sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — En uppföljning som myndigheten redo- visade 2015 visar att det fanns drygt 1 000 vårdcentraler i landet före vårdvalsreformen.47 Åren efter vårdvalsreformen ökade det totala antalet vårdcentraler betydligt men mest i de befolkningstäta områ- dena i landet och i områden där behoven av vårdcentraler är lägre.48 Tillgång till olika typer av kultur är också en viktig del av service- utbudet som även bidrar till den lokala attraktiviteten. Befolknings- minskningen har inneburit att både kommersiella och offentliga kul- turinstitutioner har blivit färre i gles- och landsbygdsområdena samt i mindre tätorter. Biblioteksstatistiken visar att cirka vart fjärde folk- bibliotek lades ned 1995–2015. 44Skolverket (2018), Redovisning av uppdrag om fjärrundervisning. U2015/04701/S . 45SOU 2017:44 s. 373 ff. Fjärrundervisning definieras i 1 kap. 3 § skollagen (2010:800) som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte . 47Tillväxtanalys (2015), Tillgänglighet till kommersiell och offentlig service 2014, rapport 2015:04. 48Riksrevisionen (2014), Primärvårdens styrning – efter behov eller efterfrågan? Andra typer av utmaningar för kommunerna När det gäller tillgång till kulturskola i kommunerna visade Myn- digheten för kulturanalys att endast sju kommuner saknade en kultur- skola 2017.49 Organisationen genomförde en enkät- undersökning om kommunernas kulturskoleverksamhet. (91 kommuner) av de svarande kommunerna såg framför sig en minskad resurstilldelning, vilket är en ökning i jämförelse med den enkätundersökning som genomförde 2018, då eller 31 kommuner svarade att de förväntade sig minskade resurser. Antalet kommuner som i enkätundersökningen svarar att det föreligger ett nedläggningshot ökade från 7 stycken 2018 till 14 stycken 2019.50 10.2.4Statlig närvaro och service i kommunerna Det finns olika aspekter på den statliga närvaron i kommunerna. Statlig närvaro handlar både om att service kan ges till medborgarna och att statliga arbetstillfällen kan skapas runt om i landet. Karak- tären på den statliga servicen skiljer sig dock åt beroende på verk- samhet. En lokal närvaro av , och innebär att medborgarna har möjlighet att fysiskt söka upp lokala kontor och därigenom få tillgång till myndighe- ternas service och verksamhet. En allt större del av den offentliga servicen och kontakten med medborgarna kan dock skötas elek- troniskt men möjligheten att besöka ett lokalt kontor kan upplevas som betydelsefull, särskilt för människor som av olika anledningar har begränsad tillgång till digitala lösningar. Men , och service skiljer sig från poli- siär verksamhet som mer påtagligt handlar om medborgares grund- läggande säkerhet och trygghet. Stora avstånd till närmaste polis- station innebär långa utryckningstider och att det är svårt för polisen att vara närvarande i olika delar av landet och i olika delar av en kom- mun. Att invånarna ska känna sig trygga där de bor och verkar är avgörande för den lokala attraktiviteten. 49Myndigheten för kulturanalys (2017), En lägesbedömning i relation till de kulturpolitiska målen, rapport 2017:2. 50Kulturskolerådet (2019), Framtida möjligheter för . Resultat av en enkätstudie bland musik- och kulturskolor 2019. Andra typer av utmaningar för kommunerna Kartläggning av statlig närvaro Länsstyrelserna fick regeringens uppdrag att kartlägga var i landet statlig service saknas, med syfte att kunna förstärka den statliga närvaron på rätt ställe. Kartläggningen visar att 220 statliga myndigheter är verksamma vid sammanlagt 2 930 arbetsställen runt om i Sverige.51 Det finns statliga arbetsställen i 275 av 290 kommuner –15 kommuner saknar således helt statliga arbetsställen.52 Störst antal statliga arbetsställen per 1 000 invånare har , , , , och län. I absoluta tal har de tre storstadslänen flest antal arbetsställen. Nedbrutet på kom- mun har residensstäder och universitetsorter flest antal arbetsställen i absoluta tal.53 Regeringen gav 2019 