sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — När Eppo utövar sin rätt att överta handläggningen ska de behö- riga myndigheterna i medlemsstaterna överföra ärendeakten till Eppo och avstå från att vidta ytterligare utredningsåtgärder i fråga om samma gärning. Det regleras i artikel 27.5. Rätten att överta handläggningen kan enligt artikel 27.6 utövas av en europeisk delegerad åklagare. Enligt artikel 27.7 ska Eppo, när myndigheten avstått från att ut- öva sin behörighet, utan onödigt dröjsmål underrätta de nationella myndigheterna. Där föreskrivs också att de nationella myndighe- terna ska underrätta Eppo om eventuella nya sakförhållanden som kan ge Eppo skäl att ompröva sitt beslut att inte utöva sin behörig- het. Det kan t.ex. aktualiseras om det visar sig att den ekonomiska skadan är betydligt större än vad som ursprungligen antogs. Ett an- nat exempel kan vara att det har framkommit att någon tjänsteman eller annan anställd i ett EU-organ har medverkat i brottet. Eppo får, efter att ha fått sådan information, utöva sin rätt att överta handlägg- ningen – förutsatt att den nationella utredningen ännu inte har av- slutats och att åtal inte har väckts. Ett sådant beslut ska fattas inom de tidsfrister som anges i artikel 27.1. 8.3.2En central funktion ska vara kontaktpunkt mot Eppo Utredningens förslag: Det ska finnas en central funktion som är kontaktpunkt gentemot Eppo. Det regleras i förordning. Skälen för utredningens förslag Ett rapporteringssystem ska finnas De artiklar i Eppo-förordningen som har redovisats i avsnitt 8.3.1 förutsätter ett tämligen omfattande informationsutbyte mellan Eppo och nationella myndigheter. Det finns dessutom fler artiklar i förordningen som förutsätter sådant informationsutbyte. Utred- ningen återkommer till det. Viss ledning kring hur rapporteringen är tänkt att gå till finns i några av skälen till Eppo-förordningen. Av skäl 51 framgår bl.a. att medlemsstaternas nationella myndigheter bör följa de befintliga rap- porteringsförfarandena och införa effektiva system för preliminära bedömningar av anklagelser som rapporteras till dem. Vad som avses med befintliga rapporteringsförfaranden förklaras inte, men utred- ningen utgår från att uttrycket tar sikte på den rapportering av even- tuella brottsmisstankar som görs på nationell nivå. Enligt skäl 52 bör medlemsstaternas myndigheter inrätta ett system som säkerställer att information möjligt rapporteras till Eppo. Av samma skäl framgår att medlemsstaterna själva får bestämma om de ska inrätta ett direkt eller ett centralt system. Skäl 53 anger bl.a. att rapporte- ringsskyldigheten bör ges en bred tolkning och att det är viktigt att den fullgörs, för att Eppo ska kunna fungera väl. det är viktigt att det säkerställs att nationella myndigheter rapporte- rar ärenden där det inte är möjligt att bedöma vissa kri- terier. Dessa skäl bör vara vägledande för utredningens övervägan- den om hur rapporteringen bör organiseras. Enligt artikel 24.1 ska det vara en behörig myndighet enligt med- lemsstatens lagstiftning som ska rapportera till Eppo. En behörig myndighet är den som medlemsstaten bestämmer, vilket framgår av artikel 117. Behörig myndighet i bör enligt utredningens uppfattning utses utifrån valet av rapporteringssystem. Viss rapportering förekommer redan Misstankar om brott kommer till de brottsbekämpande myndighe- ternas kännedom på olika sätt. Beträffande en del brott som kan om- fattas av Eppos behörighet finns det upparbetade rutiner. För de myndigheter i som förvaltar medel från EU-fonder har Sefi- rådet tagit fram en särskild anmälningspolicy, Anmälningspolicy för misstänkta EU-bedrägerier, . Enligt policyn bör myn- digheterna vid misstanke om brott anmäla det direkt till Ekobrotts- myndigheten. De förvaltande myndigheterna i fråga rapporterar också kvartalsvis till uppgifter om oriktigheter som överstiger i stöd från fonderna. Bestämmelser om det finns t.ex. i och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av om fastställande av gemensamma bestämmel- ser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska social- fonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006. De oriktigheter som rapporteras till kan utgöra allt från oav- siktliga fel till uppsåtliga brott. Det sker således rapportering både till och vid misstanke om brottsliga gärningar i dessa fall. Om bedömer en rapporterad oriktighet som ett misstänkt brott kan i sin tur rapportera det till Eko- brottsmyndigheten. Det kan också anmärkas att även rap- porterar, bl.a. till , enligt krav i artikel 15.3 i Sefi-direktivet. Det föreskrivs i 13 a § förordningen (2016:1023) med instruktion för . I promemorian som föregick bestämmel- sen konstaterades det att inte har någon samarbetsskyldighet gentemot Eppo enligt artikel 15.1 i Sefi-direktivet, eftersom står utanför det fördjupade samarbetet, se Straffrättsliga bestämmel- ser till skydd för EU:s finansiella intressen, Ds 2018:34, s. 68. Som en följd av det ansågs det inte vara nödvändigt att införa en upplys- ningsplikt för gentemot Eppo enligt arti- kel 15.3 i Sefi-direktivet. Om ansluter sig till samarbetet i Eppo kommer emellertid artikel 15.1 och 15.3 i Sefi-direktivet att kräva ett sådant samarbete och en upplysningsskyldighet för Eko- nomistyrningsverket även gentemot Eppo. Mot bakgrund av att 13 a § förordningen med instruktion för uttryckligen är kopplad till upplysningsskyldigheten enligt arti- kel 15.3 i Sefi-direktivet bedömer utredningen att paragrafen, utan någon ändring, kommer att innebära en upplysningsskyldighet gent- emot Eppo om blir en del av det fördjupade samarbetet. På handläggs anmälningar från de förval- tande myndigheterna vid en särskild åklagarkammare och av sär- skilda utredare, revisorer och åklagare. Det är i dessa fall åklagare vid som avgör om en förundersökning ska inle- das eller inte. Det bör i sammanhanget anmärkas att de brottsmiss- tankar som ska anmälas till endast är sådana som omfattas av den myndighetens behörighet. Den behörigheten korresponderar inte fullt ut med den svenska kriminaliseringen av brotten i Sefi-direktivet, se avsnitt 10.2.3. Exempelvis omfattas som utgångspunkt inte tullbrott och brott mot penningtvättsbrottslagen av behörighet, även om myndigheten inte sällan utreder sådana brott om de har koppling till andra brott som myndigheten utreder. Det är dock inte endast vid myndigheterna som förvaltar EU-me- del som misstanke om brott av nu aktuellt slag kan uppstå. Företag, föreningar, enskilda och andra myndigheter kan också göra brotts- bekämpande myndigheter uppmärksamma på oegentligheter som rör EU-medel. Typiskt sett görs då en brottsanmälan till Polismyn- digheten, som antingen beslutar om förundersökning ska inledas, eller skickar ärendet till en åklagarmyndighet för beslut i den frågan. Det är det vanliga förfarandet när det är fråga om penningtvättsbrott och mutbrott. Även kan i vissa fall inleda förundersök- ning om brott för vilka Eppo kan vara behörig. När det gäller brott som Eppo kan vara behörig för, vilka sällan är av enkel beskaffenhet i mening, torde emellertid både och regelmässigt överlämna sådana brottsanmälningar till en åklagarmyndighet. Det bör dock anmärkas att det i och för sig inte finns något formellt hinder för myndigheterna i fråga att inleda förundersökning. Det befintliga rapporteringsförfarandet i innebär således att det typiskt sett är åklagare som tar ställning till om en för- undersökning ska inledas med anledning av en anmälan om en gär- ning som skulle kunna omfattas av Eppos behörighet. Åklagare är vana vid både hanteringen och den rättsliga kategorise- ringen av sådan information som skulle aktualiseras vid bedöm- ningen av om det föreligger informationsskyldighet gentemot Eppo. Redan av det skälet framstår det som naturligt, oavsett om ett cen- tralt eller direkt rapporteringssystem ska införas, att det bör vara åklagare som fullgör informationsskyldighet mot Eppo. Ett centralt rapporteringssystem är mest ändamålsenligt Eftersom innebörden av ett centralt respektive direkt rapporterings- system inte förklaras närmare i Eppo-förordningen finns det skäl att redogöra för hur utredningen ser på dessa begrepp. Med centralt sys- tem för rapportering till Eppo avser utredningen att en viss funktion eller enhet inom åklagarväsendet får ett samlat rapporteringsansvar. Den blir då en slags kontaktpunkt mot Eppo, som får verka både som rapportör till Eppo i frågor som rör dess behörighet och som mottagare av information därifrån i samma frågor. Med ett direkt system avser utredningen det motsatta, nämligen att den åklagare som har fått ett ärende i vilket det finns en skyldighet att informera Eppo själv gör det. En konsekvens av ett direkt system skulle bli att Eppo i stor utsträckning har direktkontakt med enskilda svenska åklagare. Det skulle också leda till att det inte finns någon som har full överblick över hur Eppos verksamhet påverkar det svenska åkla- garväsendet. Frågan är då vad som talar för de två alternativen. Med ett centralt system kommer en samlad kompetens snabbt att kunna byggas upp. Det kan förväntas göra informationsöverföringen till Eppo korrekt och smidig i de enskilda fallen. En central funktion gör det också enklare att skapa enhetlighet i rättstillämpningen och att kvalitets- säkra underlaget som Eppo ska bedöma. Vidare upparbetar en cen- tral funktion större vana vid de internationella kontakter som kan behövas. Ett centralt rapporteringssystem ger därmed bättre förut- sättningar för goda rutiner för framtida ärenden. Det ger därtill nöd- vändiga förutsättningar för stöd åt enskilda åklagare vid kontakter med Eppo. Dessutom ger det en överblick över Eppos verksamhet i . Det som kan tala mot ett centralt system är att det kan upp- fattas som ett onödigt mellanled. Kravet enligt Eppo-förordningen är att rapportering sker utan onödigt dröjsmål. Det kan möjligen vara svårare att upprätthålla om ett centralt system för rapportering införs i stället för ett direkt. För ett direkt system talar att svenska åklagare bedöms ha kapa- citet att avgöra om det finns en informationsskyldighet gentemot Eppo. Direkt rapportering kan därför leda till en något snabbare hantering än ett centralt system. Om rapporteringen till Eppo full- görs direkt till de europeiska delegerade åklagarna, vilka ju är svenska åklagare, kan motståndet mot direktkontakter med Eppo bland öv- riga svenska åklagare förväntas bli mindre än om personal placerad i ska ta emot rapporterna. En enskild åklagare kommer dock sannolikt sällan att ställas inför den situationen. Det som kan tala mot ett direkt system är framför allt risken att rapporterings- skyldigheten förbises eller fördröjs. Det är vidare ur resurssynpunkt inte rimligt att alla åklagare ska behöva sätta sig in i de komplicerade behörighetsregler som gäller enligt Eppo-förordningen. Tidsvinsten med ett direkt system, jämfört med ett centralt system, kan inte hel- ler förväntas vara så stor att den i sig motiverar en sådan lösning. Eftersom svenska myndigheter inte får utöva sin behörighet i fråga om samma brottsliga handling som Eppo har beslutat att utöva sin behörighet för enligt artikel 25.1 i Eppo-förordningen kommer det under alla omständigheter att krävas viss samordning. Ett cen- tralt system, där ärendena skickas till en särskild funktion eller en- het, och sedan i förekommande fall därifrån till Eppo, för en bättre samordning så att Eppo och svenska åklagare inte utövar be- hörighet för samma gärning . Övervägande skäl talar enligt utredningens mening för att det bör införas ett centralt system för rapportering till Eppo. Funktionen bör regleras i förordning Det behövs viss reglering om en central funktion ska inrättas som kontaktpunkt för rapportering till och från Eppo. Sådana frågor reg- leras normalt i förordning. Att det i Eppo-förordningen anges att behöriga myndigheter ska framgå av nationell lagstiftning, se t.ex. artikel 24.1, innebär inte att det uppställs krav på lagföreskrifter. I den engelska språkversionen av Eppo-förordningen anges ”compe- tent under applicable national law”, vilket kan översättas med behö- rig enligt tillämplig nationell rätt. Det är således tillräckligt med för- ordningsbestämmelser för att tillgodose Eppo-förordningens krav. När det gäller frågan i vilken omfattning den centrala funktionen bör regleras är det utredningens uppfattning att det är tillräckligt att det framgår att den centrala funktionen finns och att den är ansvarig gentemot Eppo för informationsöverföring och bistår i kontakter mellan Eppo och svenska myndigheter. Några närmare föreskrifter om hur enheten ska arbeta behövs inte. Det som har sagts här och det som behandlas i följande avsnitt kan dock tjäna som viss ledning vid upprättandet av funktionen. 8.3.3Närmare om den centrala funktionen I det följande redovisar utredningen några grunddrag för den cen- trala funktion som föreslås. Att framställningen blir tämligen detal- jerad hänger samman med att Eppo-förordningen reglerar flera olika situationer där information ska överföras mellan det svenska åkla- garväsendet och Eppo. Det är dock viktigt att framhålla att ansvaret inte i alla delar ska vila på den centrala funktionen. För att uppnå avsedd effekt med systemet som valts är det avgörande att en första sållning av ärenden som kan beröra Eppo görs av ansvarig åklagare. Att en sådan sållning kan genomföras i samråd med personer vid den centrala funktionen innebär inte att det är de senare som ska fatta beslut om vilka ärenden som ska ges in till funktionen. Tvärtom vilar alltjämt ansvaret för att initiera rapporteringen på de enskilda åkla- gare som får in ärenden för vilka Eppo kan vara behörig. Rapportering av brottsmisstankar till den centrala funktionen En förutsättning för att det ska vara ändamålsenligt med en central funktion är att ärenden rent faktiskt når den för att den ska kunna ta ställning till om det föreligger en rapporteringsskyldighet mot Eppo. Innan kontaktpunktens funktionalitet diskuteras närmare bör det därför övervägas om det behövs några åtgärder för att ändra på det befintliga rapporteringsförfarandet. Som redan har nämnts överlämnas brottsanmälningar avse- ende brott som kan omfattas av Eppos behörighet regelmässigt till åklagare, som tar ställning till om förundersökning ska inledas. Det finns emellertid ingenting som formellt hindrar respektive från att inleda förundersökning när misstänkta brott anmäls dit. Det väcker frågan om det krävs förändringar i gäl- lande regelverk för att hindra att utredningar som omfattas av Eppos behörighet inleds av någon av dem. Den omständigheten att åklagare prövar förundersökningsfrågan i majoriteten av aktuella ärenden, på grund av ärendenas komplexi- tet, talar mot att det behövs ändringar i nuvarande regler. Det bör emellertid nämnas att det beträffande andra brott finns situationer där saknar behörighet att inleda förundersökning. Det gäller t.ex. särskilda regler om det uppstår misstanke om att en polisman har begått brott i sin tjänsteutövning. Regleringen innebär att beslut om att inleda förundersökning i princip utan undantag ska fattas av åklagare. Det kan argumenteras för att det vore lämpligt med en reglering av liknande slag för Eppo-brott. Mot bakgrund av komplexiteten av de brott som Eppos behörighet kan omfatta framstår det dock som tveksamt om det går att avgränsa brottsligheten på ett ändamålsen- ligt sätt. Utredningen bedömer att svårigheterna med att utforma en sådan reglering inte står i proportion till vad som står att vinna. Mot den bakgrunden bör den ordning som gäller fortsätta att gälla. Om någon annan än åklagare inleder förundersökning beträffande ett brott som Eppo kan vara behörig för, eller annars ska informeras om, finns det regler för att hantera det, vilket utredningen återkom- mer till. När det gäller enskilda åklagares roll kommer det att krävas viss förändring i deras arbetssätt beträffande brottsmisstankar som kan omfattas av Eppos behörighet eller som annars innebär skyldighet att informera Eppo. Tanken är att åklagarna – i stället för att besluta i förundersökningsfrågan – ska skicka sådana ärenden vidare till den centrala funktionen för att den ska ta ställning till om ärendet ska anmälas till Eppo. En sådan anmälan till den centrala funktionen bör innehålla en redovisning av de uppgifter som enligt artikel 24.4 (se avsnitt 8.3.1) ska rapporteras till Eppo. Uppgiften att ta fram un- derlaget till rapporteringen till Eppo bör således ligga på den åklagare som anser att det kan vara fråga om ett brott som Eppo är behörig att handlägga. Med tanke på det skyndsamhetskrav som gäller kan det dock inte ställas alltför höga krav på underlaget. För att få ett så ändamålsenligt system som möjligt och för att syftet med en central funktion inte ska gå förlorat måste det accep- teras att fler ärenden än sådana där Eppo faktiskt ska informeras skickas till den centrala funktionen. Därför bör det inte ställas krav på de enskilda åklagarna att göra grundliga utredningar kring Eppos behörighet. De bör i stället kunna förhålla sig till enkla riktlinjer be- träffande omständigheter som talar för att ett ärende ska vidare till den centrala funktionen. Exempel på sådana omständigheter kan vara vilket brott som misstänks, kopplingen till EU:s finansiella in- tressen och beloppet som den misstänkta brottsligheten avser. Så- dana riktlinjer bör lämpligen utformas av riksåklagaren, som bl.a. har till uppgift att verka för en enhetlig rättstillämpning. Ärenden där åklagaren anser att det är uppenbart att Eppo saknar behörighet och där det inte heller finns någon informationsskyldighet behöver inte skickas till den centrala funktionen. Vid utarbetandet av riktlinjer bör å ena sidan det som har nämnts om vikten av ett ändamålsenligt system beaktas men också, å andra sidan, att det ska vara möjligt för den centrala funktionen att ta ställ- ning till om ett ärende ska överlämnas till Eppo eller inte. När det gäller det senare bör det i vart fall ställas vissa minimikrav på det un- derlag som överlämnas till den centrala funktionen. Därmed ställs det, åtminstone indirekt, också vissa minimikrav på den åklagare som överväger att sända ärendet dit. Visar det sig när den centrala funktionen går igenom ärendet att svensk åklagare är behörig och att det inte finns någon informations- skyldighet, bör ärendet direkt återsändas till den åklagare som har gett in det. Det ankommer sedan på den åklagaren att vidta nödvän- diga åtgärder, t.ex. ta ställning till om förundersökning ska inledas. Rapportering av redan inledda utredningar till den centrala funktionen Även om man inför ett system som det som har beskrivits finns det risk för att en förundersökning – där Eppo skulle kunna utöva sin behörighet – inleds av en svensk myndighet. Om det inträffar bör, så snart det uppmärksammas att det kan finnas informations- skyldighet gentemot Eppo, samma förfarande som det beskriv- na tillämpas. Det följer också av artikel 24.2 i Eppo-förordningen. När det är fråga om en pågående utredning bör av naturliga skäl underlaget som ges in till den centrala funktionen även innehålla uppgifter om hur långt utredningsarbetet har kommit. Har det vidtagits åtgärder i utredningen som kräver beslut löpan- de, t.ex. beslut om beslag eller frihetsberövande, ankommer det en- ligt artikel 27.2 i Eppo-förordningen på förundersökningsledaren att fatta beslut och vidta andra åtgärder till dess att någon annan har tagit över ansvaret. Den centrala funktionen har enbart till uppgift att fungera som kontaktorgan mellan Eppo och nationella myndig- heter. Det är först när Eppo har beslutat att överta ärendet som den svenska förundersökningsledarens ansvar upphör. Förfarandet inför och vid rapportering av brott till Eppo Det som den centrala funktionen kommer att behöva ta ställning till när ett ärende har kommit in dit är om det finns en informations- skyldighet gentemot Eppo