sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till vilken myndighet som ska vara verkställande myndighet i ärenden om utvisning på grund av brott som också är säkerhetsärenden. Den frågan återkom- mer utredningen till i avsnitt 15.6. I detta avsnitt behandlas endast ansvaret för att verkställa beslut om utvisning som har meddelats med stöd av den nya lagen eller motsvarande äldre lagstiftning. Vem ska ansvara för verkställighet av utvisningsbesluten? Redan av det skälet att inte verkställer utvis- ningsbeslut i några säkerhetsärenden, bör verket inte ansvara för verkställighet i sådana kvalificerade säkerhetsärenden som kommer att hanteras inom ramen för den nya lagen. har inte samma befogenheter som Säkerhetspolisen och och som enligt utredningens mening är nödvändiga för att kunna verkställa kvalificerade säkerhetsärenden. bör där- för inte pekas ut som verkställande myndighet. På samma sätt som bör Säkerhetspolisen anges som verk- ställande myndighet. Genom att Säkerhetspolisen både ansöker om utvisning enligt lagen och följer hela handläggningen är myndighe- ten den som har bäst kännedom om utlänningen och om de problem som kan komma att uppstå i samband med verkställigheten. får enligt utlänningslagen lämna över ett utvis- ningsbeslut för verkställighet till , om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan myn- dighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. har också, som Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning nämnts, i uppdrag att verkställa bl.a. allmän domstols beslut om ut- visning på grund av brott och beslut om utvisning som ska verkstäl- las på nytt om utlänningen efter utvisningen anträffats i . Att har ett inarbetat och väl fungerande arbetssätt för verkställighet talar för att bör kunna få verkställa utvisningsbeslut enligt den nya lagen. beredskap för och möjlighet att eftersöka personer som ska utvisas och att till- gripa tvång för att verkställa utvisningsbeslut gör också att den myn- digheten är väl lämpad för uppdraget. Enligt utredningens mening blir det en tydligare ordning om Säkerhetspolisen ensam pekas ut som den myndighet som är ansva- rig för att verkställa utvisningsbesluten. Det kan då inte råda någon tvekan om vem som är ansvarig för verkställigheten. Säkerhetspoli- sen bör dock ges möjlighet att uppdra åt Polismyndig- heten att se till att utvisningsbeslutet verkställs. Utredningen kan inte se att någon annan myndighet – utöver Säkerhetspolisen – än bör få verkställa beslut om utvisning enligt den nya lagen. Det bör framgå av lagen. Den föreslagna ordningen avviker från vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ordningen har emellertid den för- delen att den myndighet som beslutar om utvisning inte behöver ta ställning till vilken myndighet som ska genomföra verkställigheten. Den beslutande myndigheten torde sällan ha något annat underlag för att göra en sådan bedömning än de uppgifter som Säkerhetspoli- sen lämnar. Det är därför rimligt att Säkerhetspolisen själv får avgöra vilka utvisningsbeslut myndigheten ska verkställa och i vilka ärenden som den vill ha hjälp från . Någon möjlighet för att lämna uppdraget vidare till t.ex. Kriminalvår- den bör inte finnas, med hänsyn till säkerhetsaspekterna i denna typ av ärenden. Ordningen innebär att Säkerhetspolisen får det formella ansvaret för att verkställa alla beslut om utvisning som fattats med stöd av den nya lagen. Det innebär i praktiken att det är Säkerhets- polisen, och inte , som har ansvaret för att ett ti- digare verkställt utvisningsbeslut verkställs på nytt om utlänningen påträffas i , se avsnitt 7.3.7. Om påträffar en utlänning som har utvisats enligt lagen, men återvänt till efter verkställd utvisning, får myndigheten alltså kontakta Säker- hetspolisen som får bestämma hur ärendet ska hanteras. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning ett sådant fall te sig naturligt att Säkerhetspolisen ger Polismyndig- heten i uppdrag att genomföra verkställigheten. När bör ges i uppdrag att verkställa ett utvisningsbeslut? När Säkerhetspolisen har utrett om ett utvisningsbeslut kan verk- ställas, kan myndigheten göra den bedömningen att det är lämpligare att ser till att utlänningen förs till mottagarlandet. I sådana fall kommer Säkerhetspolisen att ha möjlighet att ge Polis- myndigheten i uppdrag att genomföra verkställigheten. Uppdraget kan ha olika omfattning, allt från att enbart sköta den rent praktiska delen med att ha hand om resehandlingar och följa med utlänningen på utresan till att ha nödvändiga, ibland omfattande, kontakter med myndigheterna i det land som utlänningen ska utvisas