Statskontoret i uppdrag att sammanställa planer för lokalisering av 10 statliga myndigheter.54 Statskontoret har kartlagt genomförda lokaliseringsbeslut –2018 och planerade lokaliseringsbeslut . Med lokaliseringsbeslut avses antingen beslut om avveckling av all verksamhet i en kommun eller nyetablering av fasta arbetsställen eller kontor i en kommun där myn- digheten inte bedriver verksamhet . I sin kartläggning har Statskontoret, till skillnad från länsstyrelserna, även inkluderat kontor som tekniskt sett inte är arbetsställen, dvs. kontor som inte har egen fast anställd personal. –2022 kommer antalet kontor för de 10 myn- digheterna att minska , vilket är en minskning med 211 kontor.55 För de flesta myndigheter är antalet kontor relativt stabilt . Minskningen av myndighetskontor beror till största del på de genomförda och planerade förändringarna inom och till viss del inom Lantmäteriet. fattade Arbetsförmedlingen ett inriktningsbeslut om att successivt avveckla verksamheten på 132 av Arbetsförmedlingens kontor 2019–2020. 51Länsstyrelserna (2019), Kartläggning av statlig service och närvaro i länen. En samlad delredo- visning. 52De kommuner som saknar statliga arbetsställen är , , , , , , , , , , , , , och . 53Länsstyrelserna (2019), Kartläggning av statlig service och närvaro i länen. En samlad delredo- visning. 54Dessa 10 statliga myndigheter var Arbetsförmedlingen, , För- säkringskassan, Kriminalvården, , , , , och 55Statskontoret (2019), Planerad lokalisering av statlig verksamhet. En kartläggning av tio större myndigheter, 2019:13. Andra typer av utmaningar för kommunerna aviserade regeringen att den planerade reformer- ingen av Arbetsförmedlingen kommer att skjutas upp till 2022. Refor- mens innehåll och inriktning har också förändrats, reformen ska t.ex. baseras på att fristående aktörer utför fler av Arbetsförmedlingens uppgifter men reformen ska inte vila på Lagen om valfrihetssystem, LOV. I stället ska den eller de upphandlingsformer som är mest ända- målsenliga för respektive tjänst användas. Enligt regeringen ska sam- verkan med kommuner, myndigheter och andra aktörer säkerställas och kommunernas insatser ska tas tillvara.56 I regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen står att det är viktigt att Arbetsförmed- lingen säkerställer, och vid behov återställer, lokal närvaro på samt- liga orter där Arbetsförmedlingen har genomfört eller planerar ned- läggning. Detta kan ske till exempel i myndighetens egen regi med egna kontor eller i samarbete med kommuner eller genom deltagande vid statliga servicekontor.57 Mot bakgrund av aviserade förändringar i reformeringen av är det oklart i vilken utsträckning de planerade nedlägg- ningarna av Arbetsförmedlingens kontor kommer att genomföras. Det är också oklart om de kontor där verksamheten avvecklats kommer att öppnas igen. För ökade antalet kontor 2014–2019 men de allra flesta fall handlar om etableringar i kommuner där redan har verksamhet. av kontorsnedläggningarna har skett i pendlingskommuner nära mindre och större städer under perio- den till 2018. Enligt Statskontorets kartläggning motiveras nedläggning i de flesta fall av att tillgången till service kan tillgodoses genom digitala tjänster, att myndigheten har svårt att hitta personal på orten, att kontoren är alltför små och att lokalerna inte varit ändamålsenliga.58 Frågan om lokalisering är generellt sett myndigheternas eget ansvar men besluten påverkas av olika regelverk. Enligt förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering som trädde i kraft ska beslut om lokalisering eller avveckling av arbets- ställen fattas av myndighetens ledning, och inför ett sådant beslut ska myndigheten också ta fram en konsekvensanalys. 