sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Utredningen föreslår att följande 13 myndigheter ska vara ut- pekade marknadskontrollmyndigheter: , Bo- verket, , , Folkhälsomyn- digheten, Kemikalieinspektionen, , Läkemedels- verket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårds- verket, , Swedac samt Transportstyrelsen. Det marknadskontrollansvar som har för produkter som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning ska fördelas mellan Kemikalieinspektionen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Marknadskontrollansvaret för EG- gödsel, som har tillsynsansvar för, ska läggas på Kemikalieinspektionen. ska i stället för ansvara för marknadskontroll avseende EU-miljömärket. Enligt artikel 10.2 i EU:s marknadskontrollförordning ska varje medlemsstat utse en eller flera marknadskontrollmyndigheter i sina territorier. Varje medlemsstat ska underrätta kommissionen och Organisation och samordning av marknadskontroll övriga medlemsstater vilka marknadskontrollmyndigheterna är samt deras behörighetsområden. utser regeringen svenska marknadskontrollmyndigheter. I förordningen (2014:1039) om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn jämte bilaga, framgår vilka 17 statliga mark- nadskontrollmyndigheter som ingår i . Det finns dock ytterligare några statliga myndigheter som utför mark- nadskontroll som inte är förtecknade i förordningen. Därutöver ansvarar även kommuner för viss marknadskontroll och för EU- miljömärket ligger ansvaret på ett aktiebolag. Fördelningen av mark- nadskontrollansvaret framgår på flera andra håll i lagstiftningen, bland annat i sektorsspecifika författningar och i vissa förordningar med instruktioner för myndigheter. Det medför att det kan vara om- ständligt för att inte säga svårt, inte minst för ekonomiska aktörer, att hitta information om vilken myndighet som ansvarar för mark- nadskontroll avseende en viss produkt. Det bör även fortsättningsvis ankomma på regeringen att utse marknadskontrollmyndigheter. I syfte att tydliggöra vilka myndig- heter som är utpekade marknadskontrollmyndigheter för de pro- dukter som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning bör myndigheterna och deras respektive ansvarsområden framgå av den förordning med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- kontrollförordning som utredningen föreslår. Berörd sektorslag- stiftning bör ändras i motsvarande delar. I sektorslagstiftningen kommer det även fortsättningsvis att finnas bestämmelser om mark- nadskontroll av produkter som inte omfattas av EU:s marknads- kontrollförordning. Här vill utredningen uppmärksamma behovet av en fortsatt översyn för att den svenska regleringen av all slags marknadskontroll ska bli effektivare, tydligare och mer ändamåls- enlig. Det ska i sammanhanget nämnas att Myndigheten för press, radio och tv har framfört synpunkter om myndighetens marknads- kontrollansvar till utredningen. Eftersom de produkter myndig- heten är ansvarig för inte omfattas av den harmoniserade unions- lagstiftningen i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning, har utredningen inte gjort några överväganden kring Myndigheten för press, radio och tv:s marknadskontrollansvar. Utredningen har inte heller i uppdrag att se över regleringen för produkter som faller utanför förordningens tillämpningsområde. Ett exempel på en sådan produkt är kassaregister, för vilken har påtalat att det Organisation och samordning av marknadskontroll är angeläget att ansvarig marknadskontrollmyndighet utses. Utred- ningen har inte gjort några överväganden om sådana kassaregister. Färre marknadskontrollmyndigheter bör eftersträvas Marknadskontrollverksamhet innebär ofta komplicerade bedöm- ningar och det är främst för att tillgodose behovet av produktkun- skap och teknisk kompetens hos ansvarig myndighet som har delat upp marknadskontrollansvaret på många marknads- kontrollmyndigheter. Enligt kommittédirektivet ska dagens decent- raliserade system som