sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Vidare anmärker utredningen att 21 a § lagen om särskild utlän- ningskontroll är utformad på liknande sätt som 27 kap. 23 a § rätte- gångsbalken och att det enligt förarbetena också har varit avsikten (Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m., prop. 2004/05:143, s. 54). Utredningen avstod dock från att föreslå någon ändring i lagen om särskild utlänningskontroll med hänvisning till att det låg utanför uppdraget. Även granskning och förstöring av upptagningar och uppteck- ningar från hemliga tvångsmedel enligt och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott behandlas av utredningen. Enligt förslagen ska som huvudregel allt material från hemliga tvångsmedel bevaras till dess att förundersökningen har lagts ner eller avslutats eller, om åtal väcks, saken har avgjorts genom ett beslut som har fått laga kraft. Dessutom föreslår utredningen att vissa grundläggande krav på dokumentation ska lagregleras när det gäller beslut och andra åtgär- der som rör hemliga tvångsmedel enligt och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . hade i uppdrag att se över reglerna om beslag och husrannsakan och anpassa dem till modern teknik. Utredningen föreslår bl.a. att de nuvarande bestämmelserna i 27 kap. 12 § rätte- gångsbalken ska upphävas. Enligt paragrafen får enskilda handlingar som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesikt- ning endast granskas av den krets som anges där. En motsvarande ändring föreslås i 28 kap. 8 § . Det huvudsakliga skälet till förslaget är att bestämmelserna enligt vad utredningen uppger inte tillämpas enligt ordalydelsen. Som en konsekvens före- slår utredningen att hänvisningen i 27 kap. 24 § första stycket rätte- gångsbalken, som på motsvarande sätt begränsar vilka som får gran- ska material från hemliga tvångsmedel, ska tas bort. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel hade i uppdrag att analysera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan knytas enbart till den person som åtgärden riktar sig mot, i stället för till ett telefonnummer eller annan motsvarande adress eller till en viss elektronisk kommunika- tionsutrustning. Utredningen avstod från att föreslå att kopplingen mellan tele- fonnummer och person ska tas bort. Så enkla åtgärder från krimi- nella som att använda flera telefoner utgör emellertid enligt utred- ningen ett reellt problem. Rättsväsendets resurser tas i anspråk för domstolssammanträden där utfallet kan förutses. Ut- redningen föreslog därför ett förenklat förfarande vid domstols- prövningen. Om tillstånd till hemlig avlyssning begärs mot samma person och med stöd av samma omständigheter som en tidigare ansökan (eller anmälan av ett interimistiskt beslut), men beträffande ytterligare ett telefonnummer eller en kommunikations- utrustning, ska rätten kunna fatta beslut utan något sammanträde. Kravet på att ett offentligt ombud ska utses när en ansökan eller an- mälan kommit in till rätten ska inte gälla i sådana fall. ombud ska i stället utses när rätten har meddelat sitt beslut (SOU 2018:30 s. 13 och 59 f.). Regeringen har i lagrådsremissen Ett förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning föreslagit att tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i vissa fall får beslutas utan att rätten håller sammanträde. 11.3.1Hänvisningar till eller särreglering? Utredningens bedömning: De rättssäkerhetsgarantier som finns i bör gälla även för tvångsmedel enligt den nya lagen, utom i de avseenden där det krävs en särreglering på grund av att tvångsmedlen används för annat ändamål eller det finns skäl för andra sakliga lösningar. Skälen för utredningens bedömning: I avsnitt 10.5.1 har utred- ningen diskuterat i vilken utsträckning den nya lagen bör hänvisa till bestämmelser i om tvångsmedel och när det krävs en särreglering. Det som har anförts där har samma relevans för rättssäkerhetsgarantier knutna till tvångsmedelsanvändningen. Ut- redningen anser alltså att fördelarna med att luta sig mot en redan existerande reglering väger över nackdelarna. Så långt möjligt bör därför regleringen vara densamma i den nya lagen som i rättegångs- balken. Särreglering av rättssäkerhetsgarantierna i den nya lagen bör bara finnas i den utsträckning det krävs på grund av att tvångsmedlen används för annat ändamål eller det annars finns sakliga skäl för att göra avsteg från regler. Det finns enligt utredningens mening samma behov som av en särreglering beträffande granskning, bevarande och förstöring av material från hemliga tvångsmedel. Det beror främst på att Säker- hetspolisen har samma roll enligt lagen om särskild utlänningskon- troll som åklagare har när det gäller granskning och beslut om beva- rande eller förstöring av material från hemliga tvångsmedel enligt . Likaså behövs det på samma sätt som en sär- reglering av användningen av överskottsinformation. 