sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Utredningen noterar att verksamheter inom området transporter och återvinning ligger inom sådana branschområden som bedöms sårbara för infiltration av brottslig karaktär. Förändrad reglering skapar inte sällan utrymme för organiserad brottslighet, som känne- tecknas av god anpassningsförmåga och flexibilitet. Vår tids återvin- ningsindustri och medvetenhet kring riskavfall har enligt aktuella Konsekvenser av utredningens förslag studier således skapat en ny marknad för organiserad brottslighet även i Sverige.70 Denna bild bekräftas vid utredningens diskussioner med företrä- dare för regionala myndigheter. Vidare framhålls risker för ökad oreglerad eller olaglig spridning av slam i de fall regelverket görs allt- för ingripande. Utredningen ser för sin del även att fullt legala, men lika fullt oönskade spridningsvägar kan utvecklas genom att avlopps- slam behandlas eller benämns på nya sätt, t.ex. genom behandling med olika termiska metoder. Detta talar för att en framtida reglering av slam sätts in i ett större sammanhang med kompletterande regelverk. 14.7.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Utfasning av möjligheterna att sprida slam samt tillkommande krav på fosforåtervinning bedöms inte generellt sett innebära förändrade möjligheter till sysselsättning i olika delar av landet. Den påverkan som kan uppstå för företag och delbranscher kan dock ge konsek- venser för såväl enskilda yrkesgrupper som lokala arbetsmarknader. Positiva effekter med ökade affärsmöjligheter för vissa typer av före- tag kan uppstå. Det kan även utvecklas negativa konsekvenser för företag som tillhandahåller maskiner för spridning av avloppsslam och genomför sådan spridning, liksom för alla de företag som nyttjar avloppsslam i sin verksamhetsutövning. 14.7.4Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Utredningens förslag bedöms inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Däremot kan förslagen ge effekter som i marginell utsträck- ning påverkar kvinnor och män i olika utsträckning. Utredningens förslag rör bland annat förutsättningarna för fort- satt spridning av avloppsslam på produktiv jordbruksmark. Avlopps- slam har till följd av sina låga kostnader (ofta leverans till och vid behov spridning hos verksamhetsutövare utan kostnad) efterfrågats 70Brottsförebyggande rådet, Brå-rapporter 2007:4, 2011:7 och 2015:15. Konsekvenser av utredningens förslag av lantbruket som ett kostnadseffektivt gödningsmedel för att till- föra fosfor, kväve och andra växtnäringsämnen och öka mullhalten i åkerjorden. Utredningens förslag till förbudsreglering enligt alter- nativ (1) innebär att denna typ av spridning helt upphör. Inom jord- brukssektorn är majoriteten av sysselsatta män. De negativa effekter som utredningens förslag (1) kan få för jordbrukssektorn, bedöms därför i större utsträckning gälla förvärvsförutsättningar för män. Motsvarande förhållande gäller effekterna på inrikes respektive utrikes födda, där den senare gruppen är underrepresenterad inom jordbruks- sektorn. Utredningens förslag om förbud mot spridning av avloppsslam innebär enligt alternativ (1) att spridningen till helt upphör, medan det för alternativ (2) innebär möjligheter till viss spridning men också skärpta kvalitetskrav. Det kan bland annat förväntas leda till sänkta gränsvärden för tungmetaller och skadliga ämnen, t.ex. för kadmium, vars bedömda hälsoeffekter ingår i utredningens beräknings- underlag. utredningar som rört kadmium och dess hälso- effekter har betonat det faktum att kvinnor drabbas av fler kad- miumrelaterade frakturer än män.71 Det innebär att kvinnor gynnas i större utsträckning än män om kadmiumtillskottet till åkermarken minskar. Ur denna aspekt, allt annat lika, gynnas kvinnor något mer av utredningens alternativ (1) än av alternativ (2). En förutsättning för detta är dock att den mineral- eller stallgödsel som tillförs åker- marken för att kompensera bortfallet av slamgödsling verkligen hål- ler lägre kadmiumhalter än slammet. De kostnader som ett spridningsförbud med krav på fosforåter- ur slam innebär, kommer till betydande del att läggas på hushållen genom höjda va-taxor. Det gäller även va-kollektivens kost- nader för att intensifiera det lokala uppströmsarbetet. Dessa kostnader bedöms drabba kvinnor och män på likartat sätt. Förslagen bedöms inte heller ge några större fördelningsmässiga effekter eller påverka integrationen av utrikes födda i samhället. 