sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Samma elev kan förväntas gå ut med 195 meritpoäng från någon av de svagaste skolorna (det genomsnittliga meritvärdet är cirka 230). En skillnad i skolors mervärde på en standardavvikelse, mot- svarande knappt 70 meritpoäng, är alltså betydande vilket kan använ- das för att förstå innebörden av skolornas samlade bidrag till den totala resultatspridningen. Ett hypotetiskt skolväsende där hälften av skolorna är exakt en standardavvikelse bättre än den andra halvan måste beskrivas som extremt olikvärdigt. Om eleverna i detta extrema skolväsende slumpas ut mellan skolorna så kommer vilken skola eleverna går på att förklara av den totala resultatsprid- ningen. En ökning av skolornas bidrag till resultatspridningen på någon procentenhet är därför inte oväsentlig. 4.2.4Elever med goda förutsättningar går i högre utsträckning på skolor med högt mervärde Det finns alltså betydande kvalitetsskillnader mellan svenska skolor och skillnaderna är dessutom ökande vilket är ett likvärdighetspro- blem. Det är också relevant att beakta vilka elever som går på olika skolor. Om elever med svaga förutsättningar i hög grad går på skolor som ger ett positivt bidrag till skolresultaten så kan detta anses vara i linje med skolans uppdrag att kompensera för elevernas förutsätt- ningar. ger emellertid en bild som tyder på mot- satsen. I sin analys använder ett samlat mått på elevernas förutsättningar baserat på deras bakgrund.56 Resultaten visar 55SOU 2019:40, figur 7.3. 56Mer precist skapas ett index baserat på elevernas kön, födelsemånad, födelseland, indikatorer för om elevens föräldrar är födda i eller utanför , mammans och pappans ålder vid barnets födelse, elevens födelseordning, antalet syskon, en indikator för om föräldrarna har separerat före skolstart, mammans och pappans utbildningsnivå, mammans och pappans inkomst vid 35–, samt indikatorer för saknade uppgifter om mamman eller pappan. Se SOU 2019:40, avsnitt 2.4.2. att det finns en tendens för elever med goda förutsättningar att i högre utsträckning gå på skolor med högt mervärde.57 Skillnaderna är inte stora men visar att matchningen mellan elever och skolor i genomsnitt är icke-kompensatorisk. Att elever med goda förutsätt- ningar i genomsnitt går på skolor med högre mervärde gäller i olika kommungrupper (se figuren nedan) och det finns också tecken på att mönstret förstärkts över tid.58 Figur 4.2 Sortering efter studieförutsättningar till skolor av olika kvalitet i olika typer av kommuner LU:s not: Mervärdesmått för högstadiet (MV6-9) baserat på nationella provresultat i gymnasiet. Källa: SOU 2019:40, s. 228. visar också att den kommun i vilken eleven går i skola har stor betydelse för vilken skolkvalitet hen möter. av spridningen i mervärde kan hänföras till vilken kom- mun som skolorna ligger i.59 Däremot verkar betydelsen av kommun generellt sett inte ha fått större betydelse för elevernas resultat. betonar dock att detta inte betyder att resultat- 57 SOU 2019:40, figur 7.4 och 7.5. 58 SOU 2019:40, figur 7.7 och 6.10. 59 SOU 2019:40, tabellerna 7.7–7.9. Betyg (SD) utvecklingen i enskilda kommuner – eller grupper av kommuner – inte skiljer sig åt. Storstadskommunernas skolor har högre mervärde än landsbygdens skolor och dessa skillnader har tilltagit , se figur 4.3. Skolresultaten mellan land och stad har alltså drivit isär och detta kan inte förklaras av förändringar i elevsammansättningen. Figur 4.3 Betyg i kärnämnen i åk 9, uppdelat på kommuntyper 0,00 -0,05 -0,10 -0,15 -0,20 LU:s not: Figuren visar genomsnittligt betyg i kärnämnen i Åk 9 för elever i olika typer av kommuner. Den första lodräta linjen anger införandet av det mål - och kunskapsrelaterade betygssystemet i grund- skolan, medan den andra linjen visar införandet av nuvarande betygssystem. För varje kommuntyp har medelvärdet för med ett nytt betygssystem satts till medelvärdet för med det föregående systemet, plus den genomsnittliga betygstrenden för åren före respektive efter bytet av betygssystem. Källa: SOU 2019:40, s. 152. 