till. Säkerhets- polisen bör dock inte lämna uppdraget till alltför tidigt i verkställighetsprocessen. Verkställighetsarbetet bör som re- gel ha kommit så långt att eventuella verkställighetshinder är utredda och den faktiska verkställigheten är relativt nära förestående. Om , efter att den fått i uppdrag att verkställa ett utvisningsbeslut, inte kan genomföra verkställigheten, t.ex. om mottagarlandet vägrar att ta emot utlänningen eller om det saknas lämpliga transporter, får vända sig till Säkerhets- polisen för besked om hur man ska gå till väga. Säkerhetspolisen be- håller alltså ansvaret för att utvisningsbeslutet blir verkställt, även efter att den har gett i uppdrag att genomföra verkställigheten. Utredningen återkommer i avsnitt 8.4.2 till vad förslaget i denna del innebär i fråga om vilken myndighet som bör vara behörig att besluta om förvar på verkställighetsstadiet. I avsnitt 10.5.18 behand- lar utredningen vem som får besluta om åtgärder för att underlätta verkställigheten. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning 7.3.2Vart utvisning får verkställas Utredningens förslag: Ett beslut om utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet. En utlänning får dock alltid sändas till ett land som utlänningen visar att motta- gande kan ske i. Skälen för utredningens förslag: Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller föreskrifterna i bl.a. 12 kap. 4 och 5 §§ utlänningslagen i tillämpliga delar vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Eftersom det i många hänse- enden är oklart i vilka delar paragraferna – som finns under rubriken vart avvisning eller utvisning får verkställas – gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör hänvisningen ersättas med materiella bestämmelser i den nya lagen. Av dem bör det framgå att ett beslut om utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land som anges i utvisningsbeslutet. Om flera länder har angetts får utvisningen verkställas till något av dessa länder. Det bör vidare framgå att en utlänning som ska utvisas alltid får sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i. Någon motsvarighet till innehållet i 12 kap. 5 § utlänningslagen bör inte tas in i den nya lagen, eftersom det enbart rör avvisning av en utlänning i ett särskilt fall som inte är aktuellt här. 7.3.3Hinder mot att verkställa utvisning Utredningens förslag: Ett beslut om utvisning får inte verkstäl- las om det finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 12 kap. 1–3 a §§ utlänningslagen. Skälen för utredningens förslag Även om det har beslutats att en utlänning ska utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll finns det ibland hinder som gör att utvisningsbeslutet inte kan verkställas. Frågan om det finns verk- Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning ställighetshinder kan ha uppstått redan i samband med beslutet om utvisning (se avsnitt 7.1). Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller bestämmelserna om hinder mot att verkställa utvisning i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen även i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 12 kap. 1 § utlännings- lagen får utvisning av en utlänning inte verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle straffas med döden eller utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. En utlänning får inte heller utvisas till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle riskera att utsättas för nämnd behandling. Paragrafen innehåller alltså ett generellt och undantagslöst förbud mot verkställighet som medför risk för att utlänningen utsätts för dödsstraff, kroppsstraff eller för tortyr eller annan liknande behandling. infördes utlännings- lag bestämmelser om rätt till uppehållstillstånd för personer som omfattades av sådant verkställighetshinder. komplettera- des bestämmelsen så att den kom att gälla även den som riskerar ”annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”. Det gjordes för att uppnå överensstämmelse med artikel 3 i Europa- konventionen. Utredningen återkommer till tillämpningen av den artikeln. Skyddet mot att beslutet verkställs anges i förarbetena främst kunna få betydelse när verkställighetshindret uppstår – eller blir känt – först efter det att det finns ett lagakraftvunnet beslut om utvisning eller avvisning (Svensk migrationspolitik i globalt perspek- tiv, prop. 1996/97:25, s. 294). En utvisning får, som huvudregel, inte verkställas till ett land om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det landet, eller skickas vidare till ett land där utlänningen löper risk att förföljas. Från den regeln finns