sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — I praktiken innebär detta att vårdnadshavare under en gemensam skolvalsperiod ansöker via ett och samma system till fristående och kommunala skolenheter samt till sameskolan. Ett gemensamt skolvalssystem är inte bara kostnadseffektivt utan underlättar processen för både familjer och huvudmän och undviker problem med dubbelplaceringar av elever. Om placeringarna dess- utom organiseras och sker i olika kommuner kan svårig- heter med skolplaceringar över kommungränser undvikas. Ett välfungerande skolval kräver att alla vårdnadshavare har kun- skap om hur skolvalet går till och vilka skolor som finns att välja mellan. Skolval måste alltså vara förenat med god tillgång på infor- mation. ska därför ha i uppdrag att informera såväl om skolvalet som om de olika skolenheter som finns valbara. Huvudmän beslutar själva om sina skolenheters kapacitet liksom vilka urvalsgrunder som ska användas vid respektive skola och lämnar uppgifterna till . ska granska och god- känna de urvalsgrunder huvudmän anmäler. Förslaget har ett flertal fördelar bl.a. att även enskilda huvudmäns urvalsgrunder kommer att granskas samt att prövningen görs före urvalet och inte efter. Inte heller blir granskningen beroende av att någon överklagar ett beslut. Utredningens slutsats är att ett gemensamt, statligt hanterat, skol- val leder till en ökad transparens och rättssäkerhet vid tillämpning av urvalsregler och skolplaceringar. Transparens är en garant för att ur- valsgrunderna tillämpas som avsett och för att urval och skolplacer- ingar sker på ett rättssäkert sätt. Förslaget bedöms också öka till en mer effektiv användning av skolans resurser. Skolbyten får till följd att stora ekonomiska, lokalmässiga och personella resurser inte används fullt ut. Det finns även forskning som visar att skolbyten framför allt under terminerna kan påverka elever negativt. Utredningen föreslår att skolbyten endast ska tillåtas vid terminsstart. Endast om det föreligger särskilda skäl så som exempelvis flytt, ska skolbyten tillåtas under pågående termin. Överprövning av de urvalsgrunder huvudmän ska tillämpa kom- mer att göras av . Utredningens bedömning är att detta leder till en ökad likabehandling av kommunala och enskilda huvud- män. Prövningen görs dessutom innan skolplacering sker, vilket är mer effektivt än dagens ordning, där kommunala huvudmäns placer- ingar kan överprövas först om någon överklagar. Eftersom prövning av samtliga huvudmäns urvalsgrunder ska görs i förhand föreslår utredningen att skolplaceringsbeslut inte ska kunna överklagas av vårdnadshavare. Endast sådana beslut som är hänförliga till eleven, t.ex. flytt till annan skolenhet med om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero ska kunna överklagas. Grunder för skolplaceringar och urvalsregler Hur elever fördelas mellan skolor påverkar såväl kommunala som enskilda huvudmäns förutsättningar att ge alla elever en likvärdig utbildning oavsett elevernas bakgrund, förutsättningar och behov. Vårdnadshavare tenderar att välja skolor som ligger nära hemmet, vilket innebär att boendesegregationen avspeglas i skolsegregationen. Så länge som boendesegregationen är omfattande kommer alltså elev- sammansättningen att skilja sig åt mellan olika skolenheter. Även om fristående skolors urvalsgrunder i princip skulle kunna motverka den skolsegregation som boendesegregationen ger upphov till, så visar forskning att de i stället ytterligare förstärker segregationen. Dagens urvalsgrunder för fristående skolor och principer för placer- ing vid kommunala skolor lämnar ett litet handlingsutrymme för de huvudmän som vill verka för en mindre segregerad skola. För att bryta skolsegregationen krävs att reglerna för skolplacer- ing och mottagande samt urvalsgrunderna ses över i sin helhet, både till den kommunala och den fristående sektorn. Utredningens mål med förslagen är dels att ge huvudmännen