4.2.5Vad förklarar resultatskillnader mellan skolor? Att klarlägga att det finns betydande resultatskillnader besvarar inte frågan vad som kan förklara dessa skillnader och än mindre vilka åt- gärder som är verksamma för att motverka dem. Metodologiskt starka empiriska studier som besvarar dessa frågor på ett heltäckande sätt finns inte heller att tillgå. Förutom att dokumentera att en stor del av resultatspridningen mellan skolor kan hänföras till vilken kommun som skolorna ligger i, så visar att det bara finns en svag koppling mellan skillnader i resurser och resultat. Detta kan emellertid inte tolkas som att resurser inte spelar roll, en möjlighet är att kommuner som av helt andra orsaker har problem med skolverksamheten kan försöka motverka detta genom att lägga större resurser på skolan. Samma sak kan även gälla mellan skolor inom en och samma kom- mun. Vad gäller fördelningen av lärarresurser mellan skolor med olika förutsättningar så är den kompensatorisk och skolor med svaga elev- förutsättningar har högre lärartäthet jämfört med skolor med star- kare elever.60 Detta mönster verkar också att ha ökat något . Fördelningen av lärarkompetens tycks däremot inte vara kompensa- torisk utan i stället förstärka skillnaderna i skolors elevförutsätt- ningar: skolor med svagare elevunderlag har lärare med något lägre kompetens (mätt i behörighet och erfarenhet) än skolor med star- kare elevförutsättningar. Även detta har förstärkts . Motsva- rande mönster kan ses mellan olika kommuner, i kommuner med relativt sett svagare elevförutsättningar är lärartätheten högre men lärarkompetensen lägre. På skolor med svagare elevförutsättningar är omsättningen av lärare högre, dvs. lärare stannar på skolorna . Detta verkar också vara fallet med rektorer på skolor med olika elevförutsättningar viket visas i figur 4.4. Studier visar också att hög personalomsättning och korttidsfrånvaro påverkar elevresul- taten negativt.61 60För denna diskussion, se avsnitt 4 samt figur B.1.3 i SOU 2019:40. 61Ronfeldt, Loeb & Wyckoff (2013); Clotfelter, Ladd & Vigdor (2009). Källa: Egna beräkningar baserade på uppgift om rektor i . Föräldrarnas utbildningsnivå är hämtad från databas . Den tydliga kopplingen mellan skolornas elevsammansättning och möjligheten att rekrytera och behålla personal tyder på att elev- sammansättningen kan vara en viktig faktor för att förklara skillna- der i skolornas mervärde. Mervärdesstudier tar visserligen hänsyn till elevsorteringen och besvarar därmed idealt sett frågan hur en slump- vis vald elevs resultat hade påverkats av att gå på en viss skola. Där- emot besvaras inte frågan om denna påverkan beror på att skolan har en viss elevsammansättning (t.ex. en hög andel elever med goda förut- sättningar). Frågan hur elevsammansättningen påverkar en skolas mer- värde är empiriskt mycket svår att besvara men relationen till personal- försörjningen gör en sådan koppling trolig. Detta visar också att oron för att ökad skolsegregation bidrar till minskad likvärdighet inte en- bart baseras på så kallade kamrateffekter även om sådana också kan spela roll.62 Det finns också en tydlig samvariation mellan skolans socioekonomiska elevkomposition och arbetsron i klassrummet.63 62Avsnitt 7 i SOU 2019:40, diskuterar kamrat- och sammansättningseffekter. För en översikt av forskningen kring kamrateffekter, se Sacerdote (2014). 