sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — Där framgick att endast de hästar som finns på jordbruks- företag omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. De hästar som ägs och hålls hos privatpersoner utanför jordbruksföretag om- fattas inte av de krav på lagring och hantering av stallgödsel som gäller för hästar på jordbruksföretag. Majoriteten av hästägare är privatpersoner som bor i större tät- orter och tätortsnära områden. Detta innebär att en mycket stor an- del, ungefär två tredjedelar, av alla hästar inte finns på jordbruks- företag. Utredningen har övervägt att föreslå att förordning om miljö- hänsyn i jordbruket ändras så att den även omfattar hästar och gödselhantering vid hästhållning. Vi har dock kommit fram till att detta inte är en bra lösning av flera skäl. För det första skulle många hästar inte omfattas av bestämmel- serna i förordningen då denna främst riktar sig mot jordbruksföretag med större djurbesättningar. För det andra innehåller förordningen en rad bestämmelser som är särskilt utformade för jordbruksföretag och jordbruksverksamhet. Exempelvis innehåller förordningen bestäm- melser om jordbruksmark, om gödsellagringskapacitet på jordbruks- företag och växtodling. Dessutom har frågan utretts tidigare av både och en statlig utredning vilket inte lett fram till att förordningen har ändrats.22 Behov av nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållning Ur ett övergödningsperspektiv har dock frågan om näringsläckage från hästhållning stor betydelse. I är hästhållning en om- fattande småskalig verksamhet som ofta bedrivs av privatpersoner som fritidssysselsättning.23 Det har framförts till utredningen att det förekommer att hästgödsel hanteras oförsiktigt och att hagar nyttjas så intensivt att marken blir söndertrampad, vilket bidrar till ökat näringsläckage och övergödning. Riskerna för näringsläckage från hästar kan grovt delas in i två olika kategorier. Dels uppkommer risk för näringsläckage om den gödsel som produceras av hästarna inne i stallet inte tas om hand och lagras på ett säkert sätt. Dels handlar det om hur den gödsel som produceras ute i rasthagarna tas om hand. Även andra faktorer som t.ex. rasthagarnas placering och kvalitet samt hur många hästar som vistas i hagarna får betydelse för näringsläckagets omfattning. Flera aktörer som utredningen varit i kontakt med har påtalat hästhållningens påverkan på vattenmiljön och flera har även efterlyst tydligare regler för hästhållningen. För den enskilde hästägaren kan det vara svårt att med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i miljö- balken veta hur omfattande försiktighetsåtgärder som krävs ur miljö- synpunkt. För tillsynsmyndigheten kan det bli en komplicerad be- dömning att avgöra vilka krav som är rimliga att ställa på en hästhållare med få djur och begränsade ekonomiska resurser. Utredningen bedömer därför att det finns ett behov av föreskrifter som är anpassade till den småskaliga hästverksamheten.24 22Jordbruksverket (2010) Åtgärder för minskade utsläpp, Bilaga 2 till rapport 2010:10, Minskade växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp till 2016 – förslag till handlingsprogram för jord- bruket. , s. 15 ff. och SOU 2013:5 Utredningen och miljön – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. 23Jordbruksverket (2005) Kartläggning och analys av hästverksamheten i . 24Detta behov har även påtalats i Kumblad, L., & , E. (2018) Effektiva åtgärder mot över- gödning – en berättelse om att återfå god ekologisk status i kustområden. Underlag till nya bestämmelser Enligt slutsatser från projekt beror näringsläckage från hästhållning främst på bristande gödselhantering upptrampade hagar med brist på vegetation, för många hästar på för liten yta och att hagarna ofta är placerade intill diken och vattendrag.25 Generellt sett vistats hästar i rasthagar även , under delar av dygnet. Problemen förvärras då marken fryser och mark- ytan blir hård, vilket leder till ökad risk