sou · H8B357 · 2020-10-08 00:00:00 — Det är av stor vikt att inte äventyra den grundlagsskyddade rörelse- friheten (se 2 kap. 8 § regeringsformen och artikel 5 i Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna). Mot bakgrund av det angivna kan det emellertid ifrågasättas om en föreskrift om elektronisk kontroll verkligen är en (ytterligare) inskränkning av rörelsefriheten. I förhållande till ett ut- vidgat kontaktförbud utan föreskrift om elektronisk övervakning inskränker den elektroniska övervakningen, enligt vår uppfattning, som utgångspunkt inte rörelsefriheten. Skillnaden i det avseendet är i stället att en överträdelse kommer till myndigheternas kännedom, vilket gör att akuta insatser kan inledas och att överträdel- sen av kontaktförbudet kan bestraffas. Det bör visserligen framhållas att elektronisk övervakning innebär andra slags ingrepp i den enskildes integritet. Elektronisk övervakning inkräktar på den personliga integ- riteten hos den som utsätts för övervakningen redan genom att en elektronisk apparat måste bäras på kroppen. Den som bär en s.k. fot- boja kan vidare uppfatta att denna medför viss social stigmatisering och han eller hon kan också begränsas – eller uppleva sig vara begrän- sad – i sina möjligheter att exempelvis delta i vissa idrotter, bada och basta. Den mot vilken förbudet gäller blir dock som utgångspunkt inte mindre fri att, i egentlig mening, röra sig i samhället genom den elektroniska övervakningen. I detta sammanhang kan nämnas att över- vakningen i praktiken inte handlar om att inhämta uppgifter om en persons position (koordinater) löpande. Sådana uppgifter inhämtas, enligt vad vi har erfarit under utredningsarbetet, endast vid en över- trädelse av kontaktförbudet. innebär detta att det skyddade geografiska området kring skyddspersonen bör vara så pass stort att personal från har en rimlig möjlighet att hinna fram till skyddspersonen vid en eventuell överträdelse. Vår bedömning leder fram till slutsatsen att utvidgat kontakt- förbud bör kunna kombineras med elektronisk övervakning även om den mot vilken förbudet gäller inte har överträtt ett kontakt- förbud. I dessa fall bör regeln om elektronisk övervakning vara fakulta- tiv och inte obligatorisk, som i fallet då den mot vilken förbudet gäller har överträtt ett kontaktförbud. 2 § första stycket lagen om kontaktförbud skulle då kunna ges följande lydelse (kursiveringarna här tillagda endast för att illustrera skillnaden mellan den obligatoriska och den fakultativa regeln): Om det kan antas att ett kontaktförbud enligt 1 § inte är tillräckligt, får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen bru- kar vistas (utvidgat kontaktförbud). Ett beslut om utvidgat kontaktförbud får förenas med villkor om elektronisk övervakning. Om den mot vilken förbudet avses gälla har överträtt ett kontaktförbud och det inte finns sär- skilda skäl mot det, ska kontaktförbudet förenas med sådant villkor. Redan i fråga om att meddela eller inte meddela ett kontaktförbud – oavsett typ – gäller ett proportionalitetskrav. Ett kontaktförbud får bara meddelas om behovet av den åtgärden står i proportion till kon- taktförbudets ingrepp hos den mot vilken förbudet är tänkt att gälla. Eftersom det nu föreslås en fakultativ möjlighet att besluta om elek- tronisk övervakning av utvidgade kontaktförbud, där den mot vilken förbudet är tänkt att gälla inte har överträtt ett kontaktför- bud, kommer en särskild proportionalitetsbedömning att behöva göras i fråga om den elektroniska övervakningen. Om ett utvidgat kontakt- förbud meddelas och den mot vilken förbudet ska gälla inte har överträtt ett kontaktförbud, så ska förbudet alltså kombineras med föreskrift om elektronisk övervakning endast om det ingreppet kan motiveras med hänsyn till behovet. Redan den omständigheten att det har ansetts föreligga ett behov av ett utvidgat kontaktförbud innebär (i sig) att det kan antas att det finns starka skäl