sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Det är utredningens uppfattning att bestämmelserna om anmälningsskyldighet trots detta ska omfatta alla verksamheter, eftersom anmälningsskyldigheten inte bör göras beroende av vilken SOU 2019:64 Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor information en huvudman eventuellt lämnat till annan myndighet. Information om konfessionell inriktning som framgår av skolenhets- registret bör dock som regel kunna ligga till grund för Skolinspektion- ens tillsyn även om någon särskild anmälan om konfessionell inrikt- ning inte ges in till myndigheten. Om en konfessionell inriktning inte anmäls Som konstaterats ovan innebär vårt förslag till definition av kon- fessionell inriktning i avsnitt 11.4.5 att det endast är i verksamheter som anmält en konfessionell inriktning som huvudmannen kan ini- tiera och genomföra konfessionella inslag enligt vår definition i av- snitt 11.4.3. Den anmälningsskyldighet vi föreslår i detta avsnitt innebär följaktligen att en fristående skola eller förskola eller ett fri- stående fritidshem inte kan genomföra konfessionella inslag om huvudmannen inte har anmält till tillsynsmyndigheten att verksam- heten har en konfessionell inriktning. Om en verksamhet inte an- mält konfessionell inriktning till tillsynsmyndigheten men ändå be- finns anordna konfessionella inslag bör verksamheten bli föremål för tillsyn och efter utredning kunna föreläggas att vidta nödvändiga åtgärder, t.ex. genom att anmäla ändrad inriktning eller att upphöra med de konfessionella inslagen. Ett sådant föreläggande bör kunna förenas med vite. Vid särskilt avancerade fall av överträdelser kan det inte uteslutas att det kan bli aktuellt att återkalla huvudmannens godkännande. Om huvudmannen har lämnat information om kon- fessionell inriktning till och inriktningen framgår i Skol- enhetsregistret bör det inte kunna bli fråga om vitesföreläggande eller andra ingripande åtgärder. Information som anmälningsskyldigheten avser En fråga som infinner sig är om en skyldighet att anmäla konfessio- nell inriktning kan anses kränka enskildas religionsfrihet, och då sär- skilt den negativa religionsfriheten som ju stadgar att ingen av det allmänna får tvingas att ge till känna sin åskådning i religiöst hän- seende (se avsnitt 3.2.2). Vi bedömer dock att den uppgift som bör lämnas till berörd myndighet med anledning av anmälningsskyldig- heten är uppgiften att verksamheten har en konfessionell inriktning, Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor inte vilken den konfessionella inriktningen är. Den uppgift om kon- fessionell inriktning som kommer att finnas hos berörd myndighet, dvs. Skolinspektionen eller kommunen, avslöjar alltså bara att verk- samheten har en konfessionell inriktning, inte vilken religion verk- samheten inriktar sig mot. Det bör också framhållas att de uppgifter som enligt förslaget registreras är att den fysiska eller juridiska person som är huvudman för verksamheten avser att bedriva denna med konfessionell inrikt- ning. Det handlar ju inte om att registrera att den fysiska personen, eller, när huvudmannen är en juridisk person, någon av de fysiska personer som ingår i den personkrets som beskrivs i 2 kap. 5 a § skollagen, tillhör en viss religion. Registreringen i sig innebär alltså inte mer än att verksamheten i fråga har en viss konfessionell inrikt- ning. Mot detta kan naturligtvis ställas att det faktum att en enskild verksamhet enligt skollagen har en registrerad konfessionell inrikt- ning kan anses peka på att även barn eller elever vid verksamheten tillhör den aktuella konfessionen. Även om det inte registreras vilken konfession som verksamheten riktar sig till framgår det ofta ändå på annat sätt, ibland redan genom verksamhetens namn men annars på dess hemsida eller i annat informationsmaterial. Denna information är dock tillgänglig för den intresserade och framhålls inte sällan i