för näringsläckage. Enligt projektets slutsatser26 behövs föreskrifter som förtydligar att •Det är viktigt att samla upp och hantera gödsel på ett säkert sätt. •Miljön tar skada när många hästar hålls på en liten yta. •Hästar inte bör vistas intill diken och vattendrag. Utredningens bedömning är att det behövs nya föreskrifter om miljö- hänsyn för hästhållning. Föreskrifterna bör meddelas av regeringen i en förordning med stöd av bemyndigandet i 12 kap. 10 § . Utredningen har hämtat in underlag till innehållet i en förord- ning.27 Underlaget i sin helhet bifogas utredningen i en bilaga, se bi- laga 4. Av underlaget framgår i huvudsak följande. ca 350 000 hästar producerar ca träck och urin, vilket motsvarar av den totala mängden stall- gödsel från jordbruksdjur. Den största andelen hästgödsel produceras utanför jordbruket, vilket bidrar till att en stor del av den resurs som hästgödseln utgör, inte tas till vara. av hästar finns i tätortsnära områden, där det är svårt att få till ett fungerande kretslopp för hästgödseln. Delar av hästgödseln hamnar direkt på marken i rast- och beteshagar. Om markens vegetationstäcke är söndertrampat är risken för läckage av näringsämnen stor. Risken ökar om hästtätheten är hög och om hagarna nyttjats . Hästarnas gödslingsbeteende leder även till att fosfor ansamlas i marken, och kan utlakas . Naturliga processer såsom ytavrinning, utlakning och erosion bidrar till att en del av näringen i hästgödseln slutligen hamnar i sjöar och hav, där de bidrar till övergödning. 25Kumblad, L., & , E. (2018) Effektiva åtgärder mot övergödning – en berättelse om att återfå god ekologisk status i kustområden. 26A a., s. 26. 27Kumblad, L. m.fl. (2019) Underlag till förordning om miljöhänsyn vid hästhållning. Östersjö- centrum och SLU. Hästgödsel kan med enkla medel samlas in, hanteras och lagras på ett säkert sätt, med minimalt näringsläckage till omgivningen. Det är ofta privatpersoner som äger och brukar hästar, som ofta hålls i hyrstall. Ofta har både häst- och stallägare begränsad kunskap om hästgödselns värde, om risken för miljöpåverkan och om möjliga åtgärder. Behovet av en förordning om miljöhänsyn inom hästhållning är därför stor. Av ovan nämnt underlag framgår att nya bestämmelser om miljö- hänsyn för hästhållning bör omfatta regler om gödselhantering och gödsellagring, placering, utformning och storlek på hagar, regelbunden mockning av hagar samt stängsling och skyddszoner mot vattendrag. bör få i uppdrag att i samråd med lant- bruksuniversitet utarbeta det närmare innehållet i den nya förord- ningen. 9.6.2Se över reglerna om markavvattningsföretag Utredningens förslag: Regeringen bör se till att reglerna om mark- avvattningsföretag utreds så att förfarandet kopplat till ompröv- ning och avveckling av markavvattningsföretag kan förenklas. I kapitel 6 har utredningen kort redogjort för de krav på omprövning mm.som är kopplade till markavvattningsföretag.28 Vi pekade där på den kritik som framförts till utredningen när det gäller kostsamma och tidskrävande omprövningsprocesser av markavvattningsföretag inför anläggandet av våtmarker. Utredningen har kunnat konstatera att markavvattningsföretagen kan utgöra ett stort administrativt hinder vid åtgärder som t.ex. anläggande av våtmarker, och till och med stå i vägen för att nya våtmarker anläggs. Även kom fram till att reglerna kring markavvattning och systemet för prövning av markavvattnings- verksamheter har brister.29 Den utredningen konstaterade vidare att regelsystemet är komplicerat och svåröverskådligt för en enskild verk- samhetsutövare eller samfällighet och att det dessutom är flera till- stånds- och tillsynsmyndigheter inblandade. 28För en utförlig redogörelse för regelverket kring markavvattning, se SOU 2014:35 I vått och torrt, förslag till ändrade vattenrättsliga regler. 