56Regeringen (2019), Inriktning för det fortsatta arbetet med att reformera Arbetsförmedlingen, /4ae67d/contentassets/c468e4fd105941e48d5a7b0cfb6ad5a6/inriktning- for-det-fortsatta-arbetet-med-att-reformera-arbetsformedlingen.pdf. 57Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen. Andra typer av utmaningar för kommunerna analysen ska innehålla dels en beskrivning av konsekvenser för verk- samheten, ekonomi och personal, dels en bedömning av de regionala konsekvenserna inom myndighetens ansvarsområden. Analysen ska också visa vilka alternativa möjligheter som finns att utveckla eller rationalisera myndighetens befintliga verksamhet i kommunen. En konsekvens av kontorsnedläggningar är att möjligheterna till fysiska möten med myndighetsföreträdare minskar. En annan konse- kvens är att möjligheterna att få anställning inom en statlig verksam- het där man bor minskar. Förutom att det innebär att arbetstillfällen försvinner och den lokala arbetsmarknaden blir mindre diversifierad, kan nedläggning av statliga servicemyndigheter även påverka kom- munernas möjligheter till kontakt och samarbete med dessa myndig- heter. Att staten med sina verksamheter drar sig undan från mindre kommuner påverkar också den lokala attraktiviteten negativt, vilket i förlängningen innebär att kompetensförsörjningen till såväl offent- lig som privat sektor försvåras. Etablering av fler servicekontor och omlokalisering av myndigheter Statens servicecenter har fått reger- ingens uppdrag att ansvara för en samlad organisation för lokal statlig service; tidigare delade och på huvudmannaskapet för de enskilda servicekontoren. Servicekontors- utredningen (SOU 2018:43) bedömde att det bör finnas ett service- kontor i varje . fanns totalt 113 service- kontor, varav det sydligaste i och det nordligaste i . Servicekontoren erbjuder service inom skatte-, folkbokförings-, socialförsäkrings- och pensionsområdet. Regeringen har föreslagit en ökning av anslaget till Statens servicecenter med 54 miljoner kro- nor 2019 i syfte att öppna fler servicekontor,59 och fyra kontor ska öppnas i FA-regioner60 som helt saknar kontor, dvs. , , och . tecknade dessutom Arbetsför- medlingen och ett serviceavtal med målet att föra över Arbetsförmedlingens kundtorgsverksamhet till service- kontoren. Ett pilotprojekt startade i syfte att ta fram underlag inför en övergång av kundtorgens verksamhet till service- 2019/2020:1 utgiftsområde 2 s. 55. 60För förklaring av FA-regioner se kapitel 6. Andra typer av utmaningar för kommunerna Det finns också andra myndigheter, t.ex. Kronofogdemyn- digheten och som har planer att på överföra service till eller på olika sätt samverka med servicekon- toren.61 Perioden –2018 fattade regeringen beslut om att omlokali- sera hela eller delar av myndigheter till orter utanför . Kritik har dock riktats mot att dessa myndigheter omlokaliseras till regioncentra, t.ex. , och , inte till mindre orter. Reger- ingen har också fattat beslut om att lokalisera ett antal nya myndig- heter utanför storstädernas innerstäder, däribland Jämställdhets- myndigheten i , i utkanten av . Regeringen har också fattat beslut om att flytta huvudkontoret för (Sida) från inner- stad till i . Regeringens utgångspunkt är att inga nya myndigheter ska lokaliseras till län.62 Statskontoret visar att regeringens ambitioner att öka antalet statliga arbetsställen utanför även har fått genomslag i myndigheternas strategier. Flera myndigheter planerar att flytta tjäns- ter inom sitt befintliga kontorsnät. Myndigheternas etableringsplaner begränsar sig dock oftast till kommuner där de redan har verksamhet.63 Polisiär närvaro i alla delar av landet är en viktig del av det statliga uppdraget. Den reform av organisation som har genomförts har som ett centralt mål att polisen ska komma närmare medborgarna och i sitt arbete utgå från de lokala behoven. I praktiken har dock reformen än så länge inte lett till en förbättring av den lokala polisiära närvaron. Snarare har utvecklingen gått i motsatt riktning. I en promemoria inom anges att förflyttningen av polisiära resurser till lokalpolisområ- dena skett i mycket begränsad omfattning.64 I fem av de sju polis- regionerna har antalet poliser som arbetar med ingripandeverksam- het och brottsförebyggande arbete minskat. 