63OECD (2019d), Table III.B1.3.5. Detta har också bäring på deskriptiva analys som visar att fristående skolor i genomsnitt har något högre mervärde än kommunala skolor, även när hänsyn tas till elevsorter- ingen. Huruvida elevsammansättningen spelar roll för detta resultat låter sig däremot inte besvaras. Precis som flera andra studier finner också tecken på att fristående skolor är något mer generösa i provrättningen och betygssättningen. Överlag gör bristande likvärdighet i provrättning, bedömning och betygssättning att analyserna kan snedvridas, vilket kan ses som ett likvärdighets- problem i sig.64 Det kan också finnas en kvarvarande dold selektion, dvs. bakgrundsvariabler som inte analysen fångar, som kan förklara en del av de uppmätta skillnaderna. En annan skillnad mellan kommuner är den konkurrenssituation som skolval och friskoleexpansion inneburit. Det finns också studier som visar att resultaten utvecklats relativt sett något bättre i kom- muner där konkurrensen ökat mer.65 Ett problem med denna ansats blir tydlig i figur 4.3 i avsnittet ovan. Ökad konkurrens skulle i prin- cip kunna förklara delar av den positiva utvecklingen i storstads- områden där konkurrensen ökat mer. Däremot kan frånvaron av konkurrens inte i sig förklara varför resultaten fallit i landsbygds- regioner där konkurrensen alltid varit begränsad. Det är med andra ord svårt att besvara frågan om vari skillnaderna mellan skolornas mervärde består men diskussionen visar också en viktig aspekt som ofta bortses från i debatten om skolors resultat och kvalitet. Skillnaden i mervärde, eller resultatbaserad skolkvalitet, mellan de starkaste och svagaste skolorna motsvarar enligt Långtids- utredningens analys cirka 70 meritpoäng. uppgår den fak- tiska skillnaden mellan skolornas högsta och lägsta meritvärde till ungefär 160 meritpoäng.66 Att skillnaden mellan högsta och lägsta meritvärde är så mycket större än skillnaden mellan högsta och lägsta mervärde reflekterar hur betydelsefullt elevunderlaget är för att för- klara skolors resultat. Eftersom kopplingen mellan elevernas förut- sättningar och skolornas mervärde är relativt svag innebär detta att många skolor som uppvisar goda resultat har lågt mervärde och vice versa. Att hålla isär mervärde, som ju försöker fånga skolans bidrag till resultaten, från de faktiska resultaten är där- 64Skolverket (2019a); Hinnerich & Vlachos (2017); Vlachos (2019). 65Böhlmark & M. (2015); Wondratschek, (2013). 66Uppgift från Salsa-databas. för centralt när skolkvalitet diskuteras. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 5.4. 4.3Varför är skolans likvärdighet viktig? Det är väsentligt att skolan är likvärdig av flera skäl.67 Det första skälet har berörts i betänkandets inledning och relaterar till såväl människovärdesprincipen som principer om likabehandling. Syftet med obligatorisk skolutbildning skiljer sig åt mellan olika skolsystem och . I demokratier i vår samtid syftar vanligen den grund- läggande utbildningen till kvalifikation, socialisation och till att utveckla individen. Skälet till att samhället gemensamt tar ansvar för detta bottnar i övertygelser om värdet i att alla medborgare får en så bra start som möjligt på livet och blir så bra rustade som möjligt för att kunna skapa sig ett gott liv och för att kunna bidra till samhället på bästa sätt. Alla människors lika värde gör det väsentligt att alla skolor är inte bara är ”bra” utan också ”lika bra” för att varje enskild elev ska få en lika god skola som någon annan, enkelt uttryckt. Likvärdighets- ambitionerna kopplar därmed till tanken på skolan som ett medel för att jämna ut livschanser för individer med olika bakgrund.68 Med övergången från en centraliserad och regelstyrd skola till en decen- traliserad och målstyrd skola kom frågan om likvärdighet i en helt ny dager, en utveckling som etableringen av den svenska skolmark- naden lade ytterligare dimensioner till.69 Så likvärdighetens betydelse kan för det första dels relateras till principen om alla människors lika värde, dels till hur organisation och styrsystemen konstrueras.70 67Utredningens direktiv konstaterar att brister i likvärdighet kan innebära att vissa elev- grupper inte får möjlighet att utveckla en tillräckligt hög kunskaps- och kompetensnivå, att en olikvärdig skola kan innebära att den genomsnittliga kunskapstillägnelsen sjunker samt att ”det viktiga värde som ligger i att elever med olika bakgrund möts i skolan urholkas”. 