71SOU 2017:102, s. 233. Konsekvenser av utredningens förslag 14.7.5Bedömning av särskilda hänsyn med avseende på ikraftträdande och behov av informationsinsatser Utredningen föreslag om spridningsförbud samt krav på fosforåter- innebär ett successivt ikraftträdande med avseende på anlägg- ningsstorlek. Större anläggningar med tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten från mer än 50 000 personekvivalenter ska tillämpa det nya regelverket år efter dess ikraftträdande. Det är dessa anläggningar som står för merparten av det fosfor som kan återvin- nas, vilket gör ett snabbt omställningsarbete angeläget ur samhällets perspektiv. De större anläggningarna bedöms också ha förutsätt- ningar att hantera omställningen på ett effektivt sätt. Övriga anlägg- ningar som omfattas av spridningsförbudet och kraven på fosforåter- ska tillämpa regelverket år efter dess ikraftträdande. Tidsperioden fram till ikraftträdande har satts så att va-huvudmän och företag ska få rimliga förutsättningar att hinna förbereda och genomföra de förändringar som krävs. Det kan gälla avveckling av leverantörsåtaganden och avtal kring dagens slamhantering, tekniska anpassningar och investering i anläggningar för nya förhållningssätt eller utveckling av nya leverantörsrelationer. Investeringar i ny teknik för hantering och behandling av avloppsslam förutsätter inledande planering, upphandlingsförfaranden och genomförandeperioder. Det kan vidare krävas tillstånd för miljöfarlig verksamhet för t.ex. mellan- lagring och förbränning. Utveckling av nya strategier och planeringsunderlag inför teknik- val, investeringar, tjänsteutveckling och andra förändringar kan bli nödvändiga. Resurserna för tillsynsvägledning, tillsyn, prövning, stöd och information utgör viktiga delar i det kommande omställnings- arbetet. Särskilt kompetensstöd kring regelverk, systemkunnande och kretsloppsaspekter på avlopp och avfallshantering kan behövas, vilket främst gäller kommuner och va-huvudmän, men även länsstyrelser och andra aktörer. Utredningen lägger därför särskilda förslag om ökade resurser för kompetensförstärkning inom staten på central och regional nivå. Även vid införandet av övergångsbestämmelser för kvalitet och hantering av slam i föreskrifter från behöver hän- syn tas till att omställningstid behövs för aktörerna. Det kan t.ex. tillgodoses genom att kraven skärps stegvis, för en successiv anpass- ning till strängare krav. Konsekvenser av utredningens förslag Förbud mot att sprida avloppsslam sätter ramarna för en utvecklad reglering om spridning av avloppsslam. EU:s direktiv om avloppsslam i jordbruket (slamdirek- tivet)72 utgör ett s.k. minimiharmoniseringsdirektiv. Det innebär att vid behov får införa bestämmelser som är strängare än de som finns i direktivet. Skyddsnivån får dock inte sänkas för exem- pelvis slam från små och enskilda avloppsanläggningar. Det innebär att den nationella utformningen av nya regler ska ha EU-direktivet som en lägsta skyddsnivå. Nationella strängare regler kan införas, men de måste vara förenliga med fördragets generella regler om fri rörlighet. Ett totalt använd- ningsförbud eller användningsbegränsningar kan utgöra handels- hinder i EU-rättslig mening. Om vill införa ett nationellt förbud mot spridning av avloppsslam måste visa att åtgärden är nödvändig och att användningen av avloppsslam, efter en riskbe- dömning, utgör ett hot mot människors hälsa eller miljön samt att