sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — Utredningen har i uppdrag att överväga om en funktion för system- övergripande riskanalyser, urval och kontroller bör införas för att förhindra att felaktiga belopp betalas ut, och för att säkerställa att utbetalningarna sker till rätt mottagare. Regeringen menar att kon- trollen över utbetalningarna från välfärdssystemen bör samordnas och stärkas för att säkerställa att utbetalningar blir korrekta. Ansvaret för ärendehandläggning, beslut och kontroller ska, enligt utredningens direktiv, ligga kvar på respektive myndighet. Funk- tionen ska vara ett kompletterande stöd i kontrollarbetet inför och efter utbetalning. Utredningen ska vidare överväga om funktionen ska verkställa utbetalningar och om det är lämpligt att införa ett transaktionskonto för statliga utbetalningar. Utredningen ska också analysera och redovisa kommunernas förutsättningar att ansluta sig till funktionen samt arbetslöshetskassornas förutsättningar att ansluta sig. I utredningens uppdrag ingår också att överväga om funktionen bör ta över ansvaret för att driva in beslutade återkravsärenden från berörda myndigheter. I vissa fall kan enskilda behöva lämna samma uppgift till mer än en myndighet. I utredningens uppdrag ingår därför också att kart- Utredningens uppdrag och arbete lägga för- och nackdelar med ett samordnat uppgiftslämnande, både utifrån om det kan innebära en förenkling och mer korrekta under- lag. Utredningen ska utreda hur informationsutbytet mellan funk- tionen och beslutande myndigheter bör gå till, analysera nödvändiga skyddsåtgärder samt föreslå en övergripande tidsplan. Utredningen ska lämna förslag på hur funktionen kan utformas och organiseras samt överväga om funktionen bör placeras på en befintlig myndighet eller om en ny myndighet bör inrättas. Utredningen är oförhindrad att behandla närliggande frågor. Upp- draget ska redovisas till regeringen . Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1. Utredningen har haft ett stort antal möten och löpande diskussioner med företrädare för de statliga myndigheter som ansvarar för de stora välfärdssystemen: Arbetsförmedlingen, Centrala studiestöds- nämnden (CSN), , och Pensions- myndigheten. Vidare har vi haft möten och diskussioner med före- trädare för och under hela utrednings- arbetet. Vi har vid diskussioner med företrädare för fått förståelse för hur de generella betalsystemen fungerar. Många statliga myndigheter har lämnat värdefulla synpunkter på delar av eller på alla utredningens bedömningar och förslag. Under arbetet har vi träffat företrädare och i vissa fall hämtat in underlag från , , (Brå), Datainspektionen, Myndigheten för digital förvaltning, Ekobrotts- myndigheten, (), Kronofogdemyndig- heten, Försvarsmakten, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för vård och om- sorg, , , Statens service- center, Säkerhetspolisen, och . Inom Polismyn- digheten har vi bl.a. träffat och fått hjälp av sekretariatet för myndig- hetssamverkan, underrättelseenheten i och i , gränspolisen och nationella it-brottscentrum. Vi har även besökt polisregion . Utredningens uppdrag och arbete Ett tiotal myndigheter har svarat på en förfrågan om information gällande deras utbetalningar. Utöver detta har ytterligare myndigheter bistått oss med underlag och deltagit i seminarier vi har anordnat. Vi har träffat företrädare för kommuner och regioner, och kommun. har vi träffat företrädare för a-kassor. Utredningen har haft återkommande utbyte med Delegationen för korrekta utbetalningar (KUT-delegationen).1 Vi har också i sam- råd med utarbetat ett förslag om betalningar i kris och krig (se även avsnitt 5.14).2 Vi har haft kontakt med Utred- ningen om säker och kostnadseffektiv it-drift för den offentliga för- valtningen.3 Vi har gjort värdefulla studiebesök i , och . Vidare har vi träffat experter från flera företag inom betalningsmarknaden och it-sektorn med kunskap om betalsystem, dataanalyser, penningtvätt och bedrägerier. Vi har med utredningens experter och sakkunniga genomfört två möten , sex möten och tre möten . Därutöver har vi anordnat seminarium kring uppgiftslämnande, riskanalyser, transaktionskonto, dataanalyser och återkrav. statliga utredningar och myndigheters rapporter har varit viktiga i vårt arbete. , digital strateg vid it-ledning och stab, har bidragit med ett underlag om identitetsmissbruk och hur det drabbar välfärdssystemen. , Statskontoret och Upphandlingsmyndig- heten har bidragit med underlagsmaterial om offentlig sektors utgifter för köp av verksamhet som riktar sig till enskilda. Analysföretaget har på utredningens uppdrag gjort en analys inom it-området i frågor som rör utredningens förslag. har på utredningens uppdrag gjort en kartläggning och analys av kommuners förutsättningar att ansluta till funktionen. 