29SOU 2014:35, s. 398. Denna utredning har i uppdrag att föreslå förändringar som kan stärka det lokala åtgärdsarbetet och bidra till att övergödningen minskar. Det vore olyckligt om ett komplicerat och administrativt betungande regelverk står i vägen för att fler fysiska åtgärder, t.ex. våtmarker och dammar, genomförs. har det inte funnits utrymme för denna utredning att se över regelverket för markavvatt- ningsföretag. Utredningen menar att det finns skäl att se över regel- verket och att regeringen bör tillsätta en utredning med detta uppdrag. 9.6.3Stöd till näringsupptag från havet Utredningens förslag: Stöden till upptag av näringsämnen från havet ska utvecklas i riktning mot resultatbaserade ersättningar. Ett sådant uppdrag skulle lämpligen göras av och Havs- och vattenmyndigheten och fokusera på stöden från Havs- och fiskeriprogrammet och LOVA. Utgångspunkterna bör vara de- samma som för utvecklandet av resultatbaserade system för lands- bygdsprogrammet, och syfta till att ge incitament till att rätt åtgärder hamnar på rätt plats. Ersättningarna bör kopplas till de prioriteringar och rekommendationer som formuleras i den nationella planen mot övergödning. Det finns möjlighet att, via LOVA, få ekonomiskt stöd till projekt som syftar till att nå miljökvalitetsmålet Ingen över- gödning och som innefattar åtgärder för att ta upp näring ur hav, sjöar och vattendrag genom odling av blå fånggrödor. En begränsning i förordningen är att stödet får sökas av kommuner och ideella sammanslutningar (eller av dessa i samverkan) men inte av vinstdrivande föreningar eller företag.30 Den kommersiella odlingen av t.ex. musslor som förekommer på är inte stödberättigade enligt LOVA, däremot får de stöd från europeiska havs- och fiskerifonden. Utredningen anser att det potentiellt finns stora fördelar, liksom när det gäller landsbygdspro- grammet med att göra stöd och ersättningar mer resultatbaserade men att utvecklingen av ett sådant ersättningssystem skulle kunna 301 § förordning (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt. göras utifrån en nationell plan mot övergödning och i samband med utformningen av framtida program. Ett resultatbaserat stöd ger olika metoder och tekniker möjlighet att konkurrera med varandra och det skapar ett incitament för att utveckla och vidareutveckla olika metoder för upptag av näringsämnen från havet. Liksom för landsbygdsprogrammet bör möjligheten att beräkna förväntade resultat via modellering prioriteras. På menar utredningen att ett system för ekologisk kompensation, är angeläget och då kommer att medföra ytterligare möjligheter till finansiering för blå fånggrödor. Utredningen ska enligt kommittédirektivet och enligt 14–16 §§ kom- mittéförordningen (1998:1474) redovisa samhällsekonomiska konse- kvensanalyser av de förslag som utredningen presenterar i betänkandet. I de fall förslagen har statsfinansiella konsekvenser ska finansierings- förslag lämnas. Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Av utredningsdirektivet framgår dessutom följande: Samhällsekonomiska konsekvensanalyser och analyser av kostnads- effektivitet i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) ska ligga till grund för de förslag som utredaren lägger, liksom för de viktigare åtgärder utredaren övervägt men valt att inte föreslå. Det innebär t.ex. att utredaren ska analysera hur olika aktörer påverkas av förslagen avseende administrativa bördor, finansiering, deltagande i olika typer av insatser m.m. Utredaren ska i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen beakta proportionalitetsprincipen beträffande eventuella inskränkningar av den kommunala självstyrelsen i sina redogörelser, analyser och förslag. De samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna av utred- ningens förslag, har så långt som möjligt beräknats och redovisats givet utredningens förutsättningar. För de förslag som omfattar regeländringar gör vi en mer om- fattande konsekvensanalys för att uppfylla de krav på innehåll som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning. Först gör vi en sammantagen bedömning av förslagens påverkan på lokalt åtgärdsarbete, se 