sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — I direktiven till står uttryckligen att samman- läggningar av kommuner ska vara frivilliga. Trots det kan det vara värt att uppehålla sig vid frågan om frivillighet. I kan man se att frivilliga sammanläggningar inte har lett till de resultat som reger- ingen önskade, eftersom de allra minsta kommunerna med svagast kapacitet har valt att inte läggas samman med en annan kommun. Den danska reformen började med att kommunerna själva skulle ta initiativ till vilka andra kommuner de skulle läggas samman med, men när tidsfristen för frivilliga sammanläggningar gick ut beslutade regeringen om tvingande sammanläggningar.65 Även kommunblocksreformen i började med visst inslag av frivillighet. fattade 1962 beslut om en obligatorisk in- delning i kommunblock men kommunerna skulle själva, i samråd med länsstyrelserna, föreslå den lämpligaste indelningen av dessa kommun- block. Kommunerna skulle också själva besluta om och när kommunerna i blocket skulle läggas samman till en kommun. beslutade riks- dagen att upphäva frivilligheten, och att obligatoriska sammanlägg- ningar skulle vara genomförda . Erfarenheterna både från och från övriga nordiska länder visar alltså att om målet och syftet är att stimulera sammanläggningar så har frivillighet gett ett mycket begränsat resultat i form av sam- manlagda kommuner.66 Det är tydligt att man i olika europeiska länder har valt olika till- vägagångssätt för att reformera kommunstrukturen. I t.ex. Neder- länderna har kommunstrukturen successivt anpassats till nya utma- ningar medan t.ex. det danska och svenska tillvägagångssättet har varit mer omfattande reformer . I Neder- länderna var samverkan mellan kommuner det främsta verktyget för att hantera främst de små kommunernas utmaningar fram till 1990- talet. Det ansågs dock inte räcka till och därför restes krav på att större kommuner skulle skapas. De nederländska kommunerna har därför successivt minskat kraftigt genom samman- 65Sandberg, S. (2016), ”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i ” s. 229–249 i , och Vabo (red.) 66Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . läggningar – från 625 kommuner 1996 till dagens 380 kommuner med i genomsnitt drygt 43 000 invånare.67 14.7Regelverk och processen vid ändrad kommunindelning I 1 kap. 7 § regeringsformen anges att det finns kommuner på regio- nal och lokal nivå.68 I kommunallagen preciseras detta genom bestäm- melsen i 1 kap. 1 § om att är indelat i kommuner och regioner. Vidare gäller enligt 14 kap. 6 § regeringsformen att föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag. Att notera är att det är ändringar i rikets indelning i kommuner som enligt regeringsformen ska regleras i lag. Något krav på hur upp- delningen i kommuner vid varje given tidpunkt ska se ut finns alltså inte i regeringsformen. En förteckning över länen och vilka kommu- ner de omfattar finns dock i regeringens tillkännagivande (2007:229) om länens indelning i kommuner. Lag (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner, (indelningslagen), reglerar frågor om indelningsändringar av kommuner och regioner. Lagen omfattar både mindre indelnings- ändringar, t.ex. justeringar av kommungränser avseende en enskild fastighet, samt större ändringar, t.ex. sammanläggning av kommuner. 14.7.1Ansökan och beslut om indelningsändringar En ansökan om ändring av indelning lämnas till Kammarkollegiet. En fråga om ändring i den kommunala indelningen kan väckas av en kommun eller en medlem av en kommun, som skulle beröras av ändringen. Kammarkollegiet kan dessutom, liksom regeringen och , på eget initiativ ta upp en fråga om indelningsändring.69 Med kommunmedlemmar menas alla som är folkbokförda i kommu- nen, äger fast egendom i kommunen eller betalar kommunalskatt där. Beslutsrätten i fråga om mer omfattande ändringar i den kommu- nala indelningen tillkommer regeringen. Ärenden om mindre indel- 67Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att omorganisera den politiska basorganisationen. 