61Statskontoret (2019), Planerad lokalisering av statlig verksamhet. En kartläggning av tio större myndigheter, 2019:13. 2019/20:1 utgiftsområde 2 s.51. 63Statskontoret (2019), Planerad lokalisering av statlig verksamhet. En kartläggning av tio större myndigheter, 2019:13. 64Polismyndigheten (2016), Har vi kommit närmare medborgarna? Andra typer av utmaningar för kommunerna Ett väl fungerande system för transportinfrastruktur (vägar, järn- vägar, sjöfart och flyg) är avgörande för den lokala attraktiviteten. Det måste vara enkelt att ta sig till och från en plats. Det måste också vara enkelt att arbetspendla inom en kommun eller en funktionell region. är ett glest befolkat land med långa avstånd, vilket med- för speciella utmaningar för att möta olika behov av transporter och bidra till hållbarhet i transportsystemet. Ansvaret för transportinfrastrukturen är fördelat på olika aktörer och det ställer stora krav på samordning när det gäller planering och finansiering av befintliga och nya system för transportinfrastruktur. När det gäller järnvägsnätet är ansvaret relativt tydligt. Den största delen av järnvägsnätet ägs och förvaltas av staten genom . Regionala spår ägs och förvaltas av kommuner och regioner. Staten har ansvar för utbyggnaden av järnvägsnätet. När det gäller vägnätet har ansvar för underhåll av det statliga vägnätet, medan kommuner och enskilda väghållare har ansvar för övrigt vägnät. När det gäller utbyggnad av nya vägar är ansvarsförhållandena mer kom- plicerade, och frågor som gäller finansieringsansvar avgörs därför ofta genom förhandlingar mellan stat och kommun.65 Isamband med den statliga infrastrukturplanen 2010–2021 inför- des möjligheten för privata och offentliga aktörer att medfinansiera infrastruktursatsningar, och antalet kommuner och regioner som medfinansierade statlig infrastruktur ökade från 41 till 105 perioden –2014. Det var framför allt kommuner i och kring storstäderna som valde att lämna bidrag till infrastruktur.66 Kommunerna har också möjlighet att genom ett lån till staten, förskottering, stå för invester- ingskostnaden, mot att staten återbetalar medlen när medel finns tillgängliga. Motivet bakom förskottering är ofta att kommunerna vill få till stånd en tidigareläggning av en statlig investering som är angelägen för dem.67 Kommuner och Regioner (SKR) anser att utgångspunkten ska vara att staten tar ansvar för finansiering av statlig transport- 65Statskontoret (2014), medfinansiering av statlig infrastruktur och högskoleverk- samhet, 2014:8. 66SOU 2016:24 s. 189. 67Statskontoret (2014), medfinansiering av statlig infrastruktur och högskoleverk- samhet, 2014:8. Andra typer av utmaningar för kommunerna När det gäller statlig medfinansiering till regionala och lokala projekt anser SKR att statsbidragen i större utsträckning bör kopplas till länstransportplanerna och i mindre utsträckning bör betalas ut som riktade statsbidrag, ett exempel på riktat statsbidrag är stadsmiljöavtalen. På så vis får kommuner och regioner bättre möj- ligheter att tillsammans utforma en sammanhållen planering.68 Genom att människor successivt anpassar sig till att utföra eller till- godogöra sig service digitalt har behovet av fysisk tillgänglighet till en del servicetjänster förändrats. I en studie från görs en analys av digitaliseringens möjligheter att utveckla den kommer- siella och offentliga servicen.69 Studien visar att en relativt stor andel av företagen i gles- och landsbygder upplever en bristande tillgång till bredband och bristande mobiltäckning. En utbyggnad av bredbandsnätet har stor betydelse både för före- tagens utvecklingsmöjligheter och för människornas möjligheter att bo och verka i gles- och landsbygderna. Det handlar också om att tillföra nödvändiga resurser för att underhålla bredbandsnätet och garantera den prestanda som krävs för att kunna använda sig av nya digitala tjänster och lösningar. Enligt Post- och () senaste kartläggning var andelen hushåll med tillgång till fast bredband på minst i 20 av landets kommuner 2018. I 69 kom- muner var andelen . På riksnivå var andelen 82 pro- cent. Andelarna var ännu lägre för företag – i 59 kommuner var ande- len arbetsställen med tillgång till fast bredband på minst . Riksgenomsnittet ligger på 76 procent.70 Regeringens mål är att 2020 ska av alla företag och hus- håll ha tillgång till bredband på minst . konstaterade i en granskningsrapport 201771 att har en god täckning av bredband med snabb överföringshas- tighet, och att utbyggnaden går framåt. 