verktyg för att minska skolsegregationen, dels att skapa ett skolval där alla sökande har lik- artade möjligheter till en viss skolplacering. Utredningens utgångspunkt är att vårdnadshavares önskemål ska vara styrande för skolplaceringar. Om antalet platser på en skola är färre än antalet sökande elever måste dock ett urval göras. Det är huvudmännen som ska avgöra vilka urvalsgrunder som då ska gälla vid respektive skolenhet. Även i denna del av utredningens förslag har utgångspunkten varit att kommunala och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt ska ha ett likvärdigt regelverk att förhålla sig till. Ansva- ret för att utbildning i kommer till stånd för alla elever ska dock fortsatt vara kommunalt, vilket innebär att regelverket inte fullt ut kan vara lika för enskilda och kommunala huvudmän. Urvalsgrunder som föreslås regleras för kommunala huvudmän Utredningen föreslår att det för kommunala skolor fortsatt ska finnas en garanti för elever att bli placerad vid en skolenhet i närhet till hemmet om vårdnadshavaren inte väljer en annan skola. Utred- ningen väljer att kalla denna princip för rätten till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet för att understryka att rätten handlar om avståndet till skolan, inte en rätt till skolplacering vid den närmaste skolan. Vad som avses med rimlig närhet definieras inte närmare utan får avgöras av faktorer så som bl.a. kommunstruktur, kommunika- tionsmöjligheter och elevens ålder. Utöver detta ska kommunala huvudmän kunna tillämpa ett antal urvalsgrunder. För att omfattas av en urvalsgrund ska vårdnadshavaren ha önskat skolplacering vid den aktuella skolenheten. De urvalsgrunder som ska få tillämpas vid urvalet till en skolenhet är •geografiskt baserat urval, som möjliggör för kommuner att an- vända geografiska kriterier som urvalsgrund. Detta kan användas för att t.ex. öka förutsägbarheten för skolväljande familjer eller för att minska den segregation som boendet ger upphov till, exempel- vis genom strategiskt dragna upptagnings- eller förtursområden, •kvot, vars syfte ska vara att uppnå en mer allsidig social samman- sättning av elever. Det är möjligt att utforma kvoter som siktar in sig på elevers socioekonomiska bakgrund så väl som kvoter som siktar in sig på den socioekonomiska sammansättningen i det område där eleven är bosatt, •skolspår, som innebär att elever som går vid en viss skolenhet ges en garanterad skolplacering vid en annan skolenhet med högre årskurser. Metoden kan underlätta den långsiktiga planeringen för såväl kommuner som vårdnadshavare och ger förutsättningar för sammanhållen utbildningskvalitet och kontinuitet för eleven, och •lika möjligheter, som är en urvalsgrund som ger alla elever samma möjlighet till en skolplacering. Genom att använda urvalsgrunden kan kommunala huvudmän ge möjlighet till skolplacering vid en populär elever som inte är bosatta i närheten av skolan och som inte heller omfattas av en annan ur- valsgrund. Urvalsgrunder som föreslås regleras för enskilda huvudmän Urval till enskilda huvudmäns skolenheter föreslås ske enligt följande urvalsgrunder: •geografiskt baserat urval, som har samma innebörd som för kom- munala huvudmän. Fristående skolor har inte det uppdrag som kommunala skolor har att tillgodose en skolplacering i närhet till hemmet För att fristående skolor fortsatt ska kunna vara ett valbart alternativ även för elever som inte är bosatta i närhet till skolan bedömer utredningen att urvalsgrunden bör begränsas till maximalt av platserna, •kvot, som är detsamma som sådana kvoter som kommunala huvud- män får använda, •verksamhetsmässigt samband mellan skolenheter, och •lika möjligheter, som har samma innebörd som den som kommu- nala huvudmän får använda. Utgångspunkten för urval till enskilda huvudmäns skolenheter är att elever ska ha likartade möjligheter till en viss skolplacering, dvs. ett skolval där platserna inte är tagna för