sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Vi inleder med ett avsnitt där vi analyserar för- och nackdelar med konfessionella inslag i skolväsen- det utifrån olika perspektiv (kapitel 7). Därpå följer i kapitel 8 vår kartläggning av hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket. I kapitlet redovisar vi också viss statistik om verksamheter med konfessionell inriktning. I kapitel 9 gör vi sedan en internationell jämförelse över hur frågor om konfessionella inslag m.m. har reglerats i ett antal jämförbara europeiska länder. I kapitel 10 analyserar vi sedan vad som följer av svensk och internationell rätt i fråga om konfessionella inslag i skol- väsendet. I del C går vi över till de överväganden och förslag som utred- ningen lägger fram. Vi inleder i kapitel 11 med våra förslag på defini- tioner av utbildning och undervisning men också definitioner som rör konfession, inklusive vissa anslutande förslag och överväganden. Därefter följer i kapitel 12 våra förslag och överväganden när det gäller ägar- och ledningsprövning. Därefter kommer kapitel 13 där lämnar förslag om anmälningsskyldighet för konfessionell inriktning. I kapitel 14 redovisar vi sedan våra förslag och bedöm- ningar som rör skolavslutningar och uppmärksammande av andra högtider i gudstjänstlokaler. Efter detta följer i kapitel 15 våra för- slag rörande etableringsstopp och bedömningar av konsekvenser av Utredningens uppdrag och arbete I kapitel 16 behandlas våra förslag och ställningstaganden kring ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Kapitel 17 inne- håller vår konsekvensutredning och i kapitel 18 finns författnings- kommentarer. En referenslista återfinns sist i betänkandet. Frågor om konfessionella inslag i skolan, förskolan och fritidshemmet aktualiserar grundläggande fri- och rättigheter såsom religionsfrihet, föreningsfrihet, näringsfrihet och rätten till utbildning. I det här kapitlet går vi igenom nationell rätt och praxis av betydelse för konfessionella inslag i skolväsendet. Denna genomgång innefattar inledningsvis relevanta bestämmelser i regeringsformen. Europakon- ventionen, som har ställning som svensk lag, och , som får ställning som svensk lag , behandlas i kapitel 4 respektive 6 och berörs därför endast översiktligt i detta kapitel. Central för analysen är skollagen (2010:800) med bestäm- melser om bl.a. konfessionella inslag, skolplikt, skydd mot kränk- ningar, utbildningens utformning i överensstämmelse med grund- läggande demokratiska värderingar och mänskliga rättigheter samt utbildningens syfte om att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Annan intressant lagstiftning är t.ex. diskri- mineringslagen (2008:657), lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk samt språklagen (2009:600). Relevant är även 6 kap. . Vi redogör slutligen för några nationella rättsfall för att belysa hur frågorna bedömts av domstol. Inledningsvis redogör vi för det barnrättsperspektiv som ligger till grund för framställningen. 3.1Barnrättsperspektivet i nationell rätt En utgångspunkt för vår genomgång i detta kapitel är barnrätts- perspektivet. I tidigare svenskt lagstiftningsarbete har barnrättsper- spektivet setts som en utveckling av barnperspektivet (regeringens skrivelse 2007/08:111 s. 3). Barnperspektivet anses ge uttryck för ett synsätt som fokuserar på de barn som berörs av ett beslut eller en Barnperspektivet innebär att det inför varje beslut eller åt- gärd ska övervägas om beslutet eller åtgärden rör eller kan röra barn, och i så fall på vilket sätt. En förutsättning för detta är att besluts- fattare, t.ex. lagstiftare, domstolar, kommuner, privata aktörer m.fl., eller andra involverade också försöker se beslutet med barnets ögon. Om beslutet eller åtgärden får konsekvenser för barn ska hänsyn tas till barnrättsperspektiv. Barnperspektivet är på det sättet ingångsporten till barnrättsperspektivet. Barnrättsperspek- tivet i sin tur innebär enligt regeringens skrivelse 2007/08:111 att bl.a. följande aspekter ska beaktas: –Att barn, såväl enskilt som i grupp, behandlas likvärdigt och utan åt- skillnad utifrån rättigheterna i . Åtgärderna ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov. –Att barnets intressen, både på lång och på kort