68von (2009), s. 34. I anslutning till den ambitionen vilar en annan ambition, nämligen tillvaratagandet av begåvningsreserven. Denna fråga var central i efterkrigsdiskussionen om skol- reformerna och utbildningsväsendets utbyggnad, (se t.ex. , S. (1985), s. 34 ff.) Om man så vill kan man se det som att denna koppling till frågan om begåvningsreserven också illustrerar de klassiska argumenten för likvärdighet: rättvisa för individer och effektivitet i att tillvarata mänskliga resurser. För ett utvidgat perspektiv, se Scanlon, T. (2018). 69Se t.ex. , I. (1995), s. 212. 70Likvärdighet i alla dess dimensioner är däremot inte alltid en rimlig aspekt av alla utbild- ningsverksamheter. Om en utbildning är frivillig och inte har ett sådant syfte att likvärdighet i sig blir en central del, t.ex. av yrkesutbildning inom ett rättighetsstyrt område, är likvärdighet inte primärt en väsentlig angelägenhet. För det andra får man konstatera att likvärdighet principiellt inte skulle vara en rimlig fråga i ett samhälle som i sig är hundraprocentigt jämlikt och där offentliga verksamheter fullt ut var standardiserade till form och innehåll. Vare sig det svenska samhället eller den globala gemenskapen kännetecknas dock av detta. Om man vill kan man därmed också argumentera för att det inte är förvånande att likvär- dighetsfrågan har en sådan stark aktualitet som den har efter- som vi lever i av ökande klyftor i samhället och inom skolverk- samheten.71 För det tredje blir likvärdighet i en mening en viktig aspekt av utbildning när utbildningen pågår parallellt i enskilda möten, olika klassrum, olika skolor och inom olika huvudmän. Likvärdighet blir alltså en aspekt att ta hänsyn till när man kan, eller vill garantera likhet genom regelstyrning, standardisering m.fl. metoder utan prioriterar decentralisering, målstyrning och styrning genom professionellt ansvar. Ett belysande historiskt exempel på hur åtskill- nad potentiellt ökar likvärdighetsbehovet kan skisseras med utgång- punkt i parallellskolesystemet. Före införandet av enhetsskola och grundskola skildes elever åt genom att de gick i olika skolsystem (parallellskolesystemet). Då för- des en debatt om att olika barn fick skolgång av olika typ och kvalitet och som på olika sätt förberedde dem for framtiden. Den stora lik- värdighetsfrågan gällde då förekomsten av parallella strukturer. Efter- krigstidens reformer kom dock att ändra detta. Utifrån ambitioner om att ”befordra en föreställning om det sociala livet som präglad av ömsesidig tolerans, samarbete och förståelse” och med förhoppningar om att genom socialt blandade klasser lägga grund för att skoltiden också skulle innebära en fostran och förberedelse för gemensamt samhällsliv etablerades en samlad utbildningsstruktur för alla elever.72 Denna förändring förflyttade fokus för det som vi senare kommit att benämna som likvärdighetsfrågan till en fråga om likvärdighet 71The International Panel on Social Progress (IPSP) skriver i for the 21st Century: Political Regulation, Governance, and Societal Transformations,: ”In the early twenty- first century, we see less room for optimism. The formal apparatus of democracy and rule of law is intact across much of the world, but the conditions for their substantive exercise are weakening. - - - Formal political equality is undermined by the massive increases in social and economic inequality across much of the democratic world, which limits the ability of all to participate on equal terms”, (s. 375) Jfr: ”… the growth in inequality between 1985 and the late 2000s was the largest among all countries, increasing by one third” (Robling & Pareliussen (2017), s. 72SOU 1948:27, s. 34. Jfr Callewaert & (1974). mellan skolor och mellan klasser. Om man så vill så var segregationen organiserad utifrån principen olika barn i olika system och efter 1950, och trots andra ambitioner, så kom (i olika hög grad) olika barn att gå i olika skolor och klasser inom ramen för det sam- manhållna skolsystemet.73 För det fjärde är det värt att notera att hur likvärdighetsbegreppet får en särskild