68Någon förteckning över kommuner och regioner finns alltså inte i regeringsformen. Be- greppet ”region” används för övrigt inte alls i regeringsformen, och begreppet ”kommun” syftar alltså genomgående på såväl kommuner som regioner. 69Se 1 kap. 20 § första och andra stycket indelningslagen. ningsändringar beslutas av Kammarkollegiet och i vissa fall av läns- styrelsen. Regeringen får enligt indelningslagen besluta om att ändra i rikets indelning i kommuner. Kammarkollegiet får dock besluta om en in- delningsändring som behövs på grund av oregelbundenhet i indel- ningen eller med hänsyn till fastighetsförhållandena och som inte föranleder ekonomisk reglering mellan kommuner. Om de kom- muner som närmast berörs av en sådan indelningsändring är ense om denna och ändringen avser kommuner i samma län, får dock läns- styrelsen besluta om ändringen.70 I indelningslagen ges en generell rätt till Kammarkollegiet att avslå en ansökan om indelningsändring, om Kammarkollegiet finner att ändringen inte bör ske.71 I förarbetena angavs bl.a. att om det är uppenbart att en ansökan om indelningsändring inte kan bifallas, bör Kammarkollegiet direkt kunna avslå den. Avslagsrätten bör också kunna nyttjas i andra fall när avgörande skäl talar mot en indelnings- ändring och frågan inte är politiskt kontroversiell. Politiskt känsliga ärenden bör alltid underställas regeringens prövning.72 beslut om indelning kan överklagas till Kammar- kollegiet. Kammarkollegiets beslut överklagas till regeringen. Beslut om ändrad länsindelning Regeringen har anfört att även om den anses ha rätt att på egen hand besluta om mindre ändringar i länsindelningen så ska frågor om mera omfattande ändringar underställas . Det gjordes t.ex. vid kommuns ansökan om att få byta län från till län.73 Byte av län kan bli aktuellt i ett ärende om samman- läggning av kommuner t.ex. om kommunerna tillhör olika län och regioner. 70Se 1 kap. 1 § första stycket och 3 § indelningslagen. 71Se 1 kap. 4 § indelningslagen. 1978/79:157 s. 104 2005/06:24. 14.7.2Utredning i ärende om indelningsändring En utredning om en indelningsändring ska omfatta alla omständig- heter som inverkar på frågan. Om indelningsändringen som utred- ningen avser bör föranleda en ändring också i någon annan indelning, ska utredningen omfatta även en sådan ändring.74 I ärenden om sådana indelningsändringar som beslutas av reger- ingen eller Kammarkollegiet, ska Kammarkollegiet göra den utred- ning som behövs. Det kravet finns inte vid avslag med stöd av Kammarkollegiets generella rätt att under vissa omständigheter avslå en ansökan (se ovan). När det bedöms vara lämpligt kan det över- lämnas åt att göra utredningen. Om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet får Kammarkolle- giet uppdra åt en särskild utredare att göra utredningen.75 Vid större utredningar har Kammarkollegiet ibland valt att ge en särskild utredare uppdraget. I fall när regeringen har väckt frågan om en indelningsändring ska göras har det vid ett flertal tillfällen tillsatts särskilda utredare. Vid prövning av frågan om ändring i indelningen i kommuner ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den kommun eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om änd- ringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl.76 Om det inte är kommunen eller regionen som har ansökt om indelningsänd- ringen, har en preliminär remiss inledningsvis skickats av Kammar- kollegiet i syfte att ta reda på berörda kommuners och regioners in- ställning till ändringen, där kommunen, regionen och har i remissen ombetts att yttra sig över den aktuella ansökan. I de fall en berörd kommun eller en berörd region har avstyrkt en före- slagen indelningsändring, eller att en utredning av en sådan ändring ska göras, har ofta ansökan avslagits utan att någon ytterligare utred- ning har gjorts. Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner och regioner som har intresse av frågan.77 Detta innebär enligt förarbetena att samråd inte bara ska ske med kommuner respektive regioner som direkt 74Se 1 kap. 22 § indelningslagen. 75Se 1 kap. 21 § första stycket indelningslagen. 76Se 1 kap. 1 § andra stycket indelningslagen. 77Se 1 kap. 22 § första stycket indelningslagen. berörs av ändringen utan även med kringliggande kommuner och regioner i den mån en ändring kan vara av betydelse för dessa, t.ex. genom att ett mellankommunalt samarbete påverkas.78 Befolkningens önskemål och synpunkter Vid prövning av frågan om indelningsändring ska särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter.79 När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställ- ning. Undersökningen kan göras genom folkomröstning, opinions- undersökning eller något liknande förfarande.80 Om den särskilda utredaren finner skäl till en sådan undersökning, anmäls detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Undersökningen ska göras av . får anlita valnämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras genom detta.81 Enligt förarbetena bör undersökningen inte genomföras förrän ut- redningen framskridit så långt att frågorna blivit ordentligt belysta och information kunnat spridas till dem som ska delta i undersök- ningen. Om befolkningens mening redan står klar, t.ex. för att kom- munen som ett led i sin behandling av frågan har hört befolkningen, behöver inte någon särskild undersökning som regel ske.82 Det van- ligaste i praktiken har varit att kommunerna har genomfört folkom- röstningar och det sedan inte har ansetts finnas skäl för en särskild undersökning. I de fall länsstyrelserna har genomfört undersökningar har det rört sig om opinionsundersökningar.83 Indelningslagens särskiljande av kommunerna genom sina folk- valda representanter, respektive befolkningen kan problematiseras ur ett demokratiskt perspektiv. Fullmäktigeförsamlingarna är valda av och ansvariga inför medborgarna i kommunen. Enligt den repre- sentativa demokratins principer företräder fullmäktige befolkningen och har ansvaret för att tolka den samlade folkviljan i kommunen. 1978/79:157, s. 79Se 1 kap. 1 § andra stycket indelningslagen. 80Se 1 kap. 24 § indelningslagen. 81Se 1 kap. 24 § första och andra styckena indelningslagen. 1978/79:157 s. 117. 83SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå s. 206. I sitt betänkande Ändrad indelning? – En översyn av reglerna för indelningsändringar84 lade fram förslag om bl.a. ändringar i indelningslagen. Det finns enligt två skäl till varför befolkningens in- ställning bör ges särskild tyngd vid indelningsändringar för kommu- ner och regioner. Det första skälet är att indelningsbeslut berör kommun- eller regionmedlemmarnas identitet och samhörighet. Att det finns en känsla av identitet och samhörighet kan enligt kommittén ha stor betydelse för en kommuns och regions legitimitet och möjlighet att genomföra sin politik inom respektive område. Om det saknas en sådan samhörighet kan slitningar mellan olika områden lätt uppstå. Det andra skälet är indelningsbeslutens långsiktiga karaktär. Det innebär att besluten inte bör ändras och inte heller enkelt kan ändras i efterhand. Det är rimligt att beslut som har sådana egenskaper föregås av en omfattande diskussion och att de förankras mer än vad som normalt är fallet. anser att stor vikt bör fästas vid en klart uttryckt folkopinion vid beslut om indelningsändring. Befolkningens inställning måste dock vägas mot andra intressen och faktorer, bl.a. kommunens inställning. Det är dock enligt kommittén inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras, utan avvägningen fordrar en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Kommittén bedömde att de avvägningar som utredande och beslutande myndighet har att göra täcks in av indelningslagen i dess nuvarande utformning. lämnade sitt slutbetänkande Myn- dighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå85 till reger- ingen. Kommittén lämnade förslag om att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i regionindelningen. Enligt kommittén bör inhämtandet av befolkningens synpunkter ske som ett led i den regionala representativa demokratins beredningsprocess 84SOU 2002:33 Ändrad indelning? – En översyn av reglerna för indelningsändringar. 85SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. –inte som en särskild undersökning utförd av en myndighet. På detta sätt kan befolkningens synpunkter vägas in som en del av ett allsidigt beslutsunderlag såväl när fullmäktige ska ta ställning i frågan, som när regeringen ska fatta beslut om en eventuell ändring. Kom- mittén föreslog därför att berörda regioner, som ett led i bered- ningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad regionindelning, som huvudregel ska inhämta synpunkter från sina medlemmar. An- svaret för att detta genomförs ligger hos regionfullmäktige. Reglering av ekonomiska förhållanden Indelningslagen innehåller bestämmelser om hur regleringen av eko- nomin mellan de kommunerna som berörs av en indelningsför- ändring ska ske.86 Enligt indelningslagen ska, när en kommun delas, de inbördes ekonomiska förhållandena mellan kommunerna enligt den nya indelningen regleras. När en del av en kommun överförs till en annan kommun ska sådan reglering ske om en tillgång eller förbindelse, som kan hänföras till den delen bör överföras till den andra kommunen eller om det finns särskilda skäl till reglering. Syftet ska vara att på ett ändamålsenligt och skäligt sätt fördela kom- munens förmögenhet eller en del av denna. Den ekonomiska regler- ingen fastställs av regeringen, när beslutet om indelningsändringen meddelas. Om kommunerna är ense om regleringen bör denna fast- ställas.87 När en kommun läggs samman med en annan kommun, övergår kommunens tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser till den kommun som bildas genom sammanläggningen.88 När den nya kommunindelningen börjar gälla Av indelningslagen följer att kommunsammanläggningar träder i kraft året då det hållits allmänna val.89 Med fyra- åriga mandatperioder innebär det att nästa tillfälle då en samman- slagning av kommuner kan träda i kraft är . 86Se 1 kap. 6–10 § § indelningslagen. 87Se 1 kap. 6 § första och andra styckena indelningslagen. 88Se 1 kap. 9 § indelningslagen. 89Se 1 kap. 12 § första stycket indelningslagen. beslut om indelningsändring av större omfattning ska i regel med- delas senast innan ändringen ska träda i kraft90. En ändring som ska träda i kraft måste alltså beslutas av regeringen senast . Om en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas, eller om ändringen annars är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäk- tige, ska regeringen bestämma att kommunen enligt den nya indel- ningen ska företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring.91 Indel- ningsdelegerade och deras ersättare väljs bland dem som är leda- möter eller ersättare i fullmäktige i ändringsberörda kommuner och regioner.92 14.7.3Antal indelningsärenden hos Kammarkollegiet Det har inte skett någon kommunsammanläggning i . Däremot har det skett kommundelningar och mindre justeringar av kommungränser. kom det inte in något ärende till Kammarkollegiet om indelningsändring och var det två ärenden som inkom. Det är två per- soner hos Kammarkollegiet som handlägger ärenden om indelnings- ändring när sådana förekommer.93 Det finns mycket som talar för att det behövs någon form av pro- cessledning inför beslut om eventuell sammanläggning av kommu- ner. Som tidigare nämnts visar erfarenheter från t.ex. på värdet av processledning vid genomförandet av kommunsamman- 90Se 1 kap. 12 § andra stycket indelningslagen. 91Se 1 kap. 17 § indelningslagen. 92Se 3 kap. 5 § andra stycket indelningslagen. 