sikt, uppmärksammas och övervägs särskilt. Barnets bästa ska vara ledstjärna vid alla beslut. –Att barn kan komma till tals vid alla beslut som rör dem, antingen som individer eller som grupp. Inför beslut eller åtgärder som rör barn ska barnets synpunkter utrönas och det ska skapas möjligheter för att dessa ska komma fram och redovisas på bästa sätt. Barnets synpunkter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. –Det ansvar som föräldrarna har för barnet och behovet att skapa förut- sättningar för dem att utöva sin föräldraroll för barnets bästa. –Att tillräckliga resurser, såväl finansiella som av annan natur, avsätts för att barnets rättigheter ska tillgodoses. I samband med inkorporeringen av sammanfattas barnrättsperspektivet som att det handlar om att anamma ”synsätt, kunskap, arbetssätt och tydlig styrning” för att skapa en grund för att i all offentlig verksamhet se barns rättigheter utifrån ett helhets- perspektiv (prop. 2017/18:186 s. 75). I relation till frågor om konfessionella inslag i skolväsendet har barnrättsperspektivets likabehandlingsdimension betonats, dvs. att alla barn och elever har samma rätt till en likvärdig utbildning. Barnet ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina synpunkter i alla frågor som rör barnet (artikel 12). Vårdnadshavares rättig- heter och skyldigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning då det utövar sin rätt till religionsfrihet ska respekteras (artikel 14). Vård- nadshavare har enligt 6 kap. 11 § en rätt att vägleda sina barn i bl.a. religiösa frågor. Barn har rätt att uttrycka sin åsikt, och i takt med barnets stigande ålder och utveckling ska vårdnadshavare ta en allt större hänsyn till barnets egen vilja. I 1 kap. 10 § skollagen understryks att barnets bästa ska vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet som omfattas av skollagen. I skollagen föreskrivs även att barnets inställning så långt det är möjligt ska klarläggas. Med stigande ålder och mognad utvecklar barnet en egen förmåga att fatta beslut. Detta innebär att barn och elever som är har rätt att uttrycka sin egen vilja i förhållande till vårdnadshavarna, t.ex. vad gäller att delta i konfessionella inslag. Vid vilken ålder detta sker måste avgöra indi- viduellt i varje enskilt fall, med beaktande av bl.a. barnets bästa. Elever som är och myndiga har rätt att göra sina egna val. 3.2.1Barns rätt ska tas till vara I regeringsformen (RF) anges att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Vidare ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i sam- hället. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas (1 kap. 2 § RF). 3.2.2Religionsfrihet – en av de grundläggande opinionsfriheterna Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter finns i 2 kap. RF. Enligt 2 kap. 1 § RF är var och en gentemot det allmänna tillför- säkrad: 1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, 2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden, 3.mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upp- lysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för fram- förande av konstnärligt verk, 4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstratio- ner på allmän plats, 5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (se avsnitt 3.2.3), och 6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Av 2 kap. 20 § 1 RF framgår att yttrandefriheten, informationsfri- heten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten får begränsas genom lag under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21–24 §§ RF. Någon möjlighet att begränsa religionsfriheten med- ges däremot inte i RF och religionsfriheten är därmed absolut. Det bör dock noteras att detta enbart gäller när utövandet av religion inte kan anses vara ett utövande av någon av de andra opinionsfriheterna i 2 kap. 1 § RF. Om ett religionsutövande även innebär utövande av t.ex. yttrandefrihet, mötesfrihet eller demonstrationsfrihet kan alltså religionsutövandet begränsas enligt de bestämmelser som begränsar dessa opinionsfriheter (jfr prop. 1975/76:209 s. 115). Den absoluta religionsfriheten är därmed begränsad till utövande av religion som inte utgör utövande av någon annan opinionsfrihet. Här avses alltså en snäv definition av att utöva, vilket ska ses som rätten att tro vad man vill och utföra handlingar som ger uttryck för denna tro. En viss religion kan således inte förbjudas eller särbehandlas i lagstiftning, och var och en har rätt att tro vad man vill i sammanhang där det inte påverkar omgivningen. De begränsningar av övriga opinionsfriheter som är tillåtna får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demo- kratiskt samhälle. En sådan begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får heller inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning. Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hän- syn till bl.a. rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken, av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslut- ningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller inne- bär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 21, 23 och 24 §§ RF).1 RF tillförsäkrar var och en, och således även barn, en rätt att utöva religionsfrihet, dvs. en frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Detta är den positiva religionsfriheten, dvs. friheten att ha och utöva en religion. Genom bestämmelsen fastslås att alla har rätt att själv välja att tillhöra en religion och att utöva den på det sätt som den enskilda finner lämpligt. Religionsfriheten som sådan kan inte begränsas. Däremot kan religiösa företeelser som innebär utövande av andra opinionsfriheter enligt RF begränsas. Till exempel kan en gudstjänst utgöra ett utövande av mötesfrihet, vilken i sig kan begränsas under vissa förutsättningar. Till detta kommer naturligtvis också att handlingar som är straffbara eller förbjudna enligt annan lagstiftning inte blir straffria eller tillåtna om de utförs i religionens namn. 1Jfr . och ., Rättsliga förutsättningar för underåriga att ingå i ideella fören- ingars styrelser. I: SOU 2009:29 Fritid på egna villkor, bilaga 6 s. 275 ff. Den positiva religionsfriheten korresponderar med en negativ religionsfrihet, eller egentligen en negativ yttrande-, mötes- och för- eningsfrihet avseende religion, vilken föreskrivs i 2 kap. 2 § RF. I be- stämmelsen anges att ingen av det allmänna får tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossam- fund eller annan sammanslutning för åskådning. Detta innebär så- ledes att i förhållande till det allmänna står det var och en, även barn, fritt att inte tillhöra något trossamfund, eller att byta trossamfund. Den enskilde kan därmed inte tvingas att delta i religionsutövande. Det allmänna får inte heller kräva att den enskilde ska berätta om han eller hon har en religionstillhörighet eller en tro. Det bör dock poängteras att åtminstone yngre barn är beroende av vård- nadshavare för såväl inträde i, som utträde ur, trossamfund. I 4 § lagen (1998:1593) om trossamfund föreskrivs nämligen att ett barn som fyllt inte kan inträda eller utträda ur ett samfund utan att barnet själv samtycker till det. Barn har således mot- satsvis ingen rätt till inflytande enligt nämnda lag.2 Vad gäller barn från 12 till förutsätter lagen om trossamfund alltså att barn och vårdnadshavare ska vara överens om eventuella förändringar i tros- samfundstillhörighet. I författningskommentaren till nämnda lagstift- ning öppnas, med stöd av vad Lagrådet anfört i sitt yttrande i ären- det, upp för att en underårig som uppnått den mognad som krävs själv skulle kunna besluta om inträde eller utträde (prop. 1997/98:116 s. 106). Ett barn har alltså rätt att såväl tillhöra och bekänna sig till ett religiöst samfund men har också rätt att avstå från detta. Som framgått ovan är dock möjligheterna för barn att på eget initiativ utträda ur eller inträda i ett religiöst samfund begränsade. Oaktat detta innebär den negativa religionsfriheten dock att inget barn kan tvingas att mot sin vilja aktivt delta i religionsutövande. Den enskilde behöver heller aldrig mot sin vilja uppge sin livsåskåd- ning för det allmänna. Det innebär att barn och elever inom skol- lagsreglerad verksamhet inte är skyldiga att uppge sin religion för t.ex. lärare eller annan personal i verksamheten. 