skolvalet. Ur- valsgrunderna kötid och verksamhetsmässigt samband med förskola leder till att platser vid populära fristående skolor redan är tagna när det är dags för skolval. Vid vissa populära skolor innebär det att skol- valet förflyttas till barnets första levnadsår i stället för i samband med skolstart. Elever med vårdnadshavare som inte varit medvetna om att en skolplacering vid en viss fristående skola hade krävt att barnet ställts i kö efter barnets födelse utestängs. Detsamma gäller för de familjer som är nyinflyttade i landet eller kommunen. Den fördel som de familjer som ställt sina barn i kö mycket tidigt har bör vägas emot att det finns fristående skolor som i praktiken inte är öppna för alla barn. Utredningens utgångspunkt är ett skolval där vårdnadshavare för skolvalet har ett faktiskt val. Detta är enligt utredningens bedömning en mycket viktig princip för ett välfungerande skolval. Utredningen föreslår mot bakgrund härav att varken kötid eller urval till förskoleklass genom verksamhets- mässigt samband med förskola ska vara tillåtna urvalsgrunder. Resursernas betydelse för en jämlik kunskapsskola Utredningen har haft i uppgift att se över resursernas betydelse för en jämlik kunskapsskola. Uppdraget omfattar att i) kartlägga och analy- sera de bakomliggande orsakerna till skillnaderna i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa mellan kommunerna och mellan de en- skilda huvudmännen, ii) analysera hur dagens finansiering tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning, samt iii) vilka effekter skillnaderna i avsatta resurser har på kunskapsresultaten. Med utgångspunkt i analyserna ska utredningen iv)presentera förslag i de fall skillnaderna i avsatta resurser behöver minskas för att kunskapsresultaten ska förbättras. Flera orsaker till skillnader i resurser Variationen mellan kommuner vad gäller faktiska resurser per elev i är mycket stor. I kommunen med lägst resurs behöver skolan klara verksamheten för två elever med ungefär samma resurs som verksamheten i kommunen med störst resurs har för en elev. Det kan finnas helt rimliga förklaringar till varför skillnaderna är stora men det finns också en risk att skolornas förutsättningar blir så olika att likvärdigheten påverkas. Skillnader i ekonomiska resurser mellan huvudmän styrs av skill- nader i fyra grundläggande faktorer: •ambition och ambitionsnivå, Skillnader i förutsättningar för verksamheten kan bestå av skillnader i behov relaterade till elevgruppens sammansättning, skillnader i drifts- förutsättningar och skillnader i uppdrag mellan olika huvudmän. Utredningen visar i kapitel 7 att såväl skillnader i avsatt resurs per elev från hemkommunen som kostnad per elev i skola till en del förklaras av skillnader i elevsammansättning. Analysen i kapi- tel 8 visar att resurs per elev är systematiskt högre i kommuner med elever med svagare förutsättningar, när skolans totala kostnader ana- lyseras. Då de riktade statsbidragen inte finns med i analysen blir skillnaden i stället systematisk åt andra hållet: kostnaderna är lägre i kommuner där eleverna har sämre förutsättningar. Den kommunala finansieringen av skolan är alltså omvänt kompensatorisk, och en- dast då statsbidragen inkluderas erhålls en önskvärd kompensatorisk profil av den totala resursen. Resultatet gäller både kostnad per hem- kommun och kostnad per huvudman. Resultatet gäller också om analysen endast omfattar kostnaden för undervisning och elevhälsa för kommunala huvudmän. Skillnader i driftsförutsättningar avser exempelvis regionalt löne- läge, förändring i antal elever eller glesbygdsförhållanden. Analy- serna visar att resurs per elev är systematiskt högre framför allt i glesbygd och i kommuner med minskande elevantal. För skola gäller även att det förväntade löneläget i kommunen samvarie- rar med kostnaderna. Resultaten gäller i huvudsak också om endast kostnaderna för undervisning och elevhälsa i den