93Enligt uppgift från Kammarkollegiet vid telefonsamtal . läggningar.94 Det handlar då främst om processledning när det gäller att undersöka möjligheter till respektive hinder inför en samman- läggning. Processledning efter att ett beslut om sammanläggning har fattats kan ske genom att en indelningsdelegerad har rollen att leda och samordna det praktiska arbetet kring sammanläggningen. Detta har mer ingående beskrivits i föregående avsnitt. Vilken bakgrund och position en processledare lämpligtvis ska ha är en avvägningsfråga och behöver kanske också beslutas från fall till fall. Erfarenheter från , där fylkesmannen (motsvarande lands- hövdingen) fick ett koordineringsuppdrag inför kommunsamman- läggningarna, samt erfarenheter från diskussionerna om samman- läggning av kommunerna på , kan vara till nytta i en fortsatt diskussion om hur en sådan processledning kan utformas. I den norska kommunreformen fick fylkesmannen ansvaret för att koordinera lokala processer i respektive fylke (motsvarande län) i syfte att undersöka möjligheterna för kommunsammanläggningar. Koordineringsansvaret lades alltså hos en statlig myndighet, vilket var ett strategiskt val baserat på erfarenheter från tidigare försök till kommunreform 2003–2004, då ansvaret för processen lades hos de regionala enheterna under kommunernas nationella intresseorga- nisation, Kommunenes sentralforbund (KS).95 Genom att i stället lägga ansvaret för uppdraget hos fylkesmannaämbetet kunde den statliga nivån behålla helhetsansvaret för kommunreformen. I prak- tiken var dock departementets styrning av fylkesmännens samord- ningsarbete marginellt, vilket gav fylkesmännen stor självständighet i tolkningen av uppdraget.96 Regeringen gav fylkesmännen uppdraget och de lokala processerna skulle vara avslutade . De lokala processerna skulle genomföras i nära samarbete med KS och även med i de delar av landet där det var aktuellt.97 94Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . 95Ibid, s. 33. 96Ibid., s. 33. 96 S Endringer i kommunstrukturen. Utgångspunkten för den norska reformen var att sammanlägg- ningar ska vara frivilliga men det fanns också en tydlig ambition att fylkesmännen särskilt skulle följa upp de kommuner som inte i till- räcklig utsträckning tog initiativ till ett lokalt ägarskap för att driva på sammanläggning av den egna kommunen med en eller flera andra kommuner.98 Samtliga kommuner hade ansvar att genomföra lokala processer och utförligt utreda möjligheter till sammanläggningar samt inhämta medborgarnas synpunkter. betonades att om dessa utred- ningar ledde fram till slutsatsen att sammanläggningar inte var aktu- ella var det viktigt att den slutsatsen respekterades. Undantag från principen om frivillighet skulle dock kunna göras i fall där enskilda kommuner inte skulle kunna stoppa sammanläggningar som var ända- målsenliga ur ett regionalt perspektiv.99 Fylkesmännen hade också stöd i processledningsarbetet från Distriktssenteret, som är en statlig myndighet med uppdrag att dels ta fram och sprida kunskap om lokal och regional utveckling, dels fungera som en länk mellan den statliga nivån, kommunerna och fylkeskommunerna. En studie av processen i två fylken, Vestfold och ,100 som är två fylken som i stor utsträckning liknar varandra, visar att fylkes- männen i dessa två fylken i liten utsträckning använt sig av aukto- ritativa styrmedel, dvs. någon form av krav eller reglering. Ett exem- pel i var att kommunerna när de ansökte om ekonomiskt stöd, var skyldiga att återrapportera till fylkesmannen hur de sedan arbetade med reformen. Fylkesmännen har i stället använt sig av in- formationsspridning, gemensamma möten och sammankomster samt ekonomiska incitament.101 Processerna i de båda fylkena följde i stora drag samma mönster. En skillnad mellan de två fylkena var dock att fylkesmannen i Vestfold var mer fokuserad på att driva på processen, medan det i var större fokus på att ta fram ett gediget faktaunderlag. I studien framkommer att fylkesmannen i Vestfold formulerade skälet till varför man i Vestfold inte ville fokusera på (ytterligare) utred- ningsarbete på följande sätt: 96 S Endringer i kommunstrukturen. 