sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Åtgärden ska vara nödvändig för att Säkerhetspolisen ska kunna klarlägga om utlänningen tillhör, verkar för eller kan komma att en- gagera sig i en grupp eller organisation som planlägger terrorismre- laterad brottslighet eller själv planlägger eller förbereder sådan brottslighet eller på annat sätt medverkar i eller främjar ett allvarligt brott som rör säkerhet. Om det är nödvändigt för att kunna undersöka en mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning som tillfälligt har omhändertagits, bör Säkerhetspolisen få ta med den från platsen där den omhändertogs för att kunna undersöka den närmare. Det kan t.ex. finnas behov av att låta någon som behärskar det främmande språk som används i utrustningen kontrollera den. Det är inte alltid det finns personal tillgänglig på platsen som kan göra en sådan kon- troll. Om utlänningen inte medverkar till att utrustningen kan un- dersökas, exempelvis genom att vägra att uppge kod eller lösenord, kan som regel utrustningen inte heller undersökas på platsen. Det kan också uppstå situationer där det krävs en närmare genomgång av innehållet i kommunikationsutrustningen innan det med säkerhet går att säga att den saknar betydelse för att klarlägga utlänningens kontakter med grupper eller organisationer som kan planlägga eller förbereda terrorismrelaterad brottslighet. Det kan innebära ett stort avbräck för den enskilde att inte ha tillgång till sin mobiltelefon eller motsvarande utrustning, eftersom många använder den inte bara för kommunikation utan även för att hantera betalningar och liknande. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Det är mot den bakgrunden som den korta tiden för omhänderta- gande bör ses. regleras det särskilt hur egendom som polisen tillfälligt omhändertagit ska återlämnas, se t.ex. lagen (1974:1066) om förfa- rande med förverkad egendom och hittegods m.m. och 24 a–d §§ polislagen. Enligt utredningens mening bör det i nu aktuella fall inte införas någon särskild reglering av hur utrustningen ska återlämnas. Den polisman som omhändertar utrustningen bör komma överens med utlänningen om det. Det kan t.ex. vara att utrustningen ska åter- lämnas till utlänningen i hans eller hennes bostad eller att den finns tillgänglig hos vid nästa tillfälle som utlänningen ska anmäla sig om han eller hon har anmälningsskyldighet. Underrättelse och dokumentation m.m. Normalt torde utlänningen vara närvarande när kommunikationsut- rustningen omhändertas. Det är alltid fallet om utrustningen påträf- fas vid kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Det kan dock finnas situationer där utlänningen inte är närvarande, t.ex. när en husrann- sakan verkställs och han eller hon inte finns på plats. Då gäller, genom den förslagna hänvisningen till 28 kap. , det som föreskrivs i 28 kap. 7 § andra stycket om underrättelse (se avsnitt 10.5.5). Det finns därför inte något behov av att i den nya lagen ta in en särskild bestämmelse om underrättelse. Ett omhändertagande ska alltid dokumenteras. Det gäller även om utrustningen kan återlämnas till utlänningen efter en undersök- ning på platsen. Bestämmelserna i 27 § polislagen är tillämpliga. Av dokumentationen bör det framgå hur utrustningen ska återlämnas när det är aktuellt och om innehållet har kopierats. Eftersom utlänningen endast tillfälligt behöver lämna ifrån sig sin elektroniska kommunikationsutrustning behövs det enligt utred- ningens mening inga bestämmelser om överklagande eller annan om- prövning av beslutet att tillfälligt omhänderta den. Det skulle inte fylla någon praktisk funktion, eftersom det är ett så kortvarigt om- händertagande. Utredningen återkommer i avsnitt 11.3.6 till hur kopior av inne- hållet i kommunikationsutrustningen bör hanteras. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder 10.5.16 Fotografering och tagande av fingeravtryck Utredningens förslag: Säkerhetspolisen beslutar om fotogra- fering och tagande av fingeravtryck enligt den nya lagen. Nytt fotografi eller fingeravtryck får tas under vissa omständigheter. Även har rätt att fotografera och ta fingerav- tryck av en utlänning vars ärende handläggs enligt den nya lagen. ska kunna begära hjälp för att verkställa sådana åtgärder. Fotografier eller fingeravtryck får inte längre behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet när det har förflutit efter det att utvisningsbeslutet har verkställts eller upphört. Skälen för utredningens förslag Enligt 19 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll är det tillåtet att ta fingeravtryck av utlänningen och att fotografera honom eller henne. Bestämmelserna i 28 kap. gäller i till- lämpliga delar. Fotografier och fingeravtryck som har tagits med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll får enligt 