verksamhetens externa marknadsföring. Vidare har utred- ningen under arbetets gång kunnat konstatera att det på de allra flesta verksamheter med konfessionell inriktning förekommer barn eller elever som inte tillhör den religion som verksamheten riktar sig mot. Att ett barn eller en elev är inskriven vid en verksamhet med konfessionell inriktning är alltså inte liktydigt med att barnet eller eleven tillhör den religion som verksamheten vänder sig mot. Data- inspektionen har också i ett beslut funnit att enbart den uppgiften att en fysisk person går på en skola som har konfessionell inriktning inte ensamt torde avslöja den fysiska personens religiösa eller filo- sofiska övertygelse men att uppgiften, tillsammans med andra upp- gifter om den fysiska personen skulle kunna avslöja dennes religiösa eller filosofiska övertygelse och därmed utgöra en s.k. känslig person- uppgift (Datainspektionens beslut , dnr 316-2016). SOU 2019:64 Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor Om en konfessionell inriktning utgår Som vi konstaterat innebär det faktum att en verksamhet har en kon- fessionell inriktning att vissa särskilda frågor måste uppmärksammas i tillsynen av verksamheten, och informationen om en sådan inrikt- ning är av stor vikt för tillsynande myndigheter och andra som be- rörs av verksamheten. På motsvarande sätt är det också av intresse för sådana berörda om en verksamhet avvecklar en konfessionell in- riktning och övergår till icke-konfessionell inriktning. Tillsynen kan i sådana situationer t.ex. avse om verksamheten har övergått till en icke-konfessionell inriktning eller om den alltjämt innehåller konfes- sionella inslag. Därför föreslår vi att en huvudman även ska anmäla till tillsynsmyndigheten om en konfessionell inriktning utgår. 13.2En samlad godkännandeprövning och tillsyn för fristående förskolor och vissa fristående fritidshem Utredningens bedömning: Det bör övervägas om uppgiften att godkänna enskilda som huvudmän för fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till en fristående skolenhet, samt uppgiften att utöva tillsyn över dessa verksamheter, ska samlas hos en central myndighet. Enligt nuvarande lagstiftning är det kommunen som svarar för frågor om godkännande av enskilda som huvudmän för fristående förskolor och fristående fritidshem som inte tillhör en fristående skolenhet. Kommunen ansvarar även för tillsynen av dessa verksamheter. Som kan konstateras utifrån vår redogörelse i kapitel 8 samt i avsnitt 7.6.6 innebär det att det är 290 olika kommuner, med mycket varierande såväl ekonomiska som personella förutsättningar, som har att genomföra såväl den inledande granskningen och godkän- nandet av nya huvudmän som den efterföljande tillsynen. Det finns alltså 290 potentiella tillsynsmyndigheter för dessa verksamheter. Som framgått i vår referensgrupp innebär det t.ex. att en huvudman som valt att etablera sig i flera olika kommuner har att genomgå såväl godkännandeprövning som tillsyn enligt system och rutiner som kan variera stort, och ofta också gör det, mellan olika kommuner. Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor har ifrågasatts om detta är en rationell och rättssäker modell för att hantera godkännande- och tillsynsprocesser. Utredningen noterar att skolmyndighetsutredning (U 2017:04) i sitt betänkande, Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola (SOU 2018:41), har föreslagit att tillsynen av förskola, pedagogisk omsorg och vissa fritidshem ska flyttas från kommunen till en central nyinrättad myndighet, . Detsamma gäller prövning av godkännande och rätt till bidrag för dessa verksamheter. anför som skäl för sina förslag bl.a. följande. Tillsyn är en verksamhet som kan ha mycket ingripande effekter för de huvudmän som granskas, särskilt för enskilda huvudmän som kan få sitt godkännande att bedriva verksamhet återkallat. Starka rättssäkerhetsskäl talar därför för att den behovsprövade tillsynen ska