sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — 1.där tillgången på obebyggd mark är god, 2.där efterfrågan på mark för bebyggelse inte är stor, och 3.som inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. 1.ansöka om att strandskyddet ska upphävas inom ett landsbygds- område enligt 18 § tredje stycket, eller 2. redovisa ett landsbygdsområde i kommunens översiktsplan. Paragrafen är ny. Första stycket definierar landsbygdsområden och ersätter nuvarande 7 kap. 18 e § första stycket. Det föreslagna andra stycket har ingen tidigare motsvarighet och anger att en kommun får ansöka om att strandskyddet ska upphävas inom ett landsbygds- område enligt 18 § tredje stycket, eller redovisa ett landsbygds- område i kommunens översiktsplan. Enligt utredningens förslag i 7 kap. 18 d § MB får inom landsbygdsområden som redovisas i över- siktsplan de särskilda skälen i 18 c och d §§ tillämpas vid prövningar om upphävande genom detaljplan eller dispens. I första stycket definieras termen landsbygdsområde. Alla tre punkterna måste vara uppfyllda för att ett område ska kunna anses vara ett landsbygdsområde. Punkten 1 anger att ett landsbygdsområde ska ha god tillgång på obebyggd mark. Här avses tillgång till obebyggd mark för strand- skyddets båda syften, det vill säga för allemansrättslig tillgång till strandområden och livsvillkor för och djur- och växtliv på land och i vattnet. Syftet med allemansrättslig tillgång är att bevara den möjlig- het att bedriva friluftsliv som allmänheten har enligt allemansrätten.1 Tillgången på obebyggd mark ska bedömas utifrån exploaterings- grad och befolkningstäthet. Vad som är god tillgång till obebyggd mark måste bedömas från fall till fall, utifrån förhållandena i området. Det innebär en bedömning av hur mycket utrymme som bör finnas för friluftslivet, djur och växter samt var utrymmena ska finnas. Till- gången på obebyggd mark är god om exploateringsgraden och befolkningstätheten är så låg att ytterligare exploatering kan genom- föras utan att tillgodoseendet av strandskyddets syften äventyras. Utgångspunkten ska vara att ju större del av ett strandskyddat område som är bebyggt, desto mindre del återstår för friluftslivet och för djur- och växtlivet och desto värdefullare är kvarvarande stränder. Ju fler personer som bor i ett område, desto mindre areal av strandområde finns per person. Vid bedömningen av tillgången på obebyggd mark inom strandskyddade områden bör behoven av och förutsättningarna för friluftslivet analyseras, liksom livsvillkoren för djur och växter i det aktuella området. Miljökvalitetsmålen, i de delar de är preciserade på regional och lokal nivå, bör användas som under- lag vid bedömningen tillsammans med lokal kunskap om platsen, trakten eller området. Relevanta miljökvalitetsmål kan vara Ett rikt växt- och djurliv, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och God bebyggd miljö. Andra relevanta mål är friluftsmålen Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur. Punkten 2 avser exploateringstryck och anger att efterfrågan på mark för bebyggelse i landsbygdsområden inte får vara stor. Ut- trycket stor efterfrågan på mark för bebyggelse förekommer i nu- varande 7 kap. 18 e § första stycket 3 d MB. Uttrycket förekommer även i 4 kap. 2 och 3 §§ PBL. Enligt förarbetena till nuvarande 7 kap. 18 e § MB bör de nämnda bestämmelserna i ge vägledning vid 2008/09:119 s. 36. en prövning enligt 7 kap. 18 e § MB. Dessa förarbetsuttalanden kan ge viss ledning vid bedömningen av bebyggelsetrycket enligt den före- slagna punkten 2, men bedömningen måste dock göras från fall till fall och enligt uppdaterade uppgifter. Bedömningen kan utgå ifrån folk- bokförd befolkning, byggnader och taxeringsvärden. Områden som ofta har högt exploateringstryck är städer och andra större tätorter. Trycket på ytterligare byggnation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. Längs med kusten kan bebyggelsetrycket vara högt i många områden. Ett högt exploateringstryck innebär att om- fattande exploatering kan förväntas. Punkten 3 innebär att områden av särskild betydelse för något av strandskyddets syften inte får anses vara landsbygdsområden. Vilka områden som ska anses ha särskild betydelse för strandskyddets syften enligt bestämmelsen ska avgöras från fall till fall. Relevanta miljökvalitets- och friluftsmål kan användas som underlag för bedöm- ningen, i de fall de är preciserade på regional och lokal nivå. Relevanta miljökvalitetsmål kan vara Ett rikt växt- och djurliv, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och God bebyggd. Relevanta friluftsmål kan