också för elektronisk övervakning. I praktiken kom- mer det alltså – inom ramen för den allmänna proportionalitetsbe- dömning som ska göras – att föreligga ett slags presumtion för elek- tronisk övervakning i de fall ett utvidgat kontaktförbud meddelas som konkreta praktiska omständigheter skulle kunna leda till bedömningen att det inte är motiverat med elektronisk övervak- ning i det enskilda fallet. Presumtionen kan dock givetvis inte vara lika stark som i fallet då den mot vilken förbudet meddelas har överträtt ett kontaktförbud, vilket kommer till uttryck genom att det i lagtexten krävs ”särskilda skäl” för att elektronisk övervakning inte ska anordnas i de fallen. Det skulle sammanfattningsvis kunna sägas att det enligt vårt för- slag kommer att krävas att skälen väger tyngre, vid en vanlig pro- portionalitetsbedömning, mot elektronisk övervakning för att sådan inte ska anordnas i fallet då den mot vilken förbudet meddelas inte tidigare överträtt ett kontaktförbud medan det, enligt såväl nu gäl- lande lagtext som vårt förslag, krävs ”särskilda skäl” för att elektronisk övervakning inte ska anordnas om han eller hon har över- trätt ett sådant förbud. Som exempel på särskilda skäl har i förarbetena till nu gällande lagstiftning nämnts hemlöshet, om den medför att förbudspersonen saknar eller har begränsad tillgång till elektricitet för att kunna ladda den tekniska utrustningen, och sjukdom som hindrar att den mot vilket förbudet gäller kan bära den.4 Vid en vanlig proportionalitetsbedöm- ning, däremot, behöver skälen mot elektronisk övervakning inte vara riktigt lika starka för att kontaktförbudet ska meddelas utan sådan övervakning. Det skulle kunna röra sig om att ett utvidgat kontakt- förbud visserligen kan antas behövas för att skydda ett vidare geo- grafiskt område än ett vanligt kontaktförbud som det finns anledning att utgå från att den som förbudet ska gälla mot kommer att respektera detta och att en eventuell överträdelse sannolikt skulle kunna upptäckas, och tillräckliga åtgärder vidtas mot den, också utan elektronisk övervakning. Några närmare riktlinjer för nämnda typer av gränsdragningar kan inte anges här, utan frågan om proportionali- tetsbedömningen i olika situationer är upp till rättstillämpningen att avgöra successivt. Vi har under utredningsarbetet övervägt även alternativa modeller, bl.a. att sammanföra de två beskrivna nivåerna till en, med ett gemensamt rekvisit. Vi har dock stannat för att det är lämpligast att indikera i lagstiftningen att det finns olika typfall som bör behandlas olika. Om den mot vilken förbudet meddelas har överträtt ett kontaktförbud är det rimligt att kräva starkare skäl (som hemlös- het eller sjukdom) för att elektronisk övervakning inte ska meddelas än om personen inte tidigare överträtt ett kontaktförbud. 10.3Straffskalan för överträdelse av kontaktförbud Förslag: Straffskalan för överträdelser av kontaktförbud enligt 24 § första stycket andra meningen lagen (1988:688) om kontaktför- bud ändras till fängelse i högst som ansvarsfrihets- regeln i andra stycket ersätts med en bestämmelse om att straffet i ringa fall ska vara böter. 2017/18:81 s. 23. Se även , Kontaktförbud. , senast upp- daterad , tillgänglig på handbocker/handbok-kontaktforbud.pdf (hämtad ) s. 50. 10.3.1Bakgrund till vårt uppdrag i denna del Straffbestämmelserna avseende överträdelse av kontaktförbud finns i 24 och 25 §§ lagen (1988:688) om kontaktförbud. 24 § har följande lydelse: Den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning döms för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk över- vakning till fängelse i högst . Den som i övrigt bryter mot ett kon- taktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till böter eller fäng- else i högst . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. 