68SKL (2019), Ställningstagande om utveckling av infrastrukturplaneringen, . 69Tillväxtverket (2017), Digitalisering för lokala servicelösningar. En undersökning av behov och tillgångar till digitala servicelösningar i gles-och landsbygder. 70Post- och (2018), PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2018, PTS- ER-2019:5. 71Riksrevisionen (2017), Bredband i världsklass?, RiR 2017:13. Andra typer av utmaningar för kommunerna visar att den svenska modellen med en kombination av marknads- styrd bredbandsutbyggnad, statliga stödpengar och kommunala in- satser kan anses ha varit framgångsrik eftersom den har möjliggjort att majoriteten av hushåll och företag har fått tillgång till bredband med snabb överföringshastighet. Enligt bedömning har emellertid den nuvarande marknadsmodellen ställts inför ökade svårigheter när det gäller att tillhandahålla bredband med snabb överföringshastighet till de hus- håll och företag som kvarstår. Gränsen för vad som är lönsamma områden omdefinieras i takt med fortsatt utbyggnad och ökad efter- frågan på bredband med snabb överföringshastighet. Det kommer dock inte vara lönsamt för marknadens aktörer att bygga ut bred- band till alla, som det finns hinder som marknadsaktörerna upplever påverkar deras möjlighet att tillhandahålla bredband. Bredbandsstödet har dessutom utformats på ett sätt som gör att det riskerar att tillfalla kommersiellt attraktiva områden, i stället för att underlätta bredbandsutbyggnad i områden som inte anses lön- samma av marknadsaktörerna. Utmaningen består främst i att över- brygga skillnaderna mellan stad och landsbygd i fråga om tillgången till bredband med snabb överföringshastighet och robusta nät. granskning visade vidare att det finns indikatio- ner på bristande robusthet i accessnät, t.ex. nät som ägs av ideella föreningar som bygger bredbandsinfrastruktur på landsbygd (s.k. fiberföreningar) och stadsnät. De faktorer granskningen identifierat som bristfälliga omfattar därmed en mindre andel av befolkningen, men de får ändå en påverkan för de hushåll och företag som drabbas. påpekar att det inte finns något under- lag som slår fast att stadsnät generellt sett har sämre kvalitet på sina nät jämfört med andra aktörer. En fortsatt utbyggnad av bredbandsnätet är nödvändigt för att digi- taliseringens möjligheter ska kunna utnyttjas fullt ut (se kapitel 18). Vissa typer av service kommer emellertid även framledes att vara beroende av fysisk närvaro och kan således inte ersättas med ny tek- nik; det kan t.ex. gälla tjänster inom omsorgsverksamheterna. Andra typer av utmaningar för kommunerna Vatten och avlopp (VA) Det finns stora investeringsbehov i de svenska vatten- och avlopps- systemen. VA-anläggningarna är i många kommuner anlagda –1970 och är i stort behov av upprustning. Kom- munerna har i många fall skjutit upp ett nödvändigt underhåll i brist på finansiering av nödvändiga investeringar. De demografiska för- ändringar som har beskrivits i tidigare kapitel påverkar också hur behoven av investeringar ser ut i olika kommuner. Enligt intresseorganisationen finns ett antal ut- maningar för kommunerna i deras arbete med att förnya och bygga ut VA-systemen. Det handlar bl.a. om en föråldrad infrastruktur, brist på arbetskraft, höjda krav på vattenrening och klimatförändringar, vilket sammantaget kommer att ställa nya krav på VA-anläggningarna. Svenskt Vattens undersökningar visar att mindre kommuner sällan klarar av att planera sin