11.3.2Utredningsförslag som berör rättssäkerhetsgarantierna Utredningens bedömning: Flertalet av de förslag som rör rätts- säkerhetsgarantier och som har lagts fram av andra utredningar kräver inga särskilda överväganden om innehållet i den nya lagen. Skälen för utredningens bedömning Vissa utredningsförslag får automatiskt genomslag om de genomförs Vissa av de förslag som har redovisats i avsnitt 11.2.3 är av den arten att de automatiskt kommer att få genomslag vid tillämpningen av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen, om de genomförs. Det beror på att den nya lagen, på samma sätt som lagen om särskild ut- länningskontroll, i stor utsträckning hänvisar till bestämmelser i rät- tegångsbalken. Ändringar av bestämmelser i balken kommer därmed automatiskt att gälla även när tvångsmedel beslutas enligt den nya lagen, om det inte införs en särreglering. Det gäller t.ex. förslaget från Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användning av vissa hemliga tvångsmedel att det uttryckligen ska anges att hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation bara får avse meddelanden som den misstänkte deltar i. Eftersom den nya lagen inte föreslås inne- hålla några särregler om avlyssning av elektronisk kommunikation kommer samma begränsning att gälla vid hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation som beslutas med stöd av den. Det innebär att endast kommunikation som utlänningen deltar i får avlyssnas. Även förslaget om utökad dokumentationsskyldighet avseende bl.a. hävande av hemliga tvångsmedel kommer att gälla vid användning av tvångsmedel enligt den nya lagen. Eftersom den nya lagen innehåller en särreglering av granskning och bevarande av material från hemliga tvångsmedel och om överskottsinformation blir däremot de före- slagna bestämmelserna i dessa delar och vissa delar av förslaget om dokumentationsskyldighet inte tillämpliga. Förslaget om ett förenklat förfarande vid ansökan om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i vissa fall blir också automatiskt tillämpligt vid användningen av tvångsmedel en- ligt den nya lagen. Enligt utredningens mening bör det inte införas någon särregle- ring i den nya lagen som innebär att nyssnämnda förslag inte ska få genomslag. Andra förslag kräver följdändringar eller särskilda överväganden Som utredningen har redovisat i avsnitt 11.2.3 finns det ett flertal utredningsförslag som bereds i och som i större eller mindre utsträckning kan ha betydelse för tillämpningen av den nya lagen. Införandet av hemlig dataavläsning kräver, som utred- ningen redovisat i avsnitt 10.5.4, inga anpassningar i den nya lagen. Däremot måste de hänvisningar som görs till lagen om särskild ut- länningskontroll ersättas med motsvarande hänvisningar till bestäm- melserna om tillstånd till användning av tvångsmedel, användning av överskottsinformation, granskning och förstöring i den nya lagen. Den frågan har behandlats i avsnitt 10.5.13. Utredningen återkommer i det följande till några av de övriga för- slagen. 11.3.3Handläggningen i allmän domstol Utredningens bedömning: Säkerhetspolisen bör även i fortsätt- ningen företräda det allmänna vid handläggningen i allmän dom- stol av frågor om särskild kontroll av vissa utlänningar. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen har besökt och samtalat med de domare som har handlagt frågor om anmälningsplikt och andra tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll. De såg inget direkt be- hov av förbättringar beträffande författningsbestämmelserna men uttryckte oro beträffande handläggningsformerna. De framhöll ris- ken för obalans i processen när en företrädare för en myndighet som i övrigt inte processar i brottmål är den som ska spela samma roll som en åklagare gör vid en huvudförhandling i tingsrätt. Eftersom det är få mål av nu aktuellt slag är det svårt för den som företräder Säkerhetspolisen att få någon vana vid processformen. Utlänningen däremot företräds ofta av en mycket erfaren brottmålsadvokat. att den kontradiktoriska processen ska fungera som det är tänkt är det enligt domarna nödvändigt att parterna är någorlunda jämställda och att den som ansöker om rättens beslut är väl förtrogen med de processuella reglerna i brottmål. Om så inte är fallet riskerar rättens roll att påverkas. är frågorna som berörs i nu aktuella ären- den av den karaktären att samhällsintresset och risken för allvarliga brott alltid står i