrakt. Jag menar inte att det holländska upplägget ska kopieras rakt av. Däremot är min bedömning att det finns mycket att lära av utvecklingen i . I har beställaren i mycket hög grad styrt upplägget, men jag menar att det finns mycket att vinna på att utveckla detta koncept i nära samarbete med branschen. Det bör ge grunden för fortsatt god samverkan, vilket är nödvändigt för att man gemensamt ska arbeta för samma mål. Det är också något branschen har framfört till mig: Man vill vara med och utveckla kontraktsformer för framtiden. Entreprenadföretagen i har fått stå för det mesta av den tekniska utvecklingen. Som jag anfört tidigare i detta kapitel anser jag att måste ha det övergripande ansvaret för teknikutvecklingen vad avser tillståndsbedömningen, eftersom den är grundläggande för hela underhållsprocessen. Det motiverar att stort engagemang hos , som det underlättar för fler företag att delta vid anbudsgivningen. Jag anser att konceptet med prestationsbaserade kontrakt bör utvecklas genom fördjupad samverkan med de etablerade större underhållsföretagen. Ett alternativ är att införa upplägget genom en innovationsupphandling som innebär att och kontrakterade entreprenadföretag utvecklar ett koncept och målnivåer för funktionskraven. Funktionskraven bör ungefär motsvara de som tillämpar. Av vikt är att prestationen i kontrakten kan mätas utifrån livscykelkostnaden för anläggningen. Upplägget kan under alla förhållanden prövas i något av de områden där föreslås bedriva basunderhåll i egen regi. Även i det upplägget är dock nära samverkan med entreprenadföretagen viktig i syfte att utveckla kontraktsformen. För att det ska vara möjligt att införa prestationsbaserade kontrakt i full skala krävs att ny teknik finns på plats för tillståndsbedömning och analys, vilket ytterligare understryker vikten av att prioriterar detta i verksamheten. Man behöver vara överens om tillståndet i anläggningen vid kontraktsstart och därefter kunna följa utvecklingen. Troligen bör myndigheten ta ett större ansvar för riskerna under de inledande åren av genomförandet. Kraven kan också behöva vara lägre inledningsvis. Implementering av prestationsbaserade kontrakt ligger väl i linje med inriktning och bedöms rymmas inom ramen för anslag. Dock är min bedömning att myndigheten bör avdela särskilda personella resurser för att processen inte ska ta alltför . 8.3.4Upphandling vid bristande konkurrens Leverantörsmarknaden för basunderhåll domineras av ett fåtal aktörer, och i vissa upphandlingar är det få anbud. Det statliga bolaget har lagt anbud vid samtliga upphandlingar av baskontrakt och har också en dominerande ställning med av marknaden för basunderhåll. Ett alternativ skulle kunna vara att tar över och driver verksamheten i egen regi i områden där konkurrensen bedöms vara bristande. Min bedömning är dock att kan göra mer innan man tar till den metoden. Marknadskoncentrationen är hög och det finns all anledning att stimulera konkurrensen ytterligare. En del i detta är att enligt mitt förslag senare i det här kapitlet i viss utsträckning bör tillhandahålla marknaden tyngre maskiner från en maskinpool. Ett annat sätt är att i högre grad paketera uppdragen utifrån förutsättningarna. För att stimulera mindre aktörer skulle befintliga kontrakt kunna delas upp i mindre omfattande uppdrag rent geografiskt eller utifrån teknikområden. skulle också kunna tillämpa ett annat gränssnitt i förhållande till leverantören genom att ta ett större ansvar för planering och koordinering. Mina kontakter med mindre företag, men också med utländska presumtiva leverantörer, stödjer det senare angreppssättet. Utgångspunkten är att man bedömer risken i dagens kontrakt vara alltför hög och därför har behov att lära sig verksamheten, och det skulle ett större ansvarstagande från ge utrymme för. Jag vill också i sammanhanget lyfta fram mitt förslag senare i kapitlet om underhåll i egen regi vid , där avsikten är att myndigheten måste ta stöd av entreprenadföretag och inte ha all personal anställd vid myndigheten. Kostnaderna för myndigheten blir något högre med anledning av de ytterligare resurser som behövs internt för planering och koordinering av kontrakt av ovanstående karaktär. Dessa kostnader bör dock vägas upp av förväntad ökad konkurrens vid upphandlingen. Min bedömning är också att ett sådant agerande från myndigheten bör ge positiva effekter i framtida upphandlingar, bland annat genom lägre marknadskoncentration. 