sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Genom att detaljerna kring rådet kan justeras utan ändring i lag blir regelverket också mer flexibelt. I lagen bör därför ges ett bemyndigande för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om rådet. Tillitsdelegationen åter- kommer i avsnitt 7.4.3 till vad som bör regleras om rådet i förord- ning. Rådet bör ha ett tillräckligt stort avstånd från såväl regeringen som för att vara oberoende. Det kan åstadkommas genom att skapa ett särskilt beslutsorgan inom en redan befintlig myndig- het, en så kallad värdmyndighet. Det innebär också att rådet har möj- lighet att använda en befintlig myndighetsstruktur för sin begränsade verksamhet, vilket möjliggör ett effektivt resursutnyttjande. Rådets uppgift bör främst bestå i att besluta om utbildningens innehåll. Tillitsdelegationens förslag: Rådet för utbildning inom statsför- valtningen ska bestå av åtta ledamöter. Fyra ledamöter väljs av och fyra utses av regeringen. Ledamöterna ska väljas eller utses för en bestämd tid. Rådet ska vara beslutsfört när ordföranden och minst fem av de andra ledamöterna är närvarande. Myndighetschefen vid värdmyndigheten ska ha rätt att delta i rådets sammanträden och yttra sig, men ska inte delta i besluten. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Rådet ska ha möjlighet att vid behov adjungera en eller flera experter med särskild sakkunskap. Experterna ska ha rätt att yttra sig, men ska inte delta i besluten. Rådet ska ansvara för sina beslut och svarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning. ledning ska ansvara inför regeringen för att rådet tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verk- samheten bedrivs författningsenligt, effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt. Tillitsdelegationens bedömning: Det behövs inga ersättare för ordföranden eller ledamöterna. Skälen för Tillitsdelegationens förslag och bedömning Rådets organisation bör regleras i värdmyndighetens instruktion Som framgått i avsnitt 7.4.2 regleras rådets övergripande struktur lämpligen genom lag. Däremot bör detaljerna kring rådet regleras i förordning. I och med att rådet föreslås inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid en myndighet under regeringen är det lämpligt att detaljerna kring rådet regleras i förordningen med instruktion för den myndighet i vilken rådet inrättas. Nedan diskuteras vilka för- hållanden som bör regleras på detta sätt. Ledamöterna och rådets beslutsförhet Tillitsdelegationen har bedömt att rådet ska bestå av lika många ledamöter som utses av regeringen som ledamöter som väljs av riks- dagen, se avsnitt 7.4.2. Ett lämpligt antal ledamöter skulle mot denna bakgrund kunna vara åtta, det vill säga fyra ledamöter som utses av regeringen och fyra ledamöter som väljs av . Ledamöterna väljs eller utses för en bestämd tid som regeringen eller finner lämplig. Det kan inträffa något som gör att inte alla ledamöter i rådet kan närvara vid ett sammanträde, till exempel att en av leda- möterna blir sjuk. För att rådet ska kunna fullgöra sin uppgift och besluta om innehållet i utbildningen behöver det finnas regler om En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Med det avses hur många ledamöter som be- höver delta för att det ska kunna fattas ett giltigt beslut. En lämplig avvägning mellan intresset av att få väl underbyggda beslut och att rådet ska kunna fatta beslut även vid tillfälliga förhinder kan vara att två ledamöter ska kunna vara frånvarande utan att rådet förlorar sin förmåga att fatta beslut. Det bör mot den bakgrunden införas en bestämmelse om att rådet ska vara beslutsfört när ordföranden och minst fem av de andra ledamöterna är närvarande. Ordföranden har en så viktig roll i rådet att han eller hon alltid bör delta i beslutsfattandet. Om ordföranden tillfälligt får förhinder få beslutet anstå tills han eller hon kan när- vara. Det har i avsnitt 7.4.2 framgått att rådet själv utser en ordför- ande inom sig. Får ordföranden förhinder , kan ledamöterna i rådet behöva utse en ny ordförande. Myndighetschefen bör få närvara vid rådets sammanträden har ett ansvar för att rådet får så goda förut- sättningar som möjligt för att kunna fullgöra sin uppgift. Det inne- bär att värdmyndigheten behöver ha insyn i rådets verksamhet. En sådan insyn kan skapas genom att myndighetschefen ges rätt att del- ta i rådets sammanträden. Det framstår vidare som lämpligt att myndighetschefen tillåts yttra sig så att problem kan lyftas upp redan innan beslut om utbildningens innehåll fattas. Sammantaget bör myndighetschefen vid värdmyndigheten ges rätt att närvara och yttra sig vid rådets sammanträden. Rådet bör ges möjlighet att tillfälligt ta in experter Det är av stor vikt att rådet ges möjlighet att få ett så bra underlag som möjligt för sina beslut. Rådets ledamöter förutsätts ha en gedigen kunskap om statsförvaltningen som i normalfallet kan antas vara tillräcklig för att rådet ska ha förutsättningar för att kunna fatta väl underbyggda beslut. Rådet kan dock komma att ställas inför frågor som kräver expertkunskap. Det kan till exempel handla om juridiska, pedagogiska eller etiska frågor där ledamöterna själva inte besitter tillräckliga sakkunskaper för att kunna fatta välgrundade beslut. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Rådet bör därför ges möjlighet att tillfälligt adjungera en eller flera experter med särskild sakkunskap. Experterna bör ges rätt att yttra sig vid rådets sammanträden. Rådet som ett särskilt beslutsorgan Rådet inrättas som ett särskilt organ vid en befintlig myndighet. Det innebär att vissa förhållanden mellan rådet och myndigheten i övrigt behöver regleras. För att rådets verksamhet ska kunna särskiljas från myndighetens övriga verksamhet behöver vissa förhållanden regleras. En sådan sak är att rådet bör ansvara för sina egna beslut. Det följer av att rådet, såsom ett särskilt beslutsorgan, förfogar över sina beslut. Myndig- hetens ledning kan därför inte ansvara för dessa. Rådet bör också ansvara för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Värdmyn- digheten bör sedan ansvara inför regeringen för att rådet tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs för- fattningsenligt, effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt. Det beror på att rådet är en del av myndigheten. Myndigheten svarar för sin verksamhet, inklusive den som bedrivs inom rådet, inför regeringen. Det kan inträffa att ordföranden eller fler än det tillåtna antalet från- varande ledamöter har förhinder att delta vid rådets sammanträde. Rådet kan då inte fatta nödvändiga beslut. Det kan därför finnas skäl att överväga behovet av ersättare. Behov av ersättare gör sig främst gällande vid beslutsorgan som har en omfattande verksamhet som måste kunna fortgå utan uppe- håll. Rådet för utbildning i statsförvaltningen har en mycket avgränsad verksamhet. Den enda uppgift som rådet har är att fatta beslut om utbildningens närmare innehåll. Det är inte troligt att utbildningens innehåll behöver justeras mer än . Rådet kommer även besluta om den geografiska indelningen för de fysiska mötena som ska hållas som en del av grundutbildningen (se avsnitt 11.2.3). Inte heller det kommer att kräva någon omfattande verksamhet. Om det vid ett visst givet tillfälle inte är möjligt att samla tillräckligt många ledamöter för att kunna fatta beslut får beslutsfattandet En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Vid mer varaktiga förhinder för ordföranden eller en ledamot kan en ny ordförande eller ledamot behöva utses. Sammantaget bedömer Tillitsdelegationen att det inte behövs några ersättare för ordföranden eller ledamöterna. 7.5Personer som omfattas av lagen 7.5.1Lagen ska gälla för anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska gälla för anställda vid statliga för- valtningsmyndigheter och domstolar. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Av kommittédirektiven framgår att förslaget till utbildning ska om- fatta anställda vid statliga myndigheter. Det är också de anställda som utgör den största delen av personalen vid de statliga förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna. Anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar omfattas av lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, som gäller arbetstagare i såväl allmän som enskild tjänst (1 § LAS). Lagen (1994:260) om offentlig anställning, , innehåller ytterligare be- stämmelser om arbetstagarna vid myndigheter under och regeringen (1 § ). Vissa anställda vid myndigheter under reger- ingen är anställda med fullmakt. För sådana anställda gäller lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, LFA. Anställda med fullmakt är ordinarie domare och andra som regeringen bestämmer (3 § LFA). Med anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter avses följakt- ligen sådana personer som omfattas av LAS, och . De anställda utgör den största målgruppen för den gemensamma utbild- ningen. Att de anställda genomför den gemensamma utbildningen är en förutsättning för att syftena med att införa denna utbildning ska kunna uppfyllas. Lagen om utbildning inom statsförvaltningen bör därför omfatta anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen 7.5.2Lagen ska gälla för uppdragstagare Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska gälla för uppdragstagare vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Med uppdragstagare av- ses personer som utövar ett uppdrag som är reglerat i författning. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Uppdragstagare vid myndigheter under regeringen De flesta myndigheterna under regeringen omfattas av myndighets- förordningen (2007:515). Den innehåller bestämmelser om myndig- heternas organisation. Myndigheterna kan delas in i enrådighetsmyn- digheter, styrelsemyndigheter och nämndmyndigheter. Enrådighets- myndigheter leds av en myndighetschef, styrelsemyndigheter leds av en styrelse och nämndmyndigheter leds av en nämnd (2 §). Vid enrådighetsmyndigheter kan det, om regeringen så bestämmer, även finnas insynsråd (9 §). Ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd utses av regeringen. Dessa är uppdragstagare (22 §). Myndighets- chefer, överdirektörer och annan personal anställs däremot (23 §). Även myndigheter som inte omfattas av myndighetsförordningen kan i princip delas in i kategorierna enrådighetsmyndigheter, styrelse- myndigheter och nämndmyndigheter. Vid en del av myndigheterna finns också personer som utses till att fullgöra ett uppdrag åt reger- ingen och som därmed räknas som uppdragstagare. Uppdragstagare vid myndigheter under Personer i ledande ställning vid myndigheter väljs som huvudregel till uppdraget. ombudsmän och riksrevi- sorerna väljs av till sitt uppdrag (13 kap. 6 § första stycket och 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen). Detsamma gäller för ledamöterna i fullmäktige. Fullmäktige utser sedan ledamöter i direktion (9 kap. 13 § andra stycket regerings- formen). Riksdagsdirektören, som är chef för väljs också av (14 kap. 4 och 5 §§ riksdagsordningen). Leda- möterna i nämndmyndigheter består också av personer En gemensam utbildning inom statsförvaltningen som väljs till sina uppdrag, se exempelvis 13 kap. 13–17 §§ riksdags- ordningen, 4 § första stycket (RFS 1980:4) (1980:607) om beslu- tande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter och 3 § lagen (2013:353) med instruktion för . De tjänstemän som arbetar vid myndigheterna under är dock anställda. Uppdragstagare har olika funktioner i myndigheterna Det är inte ovanligt att statliga myndigheter leds av personer som inte är anställda, utan uppdragstagare. Förutom styrelsemyndigheter som regleras genom myndighetsförordningen gäller det även vissa andra myndigheter under regeringen. Vid samtliga av myn- digheter finns uppdragstagare i ledande ställning. Uppdragstagare finns dock inte enbart i myndigheternas ledning. Ledamöter i insynsråd har till exempel inte något ledningsansvar och är inte beslutsfattande i myndigheten. De har i stället till uppgift att, med utgångspunkt i regeringens uppdrag, företräda ett medborger- ligt inflytande och att se till att behovet av insyn tillgodoses. Det finns även uppdragstagare i rådgivande organ, till exempel vetenskapliga råd, som ska bidra med kunskap utan att vara beslutsfattande. Andra exempel på personer som arbetar vid statliga myndigheter utan att vara anställda är domstolarnas nämndemän. De utses i stället till sin tjänstgöring.21 Uppdragstagare bör omfattas av lagen Det finns en risk med att låta personer med stort inflytande över myndigheten falla utanför skyldigheten att genomgå en gemensam, obligatorisk utbildning för statsanställda. Effekten av utbildningen riskerar att bli svagare om inte myndighetens ledning deltar i den. Tillitsdelegationens utgångspunkt är därför att så många som möj- ligt ska omfattas av utbildningen. Det gäller även personer i ledande ställning, se avsnitt 7.3.1. Uppdragstagarnas arbete skiljer sig inte från det arbete som anställda utför på ett sådan sätt att det skulle motivera att dessa 21Se 6 a § första stycket förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och 5 a § första stycket förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen personer inte omfattas av den gemensamma utbildningen inom stats- förvaltningen. Både myndighetschefer, exempelvis generaldirektörer, och ledamöter i styrelser har ett ansvar för att leda myndigheten. Det framstår som svårt att motivera att låta de förra, men inte de senare, omfattas. För att uppnå syftet att skapa en gemensam grund som ska gälla inom hela statsförvaltningen är det särskilt viktigt att uppdragstagare i ledande ställning genomför utbildningen. Det finns också många andra uppdragstagare som utför ett betydelsefullt arbete. Det gäller exempelvis ledamöter i insynråd. Deras arbete kan anses vara särskilt betydelsefullt ur ett medborgarperspektiv. Uppdragstagare som arbetar i rådgivande organ utför också viktiga uppgifter och påverkar myn- digheten i dess beslutsfattande. Förutom anställda föreslår Tillitsdelegationen därför att uppdrags- tagare omfattas av den gemensamma utbildningen för statsanställda. Med uppdragstagare avses då personer som utför uppdrag som regleras i författning. Det bör uttryckligen framgå av lagen att det är just författningsreglerade uppdrag som avses eftersom begreppet uppdragstagare också används inom andra områden, till exempel arbetsrätten. 