kommunala grund- skolan analyseras även om löneindex i det fallet bara är nästan signi- fikant. Skillnader i uppdrag finns mellan kommunala och enskilda huvud- män. Kommunala huvudmän har – utöver ansvaret att sörja för skol- skjutsar – dels ett myndighetsansvar som de enskilda huvudmännen inte har, dels ett ansvar att se till att det alltid finns plats i skolan för barn i kommunen. Den faktor som utredningen bedömer är av störst kostnadsmässig betydelse i det avseendet är den merkostnad kom- munala huvudmän har för att alltid kunna erbjuda plats i en skola nära hemmet och konsekvenserna av att den kommunala skolan bär ansvaret att hantera de stora variationer i elevunderlaget som obser- veras . En modell för att uppskatta dessa merkostnader pre- senteras i kapitel 7 och ger vid handen att kommunala huvudmän har haft merkostnader på i genom- snitt till följd av sitt större ansvar. Dessa merkostna- der ska enligt dagens regelverk inte avräknas då kommunerna fast- ställer bidrag till enskilda huvudmän. Skillnader i ambition och ambitionsnivå avser medvetna beslut att upp- eller nedprioritera skolverksamheten i förhållande till andra verksamheter eller i förhållande till vad andra kommuner avsätter för skolan. Utredningen har undersökt men inte kommit fram till ett bra sätt att mäta sådana skillnader och kan också konstatera att ambition, ambitionsnivå och effektivitet i vissa fall kan vara svåra att separera. T.ex. kan ett beslut att behålla en liten skolenhet på landsbygden generera merkostnader som både kan ses som en lokalt utformad ambition, i det fallet att erbjuda skolgång nära hemmet, och som en ineffektivitetskostnad. Effektivitetsskillnader är enligt tidigare gjorda uppskattningar be- tydande, som det finns mycket stora metodologiska ut- maningar som inte kan sägas vara hanterade på ett tillfredsställande sätt i citerade studier. Effektivitetsskillnadernas betydelse för kost- naderna har därför inte kunnat analyseras särskilt. Slutligen har olika kommuner olika finansieringsmöjligheter, dvs. olika möjligheter att avsätta ekonomiska resurser till verksamheten. Olikheterna kan bero på tidigare års ekonomiska förvaltning med över- eller underskott på nivå, om det finns kommunala bolag som genererar över- eller underskott, de skillnader i skattekraft som inte utjämnas av inkomstutjämningen, men kan också bero på det strukturbidrag som utgår till ett antal kommuner före- trädesvis i glesbygd. Ett av de mest stabila resultaten i analysen är att resursen per elev är högre i kommuner med god finansieringsförmåga, kommuner med god ekonomi avsätter i snitt mer medel per elev. Resultatet gäller per hemkommun, skola, och kostnader för undervisning och elevhälsa i skola. Någon analys på huvudmannanivå har inte kunnat göras för en- skilda huvudmän. Däremot har kostnaderna i skola jäm- förts med kostnaderna i verksamhet som bedrivs av enskilda huvud- män. Då hänsyn tas till skillnader mellan huvudmännen vad gäller elevernas socioekonomiska bakgrund, andel elever som varit bosatta i samt skillnad i uppdrag mellan kommunala och enskilda huvudmän, är skillnaden i verksamheternas kostnader liten. Men, eftersom enskilda huvudmän gör vissa överskott är deras totala resurs i genomsnitt något mer generös än den kommunala verksamhetens. Finansieringen av tar delvis hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar De resultat som redogörs för i föregående avsnitt bygger i hög ut- sträckning på statistisk sambandsanalys mellan kostnader per elev i skolan och olika typer av bakomliggande faktorer. Det faktum att kostnaderna är högre i kommuner med stora socioekonomiska ut- maningar indikerar att hänsyn tas till skillnader i behov mellan olika elevgrupper, på kommunnivå. Att kostnaderna per elev är högre i glesbygd, kommuner med krympande elevantal och kommuner med högt förväntat löneläge visar också att kompensation ges för olika förutsättningar att bedriva verksamhet. Även