sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — För högstadiet hamnar mellan och Tysk- land, lägre än medel i och . Denna korrigering vore rimlig om vore det enda land som 1OECD (2019b), s. 335. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola hade fördyrande omständigheter, vilket naturligtvis inte är fallet ens med de två kostnadsposter som inkluderats i denna korrigering. Det finns också andra jämförelsestörande skillnader mellan länder, exempelvis har svenska elever jämförelsevis få undervisningstim- mar.2 Med en genomsnittlig undervisningstid hade de svenska kost- naderna stigit ytterligare. En ytterligare behovskorrigering är i vilken utsträckning elever- nas förutsättningar skiljer sig mellan länderna. Inom ramen för tas ett socioekonomiskt index som kallas ESCS fram, som används bl.a. för att fånga hur skillnader i elevförutsättningar slår igenom i skillnader i skolresultat. 3 Det går att ta fram land-visa värden för ESCS, och svenska elevers förutsättningar rankas på en femte plats bland 36 länders. Det innebär att den svenska skolan internationellt sett har ett fördelaktigt elevunderlag. ESCS tar dock inte hänsyn till skillnader i migration mellan länderna. Som framgått då pub- licerat resultaten från 2018 har betydligt högre andel elever med otillräckliga kunskaper i svenska språket än samtliga andra deltagarländer. Det är slutligen viktigt att nämna att andelen av kostnaderna som går till lärarlöner är låg i svensk skola. Av 20 länder för vilka kost- naderna för lärare går att särskilja ligger lägre än genomsnittet i EU23 och , år 2016.4 Det kan nämnas att de två andra nordiska länderna för vilka uppgift presenteras, och , har lika låga andelar lärarlönekostnader, medan uppgift saknas för . Det bör också nämnas att siffror inte avser endast utan gäller samlat för grundskola, gymnasieskola och eftergymnasial yrkesutbildning. Om man antar att lärarkostnadsandelen gäller för och räknar ut den 2OECD (2019b), indikator D1.1, visar att genomsnittlig undervisningstid i både låg- och mellanstadium och högstadium är lägre i än i EU23 och . 3ESCS står för Index of Economic, Social and Cultural Status och tas fram med hjälp av elevenkätdata från PISA-undersökningarna. Indexet är konstruerat med hjälp av faktoranalys (PCA – principal component analysis) på tre underliggande variabler. Målsättningen är att fånga skillnader i föräldrarnas utbildningsnivå, yrkesmässiga status (occupational status) och inkomst. Utbildningsvariabeln (PARED) är uppskattat antal års utbildning för den förälder som har högst utbildning, yrkesvariabeln (HISEI) är yrkesmässig status för den förälder som har yrket med högst status. Inkomst fångas med hjälp av en proxy som bygger på hur eleverna beskriver sina hem (HOMEPOS). Det handlar om ett tjugotal faktorer som t.ex. om man har eget rum, ett skrivbord för sina studier, en lugn plats att studera på och ett badrum; vidare om man har tv, bil, dator, internet, smartphone; samt antal böcker, om man har böcker om konst och musik, poesi och klassisk litteratur. Källa: kapitel 16 i 2015 technical report, 2017 s. 339–342. 4OECD (2019b), tabell C6.2. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola köpkraftsjusterade kostnaden för lärarlöner så ligger trots den lägre andelen kostnader för lärare klart högre än medel i EU23 och . Det beror på att den totala kostnaden i är så pass hög. Sammanfattningsvis har svensk skola internationellt sett relativt goda ekonomiska resurser per barn i skolåldern, vilket beror på att är ett ganska rikt land som prioriterar skolverksamheten på en genomsnittlig nivå. Vidare är elevunderlaget i socioekonomiska termer gynnsamt relativt de flesta andra länders, som svensk skola , och särskilt , ställts inför stora utmaningar mot bakgrund av det stora antalet elever med i . 