25 § har följande lydelse: Den som har meddelats ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå döms för hindrande av elektronisk övervakning till böter eller fängelse i högst . En straffskala som sträcker sig från fängelse till fängelse gäller alltså för den kvalificerade formen av överträdelse av kon- taktförbud (”överträdelse av kontaktförbud med elektronisk över- vakning”) medan en straffskala från böter till fängelse gäller för övriga former av överträdelse av kontaktförbud. Som framgår av den citerade lagtexten är ringa fall straffria. I det sammanhanget kan påminnas om att ”kontakter som med hänsyn till särskilda om- ständigheter är uppenbart befogade” är undantagna från förbudet redan genom en skrivning i 1 § första stycket.5 Nuvarande straffnivåer gäller sedan den 1 juli 2018.6 Den natio- nella samordnaren mot våld i nära relationer hade , 2014, presenterat ett lagförslag om skärpning av straffskalan, som innebar att böter skulle tas bort ur straffskalan för alla överträdelser av nor- malgraden av kontaktförbud, medan ringa överträdelse av kontakt- förbud skulle ge böter om inte särskilda omständigheter gör att kon- takten kan anses klart ursäktlig.7 Den nationella samordnaren motiverade det förslaget på följande sätt såvitt avser överträdelser av normalgraden:8 5Se avsnitt 4.5.2. Se även prop. 2017/18:81, bet. 2017/18:JuU25, rskr. 2017/18:255. 7SOU 2014:49 s. 25. 8SOU 2014:49 s. 286–288. Att straffskalan för överträdelse av kontaktförbud ändras till fängelse i högst innebär att straffvärdet för en överträdelse i normalfallet ligger på fängelsenivå (minst ). Om straffvärdet för överträdelser höjs och det införs en särskild straff- skala med fängelse i högst för normalgraden av överträdelse, finns ökade möjligheter att anhålla och häkta misstänkt och besluta om restriktioner med hänsyn till proportionalitetsprincipen. Därmed ökar även möjligheten att säkra bevisning och att målsäganden inte påverkas av misstänkt under utredningen. är det ett stort problem att många förundersökningar om överträdelse av kontaktförbud läggs ner efter- som bevis saknas. Se även närmare om förslaget att beslagsförbud gäl- lande skriftliga meddelanden mellan närstående bör luckras upp vid misstanke om brott i nära relationer […]. En skärpning av straffet för överträdelse av kontaktförbud ligger i linje med att mer fokus bör sättas på förövaren. Även om en överträdelse av kontaktförbud anses som ett brott mot staten är det den enskildes integritet som angrips och denne blir målsägande. Från början var även brottet ett angivelsebrott. Överträdelse av kontaktförbud kan därför definieras som integritetskränkande brottslighet. Överträdelse av kontaktförbud får anses som ett förhållandevis lindrigt brott eftersom påföljden normalt ska bestämmas till dagsböter för en enstaka överträdelse. Straffmätningen försvåras av att vid över- trädelse av kontaktförbud ofta döms för andra brott såsom olaga hot, misshandel och ofredande. Vid tre eller flera överträdelser är påföljden vanligtvis fortfarande böter om det inte är fråga om särskilt allvarliga fall. Detta innebär att skillnaden i samlade straffvärdet för överträdelse av kontaktförbud blir oacceptabelt stor beroende på om de ingår i fridskränkningsbrotten eller om det döms för de enskilda över- trädelserna. För att undvika oönskade tröskeleffekter och för att bättre förbinda straffskalorna anser därför nationella samordnaren att det finns ytterligare skäl för att höja straffmaximum för överträdelse av kontakt- förbud till fängelse . På så sätt markeras allvaret av flera över- trädelser, men där det inte gått att bevisa att brotten vart och ett utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet (olaga förföljelse) och varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla (fridskränknings- brotten). [---] Vid bedömningen av straffvärdet ska hänsyn tas till samtliga om- ständigheter i det enskilda fallet. Som ovan nämnts bör en överträdelse enligt nationella samordnaren straffvärdemässigt ligga på fängelsenivå. Därmed är inte sagt att