på någon av de grunder som anges i Eppo-förordningen. Det bör då göras liknande överväganden som en åklagare gör beträffande frågan om en förundersökning ska inle- das – men i stället med sikte på frågan om det finns anledning att rapportera till Eppo. Det är alltså inte fråga om att ta ställning till om det finns ett tillräckligt underlag för att inleda förundersökning. Den frågan ska lämnas till Eppo att ta ställning till, om ärendet rap- porteras dit, och till den åklagare som sänt in ärendet om det inte ska rapporteras till Eppo. Utgångspunkten för bedömningen av om ett ärende ska rappor- teras till Eppo kan inte vara något annat än vad som är känt om de omständigheter som tar sikte på Eppos grundläggande behörighet enligt artikel 22. Som tidigare nämnts anges i skäl 53 till Eppo-för- ordningen att rapporteringsskyldigheten bör ges en bred tolkning och att även ärenden där vissa kriterier framstår som osäkra bör rap- porteras till Eppo. Som exempel på kriterier som kan vara osäkra anges i skäl 53 skadans omfattning och den tillämpliga påföljden. Det senare kriteriet torde avse den tillämpliga straffskalan för det misstänkta brottet (jfr ”applicable penalty” som används i den eng- elska språkversionen). Mot bakgrund av det angivna och av princi- pen om lojalt samarbete, som läggs fast i artikel 5.6 i Eppo-förord- ningen, anser utredningen att kravet för att lämna information till Eppo måste ställas lågt. För att förundersökning ska inledas krävs enligt 23 kap. 1 § rät- tegångsbalken att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. I begreppet anledning att anta, som är ett mycket lågt ställt beviskrav, ligger att det finns utrymme för en betydande osäkerhet kring faktiska förhållanden. inne- bär det ett krav på att det föreligger någon konkret omständighet som kan bedömas. Det är dessutom ett beviskrav som åklagare är väl bekanta med. Mot den bakgrunden och med beaktande av att en första sållning, om än grov, kommer att göras innan ett ärende skick- as till den centrala funktionen framstår det som lämpligt att den cen- trala funktionen ska rapportera till Eppo när det finns anledning att anta att Eppo är behörig för ett brott som ingår i ärendet. På så sätt ges informationsskyldigheten en bred tolkning. Om den centrala funktionen anser att det inte finns skäl att rap- portera till Eppo för att Eppo ska kunna inleda eller ta över ett ärende måste det göras en bedömning av om det ändå finns infor- mationsskyldighet. Enligt artikel 24.3 i Eppo-förordningen ska det rapporteras om en utredning inleds beträffande ett brott som Eppo i och för sig skulle kunna vara behörig för men där nationella myn- digheter anser att Eppo enligt artikel 25.3 inte skulle kunna utöva sin behörighet. När det gäller begreppet ”inleder en utredning” bör ut- trycket inte tolkas enligt sin bokstav. I den engelska språkversionen används ”initiates an investigation”, vilket kan översättas med initi- erar en utredning. Enligt utredningens mening finns det därför inget som hindrar att den centrala funktionen, om den anser att det före- ligger en situation som anges i artikel 24.3 i Eppo-förordningen, dels rapporterar förhållandena till Eppo, dels skickar tillbaka ärendet till den åklagare som skickat in det för att han eller hon ska ta ställning till om förundersökning ska inledas. Till vilken del av Eppo ska informationen sändas? Rapporteringen från den centrala funktionen till Eppo bör rimligen fullgöras från den centrala funktionen till de svenska europeiska de- legerade åklagarna, eftersom det är den snabbaste vägen för informa- tion. Det kan dock tänkas att Eppo kommer att ange att något annat rapporteringssätt ska användas. I så fall får den centrala funktionen anpassa sig till det. Enligt artikel 24.4 i Eppo-förordningen ska rap- porten innehålla en beskrivning av sakförhållandena, möjlig brotts- rubricering och alla tillgängliga uppgifter om potentiella brottsoffer, misstänkta och eventuella andra inblandade personer.