bestämmelserna är förenliga med proportionalitetsprincipen. Utredningens samlade bedömning är att ett förbud mot spridning av avloppsslam kan genomföras, men bör förenas med undantag. Ut- redningen förslår olika lågtgående undantag enligt två alternativ. Det kan ifrågasättas om de riskbedömningar som genomförts motiverar ett totalt förbud mot spridning av slam med de mycket ingripande åtgärder detta skulle innebära för en rad aktörer och enskilda som träffas av förbudet. Det finns därför risk för att ett förbud med mer begränsade undantag enligt alternativ (1) kan strida mot regler om fri rörlighet. Mycket talar för att försiktighetsprincipen kan tillgodoses med de mindre restriktiva åtgärder som medger undan- tag för viss fortsatt spridning av slam av god kvalitet enligt alter- nativ (2). Reglerna ska notifieras till kommissionen som tekniska regler. Detta behandlas mer utförligt i avsnitt 9.4.1. 72Rådets direktiv /278/EEG av om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (EGT L 181, , s. 6, Celex 31986L0278). Konsekvenser av utredningens förslag Återvinning av fosfor ur avloppsslam Krav på återvinning av fosfor ur slam är inte reglerat på EU-nivå. När det saknas sekundärrätt inom ett visst område, står det med- lemsstaterna fritt att anta de nationella regler som bedöms lämpliga. Sådana nationella regler får dock inte strida mot de grundläggande kraven i eller mot den praxis som skapats av EU-dom- stolen när den tolkat fördragens artiklar.73 Medlemsstaterna måste således iaktta de allmänna rättsprinciperna när de agerar inom EU- rättens områden.74 Den EU-rättsliga princip som här främst är av intresse är principen om fri rörlighet för varor. Kravet på återvinning riktar sig till nationella aktörer, men kan påverka handeln mellan med- lemsstaterna indirekt, eftersom utformningen påverkar företag som utvecklar och säljer tekniska lösningar för utvinning av fosfor ur av- loppsslam. Utredningen bedömer att även de föreslagna nationella reglerna om krav på återvinning av fosfor bör anmälas till kommis- sionen som tekniska regler. Detta behandlas närmare i avsnitt 10.6.1. 14.7.7Bemyndiganden som regleringen grundar sig på Regler om förbud mot spridning av avloppsslam, inklusive undantag, förutsätter bemyndigande i lag, eftersom regleringen innebär nya åligganden och skyldigheter för kommuner och enskilda. Utred- ningen har i avsnitt 9.4.3. redovisat vilka bemyndiganden i miljöbal- ken som är tänkbara, hur de skiljer sig åt, respektive för- och nack- delar med att tillämpa dem i detta sammanhang. Bemyndigandet till den föreslagna nya förordningen och nya före- skrifter ska enligt utredningens bedömning grunda sig på 9 kap. 5 § . Bemyndigandet föreslås justeras så att det blir möjligt för en myndighet att meddela föreskrifter om förbud, skyddsåt- gärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som går utöver vad som följer av medlemskap i unionen eller andra internationella åtaganden då det gäller avloppsslam och andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt upp- samlat klosettvatten, urin och fekalier. Bemyndigandet till att meddela föreskrifter i 47 § 7 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd före- 73Artikel 193 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 74Bernitz, U. och , A. (2010). Europarättens grunder, fjärde upplagan, s. 106. Konsekvenser av utredningens förslag Ett nytt bemyndigande införs enligt utredningens förslag i den nya förordningen om avloppsslam. I bemyndigandet regleras att samråd ska ske med Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheten, , , och Livsmedels- verket. Även de föreslagna reglerna om återvinning av fosfor ur avlopps- slam förutsätter ett bemyndigande i lag, eftersom regleringen inne- bär nya åligganden och skyldigheter för kommuner och enskilda. Det finns inget befintligt bemyndigande i som kan använ- das för regleringen i den nya förordningen, vilket behandlas närmare i avsnitt 10.6.3. Utredningen föreslår ett nytt bemyndigande i 15 kap. om rätt att meddela föreskrifter om återvinning av fosfor ur avloppsslam. Utredningens förslag om justerat och nytt bemyndigande i miljö- balken avser endast möjligheter att reglera förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för närmare angivna avloppsfraktioner, samt återvinning av fosfor ur avloppsslam enligt utredningens förslag till ny förordning och möjlighet till Naturvårds- verket att ta fram föreskrifter om det. Det föreligger inte risker för ytterligare konsekvenser. 