sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — För att följa upp att villkoren i ett beslut om godkännande följs och att oriktiga uppgifter inte lämnats i ansökan måste ges möjlighet att genomföra egna kontroller. ska därför få meddela de förelägganden som krävs. En bestämmelse om förelägganden tas in i 12 § i den nya lagen om godkända miljömålsåtgärder. Förslag: Om sökanden har lämnat oriktiga uppgifter eller godkännandet av annan orsak har utfärdats på felaktiga grunder och den som beviljats ett godkännande skäligen borde ha insett detta, ska återkalla beslutet om godkännande. Detsamma gäller om villkoren i ett beslut om godkännande inte följs eller om föreläggande inte följs. Om det är tillräckligt får i stället meddela varning. ska underrätta och de kontoförande instituten enligt lagen (0000:000) om miljösparkonto om ett godkännande återkallas. beslutet om godkännande av en miljöåtgärd innebär inte att åtgärden är berättigad till rabatterade miljömålskrediter i miljösparsystemet. Mottagaren av godkännandet måste även klara en sedvanlig kreditprövning och det kontoförande institutet har ingen skyldighet att erbjuda rabatt. Storleken på den eventuella rabatt som deltagande kreditinstitut kan komma att erbjuda till den som lånar för att finansiera miljöåtgärder är inte heller transparent och känd på förhand. Trots detta får ett beslut om godkännande anses innebära en potentiell fördel för mottagaren, och om detta incitament saknades skulle ingen vara villig att ansöka om godkännande. Det bör därför finnas bestämmelser om återkallelse av ett beslut om godkännande, under vissa förutsättningar, exempelvis att sökanden har lämnat orik- tiga uppgifter eller om villkoren för godkännande är uppfyllda. För kreditinstitutens del är det viktigt att de underrättas av om en återkallelse. Detta eftersom kontoförande institut enligt lagen om miljösparkonto kommer att behöva uppfylla ett matchningskrav mellan in- och utlåning i miljösparsystemet. Instituten ska också vara skyldiga att föra register över miljömålskrediter. Om ett beslut om godkännande återkallats är en kredit som finansierat den godkända åtgärden inte längre en miljömålskredit och ska inte stå kvar i registret. Även som har tillsyn bl.a. över att matchningen efterlevs, ska underrättas om en återkallelse. Att ett godkännande återkallas kan få konsekvenser för den som beviljats godkännandet, om denne har finansierat en åtgärd med en miljömålskredit. Det bör därför finnas möjlighet för att i stället för att återkalla ett godkännande meddela varning om det bedöms tillräckligt. En bestämmelse om möjlighet att ingripa genom att återkalla ett beslut om godkännande eller meddela varning tas in i 13 § i den nya lagen om godkända miljömålsåtgärder. 11.5EU-rättsliga förutsättningar och förslagets förenlighet med EUF-fördraget antog riktlinjer för skattepolitiken4. Av riktlinjerna framgår att en viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med , bl.a. med avseende på de bestämmelser om fri rörlighet och förbud mot statligt stöd som följer av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget). I förslaget ingår nya skatteregler för privatpersoner som sparar i miljösparkonto. De föreslagna reglerna är mindre betungande än vad som gäller enligt allmänna kapitalbeskattningsregler. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15: FiU20, rskr. 2014/15:254. effekten av de nya skattereglerna är, i ett senare led, att öka investeringarna i åtgärder med verifierad positiv effekt på de svenska miljömålen. Förhållandet mellan sådana regler och internationella åtaganden är komplicerat, och prövningen mot är av delvis olika karaktär beroende på vilka frågor det gäller. Vissa frågor gäller hur reglerna ska utformas, t.ex. i fråga om vilka krav på verksamhet i som kan ställas utan att komma i konflikt med den rätt till fri rörlighet som följer av Lissabonfördraget. Dessa frågor behandlas nedan i avsnitt 11.5.1. En annan och större fråga är bestämmelsernas förenlighet med . Om det förslag som lämnas utgör ett sådant statligt stöd som måste anmälas till och godkännas av EU- kommissionen innan det kan genomföras, ska förslaget enligt utredningsdirektiven utformas och motiveras så att det bedöms kunna godkännas. I avsnitt 11.5.2–11.5.4 redogörs för nuvarande regelverk för statsstöd, tillämpliga riktlinjer och undantag samt regler om anmälan av stöd. Utredningens bedömning av förslagets förenlighet med statsstödsreglerna behandlas i avsnitt 11.5.5. 