sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — En del av kostnaderna bör rimligtvis bara vara en omfördelning av resurser från de skolor där de elever som placeras i resursskolan gick, men beroende på hur kommunen organiserar resursskolan respektive stödet inom ramen för de ordinarie skolorna kan den sammantagna kostnaden påverkas. Samma resurser som används för resursskolor i en kommun kan användas för att skapa exempelvis en flexibel lärmiljö med hög tillgång till specialpedagogisk kompetens och särskilda undervisningsgrupper på skolorna för att bättre kunna möta elevernas behov. Kommunerna avgör själva hur de väljer att fördela sina resurser i detta avseende, och utredningens förslag syftar inte till att förändra detta. Hur skolan organisatoriskt och kompetensmässigt utformar lösningar som ger elever i behov av särskilt stöd bäst förutsättningar för lärande och utveckling måste avgöras på varje skola och i varje kommun. Förslaget om reglering av kommunala resursskolor syftar i första hand till att tydliggöra vad som gäller för kommunala resursskolor, men motsvarande regler föreslås även införas för grundsärskolan. Inte heller när det gäller grundsärskolan bedömer utredningen att förslaget kommer att få några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Förbättrad statistik om resursskolor Förslaget om att bör ta in uppgift från kommuner och enskilda skolhuvudmän om de vid någon av sina skolenheter har begränsat sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd innebär en skyldighet att lämna en uppgift som är frivillig. Tidsåtgången för detta borde dock vara försumbar, i och med att uppgiften bör vara enkel att ta fram för kommunerna och ska lämnas i samband med övriga statistikuppgifter. Förslaget bedöms därför endast innebära marginella kostnader för kommunerna. Förbättrat stöd vid tillämpning av tilläggsbelopp Förslaget om att , i samverkan med SPSM, ska ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpningen av tilläggsbeloppet bör bidra till att underlätta kommunernas handläggning av ansökningar om tillläggsbelopp, vilket kan bidra till en mindre besparing för kommunerna. Undantag från krav på behörighet inom särskolan Utredningens förslag om undantaget från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg inom grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild undervisning för vuxna innebär att undantaget förlängs . Förslaget berör de lärare som anställdes före , och som omfattas av ett motsvarande undantag, som gäller fram till . Utredningens förslag innebär att undantaget förlängs . I förhållande till nollalternativet beskrivet i avsnitt 7.2.2, där undantaget upphör , innebär förslaget en lättnad för kommunerna. Kravet på behöriga lärare kvarstår oförändrat, och de kostnader som är förknippade med kravet kan alltså inte ses som en effekt av utredningens förslag att förlänga undantaget. Utredningens förslag innebär i stället att lärarnas frånvaro för att delta i vidareutbild- ning kan spridas ut . Det innebär också att det ges betydligt bättre möjligheter att hinna med vidareutbildning och därmed undvika en situation där en stor andel av lärarna inte är behöriga att undervisa och sätta betyg. Förslaget innebär därför inte några nya kostnader för kommunerna. Ekonomiska konsekvenser för staten Reglering av kommunala resursskolor Förslaget om reglering av kommunala resursskolor innebär inte några ekonomiska konsekvenser för staten. Som ovan beskrivs innebär förslaget endast en tydligare reglering av de möjligheter som finns för kommunerna att ha resursskolor. Skolmyndigheterna kan se anledning att omarbeta styrande och stödjande dokument utifrån detta, men det ligger inom ramen för deras ordinarie verksamhet och bedöms inte innebära att resurser behöver skjutas till. Förbättrad statistik om resursskolor Förslaget om att bör ta in uppgift från kommuner och enskilda skolhuvudmän om de vid någon av sina skolenheter har begränsat sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd innebär att myndigheten behöver hantera och ställa samman denna uppgift. Eftersom detta kommer att göras i samband med att övrig statistik i skolenhetsregistret hanteras bör dock kostnaden vara försumbar. Förbättrat stöd vid tillämpning av tilläggsbelopp Förslaget om att , i samverkan med SPSM, ska ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpningen av tilläggsbeloppet innebär en tillkommande uppgift för myndigheterna. Uppdraget bör dock kunna utföras inom ramen för respektive myndighets förvaltningsanslag. Undantag från krav på behörighet inom särskolan Förslaget om en förlängning av gällande undantag från krav på behörighet inom grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna innebär inte