fängelse per automatik ska utdömas, utan vill- korlig dom eller skyddstillsyn med olika kombinationspåföljder kan Genom en åtskild straffskala för normalgraden och ringa brott ökar möjligheterna till en enhetligare praxis. I fråga om ringa överträdelser uttalade den nationella samordnaren följande:9 Enligt nuvarande lydelse av 24 § är alla typer av kontakter, oavsett frekvens och innehåll, per definition en överträdelse om inte kontakten med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogad enligt 1 § fjärde stycket. Det är således utan betydelse att det är fråga om en enstaka kontakt eller att förbudspersonen uppger sig ha ett gott syfte med kontakten. Undantaget att ringa överträdelser är straffria ska till- lämpas restriktivt. Det bör inte finnas någon tvekan om att kontakten är klart ursäktlig. I åklagarnas handbok om kontaktförbud ges exempel på situationer. Trots handboken är det ett problem att åklagarnas bedömningar av ringa överträdelser skiftar, vilket leder till rättsosäkerhet. Om en anmäld överträdelse bedöms som ringa och därmed straffri av en åklagare inleds inte förundersökning alternativt läggs förundersökningen ned. Ett sådant beslut är inte överklagbart till domstol varför det saknas vägledande praxis. […] Möjligheten för berörd part att begära överprövning av åkla- garens beslut att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en sådan, synes inte användas i någon större utsträckning. Att utveckla tydligare riktlinjer för åklagarna vid bedömningen av ringa överträdelser är inte tillräckligt enligt nationella samordnaren. I stället bör överträdelser som med hänsyn till särskilda omständigheter bedöms som ringa straffbeläg- gas med den begränsningen att klart ursäktliga kontakter undantas för att undvika oskäliga situationer. Ett exempel på klart ursäktlig kontakt som även i fortsättningen ska vara straffri är om skyddspersonen uppger att han eller hon vill ha kontakt med förbudspersonen. Förslaget innebär att en överträdelse som regel är att bedöma som brott av normalgraden. För ringa brott som leder till böter krävs särskilda om- ständigheter. Det innebär att en kontakt som till innehållet synes neutral, exempelvis gratulationshälsning, middagsinbjudning eller allmän informa- tion gällande parternas barn, som huvudregel är straffbar. En bedömning av samtliga omständigheter får visa om överträdelsen är av normalgraden eller ringa. Antalet överträdelser får stor betydelse. Detta överlämnas till rättstillämpningen. Som framgår redan av den ovan citerade, nu gällande, lagtexten har den nationella samordnarens förslag i fråga om straffskala inte fått genomslag i lagstiftningen. 9SOU 2014:49 s. 288 f. I utskottsbetänkandet som föranledde tillkännande- givande till regeringen som ligger till grund för vårt uppdrag i denna del uttalade utskottet följande av relevans här:10 Genom ändringar 2018 i lagen om kontaktförbud skärptes straffen för överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning. Någon motsvarande skärpning av straffen för kontaktförbud utan elektronisk övervakning har dock inte skett. Böter kvarstår i straffskalan och ringa överträdelser är helt straffria. Utskottet konstaterar vidare att den natio- nella samordnaren mot våld i nära relationer presenterade ett lagförslag om skärpning av straffskalan (SOU 2014:49 s. 25). Enligt ut- redarens förslag skulle böter tas bort ur straffskalan för alla överträdel- ser av normalgraden av kontaktförbud, medan ringa överträdelse av kontaktförbud skulle ge böter om inte särskilda omständigheter gör att kontakten kan anses klart ursäktlig. En sådan skärpning skulle enligt utskottets mening göra att straffet står i bättre proportion mot den integ- ritetskränkning brottsoffret utsätts för vid överträdelser av ett kontakt- förbud. Utskottet föreslår därför att regeringen ska ta initiativ till att straf- fen för överträdelser av kontaktförbud utan elektronisk övervakning skärps. Regeringen har mot bakgrund av detta tagit initiativ till att straffen för överträdelser av kontaktförbud utan elektronisk övervakning ska skärpas. 