14.8Samlade konsekvenser och bedömningar Några inledande och mer övergripande dilemman sätter in utred- ningens konsekvensutredning i ett större sammanhang. Avlopps- reningen och utvecklingen av moderna reningsanläggningar står inför stora förändringar då det gäller tekniska möjligheter och synen på verksamheten som en framtida del i ett resurshanterande kretslopps- system. Avloppsslammet utgör endast en av flera fraktioner som lämnar anläggningarna, som ännu präglas av traditionell teknik och processer från . Återvinning av fosfor och andra närings- ämnen bedöms kunna ske under flera olika processteg i en framtida anläggning. Förbud mot spridning av avloppsslam kan ses som ett sätt att avföra vissa potentiellt skadliga ämnen från kretsloppet. Det gäller såväl tungmetaller, som organiska föreningar, läkemedels- rester och mikroplaster som varit aktuella i debatten kring slam- spridning. Förbudet kan dock inte i sig förhindra att behandlat slam, Konsekvenser av utredningens förslag andra avfallsfraktioner och biogödsel med liknande innehåll men under andra beteckningar sprids, t.ex. inom jordbruket. För detta krävs att kompletterande regelverk utformas. Krav på fosforåtervinning ur avloppsslam blir sannolikt styrande för teknikinriktningen inom sektorn och påverkar därmed karaktären på framtida storskaliga investeringar. Det kan ge inlåsningseffekter, skapar goda affärsmöjligheter för företag som det gene- rerar kostnader för va-kollektiven. Kollektivens och de enskilda hus- hållens samlade kostnader för hantering av avloppsslam med fosfor- återvinning överstiger enligt utredningens bedömningar vida de nyttor som återvunnen fosfor representerar för dem och samhället. Mark- nadsvärdet av ett kilo fosfor, inemot per kilo, ska ställas mot de väsentligt högre kostnader som faktisk återvinning represen- terar. Det samlade värdet på marknaden för fosfor återvunnen enligt utredningens förslag motsvarar ett årligt värde på närmare 55 mil- joner kronor. Fördyringarna för va-kollektiven för en teknikkedja med monoförbränning och återvinning av fosfor ur aska bedöms motsvara minst 100–. Kostnaderna är dock osäkra, bygger på enstaka leverantörsuppgifter och kan i en reell framtid med osäkra alternativa möjligheter komma att bli betydligt högre. Svenskt Vatten har för sin del även uttryckt att kostnadsök- ningen med stor säkerhet blir väsentligt större än de siffror utred- ningen angivit, minst 500–ytterligare per ton slam våtvikt. Det skulle svara mot kostnadsökningar för va-kollektiven och hushållen på 300–. Svenskt Vatten gör vidare bedömningen att en utveckling mot sannolika oligopollik- nande förhållanden för monoförbränning, fosforåtervinning och pyro- lys skulle kunna öka kostnaderna ytterligare.75 Ytterligare teknikalternativ kan bli möjliga, men är ännu inte ut- vecklingsmässigt uppenbara och saknar de garantier om funktiona- litet och giftfrihet som krävts, det gäller t.ex. spridning av pyrolyserat slam. De möjliga nyttor som uppstår förutsätter vidare att återföring av fosforn sker till kretsloppet, vilket ytterst är en fråga som verksam- hetsutövare inom jordbruket och marknaden förfogar över. I dags- läget är det endast slamspridning på som på ett tyligt sätt återför såväl fosfor som andra näringsämnen och kol till kretsloppet. Kapitel 13 redovisar mer övergripande ekonomiska förutsätt- ningar. De årliga kapitalkostnaderna för landets va-system är redan 75Svenskt