2SOU 2019:46, En ny riksbankslag, avsnitt 35.7.9 Statliga konton för allmänheten och statliga krediter som alternativ till elektroniska pengar, 35.7.11 Statliga utbetalningskort och 35.7.12 Fullmaktslagstiftningen i övrigt, s. 1650 och 1653–1656. Utredningens uppdrag och arbete 2.2.1Utredningen har publicerat flera underlagspromemorior Under arbetets gång har vi publicerat statusrapporten felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller samt följande sju underlagsprome- morior: •Några statliga myndigheters arbete med att motverka felaktiga utbetalningar m.m. från välfärdssystemen, •De statliga välfärdssystemens utbetalningar och det svenska betalningssystemet, •Rättslig reglering rörande informationsutbyten – offentlighet, sekretess och behandling av personuppgifter, •Hantering av beslutade återkrav, •Service och ett förenklat uppgiftslämnande och •Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Dessutom har vi publicerat analysföretaget och konsultföretaget : •Gartner: Analys av it för en gemensam funktion för statliga ut- betalningar inom välfärdssystemen, och •Governo: Samordning av utbetalningar från välfärdssystemen – anslutning. I statusrapporten presenterade vi ett antal möjliga alternativa förslag för hur felaktiga utbetalningar och brottsligt utnyttjande av välfärds- systemen kan motverkas. Rapporten utarbetades med stöd av utred- ningens experter. 2.2.2Hur vi har gått till väga för att identifiera vilka uppgifter som behövs vid dataanalyser och urval I betänkandet lämnar vi förslag om att en ny myndighet, Myndig- heten för utbetalningskontroll, bl.a. ska få till uppgift att genomföra dataanalyser och urval. Vilka uppgifter myndigheten ska kunna Utredningens uppdrag och arbete använda sig av vid dessa dataanalyser och urval har stor betydelse för om myndigheten ska kunna bidra till att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar effektivt. Vilka uppgifter som myndigheten får tillgång till har också betydelse för hur omfattande integritets- intrånget blir. Vi har därför lagt särskild vikt vid att utreda vilka upp- gifter som vi menar behövs för myndighetens dataanalyser och urval. I detta arbete har vi haft ett omfattande utbyte med utredningens experter. Utöver experterna har utredningen haft kontakter med personer som arbetar på analysenheter vid de myndigheter som närmast be- rörs av utredningen. Flera andra myndigheter som , Eko- brottsmyndigheten och har bistått i detta arbete. Vidare har relevant data och dataanalyser diskuterats med experter inom området på olika företag. Utredningen har även anordnat ett seminarium om frågan. Vid besök hos myndigheter i , och , se bilaga 2, har vi lagt särskild vikt vid frågor om vilka typer av upp- gifter som myndigheter använder vid sina dataanalyser och urval. Vi har vid dessa besök även inhämtat information om hur effektiv respektive integritetskänslig de bedömer att behandlingen av upp- gifterna är. 2.3Välfärdssystem och myndigheter som omfattas av utredningens förslag Våra förslag omfattar de centrala delarna av de statliga välfärds- systemen där det är särskilt viktigt att det finns ett förtroende för systemen och där det är av störst betydelse att felaktiga utbetalningar upptäcks och förhindras. Därför omfattas utbetalningar från , , och av myndighetens uppdrag att förebygga, förhindra och upptäcka fel- aktiga utbetalningar. Även arbetslöshetskassorna och omfattas av förslagen. Därutöver omfattas följande myndigheter och organisationer i olika omfattning av våra förslag: , Inspektionen för vård och omsorg och . Även kreditinstitut omfattas i viss mån av våra förslag. Utredningens uppdrag och arbete 2.4.1Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Med felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen avser vi förmån eller stöd som beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt eller lågt belopp.4 Med förmån menar vi ekonomisk förmån i form av bidrag, ersätt- ning, pension och lån för personligt ändamål (utbetalningar till fysiska personer). Det är samma definition av förmån som används i bidragsbrottslagen (2007:612) och i lagen (2008:206) om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. För begreppet stöd använder vi en något bredare definition än ovan nämnda lagar. Där begränsas nämligen stöd till ekonomiskt stöd i form av stöd, bidrag och ersättning som avser en enskild person men som betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde. Enligt vår definition av stöd omfattas även ekonomiskt stöd