11.5.1Förslagets förenlighet med de fria rörligheterna Bedömning: De föreslagna bestämmelserna om skattereduktion för grönt sparande m.m. är förenliga med regler om fri rörlighet. Utredningens förslag till skattereduktion för grönt sparande Alla åtgärder från medlemsstaternas sida som förbjuder, försvårar eller gör det mindre attraktivt att utöva de fria rörligheterna anses utgöra en inskränkning. Den åtgärd som är föremål för bedömning är införandet av särregler för beskattning av grönt sparande. Reglerna innebär att privatpersoner som sparar på miljösparkonto beskattas lindrigare än vad som är fallet vid konventionellt kontosparande. Den föreslagna skattelättnaden innebär i sig inget gränsöverskridande moment, utan riktar sig till skattebetalare i . Syftet med skattelättnaden är att öka investeringarna i åtgärder med verifierad effekt på de svenska miljömålen. Företag som lånar för att finansiera sådana åtgärder kan under vissa förutsättningar få tillgång till miljömålskrediter genom det föreslagna miljösparsystemet. Förslaget innebär i denna del ingen begränsning till inhemska aktörer. För att erhålla en miljömålskredit krävs dock att det aktuella företaget först ansöker hos om godkännande för en åtgärd som bidrar till att uppnå de svenska miljömålen. Därutöver krävs att åtgärden finansieras med ett lån hos ett svenskt kreditinstitut eller ett utländskt kreditinstitut med filial i . Dessa moment skulle i praktiken kunna innebära en administrativ nackdel för utländska företag. Förslaget innebär dock inte att mer betungande krav ställs på utländska företag än inhemska. Några negativa effekter på utländska företag som verkar på den svenska marknaden i förhållande till de svenska förutses därmed inte. Utredningens förslag till miljösparkonto Att bedriva finansieringsrörelse är i sig en tillståndspliktig verksamhet. För både svenska och utländska kreditinstitut med filial i gäller därför att den nu aktuella verksamheten med miljösparkonto medför en dubbel tillståndsplikt. Den dubbla tillståndsplikten, kravet på att utländska kreditinstituts verksamhet med miljösparkonto ska bedrivas från filial i och omfattas av en insättningsgaranti motsvarande den svenska, skulle kunna anses innebära inskränkningar av etableringsrätten. Syftet med de föreslagna bestämmelserna är dock att upprätthålla ett högt konsumentskydd i en skattegynnad sparprodukt där transparens är av vikt för legitimiteten i systemet. För det ändamålet krävs en särskild tillståndsprövning av de aktörer som på frivillig basis vill delta i systemet, samt att nödvändig löpande tillsyn därefter kan utföras. Bestämmelserna är utformade så att samma krav ställs på svenska och utländska aktörer avseende kravet på tillstånd, nivån på tillsynen och skyddet för spararnas insättningar. Sammantaget bedömer utredningen därför att den föreslagna regleringen uppfyller kraven på proportionalitet och icke-diskriminering samt att den är nödvändig för att uppnå syftet med förslaget. 11.5.2Allmänt om statligt stöd De svenska reglerna på den direkta skattens område påverkas inte bara av direktiv och av EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital, utan även av fördragets bestämmelser om statligt stöd. Dessa bestämmelser finns i artiklarna 107– 109.Av artikel 107.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion inte är tillåtet om det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Artikeln innehåller således ett generellt förbud mot statliga stöd. Med statligt stöd avses bidrag i form av direkta överföringar, men också att en stat avstår från krav på vissa företag som den ställer på andra. Gynnande särregler på skatteområdet kan därför innebära statligt stöd. För att det ska vara frågan om ett statligt stöd krävs också att åtgärden gynnar vissa företag eller viss produktion. Åtgärden ska ge en ekonomisk fördel för mottagare och den ska vara selektiv. I artikel 107.2 och 107.3 redovisas undantag från detta förbud. Enligt artikel 108.3 i fördraget ska kommissionen underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut (genomförandeförbudet). Statsstöd som lämnas i strid med genomförandeförbudet är olagligt enligt lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. 