7.2.2Ökade resurser 1998–2007, därefter liten förändring Ett andra sätt att förhålla sig till frågan om resursernas tillräcklighet är att undersöka hur de har utvecklats . Efter en inledande beskrivning av hur demografiska förändringar påverkat skolans dimen- sionering och resursbehov presenteras totala kostnader för skolan . En viktig faktor vid bedömningen av skolkostnadernas utveckling är det faktum att behovet av grundskoleverksamhet varierar kraftigt, eller åtminstone har gjort det . Den mest centrala behovsfaktorn för är naturligtvis antal barn i skolåldern. I diagrammet nedan visas hur antal barn i dagens skolålder 6–har varierat . Även tidigare syns stora variationer i antal barn som har att göra med gradvis utveckling som minskad barnadödlighet och fertilitet, men också enskilda händelser som hungersnöd och emigration , första och andra världskrigen samt depressionen sätter sina spår. tycks en slags jämviktsnivå ha uppstått, som även den rymmer variation men av ett mer regel- bundet slag. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skolaSOU 2020:28 Antal barn 6–15 år Källa: SCB. Sedan en toppnotering avseende antal barn 1957 på drygt 1,2 mil- joner har antalet barn varierat mellan 1,0 och 1,2 miljoner. Perioder på ungefär av kraftig minskning av antal barn har följts av perio- der med kraftig tillväxt. Relativt stora volymförändringar ställer krav på anpassning av skolverksamheten, men leder också ofrånkomligen till skillnader i förbrukad resurs per barn. I synnerhet lokaler kan vara svåra att anpassa , men en tröghet finns naturligen också när det gäller personalkostnader. volymförändringar av ovanstående slag är bara en av flera olika demografiska förändringar som påverkat skolverksamheten. Vanliga faktorer som brukar betonas vid analys av skolan är elevernas förutsättningar i form av föräldrarnas utbildningsnivå och migra- tionsbakgrund. I figuren nedan redovisas andel barn med minst en förälder med eftergymnasial utbildning, en variabel som ofta används i resultatanalyser av skolan som SALSA-modellen och som visat sig samvariera starkt med skolresultat.5 Rätten till modersmålsunder- 5SALSA är en förkortning av Arbetsverktyg för Lokala SambandsAnalyser, och är en metod att beräkna skolresultat som justerats med olika skolors förutsättningar i form av elevunderlag. gjordes beräkningar både på kommun- och skolnivå, men därefter redovisas bara resultat per skola. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola visning och svenska som andraspråk är kostnadsdrivande och styrs av utländsk bakgrund, dvs om man har någon förälder med annat modersmål än svenska.6 Figur 7.2 Andel barn 6–efter föräldrarnas utbildning och utländsk bakgrund, riket Andel med minst en förälder med eftergymnasial utbildning Andel 6-15 med utländsk bakgrund Källa: SCB. Avser samtliga folkbokförda barn från Registret för totalbefolkningen (RTB). Asylsökande barn ingår inte i siffrorna. Med utländsk bakgrund menas att vara född utomlands eller vara född i med båda föräldrarna födda utomlands. Andel barn med minst en förälder med eftergymnasial utbildning har de senaste två decennierna ökat från 40 till . Ök- ningen är stor, men den positiva effekten på skolans förutsättningar begränsas kraftigt av att den selektion som högre utbildning utgör får mindre betydelse då en större andel av befolkningen är hög- utbildad. Med en socioekonomiskt baserad resurstilldelning kan man säga att utvecklingen för denna faktor skulle kunna motivera något sjunkande resurser till skolan – givet en viss nivå på förväntat resultat. Ett alternativ vore att med oförändrad resurstilldelning förvänta sig allt bättre resultat. 6Regelverket anger som krav för rätt till modersmålsundervisning att eleven har minst en förälder med annat modersmål än svenska, att det språket används i hemmet och att eleven har grundläggande kunskaper i språket. Den här använda variabeln för utländsk bak- grund får betraktas som en proxy för behovet av modersmålsundervisning. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola har andelen barn med utländsk bakgrund nästan fördubblats, från . I underlaget för kostnads- utjämningen uppskattades kostnaden per barn med under- visning i modersmål och svenska som andraspråk 2018 till per elev, eller ett påslag på på en genomsnittlig kostnad per elev utan sådan undervisning. Utöver den direkt kostnadsdrivande effekten av att bedriva modersmålsunder- visning och undervisning i svenska som andraspråk kan elever med utländsk bakgrund även ha större behov av stöd än elever med svensk bakgrund för att nå målen i skolan. De två faktorerna, föräldrars utbildningsnivå respektive utländsk bakgrund, drar alltså åt olika håll när det gäller utvecklingen av resursbehovet per elev inom . ingick utländsk bakgrund som en faktor i SALSA- modellen som används för resultatanalys, men har utländsk bakgrund i SALSA ersatts av andel nyanlända elever.7 I diagrammet nedan redovisas andel barn i åldern 6–som haft uppehållstillstånd i högst , efter landgrupp uppdelat på olika nivåer av HDI (Human Development Index).8 Kommuner som arbetar aktivt med socioekonomiska fördelningsmodeller an- vänder ofta en sådan indelning för att fånga skillnader i förutsätt- ningar i form av tidigare utbildningsbakgrund, dvs. att skolor med många elever från länder med låg HDI får mer resurser till verk- samheten.9 I diagrammet nedan redovisas andel nyanlända barn i befolk- ningen 6–, uppdelat på tre landgrupper efter HDI. 7Med nyanländ avses den som har varit bosatt utomlands och har påbörjat sin utbildning i senare än höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller , jfr 3 kap. 12 a § skollagen. I figur 8.3 nedan är dock definitionen av nyanlända barn i stället barn som fått uppehållstillstånd , vilket alltså skiljer sig något från skollagens definition. Avvikelsen mot skollagen beror på att SCB endast kunnat matcha elever med personnummer mot bakgrundsdata i sina register, vilket varit nödvändigt för att ta fram dessa uppgifter. Summa asylsökande barn och nyanlända i figuren överensstämmer därmed inte helt med antal nyanlända enligt skollagens definition. 8HDI för olika länder publiceras av UNDP och är ett mått som avser att mäta livskvalitet som något mer än materiellt välstånd. Det sammanvägda indexet är ett genomsnitt av tre delindex för hälsa, utbildning och inkomst. Hälsa mäts som förväntad återstående livslängd vid födseln. Utbildningsindexet bygger på två olika mått, genomsnittligt antal års utbildning för vuxna 25år eller äldre och förväntat antal skolår för barn. Inkomst mäts med bruttonationalinkomst (BNI) per capita. 9HDI-nivå har använts . omklassificerades från medel till låg HDI, vilket orsakar ett stort skifte i fördelning om man använder årsvis indel- ning. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola har antalet barn till asylsökande i lagts till, för att bättre fånga den utmaning som skolan mött . De asylsökande ingår till skillnad från de nyanlända inte i totalen folkbokförda barn. Figur 7.3 Andel asylsökande och nyanlända barn 6–15 år Procent av folkbokförda barn i befolkningen Varav från länder med lågt HDI Varav från länder med medel HDI Varav från länder med högt HDI Andel asylsökande, % Källa: SCB. Med nyanländ avses här att ha fått uppehållstillstånd i . Över hela perioden har andelen asylsökande och nyanlända barn i skolåldern närapå fyrdubblats. I början av perioden är ökningen långsam, men efter 2005 accelererar den både när det gäller invand- ring från länder med låg och de med hög HDI. Perioden –2016 ökar andelen asylsökande och nyanlända från länder med låg HDI, främst , kraftigt. har utvecklingen bromsat in till följd av en skärpt migrationspolitik, men andelen ligger fort- farande kvar på en hög nivå. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Diagrammet nedan visar kostnaderna för skolan (förskoleklass, grundskola och grundsärskola) i fasta priser10 åren 1998–2018.11 Figur 7.4 Total kostnad för skolan, Fasta priser, nivå Källa: Kolada och SCB. Avser kostnad för åtagandet. Specialskola och sameskola ingår inte. Över hela perioden ökar de totala kostnaderna från 104 till 133 mil- jarder kronor i fasta priser. Antalet barn i skolåldern har varierat relativt kraftigt, och i nedanstående diagram 10Genomgående har skolkostnader och andra finansiella mått som t.ex. ekonomiskt resultat här räknats om i fasta priser prisnivå med hjälp av SKR:s prisindex PKV (prisindex för verksamhet) för . PKV för är ett vägt medel av ålders- och yrkesstandardiserad löneutveckling för kommunalt anställda och kostnadsutvecklingen för övriga insatsvaror, främst lokaler. Vikterna är personalkostnadsandel för grundskoleverk- samhet i regi, respektive 1-personalkostnadsandel. De riktade statsbidragen som gått till lärarlönelyft och karriärtjänster har lagts in som en priseffekt, och därmed korrigeras åtmin- stone delvis för att lärarna haft en bättre löneutveckling än andra kommunalt anställda. 11Det använda kostnadsmåttet är ”kostnaden för åtagandet”, ett av de mått som redovisas av SCB i deras statistikdatabas och som återpubliceras i Rådet för främjande av kommunala analysers databas (). Kostnaden för åtagandet anger kostnaden för den skolverksamhet varje kommun finansierar för i kommunen folkbokförda barn, oavsett i vilken huvudmans skola de går eller om finansieringen är eller i form av riktade stats- bidrag. Statsbidrag som betalats ut till andra huvudmän än kommunala redovisas inte i dia- grammet då vi saknar uppgifter om utvecklingen . Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola redovisas utvecklingen för total kostnad, kostnad per barn och antal barn i skolåldern indexerade så att 1998 har värdet 100. Dessutom har en linje för ”behovskorrigerad kostnad per barn” lagts in, där avdrag från redovisade kostnader respektive år har gjorts baserat på merkostnader för förväntat antal elever som ej blir behöriga till gymnasiets yrkesprogram och andel nyanlända elever.12 Detta värde kan ses som en uppskattning av hur kostnaderna med hänsyn tagen till att barnens förutsättningar förändras. Figur 7.5 Kostnader för skolan, antal barn 6–och kostnad per barn 6–15 år Index 1998 = 100 Kostnad/barn inkl asylsökande Antal barn inkl asylsökande kostn/barn inkl asylsökande Källa: Kolada, SCB, , egna beräkningar. Till antal folkbokförda barn i åldern 6 –har antal asylsökande barn i från elevstatistik lagts in, för att bättre fånga för skolverksamheten relevant demografiskt tryck. 12Korrigeringen har gjorts på samma sätt som vid de övriga strukturkorrigeringar som utred- ningen gör, t.ex. i kapitel 8. Relationen mellan andel som blir behöriga till gymnasiets yrkesprogram och socioekonomi har skattats med data –2017. Koefficienterna för de ingående variablerna har sedan multiplicerats med andel barn 6–med minst en förälder med eftergymnasial utbildning, med utländsk bakgrund eller med högst i landet vilket ger förväntad andel ej behöriga till gymnasiets yrkesprogram. Merkostnaden per ej behörig elev har antagits vara . Till det har lagts merkostnader för nyanlända barn, upp- skattade till 60 000, 50 000 och per barn från länder med låg, medel respektive Beloppen härleds i avsnitt 7.3.1. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Kostnadsökningen totalt var över perioden, vilket del- vis förklaras av att antalet barn ökade , då man även räknar in antal asylsökande barn i åldern 6–. Kostnaden per barn ökade , eller sett över hela perioden. I början av perioden, 1998–2002, ökar de totala resurserna till skolan i mycket snabb takt som antal barn ökar måttligt. Som en följd av det stiger kostnaden per barn med dessa år. En intressant fråga är om ökningen kan ses som en ”åter- ställare” efter nittiotalets krisår. Enligt Statskontoret minskade den totala kostnaden för 1991–1998 med några procent- enheter, som vi såg ovan att antalet barn i skolåldern ökade med samma period.13 Den sammantagna effekten skulle då vara en minskning av resurs per barn 1991–1998 i samma storleksordning eller något större än ökningen 1998–2002. är av redovisad kostnad per elev i 1994–1998 i stort sett