jämförelsen av kom- munala och enskilda huvudmäns finansiering visar att den i huvudsak tycks ta hänsyn till skillnader i förutsättningar. Det faktum att finan- sieringsförmåga på nivå får genomslag i sambandsanaly- serna utgör dock ur likvärdighetssynpunkt ett problem. är det bara ungefär hälften av variationen mellan kommuner, både per hemkommun (drygt hälften) och per skolhuvudman (knappt hälften), som kan förklaras av den uppsättning faktorer som utredningen prövat. Problem i den nationella statistiken för skol- väsendet kan helt säkert förklara en del av den variation som utred- ningen inte lyckats förklara, men skillnader i såväl ambitioner, ambi- tionsnivå som effektivitet torde vara avsevärda. Utredningen erfar att dagens bestämmelser och ordning för tilläggs- beloppen inte fungerar tillfredsställande vilket kan medföra att elever inte alltid får det stöd de behöver och har rätt till. Det verkar också finnas stora skillnader avseende hur kommuner hanterar frågor om tilläggsbelopp. De skolor som samlar elever från olika kommuner uppfattar att ansökningarna om tilläggsbelopp bedöms olika i olika kommuner vilket är besvärande ur ett likvärdighetsperspektiv. Ut- redningen befarar också att tilläggsbeloppen påverkas av kommu- nens allmänna ekonomiska läge, både vad gäller antalet elever som erhåller tilläggsbelopp liksom storleken på respektive tilläggsbelopp. saknas reglering av när bidrag till enskilda huvudmän ska justeras i samband med att en elev byter till en skola med annan huvudman. I flertalet kommuner råder ordningen att skolpengen flyttas från en huvudman till en annan efter att en elev har bytt skola, i vissa fall från och med som eleven flyttat. står frånvalsskolan kvar med kostnader för lärare, lokaler och elevhälsa. Endast vissa mindre kostnader som de för skolmåltider går att justera utan fördröjning. På samma sätt gäller att tillvalsskolan inte med omedelbar verkan kommer att göra de anpass- ningar som den nye eleven motiverar. Huvudmannens in- täkter är därmed rörliga som stora delar av huvudmannens kostnader för verksamheten är mer eller mindre fasta vilket försätter många huvudmän, inte minst de mindre, i en svår situation när en elev väljer att lämna skolan. Resurser spelar roll för resultaten, men sambandet svårfångat i nationell statistik Utredningen har med två olika utgångspunkter jämfört om det går att se vilken effekt de stora skillnaderna i avsatta resurser per elev har på elevernas resultat. I avsnitt 8.1 jämförs de av elevernas hemkom- muner som har lägst respektive högst strukturkorrigerade kostnader. Jämförelsen visar att de har liknande elevsammansättning och enligt kostnadsutjämningen liknande förväntat kostnadsläge. Skolresultaten är slående lika i de två grupperna, trots den betydande kostnads- skillnaden. I avsnitt 8.3 visar jämförelsen mellan de kommunala skol- huvudmän som har lägst respektive högst kostnader att de med lägst strukturkorrigerade kostnader har större utmaningar än de med högst kostnader, men ändå uppnår så gott som lika goda resultat. Denna typ av jämförelser riskerar dock vara missvisande av flera skäl, t.ex. då resurs- och resultatmått inte matchar varandra och att mått för skolans värdegrundsmål saknas. Vidare visar utredningens sammanställning av forskningsresultat i avsnitt 7.1 att det är klarlagt att resurser spelar roll för skolans möjlighet att ge elever det stöd de behöver. Stora resursskillnader mellan kommuner och huvudmän ger helt enkelt stora skillnader i möjlighet att bedriva en god verksamhet. Skillnader i effektivitet kommer troligen alltid att finnas, men skulle med en mer likvärdig finansiering bli mer uppenbara än . Det skulle därmed bli lättare att identifiera de huvudmän som har störst brister i organisation och ledning, och vidta riktade åtgärder, med en mer likvärdig finansiering. Förslag för en förbättrad resursfördelning Mot bakgrund av analysen är utredningens centrala