någon direkt ekonomisk påverkan på staten. Konsekvenserna för behovet av högskoleplatser beskrivs vidare nedan under avsnitt 7.3.7. Så länge staten låter högskolorna prioritera utbildningsplatser inom ramen för den reguljära utbildningen påverkas inte kostnaderna. Om staten däremot väljer att erbjuda utbildning som uppdragsutbildning och att tillhandahålla statsbidrag inom ramen för ett förlängt lärarlyft innebär det kostnader för staten. Behovet av utbildningsplatser är emellertid detsamma oavsett utredningens förslag, med den skillnaden att förlängningen av undantaget innebär att finns till förfogande för att genomföra utbildningen. Reglering av kommunala resursskolor Förslaget om reglering av kommunala resursskolor innebär i sig inte någon förändring av kommunernas möjligheter eller skyldigheter att inrätta kommunala resursskolor och kan därför inte förväntas ha några direkta samhällsekonomiska konsekvenser. Däremot skulle det faktum att förslaget tydliggör regleringen av resursskolor kunna bidra till att fler kommuner väljer att inrätta sådana skolor. Detta skulle i så fall kunna ha samhällsekonomiska effekter, genom bland annat påverkan på elevernas kunskapsresultat eller på andra aspekter i deras utveckling. En sådan påverkan skulle i förlängningen kunna ha betydelse för elevernas möjligheter till fortsatt utbildning och arbete, god hälsa och deras möjligheter att på andra sätt klara sig i livet. I enlighet med vad utredningen beskriver i kapitel 3 har dock den forskning som genomförts inom området inte tydligt lyckats visa på effekterna av särskilda organisatoriska lösningar, som resursskolor, i förhållande till andra typer av särskilt stöd. Vi kan därför inte säkert säga om fler resursskolor skulle ha positiva eller negativa samhällsekonomiska effekter. I de fall resursskolor lyckas bidra till att elever, som annars inte skulle haft det, får en fungerande skolgång kan det i sig ge positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Det finns en risk att kostsamma organisatoriska lösningar påverkar finansieringen av det övriga skolsystemet, vilket i förlängningen kan leda till sämre kvalitet där. Detta skulle i sin tur på lång sikt kunna göra att färre elever når kunskapskraven, något som får negativa samhällsekonomiska konsekvenser. Undantag från krav på behörighet inom särskolan Förslaget att förlänga undantaget från reglerna för behörighet gällande grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna bedöms inte ha några större samhällsekonomiska konsekvenser. Kraven på behörighet för lärarna inom dessa utbildningsformer förblir i grunden desamma som tidigare, men tiden under vilken huvudmännen ges möjlighet att se till att dessa krav uppfylls förlängs. Ut- redningen bedömer inte att denna förlängning av undantaget kommer att försena behövlig vidareutbildning, eftersom det i praktiken skulle vara mycket svårt för huvudmännen att se till att vidareutbildning genomförs inom den tid som finns till förfogande. 7.3.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Reglering av kommunala resursskolor Utredningens förslag om reglering av kommunala resursskolor påverkar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen inom skolans område. finns möjligheten för kommuner att ha resursskolor och utredningens förslag förändrar inte detta. Vårt förslag innebär inte heller någon skyldighet för kommunerna att inrätta resursskolor. Regleringen av de kommunala resursskolorna innebär dock, såsom den är utformad i förslaget, en viss begränsning av den kommunala självstyrelsen. saknas tydlig ledning inom området gällande bland annat ansvarig rektor, tillämpningen av placeringsreglerna i skollagen och överklagandemöjligheter. Den dom från som slår fast att kommunala resursskolor får förekomma tar inte ställning i dessa frågor, och reglering saknas i skollagen beträffande detta.1 Utredningens förslag syftar till att underlätta för kommunerna genom att förtydliga vad som gäller i dessa avseenden. 1Högsta förvaltningsdomstolen (2017). Dom i mål nr 3086-16. Detta innebär visserligen att kommunernas handlingsutrymme inom området blir något mindre, men utredningen bedömer att inskränkningen är motiverad och proportionerlig i förhållande till syftet eftersom regleringen kan förväntas förenkla för kommunerna. vii förslagen vinnlagt oss om att inte reglera de aspekter som vi bedömer tjänar på att kunna avgöras utifrån lokala förutsättningar, som exempelvis regler för ansökan till resursskolor. Utredningens utgångpunkt har varit att hålla lagstiftningen så öppen och allmän som möjligt, för att inte riskera att hindra eller i onödan försvåra för befintlig och inarbetad verksamhet. Förbättrat stöd vid tillämpning av tilläggsbelopp Förslaget