2Jfr Schiratzki J., Barnets bästa i ett mångkulturellt , Iustus förlag, 2005. Det bör i sammanhanget påpekas att den negativa religions- friheten inte innebär en rätt till frihet från alla aspekter av religion. Att den enskilde har en frihet att inte själv tillhöra eller uppge reli- gionstillhörighet innebär inte att han eller hon har en ovillkorlig rätt att slippa ta del av andras religionsutövande. Det är endast gentemot ”det allmänna” som individer är tillförsäkrade negativ religionsfrihet. Det finns alltså inget skydd mot andra individers religionsutövning i RF, utan även den individ som inte har en religion får acceptera att andra individer har det och visar upp uttryck för detta, t.ex. genom att bära religiös klädsel, så länge detta inte är otillåtet till följd av tillåtna inskränkningar i andra opinionsfriheter, såsom yttrandefri- heten.3 En annan opinionsfrihet av betydelse för vårt arbete är förenings- friheten, eftersom det bland enskilda huvudmän för skolor, försko- lor och fritidshem även återfinns föreningar. Som framgått ovan innebär föreningsfrihet en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § 5 RF). Föreningsfriheten omfattar såväl ideella som ekonomiska föreningar och syftar till att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att verka i olika syften (jfr prop. 1975/76:209 s. 112). Föreningsfriheten är en stark opinionsfrihet och får endast begränsas när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 24 § andra stycket RF). Att en förening underkastas regler om t.ex. formkrav för eko- nomiska föreningar, eller måste underkasta sig regler som gäller alla som bedriver viss tillståndspliktig verksamhet, innebär inte i sig en inskränkning i föreningsfriheten (jfr prop. 1975/76:209 s. 113). Frågor om barns föreningsfrihet har bl.a. behandlats i SOU 2009:29 Fritid på egna villkor, s. 189 ff. 3Jfr ., Frihet till religion och frihet från religion i skolan, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 3 2017. Ytterligare en grundlagsskyddad fri- och rättighet som berörs av vårt arbete är näringsfriheten. Av 2 kap. 17 § RF framgår att begräns- ningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Med näringsverksam- het menas enskilda som yrkesmässigt driver verksamhet av ekono- misk art. Näringsfriheten är således inte obegränsad, utan får begränsas om begränsningen syftar till att skydda angelägna allmänna intressen. Förarbetena (prop. 1993/94:117 s. 51) hänvisar i denna del till Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), där det uppges att inskränkande föreskrifter på näringsområdet tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälso- vårds- och arbetarskyddsintressen. Ett annat exempel på sådana före- skrifter är enligt kommittén bestämmelser om krav på viss utbild- ning eller annan kompetens eller att en person måste besitta vissa personliga egenskaper för att få utöva visst yrke. Ett tredje exempel som nämns är bestämmelser enligt vilka näringsidkarens ekono- miska förhållanden bedöms för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna (a.a. s. 236). Enligt förarbetena måste vidare tillåtna inskränkningar i vart fall röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sam- manhang har nämnt. I övrigt får det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. En central del av näringsfriheten är likhetsprincipen. Den innebär enligt Fri- och rättighetskommittén, vars uppfattning regeringen ställde sig bakom, att alla ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Syftet med en begränsning av närings- friheten får alltså inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa närings- idkare framför andra, utan för att en begränsning ska få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse (prop. 1993/94:117 s. 21). En inskränkning måste alltså vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Det ska, i enlighet med vad Fri- och rättighetskommittén påpekat därmed i princip inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyeta- bleringar inom en viss näring förhindras, eftersom en sådan reglering innebär ett skydd för dem som redan är etablerade, såvida det inte finns något angeläget allmänt intresse av regleringen. Be- stämmelsen hindrar dock inte ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse (prop. 1993/94:117 s. 52). Vi återkommer till frågan om näringsfrihet och den praxis som utvecklats på området i avsnitt 15.4.2. 