Vatten, underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag höga – 2018 – ökningar förutses vidare till följd av ytterligare miljökrav, reinvesteringar och investeringsbehov för morgondagens anläggningsstruktur. Ska va-branschen på egen hand organisera och etablera erforderlig infrastruktur för monoför- bränning bedömer branschorganisationen investerings- kostnaderna till 7–. Denna situation gäller i ett läge där avloppsslammets värde som fosforkälla kan komma att ur- holkas genom möjligheterna att nyttja andra fosforresurser. Till- gången bedöms öka påtagligt i om en framtida återvinning av fosfor ur gruvavfall blir kommersiellt bärkraftig och får fullt genom- slag. Årsproduktionen av fosfor bedöms då kunna överstiga ett natio- nellt behov och motsvara 10–20 gånger den mängd som återvinningen ur avloppsslam möjliggör i . Utifrån detta mer övergripande synsätt kring kostnader, finns anledning att titta närmare på de miljö-, hälso- och klimatnyttor, som en förändrad hantering av avloppsslam kan komma att innebära. En LCA-analys genomfördes av IVL på utredningens uppdrag, där olika teknikalternativ jämförs med traditionell slamspridning. Meto- diken är dock outvecklad för denna typ av problemställningar och författarna påtalar att det är med stor försiktighet som slutsatser ska dras från de beräkningar som gjorts. Valet av miljöpåverkanskategorier omfattar parametrarna för- brukning av abiotiska resurser, försurning och övergödning. Klimat- påverkan estimerades genom bedömning av emissioner till luft. Kon- sekvenser för hälsan uppskattades i den genomförda analysen med kadmiumeffekter och påverkansfaktorn trafiksäkerhet. Det senare avsåg omfattningen av transporter för olika tekniklösningar med de kostnader i liv och egendom detta antas kunna resultera i. Valet av påverkanskategorier, de bakomliggande antaganden som görs samt de data som åsätts olika parametrar har avgörande betydelse för ut- fallet av analysen. Påverkan kan omräknas till kostnader i kronor, utifrån de värden som antagits gälla. Osäkerheten kan dock vara stor kring de bakomliggande mekanismer, vars konsekvenser ska mätas. Det är t.ex. oklart hur skillnader i övergödningseffekter mellan slam- spridning och traditionell mineralgödsling ska uppskattas. Antaganden behöver göras om växtnäringsämnens tillgänglighet för grödor, fast- läggning i mark, spridningsmetoder över årscykler etc. Motsvarande problem uppstår vid bedömning av försurningseffekter och klimat- påverkan. Faktisk hantering, som lagringsmetoder för slammet, klimat Konsekvenser av utredningens förslag m.m.spelar avgörande roll. De LCA-analyser som tidigare genom- förts avseende slamhantering har genom val av påverkansfaktorer och bakomliggande antaganden därför uppvisat vitt skilda resultat. De samlade kostnader och miljönyttor som LCA-analysen lyfter fram kan endast jämföras mellan de olika hanterings- och teknikalter- nativ som omfattats. Övriga handlingsalternativ och utvecklingsvägar ligger utanför analysen. Eftersom avloppsslam endast representerar en liten del av den samlade va-processen, skapar detta naturligt behov av ytterligare och mer övergripande analyser. Den utveckling som pågår inom avloppsrening och nyttjande av samlade kretslopps- resurser genom förändringar av system och anläggningar utgör här en betydelsefull yttre ram att förhålla sig till. De samlade miljö-, hälso- och klimateffekterna av slamhantering kan i det avseendet visa sig vara av mer begränsad betydelse. Summering för samtliga i LCA-analysen ingående påverkanskate- gorier indikerar att pyrolys av slam för senare spridning på åker kan ses som miljö- och klimatmässigt gynnsam i förhållande till för- bränning eller spridning av slam utifrån de antaganden som gjorts. Hälsomässigt saknas denna typ av fördelar, där är monoförbränning med efterföljande återvinning av fosfor ur askan mest fördelaktig. Utfallet bör värderas mot bakgrund av de osäkerheter som tidigare beskrivits. Resultaten riktar dock