10.3.2Utgångspunkterna för vår bedömning i denna del Som vi har uttalat i avsnitt 7.4.2 bygger påföljdssystemet på en bestraff- ningsideologi som innefattar ett tillbakablickande rättvisebegrepp, dvs. vad som är ett rättvist straff bestäms utifrån en historisk faktor. Det är nämligen gärningspersonens förtjänst – i bemärkelsen hur strängt straff han eller hon förtjänar sett till brottslighetens allvar – som är kriteriet för hur påföljdens stränghet ska bestämmas. För- tjänsttanken kan i sin tur sägas innefatta krav på proportionalitet och ekvivalens. Påföljdens stränghet ska stå i proportion till brottets svår- het. Svårare brott ska bestraffas strängare än mindre svåra brott och mindre svåra brott ska bestraffas lindrigare än svårare brott. En poäng med den tillbakablickande proportionalitetsprincipen och ekvi- valensprincipen är att den påföljd som döms ut för ett visst brott ska visa hur strängt samhället ser på – och reagerar mot – brottet. Påfölj- den anses på så sätt förmedla samhällets . 2018/19:JuU14 s. 60. I förhållandet mellan enskilda brottstyper och mellan konkreta gärningar gäller alltså en princip om (tillbakablickande) relativ pro- portionalitet. Den i lagtexten angivna straffnivån för en viss brotts- typ, som kommer till uttryck genom brottstypens straffskala (det s.k. abstrakta straffvärdet), bör inte ändras – dvs. inte vare sig höjas eller sänkas – om det inte är motiverat med hänsyn till den skada, kränkning eller fara som brottstypen innebär i förhållande till andra brottstyper. Även en mindre generell straffskärpning eller en mindre skärpning av straffskalan för en viss brottstyp kräver vägande sak- skäl. 10.3.3Brottets allvar motiverar en skärpning av straffskalan Den fråga som vi ska ta ställning till här är om det med beaktande av principerna om tillbakablickande proportionalitet och ekvivalens finns skäl för att skärpa straffskalan för överträdelse av kontaktförbud. Det första som då måste göras är en inventering av alla tänkbara situationer i vilka ett kontaktförbud kan överträdas. Straffskalan, dvs. det s.k. abstrakta straffvärdet, ska ju duga till att spegla klandervärd- heten i alla sådana fall. Det står klart att en överträdelse av kontaktförbud typiskt sett är mycket integritetskränkande för brottsoffret. Den allmänna utgångs- punkten är ju att ett kontaktförbud får meddelas endast ”om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda” (se 1 § andra stycket lagen om kontaktförbud). Detta gör enligt vår mening att det finns fog för att straffskalorna för överträdelsebrotten sträcker sig upp till fängelse i ett respektive . måste det hållas i beaktande att en överträdelse av kon- taktförbud i vissa undantagssituationer kan vara av närmast formell karaktär. Det skulle exempelvis kunna handla om att den person som förbudet är tänkt att skydda (A), som förbudet gäller, ställer sig positiv till kontakter med den mot vilken förbudet riktar sig till (B). Om A exempelvis bjuder in B till sin bostad medan för- budet gäller, så begår B formellt sett en överträdelse av kontaktförbu- det men det kan vara svårt att betrakta överträdelsen som mer än ringa klandervärd. Överträdelsen begås i ett sådant fall snarare mot staten, som meddelat förbudet, än mot målsäganden (A), som förbudet är avsett att skydda. Vad först gäller normalfallen av överträdelser av kontaktförbud gör vi den bedömningen att straffvärdet får anses ligga på fängelse- nivå. Det krävs starka skäl för att ett kontaktförbud över huvud taget ska meddelas och som utgångspunkt är den person som förbudet ska skydda i ett starkt behov av skydd. Genom sammanhanget som ett kontaktförbud meddelas i är den som förbudet meddelas mot typiskt sett införstådd i det starka skyddsbehovet. Därmed finns det typiskt sett starka skäl för denne att