utgångspunkt behållas. I betänkandet Mark- nadskontrollmyndigheter – befogenheter och sanktionsmöjligheter (SOU 2017:69) gjordes bedömningen att marknadskontrollansvaret borde fördelas på färre myndigheter för att effektivisera marknads- kontrollen.1 I remissvaren mottogs det förslaget positivt av flera kommuner och branschorganisationer. Många statliga marknads- kontrollmyndigheter anförde dock att dagens system med ett rela- tivt stort antal marknadskontrollmyndigheter fungerar väl i prak- tiken, att samarbetet genom har utvecklats i en positiv riktning samt att specialistkunskapen på myndigheterna bidrar till ett högt förtroende för deras verksamhet. De statliga mark- nadskontrollmyndigheterna var därför generellt negativt inställda till att fördela marknadskontrollansvaret på färre myndigheter. Utredningen delar den bedömning som gjordes i det förra betänk- andet i denna fråga, särskilt med beaktande av de krav EU:s mark- nadskontrollförordning ställer på resurser för marknadskontroll och ambitionen att strömlinjeforma marknadskontrollen inom EU. Marknadskontroll omfattar en enorm mängd produkter inom vitt skilda sektorer. Genom teknisk utveckling blir såväl produkterna som leveranskedjorna och försäljningsmetoderna mer och mer kom- plicerade. Mot bakgrund av denna utveckling finns behov av att utveckla effektivare metoder för marknadskontroll. Färre marknads- kontrollmyndigheter skulle förenkla arbetet med sådan metodutveck- ling. ska framhållas att god produktkunskap är viktig både för att genomföra relevanta riskbedömningar av vilka produkter som bör kontrolleras och för de konkreta tester som utförs. En organisa- tion med färre marknadskontrollmyndigheter ställer därför krav på 1SOU 2017:69 s. 269 f. Organisation och samordning av marknadskontroll nya arbetsmetoder och utökat utbyte mellan myndigheter. Mark- nadskontrollmyndigheternas arbete skulle då ha fokus på att lokali- sera produkter som behöver kontrolleras, att vidta åtgärder för att få bristande överensstämmelse att upphöra samt att sanktionera kon- staterade överträdelser. Fysiska kontroller eller produkttester skulle kunna utföras genom inhyrd kompetens, både från föreskrivande myndigheter och från externa konsulter. Det finns flera områden där en central tillsynsmyndighet har ett övergripande tillsynsansvar och där den produktspecifika kompetensen införskaffas på annat sätt, till exempel tillsyn över konkurrensreglerna och Swedacs ackrediteringsverksamhet. En liknande ordning bör även kunna tillämpas inom marknadskontrollverksamhet. EU:s marknadskontrollförordning ställer krav på medlems- staterna att säkerställa att marknadskontrollmyndigheterna har de resurser som krävs för en effektiv marknadskontroll i alla distribu- tionskanaler. Det innebär att har en skyldighet att se till att alla marknadskontrollmyndigheter har ekonomiska och personella förutsättningar att bedriva marknadskontroll på den höga ambi- tionsnivå som förordningen förutsätter. I takt med den tekniska utvecklingen och en ökad digitalisering, kan det bli svårt att upprätt- hålla en tillräcklig expertis i den typen av frågor med ett så stort antal marknadskontrollmyndigheter som finns i . Det kan också vara svårt för mindre myndigheter att uppfylla de konkreta krav som kan komma att ställas genom kommissionens genomförandeakter på exempelvis villkor för kontroller och hur ofta kontroller ska utföras (artikel 11.4). Marknadskontroll utgör ofta en mindre del av verk- samheten vid marknadskontrollmyndigheterna. Flera myndigheter har för utredningen påtalat att marknadskontrollverksamheten inte prioriteras inom organisationen. Med anledning av den viktiga funk- tion marknadskontroll fyller ur ett säkerhets- och konkurrens- perspektiv samt den höjda ambitionsnivån från EU:s sida, måste se till att marknadskontroll blir en mer prioriterad uppgift inom myndigheterna. En centraliserad organisation där ett fåtal myndigheter får ett större ansvar skulle kunna höja såväl kompe- på området