bedrivas på ett enhetligt sätt och med likvärdig kvalitet över hela landet. Kommunerna har vitt skilda förutsättningar att fullgöra detta uppdrag och många kommuner har inte tillräckliga förutsättningar att utföra tillsynen på ett rättssäkert sätt. Ansvaret för tillsyn av fristående förskolor ska därför flyttas från kommunerna till en statlig tillsynsmyndighet. Skollagens regler om tillsyn bygger på principen om att det är den myndighet som lämnar ett godkännande som också utövar tillsyn över verksamheten. Denna princip bör gälla även i fortsättningen och även ansvaret för att god- känna enskilda huvudmän föreslås därför flyttas från kommunerna till den centrala myndigheten och förläggas nationellt. Samma sak bör även gälla fritidshem med enskild huvudman där kommunerna har ansvar för att fatta beslut om godkännande och utövar tillsyn. Enligt skolmyndighetsutredningen kan förslaget anses innebära en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen, eftersom kom- munen inte längre får rätt i att besluta i dessa frågor som avser verk- samhet inom deras område. innebär förslagen att obliga- toriska uppgifter som kommuner ålagts av staten försvinner. Regelverket för tillsyn och godkännande respektive rätt till bidrag är också oförändrat. Tillsyn och godkännande av enskilda huvudmän för skolor ligger redan under statens ansvar och förändringen får en- ligt skolmyndighetsutredningen ses som nödvändig i förhållande till ändamålet, särskilt med beaktande att den nuvarande ordningen för tillsyn fungerar tämligen olika mellan kommuner, vilket inte kan an- ses rättssäkert. SOU 2019:64 Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor dess förslag innebär att tillsynen framgent blir rättssäker och lik- värdig för alla skolformer i skolväsendet.1 Vidare har Skolinspektionen granskat kommunernas tillsynsansvar över fristående förskolor2 och funnit att kvaliteten i kommunernas tillsyn av fristående förskolor varierar. Skolinspektionen fann att en tredjedel av de 35 kommuner som ingick i granskningen behövde utveckla sin tillsyn av fristående förskolor. Vidare konstaterades att det är mycket varierande i vilken omfattning kommunerna granskar hur de fristående förskolorna genomför sitt uppdrag utifrån läro- planens krav. Skolinspektionens bedömning var att två tredjedelar av de granskade kommunerna behöver utveckla sin tillsyn av de fristå- ende förskolornas arbete med läroplansmålen. Det finns enligt gransk- ningens resultat också uppenbara brister i kommunernas besluts- fattande efter tillsyn av fristående förskolor. Endast i av kommunerna som granskats bedömer Skolinspektionen att tydliga beslut efter tillsyn har fattats. Mer vanligt är att endast ge rekom- mendationer och påtala utvecklingsområden för de enskilda huvud- männen, vilket skapar oklarheter för både förskolechefer och huvud- män om vad de behöver åtgärda i verksamheten. Flera kommuner i granskningen visar också på osäkerhet i hur de ska använda skol- lagens sanktionsmöjligheter för att komma tillrätta med problem i de fristående förskolorna. Även av vår kommunenkät (se avsnitt 8.8) framgår att den tillsyn som kommunerna bedriver förefaller variera kraftigt mellan olika kommuner. Vissa av de brister eller otydligheter som Skolinspek- tionen lyft fram i sin granskning återkommer också i de tillsynsbeslut som vi har tagit del av i anslutning till enkäten, t.ex. att kommunen endast ger rekommendationer eller påtalar förbättringsområden. Det behöver naturligtvis inte vara en nackdel att varje kommun har möjlighet att inrätta sin verksamhet efter vad som passar för de lokala förhållandena. Det kan dock ändå ifrågasättas om det är det bästa sättet att genomföra uppgiften att kontrollera att de fristående enheterna följer regelverket. Vidare ansvarar kommunerna också för den prövning som ska föregå ett godkännande som huvudman för enskilt bedrivna förskolor och vissa enskilt bedrivna fritidshem. Denna prövning ställer redan 1SOU 2018:41 s. 372 f. 2Statens skolinspektion, Kommunernas tillsyn av fristående förskolor, Kvalitetsgranskning 2016:3, dnr 40-2014:5632, 2016. Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor enligt dagens lagstiftning höga krav på den godkännande myndig- hetens förmåga att granska potentiella huvudmän. Våra förslag i kapi- tel 12 om förstärkt ägar- och ledningsprövning och stärkt kontroll av huvudmän genom huvudmannaförsäkran kommer att göra denna prövning än mer grannlaga. Vidare innebär våra förslag i avsnitt 11.4.4 om information om konfessionella inslag i förskolan samt i avsnitt 13.1 om anmälningsskyldighet att det tillsyns- och kontrollansvar som åligger kommunen fördjupas och utvidgas. Det är därför vår bedömning att det finns skäl att överväga om de uppgifter i fråga om godkännande och tillsyn av fristående förskolor och vissa fristående fritidshem som åvilar kommunerna ska kvar- stå hos dessa, eller om uppgifterna i stället bör samlas hos en central myndighet som är fallet med övriga fristående verksamheter enligt skollagen. Ett motsvarande förslag har som beskrivits ovan förts fram av skolmyndighetsutredning (SOU 2018:41). Utred- ningen bedömer att en sådan organisatorisk förändring skulle inne- bära att godkännande och tillsyn av dessa verksamheter skulle bli mer enhetlig och även effektiviseras, vilket skulle innebära att verksamheten sker på ett mer likvärdigt sätt och med högre kvalitet. Det är också en förändring som vi bedömer skulle välkomnas av en- skilda huvudmän. Även vissa kommuner torde välkomna en sådan ordning. Det är vår slutsats att en så pass ingripande förändring av godkännande- och tillsynsverksamheten måste bli föremål för ytter- ligare överväganden och också kan anses ligga utanför det utrednings- uppdrag som ligger i våra utredningsdirektiv. Vi nöjer oss därför med att redovisa vår bedömning i frågan och lämnar till regeringen att göra de ytterligare överväganden som frågan kan föranleda. 14Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider I det här kapitlet redovisar vi förslag och ställningstaganden rörande skolavslutningar i gudstjänstlokaler och uppmärksammandet av tradi- högtider inom skolväsendet. Av utredningens direktiv följer att vi ska undersöka om det finns ett behov av att ändra skollagen (2010:800) för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och in- riktning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra tradi- högtider. Om vi bedömer att så är fallet ska vi lämna nöd- vändiga författningsförslag samt analysera hur ett förslag till en sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund. Skolans värdegrund framgår av 1 kap. 4 och 5 §§ skol- lagen. I 1 kap. 4 § skollagen stadgas att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för mänskliga rättigheter. Av 1 kap. 5 § skol- lagen framkommer bl.a. att utbildningen ska utformas i överens- stämmelse med mänskliga rättigheter som individens frihet och integ- ritet. tillkännagav för regeringen att riks- dagen ställde sig bakom det utbildningsutskottet anför om att det ska införas ett undantag från 1 kap. 6 § skollagen med innebörden att konfessionella inslag med tonvikt på den gemensamma samvaron ska få förekomma i offentliga skolor, i annan utbildning än under- visning, i samband med firandet av skolavslut- ningar och andra traditionella högtider (bet. 2015/16:UbU14, rskr. 2015/16:228). I de motioner som refereras i tillkännagivandet förordas att ”enstaka konfessionella inslag som syftar till att överföra Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider och utveckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv” borde vara tillåtna i utbildning med en offentlig huvudman (mo- tion 2014/15:2839). Vidare föreslås ”att landets skolor ska vara skyldiga att ordna traditionella avslutningar för de elever och föräldrar som så önskar” (kommittémotion 2014/15:2744 och motion 2015/16:1847). I kommittémotion 