avhålla sig från att bryta mot förbudet. Enligt vår uppfattning är det därför inte orimligt i proportionalitets- hänseende att straffskalan för normalfallet av överträdelse av kon- taktförbud börjar vid fängelseminimum, liksom exempelvis misshan- del av normalgraden. Nästa fråga är om en överträdelse som framstår som formell sna- rare än som en kränkning av målsäganden eller av annat skäl skulle bedömas som ett ringa fall och leda till ansvarsfrihet enligt dagens rättspraxis fortfarande ska leda till ansvarsfrihet eller om ringa fall i stället bör leda till bötesstraff. Enligt vår uppfattning innebär redan den omständigheten att någon överträder ett kontaktförbud att han eller hon är så pass klan- dervärd att han eller hon förtjänar en straffrättslig sanktion. Också de relativt sett harmlösa fallen, som när skyddspersonen bjuder hem den person mot vilken ett kontaktförbud gäller, är därmed straff- värda på bötesnivå. Skälet för detta är att den som överträder kontaktförbudet i ett sådant fall ändå – dvs. trots skyddspersonens invit – borde ha respekterat beslutet och i praktiken väntat på att kontaktförbudet skulle upphöra (efter rättslig prövning) innan han eller hon skulle ha besökt skyddspersonen. När förbudet väl gäller mot en person, så är det dennes skyldighet i förhållande till staten att respektera förbudet oavsett vad skyddspersonen säger. Det syn- sättet kan motiveras med att ansvaret för om förbudet ska bestå eller inte bör ligga på staten snarare än på skyddspersonen, som annars skulle kunna utsättas för påtryckningar från den mot vilken förbudet gäller att göra undantag från förbudet (exempelvis att B tjatar sig till att A ska ”samtycka till” att B besöker A). I det sammanhanget kan en jämförelse på det teoretiska planet göras även med exempelvis trafikbrott, där den som överträder en föreskrift ibland kan straffas alldeles oavsett om det förelåg någon konkret fara för skada i det enskilda fallet eller inte. Sammanfattningsvis föreslår vi att straffskalan för överträdelser av kontaktförbud ändras till fängelse i högst som an- svarsfrihetsregeln i andra stycket ersätts med en bestämmelse om att straffet i ringa fall ska vara böter. Det kan här inskjutas att det vid tidigare lagstiftningsarbete be- träffande nu aktuella bestämmelser har uttalats –dels att straffskalan för överträdelse av kontaktförbud med elek- tronisk övervakning bör vara strängare än straffskalan för över- trädelse av kontaktförbud (utan elektronisk övervakning), –dels att straffskalan fängelse i (lägst och) högst är ovanlig.11 Vad först beträffar att straffskalan för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning ska vara strängare än straffskalan för överträdelse av kontaktförbud så vill vi inledningsvis framhålla att det är endast straffminimum (fängelse ) som blir gemensamt enligt vårt förslag. Straffmaxima för de båda brottstyperna kommer fortfarande att vara respektive , dvs. det längsta möjliga fängelsestraffet för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning är dubbelt så långt som det längsta möjliga fängelse- straffet för överträdelse av kontaktförbud. Detta möjliggör en nyan- serad straffvärdebedömning. Som har framgått ovan anser vi att det finns övervägande skäl för att skärpa straffminimum för normalfallet av överträdelse av kontaktförbud. Att skärpa minimistraffet för över- trädelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning – till exem- pelvis fängelse – anser vi att det saknas stöd för mot bakgrund av ovan redovisade allmänna utgångspunkter. Vad sedan beträffar den omständigheten att straffskalan fängelse i (lägst och) högst är ovanlig12 ser vi inte att det utgör ett beaktansvärt skäl mot vårt förslag. I sammanhanget kan under- strykas att vi föreslår att ringa fall av överträdelse av kontaktförbud ska vara straffbara med böter. Den sammantagna straffskalan för över- trädelse av kontaktförbud som är ringa och överträdelse av kontakt-