5 kap. 12 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område registreras i fingerav- trycks- och signalementsregister. I 5 kap. 16 § föreskrivs att sådana fotografier och fingeravtryck som har tagits med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll inte längre får behandlas när det förflutit efter registreringen. Enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen får eller Polis- myndigheten i tre olika situationer fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck. Den första är om utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till . Den andra är om utlänningen ansöker om uppe- hållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §. Den tredje är om det finns grund för att besluta om förvar. Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 9 kap. 8 § utlänningslagen gäller även de bestämmelserna om fotografering och tagande av fingeravtryck i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild ut- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder I lagrådsremissen Vissa identitetsfrågor inom ut- länningsrätten föreslås att regleringen från ska gälla i ytterligare en situation, nämligen om utlänningen vid en s.k. inre ut- länningskontroll inte kan visa sin rätt att vistas i . I 9 kap. 8 a–d §§ utlänningslagen finns det ytterligare bestämmelser om att en utlänning är skyldig att lämna fingeravtryck eller låta sig foto- graferas. De saknar intresse i detta sammanhang. får enligt 15 § utlänningsdatalagen (2016:27) föra register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen. får i kontrollsyfte jäm- föra sådana fingeravtryck med de som finns i fingeravtrycksregister. Enligt 20 § utlänningsdatalagen får Säker- hetspolisen och ges direktåtkomst till personupp- gifter hos . Vid direktåtkomst har Säkerhetspolisen och rätt att ta del av personuppgifter som Migra- tionsverket behandlar enligt bl.a. 15 § utlänningsdatalagen. I 28 kap. 14 § föreskrivs enbart att fotografi och fingeravtryck får tas av den som är anhållen eller häktad. Detsamma gäller annan, om det behövs för utredning av brott på vilket fängelse kan följa. I övrigt regleras sådana åtgärder i förordning. Regleringen i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. utgår från att det normalt är som tar fingeravtryck och fotografi. befattning med utlänningar som har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll är emellertid begränsad. Dessutom innehåller förordningen inga bestämmelser om i vilka situationer som en utlänning på vilken den lagen tillämpas ska fotograferas eller avkrävas fingeravtryck. Förordningen bör där- för kompletteras med en bestämmelse som klargör under vilka för- utsättningar som fotografi och fingeravtryck får tas. För fotografe- ring och tagande av fingeravtryck bör det krävas att åtgärden behövs för kontrollen av utlänningen. Säkerhetspolisen bör besluta om nu aktuella åtgärder. En sådan reglering hindrar inte att Säkerhets- polisen uppdrar åt att utföra åtgärden, t.ex. i sam- band med att utlänningen fullgör anmälningsskyldighet. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Dubbelregleringen i fråga om fingeravtryck och fotografering behålls Även om syftet med att fotografera utlänningen och ta hans eller hennes fingeravtryck enligt både utlänningslagen och lagen om sär- skild utlänningskontroll är att underlätta identifieringen finns det vissa skillnader i fråga om när och för vilka ändamål sådana åtgärder får vidtas. Det väcker frågan om det finns behov av två olika bestäm- melser om fotografering och tagande av fingeravtryck och två olika regelverk för att registrera och bevara sådana uppgifter när det gäller utlänningar som avses i den nya lagen. Utredningen har tidigare framhållit vikten av att den nya lagen i största möjliga utsträckning innehåller de regler som behövs för den särskilda kontrollen av vissa utlänningar. Lagen bör endast i fråga om vissa typer av bestämmelser innehålla hänvisningar till utlänningsla- gen. Även dubbelreglering bör undvikas. Bestämmelserna i 9 kap. 8 § utlänningslagen om fotografering och tagande av fingeravtryck är framför allt avsedda att användas i samband med att en utlänning reser in i eller ansöker om uppehållstillstånd. De kan emel- lertid även ha betydelse i andra situationer. Under utredningsarbetet har både och Säkerhetspolisen framhållit att båda regleringarna behövs. Däremot bör hänvisningen till 9 kap. 8 § ut- länningslagen bytas ut mot en materiell bestämmelse i den nya lagen. Den kan lämpligen utformas så att ges rätt att fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning vars ärende hand- läggs enligt lagen. Om en utlänning vägrar att följa ett beslut om fotografering eller tagande av fingeravtryck enligt utlänningslagen har Migrationsver- ket enligt 9 kap. 10 § utlänningslagen möjlighet att begära hjälp av för att verkställa beslutet. Någon motsvarande möjlighet att begära hjälp finns inte om det är fråga om ett ärende enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det bör tas in en be- stämmelse om det i den nya lagen. Regleringen bör utformas på sam- ma sätt som i utlänningslagen. Det är även viktigt för såväl Säkerhetspolisen och Polismyndig- heten som att kunna få tillgång till de fotografier och fingeravtryck som den andra myndigheten förfogar över, för att kunna göra jämförelser. Det tillgodoses i tillräcklig utsträckning ge- nom dagens lagstiftning. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Tiden för behandling av fotografier och fingeravtryck ändras Sådana fotografier och fingeravtryck som har tagits med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll får registreras i Polismyndig- hetens fingeravtrycks- och signalementsregister. Det är särskilt vik- tigt för kontrollen av en utlänning som utgör ett allvarligt säkerhets- hot att det finns identitetsuppgifter registrerade om honom eller henne som gör att det inte finns någon risk för förväxling. Det är också viktigt att det finns möjlighet för och Polis- myndigheten att behandla sådana personuppgifter för kontroll i respektive myndighets register. De regelverk som redan finns tillgo- doser de behoven. Uppgifterna i register får dock inte behandlas längre än efter det att de registrerades. Som regelverket är utformat kan fotografi och fingeravtryck tas på nytt enligt 19 § lagen om särskild utlänningskontroll om upp- gifterna alltjämt behövs när de tio åren har förflutit. På samma sätt som när det gäller andra personer vilkas fotografier finns i Polismyn- dighetens fingeravtrycks- och signalementsregister får nytt fotografi också tas om utlänningens utseende har förändrats så mycket att det tidigare fotografiet är välliknande. Det regleras genom hänvisningarna till 28 kap. med tillhörande förord- ning. Det sagda gäller dock bara om utlänningen är frihetsberövad, dvs. har tagits i förvar. Med hänsyn till att den nya lagen tar sikte på utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot bör Säkerhetspoli- sen ha generell möjlighet att uppdatera fotografier som blivit inak- tuella på grund av att utlänningens utseende har förändrats och att, om det behövs av tekniska skäl, ta nya fingeravtryck. Det kan regle- ras i förordning. Den tid som uppgifterna längst får behandlas var inte föremål för några särskilda överväganden vare sig när polisdatalagen (2010:361) eller lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område infördes. Att registreringen bildar utgångspunkt för hur länge uppgifter som har inhämtats med stöd av 19 § lagen om särskild utlänningskontroll får behandlas förenklar Polismyndighe- tens registervård. Det skapar emellertid problem om det finns hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Enligt utredningens mening är det bättre att föreskriva att upp- gifterna inte får behandlas längre än efter den tidpunkt när ut- visningsbeslutet antingen har verkställts eller upphört. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder vara ett mindre ingrepp i den personliga integriteten att tillåta fort- satt behandling av en befintlig uppgift än att utsätta ut- länningen för att på nytt få sina fingeravtryck tagna eller bli fotogra- ferad på nytt enbart av det skälet att bevarandetiden löpt ut. En sådan utformning av bevarandetiden skulle också underlätta kontrollen av att utlänningen inte, trots utvisningsbeslutet, återvänder till efter det att beslutet har verkställts. Den nuvarande regleringen kan också kritiseras från integritets- synpunkt. Om utvisningsbeslutet upphävs bör uppgifterna inte längre få behandlas i registret, eftersom de då inte behövs för det ändamål de har tagits. Som regeln är utformad finns det risk att uppgifterna i ett sådant fall kan komma att behandlas fram till dess att har förflutit, dvs. längre än vad som är nödvändigt. Eftersom det är Säkerhetspolisen som har kännedom om när ett beslut om utvisning enligt den nya lagen har verkställts eller upp- hört, bör myndigheten vara skyldig att underrätta om det. Den informationen behövs för att ska kunna begränsa behandlingen av utlänningens fingeravtryck och fotografi i enlighet med förslaget. Frågan kan regleras genom en för- ordningsbestämmelse. 10.5.17 Domstols handläggning av tvångsmedelsfrågor Utredningens förslag: Bestämmelserna om allmän domstols handläggning av tvångsmedelsfrågor förs över till den nya lagen utan några ändringar i sak. Upplysningen om att tvångsmedel en- ligt 24 och 25 kap. inte får användas tas dock bort. Det ska framgå att Säkerhetspolisen får överklaga rättens beslut i tvångsmedelsfrågor. Skälen för utredningens förslag: I 14 och 15 §§ lagen om särskild utlänningskontroll finns det vissa specialbestämmelser som gäller vid allmän domstols handläggning av frågor om tvångsmedel. Där föreskrivs bl.a. att en skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av en sådan berättelse som avses i 35 kap. 14 § rätte- gångsbalken får åberopas som bevis. Vidare föreskrivs att bestäm- melsen i 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – att sekretess inte innebär en begränsning Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder i parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett mål eller ärende – inte gäller. Beslut i fråga om tvångsmedel får grundas på handlingar och annat material som inte får lämnas ut till parter. Utlänningens rätt till insyn är således mer begränsad vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det tydliggörs också i 14 § fjärde stycket lagen om särskild utlänningskontroll att tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. inte får användas. De nuvarande handläggningsbestämmelserna bör i allt väsentligt oförändrade föras över till den nya lagen, eftersom sådana regler be- hövs även . Frågor om allmän domstols handläggning och om avvikelser från det som normalt gäller diskuterades ingående när lagen om särskild utlänningskontroll tillkom (prop. 1990/91:118 s. 67 f. och 137 f.). De skäl som då anfördes för att ha avvikande reg- ler har alltjämt bärkraft. På samma sätt som bör vara ensam be- hörig domstol att pröva frågor om användning av tvångsmedel i första instans. Det kan anmärkas att även är ensam behörig domstol enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och att det införts en särskild forumre- gel i 27 kap. 34 § som gör be- hörig att pröva frågor om användning av hemliga tvångsmedel även i vissa andra fall. Utredningen anser dock att det inte finns något behov av att i den nya lagen särskilt nämna att tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rätte- gångsbalken inte får användas för kontrollen av en utlänning. De tvångsmedlen förutsätter att det finns en välgrundad misstanke om ett konkret brott av viss svårhetsgrad. Därför torde det aldrig finnas förutsättningar för att utanför en förundersökning eller ett utläm- ningsförfarande använda något av dem mot en utlänning som lagen om särskild utlänningskontroll är tillämplig på. Det kan anmärkas att lagen om särskild utlänningskontroll inte har någon motsvarighet till bestämmelsen i 25 kap. 9 § om att anmälnings- skyldighet som har misskötts kan leda till häktning. Däremot kan en utlänning som bryter mot sin anmälningsplikt dömas för det enligt 23 § första stycket 3 lagen om särskild utlänningskontroll. Straffet är fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, böter. Vid utredningen av ett sådant brott kan givetvis tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. förekomma. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder En otydlighet i den nuvarande lagstiftningen är vad som gäller för överklagande av rättens beslut i fråga om hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Både åklagaren och ett offent- ligt ombud har enligt rätt att överklaga ett beslut i en sådan fråga. Detsamma gäller i fråga om preventiva tvångsmedel. Genom hänvisningen i 21 § lagen om särskild utlänningskontroll till 27 kap. får det anses klarlagt att ett offentligt om- bud får överklaga ett beslut i fråga om hemlig avlyssning av elektro- nisk kommunikation. Vad som gäller för Säkerhetspolisen och Polis- myndigheten är däremot oklart. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse om att de får överklaga beslut i nu aktuella frågor. Även om ett uttalande i förarbetena tyder på att avsikten är att de ska kunna överklaga finns det alltså inget direkt stöd för det (jfr prop. 1990/91:118 s. 88). Regleringen i om vem som är part i brottmål tar sikte på att det är åklagare som företräder det allmänna, vilket inte är fallet enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det bör därför klargöras vem som får överklaga rättens beslut och vilka beslut om tvångsmedel som får överklagas. I den nya lagen bör det finnas en uttrycklig regel som ger Säkerhetspolisen rätt att överklaga sådana beslut av rätten i fråga om tvångsmedel som har gått myndigheten emot. Utredningen återkommer till vissa frågor om domstolens hand- läggning i avsnitt 11.3.3. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder 10.5.18 Åtgärder för att underlätta framtida verkställighet Utredningens förslag: Hänvisningarna till bestämmelser i 9 kap. utlänningslagen om vissa tvångsåtgärder i samband med verkstäl- lighet ersätts med materiella bestämmelser i den nya lagen. De innebär att utlänningens pass och andra identitetshandlingar får omhändertas när som helst under handläggningen, att utlänning- en får omhändertas inför verkställighet av utvisningsbeslut och att åtgärder för att skaffa nödvändiga handlingar för verkställig- heten får vidtas. Säkerhetspolisen får besluta om husrannsakan och kroppsvisitation för att söka efter pass och andra identitets- handlingar. Detsamma gäller , om den har fått i uppdrag av Säkerhetspolisen att verkställa ett utvisningsbeslut. och får även omhänderta pass och andra identitetshandlingar om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd. Skälen för utredningens förslag Hänvisningar till utlänningslagen ersätts med regler i den nya lagen Enligt 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller genom hänvis- ningar vissa bestämmelser om tvångsåtgärder i 9 kap. utlänningsla- gen. Hänvisningarna avser 9 kap. 4 och 5 §§ om omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar, 9 kap. 12 § om omhänderta- gande av utlänningen för att verkställa avvisnings- eller utvisnings- beslut och 9 kap. 13 § om andra åtgärder för att möjliggöra verkstäl- lighet av utvisningsbeslut. Utredningen har tidigare diskuterat i vilken utsträckning hänvis- ningar till utlänningslagen bör ersättas med bestämmelser som tas in i den nya lagen (se avsnitt 5.2.3). Utgångspunkten är att bestämmel- ser i utlänningslagen i största möjliga utsträckning bör ersättas med materiella bestämmelser i den nya lagen. Det som är aktuellt är bestämmelser både om möjligheten att omhänderta handlingar och utlänningen själv för att underlätta verkställigheten och möjligheten att vidta åtgärder för att skaffa handlingar som är nödvändiga för verkställigheten eller för att klarlägga utlänningens identitet eller medborgarskap. Sådana bestämmelser har stor praktisk betydelse för verkställighetsarbetet. Hänvisningarna till 9 kap. 4, 5, 12 och 13 §§ Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder utlänningslagen bör därför ersättas med materiella bestämmelser i den nya lagen. Bestämmelserna bör ändras så att ett effektivt verkstäl- lighetsarbete underlättas. Det ter sig naturligt när det gäller utlän- ningar i allmänhet att omhänderta pass och andra handlingar som behövs för att styrka utlänningens identitet först i samband med verkställighet av utvisningsbesluten. Det riskerar emellertid att för- svåra verkställighetsarbetet när det gäller den begränsade grupp av utlänningar som den nya lagen tar sikte på. Redan när frågan om ut- visning av en utlänning enligt den nya lagen aktualiseras bör därför Säkerhetspolisen ha möjlighet att omhänderta hans eller hennes pass och andra handlingar som kan behövas för att styrka utlänningens identitet och underlätta den framtida verkställigheten. Även Migra- tionsverket och bör i förekommande fall kunna omhänderta sådana handlingar. bör, om det be- hövs för att utlänningen inte medverkar frivilligt, kunna begära hjälp av för att kunna omhänderta sådana handlingar. Bestämmelsen bör utformas med 9 kap. 10 § utlänningslagen som förebild. Omhändertagna handlingar bör utan dröjsmål överlämnas till Säkerhetspolisen, som bör vara skyldig att häva omhändertagandet om det inte längre finns skäl för det. Med en sådan lösning minskar risken för att utlänningens handlingar behålls längre än vad som är sakligt motiverat, eftersom det är Säkerhetspolisen som har den bästa överblicken över hur frågan om eventuell utvisning utvecklar sig. Särskilt mot bakgrund av att de flesta utlänningar som omfattas av den nya lagen sannolikt kommer att ha anmälningsskyldighet som begränsar deras möjlighet att röra sig fritt är det enligt utredningens mening tydligt att deras behov av handlingarna i fråga inte väger lika tungt som samhällets behov av att kunna effektivt verkställa utvis- ningsbesluten. Säkerhetspolisen bör kunna förse utlänningen med kopior av handlingarna om det behövs för att han eller hon ska kunna ta tillvara sin rätt. Det bör också införas en bestämmelse om omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar i samband med att utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som i stort sett motsvarar 9 kap. 4 § utlänningslagen. Det är mindre sannolikt att en sådan ansökan görs i samband med handläggningen av frågan om utvisning enligt den nya lagen, men det bör i samma utsträckning som finnas möj- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder lighet att omhänderta handlingar. Förutom Säkerhetspolisen bör därför och kunna omhänderta sådana handlingar. Av de skäl som har angetts bör handlingarna utan dröjsmål överlämnas till Säkerhetspolisen, som bör vara skyldig att häva omhändertagandet om det inte längre finns skäl för det. På samma sätt som bör också utlänningen kunna omhänder- tas inför verkställighet av ett beslut om utvisning en- ligt den nya lagen. En bestämmelse som motsvarar 9 kap. 12 § utlän- ningslagen bör därför tas in i den nya lagen. Den korta tidsfrist som gäller enligt den paragrafen, högst med möjlighet till för- längning om det finns särskilda skäl, bör vara tillräcklig.