sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Vårt förslag: En myndighet eller ett offentligt företag bör på eget initiativ göra information tillgänglig. En tvingande bestämmelse är inte lämplig Enligt vår bedömning i avsnitt 11.3.1 innehåller direktivet inte något krav på att myndigheter eller offentliga företag ska göra information tillgänglig på eget initiativ. Det står emellertid medlemsstaterna fritt att gå längre än direktivets krav (se t.ex. skäl 19 och 20 som uttryck- ligen uppmuntrar till detta för information som innehas av offentliga företag). När det gäller att göra information tillgänglig utan en be- gäran anges i direktivet att sådana åtgärder bör främjas i möjligaste mån. Av skäl 23 framgår exempelvis att myndigheter bör uppmuntras att göra all information som de innehar tillgänglig för vidareutnytt- jande. Detta gör sig särskilt gällande för dynamiska data, i enlighet med vad vi anfört i avsnitt 11.3.1. Med hänsyn till detta bör det, i enlighet med våra kommittédirektiv, övervägas om ett generellt krav på att göra information tillgänglig på eget initiativ ändå bör införas i den nya lagen. Internationella mätningar visar att halkar efter andra länder när det gäller utbud och tillgängliggörande av bl.a. öppna data, se avsnitt 6.4.1. Skälen till den långsamma utvecklingstakten anses vara flera, däribland att det saknas tillräckligt starka styrsignaler och att det i allmänhet inte ingår i myndigheters kärnverksamhet att arbeta med öppna data och att främja vidareutnyttjande av information. Det kan också konstateras att PSI-lagen inte innehåller någon be- stämmelse som syftar till att öka tillgången till information. Det sak- nas vidare ett ändamålsenligt och övergripande stöd i rättsordningen för offentliga aktörer att på eget initiativ göra information tillgäng- lig. Dessa omständigheter talar för att direktivets målsättning att främja en ökad tillgång till information utan en föregående begäran bör komma till uttryck i en särskild bestämmelse. En generell och undantagslös skyldighet för offentliga aktörer att löpande göra information tillgänglig på eget initiativ skulle emeller- tid, enligt vår bedömning, i praktiken kunna motverka direktivets Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format målsättning att öka tillgången till information som kan bidra till ut- vecklingen av innovativa produkter och tjänster. Dels riskerar arbetet med att publicera information att påverka kärnverksamheten (jfr skäl 23), med minskad framställning av information som följd, dels kan ett forcerat tillgängliggörande minska kvaliteten i den information som publiceras, med effekten att värdefull information försvinner i mängden. Detta är också negativt ur informationssäkerhetssynpunkt. Vi ser även att det finns en risk för att ett generellt krav på att aktivt göra information tillgänglig utan en föregående begäran kan påverka skyddet för den personliga integriteten samt skyddet för säkerhet i negativ riktning, se kapitel 17. Det skulle också krävas en betydande uppföljning för att ett generellt krav inte ska bli verknings- löst i praktiken. Slutligen bör man, enligt vår uppfattning, beakta den begränsning som följer av att arbete med att göra information tillgäng- lig på eget initiativ behöver kunna bedrivas inom ramen för myndig- hetens befintliga anslag. En fördel med ett generellt krav på att göra information tillgäng- lig på eget initiativ är att det skulle bli tydligare för myndigheter och offentliga företag vad som förväntas av dem, i förhållande till politiska målsättningar. Vi anser emellertid att övervägande skäl – särskilt den negativa effekt ett generellt krav skulle kunna ha på kärnverksamheten –talar för att inte införa ett sådant krav. Direktivets målsättning att främja tillgång till information kan enligt vår uppfattning i stället tillgodoses genom en handlingsdirigerande bestämmelse som anger att offentliga aktörer bör göra information tillgänglig på eget initiativ, dvs. utan att det bygger på en skyldighet eller en föregående begäran. Förhållandet till gränsdragningen i artikel 1.3 i direktivet En grundläggande princip i öppna data-direktivet är att det bygger på och påverkar inte medlemsstaternas bestämmelser om tillgång (artikel 1.3). Direktivet kan emellertid, enligt vår bedömning, inte uppfattas som att det hindrar att nya bestämmelser om tillgänglig- görande av information införs i nationell rätt, dvs. i den nya lagen. Det är viktigt att poängtera att en bestämmelse om att de offentliga aktörerna bör göra information tillgänglig på eget initiativ inte leder till att potentiella vidareutnyttjare kan åberopa denna bestämmelse som stöd för att få tillgång till information. Sådan tillgång – vilket Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format följer av en skyldighet att agera efter en begäran i ett enskilt fall – regleras exklusivt av nationella bestämmelser om tillgång (jfr av- snitt 8.3.1). Det bör även understrykas att den bestämmelse som föreslås inte på något sätt innebär att information som på grund av sekretess inte får lämnas ut bör göras tillgänglig. En särskild bestämmelse ska införas i den nya lagen Rättsordningen innehåller i varierande grad stöd för myndigheternas arbete med informationsförsörjning – allt från väl definierade regler kring informationsarbetet som anges direkt i en författning till ett mer indirekt stöd som kan härledas till myndighetens uppdrag i stort. Vissa myndigheter har informationsförsörjning som en central del av sina uttryckligen angivna uppdrag. De är dock relativt få. Som exempel kan nämnas , Lantmäteriet, Statistiska central- byrån och . För dessa myndigheter finns författ- ningsstöd som tydliggör uppdraget.2 I de fallen är det inte heller fråga om att göra information tillgänglig på eget initiativ eftersom det finns en författningsreglerad skyldighet att vidta sådana åtgärder. Tillgängliggörande av viss typ av information, exempelvis geografisk miljöinformation, regleras särskilt i vissa fall.3 Förvaltningsmyndig- heter har vidare en serviceskyldighet enligt 6 § förvaltningslagen, som dock är inriktad på att myndigheterna ska ge den hjälp som krävs för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen (se prop. 2016/17:180, s. 66). I normalfallet gör sig skyldigheten gällande inom ramen för ett visst ärende och den har enligt vår bedömning knappast till syfte att bidra till datadriven innovation i samhället genom att myndigheterna på eget initiativ publicerar information, åtminstone inte mer systematiskt och i större omfattning. Vi anser att det befintliga rättsliga stödet för myndigheter att arbeta med att göra information tillgänglig på eget initiativ inte är ändamålsenligt eller tillräckligt för att uppnå direktivets målsättning vad gäller ökad tillgång till information från den offentliga sektorn. Dels är det fragmenterat vad gäller vilka aktörer och vilken typ av information som omfattas, dels saknas ett generellt handlingsdirige- 2Se t.ex. 1 § lagen (2000:224) om fastighetsregister jämförd med 2 § förordningen (2000:308) om fastighetsregister, 1 § förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska central- byrån och 3 § förordningen (2012:989) med instruktion för . 3Se 5 och 6 §§ lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format rande inslag i den mening som vi anser bör komma till uttryck för att genomföra direktivets mål och syfte. Att falla tillbaka på ett mer allmänt stöd i rättsordningen är inte heller lämpligt och det skulle inte motverka den osäkerhet som finns hos myndigheter . Mot denna bakgrund anser vi att det i den nya lagen bör införas en särskild bestämmelse som anger att myndigheter bör göra informa- tion som omfattas av lagen tillgänglig på eget initiativ, dvs. utan att det följer av en skyldighet i annan författning eller en föregående be- gäran. Av bestämmelsen ska även framgå att detta inte gäller om det skulle vara olämpligt med hänsyn till skyddet av personuppgifter eller kritisk infrastruktur eller med hänsyn till säkerhet eller in- formationssäkerhet i övrigt. Vi behandlar detta särskilt i avsnitt 17.6.3. En fråga är om den föreslagna bestämmelsen endast bör rikta sig till myndigheter. Utgångspunkten är att offentliga företag bör ges möj- lighet att i så stor utsträckning som möjligt avgöra när de vill göra information tillgänglig. Rätten till insyn i offentlig verksamhet gör sig dock gällande med likartad styrka oavsett vilken yttre form som har valts (Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt sam- arbete, SOU 2004:75, s. 15). Denna aspekt tillgodoses enligt vår be- dömning emellertid i första hand genom den möjlighet till insyn som följer av offentlighetsprincipen och utlämnande av information en- ligt 2 kap. TF. I likhet med myndigheter bör offentliga företag ha stöd i rätts- ordningen för de åtgärder de vidtar. Med hänsyn till att offentliga företag får välja när de ska göra information tillgänglig kan det emel- lertid antas att de inte kommer att publicera information på eget ini- tiativ som inte har med verksamheten att göra eller som det i övrigt saknas ett stöd för att tillgängliggöra. Oaktat detta anser vi att det saknas vägande skäl för att inte låta även offentliga företag omfattas av den bestämmelse om tillgängliggörande på eget initiativ som vi nu föreslår. Syftet med bestämmelsen är inte bara att ge ett rättsligt stöd för att göra information tillgänglig på eget initiativ, utan att fungera som en handlingsdirigerande åtgärd för att på så sätt främja tillgången till information som kan vidareutnyttjas. Som anförts i det föregå- Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format ende styr företaget också fortfarande i praktiken själv över om och i så fall när det vill göra information tillgänglig. I syfte att i möjligaste mån främja öppna data-direktivets mål om att göra information tillgänglig utan en begäran anser vi därför att den bestämmelse om tillgängliggörande på eget initiativ som vi före- slår även bör omfatta offentliga företag. 11.3.3Faktorer att beakta när information görs tillgänglig I avsnitt 17.6.3 anges vissa situationer när bestämmelsen om till- gängliggörande av information på eget initiativ inte får tillämpas. Det är dock inte alltid det finns ett tydligt skyddsvärde hänförligt till exempelvis personlig integritet eller säkerhet som innebär att det är olämpligt att göra information tillgänglig på det sättet. I detta avsnitt ges en kort översikt av andra faktorer som typiskt sett bör beaktas när en aktör överväger att göra information tillgänglig på eget initiativ enligt den bestämmelse vi föreslår i avsnitt 11.3.2. En proportionalitetsbedömning bör göras Ett syfte med den i avsnitt 11.3.2 föreslagna bestämmelsen om till- gängliggörande på eget initiativ är att tydliggöra att offentliga aktörer bör arbeta aktivt med att göra information tillgänglig för vidareut- nyttjande utan att det följer av en skyldighet i annan författning och utan en föregående begäran. Genom att detta kommer till uttryck i en särskild bestämmelse i den nya lagen tydliggörs detta mål. Det är enligt vår bedömning emellertid viktigt att upprätthålla en lämplig balans mellan det handlingsdirigerande momentet i bestämmelsen och de offentliga aktörernas verksamhet i övrigt. Annorlunda uttryckt är det enligt vår mening fråga om att tillämpa en proportionalitets- princip. En proportionalitetsbedömning innebär att olika omständigheter och intressen vägs mot varandra. Proportionalitetsprincipen har en central betydelse i unionsrätten. I artikel 5 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) anges att principen innebär att unionens åtgärder till innehåll och form inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målet i fördraget. I öppna data-direktivet kommer proportionalitetsprincipen till uttryck i exempelvis artikel 5.3 Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format och 5.6, där vissa av skyldigheterna i artikel 5 begränsas genom att de inte ska medföra oproportionerliga ansträngningar. Av praxis från EU-domstolen4 kan utläsas att proportionalitetsprincipen innefattar dels ett lämplighetstest, dels en nödvändighetsbedömning. Hur dessa bedömningar ska göras i praktiken varierar beroende på vilket rätts- område det är fråga om. En balansering av alla omständigheter i det enskilda fallet ska även göras. Information bör ha uppnått ett visst mått av färdigställande Information bör inte göras tillgänglig innan den har en viss nivå av slutlig form. I detta ligger att den bör ha en viss kvalitet. Avsikten är inte att den måste uppfylla kraven på att vara upprättad i den mening som avses i 2 kap. 10 § TF, men att publicera information på ett för tidigt stadium medför både en risk för att den kan innehålla felaktig- heter och för att känsliga uppgifter görs tillgängliga utan tillräcklig föregående kontroll. En sådan situation gagnar varken de offentliga aktörerna eller de som vill använda informationen. Det bör dock understrykas att myndigheten eller det offentliga företaget inte bör väga in en egen bedömning av vilket värde viss information kan ha för tredje man som en faktor som talar mot ett tillgängliggörande, då detta är subjektivt och i många fall ytterst svårbedömt. I fall då det är fråga om information som utgör särskilda värdefulla data- mängder kan det däremot närmast anses finnas en presumtion för att den har ett värde som innebär att den bör göras tillgänglig. Det- samma kan vara fallet då det finns en uttrycklig efterfrågan på vissa informationsmängder, t.ex. genom att det görs återkommande för- frågningar om att få tillgång till dem. Sådana bör då prioriteras. Det proaktiva arbetet ska inte påverka kärnverksamheten Även om myndigheter och offentliga företag bör uppmuntras att arbeta aktivt med att göra information tillgänglig på eget initiativ får detta arbete inte medföra att kärnverksamheten inte upprätthålls, särskilt vad gäller myndigheter. Arbetet med att göra information tillgänglig utan att det bygger på en skyldighet eller en föregående begäran ska inte medföra att myndigheten eller det offentliga före- 4Se exempelvis Mål C-331/81, Fedesa. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format taget behöver anställa personal eller avsätta resurser i en sådan om- fattning att kärnverksamheten påverkas. Att resurser tas i anspråk för att arbeta med att göra befintlig information tillgänglig på eget initiativ kan även ha en hämmande effekt för framställandet av ny information. Myndighetens eller det offentliga företagets uppdrag och befintliga organisation kan vägas in vid denna bedömning. Sådana aktörer som har informationsförsörjning som en central del av sin verksamhet kan antas ha större möjligheter att arbeta med att aktivt göra information tillgänglig, genom att det finns en organisation på plats för att arbeta med sådan verksamhet. 11.4Hur information ska tillhandahållas I syfte att underlätta vidareutnyttjande av den information som görs tillgänglig innehåller artikel 5 i öppna data-direktivet olika krav på hur information ska tillhandahållas, i synnerhet kring hur den ska vara formaterad. Vi återkommer i avsnitt 17.6 till frågan om hur dessa formatkrav förhåller sig till bestämmelser i svensk rätt om utläm- nande, i första hand det s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 16 § TF och särskilda registerförfattningar som begränsar myndigheters möjlig- het att tillhandahålla information i digitalt format. 11.4.1En övergripande princip om öppenhet Vår bedömning: Direktivets målsättning att myndigheter och offentligt företag bör uppmuntras att skapa och tillhandahålla information enligt principen om inbyggd öppenhet och öppenhet som standard kommer till uttryck i den nya lagen genom den be- stämmelse om att information bör tillhandahållas i öppna format som vi föreslår i avsnitt 11.4.4. Principen bör därför inte anges särskilt i den nya lagen. Enligt artikel 5.2 i direktivet ska medlemsstaterna uppmuntra såväl myndigheter som offentliga företag att framställa och tillhandahålla information ”i enlighet med principen om inbyggd öppenhet och öppenhet som standard”. Vikten av att uppmuntra att dessa aktörer strävar efter att tillhandahålla information på sätt som ökar dess Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format potential för att kunna vidareutnyttjas har förts fram av olika aktörer som vi har haft kontakt med under utredningen. Det kan i detta sammanhang även noteras att Myndigheten för digital förvaltning – i delrapport avseende myndighetens regeringsuppdrag rörande öppna data, öppen och datadriven innovation och AI – föreslår att reger- ingen bör etablera en nationell datastrategi som uppmuntrar till att skapande och tillgängliggörande av information från den offentliga förvaltningen ska ske enligt principen om inbyggd öppenhet och öppenhet som standard (Uppdrag att öka den offentliga förvaltningens förmåga att tillgängliggöra öppna data, bedriva öppen och datadriven innovation samt använda artificiell intelligens, dnr 2019-139, s. 4 f.). Den målsättning som kommer till uttryck i artikel 5.2 genomförs enligt vår bedömning bl.a. genom det krav på öppna format som fram- går av artikel 5.1, se avsnitt 11.4.4. Detta krav ska tillämpas såväl när information görs tillgänglig utan en begäran som vid en begäran om det på något sätt uttrycks i begäran. Målsättningen i artikel 5.2 kom- mer därigenom att få ett genomslag i den nya lagen. Vi anser emeller- tid att det inte bör anges uttryckligen i den nya lagen att offentliga aktörer bör framställa och tillhandahålla information i enlighet med principen om inbyggd öppenhet och öppenhet som standard. En sådan föreskrift skulle innehålla ett för långtgående handlingsdiri- gerande inslag vad gäller framställning av information. Enligt vår be- dömning är det lämpligare att principen i dessa delar genomförs inom ramen för en nationell datastrategi, som Myndigheten för digi- tal förvaltning förordar. Det finns då ett större utrymme att beakta olika aktörers befintliga uppdrag och organisatoriska förutsättningar. 11.4.2Utgångspunkter för när formatkraven ska tillämpas Vårt förslag: När information tillhandahålls efter en begäran ska myndigheter och offentliga företag vara skyldiga att tillämpa for- matkraven endast om det krävs för att uppfylla de krav på format som angetts i begäran om vidareutnyttjande. De skyldigheter kring format som vi redovisar i detta avsnitt gäller för både myndigheter och offentliga företag. För offentliga företag framgår visserligen av artikel 5.7 att kraven i artikel 5, förutom vad som anges om särskilda värdefulla datamängder, endast ska tillämpas Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format på information som innehas av offentliga företag och som ”är till- gänglig för vidareutnyttjande”. Med hänsyn till den allmänna prin- cipen i svensk rätt om att information som gjorts tillgänglig också får vidareutnyttjas fritt anser vi emellertid att artikel 5.7 inte medför någon begränsning i en svensk kontext. Av skäl 26 framgår vidare att offentliga företag, när de har gjort information tillgänglig, bör upp- fylla de relevanta skyldigheter som fastställs i bl.a. artikel 5. När det gäller avgiftsnivåer och andra villkor som vi föreslår i den nya lagen ska dessa tillämpas ex officio när information tillhandahålls för vidareutnyttjande, se särskilt om detta i kapitel 14 och 15. De behöver således inte uttryckligen göras gällande utan ska tillämpas när information tillhandahålls, oavsett rättslig grund. För de krav på format som vi redovisar i följande avsnitt bör däremot en åtskillnad göras mellan när information tillhandahålls utan, respektive efter, en begäran. Skälen till detta diskuteras nedan. När information tillhandahålls efter en begäran För att en myndighet eller ett offentligt företag ska vara skyldiga att tillämpa formatkraven när information tillhandahålls efter en begäran i ett enskilt fall anser vi att det bör förutsättas att sökanden på något sätt anger de format som man vill göra gällande. Normalt sett görs detta genom att de kommer till uttryck i en begäran om vidareut- nyttjande, se avsnitt 8.4. Det krävs emellertid inte att användaren uttryckligen benämner begäran på det sättet, utan det är tillräckligt att krav på visst format på något sätt har angetts. Skälet till denna åtskillnad mellan formatkrav och övriga krav vad gäller villkor och avgifter som kan begränsa ett vidareutnyttjande är att ett annat synsätt skulle kunna medföra tillämpningsproblem för den offentliga aktören. Användaren kan exempelvis uttryckligen vilja ha tillgång till information som en utskrift och anger inte något kring format. Ett annat fall kan vara att användaren inte är intresse- rad av att få informationen i maskinläsbar form, utan nöjer sig med att den tillhandahålls i befintligt format som en pdf-fil. Vi bedömer att det, när information tillhandahålls efter en begäran, inte är ända- målsenligt att ålägga myndigheter och offentliga företag en skyldig- het att lägga ned arbete på att tillhandahålla information i format som inte har efterfrågats. Detta ska komma till uttryck i den nya Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format lagen genom att det i en särskild bestämmelse anges att när infor- mation tillhandahålls efter en begäran är myndigheter och offentliga företag skyldiga att tillämpa formatkraven endast om det krävs för att uppfylla de krav på format som angetts i begäran om vidareutnytt- jande. Oaktat denna begränsning finns det inte något hinder mot att en offentlig aktör frivilligt tillämpar formatkraven i ett visst fall, i syfte att främja ett vidareutnyttjande. I vissa fall kan det dock vara så att bestämmelserna om format inte får tillämpas, i första hand på grund av skyddet för den personliga integriteten, se avsnitt 17.6.1. När information tillhandahålls utan en begäran Som vi redogjort för i avsnitt 10.2.2 är utgångspunkten i PSI-lagen att den är tillämplig när information görs tillgänglig, oavsett på vilken rättslig grund det sker (prop. 2009/10:175, s. 141). Detta gäller även för den nya lagen. I syfte att främja målen med öppna data-direktivet avseende ett ökat vidareutnyttjande anser vi att myndigheter och offentliga före- tag ska vara skyldiga att tillämpa formatkraven när information tillhandahålls utan en föregående förfrågan. Detta innefattar både att det görs frivilligt och som ett led i att fullgöra en skyldighet i en annan författning att verka för att information görs tillgänglig i ett bredare avseende.5 Att information tillhandahålls i format som främ- jar ett vidareutnyttjande är av särskild vikt för de myndigheter som har en verksamhet som i hög grad är inriktad på att framställa och tillgängliggöra information, exempelvis Lantmäteriet och Bolags- verket. Om information tillhandahålls utan en begäran i enlighet med de krav på format som anges i direktivet motverkas, enligt vår bedöm- ning, effektivt behovet av att ställa en enskild begäran, med minskad arbetsbörda och kostnader för den offentliga aktören som följd. Med hänsyn till att skyldigheten vad gäller format inte är kopplad till en begäran i ett enskilt fall kan myndigheten eller det offentliga företaget i stor utsträckning reglera den arbetsbörda som kan upp- komma vid ett tillgängliggörande som görs på eget initiativ. En risk är dock att den offentliga aktören då väljer att inte alls göra informa- 5Se t.ex. 4 § förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet, som anger att denna myndighet har ett nationellt samordningsansvar för bl.a. tillhandahållande inom området för geografisk information och fastighetsinformation. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format Det kan även konstateras att det finns myndig- heter som har en skyldighet att verka för att information görs till- gänglig i ett bredare avseende. För sådana myndigheter kan format- kraven inverka på arbetsbördan i större utsträckning.