sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Kostnad grundskola 1–9, riket Kronor per elev 2018 Kostnad, kr/elev Resurser som antas ha begränsad anpassningsbarhet Resurser som antas vara helt rörliga Lokalkostnader är en resurs som av naturliga skäl kan antas ha en hög grad av tröghet, men även undervisningskostnaderna (löne- kostnad för lärare och rektor), elevhälsa och övrigt är poster som rimligen inte kan anpassa sig helt och hållet till elevantalet. Även skolmåltider och lärverktyg kan naturligtvis ha inslag av fasta kost- nader som inte anpassas efter elevantalet, men utredningen bedömer att de kostnaderna i hög grad är möjliga att anpassa efter verksam- hetsvolymen. Nedan redovisas resultat för följande två scenarier med olika antaganden om grad av anpassningsbarhet för de resurser vi antar har en viss tröghet i anpassningen. •Lokalkostnader kan anpassas till och är alltså relativt trögrörliga. •För övriga tre poster (undervisning, elevhälsa och övrigt) antas anpassningsbarheten vara . Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola •Lokalkostnader kan bara anpassas till trend. •För övriga tre poster (undervisning, elevhälsa och övrigt) antas anpassningsbarheten vara . I tabellen nedan redovisas den lägsta merkostnaden, den genom- snittliga merkostnaden och den högsta merkostnaden i landets kommuner, dels och dels ett genomsnitt för åren 1997–2018, med kostnadsnivå. har beräk- nats en merkostnad för överkapacitet för att hantera lokal variation som uppgår till av de totala kostnaderna per elev i riket 2018. De år då överkapacitet för att hantera variation över- stiger har lagts till en merkostnad för överkapacitet för variation . Den har beräknats som beräknad överkapacitet (ÖKt ovan) minus 0,04, multiplicerat med kostnaden i riket och i scenario 1 och 2 angivna koefficienter för rörlighet, för rele- vanta kostnadsposter enligt tabell 7.8. De beräknade merkostnaderna bygger på variation i antal elever i årskurs 1–9, men som vi såg ovan är variationen i antal elever per stadie större. Vissa resurser kan användas för flera stadier, men andra kommer att vara stadiespecifika. Om vi antar att halva resursen är specifika för respektive stadie (många lärare, vissa klassrum) och halva går att använda för mer än ett stadie (vissa lärare, administration, bibliotek, gymnastik- och slöjdsalar, skolsköterske- mottagning, skolkök), så blir den totala variationskostnaden 25 pro- cent större än beräkningarna ovan för de två scenarierna. I tabellen redovisas även en justeringspost för det samt den totala uppskattade variationen, för hela perioden. SOU 2020:28Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Merkostnader för överkapacitet vid variation, simulering Genomsnitt 1997–2018 merkostnad, kr/elev Procent av genomsnittlig kostnad per elev Total merkostnad för överkapacitet vid variation Egna beräkningar, data från SCB och . Simuleringen visar att merkostnaderna är beroende av vilka antagan- den som görs om olika resursers tröghet (skillnaden mellan scenario 1 och scenario 2), varierar starkt (skillnaden ) och varierar starkt mellan kommuner (skillnaden mellan lägsta och högsta beräknad merkostnad). Merkostnaden motsvarar, i snitt för hela perioden –2018 och i en genomsnittlig kommun, 8,4 pro- cent av genomsnittskostnaden i riket under scenario 1 med anta- gandena att lokaler har en viss anpassningsbarhet utöver trend (), att övriga tröga kostnader kan anpassas i relativt hög utsträckning () och att hälften av resurserna i grund- skolan är stadiespecifika. Under scenario 2, där lokaler bara antas kunna anpassas till trend och övriga tröga kostnader bara till 50 pro- cent, blir den genomsnittliga merkostnaden . Utredningen gör bedömningen att scenario 1 är mest realistiskt. Lokaler går att anpassa i viss utsträckning både uppåt och nedåt, och de andra tre inkluderade kostnadsslagen