uppmärksamhet mot vissa påver- kande hanteringsmoment, som t.ex. långtidslagring av slam. Där finns goda förutsättningar att anpassa och förbättra metoder och förhållningssätt för att på så sätt ändra analysens förutsättningar. Utredningens direktiv bygger på att slamspridning ska förbjudas och att återvinning av fosfor ska kravställas på lämpligt sätt. En fram- tida förändrad slamhantering rymmer dock en rad komponenter, vilket behöver vägas in i en övergripande bedömning. Det gäller för- utom ekonomiska aspekter på olika metoder och förbudsalternativ fördelningen av kostnader och nyttor på olika aktörer. Det berör även förutsättningar för omställning och värdet för samhället av en förändring. Nyttor kan påvisas med att fosfor till ett visst mark- nadsvärde kan ersätta jungfrulig råvara i kretsloppet. Det är också önskvärt att detta sker med minskade miljö-, hälso- och klimatkost- nader som följd. Sådana minskade kostnader är dock svåra att åskåd- liggöra. Den kanske starkaste drivkraften – en strävan mot giftfri odlingsmiljö – har varit drivande i debatten mot slamspridning. Evi- densen för att ett totalförbud är nödvändigt saknas dock, forskningen Konsekvenser av utredningens förslag har inte kunnat belägga att slamodlade grödor ger hälsopåverkan eller påverkar ekosystemen i jordbruket på ett negativt sätt. Den bakom- liggande motivbilden för en reglering blir därmed viktig, särskilt som konsekvenserna av olika alternativ kan bli ingripande för flera aktö- rer, inte minst hushållen och företagen. Kompletterande insatser för centralt stöd och kompetens m.m. Oavsett val av förbudsalternativ för spridning och krav på återvin- ning, bedöms vissa ytterligare åtgärder vara av betydande värde. Utredningens förslag om kompletterande insatser för centralt stöd och kompetens, kvalitetssäkring genom kontrollstationer för slam- kvalitet, koordinerat uppströmsarbete från de centrala myndighe- ternas sida innebär viss resursförstärkning av och länsstyrelserna. Motiven är dels omsorger om hälsa och miljö, dels en strävan att stödja landets kommuner i det omställningsarbete som förestår. Finansiering av de statliga insatserna möjliggörs genom nya intäkter från punktskatt på avfallsförbränning . Kostna- derna för att genomföra dessa senare av utredningens förslag – under genomförandefasen – bedöms här- vid som låga och samhällsnyttan betydande. Det ianspråktagna utrym- met bedöms ligga i samma storleksordning som de skatteintäkter som förbränningen av landets samlade slamproduktion skulle generera. I följande avsnitt sammanfattas en rad konsekvenser som följd av utredningens förslag om spridningsförbud med återvinningskrav för fosfor ur slam. Det gäller dels förslagsalternativ (1) med ett mer om- fattande totalt spridningsförbud, dels alternativ (2) med fortsatta möjligheter att spridna kvalitetssäkrat slam på produktiv jordbruks- mark. Återvinningskravet för fosfor innebär för båda förslagsalter- nativen av den fosfor som finns i slammet hos anläggningar över viss storlek. 14.8.1Konsekvenser av ett mer omfattande spridningsförbud, alternativ (1) Ett genomförande av förslagsalternativ (1) ligger väl förankrat i ut- redningens direktiv om att slamspridningen ska fasas ut. Det ger god förutsägbarhet för framtiden och leder till tydliga och omfattande Konsekvenser av utredningens förslag förändringar i slamhanteringen. Möjliga utvecklingsvägar om en så- dan reglering genomförs är främst två. Den naturliga och huvudsakliga utvecklingsvägen bedöms bli en fortsatt satsning på upphandling av slamentreprenad. Merparten av landets reningsanläggningar fortsätter med ett upphandlat förfarande för omhändertagande av avloppsslam, med tillägget att nytt regelverk ska följas. Det innebär att tecknade avtal ska garantera återvinning av fosfor på viss nivå och att denna fosfor ska kunna tillgängliggöras i sådan form att den blir marknadsmässigt attraktiv. Slammet kan komma att pyrolyseras för spridning eller förbrännas.