som prioriteringen av marknadskontroll inom organisationerna. Ett alternativ är att lyfta bort marknadskontroll- ansvaret i vart fall från de myndigheter som endast har ett be- gränsat ansvarsområde. I de fallen skulle omfördelningen av ansvaret Organisation och samordning av marknadskontroll inte få någon större påverkan på myndigheternas verksamhet efter- som det gäller en uppgift som tilldelas små resurser. EU:s marknadskontrollförordning ställer vidare krav på att med- lemsstaterna ska säkerställa att det finns förutsättningar för mark- nadskontrollmyndigheterna att bedriva ett nära samarbete. sker samarbete såväl mellan enskilda myndigheter som genom Marknads- kontrollrådet. Det har för utredningen påtalats att dialogen mellan myndigheterna är god, men att det kan finnas svårigheter att nå sam- syn och agera gemensamt eftersom myndigheterna har olika arbets- sätt och följer olika regelverk. Ett nära samarbete skulle underlättas om färre myndigheter var involverade och om de arbetade med mark- nadskontroll utifrån samma metoder. En förändring som EU:s marknadskontrollförordning medför för svenska marknadskontrollmyndigheter är de nya befogenheter som myndigheterna ska tilldelas. Befogenheterna behandlas närmare i kapitel 9. Det gäller exempelvis befogenheten att göra inspektioner i bostäder, att införskaffa produkter anonymt och att begära ändring av innehåll på onlinegränssnitt. Detta är ingripande befogenheter som, för en rättssäker handläggning, ställer höga krav på mer än pro- duktspecifik kompetens hos marknadskontrollmyndigheterna. Ut- redningen kan konstatera att miniminivån för befogenheter enligt EU:s marknadskontrollförordning tillämpad på det nuvarande svenska decentraliserade systemet, leder till att ett stort antal myndigheter får långtgående befogenheter, varav vissa förbehållits främst brottsbeivrande verksamhet. För att uppfylla förordningens krav på effektiva och avskräckande sanktioner föreslår utredningen att mark- nadskontrollmyndigheterna själva ska få besluta om sanktionsavgifter. Det innebär en skärpning av sanktionsmöjligheterna för flera av mark- nadskontrollmyndigheterna. De ingripande befogenheter och långt- gående sanktionsmöjligheter som följer med ansvaret som mark- nadskontrollmyndighet motiverar att endast en eller ett begränsat antal myndigheter bör utses till marknadskontrollmyndigheter. Till ovanstående ska läggas de skäl det förra betänkandet lade fram för sitt förslag om att minska antalet marknadskontrollmyn- digheter. I betänkandet lyftes bland annat fram att en koncentrering av marknadskontrollansvaret skulle bidra till en bättre överblick för ekonomiska aktörer i fråga om vilka myndigheter som har ansvar för kontroll av en viss produkt. Det är vanligt att produkter faller in under flera marknadskontrollmyndigheters ansvarsområde och de Organisation och samordning av marknadskontroll ekonomiska aktörerna kan både ha svårt att veta vilken myndighet de ska vända sig till och tvingas till fler myndighetskontakter än nödvändigt. Det vore mer resurseffektivt både för de ekonomiska aktörerna och marknadskontrollmyndigheterna om marknadskon- trollen kunde samordnas på ett enklare och tydligare sätt. Färre marknadskontrollmyndigheter skulle även kunna leda till en mer enhetlig tillämpning av regelverken. Sammantaget anser utredningen att de krav som ställs på med- lemsstaterna och deras marknadskontrollmyndigheter genom EU:s marknadskontrollförordning, motiverar att ett mer centraliserat system med en eller ett fåtal marknadskontrollmyndigheter bör eftersträvas. Det skulle också vara ett system som är mer anpassat till de övriga medlemsstaternas och till arbetssättet kring marknads- kontrollfrågor inom EU. I förlängningen skulle nog en marknadskontrollorganisation med en enda marknadskontrollmyndighet med övergripande ansvar skapa bäst förutsättningar för att åstadkomma en kompetent och effektiv tillsyn av att produkter på unionsmarknaden uppfyller gällande krav. Om en