har en grad av anpassningsbarhet som är relativt hög, . Man kan ha syn- punkter på metoden och på enskilda antaganden, men vi menar att variationskostnaderna ändå beräknas på ett trovärdigt sätt. En punkt man kan diskutera är det vi redan berört att förekomsten av fri- stående skolor som håller verksamheten kring en relativt stabil nivå faktiskt driver upp variationen i de kommunala skolorna. För kom- muner i vilka fristående skolor har en stor andel av eleverna kommer modellen att ge ett alltför lågt avdrag. Andra är såklart graden av Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola tröghet för olika resurser. Beroende på geografisk yta och boende- mönster kan variationskostnaderna skilja sig åt mellan kommunerna, och som vi sett i beräkningarna är variationskostnaderna olika stora beroende på i vilken fas i den demografiska cykeln man befinner sig. Mot bakgrund av att variation otvivelaktigt kostar, och att kom- munerna till skillnad från de enskilda huvudmännen har en skyl- dighet att bereda plats åt hantera variationen, bör en prislapp sättas på det kommunala ansvaret. Frånvaron av en sådan prislapp innebär att elever möter olikvärdiga villkor inom en kommun, beroende på vilket ansvar som huvudmannen för elevens skola har. 7.3.2Ambitioner och ambitionsnivå: att prioritera olika En andra faktor som påverkar resurstilldelningen är respektive kommuns övergripande ambitioner och ambitionsnivå. Kommuner kan dels prioritera olika mellan skilda verksamhetsområden, dels ha olika ambitionsnivå inom respektive område. Med ambitionsnivå menas den nivå på service och kvalitet i verksamheten som kom- munen avser åstadkomma. Har man som målsättning att vara bästa skolkommun eller bästa arbetsgivare så kan det motivera en rikligare resurstilldelning än om man är nöjd med att vara genomsnittlig. På samma sätt kan man prioritera ner verk- samhet och arbetsvillkor för att exempelvis kunna hålla en låg kom- munalskatt. Skillnader i ambition och ambitionsnivå är en naturlig följd av det kommunala självstyret. Kommuninvånarna ska ha rätt att utöva inflytande över hur verksamheterna resurssätts, och har bättre känne- dom om lokala förutsättningar än vad en nationell aktör kan ha. Sam- tidigt gäller skollagen för alla huvudmän: alla elever ska ges förut- sättningar att nå sin fulla potential, oavsett i vilken skola de går. Man kan säga att skillnader i ambition avseende måluppfyllelse inte är acceptabla i förhållande till skollagen. Om en likvärdig resursför- delning innebär att alla huvudmän i hela landet ska ha lika stora resur- ser, med hänsyn tagen till de skillnader i förutsättningar som råder, så finns en inneboende motsättning mellan det kommunala självstyret och en likvärdig resursfördelning. Skillnader i ambition och ambitionsnivå mellan olika kommuner är svåra, för att inte säga omöjliga, att mäta. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola 7.3.3Effektivitet: viktigt men svårt att mäta Givet rådande strukturella förutsättningar kan verksamheten bedrivas med olika grader av effektivitet. Effektivitet är precis som ambitionsnivå svårt att mäta, och ett grundläggande problem utöver de statistikfel som beskrivs i avsnitt 7.3.5 nedan är att vi mäter verk- samhetens resurser och resultat på sätt som inte medger en god analys. För att ta ett exempel så mäts ekonomiska resurser årsvis för hela . Kostnaden per elev är inte möjlig att dela upp per årskurs utan avser den genomsnittliga kostnaden per elev i års- kurs 1–9. Då man ställer ett visst års resursförbrukning mot studie- resultat i årskurs nio får man ett resursmått som lider av både under- och övertäckning, i bägge fallen med en faktor nio. Bara en dryg niondedel av resurserna det aktuella året har gynnat de niondeklassare vars resultat man ställer dem mot, en niofaldig över- täckning. motsvarar det årets resurser bara en