att , i samverkan med SPSM, ska ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbelopp syftar till att stötta kommunerna, och inte införa tvingande styrning. Förslaget innebär därför inte någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Undantag från krav på behörighet inom särskolan Förslaget om en förlängning av gällande undantag från krav på behörighet inom grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna bedöms inte ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Förslaget innebär, som beskrivs i avsnitt 7.2.1 och 7.3.1, att kommunernas situation underlättas genom att de aktuella lärarna får bedriva undervisning och sätta betyg , samt genom att tiden under vilken de har möjlighet att komplettera sin utbildning för att uppnå behörighet, förlängs. 7.3.4Konsekvenser ur ett barnrätts- och funktionshinderperspektiv Reglering av kommunala resursskolor En grundläggande rättighet enligt konventionen om barnets rättigheter () som blev svensk lag är att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla beslut som Det innebär enligt utredningens tolkning att eleven i så stor utsträckning som möjligt ska vara delaktig i beslut som innebär ingripande åtgärder i hans eller hennes skolgång, såsom placering i resursskola. Principen om icke-diskriminering är en annan grundläggande rättighet som gäller oberoende av exempelvis barnets ursprung, funktionsnedsättning eller etniska och sociala ursprung. Våra förslag syftar till att undanröja eventuella hinder för att elever ska få en utbildning som ger dem möjlighet att nå så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. För vissa elever i behov av omfattande individuellt stöd kan placering i en resursskola vara en bra lösning under en del av skoltiden. Förslaget att införa samma reglering inom grundsärskolan som inom syftar till att säkerställa att de elever som går integrerade i resursskola men som läser enligt grundsärskolans kursplaner inte ska missgynnas. Sammantaget innebär , Salamancadeklarationen och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning att elever med funktionsnedsättning ska ges ändamålsenliga och individanpassade stödåtgärder i utbildningen, goda möjligheter till individuell utveckling och delaktighet i samhället. Utgångspunkten är att alla elever ska undervisas i ordinarie sammanhang, men att elever i vissa lägen bör kunna ges undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp. Utredningens tolkning är att ovanstående bör ligga till grund för beslut om eventuell placering i resursskola. Beslut bör också fattas med hänsyn till de konsekvenser en placering kan få för eleven på såväl kort som lång sikt med målet om delaktighet i samhället. Utredningen vill också understryka att besluten ska fattas utifrån barnets behov och inte utifrån omgivningens önskemål om att av andra skäl placera elever i ett annat sammanhang. Förbättrat stöd vid tillämpning av tilläggsbelopp Syftet med förslaget att , i samverkan med SPSM, ska ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbeloppet är att bidra till ökad rättssäkerhet och en likvärdig bedömning. Förslaget är gynnsamt både ur ett barnrätts- och ett funktionshinderperspektiv eftersom det ökar sannolikheten att kommuner gör mer likartade bedömningar utifrån de behov eleven har oavsett i vilken kommun de bor. Undantag från krav på behörighet inom särskolan Det är viktigt att alla elever får undervisning av behöriga och legitimerade lärare. Utredningens förslag om förlängning av undantaget syftar till att möjliggöra en rimlig takt för vidareutbildning av de lärare som anställdes före och som saknar rätt behörighet. På så sätt säkerställs det att eleverna får möta behöriga lärare, som undervisningen lärarna vidareutbildas inte störs alltför mycket av att för många lärare är frånvarande . Reglering av kommunala resursskolor Förslaget om att reglera kommunala resursskolor innebär som beskrivs ovan i sig inte någon förändring när det gäller kommunernas möjligheter eller skyldigheter att inrätta kommunala resursskolor och kan därför inte förväntas ha några direkta effekter för jämställdheten. Emellertid kan en reglering bidra till att fler kommunala resursskolor inrättas och mot bakgrund av att pojkar är överrepresenterade inom den elevgrupp som vanligtvis kommer i fråga för placering i särskild undervisningsgrupp är det möjligt att det innebär att fler pojkar erbjuds plats i kommunala resursskolor. Det kan komma att påverka deras möjligheter till fortsatt utbildning, arbete och delaktighet i samhället. Då forskningen inte ger någon tydlig bild av vilka konsekvenserna blir för de elever som placeras i resursskolor är det svårt att dra några slutsatser om hur det kommer att påverka gruppen pojkar. Det faktum att pojkar är överrepresenterade i resursskolorna påverkar både de flickor och pojkar som placeras där. De genusnormer som riskerar att prägla utbildningen kan få negativa konsekvenser för både flickors och pojkars skolresultat om resursskolan inte aktivt arbetar med att motverka dem. Förbättrat stöd vid tillämpning av tilläggsbelopp I enlighet med vad som anges ovan syftar förslaget att , i samverkan med SPSM, ska ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbeloppet, till att bidra till ökad rättssäkerhet och en likvärdig bedömning. Vi har tidigare konstaterat att det är fler pojkar än flickor som går i resursskola. Det är angeläget att har detta i åtanke vid utformningen av stödet så att flickors och pojkars behov bedöms på ett likvärdigt sätt. Undantag från krav på behörighet inom särskolan Utredningen bedömer inte att förslaget att förlänga undantaget från krav på behörighet inom grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning påverkar flickor och pojkar på olika sätt. När det gäller förslagets påverkan på kvinnor och män kan utredningen konstatera att av de lärare som berörs är betydligt fler kvinnor. Av de lärare som utifrån utredningens antaganden (se avsnitt 5.2) anställdes före och som därmed omfattas av undantaget är kvinnor. Förslaget innebär att ges för vidareutbildning än , vilket bedöms gynna den aktuella gruppen. Reglering av kommunala resursskolor På skolområdet finns många fristående skolor, varav en stor del drivs i företagsform. Dessa kommer inte direkt att påverkas av förslaget, eftersom regleringen endast gäller kommunala resursskolor. Det kan dock, som nämns ovan, tänkas att förslaget i förlängningen innebär att fler kommuner väljer att inrätta kommunala resursskolor. Detta skulle kunna leda till en minskad efterfrågan på fristående resursskolor, eventuellt beroende på hur kvaliteten i de fristående resursskolorna upplevs av elever och vårdnadshavare i förhållande till kvaliteten i de kommunala. Förslaget skulle dock också kunna tänkas ha motsatt verkan. En reglering av kommunala resursskolor skulle också kunna uppfattas som en tydligare legitimering av resursskolor i allmänhet, vilket skulle kunna öka efterfrågan på platser i resursskolor, hos såväl kommunala som enskilda huvudmän. Förbättrad statistik om resursskolor Förslaget om att ska ta in uppgift från kommuner och enskilda skolhuvudmän om de vid någon av sina skolenheter har begränsat mottagandet till elever i behov av särskilt stöd innebär en skyldighet att lämna en uppgift som är frivillig. Tidsåtgången för detta borde dock vara försumbar, i och med att uppgiften bör vara enkel att ta fram för huvudmännen och ska lämnas i samband med övriga statistikuppgifter. Förslaget bedöms därför endast innebära marginella kostnader för de enskilda huvudmännen. Förbättrat stöd vid tillämpning av tilläggsbelopp Förslaget om att , i samverkan med SPSM, ska ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpningen av tilläggsbeloppet bör bidra till att underlätta de enskilda huvudmännens handläggning av ansökningar om tilläggsbelopp. Det kan innebära förenklingar när det gäller ansökan om tilläggsbelopp om kommunernas krav på handlingarna blir mer enhetliga. Stöd för mer likvärdiga bedömningar kan också ge en bättre förutsägbarhet. Undantag från krav på behörighet inom särskolan Förslaget kommer att ha konsekvenser för de enskilda huvudmän som bedriver grundsärskolor, gymnasiesärskolor eller särskild utbildning för vuxna. Förslaget innebär att lärarnas frånvaro för att delta i vidareutbildning kan spridas ut . Det innebär också att det ges betydligt bättre möjligheter att hinna med vidareutbildning och därmed undvika en situation där en stor andel av lärarna inte är behöriga att undervisa och sätta betyg. Förslaget innebär därför inte några nya kostnader för de enskilda huvudmännen. 7.3.7Administrativa och organisatoriska konsekvenser samt konsekvenser för behovet av lärarresurser Reglering av kommunala resursskolor Förslaget om reglering av kommunala resursskolor kan, som beskrivs ovan, leda till att fler kommuner väljer att inrätta resursskolor. Det skulle naturligtvis kunna ha konsekvenser för kommunernas organisation. Inrättande av resursskolor kan innebära att resurser, såväl ekonomiska som kompetensmässiga, behöver föras över från ordinarie skolor till resursskolorna. är det viktigt att kommunerna säkerställer att möjligheterna att ge ett bra stöd inom ramen för de ordinarie klasserna inte försämras. Resursutnyttjandet kan bli mindre effektivt, eftersom en organisering av stödet i en resursskola leder till en minskad flexibilitet i användning av personalresurser. Att säkra tillgång till behöriga och legitimerade lärare i alla ämnen på en liten skolenhet kan bli kostsamt, men om skolan är placerad i anslutning till andra skolor kan samverkan underlättas. Det kan bli svårt att säkerställa att alla elever, både de som är placerade i resursskolan och i ordinarie skolor, får tillgång till behöriga och legitimerade lärare i samma utsträckning. Behovet av specialpedagogisk kompetens bör vara stort i resursskolorna, och om detta behov även ska kunna tillgodoses i de ordinarie skolorna kan det behöva anställas fler specialpedagoger eller speciallärare i kommunen. Även i resursskolorna ska det finnas tillgång till de övriga kompetenser inom elevhälsan som skollagen reglerar. Det kan innebära att fler inom dessa yrkesgrupper behöver anställas. I ett läge då det redan råder rekryteringsutmaningar vad gäller lärare och elevhälsopersonal kan inrättande av resursskolor öka risken för att fler elever behöver undervisas av lärare som saknar behörighet och legitimation. Tillgängligheten till elevhälsans yrkesgrupper påverkas emellertid av hur dessa kompetenser fördelas mellan skolenheterna i kommunen. Även kunskapsutbyte och samverkan mellan lärare i ordinarie klasser och lärare med särskilt ansvar för elever i behov av särskilt stöd kan försvåras. När dessa lärargrupper arbetar på samma skolenhet finns naturliga kontaktvägar och ökade möjligheter till samarbete som kan bidra till arbetet för mer flexibla och varierande lärmiljöer i de ordinarie skolorna. Om allt fler kommuner inrättar resursskolor och minskar antalet särskilda undervisningsgrupper i ordinarie skolenheter kommer dessa kontaktvägar att försvagas, något som kan påverka eleverna och möjligheten att utveckla inkluderande lärmiljöerna i de ordinarie skolorna. Vilka organisatoriska effekter inrättande av resursskolor får beror dock på kommunens storlek och organisation i övrigt samt hur förvaltningen arbetar för att underlätta samverkan mellan skolenheterna och skolornas arbete generellt med att utveckla inkluderande lärmiljöer. I exempelvis kommuner med små skolenheter skulle en koncentration av viss kompetens till en skolenhet emellertid kunna innebära effektiviseringsvinster, eftersom elever med liknande behov kan samlas på ett ställe. Förbättrat stöd vid tillämpning av tilläggsbelopp Ett förbättrat stöd till kommuner och enskilda huvudmän för tillämpning och hantering av tilläggsbeloppet skulle kunna bidra till att minska administrationen vid ansökningar om tilläggsbelopp. Genom att tydliggöra vilka krav som bör ställas vid en ansökan kan skillnaderna mellan olika kommuners krav minska, vilket kan underlätta för fristående skolor som verkar i flera kommuner. Ett stöd för tillämpning och hantering kan också innebära stordriftsfördelar när inte varje kommun behöver ta fram motsvarande stöd. Undantag från krav på behörighet inom särskolan Förslaget om ett förlängt undantag vad gäller behörighetsreglerna inom särskolan påverkar behovet av högskoleplatser. I första hand bedöms behovet av platser på utbildningen till speciallärare med inriktning mot utvecklingsstörning påverkas, men även andra pedagogiska utbildningar kan påverkas, beroende på vilka behörigheter som behöver kompletteras för de lärare som omfattas av undantaget och som inte har full behörighet. I förhållande till dagens läge – att undantaget upphör 2021 och vidareutbildning ska vara genomförd till dess – innebär förlängningen av undantaget åtminstone i teorin att trycket på utbildningsplatser för den aktuella gruppen minskar, eftersom tiden under vilken utbildningen kan förläggas förlängs. Vi vet dock att utbildningstakten inte har varit på den nivå att behörighetsreglerna kommer att vara uppfyllda inom ramen för det nuvarande undantaget. Givet att vidareutbildning nu kommer till stånd för alla de lärare som behöver genomgå den för att uppnå behörighet kommer det att innebära ett högt tryck på utbildningen för speciallärare med inriktning mot utvecklingsstörning även med ett förlängt undantag. 7.3.8Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.2 Utredningens förslag om reglering av resursskolor syftar till att förbättra likvärdigheten och rättssäkerheten för alla elever, oavsett bakgrund. Förslaget beträffande behörighet i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna syftar till att förbättra kompetensnivån i de aktuella utbildningsformerna, vilket gagnar eleverna, oavsett bakgrund. Utredningen ska enligt kommittéförordningen när tillämpligt utöver vad som redovisats ovan, även beskriva konsekvenserna av utredningens förslag för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet samt för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Utredningen bedömer att förslagen inte har någon större påverkan på dessa områden.