96 S Endringer i kommunstrukturen, s. 25. 100Vestfold och ligger på varsin sida om i närheten av . 101Grønli , A. (2016), ”Fylkesmannens rolle i kommunereform” i , J.E., , J. och Vabo, S.I. (red.) Kommunereform i perspektiv. I kommunreformen står vi inledningsvis inför två typer av processer; en politisk och en administrativ (…). Många kommuner litar till admini- strativa utredningar för det verkar så neutralt. Så tror kommunerna att det kan hjälpa dem att göra ett val som alla förstår, men det är fel. Bildligt talat så är det ett missförstånd att tro att du kan utreda dig fram till vem du ska gifta dig med. Kommunen måste fatta ett inriktnings- beslut i linje med beslut (…) Detta måste politikerna styra själva, det behövs ingen utredning för det, detta handlar om politik och lokalt ledarskap. Politikerna måste också gå före i processen och ha en tät dialog med invånarna.102 Betydelsen av fylkesmännens politiska bakgrund lyfts också i studien. Fylkesmannen i Vestfold tillhörde Høyre som i regeringsställning drev igenom reformen, medan fylkesmannen i tillhörde som har ställt sig kritisk till en kommunreform. Studien visar att det i någon utsträckning har påverkat hur de båda fylkes- männen tagit sig an uppdraget. Hur har då utfallet blivit i Vestfold och ? Nio av de elva kommuner som ansökte om sammanläggning före ligger i Vestfold, medan ingen kommun i hade skickat in någon ansökan vid det datumet. En aspekt som också lyfts i studien är fylkesmannens dubbla roll och den inverkan det hade på hur fylkesmännen tog sig an koordi- neringsuppdraget.103 ska ta till vara regionala och lokala önskemål och se till att statlig politik genomförs på regional och lokal nivå. Utgångspunkten var att denna dubbla roll skulle vara till fördel i koordineringsarbetet, eftersom fylkesmannen är van att balansera mellan statliga hänsyn och regionala och lokala intressen. Även om fylkesmannaämbetet i inte är helt och fullt jäm- förbart med de svenska länsstyrelsernas uppdrag så kan erfaren- heterna från vara viktiga att ha med sig i en eventuell utform- ning av ett processtöd vid frivilliga kommunsammanläggningar. Det finns skäl till att skulle kunna spela en liknande roll som processtöd vid frivilliga kommunsammanläggningar i (se kapitel 20). 102Ibid., s. 78. De två kommunerna på , och genom- förde en folkomröstning om sammanläggning av de båda kommunerna. Det sammantagna resultatet blev nej till sammanläggning (övervägande nej i och övervägande ja i ). Valdeltagandet var i och i . De båda kommunerna valde därför att inte gå vidare med processen att lägga samman de två kommunerna. genomförde SKR en utredning om effekterna av en poten- tiell sammanläggning av de två Ölandskommunerna. återupptogs diskussionerna om en eventuell sammanläggning och fattade de båda fullmäktigeförsamlingarna beslut om att en ny folkomröstning om sammanläggning skulle genomföras. För att koordinera och underlätta processen fram till fullmäktigebesluten om folkomröstning beslutade och att anlita en processledare, den tidigare landshövdingen i län . , som valet till , hölls en ny folkomröstning om sammanläggning av de båda kom- munerna på . Resultatet blev än en gång nej, sammantaget i de båda kommunerna röstade nej till sammanläggning och den här gången var resultatet nej i båda kommunerna. Valdeltagandet var också förhållandevis högt, av de röstberättigade sammantaget i båda kommunerna. har följt processen på , eftersom det ger en för utredningen värdefull inblick i en faktisk process. har också för räkning skriftligen beskrivit och gett sin syn på processen. Processledaruppdraget bestod i att förmedla kunskap till medborgarna och de förtroendevalda om kommunernas utmaningar och för- och nackdelar med utgångspunkt i tre olika alternativ: