sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Detta följer av 25 § tredje stycket förvaltningslagen som i sin tur hänvisar till den s.k. kollisionsbestäm- melsen i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utredningen ser inte att det skulle finns några uppenbara situa- tioner inom arbetslöshetsförsäkringen som skulle kunna uppstå i förhållande till ett allmänt intresse, t.ex. rikets säkerhet. I normal- fallet torde det inte heller kunna uppstå en situation där ett enskilt intresse, dvs. annan än en sökande, skulle vara så starkt att sekretes- sen får företräde framför den sökandes intresse att ta del av materia- let. Det kan dock inte uteslutas att en sådan situation skulle kunna uppstå. Av den anledningen anser utredningen att den föreslagna kom- munikationsbestämmelsen ska kompletteras med en motsvarande bestämmelse som finns i 25 § tredje stycket förvaltningslagen. Förslag: Om en ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för någon prövning i sak ska beslutsinstansen avvisa den. Om ansökan inte i övrigt uppfyller de formella kraven som ställs på en ansökan, ska beslutsinstansen också avvisa den om inte bristen är av ringa betydelse. Beslutsinstansen får inte avvisa en ansökan om den enskilde inte först har förelagts att avhjälpa bristen vid påföljd att ansökan annars kommer att avvisas. Föreläggandet får ske genom delgivning. En ofullständig ansökan eller en ansökan som inte uppfyller formkraven ska avvisas Som framgår ovan är det viktigt att beslut om t.ex. rätten till arbets- löshetsersättning grundar sig på relevanta och fullständiga uppgifter, i syfte att ersättningen som betalas ut ska vara korrekt. Det ligger däri ett ansvar både för beslutsinstansen och den sökande att utreda och medverka i utredningen för att besluten ska vila på tillräckliga grunder. Det saknas bestämmelser om en arbetslöshetskassas möj- ligheter att skiljas från ett ärende utan att pröva det i sak. För myn- digheter finns det bestämmelser i både förvaltningslagen (20 §) och t.ex. socialförsäkringsbalken (110 kap. 10–11 §§) som ger en myn- dighet både en möjlighet och en skyldighet att avvisa en ansökan som är så ofullständig att den inte kan ligga till grund för ett beslut. I socialförsäkringsbalken finns en särskild bestämmelse som anger att en ansökan också ska avvisas om den brister i de formella kraven, om inte bristen är av ringa betydelse. Så som utredningen har förstått det är det inte ovanligt att arbets- löshetskassorna meddelar beslut genom att avslå ansökan med moti- veringen att någon prövning i sak inte har kunnat göras. Enligt utred- ningens uppfattning är det mer följdriktigt att arbetslöshetskassorna i dessa situationer avvisar en ansökan. Det bör därför införas bestäm- melser om avvisning av en ansökan om arbetslöshetsersättning för de fall då en ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak eller om den är behäftad med vissa for- mella brister, dvs. i huvudsak enligt samma kriterier som gäller enligt socialförsäkringsbalken. Skyldigheten att avvisa en ansökan bör vara begränsad till fall där det inte går att få fram sådana uppgifter om de faktiska förhållandena att det över huvud taget är möjligt att genomföra en meningsfull sak- prövning. De formella bristerna kan handla om att en ansökan om arbetslöshetsersättning har lämnats in . Bestämmelsen bör tillämpas med viss försiktighet. En ansökan bör inte avvisas om bristen helt saknar betydelse för prövningen. En sådan ordning liknar i stor utsträckning den ordning som gäller inom socialförsäkringen. Den enskildes rätt att yttra sig innan en ansökan avvisas Det måste vara tydligt för den enskilde att hans eller hennes ansökan kan komma att avvisas om ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för ett beslut. Det är därför, enligt utredningens uppfattning, viktigt att den sökande får möjlighet att avhjälpa bristen innan en avvisning sker. För att säkerställa att en sökande verkligen har fått möjlighet att avhjälpa en brist i ansökan bör beslutsinstansen kunna förelägga den sökande att komplettera ansökan genom delgiv- ning. Genom en sådan bestämmelse blir delgivningslagen tillämplig även på dessa fall. 18.6.1Vem som fattar beslut Förslag: Arbetslöshetskassan ska fatta beslut i ärenden enligt den nya lagen, utom i fall som anges i andra stycket. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska fatta beslut i ärenden om intyg om att med bibehållen arbetslöshetsersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i . Inspektionen får inte förlänga en beslutad period att med bibe- hållen ersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i så att perioden sammantaget överstiger . Enligt den nuvarande ordningen handhar arbetslöshetskassorna arbets- löshetsförsäkringen. Kassorna ska handha försäkringen även enligt det nya regelverket som utredningen föreslår. I saknas det generella regler om vem som fattar beslut enligt lagen. Däremot finns det för vissa typer av ärenden uttryckliga regler som anger vem som fattar beslut. Exempelvis finns det bestämmelser om att arbets- löshetskassorna ska besluta om frånkännande av rätt till arbetslös- hetsersättning (46 § andra stycket ) och anstånd med återbetal- ning av felaktigt utbetald ersättning (68 b § ). Enligt 47 § ska arbetslöshetskassan pröva en sökandes ansökan om arbetslös- hetsersättning. Inom ramen för en arbetslöshetskassas prövning ligger underförstått att kassan också ska fatta beslut om den sökande uppfyller villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning. När det gäller andra delar av regelverket saknas det helt uttryckliga regler om prövning och beslut. Det saknas exempelvis bestämmelser om att det är arbetslöshetskassan som fattar beslut om sanktioner, dvs. om en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersätt- ning. Detta får i stället anses ligga i en prövnings natur av rätten till ersättning utifrån den sökandes ansökan. Som framgår ovan bör en ny lag om arbetslöshetsförsäkring göras mer förutsebar och rättssäker. Utredningen har därför gjort bedöm- ningen att bl.a. handläggningsreglerna bör tydliggöras, både genom nya bestämmelser men också genom en tydligare regelstruktur. Som ett led i att göra handläggningsreglerna mer rättssäkra och förutse- bara finns det enligt utredningen skäl att på ett mer sammanhållet sätt tydliggöra i lagen om arbetslöshetsförsäkring vem som beslutar i ärenden om arbetslöshetsersättning. Genom en sådan lösning blir det tydligare att det är arbetslöshetskassan som fattar alla beslut i ärenden om arbetslöshetsersättning enligt lagen. Det bör därför ut- tryckligen framgå att det är arbetslöshetskassan som beslutar i ären- den enligt lagen. Som framgår nedan kommer IAF, liksom , att pröva och besluta i ärenden om s.k. U2-intyg. Det bör därför uttryck- ligen framgå av bestämmelsen att en arbetslöshetskassa inte beslutar i dessa ärenden. Genom en uttrycklig och generell bestämmelse om att arbetslös- hetskassorna beslutar i ärenden enligt lagen, behövs det inga särskilda sådana bestämmelser i respektive kapitel, t.ex. om återbetalning av arbetslöshetsersättning. Det finns inget behov av att peka ut en särskild arbetslöshetskassa I de allra flesta fall är det den arbetslöshetskassa som den sökande är medlem i eller ansluten till som prövar och beslutar i ärenden om arbetslöshetsersättning. Det finns dock situationer då en enskild är medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa då ett ärende om återkrav, sanktion eller frånkännande av rätt till arbetslös- hetsersättning kan uppstå. Liksom bör en enskild som har ut- trätt ur en arbetslöshetskassa, eller inte varit medlem i en arbets- löshetskassa och inte heller varit ansluten till den kompletterande arbetslöshetskassan, kunna stängas av från och frånkännas rätt till arbetslöshetsersättning. Frågan är om det för dessa situationer behövs ytterligare bestämmelser likt den som finns i 46 § andra stycket för frånkännande av rätten till arbetslöshetsersättning. Ett ärende kan tillkomma på olika sätt i arbetslöshetsförsäkringen. Det vanliga är att en sökande lämnar in en ansökan om arbetslöshets- ersättning. Ett ärende kan även öppnas om en arbetslöshetskassa, t.ex. genom uppgifter från Arbetsförmedlingen, får kännedom om att en sökande kan antas uppfylla de allmänna villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning eller att det kan antas att en sök- ande missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller har orsakat sin arbetslöshet. Oavsett hur ett ärende inleds hos arbetslöshetskassan har kassan en utredningsskyldighet. I denna ligger att utreda om förutsättningar finns för att bevilja den sökande arbetslöshetsersättning eller att t.ex. besluta om att han eller hon ska frånkännas rätten till sådan ersätt- ning. Om en medlem har ansökt om och beviljats inträde i en annan arbetslöshetskassa bör den kassa som tagit emot en ansökan om arbetslöshetsersättning lämna över den tillsammans med relevanta handlingar till den sökandes nya arbetslöshetskassa som får utreda om förutsättningarna är uppfyllda för att bevilja ersättning. Om det däremot rör ett ärende om frånkännande från rätten till arbetslös- hetsersättning är det kriterierna i frånkännandereglerna som bör vara vägledande för vilken arbetslöshetskassa som ska besluta. Det bör därför, liksom , vara den arbetslöshetskassa till vilken uppgifter har lämnats eller skulle ha lämnats som ska pröva och besluta om att en sökande ska frånkännas rätten till arbetslöshetsersättning. Detta gäller även om sökanden är medlem i eller ansluten till den aktuella arbetslöshetskassan. Skälet är att den kassan har tillgång till det underlag som behövs för att kunna fatta ett sådant beslut, t.ex. tidigare underlag för att bevilja arbetslöshetsersättning. På samma sätt förhåller det sig med återkrav av arbetslöshetsersättning. I de fall där den sökande bytt arbetslöshetskassa men lämnat sådana uppgifter att han eller hon i första hand kan uteslutas och i andra hand frånkännas, uppkommer frågan om båda arbetslöshets- kassorna ska utreda ärendet separat. Utredningen anser att det är rimligt att arbetslöshetskassorna utreder frågan om sanktion själv- ständigt eftersom den sökande i ett sådant exempel faktiskt har läm- nat felaktiga eller grovt missvisande uppgifter eller låtit bli att anmäla förhållanden av betydelse för rätten till ersättning, till två arbetslös- hetskassor. Då huvudregeln är att den sökande ska uteslutas i enlig- het med 37 § LAK (vilket är en föreningsfråga) och i andra hand frånkännas (vilket är en försäkringsfråga) är det rimligt att frågorna utreds var för sig av de två arbetslöshetskassorna, även om det skulle kunna medföra två beslut om frånkännande. Utredningen anser mot denna bakgrund att det inte finns behov av att införa specifika bestämmelser om vilken arbetslöshetskassa som ska fatta beslut i ärenden om arbetslöshetsersättning, utöver den generella bestämmelse som föreslås. Beslut av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Liksom för ärenden om arbetslöshetsersättning saknas det uttryck- liga bestämmelser som anger att IAF fattar beslut om U2-intyg. Samma skäl som gäller för beslut om arbetslöshetsersättning gäller för beslut om U2-intyg. Det bör därför finnas en uttrycklig bestäm- melse som anger att IAF ska besluta i dessa ärenden. Enligt artikel 64.1 c, och Rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen, får de behöriga arbetsförmedlingarna eller institu- tionerna förlänga perioden . Av 28 § ALFFo framgår det att IAF inte får förlänga perioden att med bibehållen ersättning söka arbete i något annat EU- eller EES- land eller i så att perioden sammantaget överstiger . Det som gäller enligt ALFFo bör, med en mindre anpassning, gälla även i en ny arbetslöshetsförsäkring. Detta bör emellertid regle- ras i den nya lagen tillsammans med huvudregeln. Förslag: Ett beslut som kan antas påverka en enskilds situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka före- skrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för beslutet. Motivering av beslut – en grundläggande förvaltningsrättslig princip Det är viktigt att allmänheten har tilltro till arbetslöshetskassorna och administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Beslut får inte vara godtyckliga utan måste vila på rättslig grund och vara väl under- byggda. För en enskild som har rätt att klaga på ett beslut är en klar- görande motivering särskilt värdefull. Den kan antingen ge den en- skilde en bekräftelse på att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Det saknas uttryckliga regler om arbetslös- hetskassornas skyldighet att motivera sina beslut. Principen om myn- digheters motiveringsskyldighet är så grundläggande och central för den enskildes rättssäkerhet att motsvarande skyldighet för arbets- löshetskassorna enligt utredningens uppfattning uttryckligen bör framgå av en ny lag om arbetslöshetsförsäkring. Utredningen anser att skyldigheten för en beslutsinstans inom arbetslöshetsförsäkringen att motivera sina beslut, i likhet med mot- svarande reglering i 32 § förvaltningslagen, bör knytas till beslut som kan antas påverka den sökandes situation på ett inte obetydligt sätt. Det innebär att skyldigheten att motivera beslut inte är avgränsat till slutliga beslut, även om dessa torde bli de vanligast förekommande besluten som kräver en klargörande motivering. I likhet med förvalt- ningslagen föreslås inte heller något generellt undantag för motiver- ingsskyldigheten för beslut som inte går den sökande emot. Det for- mella motiveringskravet bör gälla för såväl muntliga som skriftliga beslut. Det är betydelsefullt för de sökande att beslutsinstanserna inom arbetslöshetsförsäkringen på ett öppet, tydligt och enkelt sätt klar- gör hur de har kommit fram till ett beslut. En sådan klargörande moti- vering bör innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för beslutsinstan- sens ställningstagande i ärendet. Syftet med bestämmelsen är inte att beslutet ska innehålla detaljerade redogörelser för hur beslutsinstansen har kommit fram till sin ståndpunkt. Tanken är att beslutet ska bli begripligt för den sökande, utan att motiveringen blir för omfat- tande. I det ligger också att arbetslöshetskassorna och IAF använder ett språk som är enkelt, korrekt och anpassat för mottagaren, utan att krångla till det med byråkratiska uttryckssätt. Sammanfattningsvis anser utredningen att den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring bör ha bestämmelser som innebär att ett beslut ska innehålla en klargörande motivering med uppgift om vilka regler som har tillämpats och vilka omständigheter som har avgjort ären- det. Det är givet att motiveringarna inom denna ram måste få tillåtas att variera när det gäller innehåll och omfång beroende på ärendets komplexitet och beslutets vikt. Genom införandet av en sådan bestäm- melse kommer arbetslöshetskassorna att omfattas av samma moti- veringsskyldighet som gäller för övriga myndigheter, enligt 32 § första stycket förvaltningslagen. Det ska i detta sammanhang påpekas att utredningen inte ser något behov av att införa sådana undantag från motiveringsskyldigheten som följer av 32 § andra stycket förvalt- ningslagen. 18.6.3Underrättelse av ett beslut och hur det överklagas Förslag: Den som meddelar ett beslut enligt den nya lagen ska underrätta den enskilde om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om den enskilde får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om hur det går till. En underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid. Den som meddelar beslutet får bestämma hur underrättelsen ska ske. En underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om den enskilde begär det. Underrättelse får ske genom delgivning. Beslutsinstansen ska underrätta den sökande om beslut Det finns generella regler om myndigheters underrättelseskyldighet i 33 § förvaltningslagen som bl.a. anger att en myndighet som med- delar ett beslut i ett ärende ska underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. I förarbetena till den bestämmelsen anfördes bl.a. följande.3 En självklar utgångspunkt är att den som är part underrättas om ett beslut i ett förvaltningsärende. En part har ett legitimt intresse av att få veta hur ärendet har avgjorts och i de allra flesta fall också vilka beslut som fattats under handläggningen. Nor- malt kan ett beslut inte verkställas förrän parten har fått del av det. Att en part får besked om avgörandet är därför ofta av grundläg- gande betydelse för att beslutet ska få någon praktisk effekt. Utan information om vilket beslut som har fattats kan parten inte inrätta sitt handlande efter beslutet. Dessutom börjar tiden för överklagande i allmänhet inte att löpa förrän beslutet har tillkännagetts för den som har rätt att överklaga. Det saknas motsvarande uttryckliga bestämmelser i om arbets- löshetskassornas underrättelseskyldighet. Enligt utredningen är den här typen av bestämmelser av grundläggande karaktär och viktiga för 2016/17:180 s. 205. att enskilda ska ha en möjlighet att tillvarata sina rättigheter. En per- son som har gjort anspråk på arbetslöshetsersättning har därför på samma sätt som en enskild inom t.ex. socialförsäkringen ett legitimt intresse att få reda på vilka beslut som har fattats och hur ett ärende har avgjorts. Det bör därför införas en bestämmelse i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring som i huvudsak motsvarar 33 § första stycket förvaltningslagen. Även om en sådan bestämmelse inte innehåller någon formell avgränsning till vare sig överklagbara eller slutliga beslut, betyder det inte att det är nödvändigt att underrätta den enskilde om varje beslut som fattas under handläggningens gång i ett ärende. Liksom när det gäller motiveringsskyldigheten för beslut bör skyldigheten för besluts- instansen att underrätta om ett beslut knytas till sådana beslut som kan antas påverka den sökandes situation på ett inte obetydligt sätt. Underrättelse om beslut behövs inte om det är uppenbart obehövligt. Det ska framgå av underrättelsen hur ett beslut överklagas Det är lika viktigt att en sökande inom arbetslöshetsförsäkringen som en enskild i ett annat förvaltningsärende får relevant informa- tion om hur ett beslut kan överklagas. Det bör därför införas en be- stämmelse i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring som i huvudsak motsvarar 33 § andra stycket förvaltningslagen. Av en sådan ny bestämmelse i arbetslöshetsförsäkringen bör det framgå hur ett överklagande går till om ett beslut kan överklagas. Av en sådan bestämmelse bör det även framgå att en underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid. Beslutsinstansen bestämmer hur den enskilde ska underrättas När en beslutsinstans inom arbetslöshetsförsäkringen, som i de flesta fall är en arbetslöshetskassa, ska fullgöra sin skyldighet att under- rätta en sökande om innehållet i ett beslut bör de liksom myndigheter i motsvarande situation själva få avgöra hur det ska ske. Som huvud- regel bör dock underrättelsen vara skriftlig. Underrättelsen kan både ske genom att skicka handlingen med post och på elektronisk väg. I förvaltningslagen finns det bestämmelser om att underrättelse kan ske genom delgivning enligt delgivningslagen. Underrättelse om beslut genom delgivning kan enligt utredningens mening i vissa fall vara lämpligt även inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen anser därför att motsvarande möjlighet att lämna en underrättelse genom delgivning ska finnas för beslutsinstanserna inom arbetslöshetsför- säkringen och att detta uttryckligen ska anges i lagbestämmelsen. 18.6.4När ett beslut gäller Förslag: Beslut enligt denna lag ska gälla , om inte något annat har angetts i beslutet eller bestämts av den instans som ska överpröva beslutet. Skälen för förslaget: Av 57 § följer att ett beslut från en arbets- löshetskassa, IAF eller en domstol gäller , om inte något annat har angetts i beslutet eller bestämts av den instans som ska överpröva beslutet. Den ordningen bör gälla även i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen anser inte att det finns behov av att uttryckligen ange att detta endast gäller beslut fattade av en arbetslöshetskassa, IAF eller en domstol. Anledningen är att det inte finns några andra aktörer än dessa som kan fatta beslut enligt lagen. I avsnitt 20.5.1 föreslår utredningen en bestämmelse som innebär att en överprövande instans, dvs. en domstol, får bestämma att ett överklagat beslut tills vidare inte ska gälla. Förslag: Den som ansöker om, har rätt till eller får arbetslöshets- ersättning ska anmäla ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken på ersättningen till arbetslöshetskassan. Upp- gifter om faktiska förhållanden ska lämnas på heder och samvete, om inte särskilda skäl talar mot det. En anmälan enligt första stycket ska göras och dagar efter det att den sökande fick kännedom om förändringen. En skyldighet att anmäla ändrade förhållanden Som framgår ovan har en sökande en skyldighet att, på heder och samvete, lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av hans eller hennes rätt till arbetslöshetsersättning (se 47 § första stycket ). Den ordningen bör även gälla i ett nytt regelverk för arbets- löshetsförsäkringen. Utredningen föreslår därför att en sökande ska medverka genom att så långt som möjligt lämna de uppgifter som behövs i ett ärende. Uppgifter om faktiska förhållanden ska lämnas på heder och samvete. Utöver den skyldighet en sökande har att lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av rätten till arbets- löshetsersättning, har sökanden även en skyldighet att anmäla sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till arbetslöshetsersätt- ning. Samma skäl för att behålla en ordning där en sökande ska lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av hans eller hennes rätt till ersättning gäller även vad avser skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden. Liksom för uppgifter som lämnas i en ansökan eller under utred- ningens gång bör det ställas krav på att uppgifter i samband med att en enskild anmäler ändrade förhållanden omfattas av kravet att upp- gifter om faktiska förhållanden ska lämnas på heder och samvete. Däremot kan det finnas vissa situationer där det skulle vara orimligt för en sökande att lämna uppgifter på heder och samvete, även när det gäller uppgifter som lämnas genom att anmäla ändrade förhållan- En enskild ska därför endast behöva lämna uppgifter på heder och samvete om inte särskilda skäl talar mot det. Tidsgräns för att anmäla ändrade förhållanden gäller en bortre tidsgräns efter det att den sökande agerat på ett sådant sätt att förutsättningarna ändrats eller fått känne- dom om förändringen, för när en sökande senast ska anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till arbetslöshetsersätt- ningen. Vid införandet av bestämmelsen hänvisade regeringen till förarbetena till bidragsbrottslagen (2007:612) där det framgår att det måste finnas ett begränsat tidsmässigt utrymme för den enskilde att handla innan straffansvar kan inträda och skyldigheten kan anses ha blivit åsidosatt när det finns en skyldighet att anmäla ändrade för- hållanden. Generellt bör inte mer än vad som varit en nödvändig tids- åtgång för anmälan godtas. Hur långt detta utrymme ska sträcka sig i det enskilda fallet får avgöras i rättstillämpningen med ledning av de bestämmelser om anmälningsskyldighet som är aktuella.