3.2.5Rätt till utbildning och skolplikt Barns rätt till skolgång fastslås i 2 kap. 18 § RF, som anger att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnads- fri grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna ska också svara för att högre utbildning finns. Rätten till kostnadsfri grundläggande utbildning har således knu- tits till den skolplikt som regleras i skollagen. Rätten till utbildning omfattar dock endast utbildning vid de skolor som det allmänna bedriver och inte utbildning vid fristående skolor eller andra skolor med enskilda huvudmän (prop. 2009/10:165 s. 698). Det innebär att regleringen i RF inte medför någon rätt att genomgå utbildning vid en fristående skola eller hos en viss enskild huvudman. Att rätten till utbildning endast omfattar utbildning vid skolor som det allmänna bedriver hänger närmast samman med att det endast är det allmänna som har en skyldighet att erbjuda skola på alla platser i landet. Det är därmed endast sådana skolor som garanterat finns att tillgå över hela landet, medan fristående skolor endast finns på de orter där dessa valt att etablera sig. En plats på en fristående skola kan därmed inte garanteras för alla som omfattas av skolplikt. Inget hindrar dock naturligtvis att skolplikten fullgörs genom utbildning vid en fristå- ende skola, om en sådan finns på den ort där skolgången ska genom- föras och eleven blir mottagen i denna. 3.3.1Europakonventionen – svensk lag tillträdde (EKMR)4 1952. Konventionen hade länge status som ett rättsligt bindande internationellt åtagande i . Den gäller som lag genom lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se 2 kap. 19 § RF). Vi redogör för relevanta artiklar i EKMR och anslutande praxis från i kapitel 4. 3.3.2Barnkonventionen – svensk lag FN:s konvention om barnets rättigheter, ,5 antogs . var ett av de första länderna att ratificera den, vilket skedde . Konventionen trädde för del i kraft . beslutade att artiklar 1–42 ska ges ställ- ning som svensk lag (prop. 2017/18:186, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389). Lagen (2018:1197) om kon- vention om barnets rättigheter träder i kraft . Vi redogör för relevanta delar av och uttalanden av i kapitel 6. (FB) behandlar rättsförhållandet mellan föräldrar eller vårdnadshavare och barn. I kap. 6 FB behandlas frågor om vård- nad, boende och umgänge. Inledningsvis fastslås att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran, att de ska behandlas med akt- ning för sin person och egenart och att de inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling (6 kap. 1 § FB). Ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, om inte rätten har anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt för- ordnade vårdnadshavare. Vårdnaden om ett barn består till dess att 4Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. 5Convention on the Rights of the Child (CRC). Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska bevaka att barnet får tillfreds- ställande försörjning och utbildning (6 kap. 2 § FB). Vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren ska därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Om ett barn har två vård- nadshavare gäller detta för vårdnadshavarna tillsammans (6 kap. 11 och 13 §§ FB). De olika skolformer som regleras i skollagen betecknas gemensamt som skolväsendet. I skolväsendet ingår enligt 1 kap. 1 § skollagen följ- ande skolformer: •kommunal vuxenutbildning, och •särskild utbildning för vuxna. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen iförskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, same- skolan samt vissa särskilda utbildningsformer. klassen, , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan omfattas av skolplikt. 3.5.2Skolplikt gäller för vissa skolformer Den rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning som föreskrivs i RF konkretiseras genom regleringen om skolplikt i 7 kap. skollagen. Skolplikten har beskrivits som en av hörnstenarna i det svenska utbildningssystemet och tillförsäkras genom en rätt till likvärdig utbildning för eleven (prop. 2009/10:165 s. 333). Skolplikten inne- bär enkelt uttryckt att barn inom ett visst åldersspann är skyldiga att genomgå utbildning i de skolformer som anordnas för barn.