sådan myndighet skulle inrättas kan det finnas anledning att överväga om det finns skäl att separera ansvaret för stödfunktion och ansvar för tillsyn. Lagstiftaren har inom andra områden, till exempel inom upphandlingsområdet, varit tydlig med att en sådan uppdel- ning kan vara lämplig. Den uppdelning som har gjorts där innebär att har ansvar för stödfunktionen och har ansvar för tillsyn och sanktionen upphand- lingsskadeavgift. En ordning med en central marknadskontrollmyn- dighet skulle också medföra behov av reglering kring hur ett nära samarbete med de myndigheter som utövar tillsyn inom olika sek- torer av marknaden skulle fungera. Utifrån utredningens uppdrag och begränsade tidsram saknas det emellertid utrymme att lägga fram ett sådant långtgående förslag eller att på ett mer genomgripande sätt begränsa marknadskontrollen till ett fåtal myndigheter. I syfte att ändå inom ramen för uppdraget ta fram ett något mer effektivt system än det nuvarande, föreslås dock en viss begränsning av antalet marknadskontrollmyndigheter genom justeringar i dels nuvarande fördelning av marknadskontroll- ansvaret, dels kommunernas ansvar för marknadskontroll. För över- väganden kring kommunernas medverkan vid marknadskontroll, se kapitel 11. Skulle lagstiftaren välja att centralisera marknadskontrol- Organisation och samordning av marknadskontroll len ytterligare framöver så bedömer utredningen att det kan ske med utgångspunkt i, och vidarebearbetning av, de förslag som lämnas och som utgår från att marknadskontrollen regleras i en sektorsöver- gripande lag som kompletterar EU:s marknadskontrollförordning. Några myndigheter har enligt nuvarande ansvarsfördelning endast marknadskontrollansvar för produkter som omfattas av en eller ett fåtal unionsrättsakter. För dessa myndigheter skulle ansvaret kunna tilldelas andra marknadskontrollmyndigheter med större ansvars- områden i syfte att effektivisera marknadskontrollen. Det gäller sär- skilt och . ansvarar för marknadskontroll av olika produkter som kan komma i kontakt med livsmedel. Myndigheten har inte självständigt mark- nadskontrollansvar för någon unionsrättsakt i bilaga I till EU:s mark- nadskontrollförordning. Utredningen föreslår att marknadskontroll- ansvaret fullt ut bör ligga på den myndighet som har huvudansvaret för marknadskontroll av berörda produkter och att Livsmedelsver- kets ansvar på så sätt renodlas till att utföra offentlig kontroll enligt annan lagstiftning. Det innebär att Kemikalieinspektionen tar över nuvarande ansvar för produkter som omfattas av förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, god- kännande och begränsning av kemikalier och direktiv /65/EU om farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning, samt att Myndighetens för samhällsskydd och beredskap tar över Livsmedels- verkets nuvarande ansvar för produkter som omfattas av förordning (EU) 2016/426 om anordningar för förbränning av gasformiga bräns- len. är tillsynsmyndighet för EU:s förordning om EG-gödsel. Förordningen upphör att gälla och ersätts då av en ny förordning om EU-gödsel2 som omfattar fler produkter än den tidigare förordningen. Marknadskontrollansvaret för dessa produkter kan lämpligen läggas på Kemikalieinspektionen. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009 om fastställande av bestäm- melser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av för- ordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003. Organisation och samordning av marknadskontroll Även Folkhälsomyndigheten3 och Post- och telestyrelsen4 har ett begränsat marknadskontrollansvar för produkter som om- fattas av EU:s marknadskontrollförordning. Enligt utredningen kan det därför finnas skäl att framöver överväga en omfördelning även av dessa myndigheters ansvar. Utredningen föreslår emellertid inte någon sådan ändring. har till utredningen uppgett att det finns ett antal synergieffekter mellan deras regulatoriska verksamhet och den operativa marknadskontrollen, men