7.5.3Lagen ska gälla för praktikanter Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska gälla för personer som fullgör prak- tik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Det finns personer som arbetar vid statliga myndigheter med stöd av lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program. Det hand- lar till exempel om personer som deltar i det arbetsmarknadspoli- tiska programmet arbetspraktik (se 1 § förordningen [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program). Personer som deltar i det pro- grammet ska inte anses vara arbetstagare (se 7 § första stycket lagen om arbetsmarknadspolitiska program). De omfattas därmed inte av den gemensamma utbildningen såsom anställda. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Regeringen har gett myndigheter i uppdrag att ställa praktikplatser till förfogande för personer med funktionsnedsätt- ning och personer som har anlänt till . Uppdragen har förlängts till att omfatta perioden –2020 och målsättningen är att i genomsnitt minst 1 000 personer i varje program ska erbjudas praktikplats vid en statlig myndighet under regeringen.22 Det är alltså inte ovanligt att personer genomför praktik inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program vid en statlig förvaltnings- myndighet. En annan sorts praktikanter är studenter från högskolor och uni- versitet som fullgör praktik inom ramen för sina studier. I till exem- pel 6 kap. 21 § högskoleförordningen (1993:100) finns regler om praktik som förutsättning för att få ett godkänt resultat på en kurs. Den som fullgör praktik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol bör omfattas av lagen. En praktikant deltar i olika utsträckning i det dagliga arbetet vid en statlig myndighet. Prak- tikanten bör därför ges förutsättningar för att kunna utföra ett gott arbete och utvecklas under praktiken. Det finns också en risk med att inte låta praktikanter omfattas. Praktikanters agerande på en stat- lig förvaltningsmyndighet kan i värsta fall skada förtroendet för hela myndigheten. Det är alltså angeläget att alla personer som utför arbete av betydelse vid en statlig myndighet omfattas av den gemen- samma utbildningen. Några egentliga skäl till att utesluta praktikanter från den gemensamma utbildningen har inte heller framkommit. Tillitsdelegationen föreslår därför att praktikanter omfattas av den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. 7.5.4Lagen ska gälla för doktorander som inte är anställda Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska gälla för doktorander som har an- tagits till en utbildning på forskarnivå vid ett statligt universitet eller en statlig högskola utan att vara anställda vid eller högskolan. 22Se regeringsbeslut A2018/00925/A och Fi2018/01701/från . En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Skälen för Tillitsdelegationens förslag Enligt 5 kap. 1 § högskoleförordningen (1993:100) är doktorander som huvudregel anställda. Bara den som antas eller redan har antagits till en utbildning på forskarnivå vid en högskola får enligt 5 kap. 3 § anställas som doktorand. Det finns dock doktorander som inte är anställda. Det rör sig då om doktorander vars studiefinansiering består av stipendium. När det återstår motsvarande utbildningstid på forskarnivå på heltid kan en sådan doktorand efter ansökan bli anställd. Doktorander behöver dock inte anställas om deras finansiering består av stipendium som lämnas inom ramen för bistånds- och kapacitetsuppbyggnadsprogram eller inom ramen för ett av Europeiska unionen (EU) finansierat program eller annat sam- arbete, om stipendier är en vedertagen finansieringsform och vissa andra förutsättningar är för handen (5 kap. 4 och 4 a §§). Även doktorander utan anställning bör omfattas av lagen De flesta doktorander är anställda vid ett universitet eller en hög- skola. De är därmed anställda och kommer därför att omfattas av lagen om utbildning inom statsförvaltningen (se avsnitt 7.5.1). Dok- torander som inte är anställda omfattas däremot inte. Doktorander med stipendium som inte är anställda bedriver, i likhet med andra doktorander, forskning vid det universitet eller den högskola som doktoranden är knuten till. Utgångspunkten är att det ska införas en utbildning som är gemensam för hela statsförvalt- ningen (se avsnitt 7.3.1). Denna utgångspunkt bör gälla även för doktorander. Det är inte motiverat att låta vissa doktorander falla utanför den gemensamma, obligatoriska utbildningen för statsför- valtningen enbart på grund av att de inte är anställda. Doktorander utför normalt samma arbete oavsett om de är anställda av universi- tetet eller högskolan eller inte. Ur allmänhetens synvinkel har det inte heller någon betydelse. Tillitsdelegationen bedömer dessutom i avsnitt 9.5.1 att den gemensamma utbildningen i sin helhet bör göras tillgänglig på engelska. Det finns därför inget hinder ur språkligt hänseende mot att låta doktorander som inte har svenska som modersmål omfattas av den gemensamma utbildningen. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen vara fallet med doktorander som har EU-finansierade stipendium. En doktorand vid ett statligt universitet eller en statlig högskola som inte är anställd där, utan har en studiefinansiering som består av stipendium, bör därför omfattas av lagen om utbildning inom stats- förvaltningen. 7.6Undantag från lagens tillämpningsområde 7.6.1Lagen ska inte gälla för statsråd Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för statsråd. Skälen för Tillitsdelegationens förslag All offentlig makt i utgår från folket. Den offentliga makten ska utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Den grundläggande principen omfattar såväl de statliga förvaltnings- myndigheterna och domstolarna som regeringen. Vidare har stats- råden, såsom en del av regeringen, i uppdrag att styra riket. Denna uppgift sker genom att regeringen styr de statliga förvaltnings- myndigheter som regeringen har under sig. För att kunna utföra denna uppgift på ett fullgott sätt måste statsråden vara införstådda med de grundläggande rättsregler och rättsprinciper som gäller för de statliga förvaltningsmyndigheterna. Vidare behöver statsråden känna till de regler och principer som gäller vid myndighetsstyrning. Av regeringsformen följer att regeringen inte är en statlig för- valtningsmyndighet. De statsråd som ingår i regeringen arbetar där- med inte vid en förvaltningsmyndighet. Statsråden kan dock sägas ha författningsreglerade uppdrag i . Som tidigare nämnts är en stat- lig förvaltningsmyndighet under regeringen. Statsministern är exem- pelvis chef för , vilket följer av 5 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Av 6 § samma instruktion följer att statsråd är chefer för de olika departementen. Departementen är också en del av . Statsråden kan alltså anses ha uppdrag som regleras i författning. Problemet med att inkludera statsråden i den gemensamma utbildningen är att den roll En gemensam utbildning inom statsförvaltningen som statsråden har är annorlunda jämfört med vad som gäller för andra personer inom statsförvaltningen. Statsråden har politiska för- troendeuppdrag som grundar sig på ett valresultat. Det innebär att grunden för deras uppdrag är annorlunda jämfört med andra upp- dragstagare som arbetar inom statsförvaltningen. Det blir därför svårt att utforma utbildningen så att den blir relevant även för stats- råden. Även om delar av den gemensamma utbildningen kan vara till nytta för statsråden har de ett starkt stöd av som har till uppgift att biträda regeringen och statsråden i deras verk- samhet (se 1 § förordningen med instruktion för ). Personalen vid kommer dessutom att omfattas av den gemensamma utbildningen i egenskap av anställda vid en statlig förvaltningsmyndighet. Det innebär att såväl opolitiska som poli- tiskt tillsatta tjänstemän inom omfattas av den gemensamma utbildningen. Statsråden kommer därför, om än på ett indirekt sätt, att få nytta av den gemensamma utbildningen. Stats- råden behöver därför inte omfattas av lagen om en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen. 7.6.2Lagen ska inte gälla för riksrevisorn, riksrevisionsdirektören eller tillförordnad riksrevisor Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för riksrevisorn, riksrevi- sionsdirektören eller tillförordnad riksrevisor. Skälen för Tillitsdelegationens förslag är enligt 13 kap. 7 § regeringsformen en myndighet under . Den har till uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Riksrevisorn beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. Det är också riksrevisorn som självständigt beslutar hur gransk- ningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning (13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). En gemensam utbildning inom statsförvaltningen leds av en riksrevisor som väljs av . Riks- dagen väljer också en riksrevisionsdirektör som ska vara riksrevisorns ställföreträdare. I de fall som riksrevisorn sätter riksrevisonsdirektören i sitt ställe är det riksrevisionsdirektören som självständigt beslutar hur granskningen ska bedrivas och slutsatserna av densamma. Om riks- revisorns uppdrag upphör får välja en tillförordnad riksrevisor (13 kap. 5 § riksdagsordningen).