betydelse eftersom det relateras till så många olika aspekter av skolverksamheten. I avsnitt 2.3.4 konstaterades att frågan om skolans likvärdighet dels kan analyseras utifrån de tre dimen- sionerna (input – process – output), dels utifrån insikten om att eftersom elever är olika kan det vara så att undervisningen behöver vara olika för olika barn för att deras lärande ska bli likartat till kva- litet och höjd i utfall. Till dessa två aspekter kommer en tredje, det förhållande att frågan dels hanterats olika , dels att hanter- ingen begreppslagts på olika sätt och därmed även getts delvis olika övergripande innebörder och målsättningar. Likvärdighetsfrågan får därmed också sin betydelse som ett samlande, utvärderande och styrande perspektiv på hela skolverksamheten. För det femte förefaller likvärdighetsfrågan att bli allt mer väsent- lig ju större skolans uppdrag blir men också i relation till ett allt större samhälleligt behov av att prioritera resurser. I och ett samhälle där utbildning spelar mindre roll än mycket annat för indivi- dens livschanser och där samhällets utvecklingssträvan är minimal så är förstås frågan om utbildning över huvud taget mindre väsentligt och i än lägre grad frågan om dess likvärdighet. Men i vår samtid är situationen den motsatta. Utbildning förefaller få en allt större sam- hällelig betydelse och hög utbildningsnivå är ofta en avgörande faktor för individers livsmöjligheter. så ökar kraven på sam- hällsservice i en vid bemärkelse parallellt med att medborgares och politiker prioriteringar i allt högre grad medför skarpa resursrestrik- tioner. Sammantaget innebär det inte sällan att mer ska göras med mindre resurser inom ett område som för individen framstår som allt viktigare vilket i sin tur leder till att inte bara effektivitetsfrågan kommer på agendan utan även ett striktare krav på likvärdighet i såväl förutsättningar som process och utfall. Avslutningsvis kan det finnas skäl att notera att allmän skol- utbildning är en av de få samhällsinterventioner till stöd för ett jäm- likare samhälle som det råder brett samhälleligt stöd för – och att 73 Jfr (1983) och (1996). ojämlika samhällen tenderar att vara dåliga för alla i samhället men också inverka negativt på utvecklingskraften i samhället.74 Detta för- hållande är grundläggande för likvärdighetsfrågans betydelse: en lik- värdig skola kan ge ett utomordentligt starkt bidrag till ett bättre samhälle. Detta större orsakssammanhang utgör ett grundläggande skäl för arbetet med att stärka skolans likvärdighet.75 De senare decen- niernas samhällspolitiska mål kan sammanfattas som dels en allmän strävan efter utveckling av samhället på ett sådant sätt att välståndet ökar för alla, dels en strävan efter att också skapa mer jämlika livs- villkor för medborgarna. Båda dessa aspekter innefattar i sig spän- ningar i hur individer respektive kollektiv betonas. Här finns synsätt som betonar statens roll att fördela resurser på ett sådant sätt att jämlikheten tilltar och här finns synsätt som betonar vikten av att individen får möjlighet till utveckling, till avancemang och karriär, på ett sätt som kan betraktas som rättvist och som i förlängningen leder till ökad jämlikhet. Dessa synsätt behöver inte stå i konflikt med varandra trots att debatten ger intryck av motsatsen. Av beskrivningen ovan av hur likvärdigheten i den svenska skolan har utvecklats framgår också att skolsegregationen har ökat och att det påverkar skolors och elevers resultat. I den tidigare läroplanen, Lgr80, fanns tydligt framskrivet att skol- styrelsen skulle verka för att eleverna grupperades så att en så allsidig social sammansättning som möjligt kunde uppnås i klasser och arbets- enheter.76 Motsvarande skrivning fanns även i Lgr69 men försvann i och med att Lpo94 trädde i kraft. Nuvarande skollag fastlägger att utbildningen ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet.77 I för- arbetena till den nuvarande skollagen menade den dåvarande reger- ingen att det är av stort värde mot bakgrund av fostrande 74Wilkinson & Pickett (2009); Wilkinson & Pickett (2018); Stiglitz (2012); Stiglitz (2015); (2014). Se även Milanovic (2017). 