8.3.5Ekonomiskt mest fördelaktiga anbud handlar upp basunderhåll i enlighet med lagstiftningen om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). handlar myndigheten upp underhållet genom att anta det anbud som innebär lägst pris, under förutsättning att samtliga kvalificeringskrav är uppfyllda. Enligt lagstiftningen finns möjligheten att i stället utvärdera anbuden utifrån bästa förhållande mellan pris och kvalitet. Upphandlaren kan använda urvalskriterier som leverans- och genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, service och tekniskt stöd samt estetiska, funktionella och tekniska Leverantörerna måste även kunna förutse hur anbuden ska utvärderas. Beställaren måste därmed i förfrågningsunderlaget tydligt ange kriteriernas viktning, deras innebörd samt hur prövningen ska ske. har frångått denna metod, eftersom man hade svårigheter att utforma urvalskriterierna fullkomligt transparenta, vilket ledde till överklaganden. En risk med ett urval utifrån lägsta pris är att fokuset blir alltför kortsiktigt, och i ett antal entreprenader har tvistigheterna mellan beställare och leverantör varit relativt omfattande på grund av att leverantören inte lever upp till det man utlovat i sitt anbud. Även i detta avseende är god anläggningskännedom av stor betydelse. Det ger bättre möjlighet att utforma transparenta urvalskriterier vid utvärdering av anbud utifrån bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. I flera av de entreprenader där underprissättning har varit ett problem hade problemen kunnat undvikas om hade beskrivit uppdraget bättre samt om man hade haft möjlighet att vid utvärderingen av anbuden premiera vissa områden, till exempel möjlighet att utföra arbeten snabbare eller till högre kvalitet. är självklart medvetet om problematiken, men jag har inte uppfattat att myndigheten kommit särskilt långt i detta avseende. Jag vill därför understryka vikten av att myndigheten utvecklar sin förmåga vad avser att utvärdera anbud utifrån bästa förhållande mellan pris och kvalitet i syfte att kunna stimulera tillämpning av ny teknik samt nya arbetssätt och metoder. Detta kan komma att underlättas av att verket enligt mitt förslag senare i kapitlet ska utföra en del underhållsarbeten i egen regi. Arbetet ligger inom ramen för myndighetens kärnverksamhet och bör inte innebära ytterligare behov av resurser. kommer ett sådant arbete leda till bättre kvalitet i underhållet. Ny teknik för tillståndsbedömning samt parallellt arbete med att utveckla funktionskrav i prestationsbaserade kontrakt kommer därtill att underlätta arbetet. Med bättre beskrivning av anläggningen minskar också utrymmet för tvister kring kontrakten. 8.3.6Egna standardkontrakt för bättre transparens baserar sina kontrakt för basunderhåll på standardavtal för entreprenader som tillämpas brett i bygg- och anläggningsbranschen och som , , tagit fram. Detta har jag redogjort för i kapitel 6. I underhållskontrakten görs ett antal avsteg från standardavtalen för att anpassa dem till de speciella förutsättningar som gäller för dessa entreprenader. Jämfört med både nybyggnation och reinvesteringar innebär basunderhåll åtgärder av skiftande karaktär som måste regleras annorlunda i vissa delar. En annan frågeställning gäller hur man ska tilllämpa bestämmelsen om entreprenadföretagets skyldighet att skaffa sig den kännedom om arbetsområdet och andra förhållanden av betydelse för bedömningen av vad som kan krävas för kontraktsarbetenas utförande och som kan erhållas genom besök på platsen – det som ofta benämns som entreprenörens undersökningsplikt. Inom detta område har det varit många tvister. I praktiken, sett ur ett juridiskt perspektiv, fungerar kontrakt, enligt myndigheten, tämligen väl med gjorda avsteg och kompletteringar av standardavtalen. Branschen har också till stor del lärt sig hur avtalen tillämpas av och även av domstol. Det har dock varit en hel del diskussioner och tvister om anläggningens status både före, under och efter genomförande av kontrakt. Ett antal intressenter som utredningen