att en uppdelning av dessa ändå skulle kunna vara möjlig om det medför positiva effekter ur ett helhetsperspektiv. använ- der myndigheten extern kompetens för att genomföra alla tekniska tester av radioutrustning. Det skulle även en annan marknads- kontrollmyndighet som tar över ansvaret för marknadskontrollen kunna göra. För produkter som omfattas av förordning (EG) nr 66/2010 om ett EU-miljömärke är utsett till behörigt organ och ansvarigt för marknadskontroll. Utredningen föreslår att det ansvaret i stället ska ligga på . Utifrån ovanstående omfördelning föreslår utredningen att regeringen ska utse 13 statliga myndigheter som marknadskontroll- myndigheter enligt artikel 10.2 i EU:s marknadskontrollförordning, nämligen , , , Energi- myndigheten, , Kemikalieinspektionen, Kon- sumentverket, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , Swedac samt Transportstyrelsen. Utredningens förslag framgår närmare i bilaga 1 till den föreslagna förordningen med kompletterande be- stämmelser till EU:s marknadskontrollförordning samt bestämmel- ser om marknadskontroll i övrigt. Utredningen har inte övervägt några ändringar avseende mark- nadskontrollansvaret för de myndigheter eller produkter som inte berörs av EU:s marknadskontrollförordning. I den mån det blir aktuellt i ett annat sammanhang bör dock skälen ovan för att minska antalet marknadskontrollmyndigheter beaktas. 3Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. 4Radioutrustning som omfattas av radioutrustningslagen med undantag för radioutrustnings egenskaper när det gäller elsäkerhet. Organisation och samordning av marknadskontroll 8.2.2Fördelning av ansvaret för marknadskontroll Utredningens bedömning: Fördelningen av ansvaret för mark- nadskontroll bör utgå ifrån respektive unionsrättsakt i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning. I de fall det saknas ansvarig myndighet för en produkt som omfattas av en unionsrättsakt i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning behöver sådan ut- ses. Det finns också behov av bestämmelser om samordning mellan marknadskontrollmyndigheter som delar ansvar för en pro- dukt eller produkttyp. I syfte att förtydliga och förenkla ansvars- fördelningen bör utpekade marknadskontrollmyndigheter och deras respektive ansvar framgå av samma författning. Utredningens förslag: Ansvarsfördelningen mellan marknads- kontrollmyndigheter med ansvar för produkter som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning ska framgå i den föreslagna för- ordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- kontrollförordning samt bestämmelser om marknadskontroll i övrigt. Det ska införas en bestämmelse om att marknadskontroll- myndigheterna, i de fall flera myndigheter ansvarar för marknads- kontroll avseende produkter som omfattas av samma unionsrätts- akt, ska samordna sina åtgärder avseende samma produkt eller samma ekonomiska aktör. Ansvarsfördelning utifrån respektive unionsrättsakt Som framgår av kapitel 5 utförs marknadskontroll i av ett stort antal statliga myndigheter som har olika ansvarsområden enligt sektorsspecifika författningar. Därtill utför även landets 290 kom- muner uppgifter som innebär marknadskontroll. I de fall marknads- kontrollansvaret för produkter som omfattas av en viss harmoniserad unionsrättsakt är fördelat på flera marknadskontrollmyndigheter, förekommer det att ansvaret framgår i olika förordningar. Som tidi- gare nämnts medför detta att det kan vara problematiskt att hitta rätt ansvarig myndighet. Dagens reglering är svår att överblicka och det kan skapa en omotiverad osäkerhet kring ansvarsfördelningen. Organisation och samordning av marknadskontroll Ett minskat antal marknadskontrollmyndigheter skulle bidra till en tydligare ansvarsfördelning. Ytterligare ett sätt att göra regel- verket både tydligare och enklare för såväl myndigheter som andra aktörer är att låta ansvarsfördelningen framgå i en och samma för- fattning. Utredningen föreslår därför att det i en förordning uttryck- ligen bör framgå såväl vilka myndigheter som är marknadskontroll- myndigheter som deras respektive ansvarsområde. Eftersom det svenska marknadskontrollansvaret fördelas utifrån produkttyp eller produktegenskaper snarare än utifrån den unions- rättsakt där produktkraven harmoniserats, ser utredningen en risk för att nuvarande marknadskontrollansvar för produkter som om- fattas av EU:s marknadskontrollförordning inte är heltäckande. Det kan också leda till situationer där det är oklart vilken marknads- kontrollmyndighet som ansvarar för att kontrollera en viss produkt. För att säkerställa att det finns en ansvarig marknadskontrollmyn- dighet för samtliga produkter som omfattas av tillämpningsområdet för EU:s marknadskontrollförordning, anser utredningen att ansvars- fördelningen bör utgå ifrån respektive unionsrättsakt som förteck- nas i bilaga I till förordningen. Detta skulle också förenkla arbetet i förhållande till kommissionen och andra medlemsstater, eftersom det arbetet i regel utgår från respektive unionsrättsakt. För produk- ter som omfattas av flera unionsrättsakter innebär detta att flera marknadskontrollmyndigheter kan bli ansvariga för en och samma produkt.5 Som redovisas nedan finns vissa nackdelar med ett sådant dubbelt ansvar, men betydelsen av att säkerställa ett heltäckande marknadskontrollansvar för produkter som omfattas av EU:s mark- nadskontrollförordning väger tyngre. Som utredningen tidigare redovisat är det fler än en marknadskontrollmyndighet som delar på ansvaret för marknads- kontroll av samma produkttyp. Några marknadskontrollmyndig- heter och har fört fram att detta kan medföra en risk för oklarheter avseende marknadskontrollansvaret. Det kan exempelvis bero på att några modeller av en viss produkttyp omfattas av en myn- dighets kontrollansvar, medan andra modeller av samma produkttyp som har andra egenskaper i stället omfattas av en annan myndighets ansvar. Det finns en risk för att en otydlig ansvarsfördelning leder 5Ett exempel är motordrivna portar som både är en maskin och en byggprodukt och därför omfattas av både direktiv /42/EG om maskiner och förordning (EU) nr 305/2011 om byggprodukter. Organisation och samordning av marknadskontroll till att vissa produkttyper faller mellan stolarna när det gäller kon- troller. Likaså kan gränsdragningsproblem vara betungande för eko- nomiska aktörer som inte vet vilken myndighet som är ansvarig och som därför kan behöva ha kontakt mer fler myndigheter än nödvän- digt. Det är något som lyftes fram av flera representanter för när- ingslivet i remissvaren till ovan redovisade betänkande SOU 2017:69. Enligt utredningen finns flera fördelar med att tilldela marknads- kontrollansvaret för en produkt enbart till en marknadskontroll- myndighet. Framför alltskulle ansvaret bli tydligare och risken för dubbelarbete eller att en produkt faller mellan stolarna skulle minska. Vid en sådan ordning skulle produktkunskapen behöva hanteras inom ramen för samarbete mellan myndigheter eller genom att kompetensen köps in. Mot detta måste värdet av att bibehålla dagens höga nivå av specialistkompetens på de enskilda marknadskontroll- myndigheterna ställas. Den stora kunskapen bidrar till ett högt för- troende för de kontroller som marknadskontrollmyndigheterna utför. Behovet av produktkunskap för att utföra adekvata riskbe- dömningar och effektiva kontroller kommer också att kvarstå. Dess- utom kan kontroller av produkter antas blir mer heltäckande om flera myndigheter med skilda expertområden, så som strålning, elektriska egenskaper och brännbarhet, ansvarar för samma produkt. Om ansvaret läggs på en myndighet finns det risk för att vissa produktegenskaper kan komma att kontrolleras i mindre utsträck- ning, särskilt om de inte utgör en direkt fara för användaren. Med beaktande av ovanstående anser utredningen att det inte utan ytter- ligare utredning är motiverat att ta bort ett delat ansvar till förmån för ett tydligt ensamansvar.