bedömningar och förslag vad gäller resursfördelningen i kapitel 9 att: •Staten behöver ta ett större ansvar för ökad likvärdighet. Staten bör använda finansiella styrmedel i syfte att minska de skillnader mellan kommuner och huvudmän som kvarstår då hänsyn tagits till skillnader i förutsättningar och uppdrag, samt för att säkra en socioekonomisk kompensation. •Ett flertal riktade statsbidrag ska slås samman till ett sektorsbidrag. Det påbörjade arbetet att förändra de riktade statsbidragen till skolväsendet ska fortsätta. Majoriteten av stimulansbidragen till skolväsendet ska läggas samman till ett sektorsbidrag för att stödja skolverksamheten och stimulera skolutveckling utifrån lokala be- hov och prioriteringar med målet att öka likvärdigheten och kvali- teten i undervisningen. Bidraget ska vara socioekonomiskt viktat och beräknas . För att erhålla statsbidrag ska huvud- mannen utifrån analyser av den egna verksamhetens utvecklings- behov sammanställa en treårig handlingsplan för att stärka likvär- dighet och undervisningskvalitet. Resultatet av handlingsplanen ska följas upp och redovisas, och regionala organisa- tion ska följa och stödja huvudmännens arbete. Utöver existe- rande statsbidrag föreslås staten skjuta till ytterligare 3 miljarder till det nya sektorsbidraget. •Beräkningen av grundbeloppet för enskilda huvudmän ska för- ändras. Elevens hemkommun ska göra ett avdrag för de mer- kostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever. Beräkningen av avdraget ska redovisas och motiveras. •Skolpengen ska i vissa fall följa med eleven med viss fördröjning. För att ta hänsyn till skolors behov av stabila förutsättningar föreslår utredningen att bidrag till enskilda huvudmän ska juste- ras med två månaders fördröjning när en elev byter huvudman under läsåret. •Hanteringen av tilläggsbelopp behöver följas upp. Dagens be- stämmelser och ordning för beslut om tilläggsbelopp för elever i fristående skolor som har ett omfattande behov av särskilt stöd behöver utredas vidare. •Frågan om ett större statligt sektorsbidrag behöver utredas vidare. Utredningen bedömer att staten bör ta ett större ansvar för finansieringen av förskoleklassen, och grundsärskolan och eventuellt också andra skolformer. Detta bör ske genom att ett större statligt sektorsbidrag införs för att finansiera under- visningen som bedrivs i skolformerna samt eventuellt också andra kostnadsposter. Sektorsbidraget bör beräknas per huvudman och vara socioekonomiskt viktat. 1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det i 23 kap. ska införas en ny paragraf, 7 c §, av följande lydelse. Sekretess gäller hos i ärende om skolplacering för uppgift om en enskilds per- sonliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon när- stående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 1.2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 2 kap. 1 §, 9 kap. 1 §, 15–15 b §§, 18 §, 20 § och 21 a §, 10 kap. 1 §, 9 §, 30–32 §§, 36 §, 38 § och 40 §, 11 kap. 1 §, 29–31 §§, 35 §, 37 § och 39§, 28 kap. 3 § och 12 § samt 29 kap. 19 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas 14 nya paragrafer, 2 kap. 7 a–7 b §§, 8 c §, 9 kap. 11 a–11 c §§, §§, 10 kap. 13 a–13 c §§, 11 kap. 17 a–17 c §§, 28 kap. 15 a § samt 29 kap. 19 b § av följande lydelse, dels att det närmast före 2 kap. 7 a och 8 c §§, 9 kap. 11 a §, 11 b § och 11 c §, 10 kap. 13 a §, 13 b § och 13 c §, 11 kap. 17 a §, 17 b § och 17 c § samt 28 kap. 15 a § ska införas nya rubriker av följande lydelse. I detta kapitel finns bestämmelser om –huvudmän inom skolväsendet (2–8 a §§), –kommuners resursfördelning (8 b §), –huvudmäns ansvar i fråga om allsidig social sammansättning (8 c §), –ledningen av utbildningen (9–12 §§), –lärare och förskollärare (13–24 §§), –elevhälsa (25–28 §§), –studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§), –registerkontroll av personal (31–33 §§), –kompetensutveckling (34 §), och