dock två undantag. Enligt 12 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen får en utlänning sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land. Det krävs dock att utlänningen genom ett synner- ligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna i . Undantaget är emellertid inte tillämpligt om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning Likaså får enligt 12 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen en ut- länning sändas till ett land där utlänningen riskerar förföljelse, eller att skickas vidare till ett land där han eller hon löper en sådan risk, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta den brottsliga verksamheten här i landet. Även det gäller under förutsättning att det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land. Det finns ytterligare hinder mot verkställighet av utvisning som anges i 12 kap. 3 §, bl.a. i vissa fall när det pågår en väpnad konflikt i utlänningens hemland. Enligt 12 kap. 3 a § utlänningslagen, som också är tillämplig ge- nom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll, får ett beslut om utvisning av ett ensamkommande barn inte verkställas, om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att bar- net kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn. Särskilt om undantagen i 12 kap. 2 § utlänningslagen Skyddet för en utlänning mot att sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse eller riskerar att sändas vidare till ett annat land där utlänningen står inför en sådan risk är som framgått inte undan- tagslöst. Regleringen syftar till att genomföra undantagen i artikel 33 flyktingkonvention. Av den artikeln framgår att en flyk- ting inte kan åberopa sig av förbudet om det finns skälig anledning att betrakta honom som en fara för vistelselandets säkerhet eller om han, med hänsyn till att han har dömts för ett synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i det landet. Bestämmelserna är i stort sett oförändrade sedan de infördes utlänningslag. Gränsen för vad som anses vara ett synnerligen grovt brott har i praxis ansetts gå vid brott för vilket utlänningen har dömts till ett mångårigt fäng- elsestraff (och , Utlänningslagen med kommentarer, 11 uppl. 2017, s. 606 f.). Inom den begränsade grupp av utlänningar som den nya lagen kan komma att tillämpas på kan det finnas personer som har dömts an- tingen för terrorismrelaterade brott eller andra allvarliga brott, men som inte har utvisats enligt utlänningslagen. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning ställa ett utvisningsbeslut enligt den nya lagen är större. Det krävs dock att utlänningen utgör ett allvarligt samhällshot för att lagen över huvud taget ska bli tillämplig. Brottets allvar och risken för att utlänningen begår nya brott måste vägas mot det hot som verkstäl- ligheten kan medföra. Om den förföljelse som hotar i det andra lan- det innebär livsfara eller annars är av särskilt svår art får utvisnings- beslutet emellertid inte verkställas. Det innebär att det ställs ett mycket högt krav på risken. När det gäller utlänningar som utvisas på grund av att de utgör hot mot säkerhet är det en annan typ av bedömning som ska göras, nämligen om det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta den brottsliga verksamheten här i landet. Den risken torde i de flesta fall vara uppenbar om en utlänning utvisas på grund av att det kan antas att han eller hon kom- mer att begå brott mot 19 kap. . Utlänningen får emel- lertid inte sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse om det finns möjlighet att sända honom eller henne till något annat land. Rättspraxis från angående hinder mot verkställighet Som framgått får utvisning aldrig verkställas till ett land om utlän- ningen där riskerar dödsstraff eller att utsättas för kroppsstraff, tor- tyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraff- ning. Bestämmelsen har utformats i enlighet med kraven i artikel 3 i . Enligt rättspraxis kan utvisning till ett land där utlänningen löper risk att utsättas för grym behandling utgöra ett brott mot den artikeln. Situationen skiljer sig från den prövning som normalt gör. Domstolen tar vid prövningen ställning till om en framtida åtgärd – utvisning av personen till ett annat land – skulle kunna innebära en kränkning av konventionen. Grunden för klagomålet är att en annan stat än den som klagomålet riktar sig mot kan komma att utsätta utlänningen för tortyr eller annan grym behandling efter utvisningen. har ut- vecklat en omfattande praxis i frågan om utvisning till ett annat land skulle innebära en kränkning av artikel 3. Det är inte möjligt