11.5.3Anmälan av stöd till kommissionen och undantag från anmälningsskyldigheten Nya stödordningar, t.ex. skatteregler som innebär att vissa företag gynnas, ska anmälas till kommissionen, som gör en preliminär granskning och fattar beslut. Beslutet kan innebära att åtgärden inte anses utgöra något stöd eller att den innefattar ett stöd, men är förenlig med den inre marknaden. Med stöd av artikel 109 i EUF-föredraget har kommissionen bemyndigats att anta förordningar om undantag från anmälningsskyldigheten. har också antagit riktlinjer, rekommendationer, tillkännagivanden och meddelanden för att underlätta tolk- ningen och tillämpningen av statsstödsreglerna. En sådan förordning5 om undantag från anmälningsskyldigheten finns för stöd av mindre betydelse. Där finns bestämmelser som innebär att stöd som understiger för en stödtagare av tre beskattningsår under vissa ytterligare förutsättningar inte behöver anmälas. Andra rättsakter som innehåller undantag från genomförandeförbudet är kommissionens gruppundantagsförordningar. Enligt den s.k. allmänna gruppundantagsförordningen6, förklaras vissa kategorier av stöd förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. I den finns bl.a. regler om statligt stöd som syftar till att öka tillgången på riskkapital, statligt stöd till forskning, utveckling och innovation samt statligt stöd för miljöskydd. För stöd som uppfyller samtliga kriterier i den allmänna gruppundantagsförordningen gäller att stödet är tillåtet och att någon anmälan till kommissionen inte behöver göras innan stödet genomförs. Motsvarande gruppundantagsförordningar finns för jordbruks- och skogsbrukssektorn samt för fiskerisektorn. I meddelanden och riktlinjer som kommissionen har utfärdat beskriver kommissionen hur man avser att tillämpa artikel 107.3 i EUF- fördraget. Sådana riktlinjer har kommissionen utfärdat för bedömning av stöd på en rad olika områden, bl.a. för riskfinansieringsinvesteringar, för stöd till forskning, utveckling och innovation, för stöd till miljöskydd och energi samt för regionalstöd m.m. Om en stödåtgärd inte kan hänföras till någon av kommissionens förordningar eller riktlinjer prövar kommissionen åtgärden direkt mot fördraget. Oavsett om åtgärden omfattas av kommissionens riktlinjer eller inte måste åtgärden anmälas och godkännas av kommissionen innan den kan genomföras av medlemsstaten. 5Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 6Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 11.5.4Principerna för kommissionens bedömning av ett stöds förenlighet med fördraget En förutsättning för att kommissionen ska kunna godkänna ett statligt stöd är att det bidrar till att uppnå något av fördragets målsättningar. Fördelarna med stödet måste även uppväga nackdelarna som följer av snedvridningen av konkurrensen. Denna bedömning kallas avvägningstestet. Avvägningstestet består av tre delar. Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse ska identifieras (likvärdighetsmål eller effektivitetsmål). Stödet ska vara utformat så att det bidrar till att målet nås (stödet ska ha incitamentseffekt). Slutligen ska de positiva effekterna av stödet överväga de negativa effekterna (stödet ska vara proportionerligt och inte mer konkurrenssnedvridande än nödvändigt). Ett eventuellt stöd måste skapa incitament för mottagaren att göra något annat än vad mottagaren normalt gör inom ramen för sin verksamhet för att kunna godkännas av kommissionen. 11.5.5Förslagets förenlighet med statsstödsreglerna Bedömning: De föreslagna bestämmelserna om skattereduktion för grönt sparande m.m. är förenliga med regler om statligt stöd. Den åtgärd som föreslås innebär att en skattereduktion införs för grönt sparande, dvs. sparande på miljösparkonto. Genom införandet av åtgärden går den svenska staten miste om skatteintäkter, givet antagandet att samma sparare skulle ha förlagt samma mängd pengar i annat sparande som beskattas enligt gängse bestämmelser. Syftet med åtgärden är att öka företagens investeringar i projekt med verifierad positiv effekt på de svenska miljömålen. En prövning av den föreslagna åtgärden måste enligt utredningens mening göras i tre nivåer, hos de privatpersoner som sparar i miljösparkonton, hos de kontoförande instituten som förväntas kanalisera spararnas insatta medel till företag, samt i sista hand hos de företag som lånar för att finansiera godkända miljöåtgärder. Åtgärden innebär i den första nivån att privatpersoner som sparar på miljösparkonto har rätt till skattereduktion. Eftersom åtgärden på denna nivå är generell och inte riktar sig till företag utgör den inte Eftersom den som sparar på miljösparkonto får en skattereduktion kan det tänkas att spararen är villig att acceptera en något lägre avkastning, eller att betala avgifter för kontot. Därefter ska bedömas om åtgärden innebär statligt stöd i nivå två, till de kontoförande instituten. Förslaget uppställer inte något krav på att ett kontoförande institut måste vara verksamt under ett särskilt banktillstånd, utan bara att institutet ska ha inlåning från den svenska allmänheten och självständigt kunna lämna krediter till näringsidkare. Det är därmed fråga om ett öppet förfarande där samtliga och utländska kreditinstitut med filial i kan ansöka om tillstånd att delta. Skattereduktionen