fokus. Domarna väckte mot den bakgrunden frågan om åklagare med vana vid mål om brott mot rikets säkerhet och terrorismrelaterade brott skulle kunna företräda det allmänna även i nu aktuella ärenden. Det skulle enligt dem borga för en bättre pro- cess. Om det blir fler ärenden än som prövas av allmän domstol får frågan om vem som ska företräda det allmänna i denna typ av frågor ännu större betydelse. Utredningen har förståelse för de framförda synpunkterna. De särskilda problem som hör samman med prövningar enligt lagen om särskild utlänningskontroll är emellertid intimt förknippade med Säkerhetspolisens allmänna roll och med handläggningen av utlän- ningsärenden med säkerhetsaspekter. Det skulle strida mot den grundläggande rollfördelningen på området att ge åklagare uppgiften att företräda det allmänna när det gäller kontroll av utlänningar som har utvisats. Utredningen har därför stannat för att Säkerhetspolisen även i fortsättningen bör företräda det allmänna vid handläggningen i allmän domstol av frågor om särskild kontroll av vissa utlänningar. 11.3.4Hanteringen av material från tvångsmedel Utredningens förslag: Material från hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och postkontroll får granskas endast av rätten, Säkerhetspolisen, eller åklagare. Detsamma ska gälla granskning av material från andra tvångsmedel. Sådan granskning ska dock få delegeras till sakkunnig eller annan som anlitas. Granskningen ska göras sna- rast möjligt. Skälen för utredningens förslag Bör det regleras vem som får utföra granskningen? I 22 § lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att en upptag- ning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska granskas möjligt. Den får granskas endast av rätten, Säkerhetspolisen, eller en åklagare. har föreslagit att bestämmelserna i rätte- gångsbalken om vem som får granska material från hemliga tvångs- medel ska upphävas. Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid an- vändningen av vissa hemliga tvångsmedel har emellertid invänt mot det förslaget. Den utredningen anser att det alltjämt bör finnas tyd- liga bestämmelser om vem som ansvarar för att bevilja behörighet att granska sådant material i det enskilda fallet (SOU 2018:61 s. 203). Tydliga regler om vem som får utföra granskningen av material från hemliga tvångsmedel är väsentliga både ur rättssäkerhetssyn- punkt och för att skydda enskildas personliga integritet. Utan den begränsning som gäller finns det inga garantier för att det mate- rial som blir följden av att hemliga tvångsmedel används hanteras med särskild försiktighet. Eftersom det är fråga om tvångsmedel som är särskilt integritetskränkande är det viktigt för tilltron till rättsväsendet att materialet inte får onödig spridning. Utredningen delar alltså den uppfattning som Utredningen om rättssäkerhetsga- rantier vid användning av vissa hemliga tvångsmedel har gett uttryck för. Regleringen bidrar emellertid inte bara till att kretsen av perso- ner som granskar materialet begränsas utan även till att det i efter- hand är enkelt att kontrollera vem eller vilka som har fått tillgång till materialet. Det underlättar tillsynen av användningen av hemliga tvångsmedel, som också är en viktig rättssäkerhetsgaranti. Utredningen anser att det är särskilt viktigt med bestämmelser som begränsar integritetsintrånget för utlänningar i ärenden av nu aktuellt slag. Oavsett vad som beslutas beträffande motsvarande be- stämmelser i bör det därför även i fortsättningen begränsas vilka som får ta del av material från hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. Den krets som får granska material från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bör vara densamma som . Bestämmelser om det bör tas in i den nya lagen. På samma sätt som bör det ställas krav på snabb granskning. Enligt 20 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll får rätten meddela Säkerhetspolisen eller tillstånd att närmare undersöka, öppna och granska sådana försändelser hos be- fordringsföretag som ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne. Bestämmelserna om granskning vid postkontroll skiljer sig från det som gäller för granskning av material från andra hemliga tvångsmedel. föreskrivs i 22 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll att en försändelse får undersö- kas, öppnas och granskas endast av rätten, Säkerhetspolisen, Polis- myndigheten eller en åklagare. Undersökningen ska göras möjligt. I många fall kan det räcka med en ytlig undersökning av ex- empelvis ett brev i form av granskning av avsändare och mottagare för att kunna konstatera att brevet saknar intresse för kontrollen av utlänningen. I