10.1. Sedan följer konsekvenser på halter av gödande ämnen eller, med andra ord, konsekvenser för övergöd- ningen av våra förslag, se 10.2. I avsnitt 10.3 gör vi en samhällsekonomisk bedömning av för- slagen. I bedömningen tar vi upp nyttan av rent vatten eller renare vatten än och de resursinsatser som behövs för att åstadkomma de förändringar som förslagen syftar till. I avsnitt 10.4 berörs förslagens kostnadseffektivitet och svårig- heterna med att beräkna denna. I avsnitt 10.5 gör vi en översiktlig bedömning av vart och ett av förslagens konsekvenser, där förslagen, indelade i ändamålsenliga grupper, beskrivs kortfattat. Konsekvenser av de förslag som handlar om regelförändringar beskrivs i avsnitt 10.6. Avslutningsvis presenteras vår bedömning av förslagens påverkan på andra områden, bl.a. brottslighet, sysselsättning samt jämställd- heten mellan kvinnor och män. Med utredningens förslag gör vi bedömningen att det lokala åtgärds- arbetet kommer att öka. I utredningens arbete framkom en rad svårig- heter som hindrar ett mer omfattande lokalt åtgärdsarbete för minskad övergödning. Några av utredningens centrala förslag handlar om att ge ökat stöd till lokal åtgärdssamordning, förenkla införande av lösningar som minskar övergödning och skapa incitament att anlägga våtmarker genom t.ex. undantag från strandskydd och bio- topskydd för anlagda våtmarker och dammar. 10.2Halter av gödande ämnen På kort sikt kommer det vara svårt att fastställa om och hur utred- ningens förslag har bidragit till att minska halter av gödande ämnen i vattendrag, sjöar, kustområden och hav. Det beror på att det är många olika faktorer som påverkar dessa halter. I många fall är den så kallade internbelastningen betydande, vilket innebär att ett kraftigt minskat tillflöde inte får så stor effekt på kort sikt, utan först på lång sikt. Andra faktorer som kommer att påverka utfallet är t.ex. lant- brukares engagemang och möjlighet att få nödvändig finansiering och lösningar av administrativa och organisatoriska hinder på olika systemnivåer (lokal, regional och nationell). Även varierande väder- förhållanden har viss påverkan. Därför är det viktigt att följa upp och utvärdera effekterna av utredningens genomförda förslag kontinuerligt. En samhällsekonomisk bedömning av utredningens förslag ges i tabell 10.1. De beräknade beloppen bygger på olika antaganden, varav vissa är högst osäkra. Men storleksordningen på de olika posterna kan ge en fingervisning om att det är stora värden som står på spel om rådande utveckling inte bryts. krävs det stora insatser och pengar för att genomföra de föreslagna åtgärderna. (Ökar år 2 p.g.a. LOVA) – Utökat stöd till bl.a. LOVA1 + år 1 (ökar år 2 och 3, se 10.5.4) 25 (Bidrag till kommuner via SKR) –Ökade fastighetsvärden Utan marknadsvärde –Rent levande vatten –Ökad biologisk mångfald Storleken på de positiva effekterna är svåra att beräkna, men bedöms vara större än resursinsatsen (se kapitel 3). Y – = <0 mnkr Observera att även negativa effekter med marknadsvärde kan uppstå. Bedöms effekten vara av liten betydelse har vi satt tecknet inom parentes. Uppföljningen av det svenska miljökvalitetsmålet visar att miljö- målet Ingen övergödning inte kommer att nås till 2020.2 I upp- följningen konstateras att det inte utförts tillräckliga insatser i samhället för att gynna miljötillståndet. Tillståndet i miljön bedöms fortfarande som allvarligt avseende övergödning. 2Naturvårdsverket (2019) Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. Med förslag till reger- ingen från myndigheter i samverkan. Även Vattenmyndigheternas förvaltningsplaner och åtgärdspro- gram visar att övergödningsproblemet inte minskar. Enskilda vatten- förekomster visar dock förbättringar och i en studie av jordbruksåar, utförd av SLU, påvisas att vissa förbättringar har uppnåtts i områden där åtgärder varit som mest omfattande. 