talat med har dessutom framfört behov av ytterligare utveckling av de entreprenadjuridiska handlingarna för underhållskontrakt avseende infrastruktur. Detta gäller inte minst något mindre företag. Jag anser inte att det är självklart att ska tillämpa dessa standardavtal vid upphandling av basunderhåll, utan ett alternativ bör vara att ta fram egna avtal i samverkan med entreprenadföretagen och andra infrastrukturförvaltare. Regelverket som entreprenadföretag har att förhålla sig till är omfattande – mer omfattande inom järnvägens område än i andra delar av bygg- och anläggningsbranschen. Det är därför av stor vikt att förenkla och förtydliga kraven där så är möjligt. Mitt förslag i detta avseende är att slutligt bör utreda förutsättningarna för att i egen regi utveckla standardavtal för basunderhåll av järnvägen. bör i detta arbete bland annat ha kontakt med trafikförvaltningen i Region tillämpar inte BKK:s standardavtal för basunderhåll utan har tagit fram egna kontraktshandlingar. 8.3.7Utvecklad uppföljning av underentreprenörer huvudleverantörer använder sig av underleverantörer i olika utsträckning. Ju fler led, desto svårare är det dock att ha kontroll på vilka som befinner sig i spåret. Av säkerhetsskäl är det av största vikt att kompetenskraven är uppfyllda. Det är också av stor vikt, bland annat utifrån ett konkurrensperspektiv, att samtliga företag som verkar i kontrakt uppfyller de krav som myndigheten ställer. Det gäller till exempel kompetens- och behörighetskrav, krav gällande arbetsförhållanden samt företagens skyldigheter mot samhället, bland annat i form av skatter och avgifter. Dessutom måste konkurrensen ske på lika villkor. Det är därför viktigt att har kontroll över att de anlitade företagen fullgör sina arbetsrättsliga skyldigheter och betalar sina anställda enligt de kollektivavtalsenliga villkor som gäller i branschen. Vid ett flertal tillfällen, i samband med interna revisioner i men även vid Transportstyrelsen tillsyn, har det konstaterats att det brister i kunskaper och färdigheter hos kontrakterade underleverantörer avseende både teknik och säkerhet. I sina inspel till utredningen menar den fackliga organisationen att sådana brister är ett av motiven till att det vore bättre om bedrev basunderhållet i egen regi. menar också att det brister i kontrollen av anställningsvillkoren. I vissa delar pågår ett förbättringsarbete på detta område inom . Transportstyrelsen menar dock att den handlingsplan som har tagit fram inte är tillräcklig och har därför utfärdat ett vitesföreläggande. Det pågår också ett arbete vad avser kontroll av arbetsförhållanden samt företagens skyldigheter gentemot samhället bland annat i form av skatter och avgifter – dels har regeringen lämnat ett antal uppdrag till relevanta myndigheter, dels arbetar Anläggningsforum med frågan. Trots detta vill jag understryka vikten av att prioriterar dessa problemområden. Jag anser att bör utveckla förmågan att kontrollera att samtliga leverantörer inklusive underleverantörer uppfyller de krav som myndigheten ställer i sina upphandlingar. Dessutom menar jag att skulle utveckla sin förmåga genom underhållsverksamhet i egen regi, bland annat genom att den egna underhållsverksamheten som jag föreslår senare i kapitlet kommer att anlita entreprenadföretag. bör säkerställa att den erfarenheten nyttjas inom kontroll och uppföljning av det underhåll som entreprenadföretagen utför på uppdrag av . Ett av mina uppdrag är att analysera och föreslå vilka kriterier som bör ligga till grund för urvalet av ett möjligt överförande av basunderhåll i egen regi till . Kriterierna ska ta sin utgångspunkt i konstaterade brister. Jag ska här lämna förslag på funktioner, olika volymer och ändamålsenlig geografisk spridning av en underhållsverksamhet i egen regi. Förslag: ska bedriva ett representativt urval av basunderhåll i egen regi i syfte att utveckla järnvägsunderhållet och järnvägstransportsystemet. Av de befintliga 34 baskontrakten som framgår i bilaga 5 ska utföra underhåll i •de 3 baskontrakten , samt Bergslagspendeln och Dalabanan •de 3 baskontrakten avseende Banorna i Bergslagen och Godsstråket •de 2 baskontrakten och inklusive Haparandabanan. Av de befintliga teknikkontrakten ska utföra underhållet i