verksamhet långsiktigt och att de har särskilt stora svårigheter när det gäller att finansiera de nödvändiga invester- ingarna i VA-systemet. Det finns betydande skillnader mellan olika kommuner vad gäller deras naturgivna, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar. Enligt Vatten- och Avfallskompetens i (Vakin) som ägs av och kommuner har t.ex. kommunerna i i medeltal längre ledningsnät och fyra gånger fler VA- anläggningar än en svensk medelkommun, som befolk- ningen minskar i de flesta kommuner. Det innebär att det blir allt svårare för de kommunala huvudmännen att upprätthålla kompetens- försörjning och en långsiktigt trygg VA-standard.73 10.2.6Initiativ för ökad lokal attraktivitet I En nationell strategi för regional tillväxt och attraktionskraft – 2020 är attraktiva miljöer en av fyra prioriteringar. Regeringen kon- staterar i strategin att människor söker attraktiva bostadsmiljöer som gör det möjligt att kombinera ett bra boende med bl.a. arbete, service, omsorg, kultur och fritid. 72Svenskt Vatten (2018), Kommunsamverkan – hinder och möjligheter inom VA-sektorn, skrivelse till , . 73Vakin (2019), Skrivelse till , . Andra typer av utmaningar för kommunerna Kommuner med minskande befolkning står utan tvekan inför bety- dande utmaningar när det gäller att bryta utvecklingen genom att stärka den lokala attraktionskraften. Det finns emellertid kommuner som har lyckats vända en nedåtgående trend.74 I en studie som genom- fördes av 2016 var en fjärdedel av de kommuner som var sårbara 2011 inte längre sårbara. Det gäller bland annat ett antal kommuner i inland, där ett livskraftigt företagande har byggts upp kring attraktiva tillgångar. Det finns också ett område som sträcker sig från ned mot gränsen till län där flertalet kommuner har lyckats minska sin sårbarhet. För dessa kom- muner har ett ökat företagande och förbättringar av det lokala före- tagsklimatet lämnat det största bidraget till den minskande sår- barheten. 10 pilotkommuner fick 2015–2018 stöd från inom ramen för regeringsuppdraget Stärkt lokal attraktionskraft.75 Bland dessa kommuner fanns flera som utvecklade besöksnäringen. Ett annat vanligt förekommande tema i det arbete som de 10 pilotkommu- nerna bedrev inom ramen för regeringsuppdraget var att skapa bättre förutsättningar för näringslivet i bred bemärkelse. Ett annat exempel på stöd till attraktivitetshöjande åtgärder är det bidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner som regeringen beslutade om 2018. Detta bidrag, som även det förvaltas av Tillväxt- verket, riktar sig till 30 landsbygdskommuner som står inför ut- maningar utifrån kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå och lågt valdeltagande samt geografisk belägenhet långt från större städer. Syftet med bidraget är att stärka den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa kommuner. 2018 gav regeringen dessutom i uppdrag att för- valta stöd till näringslivsutveckling i 39 gles- och landsbygdskom- muner. Syftet är att dessa kommuners företagsklimat och omfattar . Det är framför allt mindre kom- muner med begränsade resurser att driva ett strategiskt utvecklings- arbete som får ta del av stödet. 74Tillväxtverket (2016), Sårbara kommuner, rapport 0208. 75Tillväxtverket (2019), Slutrapport avseende uppdraget med att stärka den lokala attraktions- kraften. N2014/2591/RT. 76Tillväxtverket (2019), Delrapport – Uppdrag att stärka landsbygdskommuner med socio- ekonomiska utmaningar. Ä 2018 – 1303:11. Andra typer av utmaningar för kommunerna Ytterligare ett exempel på initiativ för att öka den lokala attrak- tionskraften är det som kallas Lokalt ledd utveckling genom leader- metoden och som genomförs inom ramen för europeiska struktur- och investeringsfonderna –2020. Arbetet med Lokalt ledd utveckling utgår från en lokal utvecklingsstrategi för ett så kallat leader-område. Ett partnerskap bestående av offentlig, sek- tor, privat sektor och ideell sektor ansvarar för strategins utformning och genomförande.