att här lämna en fullständig redogörelse för rättspraxis, men vissa allmänna principer och i sammanhanget relevanta rättsfall redovisas. En utvisning står i strid med artikel 3 om det finns starka skäl att tro att personen i fråga i mottagarlandet skulle löpa en reell risk för Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. Bedömningen ska göras med hänsyn till omständigheterna i det en- skilda fallet. Att en stat har ett totalitärt system och ofta kränker mänskliga rättigheter är inte tillräcklig grund för att anse att en ut- visning dit står i strid med artikel 3. Den allmänna situationen i lan- det är emellertid ett element i bedömningen. Om politiska motstån- dare eller misstänkta terrorister regelmässigt behandlas på ett brutalt sätt är det relevant för riskbedömningen när det gäller en person som tillhör någon av dessa kategorier. Den slutliga bedömningen måste ändå göras på individuell grund (, Mänskliga rättig- heter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 93). Fallet () mot (dom ) gällde en medborgare i som misstänktes ha förbindelser med organisationen . Det påstods att han i hemlandet var dömd för terroristbrott och skulle ställas inför rätta på nytt, varvid han ris- kerade bl.a. tortyr, om han utvisades till hemlandet. Europadomsto- len konstaterade att tillhörde en kategori av personer som löpte särskilda risker att utsättas för tortyr, men att de försäkringar som lämnats av den jordanska regeringen var tillräckliga för att eli- minera riskerna för misshandel. Utvisning av honom till skulle därför inte strida mot artikel 3 i konventionen. Skyddet enligt artikel 3 gäller för alla och är inte beroende av vil- ken verksamhet vederbörande har bedrivit eller vilka brott han eller hon har begått eller misstänks för att ha begått. Bedömningen bör inte heller påverkas av om personen i fråga kan förväntas bli en säker- hetsrisk om han eller hon får stanna kvar i vistelselandet. I fallet Saadi mot (dom ) betonade Europadom- stolen att skyddet i artikel 3 är generellt och undantagslöst. Saadi var en tunisisk medborgare som hade fått uppehållstillstånd i . Han hade bl.a. av en tunisisk militärdomstol dömts i sin utevaro till 20års fängelse för medlemskap i en terroristorganisation och för an- stiftan till terrorism. Det beslöts att han skulle utvisas till . Vid var frågan om Saadi efter utvisning till Tuni- sien riskerade att utsättas för omänsklig eller förnedrande behand- ling. framhöll att det inte var tillåtet att väga ris- ken för att en person skulle utsättas för misshandel mot den fara han kunde utgöra för samhället om han inte utvisades. Artikel 3 var en absolut garanti, och det förhållandet att en person kunde vara sam- hällsfarlig minskade på intet sätt risken för att han kunde utsättas Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning för omänsklig behandling om han utvisades. Inte heller var det för- enligt med det absoluta skyddet i artikel 3 att i fråga om samhällsfar- liga personer kräva starkare bevis för risken för omänsklig behand- ling än i andra fall. I samtliga fall gäller att det för att en utvisning ska stå i strid med konventionen är nödvändigt – men också tillräck- ligt – att det finns stark grund för att tro att personen i fråga löper risk att utsättas för misshandel i det mottagande landet. Europadom- stolen hänvisade till rapporter från både och Human Rights Watch enligt vilka personer som i hade varit anklagade för terroristbrott hade utsatts för tortyr eller omänsklig behandling. Saadi tillhörde därmed en grupp som löpte risk att ut- sättas för sådan behandling. Då skulle det enligt stå i strid med artikel 3 i konventionen att utvisa honom till Tuni- sien. Även i fallet A. mot (dom ) framhöll att det inte är acceptabelt att kräva star- kare bevis än i andra fall för risken att efter utvisning komma att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling när utvisning av särskilt farliga personer övervägs. Det finns situationer där en person löper stora risker efter utvis- ning till visst land men där dessa risker inte härrör från staten utan från enskilda personer eller grupper. Normalt bör i sådana fall nöd- vändigt skydd kunna påräknas från polisen eller andra myndighets- organ i det berörda landet. Det kan dock finnas omständigheter som gör att det skyddet inte kan väntas bli effektivt. mot (dom ) gällde en colombiansk kokain- smugglare som hävdade att han riskerade livet i för att han angivit andra personer som var inblandade i kokainhantering. Euro- padomstolen framhöll att en utvisning kan strida mot artikel 3 även i fall där det inte är myndigheterna utan andra som skapar en