10.3.1Nyttan av rent vatten Rent vatten är en förutsättning för liv. En vattenmiljö av god kvalitet ger förutsättningar för biologisk mångfald och motståndskraftiga eko- system. Sådana vattenmiljöer har ett betydande värde för samhället. De ekonomiska värdena kan delas in i två kategorier: marknads- prissatta och icke-marknadsprissatta värden. Delar av värdet av en förbättrad vattenkvalitet kan uppskattas vi marknadspriser genom att det kan leda till exempelvis ökad turism och höjda fastighetsvärden. Svenskt vattens studie för visar att en förbättrad vattenkvali- tet leder till ökade värden på fastigheter.3 En minskad övergödning ger även värden som är svårare att mäta via någon marknad. Exempel på sådana värden är möjligheten att njuta av utsikten av ett rent vattendrag eller att kunna bada i klart vatten utan algblomningar. Dessa värden har oftast ingen prislapp och kan kategoriseras som icke-marknadsprissatta värden. Det finns dock mer eller mindre vedertagna metoder för att uppskatta också sådana värden i monetära termer. Utredningen har inte utfört några egna studier för att bedöma det sammantagna monetära värdet av minskad övergödning till följd av utredningens förslag. Det finns dock andra studier, som med olika metoder, har försökt att uppskatta värdet av miljökvalitetshöjande åtgärder i sjöar och vattendrag. Utan att gå in i detalj i dessa studier, så kan utredningen konstatera att värdet av förbättrad vattenkvalitet utifrån betalningsviljan är betydande. Värt att notera är att det totala värdet har en stark korrelation till befolkningen i t.ex. ett avrinnings- område. Det kan innebära att det är viktigare att prioritera åtgärder för vatten som människor utnyttjar i högre grad än för vatten där det inte bor så många människor. Det kan dock finnas avsevärda värden, 3Löfmarck, A. & , M. (2014) Samhällsekonomisk värdering av rent vatten. Fallstudier av och . Svenskt Vatten Utveckling. exempelvis i turism och biologisk mångfald, även i områden med låg befolkningstäthet. Även naturmiljöer som inte används har ett värde utifrån ett eko- systemperspektiv och det blir i slutändan en politisk prioriterings- fråga, som även bör utgå från naturvetenskapliga bedömningar när medel mot övergödning ska fördelas. 10.3.2Statsfinansiella kostnaden för genomförande av åtgärder Den sammantagna statsfinansiella kostnaden för utredningens 17 för- slag är uppskattad till år 1, år 2 och år 3. Den största kostnadsposten utgörs av en relativt kraftig höjning av LOVA-anslaget4, från dagens till 325 miljo- ner kronor år 1, år 2 och år 3. Underlag till beräkningarna finns i avsnitt 10.5. Det finns två huvudsakliga skäl till att det har varit svårt att beräkna kostnadseffektiviteten5 i utredningens förslag. 1.Utredningen lämnar främst administrativa och juridiska förslag. Dessa är vanligen inte de mest kostnadseffektiva lösningarna eftersom ekonomiska incitament saknas. 2.Utredningens mål är inte definierade kvantitativt. För de över- väganden och förslag som utredningen lämnar går det inte heller att bedöma vilken närsaltreduktion de resulterar i. Det går därför inte att beräkna vilka förslag som når målen till lägst kostnad. 4Lova-anslaget kan ses som motorn i arbetet mot övergödning. Den nya LOVA-förordningen (Förordning (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt) innebär en förstärkning av övergödningsarbetet. Bredden för vilka projekt som kan få stöd har ökat. Åt- gärder som rör övergödning, miljögifter kopplade till fritidsbåtar, omhändertagande av för- lorade fiskeredskap samt olika restaureringsåtgärder kan genomföras med LOVA-bidrag. Övergödningsinsatser kommer fortsatt att vara det högst prioriterade området. 