75Regeringens strategi mot segregation får ses som ett uttryck för samma strävan liksom etableringen av vilken förväntas presentera en strategi för ökad jämlikhet. 76Lgr69 och Lgr80. 7710 kap. 2 § skollagen. uppgift att elever med olika bakgrund och skilda förutsättningar kan mötas i skolan.78 Ett tydligt framskrivet krav på en allsidig social sammansättning saknas däremot i dagens reglering. Det finns forskning som finner att exponering för andra sociala eller etniska grupper än den egna kan främja toleransen grupperna emellan.79 Att tillit mellan invånarna och så kallat socialt kapital har ett stort samhälleligt, ekonomiskt och demokratiskt värde påvisas av en bred samhällsvetenskaplig forskning.80 I uppmärksammade Representanthuset 2019 att det var den dom föll som enkelt uttryckt startade det omfattande arbetet med att försöka bryta skolsegregationen i landet (v. ). Stanfordprofessorn bjöds då in att inför utskottet lämna ett vittnesmål. I det framhöll hon bland annat vad forskningen säger om fördelarna med allsidigt sammansatta skolor: …studies also show an association between school diversity and a range of short- and long- term benefits for all students, including gains in math, science, reading, and improvement in graduation rates. Studies show that, beyond student achievement, integrated education also contributes to: –Promoting tolerance; – Developing cross-cultural understanding; –Eliminating bias and prejudice; –Increasing the likelihood that students will live in integrated neigh- borhoods and hold jobs in integrated workplaces as adults; –Improving critical thinking skills; –Improving educational attainment; and –Promoting civic participation in a diverse global economy.81 Skolsegregation kan också göra det svårare att upprätthålla skolans likvärdighet och då kanske främst på grund av att skolornas möjlig- heter till god personalförsörjning blir alltmer olikartade. Skolans arbets- sätt och allmänna ambitionsnivå kan också påverkas av vilka elever 2009/10:165, s. 366 f. 79Cappella, Aber & (2016), s. 297 f. Akerlof & Kranton (2002); (2019); Boisjoly m.fl.(2006); , Kotsdam & (2018); Finseraas m.fl. (2019). För en bred men kon- centrerad redogörelse, se sammanställningen (2019) och där anförd litteratur. Jfr även Fleurbaey m.fl. (2018), s. 83 f. m.fl. (2014) fann att när en skol- reform medförde en högre koncentration av elever med minoritetsbakgrund i samma skolor så utvecklades de skolmässigt sämre generellt men också att kriminaliteten gick upp bland pojkarna. Jfr (2011). 80En klassisk referens inom området är (2000). Se även översikten i Algan (2014). 81Written Statement of , Before , House of Representatives. Hearing: v. : A Promise Unfulfilled, April 30, 2019, s. 2. Även om direkt påverkan mellan elever via så kallade kamrateffekter är metodologiskt svårfångad så är sådan påverkan långt ifrån avfärdad av forskningen.82 Skolans uppdrag är inte heller begränsat till att gälla resultat på kunskapsmätningar. Skolsegrega- tion verkar påverka utsatta elevers framtida utbildningsval, arbets- marknad, hälsa och kriminalitet i negativ riktning ger ytterligare skäl att oroas av en ökad segregation.83 Segregation handlar i grunden om ett åtskiljande av olika grupper av människor vad gäller var de lever, bor och arbetar. Ofta innefattar begreppet segregation också att en hierarkisk skillnad mellan grup- perna upprättas eller bekräftas.84 Segregation är ett relationellt feno- men, dvs. det är inte bara ett bostadsområde eller en skola som är segregerad utan flera områden eller flera skolor i staden. Alla enheter som skiljer sig från snittet i området är segregerade. För vissa segre- gerade områden kan segregationen uppfattas som positiv t.ex. bostads- områden med många höginkomsttagare, men för de i socioekono- miskt utsatta områden är den sällan det.