andra fall är det nödvändigt att också öppna försän- delsen och ta del av innehållet i den för att kunna avgöra om det är av betydelse för kontrollen av utlänningen. Regleringen är utformad på det sättet för att minska integritetsintrånget. Den bör i sak oför- ändrad föras över till den nya lagen. Granskning av material från andra hemliga tvångsmedel Det finns inte någon bestämmelse i lagen om särskild utlän- ningskontroll som reglerar granskning av material från hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation. Kraven ifråga om snabb granskning och begränsning av kretsen som får granska innehållet bör även omfatta material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Att dagens reglering inte omfattar det förefaller vara enbart ett förbiseende. Det finns inget sakligt skäl att ha olika regler för hanteringen av material från hemlig avlyssning av elektro- nisk kommunikation och material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Regleringen är densamma i både och lagen om åtgärder för att förhindra vissa sär- skilt allvarliga brott oavsett om materialet kommer från hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. I avsnitt 10.5.11 har utredningen föreslagit att även hemlig kame- raövervakning ska få användas för att kontrollera utlänningar som har utvisats enligt den nya lagen men som ändå blir kvar i . Bestämmelserna om granskning bör gälla även för material från det tvångsmedlet. Det är minst lika viktigt att materialet från hemlig kameraövervakning granskas snabbt och att kretsen som får granska materialet begränsas på samma sätt som i . Granskning av material från andra tvångsmedel Regleringen i 22 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskon- troll gäller även för brev och andra slutna handlingar som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Det in- nebär en strängare reglering än i . Enligt 28 kap. 8 § får post- eller telegrafförsändelse, handelsbok eller annan enskild handling, som anträffas vid husrannsakan, inte under- sökas närmare. Inte heller får brev eller annan sluten handling öpp- nas i annan ordning än som anges i 27 kap. 12 § . I sistnämnda paragraf föreskrivs att endast rätten, undersökningsleda- re eller åklagare får närmare undersöka sådana handlingar. Uppgiften får dock delegeras till sakkunnig eller annan som anlitas för utred- ningen av brottet. Genom en hänvisning i 28 kap. 13 § rättegångs- balken gäller den regleringen även för handlingar som påträffas vid kroppsvisitation och kroppsbesiktning. har som nämnts föreslagit att bestäm- melserna om granskning i både 27 kap. 12 § och 28 kap. 8 § rätte- gångsbalken ska upphävas. Utredningen kan inte se något sakligt skäl till att ha en strängare reglering i den nya lagen än den som gäller för granskning av material från motsvarande tvångsmedel i . Däremot bör, av de skäl som angetts beträffande granskning av material från hemliga tvångsmedel, det även fortsättningsvis anges vem som får granska brev och andra slutna handlingar som påträffas vid använd- ning av tvångsmedel som inte är hemliga. Regleringen bör utformas på samma sätt som för granskning av material från hemliga tvångs- medel. Det innebär att granskningen ska göras möjligt och utföras av rätten, Säkerhetspolisen, eller en åkla- gare. Uppgiften att granska en handling som påträffas vid husrann- sakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning bör dock få delegeras till sakkunnig eller annan som anlitas av Säkerhetspolisen. Det kan t.ex. vara fråga om en sakkunnig som är knuten till Försvarsmakten. 11.3.5Förstöring av material från hemliga tvångsmedel Utredningens förslag: Upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraöver- vakning ska i de delar de är av betydelse för kontrollen av utlän- ningen bevaras så länge de behövs för det ändamålet. I de delar som uppgifter från upptagningar och uppteckningar får användas för något annat ändamål ska de bevaras så länge som behövs för det ändamålet. I övrigt ska upptagningar och uppteckningar för- störas . Skälen för utredningens förslag Regleringen i 22 § andra stycket lagen om särskild utlänningskon- troll av när upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska förstöras knyts till uppgif- ternas betydelse för ändamålet med avlyssningen. Dagens reglering ställer krav på att sådana upptagningar eller uppteckningar ska för- störas efter granskningen, om det konstateras att de sak- nar betydelse för ändamålet med avlyssningen. Motsvarande krav på förstöring av material från hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. rätte- gångsbalken, som ursprungligen var detsamma, har med tiden mju- kats upp. Kravet på omedelbar