som betalas ut till eller tillgodoräknas företag eller annan juridisk person men som inte avser enskild.5 Ett ekonomiskt stöd regleras i en lag eller förordning, där det framgår under vilka förut- sättningar stödet kan lämnas och där en utbetalning eller ett till- godoräknande förutsätter att en myndighet i ett beslut har tagit ställning till att villkoren för att ta del av det ekonomiska stödet är uppfyllda.6 Utbetalningar som har sin grund i upphandlade avtal är inte ett ekonomiskt stöd som regleras i lag eller förordning där det framgår under vilka omständigheter som stöd kan lämnas. Därför omfattas inte upphandlade avtal av vår definition av stöd. 4Jämför även med KUT-delegationen som använde följande definition av felaktiga utbetal- ning: En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 63. Se också delegationens rapport Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 18. Mer utförligt pekar delegationen på att en felaktig utbetalning kan uppstå på grund av att en ersättning beslutas och betalas ut på felaktiga eller otillräckliga grunder, vilket i sin tur kan bero på att underlaget i ärendet är felaktigt eller ofullständigt eller som en följd av att ändrade förhållanden inte anmäls eller beaktas . En felaktig utbetalning kan också uppstå då utbetalningen ska verkställas, exem- pelvis i utbetalningsmomentet. 5Det innebär t.ex. att kompensation från för den del av sjuklönekostnaden som överstiger en viss andel av den totala lönekostnaden omfattas. 2018/19:132, Ett starkare skydd för välfärdssystemen s. 21. Utredningens uppdrag och arbete mation om sådana utbetalningar ingå i en granskning av felaktiga utbetalningar, se vidare kapitel 7. KUT-delegationen definierar överutnyttjande som …utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som –felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemet.7 Det kan t.ex. handla om arbetslösa personer som, i frånvaro av till- räckliga kontroller av om den arbetssökande varit aktiv och faktiskt sökt anvisade arbeten, går arbetslösa längre än nödvändigt.8 Över- utnyttjande omfattas inte av vårt uppdrag eller av definitionen ovan av felaktiga utbetalningar. Vi använder i betänkandet begreppet beslutande myndighet när vi avser den myndighet som fattat ett bakomliggande beslut som skulle kunna behandlas i den verksamhet vi föreslår att Myndigheten för utbetalningskontroll ska bedriva. Kontroll är något som bör ses som en aspekt i hela handläggnings- processen/beslutsprocessen: Från det att information lämnas, genom hela beslutskedjan – fram till eventuella efterkontroller.9 Vi ansluter därmed till den definition av kontroll som Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten gjorde: Med kontroll avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Kontroll defi- nieras som en aspekt i hela beslutsprocessen: där processen startar redan vid den information som lämnas till stödmottagare/tjänsteleverantören innan 7KUT-delegationen (2018), Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 1, s. 9. 8Se Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018), Arbetsförmedlingens kontrollarbete, 2018:1. 9SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt, s. 71–77. Utredningens uppdrag och arbete ansökan, och som sedan spänner från att ansökan om stöd/upphandling av tjänst inkommer, genom hela beslutskedjan, fram till att pengar beta- lats ut. Utöver det som sker i beslutsprocessen ryms även efterkontroller i definitionen. Dessa är en viktig komponent för att säkerställa att de i processen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt.10 Utredningen menade att denna breda definition av kontroll ökar förutsättningarna att arbeta preventivt i stället för reaktivt. Något som lätt blir resultatet om kontroll ses som något som görs först efter att beslut har tagits och pengar betalats ut. Det skapar också förutsättningar för en helhetssyn på kontrollverksamheten. Vi använder begreppet dataanalyser i betydelsen att använda verktyg och tekniker för att analysera stora mängder data. Sådana dataanaly- ser kan användas för att upptäcka samband, avvikelser och mönster.11 2.4.6Urval, urvalsmodeller och urvalsträffar Med urval menar vi processen med att ta fram urvalsträffar. Urvals- modeller kan användas för att upptäcka utbetalningar som det kan finnas anledning att anta är felaktiga, urvalsträffar. Urvalsmodeller kan utformas utifrån mönster, samband, avvikelser och andra indika- torer som identifieras med hjälp av dataanalyser. En urvalsmodell bör vara träffsäker, alltså att modellen ska ge så få falska urvalsträffar som möjligt (felaktigt positiva träffar). 10SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt, s. 72. 