5Teoretiskt definieras kostnadseffektivitet som det/de förslag som når målet till lägst kostnad. Dessutom påverkas kostnadseffektiviteten av ett givet förslag om ett annat förslag genomförs eller inte. Därtill är tillförlitligheten låg och variationen hög i de data som ligger till grund för snarlika beräk- ningar. Effekter av ett givet förslag påverkas även av faktorer som ligger utom vår kontroll, som t.ex. internbelastningen av fosfor från marken eller sediment. Kostnader uppkommer i ett tidigt skede av genomförandet, som många av de mer bety- dande effekterna slår igenom först eller . Detta får stor effekt på beräkningen av ett förslags kostnadseffektivitet. I avsnitt 10.5 beskrivs de olika förslagens beräknade kostnader för olika statliga myndigheter. I utredningens förslag finns bidrag till kommunerna som uppgår till för att kompensera för ökade kostnader till följd av förslagen. Förslagen innehåller även reglerförenklingar som kan innebära sänkta kostnader för både kom- muner och länsstyrelser i deras prövningsprocesser. Men eftersom tillståndsprocesser huvudsakligen finansieras av den aktör som söker tillstånd så leder utredningens förslag inte till någon nämnvärd be- sparing för kommuner eller länsstyrelser. Däremot leder regelför- enklingen till att enskilda, företag och andra inte behöver lägga egen tid eller betala för konsulter för att söka tillstånd, samt betala för själva tillståndet. Den sammanlagda påverkan på de offentliga finanserna uppgår till i storleksordningen år 1 att jämföra med de förmodade betydligt större värden som står på spel, om vi inte på- skyndar arbetet med att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergöd- ning. Utredningens förslag bedöms även bidra till att miljökvalitets- målen Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans samt Levande kust och skärgård uppnås. 10.5Utredningens förslag och konsekvenser Utredningens uppdrag har varit att föreslå hur övergödning av kust- vatten, sjöar och vattendrag effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. I konsekvensanalysen har vi valt att särskilt fokusera på dels förslagets effektivitet, dels hur förslaget bidrar till att stärka lokalt åtgärdsarbete. I avsnitt 10.5.1–10.5.6 beskriver utredningen sina förslag och dess konsekvenser översiktligt. Vi lämnar sammanlagt 17 olika förslag, grupperade i sex grupper i sex olika tabeller. Av dessa förslag är tre förslag till nya eller ändrade bestämmelser, se avsnitt 10.6. I avsnitt 10.5.7 beskriver vi kortfattat de förslag som vi har över- vägt att föreslå, men som vi inte går fram med av olika anledningar. Under kostnadsbärare anges i några fall kommuner. Med beakt- andet av det kommunala självstyret, gör vi denna markering och att kommuner över huvud taget anges i denna kolumn, ska tolkas som att förslaget bedöms påverka kommunerna, direkt eller indirekt. För att motivera kommuner att arbeta i den riktning som föreslås, har utredningen även föreslagit ett statligt bidrag till kommunerna för den uppgift som föreslås. Bidraget är tänkt att slussas via Kommuner och Regioner till de kommuner som berörs. Förslagen på etappmål är kopplade till miljömålssystemet. Enligt ut- redningsdirektivet ska utredningen lämna förslag till etappmål som bidrar till genomförandet av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och behovet av ett stärkt lokalt åtgärdsarbete. I detta avsnitt beskri- ver vi konsekvenserna av föreslagna etappmål. Etappmålet som rör enskilda avlopp kan anses som det mest ambi- tiösa av etappmålen. För att sätta målet i ett sammanhang kan vi jäm- föra med Havs- och vattenmyndighetens regeringsuppdrag . Då beräknade Havs- och vattenmyndigheten att det skulle behövas för att åtgärda de avlopp som enbart har slamavskiljning. Då bedömdes en hållbar åtgärdstakt vara jäm- fört med dagens 2–. Utredningen bedömer att det föreslagna etappmålet ska vara uppnått . Det är ett ambitiöst mål men rimligt att nå. avlopp i kust- och (miljötillsyn). 2030 och lantbrukare. marker så att det land till hav. Etappmålet om enskilda avlopp syftar till att påskynda arbetet med att alla enskilda avlopp i kust- och sjönära områden ska vara ut- rustade med godkänd reningsteknik . Små avloppsanläggningar är dimensionerade för upp till och med 200 personekvivalenter. av dessa är enskilda avlopp Små avlopp som är enskilda innefattar en blandning av olika teknik- lösningar som avser att rena avloppsvatten.