oförändrad i fasta priser, vilket delvis motsäger resultatet från Statskontorets rapport. Statskontorets siffror i kombination med utvecklingen av antal barn 1991–1994 indikerar en minskning i kostnad per barn på de åren. Även om Stats- kontorets och siffror inte är helt entydiga och bara avser och inte som i ovanstående figur hela skolan, är utred- ningens bedömning att kostnadsökningen 1998–2002 i viss – möj- ligen betydande – utsträckning utgör en återställare till nivå. Åren 2002–2010 minskar resurserna något som antalet barn minskar i betydligt högre takt. Resultatet är att resurs per barn fortsätter att öka . Därefter utvecklas resurserna i ungefär samma takt som antal barn, och kostnaden per barn ligger i stort sett stilla . Den behovskorrigerade resur- sen per barn, som i stort sett följer den faktiska kostnaden per barn fram , minskar det påföljande decenniet. Det är i första hand det ökande antalet asylsökande och nyanlända barn som ger en minskning av den behovskorrigerade resursen. är nivån som lägst, och är då lägre än 2007 då den är på sin högsta nivå. Åren 2016–2018 ökar de behovskorrigerade resurserna 13Statskontoret (2013). Det bör framhållas att kostnadsjämförelser under förra delen av nittiotalet försvåras dels av förändringar i finansieringen som från att har varit delad ungefär 50/50 mellan stat och kommuner i början av decenniet övergick till att vara nästan helt i slutet, dels av att kommunernas ekonomiska redovisning till SCB förändrats . Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola något men är 2018 fortfarande lägre än 2007, vilket motsvarar nivå. Det verkar alltså som att resurserna det inte fullt ut kompenserar för den mer utmanande elevsammansättningen. Den viktigaste resursen i skolan är naturligtvis lärarna. redovisar lärartäthet i antal lärare per 100 elever, och antal elever per lärare. Nedan redovisas lärartätheten 1998–2018 i termer av elever per lärare, dels då samtliga lärare inklu- deras, dels då lärare i modersmål och svenska som andraspråk exkluderas. I antalet lärare ingår både lärare med och utan pedago- gisk högskoleexamen. Ju fler elever per lärare, desto lägre lärartäthet. Figur 7.6 Antal elever per lärare i årskurser 1–9 Elever/lärare, totalt Elever/lärare exkl modersmål & SVA Avser heltidstjänster per elev. avses lärartätheten läsåret T/T+1. avser t.ex. /1999. SVA är en förkortning av svenska som andraspråk. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Lärartätheten ökar under första halvan av perioden (antalet elever per lärare minskar) men stabiliseras sedan, och utvecklingen är densamma oavsett om man räknar in lärare i modersmål och svenska som andraspråk eller inte. stabiliseras lärartätheten på en nivå fram till och med /2019. I grova drag mot- svarar lärartäthetens utveckling utvecklingen för skolkostnaden per elev , med en ökning följt av oförändrade kostnader (figur 7.5 ovan). Sammanfattningsvis har de ekonomiska resurserna till skolan ökat per barn , men ökningen inträffade i stort sett helt och hållet det första decenniet. Det har resurserna, då hänsyn tas till förändringar i elevsammansättning, till och med minskat något. Till en del tycks ökningen det första decen- niet ha kompenserat för en minskning av resurs per barn , även om de data som finns inte är entydiga på den punkten. Andelen nyanlända barn i åldern 6–nära nog fördubblades mellan 1998–2007, både totalt och vad gäller gruppen från länder med låg HDI, men trots det ökade resursen per elev även med hän- syn tagen till elevgruppens sammansättning. Mellan 2007–2018 var inflödet av nyanlända elever fortsatt stort som ekonomisk resurs per barn till och med minskade något, innan den återgick till en något högre nivå än 2007. Andelen nyanlända och asylsökande mer än fördubblades ånyo 2007–2018, från till av alla barn i åldern 6–. Ser man bara till de nyanlända som har störst behov av stöd i skolan, de från länder med låg HDI, så har gruppen fyrdubblats från 1,0 till 4,1 pro- cent av alla barn 6–samma årtionde. Resursen per barn i fasta priser ökade , men den behovs- korrigerade resursen per barn minskade i stället . Skolan har vidare genomgått ett antal stora reformer och sats- ningar . En ny läroplan lanserades 2011 då beslutades också krav på lärarlegitimation och ämnesbehörighet, karriärtjänster för lärare inrättades 2014, 2016 inleddes en lågstadiesatsning och infördes ett lärarlönelyft och förskoleklassen blev obligatorisk 2018. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Skolans övergripande mål har också förändrats, ska t.ex. alla elever ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt, vilket kan jämföras med tidigare mål om att elever skulle nå vissa kunskaper och färdigheter liksom att ta hänsyn till elever i behov av särskilt stöd.14 Lärartätheten ökade under det första decenniet som undersökts, men har därefter legat på en stabil nivå trots på sina håll stora utma- ningar i form av ökad invandring. Utvecklingen matchar – naturligen –utvecklingen för den totala ekonomiska resursen per barn.15 7.3Resurserna bestäms av förutsättningar, ambitionsnivå, effektivitet och finansieringsförmåga Utredningens uppdrag är att kartlägga och analysera de bakom- liggande orsakerna till skillnader i resurser mellan kommuner och mellan huvudmän. I detta avsnitt beskrivs därför de bakomliggande faktorer som spelar roll för resursförbrukningen i olika kommuner och hos olika huvudmän, och de metoder utredningen har använt för att analysera deras betydelse. På ett övergripande plan bestäms resursförbrukning i verksam- heterna av fyra centrala faktorer: verksamhetens förutsättningar, ambitionsnivå, effektivitet och finansieringsförmåga. Dessa avhandlas i avsnitt 7.3.1–7.3.4 nedan. I 7.3.5 förs en kritisk diskussion om kvali- teten i den statistik som finns tillgänglig, och risken för att redo- visade skillnader i resurser till en del beror på rena mätfel belyses. 7.3.1Verksamhetens förutsättningar: behov, driftsförutsättningar och uppdrag I skolverksamhet finns en rad olika typer av förutsättningar som är viktiga att ta hänsyn till vid en jämförelse av resurser. 141 kap. 4 § skollagen (2010:800) samt 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100). 15Lärartätheten redovisas för årskurs 1–9 och resursen i kronor per barn 6–15, inklusive förskoleklass och särskola. Samvariationen är ändå naturlig eftersom står för den absoluta lejonparten av de ekonomiska resurserna för de tre verksamheterna, och kostnaderna för lärarlöner utgör över hälften av de totala kostnaderna i . Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola •I en verksamhetsform kan olika elevgrupper ha olika behov men också olika förutsättningar att uppnå kunskaps- och värdegrunds- mål till följd av faktorer som föräldrarnas yrke, utbildnings- bakgrund och ekonomiska resurser, eller om man är född i eller utomlands. I det senare fallet spelar det även roll hur länge man varit i och hur gammal man var när man kom till landet. •Driftsförutsättningarna varierar stort mellan olika delar av landet. I glesbygd innebär stora geografiska avstånd t.ex. att verksamhet inte alltid kan bedrivas i en skala som är kostnadsmässigt för- delaktig, och i storstadsområden leder konkurrens om arbets- kraften till ett högre löneläge än i orter med mindre efterfrågan på arbetskraft. •Olika aktörer har olika uppdrag. Det kan handla om att erbjuda skola åt olika elevgrupper (grundsärskola kontra vanlig grund- skola), eller skillnader i verksamhetsansvar som att kommuner till skillnad från enskilda huvudmän är skyldiga att vid behov an- ordna skolskjuts och att erbjuda samtliga i kommunen folkbok- förda barn en plats i . Nedan utvecklas beskrivningen av dessa olika typer av resurs- påverkande faktorer, och de underlag som finns för att ta hänsyn till dem vid resursjämförelser. När det gäller skilda driftsförutsättningar är kostnadsutjämningens delmodell för förskoleklass och grund- skola en naturlig utgångspunkt.