förstöring har ersatts med föreskrif- ter om hur länge materialet får bevaras. Det har framför allt sin grund i att det kan vara svårt att kunna överblicka vilken bety- delse materialet kan ha för det ändamål som föranledde tvångsme- delsanvändningen (prop. 1988/89:124 s. 69, prop. 2004/05:143 s. 44 och Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, prop. 2013/14:237, s. 159 f.). Materialet bör få bevaras längre än Det finns inget skäl att ha någon annan utgångspunkt än att material från användning av hemliga tvångsmedel ska förstöras om det inte är av betydelse för kontrollen av utlänningen. Regleringen behöver dock anpassas med hänsyn till det som sägs nedan om förstöring av material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Vidare bör kravet på omedelbar förstö- ring på samma sätt som i ersättas med en reglering av hur länge materialet får bevaras. Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel föreslår – under hänvisning till två fall i – att material från hemliga tvångsmedel enligt rät- tegångsbalken ska bevaras längre än . Det längre bevarandet mo- tiveras av risken för att sådant som åklagaren anser vara ointressant kan ha betydelse för försvaret av den misstänkte. Hans eller hennes rätt till en rättvis rättegång kan äventyras om materialet förstörs där- för att åklagaren inte anser att det har någon betydelse för utred- ningen (SOU 2018:61 s. 210 f.). Motsvarande ändring föreslås gälla för material från preventiva tvångsmedel. Ett krav på omedelbar förstöring av material från hemliga tvångs- medel kan leda till att det som senare visar sig ha varit viktig infor- mation kan gå förlorad. Det var skälet till att man i och annan lagstiftning gick ifrån kravet på omedelbar förstöring av material från hemliga tvångsmedel. Viss information som vid en första granskning bedöms sakna intresse kan senare visa sig vara av betydelse. De skäl som anfördes för att material från hemliga tvångsmedel i förundersökningar inte bör förstöras talar för att mate- rial från hemliga tvångsmedel som används vid kontroll av utlän- ningar inte heller bör förstöras . Å ena sidan talar skyddet för enskildas integritet för snabb förstöring. Av integritetsskäl bör det som saknar betydelse inte bevaras längre än nödvändigt. Det bör då särskilt beaktas att användning av hemliga tvångsmedel kan leda till en ingående kartläggning av en persons förehavanden och kon- takter. Å andra sidan kan snabb förstöring visa sig vara till nackdel inte bara för kontrollen av utlänningen utan också för utlänningens egna intressen. Enligt utredningens mening är det en viktig rättssä- kerhetsgaranti att material från hemliga tvångsmedel inte förstörs så snabbt att viktig information riskerar att gå förlorad. Argumentet att snabb förstöring av material från hemliga tvångsmedel riskerar att leda till att rätten till en rättvis rättegång kan äventyras är nämligen inte bara tillämpligt i brottmål, eftersom rätten till en rättvis rätte- gång även avser civila rättigheter och skyldigheter. Det kan således inte uteslutas att snabb förstöring i ett enskilt fall skulle kunna vara till nackdel för utlänningen. Snabb förstöring kan också begränsa Säkerhetspolisens möjlighet att effektivt förebygga allvarlig brotts- lighet. Mot den bakgrunden bör förstöringskravet nyanseras. En rimlig avvägning är att sådant material som saknar betydelse för ändamålet med tvångsmedlet ska förstöras , men att annat material får bevaras . Det bör alltså vara behovet av att bevara materialet som ett led i kontrollen av utlänningen som bör vara avgörande. Så länge upptagningar eller uppteckningar be- hövs för det ändamålet bör materialet få bevaras. Vad som kan vara av intresse för kontrollen kan variera från individ till individ. Det kan t.ex. vara av intresse att bevara upptagningar eller uppteckningar som visar på kontakter med organisationer, grupper eller personer som kan befaras planlägga eller på annat sätt medverka till eller främja sådan brottslighet som kan utgöra grund för utvisning enligt lagen. Det kan också vara nödvändigt att bevara material för att kunna identifiera utlänningens kontakter för att utesluta att det rör sig om sådana organisationer, grupper eller personer. När materialet är av intresse för kontrollen bör det förstöras. Sådant material som bedöms sakna intresse för kontrollen av ut- länningen bör förstöras . Det kan t.ex. röra sig om meddelanden som utlänningen inte deltagit i eller kameraupp- tagningar där utlänningen inte finns med. Det kan också vara fråga om material som uppenbart saknar intresse för kontrollen, t.ex. meddelanden som enbart rör familjeangelägenheter såsom barnens skolgång eller anhörigas hälsa.