11OECD beskriver i en rapport hur dataanalyser används inom olika delar av offent- lig förvaltning och tar upp definitioner av begreppet. (2019), A data-driven public sector – Enabling the strategic use of data for productive, inclusive and trustworthy governance, s. 11–16. Utredningens uppdrag och arbete 2.4.7Företag och andra juridiska personer och andra juridiska personer menar vi alla som kan bedriva näringsverksamhet. Även andra, som utan att bedriva närings- verksamhet, mottar stöd från välfärdssystemen omfattas. Det inne- bär att, utöver aktie-, handels- och kommanditbolag, inkluderas även enskild näringsverksamhet (företag) och ideella föreningar och andra organisationer (andra juridiska personer). Uttrycket omfattar också kommuner och regioner (andra juridiska personer) när dessa mottar utbetalningar. Exempelvis kan en kommun komma att få en utbetal- ning via systemet med transaktionskonto när kommunen bedriver assistansverksamhet som berättigar till assistansersättning. Däremot exkluderas fysiska personer som inte är enskilda näringsidkare. 2.5Myndigheter i samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar och brottslighet Myndigheter samverkar på flera sätt för att motverka felaktiga ut- betalningar och brottslighet. Det finns i förvaltningslagen (2017:900) och i myndighetsförordningen (2007:515) ett generellt uppdrag för myndigheter att samverka när det behövs. Bestämmelser om sam- verkan kan också finnas för särskilda frågor i myndigheternas instruk- tioner eller inom regelverk för enskilda förmåner. Dessutom ingår det inom ramen för många regeringsuppdrag att myndigheter ska samverka. Det finns flera exempel på myndighetssamverkan och bransch- samverkan med syfte att motverka felaktiga utbetalningar och brottslighet. Samverkan sker lokalt, regionalt och nationellt. Exem- pel på liknande samarbeten mellan myndigheter finns även från andra länder. Inte minst satsningen mot arbetslivskriminalitet i , A-krim, brukar lyftas fram som en framgångsrik samverkan, se även bilaga 2. Våra förslag syftar till att komplettera och stärka den samverkan som finns. Tre fall av myndighetssamverkan har vi särskilt beaktat i våra överväganden. Utredningens uppdrag och arbete Myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet bedriver tolv myndigheter en myndighetsgemensam samverkanssatsning mot den organiserade brottsligheten.12 Sam- verkansmyndigheterna har upprättat en gemensam organisation och struktur för att bedriva underrättelsearbete. De har även en struktur för att fatta beslut om och genomföra operativa insatser på nationell och regional nivå. Till satsningen är sekretessbrytande bestäm- melser13 kopplade som gör det möjligt för myndigheterna att utbyta information i de ärenden som lyfts där. Myndigheterna pekar på detta som en framgångsfaktor för ett effektivt arbete. ingår, utöver samverkansmyndigheterna, nio s.k. nätverksmyndig- heter i samverkan.14 Fokus för satsningens arbete är bl.a. s.k. strategiska personer och geografiskt utsatta områden. I arbetet ska särskilt beaktas möjlig- heterna till att •stödja samhällets samlade åtgärder att motverka våldsbejakande extremism och bekämpa terrorism, •förebygga, förhindra samt upptäcka brott mot välfärdsystemet.15 Uppdrag att motverka fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet Arbetsförmedlingen, , , , , , och har regeringens uppdrag att –2020 utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöver- trädelser och brottslighet i arbetslivet.16 12Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten omfattar Arbetsförmedlingen, , , , , Kustbe- vakningen, , , , , och (som endast har rätt att ta emot uppgifter, inte lämna uppgifter med stöd av lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet). 13Lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. 14Den utökade nätverkssamverkan förväntas skapa kontakter, kunskapsöverföring och sam- ordningsvinster mellan myndigheterna. Formerna för detta är under utveckling. Polismyndig- heten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet, s. 4. 15Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet, s. 4. 16Regeringsbeslut , A2017/02422/ARM och A2017/00678/ARM. Utredningens uppdrag och arbete Regeringsuppdraget omhändertas av myndigheterna genom en nationell samordningsgrupp samt tre deluppdrag med inriktning på metodstöd, informationsutbyte respektive analys. Avsikten är att alla myndigheter som ingår i arbetet med metodutveckling ska ingå i de fem regionala team som byggt upp för att förstärka kontrollen av företag som medvetet bryter mot lagar och regler för att vinna konkurrensfördelar.17 kon- trollerades närmare 2 000 företag i myndighetsgemensamma kon- troller inom ramen för uppdraget.18 Fördjupat samarbete mot missbruk av välfärdssystemen inleddes ett myndighetsgemensamt arbete för att stärka det myndighetsövergripande arbetet mot bidragsbrott och missbruk av välfärdssystemen. Genom hög kvalitet i kontrollverk- samhet innan utbetalningar görs kan brottslighet avvärjas som incitamenten för brott mot välfärdsstaten minskar. 