till spararna innebär att ett kontoförande institut som frivilligt väljer att delta i systemet har möjlighet, men ingen skyldighet, att differentiera prissättningen på miljösparkonton i förhållande till andra inlåningskonton. Utredningens förslag innebär vidare att det är upp till de kontoförande instituten att själva välja marknadsmässig prissättning på krediterna till företag som lånar till godkända miljöåtgärder. Däremot måste de kontoförande instituten uppfylla krav på matchning som innebär att institutets miljömålskrediter ska motsvara av värdet på institutets inlåning på miljösparkonton. Under antagandet att sund konkurrens råder i miljösparsystemet, och att trögheten i systemet ligger på utlåningssidan, kommer de kontoförande instituten därför att behöva ha ett marknadsmässigt erbjudande till företagen som lånar till miljömålsåtgärder. Kreditinstituten kommer även att ha kostnader för deltagande i systemet avseende tillståndsprövning, löpande tillsyn, nya kontostrukturer m.m. Årsredovisningar för de gröna banker som deltar i det nederländska systemet visar att lönsamheten är lägre i gröna banker än för jämförbara verksamheter. Vidare kan konstateras att det lågränteläge som etablerats inte ger utrymme för bankerna att i någon högre utsträckning differentiera inlåningsräntor på gröna konton för att på så vis finansiera lånerabatter till gröna projekt. Detta bekräftas av nederländska myndigheter, som i en nyligen utförd analys7 pekar på att den nuvarande låga räntan gör det mycket svårt för gröna banker att få sin verksamhet att gå med vinst. Rabatter till gröna projekt finansieras i stället helt eller delvis av de gröna bankerna själva av främst kommersiella skäl. Man kan därmed anta att de kontoförande instituten inte är direkt ekonomiskt gyn- 7RVO (2019). Politisk utvärdering av förordningen om gröna projekt 2010–2017: Slutrapport. nade av systemet. Då åtgärden enligt utredningens bedömning inte är selektiv och inte heller utgör ett ekonomiskt gynnande bedöms åtgärden i nivå två inte utgöra statligt stöd. Den tredje och sista nivån avser företagen som lånar till godkända miljöåtgärder. För att få möjlighet att ansöka om en miljömålskredit hos ett kontoförande institut måste ett företag först ansöka om godkännande för en miljömålsåtgärd. Ett beslut om godkännande innebär inte i sig någon garanti för att den som beviljats ett godkännande i slutändan kommer att erbjudas förmånlig låneränta avseende en miljömålskredit. Företaget måste först genomgå en sedvanlig kreditbedömning hos ett kreditinstitut som tillhandahåller miljösparkonto. I den slutliga förhandlingen om lånevillkoren mellan kreditinstitutet och företaget kan flera faktorer komma att påverka vilken ränta som företaget slutligen erbjuds. Vidare följer av bedömningen i nivå två att det inte heller förutsätts att en eventuell rabatt som specifikt följer av ett godkännande kommer att finansieras av statliga medel. Åt- gärden innebär därför inte heller statligt stöd till de låntagande företagen. Om förslaget av kommissionen skulle bedömas utgöra statsstöd Om utredningens förslag trots det nu sagda av kommissionen skulle anses utgöra statligt stöd, måste förslaget justeras om det ska garanteras att systemet ska kunna godkännas på förhand. Enligt utredningens bedömning bör då åtgärden i nivå tre, dvs. till företagen som lånar för att finansiera godkända miljöåtgärder, anpassas efter tillämpliga undantag från genomförandeförbudet. Likt det nederländska systemet skulle då kretsen av godkända miljömålsåtgärder främst få sökas inom ramen för den allmänna gruppundantagsförordningen eller motsvarande gruppundantag för jordbruks- och fiskerinäringarna. En sådan utformning skulle sannolikt ha en begränsande verkan på utredningens förslag eftersom gruppundantagen är inte utformade med de svenska miljömålen i åtanke. Inte heller är kommissionens gruppundantagsförordningar och riktlinjer anpassade till den kommande taxonomin. Ett arbete med att uppdatera statsstödsreglerna har dock påbörjats. I detta kapitel redovisas en konsekvensanalys av utredningens förslag (se kapitel 1, 10 och 11) samt ett förslag till finansiering av förslagen. Riktlinjerna i 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474), som hänvisar till 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, har tillämpats för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. En beskrivning av alternativa lösningar som har avfärdats finns i föregående kapitel (se avsnitt 10.4–10.6 samt 10.8). Även en bedömning av om regleringen överensstämmer med, eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen finns i föregående kapitel (se avsnitt 11.5). har i en rapport1 utvärderat utvecklingen av tillståndet i miljön. Utvärderingen visar en positiv trend gällande vissa miljömål som luftkvalitet och försurning. Inom andra områden, exempelvis ekosystemens återhämtning och bevarandet av biologisk mångfald, går utvecklingen däremot åt fel håll. Enligt verkets bedömning är de styrmedel och åtgärder som beräknas finnas på plats till 2020 otillräckliga för att ska nå miljömålen. Utsläppen av växthusgaser behöver minska i snabbare takt än de gjort fram till , de ekologiska sambanden i landskapet behöver stärkas och spridningen av farliga ämnen behöver minska. För att dessa mål ska kunna uppnås måste samhället ställa om. Det innebär i sin tur att investeringar måste styras om. Utredningen har inte kunnat kvantifiera hur stora investeringar som skulle ha behövts genomföras i fram till nu för att ska 1Naturvårdsverket (2019). Fördjupad utvärdering av miljömålen. uppfylla samtliga de av satta miljömålen. Det är inte heller möjligt att förutse storleken av framtida investeringar som krävs för att uppnå målen. Utredningen kan dock konstatera att mycket talar för att betydande investeringar kommer att behövas inom många områden för att miljömålen ska kunna uppnås inom fastställd tid. För att finansiera dessa investeringar kommer det, utöver offentlig finansiering, behövas betydande tillskott av privat kapital. bedömer att framför allt klimatmålet och målet om biologisk mångfald börjar bli akuta att åtgärda. Studier2, genomförda bl.a. av visar på risken att jordklotet har nått s.k. tipping points, dvs. punkter där utvecklingen efter överskridandet av en viss nivå av t.ex. utsläpp inte går att förutsäga. Det anses därför bråttom att vända utvecklingen. För att säkerställa en förändring kommer sannolikt ett stort antal olika policyåtgärder att behöva genomföras. Det är mot den bakgrunden som effekterna av utredningens förslag bör analyseras. 12.2.1Tillgång till grönt sparande har både utbud och efterfrågan på gröna sparprodukter ökat. Då ett stort antal begrepp används inom den finansiella sektorn för sparprodukter som beaktar hållbarhet, är det ofta svårt för konsumenter att utvärdera vad som är det bästa valet. Många skulle därför sannolikt uppskatta införandet av en sparform med god transparens och med statlig uppföljning av att sparmedlen används för det gröna syfte som utlovas. 12.2.2Riskprofil och avgifter för den enskilde En skattereduktion utgör ett positivt finansiellt tillskott för den enskilde. Om sparmedel överförs till miljösparkonto från andra sparprodukter med högre risk och därmed högre potentiell avkastning skulle förslaget dock kunna leda till en negativ finansiell nettoeffekt för den enskilde. I ISK och kapitalförsäkring placeras ofta till- 2Rocha, JC, , G, , Ö, and , S. (2018). Cascading regime shifts within and across scales. Science 362 (6421). gångar med relativt högre risk och därmed högre förväntad avkastning jämfört med bankkontotillgodohavande. Skulle fördelningen mellan innehav på ISK och banktillgodohavandet förändras som en följd av en sådan förskjutning så skulle det kunna ge negativa långsiktiga effekter på avkastningen för den enskilde. Den föreslagna höjningen av beskattningen av investeringssparkonto (ISK) och kapitalförsäkring för att finansiera förslagen skulle kunna förstärka den negativa finansiella nettoeffekten för hushåll. I den utvärdering som genomförts i Nederländerna3 har man räknat med att sparande inom ramen för det gröna sparsystemet medför en kostnad för spararna i form av lägre avkastning än vad som kan förväntas av alternativa sparprodukter. Detta eftersom systemet medvetet är inriktat mot finansiering av åtgärder med relativt låg risk och därmed relativt låg avkastning. Det finns dock skäl som talar mot att införandet av miljösparkonton skulle leda till stora förändringar i allokeringen av hushållens sparande i . En stor del av det svenska sparandet är låst inom ramen för pensionssystemet, antingen som tjänstepension eller premiepension. Hushållens övriga långsiktiga sparande sker till stor del inom ramen för ISK-systemet, som även det har en viss inlåsande effekt. Det är mot den bakgrunden mer sannolikt att delar av de medel som är placerade som inlåning på ett bankkonto kommer att föras över till ett miljösparkonto. I det fallet uppstår ingen alternativkostnad i form av lägre avkastning. Det är inte möjligt att reglera vilka avgifter som kreditinstitut får ta ut av sina kunder för att tillhandahålla miljösparkonto. Det finns därför en risk att bankerna inför högre avgifter än vad som kan anses vara befogat, vilket kan minska den positiva effekten av en skattereduktion.