sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Utredningen betraktar straffskalan i artikeln artikel 30 i Eppo- förordningen som förhållandevis hög och att det kan tala för att det är fråga om utredningsåtgärder som leder till sådana integritetsin- trång som bör lagregleras. Artikel 30 uppställer inget krav på en hög straffskala för att vissa utredningsåtgärder ska kunna begäras eller beordras. Skrivningen i artikeln ställer krav på att de uppräknade åt- gärderna – som är av relativt olika slag, bl.a. beslag, avlyssning av elektronisk kommunikation och spårning – i vart fall ska kunna be- gäras eller beordras när det är fråga om brott med minst fyra års fängelse i straffskalan. Ur ett europeiskt perspektiv är det inte givet att betrakta den angivna straffskalan som särskilt hög. Ordalydelsen av artikel 30.1 Eppo-förordningen bör enligt vår mening tolkas på så sätt att europeiska delegerade åklagare endast ska ha rätt att begära eller beordra (entitled to order or request) vissa åtgärder. Det finns därmed inget krav på att åtgärden faktiskt ska genomföras. Det beror på att en rad villkor kan vara kopplade till åtgärdens genomförande. En läsning av artikelns ordalydelse på såväl svenska som engelska ger därför inget stöd för slutsatsen att teknisk spårning behöver lagregleras i . Åklagare i har tillgång till vad som får anses motsvara det som efterfrågas i artikel 30.1 f, inbegripet i allt väsentligt en mot- svarighet till den i utredningen föreslagna utredningsåtgärden tek- nisk spårning. I praktiken förekommer det relativt sällan att åklagare är involverade i frågor om spårning eftersom det är en metod polisen använder som ett led i utredningsarbetet och inte för att användas som bevisning i domstol. Eppo-förordningen ställer krav på att Eppo i alla sina aktiviteter ska följa Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna samt rättsstats- och proportionalitetsprincipen. Som utred- ningen konstaterar omfattas utredningsmetoden spårning av de ge- nerella bestämmelserna i polislagen (1984:387) om att åtgärden i varje enskilt fall måste vara förenlig med behovs- och proportiona- litetsprinciperna samt inte stå i strid med grundläggande fri- och rät- tigheter. Det är en bedömning som måste göras innan åtgärden kan vidtas, oavsett om begäran kommer från åklagare eller polis. Polis- metodutredningen uttalade i SOU 2010:103 s. 79 bl.a. att dagens svenska reglering när det gäller tekniska spaningsmetoder inte står i direkt strid med kraven i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna (). Mot den bakgrunden står den nuva- rande svenska regleringen rimligen inte i direkt strid med EU:s stad- ga eller de omnämnda principerna. Därför finns inte på den grunden några uttryckliga krav i Eppo-förordningen på svensk lagreglering av teknisk spårning. Det kan finnas skäl, utanför Eppo-förordningen, till att se över regleringen av tekniska spaningsmetoder och spårning, såsom möj- liga behov av en reglering som lever upp till kraven i stadgan och med viss marginal. Den frågan ligger utanför detta särskilda yttrande. Sammanfattningsvis menar vi att skälen bakom en lagreglering av teknisk spårning inte kan vara hänförliga till Eppo-förordningen. Enligt vår mening uppfyller svensk rätt kraven i artikel 30 även om utredningens förslag avseende teknisk spårning inte genomförs. Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) – åtgärder för ett svenskt deltagande har möjlighet att ansluta sig till rådets förordning (EU) 2017/1939 av om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (i direk- tiven benämnd förordningen). En särskild utredare ska föreslå de kompletterande bestämmelser som förordningen ger anledning till. Syftet är att åstadkomma en ändamålsenlig nationell reglering och organisation. •analysera behovet av författningsändringar och andra åtgärder för ett svenskt deltagande i Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo), och •lämna förslag till författningsändringar och andra åtgärder som därmed bedöms nödvändiga. Uppdraget ska redovisas . En självständig åklagarmyndighet inrättas inom EU Skyddet av Europeiska unionens (EU) finansiella intressen har varit en högt prioriterad fråga hos medlemsstaterna. Möj- ligheten att inrätta Eppo infördes genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft . presenterade kommissionen ett förslag till förordning om att inrätta Eppo med uppgiften att bekämpa brott mot EU:s finan- siella intressen (COM(2013) 534 final av Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten). Enligt kommissionen var förslaget nödvändigt eftersom medlemssta- terna inte förmår bekämpa sådana brott på ett tillfredsställande sätt. Förslaget förhandlades –2017. konsta- terade att det inte fanns enhällighet mellan samtliga med- lemsstater, vilket krävdes för att inrätta Eppo enligt det föreskrivna lagstiftningsförfarandet. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) finns emellertid även möjlighet att in- rätta Eppo genom ett så kallat fördjupat samarbete mellan ett begränsat antal medlemsstater. Vid rådets möte för rättsliga och inrikes frågor antog 20 medlemsstater förordningen om inrättande av Eppo inom ramen för ett fördjupat samarbete. deltar inte i det fördjupade samarbetet. Förordningen trädde i kraft . Eppo ska börja sin operativa verksamhet och utföra sina uppgifter som fastställs av kommissionen på grundval av ett förslag från den euro- peiska chefsåklagaren. Tidpunkten får inte vara tidigare än efter datumet för förordningens ikraftträdande. Medlemsstater kan välja att ansluta sig i efterhand till det fördjupade samarbetet med stöd av artikel 331 i EUF-fördraget genom att anmäla en sådan avsikt till rådet och kommissionen. Förordningen blir i så fall tillämplig från och med den dag som anges i ett särskilt beslut som berör den anslu- tande medlemsstaten. Beslutet kan även omfatta de övergångsåtgär- der som är nödvändiga för tillämpningen av redan antagna akter inom ramen för det fördjupade samarbetet. Genom förordningen inrättas Eppo som ett unionsorgan. Eppo ska utöva sin behörighet i fråga om brott som begås efter den dag då förordningen trädde i kraft. Eppo kommer att fungera som en själv- ständig myndighet med ett centralt huvudkontor i och med lokal åklagarrepresentation i varje deltagande medlemsstat. Eppo ska ha primär behörighet att utreda och väcka åtal för brott mot EU:s finansiella intressen i enlighet med och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unio- nens finansiella intressen (SEFI-direktivet). Exempel på brott som faller inom Eppos behörighet är bedrägeri, penningtvätt, korruption, mutbrott och momsbedrägerier som omfattar mer än och där effekten av brotten påverkar unionens budget. Eppo ska ha företräde framför medlemsstaterna att utreda och väcka åtal för de brott som faller inom dess behörighet. Utredningar och åtal som avser brott mot EU:s finansiella intres- sen handläggs av svenska åklagare vid med biträde av bl.a. finns ingen funktion på EU-nivå som kan inleda brottsutredningar eller lagföring av brott i medlemsstaterna. Eppo kommer att samarbeta med andra institutioner, byråer och organ i EU, bl.a. Europeiska unionens byrå för straffrättsligt sam- arbete (Eurojust), Europeiska byrån för bedrägeribekämpning () och Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämp- ning (Europol) samt med de medlemsstater som står utanför Eppo. Eppo får även upprätta samarbeten med myndigheter och organisa- tioner utanför EU. Uppdraget att göra det möjligt för att delta i Eppo Förordningen är direkt tillämplig och till alla delar bindande för de medlemsstater som deltar i Eppo. För det fall ansluter sig till Eppo blir förordningen direkt tillämplig också i . Nationell lag- stiftning ska tillämpas om det inte finns särskild reglering i förord- ningen. Något nationellt införlivande av förordningen är inte tillåtet. Förordningen kan dock behöva kompletteras med svenska bestämmel- ser och anpassningar kan behöva göras i befintliga författningar. Dess- utom kan det behöva vidtas andra, exempelvis organisatoriska, åtgärder. •med utgångspunkt i de bestämmelser som finns i förordningen och i de eventuella delegerade akter som antagits av kommissio- nen i enlighet med förordningen, analysera vilka författningsänd- ringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att ska kunna ansluta sig till förordningen och fullt ut delta i Eppos verk- samhet, och •lämna nödvändiga författningsförslag och förslag till andra åtgär- der som bedöms nödvändiga och ändamålsenliga. Placering av de europeiska delegerade åklagarna och åklagarrollen Åklagarna inom Eppo består av en chefsåklagare, en europeisk åkla- gare från respektive medlemsstat, varav två utnämns till biträdande chefsåklagare, och minst två europeiska delegerade åklagare i varje medlemsstat. De tre förstnämnda kategorierna är del av den centrala nivån som arbetar tillsammans i . De europeiska delege- rade åklagarna utgör den decentraliserade nivån med placering i med- lemsstaterna. Åklagarna inom Eppo har inte en sådan självständig ställning som svenska åklagare har utan lyder under åklagarna på den centrala nivån som i sin tur är organiserade i de s.k. permanenta avdel- ningarna som består av en ordförande och två ledamöter. De perma- nenta avdelningarna har ett huvudansvar för att kontrollera, samordna och leda utredningar och lagföring inom Eppo. Det finns utförliga bestämmelser om den europeiska åklagarmyndighetens ställning och struktur i förordningen (artiklarna 8–13). De europeiska delegerade åklagarna ska agera på Eppos vägnar i sina respektive medlemsstater och ha samma befogenheter som nationella åklagare, utöver och med förbehåll för de särskilda befo- genheter och den särskilda ställning som tillkommer dem enligt för- ordningen. De europeiska delegerade åklagarna ska ansvara för de utredningar och lagföringar som de har inlett, tilldelats eller över- tagit. Det ska vidare finnas övervakande europeiska åklagare som ska övervaka de ärenden som bedrivs av de europeiska delegerade åkla- garna i den europeiska åklagarens ursprungsmedlemsstat. Den euro- peiska åklagare som nominerats av ska alltså övervaka ärenden som bedrivs av europeiska delegerade åklagare i . Den över- vakande europeiska åklagaren kan ta över utredningar under vissa förutsättningar (artikel 28 punkt 4 i förordningen). Även andra euro- peiska åklagare kan undantagsvis ta över en utredning. När de europeiska delegerade åklagarna agerar inom ramen för sitt uppdrag i enlighet med förordningen ska de vara oberoende av nationella åklagarmyndigheter och inte ha några skyldigheter gente- mot dessa. De europeiska delegerade åklagarna får även utöva verk- samhet som nationella åklagare i den utsträckning som detta inte hindrar dem från att fullgöra sina skyldigheter enligt förordningen. Under en utredning ska de europeiska delegerade åklagarna ha samma rättigheter att anlita nationella myndigheter för olika utrednings- åtgärder som en nationell åklagare. Det innebär att exempelvis Polis- myndigheten har att förhålla sig till Eppo på i huvudsak samma sätt som till nationella åklagarmyndigheter. De europeiska delegerade åklagarna ska även förses med de resurser som de behöver för att full- göra sina uppgifter enligt förordningen och för att vara integrerade i de nationella åklagarmyndigheterna. I finns enligt 7 kap. allmänna åklagare, biträdande åklagare, extra åklagare och särskilda åklagare. I åklagar- väsendet ingår och . Justitiekanslern och ombudsmän är särskilda åklagare. För deras åklagarverksamhet gäller särskilda föreskrifter. En uppgift för utredaren i denna del är även att föreslå vid vilken befintlig svensk myndighet de europeiska delegerade åklagarna ska placeras. Överväg- andena ska, när det gäller delegerade åklagare, ta sin utgångspunkt i den nuvarande strukturen. •föreslå vid vilken befintlig svensk myndighet de europeiska dele- gerade åklagarna ska placeras, •analysera hur Eppo-åklagarnas roll, särskilt de europeiska dele- gerade åklagarnas, förhåller sig till svensk rätt, •lämna nödvändiga författningsförslag, och •lämna förslag till andra åtgärder som bedöms nödvändiga. Utnämning och avsättning av åklagare, disciplinära åtgärder och tillsyn Det finns utförliga bestämmelser i förordningen om utnämning och av- sättning av åklagare, disciplinära åtgärder och tillsyn (artiklarna 14–17). Medlemsstaterna ska i huvudsak nominera kandidater till åklagare vid Eppo som sedan tillsätts enligt särskilda procedurer. ska det finnas en nära koppling mellan medlemsstaternas rättsväsen- den och Eppo. De europeiska delegerade åklagarna ska exempelvis med uppdraget för Eppo vara aktiva medarbetare i med- lemsstaternas åklagarväsende. Åklagare inom Eppo ska dock, när de utför uppgifter för Eppo, agera uteslutande i EU:s intresse och var- ken begära eller följa instruktioner från några nationella myndighe- ter. En medlemsstat får inte avsätta eller vidta disciplinära åtgärder mot en europeisk delegerad åklagare med hänvisning till skäl som hör samman med hans eller hennes skyldigheter enligt förordningen, utan samtycke från den europeiska chefsåklagaren. Vidare gäller pro- tokollet om Europeiska gemenskapens immunitet och privilegier för Eppo och dess anställda (artikel 96 i förordningen). Detta innebär att åklagare inom Eppo inte på samma sätt som svenska åklagare står under riksåklagarens, , Justitiekanslerns eller Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn när de utför Eppo- uppgifter. Bestämmelserna i förordningen på området är visserligen utför- liga men inte heltäckande och ansvarsfördelningen framgår inte med tillräcklig tydlighet. Gränsdragningen mellan och svenska myndigheters respektive Eppo och EU:s möjligheter att utöva till- syn, vidta disciplinära åtgärder och väcka frågan om straffrättsligt ansvar m.m. behöver analyseras. Detta väcker frågor om anställnings- och arbetsvillkor samt arbets- miljö. De europeiska delegerade åklagarna ska vara placerade i med- lemsstaterna och aktiva medarbetare i det nationella åklagarväsendet. ska de vara anställda av Eppo (artiklarna 96 och 97 i för- ordningen) som är en självständig myndighet. •föreslå en ordning för nominering av svenska kandidater till pos- terna som delegerade åklagare inom Eppo, •analysera vad ett deltagande i Eppo skulle innebära i fråga om den svenska arbetsrättsliga regleringens tillämpning när det gäller de delegerade åklagarna som offentligt anställda, •undersöka och klargöra behovet av anpassningar av svensk rätt till förordningens bestämmelser, lämna nödvändiga författnings- förslag, och •lämna förslag till andra åtgärder som bedöms nödvändiga. I möjligaste mån ska ändringar undvikas i arbetsrättslig lagstiftning såsom lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Eppos rätt att ta över och inleda utredningar De medlemsstater som deltar i Eppo avsäger sig beslutanderätten när det gäller utredning och lagföring av brott som faller inom Eppos materiella och territoriella behörighet (artiklarna 22 och 23 i förord- ningen). Eppo ska ha rätt att inleda, ta över och genomföra förunder- sökning i för sådana brott (artikel 24–28 i förordningen). Svenska åklagare får inleda förundersökning för brott inom Eppos behörighet, men måste då informera Eppo som kan ta över utred- ningen. Vidare kan Eppo hänskjuta ett ärende till behöriga nationella myndigheter (artikel 34 i förordningen). Det förutsätts alltså ett nära samarbete mellan Eppo och berörda svenska myndigheter, såsom , , och Polis- myndigheten. •göra en analys av hur samarbetet bör regleras och organiseras och •lämna nödvändiga författningsförslag och förslag till andra åtgär- der som bedöms nödvändiga. Tillgång till utredningsåtgärder och andra åtgärder De europeiska delegerade åklagarna ska ha rätt att begära eller be- sluta om alla de åtgärder som är tillgängliga för nationella åklagare (artikel 30 punkt 4 i förordningen). Även europeiska åklagare ska ha den möjligheten i särskilda fall. Förordningen räknar också upp ett antal utredningsåtgärder som måste finnas tillgängliga i medlems- staterna för utredningar, t.ex. husrannsakan och beslag, men även mer ingripande tvångsmedel som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (artikel 30 i förordningen). Svenska åklagare bedöms ha tillgång till de utredningsåtgärder och tvångsmedel som nämns i förordningen. Förutsättningarna för när tvångsmedel, t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, ska få användas utgår i förordningen från ett visst minsta straffmaximum. I används i stället ett visst straffminimum. är det tydligt att medlems- staterna inom vissa ramar får förena utredningsåtgärder med nationella villkor. Särskilt några av de mer ingripande tvångsmedlen får förenas med nationella villkor som kan medföra ytterligare begränsningar för när de kan användas. Införandet av ett visst straffminimum torde kunna betraktas som ett sådant tillåtet villkor. •analysera behovet av kompletterande bestämmelser i svensk rätt, •lämna nödvändiga författningsförslag, och •lämna förslag till andra åtgärder som bedöms nödvändiga. Gränsöverskridande utredningar och gränsöverskridande överlämnande De europeiska delegerade åklagarna ska verka i nära samarbete med varandra genom att biträda och regelbundet rådgöra med varandra i gränsöverskridande fall. När en åtgärd behöver vidtas i en annan med- lemsstat än den handläggande europeiska delegerade åklagarens med- lemsstat ska den delegerade åklagaren besluta om att anta den nöd- vändiga åtgärden och anvisa den till en europeisk delegerad åklagare som finns i den medlemsstat där åtgärden behöver vidtas. Om dom- stols godkännande krävs för åtgärden enligt lagstiftningen i den biträ- dande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat ska den biträ- dande europeiska delegerade åklagaren inhämta det godkännandet i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstaten. Den behöriga per- manenta avdelningen ska i den utsträckning som krävs höra de euro- peiska delegerade åklagare som berörs av ärendet och i enlighet med nationell rätt och förordningen avgöra om och när den efterfrågade anvisade åtgärden ska vidtas av den biträdande europeiska delegerade åklagaren (artiklarna 31–32 i förordningen). Den europeiska delegerade åklagaren får begära att den misstänkte eller tilltalade anhålls eller häktas i enlighet med den nationella lag- stiftning som är tillämplig på liknande nationella ärenden. I de fall det är nödvändigt att anhålla och överlämna en person som inte befinner sig i den medlemsstat där den europeiska delegerade åklagaren finns ska åklagaren utfärda, eller begära att den behöriga myndigheten i den medlemsstaten utfärdar, en europeisk arresteringsorder i enlighet med rådets rambeslut /584/RIF av om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (arti- kel 33 i förordningen). I förordningen finns även bestämmelser om förbindelser med medlemsstater i EU som inte deltar i det fördjupade samarbetet om inrättandet av Eppo (artikel 105). Om det inte finns något rättsligt instrument om straffrättsligt samarbete och överlämnande mellan Eppo och de behöriga myndigheterna i de medlemsstater i EU som inte deltar i Eppo, ska medlemsstaterna anmäla Eppo som en behörig myndighet vid tillämpning av de tillämpliga unionsakterna om straff- rättsligt samarbete i ärenden som omfattas av Eppos behörighet, i sina förbindelser med dessa medlemsstater. Vidare finns det bestämmelser om förbindelser med tredjeländer och internationella avtal i förordningen (artikel 104). Den europeiska delegerade åklagaren får under närmare angivna omständigheter ut- nyttja de befogenheter som nationella åklagare i hans eller hennes medlemsstat har att begära rättslig hjälp i brottmål från myndigheter i tredjeländer, på grundval av internationella avtal som ingåtts i den medlemsstaten eller tillämplig nationell lagstiftning och, där så krävs, genom de nationella behöriga myndigheterna. Om det är nödvändigt att begära utlämning av en person får den europeiska delegerade åklagaren begära att den behöriga myndigheten i hans eller hennes medlemsstat utfärdar en begäran om utlämning i enlighet med till- lämpliga fördrag eller tillämplig nationell lagstiftning. •analysera behovet av anpassningar av svensk rätt till förordningens bestämmelser, •lämna nödvändiga författningsförslag, och •lämna förslag till andra åtgärder som bedöms nödvändiga. Beslut som fattas av Eppo ska som huvudregel prövas av nationella domstolar i enlighet med nationell rätt i den medlemsstat där ett ärende handläggs av en europeisk delegerad åklagare. Förordningen innehåller bestämmelser om lagföring vid nationella domstolar (arti- kel 36). Åtal som väcks av Eppo ska prövas vid nationella domstolar. Så fort ett beslut har fattats om i vilken medlemsstat talan ska väckas, ska det utifrån nationell lagstiftning fastställas vilken nationell dom- stol i den medlemsstaten som är behörig. ska ha över- prövningsrätt när det gäller vissa beslut (artikel 42 i förordningen). •analysera behovet av kompletterande bestämmelser i svensk rätt, •lämna nödvändiga författningsförslag, och •lämna förslag till andra åtgärder som bedöms nödvändiga. Behandling av information och dataskydd Eppo ska kunna få all relevant information från nationella databaser för brottsbekämpning och andra relevanta myndighetsregister på samma villkor som gäller enligt nationell lagstiftning i liknande ären- den. Eppo ska även inrätta ett ärendehanteringssystem där frågor om europeiska delegerade åklagares tillgång till uppgifterna ska regleras i nationell rätt (artiklarna 43–46 i förordningen). Det finns också om- fattande bestämmelser om dataskydd och behandling av personupp- gifter i förordningen (artiklarna 47–89). Behandlingen av personupp- gifter ska stå under tillsyn av Europeiska datatillsynsmannen som också ska ha ett nära samarbete med nationella tillsynsmyndigheter. •analysera behovet av anpassningar av svensk rätt till förordningens bestämmelser, •lämna nödvändiga författningsförslag, och •lämna förslag till andra åtgärder som bedöms nödvändiga. Förordningen innehåller bestämmelser med hänvisning till nationella regler om förenklat åtalsförfarande på grundval av villkor som av- talats med den misstänkte (artikel 40). •analysera om förfarandet kan hänföras till befintliga möjligheter i såsom utfärdande av strafföreläggande, och i förekom- mande fall redovisa hur, •lämna nödvändiga författningsförslag, och •lämna förslag till andra åtgärder som bedöms nödvändiga. I uppdraget ingår inte att överväga eller lämna förslag till införandet av någon ny möjlighet till förenklad lagföring. Utredaren har möjlighet att inom de ramar som anges i de allmänna utgångspunkterna ta upp och analysera även andra frågeställningar som är relevanta för uppdraget. Om utredaren kommer fram till att det krävs eller är lämpligt med kompletterande bestämmelser eller andra åtgärder i andra delar än de som ska utredas särskilt, ska sådana föreslås. Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om för- slagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska ut- redaren föreslå hur dessa ska finansieras. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom och EU samt i andra medlems- stater. Under genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med de brottsbekämpande myndigheterna, andra berörda myndigheter, relevanta organisationer och, vid behov, med företrädare för arbets- marknadens parter. Uppdraget ska redovisas . Rådets förordning (EU) 2017/1939 av om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten Europeiska unionens officiella tidning L 283/1 RÅDETS FÖRORDNING (EU) 2017/1939 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten