sou · H8B360 · 2020-11-03 00:00:00 — Avsikten med denna tillfälliga reglering är att huvuddelen av alla sökanden ska ges möjlighet till anstånd enligt den tillfälliga lagen. Anstånd ska således beviljas i samtliga fall där inte särskilda skäl talar emot det. Med särskilda skäl avses att ett beviljat anstånd skulle inne- bära en större kreditrisk för staten än normalt. Av förarbetena fram- går att med det menas att det är i de fall det framstår som sannolikt att sökanden inte kommer att kunna fortsätta sin verksamhet, eller avsluta den och betala alla sina skulder, som det kan finnas anledning att vägra anstånd. I förarbetena nämns att en omständighet som kan påverka den bedömningen är om sökanden har mer än försumbara skulder som är överlämnade för indrivning.14 Den generösa anståndsregleringen ska ses mot bakgrund av att anståndsmöjligheten är begränsad till en tidsperiod då en majoritet av alla företag drabbats ekonomiskt på grund av en ytterst extraordi- när händelse, en pandemi. Under denna förutsättning går det att pre- sumera att pandemin har orsakat företagens likviditetsproblem och att dessa problem är oförvållade samt att så gott som samtliga sökan- den har tillräckliga skäl för att beviljas anstånd. Ett mycket stort antal företag har ansökt om anstånd enligt den tillfälliga lagstiftning som gäller under pandemin.15 Regeringen har gjort bedömningen att det stora antalet ansökningar, kombinerat med de relativt generösa anståndsmöjligheterna medför en risk för missbruk av oseriösa aktörer.16 Till skillnad mot den nu beskrivna tillfälliga lagstiftningen skulle den reglering som övervägs bli av permanent karaktär. Med en lik- nande utformning av reglerna som i den tillfälliga lagstiftningen finns 2008/09:113, bet. 2008/09:SkU27, rskr. 2008/09:175. 2019/20:132, bet. 2019/20:FiU53, rskr. 2019/20:194, prop. 2019/20:151, bet. 2019/20:FiU55, rskr. 2019/20:204, prop. 2019/20:166, bet. 2019/20:FiU59 och rskr. 2019/20:276. 2008/09:113 s. 15. En utförligare redogörelse finns i avsnitt 13.4.1. 15Enligt uppgift från hade totalt 74 500 ansökningar kommit in till myndigheten fram t.o.m. ; se prop. 2019/20:166 s. 37. 2019/20:166 s. 37. Rådrum för företrädare för juridiska personer det anledning att anta att ett betydande antal företag skulle ansöka om anstånd. Risk för missbruk skulle kunna befaras även med anled- ning av en sådan reglering. Dessutom skulle sannolikt uppbörds- förlusterna kunna öka kraftigt, eftersom företagens skatteskulder inte är indrivningsbara . För att hålla de statsfinansiella kostnaderna inom rimliga ramar skulle därför förutsättningarna för att få anstånd behöva vara påtag- ligt mer restriktiva än i den tillfälliga lagstiftningen. Enligt utred- ningens bedömning skulle de ovan nämnda villkoren om skötsamhet beträffande betalningen av skulder varken vara tillräckligt begrän- sande eller leda till en lagstiftning som ger önskvärd träffsäkerhet. Vidare framstår det som en omväg att ge ett stort antal företag möj- lighet att skjuta upp skatten för att lösa ett problem som gäller före- trädarna för företagen. Det är inte primärt företagens likviditetsbrist som skulle motivera en anståndsregel av det slag som diskuteras utan risken för att ett företrädaransvar leder till oönskade konse- kvenser. För att företrädarna ska kunna lösa företagens betalnings- svårigheter behöver de få ett i tiden begränsat skydd mot personligt ansvar för företagets skulder. Det förefaller därför mer ändamåls- enligt utforma en regel som riktar sig mer direkt mot företrädarna genom att modifiera reglerna om företrädaransvar. Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns klara nack- delar med modellen att utvidga företagets möjligheter till anstånd med betalningen av skatten för att företrädarnas sekundära betalnings- ansvar för denna skatt inte ska kunna aktualiseras . En sådan anståndslösning riskerar att antingen få en för bred träffbild eller skulle behöva innehålla sådana begränsande villkor för att vara tillämplig att den inte leder till att önskat resultat kan uppnås. Utredningen anser därför att övervägande skäl talar för att i stället försöka utforma en rådrumsregel som är direkt inriktad på företrädar- ansvaret. 13 En ny rådrumsregel I föregående kapitel undersöktes bl.a. förutsättningarna för att utöka de juridiska personernas möjligheter att vid betalningssvårigheter få anstånd med betalning av skatten eller avgiften för att ge företrädarna möjlighet till ett rådrum utan att riskera företrädaransvar. Utredningen bedömde att en sådan lösning som var inriktad på den juridiska per- sonens betalningsskyldighet var mindre lämplig. Idetta kapitel överväger utredningen därför möjligheten att kon- struera ett rådrum som är specifikt inriktat på företrädarens betalnings- skyldighet. En sådan rådrumsregel ska ha samma grundläggande syfte som den anståndsregel som behandlades i förra avsnittet. Företrädare för företag som i grunden är livskraftiga men som fått betalningssvårig- heter som varit svåra att förutse ska få ett tillfälligt skydd så att det personliga betalningsansvaret inte kan aktualiseras när förfallodagen har passerats. Rådrummet, som skapas genom att be- talningsskyldigheten för företrädaren inte ska knytas till skattens ur- sprungliga betalningstidpunkt utan till en tidpunkt som infaller först därefter, ska kunna utnyttjas av företrädaren till att undersöka olika handlingsalternativ för att ordna upp företagets betalningsproblem. Först om detta misslyckas ska verksamma avvecklingsåtgärder av skuldförhållandena behöva vidtas. Jämfört med ett anstånd för företaget påverkar en rådrumsregel inte den juridiska personens betalningsskyldighet. Löpande skatter och avgifter som företaget inte betalar kan hanteras enligt den ord- ning som normalt gäller för skatteskulder. Det innebär att skulderna fortsatt kan drivas in från det primärt betalningsskyldiga företaget, som företrädaren ges en tidsfrist. Liksom vid anstånd är det viktigt att lättnaderna av betalningsansvaret som en sådan rådrums- regel ger konstrueras så att de riktar sig till företrädare för företag som är skyddsvärda i den meningen att företaget har en i grunden livskraftig verksamhet. är det viktigt att regelverket inte kan utnyttjas vare sig av företrädare till företag som är på obestånd och som därför bör inleda ett avvecklingsförfarande eller av direkt oseriösa aktörer. Utredningen har övervägt två olika modeller för att utforma en rådrumsregel. Den ena bygger på att rådrummet ska inträda automa- tiskt när en skatt eller avgift förfallit till betalning utan något ansök- ningsförfarande. Den andra modellen bygger i stället på att ett råd- rum ska beviljas efter ansökan och en prövning i det enskilda fallet av om vissa bestämda förutsättningar är uppfyllda. I flera avseenden har modellerna liknande konsekvenser, men det finns några viktiga skillnader. Dessa skillnader ska belysas i det följande. eller ett rådrum efter ansökan 13.2.1Inriktningen på i grunden livskraftiga företag Ett argument för en generell och automatiskt verkande rådrumsregel är att den ökar förutsebarheten och rättssäkerheten för företrädarna i och med att den, åtminstone i sin renodlade form, blir tillämplig för alla företrädare utan det osäkerhetsmoment som kan vara för- knippat med en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Företrädare kan därmed utan risk för personligt ansvar för skatten undersöka olika rekonstruktionsmöjlig- heter för att få företaget att överleva. Förslag om att skapa ett sådant tidsmässigt utrymme för över- väganden i en ekonomisk krissituation presenterades av In- solvensutredning och har därefter lyfts fram som en tänkbar lösning även av Entreprenörskapsutredningen.1 förslag har dock mött kritik. I motsats till vad som nämndes som ett argument för rådrumsregeln har det förhållandet att regelns tillämpning inte skulle föregås av någon pröv- ning av omständigheterna i det enskilda fallet snarare ansetts vara en svaghet. En sådan ordning skulle enligt kritikerna öppna för illojala 1Se förslag i SOU 2010:2 s. 454, jfr syn- punkter i SOU 2016:72 Del 1 s. 135. bolagsföreträdare att utan risk för personligt betalningsansvar få ytterligare tid att bedriva oseriös verksamhet och tömma företaget på medel. Detta skulle bidra till att skapa orättvisa konkurrens- förhållanden gentemot andra seriösa företag som inte står i rimlig proportion till syftet med den föreslagna bestämmelsen.2 Utredningen instämmer i bedömningen att en generellt verkande rådrumsregel är problematisk eftersom det inte finns något moment som begränsar tillämpligheten till företrädare för livskraftiga företag som hamnat i en ekonomisk kris. Risken är att reglerna också används av företrädare till företag som inte har någon överlevnadspotential och som bör avveckla verksamheten för att inte dra på sig ytterligare skatteskulder. Som framhölls i kritiken av för- slag finns det också en risk att rent kriminella företrädare utnyttjar rådrummet till att ”tömma företaget” på tillgångar innan det försätts i konkurs. Det faktum att alla företrädare kan få del av en generellt verkande rådrumsregels lättnader innebär att kontrollmöjligheterna minskar. Företrädaransvaret för en förfallen skatteskuld utreds och konsta- teras ofta först en relativt efter att skatteskulden förfallit till betalning, vanligtvis först efter konkurs. I praktiken torde därför en granskning av om något otillbörligt förfarande förekommit under rådrummet kunna göras först i efterhand, i många fall inte förrän företaget avvecklas. Det leder ofrånkomligen till att möjligheten att uppmärksamma företrädare med oseriösa avsikter minskar. Om reg- lerna i stället bygger på en prövning av omständigheterna i det enskilda fallen i anslutning till en ansökan, ökar möjligheterna att i förväg upptäcka de som vill utnyttja systemet. Om en generell rådrumsregel ska införas behöver den enligt ut- redningens mening innehålla flera begränsningar av möjligheterna att disponera över företagets tillgångar . Det bör således inte tillåtas att företaget vare sig direkt eller indirekt, gör en utbetalning till en företrädare, en ägare eller någon av deras när- stående eller genomför någon annan transaktion som medför att den juridiska personens förmögenhet minskar. I praktiken kan begränsningarna leda till att företaget behöver ställa in sina betalningar. Om företaget fortsätter driften under rådrum- met måste dock rimligen driftkostnader kunna få betalas. 2Se bl.a. det särskilda yttrandet över förslaget i betänkandet av den rättsliga experten , SOU 2010:2 s. 476 f. Se också PM s. 15, dnr 131 626246-15/113. tillför sådana kostnader normalt företaget motsvarande värden i någon form och ger därmed inte upphov till en försämring av företagets ekonomiska situation. Flera praktiska problem kan dock förutses när det gäller betalningar och skuldsättning i pågående kontrakts- förhållanden och vid leveranser av varor och tjänster m.m. när drif- ten fortsätter efter att företaget ställt in betalningarna.3 Granskningen av om villkoren följts kommer, som berördes, sannolikt att bli aktuell först om företaget försatts i konkurs. I de fall då verksamheten fortsatt efter att skatten förfallit till betalning leder det troligtvis till en mer omfattande utredning för att Skatte- verket ska kunna ta ställning till om det finns förutsättningar för en ansökan om företrädaransvar. Om rådrumsregeln bygger på ett ansökningsförfarande föregås be- slutet om rådrum av en individuell prövning som ger möjlighet att avslå ansökan i de fall företrädaren inte tillhör målgrup- pen för rådrumsregeln. Därmed kan tidsperioden bestämmas mer generöst än när det är fråga om ett generellt rådrum. Enligt utredningen är en lämplig avvägning mellan å ena sidan före- trädarnas behov av att få tid för att göra välgrundade överväganden av olika handlingsalternativ och å andra sidan att inte införa regler som medför att juridiska personers skatteskulder riskerar att öka kraftigt, att rådrumstiden bestäms om rådrummet grundas på ett ansökningsförfarande. tillämpas av för att medge ett borgenärsanstånd enligt 63 kap. 23 § SFL utan att kräva någon delbetalning av skulden.4 En generellt utformad rådrumsregel omfattar även företrädare för företag som är på obestånd och som borde avveckla verksamheten men som fortsätter driften. Redan om rådrumstiden omfattar kan den komma att gälla ett flertal skatter och avgifter som förfallit till betalning vid minst två tillfällen.5 Det talar för att perio- 3Se närmare förslag till lag om företagsrekonstruktion, SOU 1992:113 s. 118 ff. med hänvisningar till bl.a. avhandling ”Om betalningsinställelse och offentligt ackord”, 1982. 4Se PM s. 12. 5I skattedeklarationer ska redovisas skatteavdrag, arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och punkt- skatt. Som regel ska betalning ha skett som deklarationerna ska ha kommit in till , se 62 kap. 3 § SFL. kan också debiterad preliminär skatt och i vissa fall slutlig skatt förfalla till betalning. den i detta fall antingen bör bli kortare än eller komplet- teras med regler som motverkar att skatteskulderna ökar. I detta sammanhang har det också betydelse att det inte finns något moment som kan ligga till grund för beräkning av rådrumstiden om rådrummet inträder automatiskt. Det betyder att en rådrumsperiod påbörjas vid varje förfallodag då en skatteskuld uppkommit. Fråga uppkommer hur man ska förhindra att flera rådrumsperioder påbör- jas efter varandra när det är omotiverat. Ett krav på anmälan från företrädaren när ett rådrum önskas ut- nyttjas skulle möjligen kunna vara ett sätt att få underlag för att begränsa antalet rådrum . Ett anmälningsförfarande skulle dock minska fördelarna med ett automatiskt verkande rådrum som inträder utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. Proble- met att rådrum även kan utnyttjas av företrädare för företag som inte är skyddsvärda utan bör avvecklas skulle dessutom kvarstå. En annan möjlighet skulle kunna vara att påbörjandet av en ny råd- rumsperiod förutsätter att det inte finns obetalda skatter som för- fallit till betalning . Det skulle dock i praktiken kunna begränsa rådrummet till skatt som förfaller vid en enda förfallodag. För att rådrum ska kunna omfatta skatten vid nästa förfallodag, måste den förra skatteskulden ha betalats. Om en sådan lösning skulle an- ses begränsa tillämpningsområdet på ett inte önskvärt sätt, skulle man behöva tillåta att det finns obetalda skatter för flera tidigare redovis- ningsperioder. En sådan lösning skulle dock kunna medföra att före- tag som inte har överlevnadspotential ökar sin skuldsättning i en oacceptabel omfattning. Möjligheterna att på ett ändamålsenligt sätt förhindra att flera rådrumsperioder påbörjas efter varandra när det är omotiverat framstår därför som begränsade. En rådsrumsperiod som är kortare än skulle försvåra informationsinsatser till företrädare som inte fortlöpande tar del i den dagliga verksamheten. Enligt uppgift skickar i dags- läget ut en betalningspåminnelse till ett företag när ett underskott finns på företagets skattekonto vid den avstämning som görs efter att underskottet uppkommit. Ett informations- brev till alla legala företrädare i företaget skickas först ut om en bor- genärsutredning öppnats ifråga om företaget och denna utredning visar att företaget har obetalda skulder.6 6Se närmare i avsnitt 6.3. Vid ett rådrum som inträder automatiskt är möjligheterna till in- formationsinsatser begränsade, eftersom det knappast kan begäras att ska informera alla företrädare så snart ett underskott på den juridiska personens skattekonto upptäckts vid avstämningen. Möjligen skulle informationsbehovet dock kunna lösas genom att företrädarna får tillgång till uppgifter på företagets skattekonto.7 13.3Utredningens val av modell för rådrum Utredningens bedömning: En rådrumsregel som bygger på ett ansökningsförfarande har klara fördelar framför en automatiskt verkande rådrumsregel. Ett första intryck kan vara att det finns betydande fördelar med att införa en generell rådrumsregel som utan villkor tillkommer alla före- trädare. Risken att företag avvecklas för att inte företrädarna ska kunna bli personligt betalningsansvariga när skatten förfaller till betalning verkar i det närmaste kunna elimineras med en sådan regel. Om rådrummet tillkommer alla företrädare utan urskiljning får även företrädare till företag som har bestående ekonomiska problem tillgång till rådrum. I dessa fall kan skatteskulderna tendera att växa , särskilt för företag som är på obestånd och bör avveckla sin verksamhet. Dessutom får företrädare med kriminella avsikter rådrum och kan därmed också avvakta med att avveckla verksamheten utan risk för personligt ansvar. Det får därför anses uteslutet att införa en rådrumsregel utan några villkor. För att upp- fylla sitt syfte och för att inte kunna missbrukas skulle regeln behöva kompletteras med flera begränsande inslag, främst vad avser möjlig- heterna att förfoga över företagets tillgångar men också genom att tidsperioden kortas antingen uttryckligen eller genom att obetalda skatter som förfallit till betalning före rådrum- met förhindrar ytterligare rådrum. Reglerna torde också kunna leda till problem vid rättstillämpningen om verksamheten fortsätter och vissa utgifter behöver betalas. 7Se avsnitt 13.4.1. Sammantaget skulle reglerna bli komplicerade och svåra att över- blicka för företrädarna som rådrumstiden skulle bli förhål- landevis kort. Det betyder att fördelarna skulle försvagas kraftigt med påföljd att förutsebarheten inte får önskvärt utrymme. Genom ett ansökningsförfarande finns bättre förutsättningar att skilja ut företrädare för i grunden välskötta verksamheter, som drab- bats av oförutsedda och oförvållade ekonomiska svårigheter, från företrädare till företag som bör avvecklas för att inte öka sina skatte- skulder ytterligare. Reglerna kan utformas så att huvudregeln blir att en ansökan om rådrum ska beviljas och bara avslås när det finns sär- skilda skäl som talar emot det. Det bör medföra att utfallet av en ansökan i rimlig mån bör kunna förutses. Utredningen har därför valt att gå vidare med ett förslag om en rådrumsregel som bygger på ett ansökningsförfarande. Förslaget presenteras i det följande avsnittet. Utredningens förslag: Efter ansökan av en företrädare som kan komma att bli betalningsskyldig för en juridisk persons skatt eller avgift enligt bestämmelserna om företrädaransvar i 59 kap. 13 § SFL ska , om inte särskilda skäl talar emot det, be- sluta att företrädaren ska beviljas ett rådrum från och med den första ursprungliga betalningstidpunkten för skatt eller avgift som omfattas av ansökan (rådrumsperiod). Betalningsskyldigheten för skatt eller avgift vars ursprungliga betalningstidpunkt infaller ska knytas till den tidpunkt då rådrummet upphör. Om den juridiska personen har beviljats anstånd med betalningen av skatten eller avgiften ska dock betalningsskyldigheten knytas till den tidpunkt då anstån- det upphör om den infaller efter rådrumsperiodens utgång. Vid bedömningen av om särskilda skäl talar emot rådrum ska det särskilt beaktas om företrädaren har beviljats ett råd- rum för skatt eller avgift och om den juridiska personen eller före- trädaren inte har redovisat eller betalat skatter eller avgifter enligt skatteförfarandelagen eller motsvarande utländska skatter eller avgifter i en utsträckning som inte är obetydlig. 13.4.1Skälen för utredningens förslag Enligt 59 kap. 13 § första stycket SFL gäller att om en företrädare för en juridisk person uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte har betalat skatt eller avgift, är företrädaren tillsammans med den juri- diska personen skyldig att betala skatten eller avgiften. Av andra stycket följer att betalningsskyldigheten är knuten till den tidpunkt vid vilken skatten eller avgiften ursprungligen skulle ha betalats. Den ursprungliga betalningstidpunkten för en skatt eller avgift kan endast skjutas fram genom att den juridiska personen innan denna tidpunkt infallit har beviljats anstånd med betalningen av skatten eller avgiften. Utredningens förslag är att en företrädare ska kunna ansöka om att den personliga betalningsskyldigheten inte ska knytas till skat- tens ursprungliga betalningstidpunkt utan till en tidpunkt som infal- ler först därefter. Tiden mellan det att den juridiska personens skatt förfallit till betalning och den tidpunkt till vilken företrädarens be- talningsskyldighet i stället ska knytas, är tänkt att skapa ett rådrum för företrädaren. Syftet är att förhindra att i grunden välskötta verk- samheter, som drabbats av oförutsedda och oförvållade ekonomiska svårigheter, läggs ner enbart på grund av risken för företrädaren att drabbas av ett personligt företrädaransvar. Genom rådrummet får företrädaren en garanti mot personligt betalningsansvar under viss be- stämd tid. Rådrummet syftar till att ge företrädaren nödvändig tid för att ta ställning till hur företagets ekonomiska problem ska kunna lösas eller för att, som en sista utväg, inleda verksamma åtgärder för att avveckla verksamhetens samtliga skulder. Genom ett ansökningsförfarande föregås rådrummet av en indi- viduell prövning som ger möjligheten att utesluta före- trädare som inte bör komma ifråga för tillfällig ansvarsfrihet . Till det kommer att företagets betalningsskyldig- het inte påverkas av rådrummet utan enbart tidpunkten för pröv- ningen av företrädaransvaret. Det betyder att bestämmelserna kan ges en utformning som är fördelaktig för de företrädare som omfat- tas av tillämpningsområdet. Ett grundläggande syfte med rådrumsregeln är att den ska ge företrädarna ökad förutsebarhet och rättssäkerhet. regeln är att en ansökan om rådrum ska bifallas så innefattar ett an- sökningsförfarande ett visst osäkerhetsmoment för sökanden. Det är därför angeläget att företrädaren så snabbt som möjligt får besked om ansökan om rådrum har bifallits eller inte. ska där- för skyndsamt fatta beslut i ärendet. I de flesta fall torde det kontroll- material som behöver inför beslutet vara lättillgängligt för verket. Bestämmelsen om rådrum är tänkt att hamna under egen rubrik och placeras efter 59 kap. 15 § SFL och ges beteckningen 15 a §. Rådrumsregelns tillämpningsområde och verkningar Ett beviljat rådrum medför att företrädaren fredas från personlig be- talningsskyldighet för den juridiska personens skatteskulder . Mot bakgrund av att ansökan föregås av en individuell pröv- ning föreslås att rådrummet ska omfatta . Som nämnts är det som tillämpas av för att medge ett borgenärsanstånd enligt 63 kap. 23 § SFL utan att kräva någon del- betalning av skulder. Huvudregeln är att ansökan om rådrum ska beviljas. Rådrum ska endast kunna vägras om det finns särskilda skäl som talar emot ett sådant beslut. Bevisbördan för att det föreligger särskilda skäl för att inte medge rådrummet ligger primärt på . Vad särskilda skäl kan avse behandlas nedan och i författningskommentaren. Bestämmelsen i 15 a § omfattar skatter och avgifter som kan bli föremål för företrädaransvar enligt 59 kap. 13 §. Den bestämmelsen tillämpas främst på skatteavdrag som har gjorts för anställda men inte betalats in, obetalda arbetsgivaravgifter och obetald mervärdes- skatt. Det är dessa skatter och avgifter som i praktiken oftast blir före- mål för företrädaransvar. Bestämmelsen omfattar även andra skatter och avgifter, t.ex. debiterad F-skatt och den årliga inkomstskatten. Vid företrädaransvar enligt 59 kap. 12 och 14 §§ kan det däremot inte bli aktuellt med rådrum. I 12 § finns bestämmelser om företrädaransvar när företrädaren inte har gjort skatteavdrag med rätt belopp eller försummat att göra anmälan om F-skatt. När ersättning för utfört arbete betalas till en arbetstagare utan att skatteavdrag görs kan det misstänkas att det är fråga om svarta löner. I det fall skatteavdrag inte har gjorts finns ock- så möjlighet för företaget att kräva mottagaren av ersättningen på be- loppet; se 59 kap. 2 och 5 §§ SFL.