farlig situation för den utvisade. Det måste emellertid då krävas att risken är reell och att den inte kan elimineras genom skyddsåtgärder från myndigheternas sida. Domstolen fann i det aktuella fallet inte visat att klaganden löpte en verklig risk att utsättas för repressalier och inte heller att de colombianska myndigheterna skulle vara ur stånd att bereda honom skydd. Därför kunde enligt domstolens mening verkställandet av utvisningsbeslutet avseende H.L.R. inte anses stri- da mot artikel 3 i konventionen. I målet X mot (dom ) var det fråga om det skulle innebära en kränkning av artikel 3 i Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning att utvisa klaganden till mot bakgrund av att han ansetts utgöra en säkerhetsrisk i . Säkerhetspolisen hade hos Migra- tionsverket ansökt om att X skulle utvisas med stöd av 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll. Under handläggningen ansökte mannen om asyl. Han gjorde gällande att han var i behov av inter- nationellt skydd och att han riskerade tortyr eller fäng- else i sitt hemland på grund av att Säkerhetspolisen hade ”stämplat” honom som terrorist. beviljade Säkerhetspolisens ansökan om utvisning och avslog utlänningens asylansö- kan. Verket återkallade även utlänningens uppehållstillstånd och för- bjöd honom att återvända till på livstid. Migrationsöverdom- stolen delade bedömning och föreslog i yttrande till regeringen att verkets beslut skulle fastställas. Regeringen fast- ställde sedermera beslut. Utlänningen klagade till och gjorde gällande att det stod i strid med arti- kel 3 i att utvisa honom till . Europa- domstolen konstaterade att den allmänna situationen i inte i sig utgjorde en verklig risk för att klaganden skulle komma att ut- sättas för behandling i strid med artikel 3. Det fanns emellertid en sådan risk på grund av att Säkerhetspolisen informerat de marock- anska myndigheterna om att utlänningen utgjorde ett säkerhetshot i . Domstolen noterade att varken eller Mig- rationsöverdomstolen föreföll ha fått information om att Säkerhets- polisen hade kontaktat marockanska myndigheter och informerat dem om utlänningen. Eftersom de svenska migrationsmyndighe- terna inte hade fått all relevant och viktig information innan de fat- tade sina beslut fanns det anledning att ifrågasätta tillförlitligheten i processen. Några diplomatiska garantier hade inte inhämtats från de marockanska myndigheterna för att utesluta risken för att klaganden utsattes för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning vid ett återvändande. Mot den bakgrunden fann att det skulle strida mot artikel 3 i Europa- konventionen att utvisa klaganden till (jfr dock målet X mot , dom , där det inte ansågs utgöra ett brott mot artikel 3 att utvisa en terroristdömd till ). Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning Hänvisning till utlänningslagens bestämmelser Bestämmelserna i utlänningslagen om hinder mot verkställighet av utvisningsbeslut bygger till stora delar på internationella åtaganden. För att det inte ska uppstå några tveksamheter om när ett beslut om utvisning av en utlänning enligt den nya lagen inte får verkställas bör det därför även i fortsättningen hänvisas direkt till utlänningslagens bestämmelser om hinder mot att verkställa utvisning. Det innebär ett avsteg från utredningens generella utgångspunkt att hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser ska undvikas så långt det är möj- ligt. Utredningen anser dock att det finns skäl att i denna fråga hän- visa till utlänningslagen, eftersom reglerna om hinder mot verkstäl- lighet är grundläggande för hela utlänningslagstiftningen och därför bör gälla även enligt den nya lagen. Den omfattande rättspraxis som finns blir därmed automatiskt styrande. Det skulle dessutom tynga lagen i onödan att ta in så detaljerade bestämmelser som det är frågan om. Vidare undviker man att det uppstår motstridigheter om utlän- ningslagen ändras i den delen utan att den nya lagen ses över. Hän- visningen bör dock göras tydligare och behandlas i en egen paragraf. Av den bör det framgå att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen inte får verkställas om det föreligger ett sådant hinder mot att verkställa utvisning som anges i 12 kap. 1–3 a §§ utlänningslagen. Grundtanken bakom lagen om särskild utlänningskontroll är att det först fattas ett beslut om att utlänningen ska utvisas och att det sedan, om det föreligger ett sådant hinder som sägs i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen mot att verkställa beslutet, ska beslutas om inhibi- tion eller utlänningen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.