2015/16:2878 föreslås följande tillägg till 1 kap. 6 § skollagen: ”Undantag från 6 § får i offentliga skolor förekomma under ett skolår i samband med firandet av tradi- högtider.” I motion 2014/15:2385 efterfrågas riktlinjer för skolavslutningar i kyrkan i enlighet med grundlagen. Det framhålls att deltagandet i sådana delar av utbildningen som innehåller kon- fessionella inslag ska vara frivilligt för eleverna. Enligt tillkännagivande ska nödvändiga överväganden och avgränsningar göras vid regeringens utformande av bestämmelsen. I propositionen En skyldighet att erbjuda lovskola (prop. 2016/17:156) görs mot bak- grund av remissinstansernas synpunkter bedömningen att frågan om undantag från 1 kap. 6 § skollagen behöver utredas ytterligare. Under utredningens arbete har ytterligare frågor med anknytning till besök i gudstjänstlokaler aktualiserats. En sådan fråga är vilka skillnader mellan skolor med konfessionell inriktning respektive sko- lor utan sådan inriktning som är motiverade i detta sammanhang. Av skollagen framkommer som tidigare nämnts att den offentliga skolan ska vara icke-konfessionell. I propositionen Ny skollag – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165 s. 227) definieras icke-konfessionell undervisning som undervisning som ges på veten- skaplig grund och som är saklig och allsidig utan ”några som helst inslag av utövande bekännelsekaraktär”. De exempel på konfessio- nella inslag som ges i propositionen är ”bordsbön, högläsning av reli- giösa berättelser eller kyrkobesök” (a.a.). Denna breda definition av konfessionella inslag har relevans för hur frågor om skolavslutningar och andra traditionella högtider hanteras enligt gällande rätt. Viss vägledning ges i Statens skolverks juridiska vägledning. Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider I publikationen Skol- och förskoleverksamhet i kyrkan eller annan religiös lokal, (juridisk vägledning ) ger väg- ledning rörande skol- och förskoleverksamhet i kyrkan eller annan religiös lokal. bedömning är att det i skolor med offent- lig huvudman samt i fristående skolor med icke-konfessionell inrikt- ning finns ett visst utrymme för att skolavslutningar förläggs till guds- tjänstlokaler. anser även att gällande lagstiftning lämnar utrymme för att under skolåret uppmärksamma högtider med religiöst ursprung genom t.ex. samlingar. Enligt vägledning kan i skolor utan konfessionell inriktning en skolavslutning som en del av utbildningen och under vissa förutsättningar förläggas till en guds- tjänstlokal, utan att avslutningen därför anses utgöra ett konfessio- nellt inslag. De förutsättningar som, enligt , måste vara uppfyllda för att avslutningen eller samlingen ska kunna hållas i en gudstjänst- lokal är att aktiviteten utformas runt den gemensamma samvaron, traditionen och högtidligheten. Enligt vägledning får inte bekännande eller förkunnande inslag förekomma. Däremot anser att det är möjligt att sjunga sådana psalmer som är tydligt förknippade med traditioner för skolavslutningar, t.ex. Den blomster- tid nu kommer. Det är enligt (juridisk vägledning s. 2) också möjligt att under skolåret ha samlingar med anledning av ”hög- tider med utgångspunkt i kristendomen eller andra religioner”. En skola utan konfessionell inriktning kan exempelvis uppmärksamma advent genom att tända adventsljus utan att detta enligt vägledning ska anses utgöra ett konfessionellt inslag i skollagens bemärkelse. En förutsättning är enligt bedömning att uppmärksammandet inte omfattar bekännande eller förkunnande in- slag som bön, välsignelse eller trosbekännelse eller på annat sätt för- medlar religiösa budskap. Rektor eller förskolechefen ansvarar enligt vägledning för att en samling i samband med en religiös högtid är förenlig med skollagens bestämmelser, dvs. utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar, mänskliga rättigheter samt vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider Skolavslutningar och samlingar med anledning av traditionella hög- tider ses som en del av utbildningen i övrigt, inte som en del av undervisningen. En konsekvens av detta är, enligt , att barn och elever i en icke-konfessionell skola med offentlig eller annan huvudman inte kan medges befrielse från inslagen enligt 7 kap. 19 § skollagen. I vägledning (s. 5) formuleras detta enligt följ- ande: Regleringen i skollagen om befrielse att delta i vissa obligatoriska inslag är kopplad till undervisning och inte till utbildning. Eftersom skol- avslutning inte är en del i undervisningen kan denna bestämmelse inte användas av en elev för att bli befriad från att delta i en skolavslutning i kyrkan. Av vägledningen framgår inte vad som skulle kunna utgöra giltigt skäl för att utebli från verksamhet i obligatoriska skolformer enligt 7 kap. 17 § första stycket skollagen i förhållande till elevers negativa religionsfrihet, dvs. rätten att i förhållande till det allmänna stå utan- för en religion och inte tvingas att uppge sin religiösa tro. Det disku- teras inte heller om elever på annat sätt har möjlighet att befrias från aktiviteter i gudstjänstlokaler, t.ex. genom möjligheten till kortare ledighet för enskilda angelägenheter enligt 7 kap. 18 § skollagen. I fristående skolor med konfessionell inriktning är det möjligt att som en del av utbildningen ha konfessionella inslag (1 kap. 7 § skol- lagen). Det innebär att en skola med konfessionell inriktning får ha en skolavslutning i en gudstjänstlokal eller att en samling i anslut- ning till en religiös högtid kan ha konfessionella inslag. påminner i sin vägledning om att deltagandet i utbildningsmoment med konfessionella inslag ska vara frivilligt för den enskilde eleven även om eleven valt att gå på en skola med konfessionell inriktning. Enligt är det därför viktigt att skolan på förhand infor- merar om utformningen av exempelvis en skolavslutning så att det finns möjlighet för elever att avstå från avslutningen eller delar av den. Sammanfattningsvis innebär vägledning alltså att en avslutning i skolor utan konfessionell inriktning kan ske i en kyrka om den utformas så att tonvikten ligger på traditioner, högtidlighet och den gemensamma samvaron och det inte förekommer bön, välsignelse eller trosbekännelse. Befrielse från deltagandet kan enligt inte medges enligt 7 kap. 19 § skollagen. Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider enskilt bedriven skolverksamhet med konfessionell inriktning kon- staterar att sådana konfessionella inslag, enligt 1 kap. 7 § andra stycket skollagen, ska vara frivilliga. 14.3Förslag i promemorian Vissa skollagsfrågor I promemoria Vissa skollagsfrågor – Del 2 (U2014/5176/S) föreslås att enstaka inslag med konfessionell prägel ska tillåtas i skolverksamhet med offentlig huvudman. Dessa förslag har inte lett till lagstiftning. Enligt förslaget i promemorian skulle sådana inslag vara religionsneutrala och tillåtas vid skolavslut- ningar och andra högtider om syftet är att överföra och utveckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv. En skolavslutning skulle därmed kunna firas i en gudstjänstlokal. Enligt förslaget skulle barn och elever kunna avstå från såväl det konfessionella inslaget som hela den aktivitet som inslaget ingick i. Promemorians förslag till ett nytt andra stycke i 1 kap. 6 § skollagen löd: Trots första stycket får det i annan utbildning än undervisning före- komma enstaka konfessionella inslag som syftar till att överföra och ut- veckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv. Deltagandet i sådana delar av utbildningen som innehåller konfessionella inslag ska vara frivilligt. Detta förslag ledde inte till lagstiftning. Enligt promemorian (s. 209) skulle en präst eller motsvarande tillåtas att utföra vissa handlingar av konfessionell art: I de fall en präst eller motsvarande medverkar bör denne tillåtas att utföra handlingar som måste betraktas som konfessionella.