vara Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur som berör växt- och djurliv, främst Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vatten- drag samt Ett rikt djur- och växtliv. Miljömålen kan tjäna till ledning för bedömningarna, tillsammans med lokal kunskap och planerings- underlag om platsen, trakten eller området. Även olika områdesskydd kan utgöra ett stöd för att avgöra om ett område har värden av betydelse för friluftslivet, djur- eller växtlivet. Särskilt betydelsefulla områden kan exempelvis finnas inom national- parker, naturreservat, naturvårdsområden, biotopskyddsområde, djur- och växtskyddsområden eller Natura 2000-områden. Inom sådana områden kan det finnas platser och områden med skyddsvärda arter som bör skyddas. Det kan exempelvis finnas områden som bör vara tillgängliga för vandringar, fågel- eller växtskådning, ankring, tält- ning, bad, fiske eller för landpassager vid skridskoåkning. Delar av ett område som omfattas av områdesskydd kan alltså vara av särskild betydelse för strandskyddets syften. Vidare kan det finnas områden som har särskilt höga värden men som inte omfattas av ett områdesskydd. Viktiga biologiska värden kan ofta förekomma inom från vattnet. och platser kan vara av särskild betydelse för något av strand- skyddets syften. Även vissa ras-, skred-, erosions- och översvämningskänsliga områden kan vara av särskild betydelse för strandskyddets syften. Det gäller särskilt i kust- och skärgårdsområden. Med stigande havs- nivåer flyttar strandlinjen längre upp på land och därmed även det strandskyddade området. Bebyggelse som ligger utanför strand- skyddat område kan hamna inom strandskyddat område och med det krymper den oexploaterade delen av det strand- skyddade området. Slutligen kan även områden där har beslutat att utvidga strandskyddet anses vara områden av särskild betydelse för strandskyddets syften. Vid tillämpningen av bestämmelsen måste en bedömning ske ut- ifrån samtliga tre punkter. En kommun kan innehålla flera strand- skyddade områden som uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. En kommun kan även innehålla flera strandskyddade områden som inte uppfyller kriterierna och därmed inte är lämpade att vara lands- bygdsområden i bestämmelsens mening. Exempelvis kan stora delar av de strandskyddade områdena i en kommun ha låg exploaterings- grad och lågt exploateringstryck, medan exploateringsgraden och exploateringstrycket av de strandskyddade områdena i tätorterna kan vara höga, särskilt i städer och större tätorter. De högexploa- terade strandområdena i tätorter kommer då inte att uppfylla krite- rierna, medan strandområdena utanför tätorten kan göra det. Först ska prövningen göras utifrån punkten 1. Då prövas om de strand- skyddade området i fråga, det vill säga det eller de områden som ansökan avser eller som redovisas i översiktsplanen (se paragrafens andra stycke) har god tillgång på obebyggd mark. Bedömningen ska ske med de underlag och utifrån de aspekter som anges i kommen- taren till punkten 1 ovan. Sedan prövas om strandskyddsområdet inte har stor efterfrågan på bebyggelse, det vill säga exploaterings- tryck. Områden som har ett högt exploateringstryck kommer inte att uppfylla kriterierna. Det gäller även om tillgången på obebyggd mark i de strandskyddade områdena är god enligt punkten 1. Slutligen prövas utifrån punkten 3 om det strandskyddade området i fråga är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Områden eller platser av särskild betydelse kommer inte uppfylla kriterierna för landsbygdsområden. Det gäller även om tillgången till obebyggd mark är god enligt punkten 1 och exploateringstrycket inte är högt enligt punkten 2. Bedömningen ska ske med de underlag och utifrån de aspekter som anges i kommentaren till punkten 3 ovan. Utred- ningens överväganden avseende första stycket redovisas i avsnitt 7.4. Enligt andra stycket får en kommun ansöka om att få strandskyddet upphävt inom landsbygdsområden enligt 18 § tredje stycket, eller redovisa landsbygdsområden i ÖP. Inom landsbygdsområden som redovisas i översiktsplan får enligt förslaget i 7 kap. 18 d § MB de särskilda skälen i 18 c och d §§ tillämpas. Att en översiktsplan inte är bindande utan vägledande framgår av 3 kap. 2 § PBL (2010:900). En kommun ska kunna främja strandnära byggande inom lands- bygdsområden genom att antingen ansöka om att strandskyddet upphävs för ett landsbygdsområde eller att redovisa det i översikts- planen. I de fall prövning och eventuella överprövningar om upphävande resulterar i att något eller några strandskyddade områden i ansökan inte uppfyller kriterierna, kan kommunen inte redovisa dessa områden som landsbygdsområden översiktsplanen. Om förhållandena ändras, exempelvis genom att bebyggelse har försvunnit eller att ett område inte längre har särskild betydelse för djur- eller växtlivet, kan kommunen på nytt ansöka om upphävande eller redovisa områden i översiktsplanen. Förslaget ger kommunen tre alternativ. Inom en kommun kan samtliga tre alternativ tillämpas i olika strandskyddade områden i kommunen. Det innebär att i ett landsbygdsområde kan strand- skyddet vara upphävt. Då krävs ingen dispensprövning eller pröv- ning vid detaljplaneläggning. Ett annat område kan redovisas som landsbygdsområde i översiktsplan, där det är lättare att få dispens. Både 7 kap. 18 c och d §§ kan tillämpas i sådana områden. Ett tredje område kan varken omfattas av upphävande eller redovisning i över- siktsplan. Då tillämpas de särskilda skälen för dispens och upp- hävande genom detaljplan enligt 7 kap. 18 c § MB. En översiktsplan är vägledande. Om en kommun väljer att redo- visa ett landsbygdsområde i översiktsplan är översiktsplanen därmed vägledande vid bedömningen av om ett område uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. Enligt dagens formulering i 7 kap. 18 e § ska en översiktsplan ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS-område. Den formuleringen ersätts så att en kommun får redovisa landsbygdsområden i översiktsplan. att det är frivilligt för en kommun att redovisa landsbygdsområden i översiktsplan, där det ska vara lättare att få dispens. Följdändringar för att tydliggöra frivilligheten införs genom en ändring i 3 kap. 5 § och en ny paragraf, 3 kap. 5 a § PBL. I PBL införs även följdändringar i 3 kap. 10 och 16 §§ PBL så att termen ”område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen” ersätts med ”landsbygdsområden” beträffande läns- styrelsens uppgifter under samråd och beträffande gransknings- yttrande vid framtagande av översiktsplan. ska under samrådet verka för att redovisningen av landsbygdsområden är för- enlig med 7 kap. 17 a § första stycket . I gransknings- yttrandet ska ange om redovisningen av landsbygds- områden inte är förenlig med 7 kap. 17 a § första stycket . kontroll av kommuners dispensbeslut regleras i 18 kap. 3 b § MB. Utredningens överväganden avseende andra stycket redovisas i avsnitt 7.3. får i det enskilda fallet besluta att upphäva strand- skyddet i ett område, om 1.det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, eller 2.området enligt (2010:900) avses att om- fattas av en detaljplan och a) behövs för byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg, eller b) skyddas enligt andra bestämmelser i detta kapitel än bestäm- melserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. Ett upphävande enligt första stycket 2 får göras endast om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. ska i det enskilda fallet, efter ansökan från en eller flera kommuner, helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett eller flera landsbygdsområden som avses i 17 a § första stycket om kriterierna enligt första stycket 1–3 i den bestämmelsen är uppfyllda. Bestämmelser om kommunens möjligheter att upphäva strand- skyddet genom en bestämmelse i en detaljplan finns i 4 kap. 17 § . Paragrafen behandlar de situationer där strandskyddet kan upphävas. Första stycket ändras så att punkten 2 utgår som en följd av förslaget i 13 § om att minska strandskyddets omfattning avseende vissa mindre insjöar och vattendrag. Även delar av andra stycket utgår som en följd av förslaget i 13 §. Bestämmelserna i paragrafens nuvarande tredje stycke flyttas till ett nytt fjärde stycke. Enligt tredje stycket ska i det enskilda fallet, efter ansökan från en eller flera kommuner, helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett eller flera landsbygdsområden om krite- rierna för landsbygdsområde är uppfyllda. Bestämmelsen är ny och har ingen tidigare motsvarighet. Landsbygdsområde definieras enligt förslaget i 7 kap. 17 a § genom tre kriterier. Kriterierna kommen- teras i anslutning till kommentarerna i 17 a §. Enligt förslaget ska upphäva strandskyddet helt eller delvis. Om det är visat att kriterierna är uppfyllda inom delar av men inte hela det område som ansökan avser, ska besluta att upphäva skyddet i de delar kriterierna är uppfyllda. Strandskyddet kan enligt bestämmelsen exempelvis upphävas helt på vissa ställen och delvis på andra ställen. På vissa ställen kan strand- skyddet upphävas från ett visst avstånd från strandlinjen. Det kan till exempel röra sig om , , , eller annat från strandlinjen. Det bör avgöras från fall till fall och måtten ska kunna variera. Måtten måste inte vara desamma inom ett helt område utan ska kunna variera utifrån förutsättningarna samt vad som är praktiskt möjligt och lämpligt. I detta avseende ska det också tilläggas att kravet enligt nuvarande 7 kap. 18 f § MB på att lämna zoner för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen även gäller för de upphävanden som sker enligt den nu föreslagna ändringen. Det kan vidare finnas situationer där strand- skyddet kan upphävas så att säga fläckvis. Det kan finnas platser inom det aktuella området som behöver undantas, exempelvis för någon djur- eller växtart eller skyddsvärd plats för friluftslivet. En ansökan om upphävande kan omfatta ett eller flera landsbygdsområden. I 23 § i förordningen (1998:1252) om områdesskydd med mera lämnar utredningen förslag till bestämmelser om innehåll i ansökan, föreläggande om yttrande, samråd och handläggningstid. Det finns inget som hindrar att enskilda lämnar in underlag till kommun och länsstyrelse, men enskilda ska inte ha möjlighet att ansöka om upphävande av strandskyddet inom landsbygdsområde. Utredningens överväganden redovisas i avsnitt 7.3. Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det område som upphävandet eller dispensen avser 1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften, 2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen, 3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området, 4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidg- ningen inte kan genomföras utanför området, 5.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, 6.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse, eller 7.behöver tas i anspråk för att skydda miljön, människors liv och hälsa, infrastruktur och egendom vid befintlig bebyggelse (klimatanpass- ningsåtgärder). I områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet ska första stycket 1–6 tillämpas särskilt restriktivt. Paragrafens första stycke ändras så att en ny punkt, punkt 7, införs. Paragrafens andra stycke får nytt innehåll. Tillägget i första stycket genom den nya punkten 7 innebär att man som särskilt skäl får beakta om området behöver tas i anspråk för att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom vid befintlig bebyggelse eller infrastruktur (klimatanpassningsåtgärder). anpassningsåtgärder kan behöva vidtas för att förebygga och skydda mot ras, skred, erosion och översvämning. Det kan exempelvis handla om åtgärder för att öka markens stabilitet eller hindra vatten. Det kan bland annat röra sig om strandfodring och invallningar. Klimatanpassningsåtgärder ska enligt bestämmelsen kunna vidtas för att skydda samhällsviktiga funktioner som exempelvis vatten- försörjning, avloppssystem, elförsörjning, elektroniska kommuni- kationer, vattenleder, vägar och järnvägar, bebyggelse och byggnader och de areella näringarna. Intresset bör kunna vara både allmänt och enskilt och bestämmelsen bör enbart kunna avse klimatanpassnings- åtgärder vid befintlig bebyggelse. Utredningens överväganden redo- visas i avsnitt 7.7. Det nya innehållet i andra stycket anger att i områden där exploa- teringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet, ska första stycket tillämpas särskilt restriktivt. Områden med hög exploateringsgrad och högt exploateringstryck kan finnas i städer och andra större tätorter samt i vissa fritidshusområden och fritids- husområden under omvandling. I synnerhet i stora städer där många människor bor kan den orörda arealen av strandområde per person vara begränsad. Utgångspunkten ska vara att ju större del av ett strandskyddat område som är bebyggt, desto mindre del återstår för friluftslivet och för djur- och växtlivet och desto värdefullare blir kvarvarande stränder. Områden som ofta har högt exploaterings- tryck är städer och andra större tätorter. Trycket på ytterligare byggnation är i allmänhet stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. Längs med kusten kan exploateringstrycket vara högt i många områden. Ett högt exploateringstryck innebär att omfattande exploatering kan förväntas. Med termen område i andra stycket avses ett större område än det som avses med termen område i första stycket. Med termen område i andra stycket avses ett område omkring den plats som dispensen eller upphävandet avser, om en till tre kilo- meters radie. Inom detta område ska exploateringsgraden och exploa- teringstrycket inom de strandskyddade områdena bedömas. Vattenområden av särskild betydelse för djur- eller växtlivet kan vara så kallade grunda mjukbottnar. Ändringen förtydligar den restrik- tivitet som ska gälla vid grunda mjukbottnar. Alla grunda mjuk- bottnar är inte särskilt betydelsefulla. Olika mjukbottenmiljöer ska kunna behandlas olika och bedömningen av om en mjukbottenmiljö är av särskild betydelse för djur- eller växtlivet måste ske i varje enskilt fall, utifrån förhållandena och förutsättningarna i området. Särskilt viktiga typer kan vara så kallade trösklade och otrösklade grunda vikar, laguner, sund, ålgräsängar med mera. Grunda mjuk- bottnar finns även i sjöar och kan ha samma betydelse för växt- och djurliv som i miljöer. Utredningens överväganden redovisas i avsnitt 7.6. Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet inom ett landsbygdsområde som redo- visats i översiktsplan får man, utöver det som anges i 18 c §, också beakta om området 1.behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus och tillhörande kom- plementbyggnad samt åtgärder som hör till bostadsbyggnaden, 2.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen bebyggelse, eller 3.behövs för byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som är nödvändiga för en verksamhet, om verksamheten har fördel av ett strandnära läge. I paragrafen anges de särskilda skäl som, utöver de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § MB, får beaktas inom landsbygdsområden som har redovisats i översiktsplan. Stycket motsvarar delvis nuvarande 7 kap. 18 d § MB. Nuvarande krav i 18 d § om att åtgärden måste ha en fördel av ett strandnära läge ingår inte i de föreslagna bestäm- melserna. Punkten 1 avser enstaka en- eller tvåbostadshus och komple- mentbyggnader samt åtgärder som hör till bostadsbyggnaden. Med bostadshus avses även komplementbostadshus och användning som fritidshus. Det ska vara möjligt att uppföra komplementbyggnader och genomföra åtgärder till bostadshuset även efter att bostadshuset är uppfört. Med åtgärder som hör till bostadsbyggnaden avses förberedelse- arbeten, el- och avloppsanordningar och liknande. Med åtgärder som hör till bostadsbyggnaden avses inte anläggningar eller anordningar enligt 7 kap. 15 § som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Det är bland annat trädgårdsrabatter och andra planteringar, bersåer, flagg- stänger, grillplatser, staket, bryggor och pirar. Sådana anläggningar och anordningar ska inte omfattas av punkten 1 i denna paragraf, utan även i fortsättningen prövas enligt de generella dispens- grunderna i 18 c §. Punkten 2 avser ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen bebyggelse. Bestämmelsen ska tillämpas då det är fråga om fler än enstaka bostadshus, andra typer av byggnader eller åtgärder än bostadshus och när strandskydd upphävs genom detalj- plan. Åtgärder som kan komma ifråga enligt bestämmelsen är till exempel åtgärder som tillgodoser kommunens behov av utveckling av landsbygden, bostadsbebyggelse, olika typer av infrastrukturanlägg- ningar, anpassning av miljön för bättre tillgänglighet för funktions- hindrade eller åtgärder som betingas av kulturhistoriska intressen inom strandskyddsområdet. För att det ska vara fråga om ett angeläget allmänt intresse bör åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället. Punkten 3 avser byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som är nödvändiga för verksamheter, om verksamheten har fördel av ett strandnära läge. Med verksamhet avses företagande eller ideell verksamhet. Företagande måste ge inkomst av något slag, men det ska inte krävas inkomst av någon viss omfattning. Bestämmelsen omfattar nystartade eller andra verksamheter och småföretagande som inte uppnått någon större omsättning. Ideell verksamhet kan exempelvis vara lokalt föreningsliv, till exempel lokaler för sim- eller kanotklubb eller scoutverksamhet. Verksamheten måste ha fördel av ett strandnära läge. Det kan exempelvis vara fråga om besöksnäring och så kallade gröna näringar i form av jord- och skogsbruksverk- samhet samt övriga näringar som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk, djurhållning, betes- drift eller småskalig livsmedelsproduktion. Utveckling av företagande i strandnära läge, som bidrar till att göra områden tillgängliga, kan främja det rörliga friluftslivet, besöksnäring och lokal service. Verk- samheter för besöksnäringen och friluftslivet kan exempelvis vara campinganläggningar, båt- och kanotuthyrning, hotell, restaurang, café, försäljning av fiskprodukter och andra produkter för frilufts- livet. Annan verksamhet som kan ha fördel av ett strandnära läge är hälsovård, exempelvis rehabiliteringsverksamheter av olika slag. En dispens ska vara förenlig med strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § MB.