18 statliga myndigheter19 deltar i arbetet, som syftar till att undersöka vad myndigheterna kan göra ytterligare tillsammans, i första hand inom ramen för de lagar och regler som gäller. Myndigheterna har startat fem gemensamma arbetsgrupper för att förhindra felaktiga utbetalningar: •Fullt ut använda lagen om underrättelseskyldighet, •förbättra informationsutbytet mellan myndigheter, •utveckla gemensamma riskanalyser, •förändra attityder och normer kring välfärdsbrott och •se över möjligheterna till en mer sammanhållen identitetsförvalt- ning.20 17Arbetsmiljöverket (2019), Återrapportering – regeringsuppdrag om metodutveckling för myn- dighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, 2017/065732. 18Arbetsmiljöverket (2019), Lägesrapport – för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, s. 15. 19Arbetsförmedlingen, , , Brå, CSN, , , Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för vård och omsorg, Kriminalvården, , , , Polis- myndigheten, , , , samt . 20Försäkringskassan (2019), Myndigheter fördjupar samarbete mot missbruk av välfärds- systemen, pressmeddelande . Utredningens uppdrag och arbete 2.5.1Förslag om ett råd för korrekta utbetalningar KUT-delegationen hade i uppdrag att lämna förslag på hur delega- tionens arbete kan fortsätta inom befintliga myndighetsstrukturer efter det att delegationen slutfört sitt arbete. Delegation har lämnat förslag om att det ska inrättas ett permanent råd för korrekta ut- betalningar. Till rådet ska knytas ett kansli hos ESV. Kansliet ska också driva det arbete med återkommande omfattningsstudier som delegationen lämnat förslag om.21 Förslagen lämnas mot bakgrunden av att delegationen menar att det inte finns något samlat perspektiv på frågan om felaktiga utbetal- ningar, utan att arbetet bedrivs utifrån berörda myndigheters verk- samheter. För att effektivt kunna motverka felaktiga utbetalningar behöver en helhetssyn på arbetet tillföras. Rådet ska fungera som ett forum där företrädare för regeringen samt de närmast berörda myndigheterna kan träffas för att diskutera utvecklingen av felaktiga utbetalningar, orsakerna till felen och behov av åtgärder. Kansliet ska bl.a. förse regeringen med underlag som möjliggör en samlad och effektiv styrning samt uppföljning. Förslagen bereds inom . KUT- delegationens betänkande har på flera sätt varit ett värdefullt under- lag i vårt arbete. Vi ser dock inte att det finns behov av ett råd eller kansli på ESV om de förslag vi lämnar i detta betänkande genomförs. I kapitel 1 finns våra författningsförslag. Kapitel 3 är ett bakgrunds- kapitel som beskriver problembilden med felaktiga utbetalningar. Vissa frågor beskrivs närmare i de ovan nämnda promemoriorna vi publicerat under arbetets gång. Därefter presenteras i kapitel 4 de huvudsakliga skälen till att vi menar att det finns ett behov av åt- gärder. Här redovisas också en introduktion till de förslag vi lämnar. I kapitel 5 presenteras den del av förslagen som innebär en gemensam struktur för utbetalningar från välfärden i form av ett system med transaktionskonto. I kapitel 6 finns förslag om hur myndigheten ska arbeta med dataanalyser och urval för att felaktiga utbetalningar ska kunna upptäckas och förhindras. I kapitel 7 lämnas 21SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 169–176. Utredningens uppdrag och arbete förslag om myndighetens operativa arbete med granskningar. I kapi- tel 8 finns förslag om hur den myndighet vi föreslår kan stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar. Kapitel 9 innehåller över- väganden och förslag om myndighetens organisation, dimensionering, uppbyggnad m.m. Här finns även förslag som rör verksamhetsskydd och informationssäkerhet. I kapitel 10–11 finns överväganden och förslag som rör person- uppgiftsbehandling samt offentlighet och sekretess. I kapitel 12 redovisas de delar av utredningens uppdrag där vi gör överväganden men inte lämnar några förslag. Det handlar om den enskildes uppgiftslämnande, återkravsfordringar samt överväganden som rör utbetalningar från de kommunala välfärdssystemen. I kapitel 13, 14 och 15 finns förslag om ikraftträdande och över- gångsbestämmelser, konsekvensanalys och författningskommentar. I bilaga 1 finns utredningens direktiv.