dryg niondedel av de resurser som legat till grund för niondeklassarnas skolresultat under deras sammanlagda skoltid, en niofaldig under- täckning. Till denna problematik kommer att elever flyttar mellan kommuner och skolhuvudmän vilket leder till ytterligare mätfel. I relation till de mått på kunskapsresultat som finns att tillgå är resurs- måtten alltså synnerligen inadekvata. Även när det gäller resultat- måtten finns problem. För skolverksamheten finns både kunskaps- mål och värdegrundsmål. Kunskapsmålen kan följas upp på en hygglig nivå men tillförlitliga indikatorer för uppföljning av värdegrundsmål saknas helt. De studier av effektivitet i svensk skola som finns lider alla av dessa typer av mätfel, men resultaten från dem bör ändå nämnas. I en ESO-studie redovisas en effektivitetsanalys av grundskola baserad på , en metod att uppskatta relativ effekt för olika produktionsenheter, –2014.46 Den genomsnittliga relativa effektiviteten i grundskola uppskattas i studien till , vilket i DEA-sammanhang kan tolkas som att lika bra verksamhet hade kunnat åstadkommas till lägre kostnader om alla kommuner hade varit lika effektiva som de mest effektiva. På kommunnivå varierade den relativa effektiviteten 46DEA står för data envelopment analysis och är en metod för effektivitetsjämförelser som ursprungligen utvecklades för managementändamål. Se Arnek, (2016). Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola genomförde med samma metod en analys på skolenhetsnivå för läsåren 2001/2002–2003/2004 och kom fram till en genomsnittlig effektivitet på 92 procent.47 Dessa två studier är alltså relativt samstämmiga vad gäller den genomsnittliga effektiviteten, men är giltiga endast i den utsträck- ning ett visst års skolkostnader för årskurs 1–9 är representativa för den resurs respektive års niondeklassare kunnat åtnjuta under sin nioåriga skoltid, och skolans måluppfyllelse mäts rättvisande enbart med hjälp av mått på kunskapsresultat. 7.3.4Finansieringsförmåga: att ha råd En faktor som lyfte fram som en potentiell orsak till skillnader i avsatta resurser är skillnader i finansieringsförmåga mellan olika kommuner. Kan det vara så att kommuner med stora socioekonomiska utmaningar avsätter mindre resurser till skolan helt enkelt för att de också har stora kommunalekonomiska utma- ningar? Utredningen har försökt fånga skillnader i finansierings- förmåga med en variabel som mäts i kronor per invånare och mot- svarar summan av kommunkoncernens finansnetto, effekten av skillnader i skattekraft efter inkomstutjämning och strukturbidrag.48 Strukturbidraget kan ses som en rest av komponenter i kostnads- utjämningen som inte anses relevanta för utjämning, men som av politiska skäl har låtits ligga kvar som ett i nominella termer fast belopp i kronor per invånare. Det gäller t.ex. kompensation för svagt befolkningsunderlag och näringslivs- och sysselsättningsåtgärder. För ett fåtal kommuner innebär strukturbidraget betydande årliga intäkter. 47Skolverket (2005). 48Finansnettot avser skillnaden mellan finansiella intäkter och kostnader som t.ex. räntor och avkastning/kostnader för finansiella tillgångar och skulder, men också exempelvis reavinster eller -förluster. Skillnader i skattekraft efter inkomstutjämning uppstår eftersom inkomst- utjämningen inte utjämnar fullständigt för skillnader i skattekraft. Kommuner som ligger under gränsvärdet för skattekraft får kompensation för av skillnaden mellan rikets genomsnittliga skattekraft och den egna, medan de med en skattekraft över gränsvärdet bara betalar av mellanskillnaden i inkomstutjämningsavgift. I praktiken är alltså skatte- kraften inte helt utjämnad. Effekten av denna delvisa kompensation har utvärderats genom beräkning av den intäkt kommunen haft/förlorat om utjämningen varit 100-procentig och kommunen haft en för riket genomsnittlig skattesats. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Föregående avsnitt handlar om verkliga orsaker till skillnader i resur- ser. I detta vill vi peka på de problem med kvaliteten i den statistik som tas fram som kan leda till skillnader – eller likheter – i uppmätta resurser som inte motsvaras av verkliga. Kvalitet i stati- stiken kan leda till felaktiga slutsatser, och man behöver därför ha kännedom om hur det ser ut i det avseendet. När det gäller den kostnadsredovisning som publi- cerar och som baseras på det kommunala räkenskapssammandraget som SCB samlar in förekommer svårförklarade variationer mellan huvudmän i enstaka kostnadsposter, i både och fristå- ende skola (redovisas i kommande kapitels tabell 8.7). angav t.ex. en kommun att genomsnittskostnaden för skolmåltider upp- gick till per elev eller per dag och elev (räknat på ). Uppgiften är naturligtvis inte trovärdig. Mätfel av ovanstående slag kan till en del förklaras av att det faktiskt kan vara svårt att dela upp kostnader på kostnadsposter och verksamheter. Om förskoleklass och fritidshem bedrivs i lokaler i samma byggnad som kan det vara svårt att fördela lokal- kostnader mellan de tre verksamheterna. Personal kan arbeta i olika roller på delar av sin arbetstid, skolmat kan produceras tillsammans med mat för exempelvis äldreomsorgen, etc. I vissa fall skapar nuvarande finansieringsmodell incitament för avsiktlig felrapportering. Det statliga likvärdighetsbidragets krav, till och med , på att huvudmannen inte fick sänka kost- naderna för undervisning och elevhälsa skapade incitament att flytta kostnader till de posterna, även om de kanske egentligen borde redo- visas exempelvis under övrigt. Detta incitamentsproblem gällde alla skolhuvudmän men upphörde i och med att regeringen fattade beslut om att ta bortmeddelade att kostnadsvillkoret från och med 2020.49 Kravet att fristående skolor har rätt till bidrag motsvarande den kommunala skolverksamhetens kostnadsnivå kan skapa incitament för kommuner med fristående skolor att redovisa kostnader på andra verksamheter än . En vanlig praxis är att en kommun förvaltar sina fastigheter centralt. I princip bör sedan respektive verksamhet faktureras de faktiska kostnaderna för Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Hyressättningen kan dock variera kraftigt. För att hålla nere bidragen till andra huvudmän kan skolans lokalhyror hållas under den egentliga kostnaden, och ett underskott i stället bäras i kommunens fastighetsförvaltning. En jämförelse av redovisade undervisningskostnader och lärar- täthet kan illustrera en annan problematik som har att göra med att statistik om skolan samlas in i olika undersökningar, och att resultaten inte alltid är så samstämmiga som man kunde önska. Med hänsyn tagen till de skillnader som finns i lärarlöner i de olika kommunerna borde lärartätheten och undervisningskostnaden stämma mycket väl överens. I figuren nedan ställs undervisningskostnaden per elev 2017 mot genomsnittet av lärartätheten och 2017, i kom- munal skola.50 Undervisningskostnaden har justerats med skillnaden i kommunala löner för lärare och rektorer i , från SKR:s lönestatistik. Figur 7.13 Lärartäthet och undervisningskostnad per elev 2017 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000 110000 Källa: SCB, och , egen bearbetning. 50Ett genomsnitt används eftersom lärartäthet mäts . Undervisningskostnader mäts per kalenderår, och under finansieras vår- terminen /2017 och /2018. Genom att använda ett genomsnitt av redovisad lärartäthet 2016 och 2017 uppnås en bättre samstämmighet mellan de två mät- ningarna. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Som framgår av figuren finns det ett förväntat samband mellan lärartäthet och undervisningskostnad per elev i skola, så att låg lärartäthet (många elever per lärare) samvarierar med låga undervisningskostnader per elev. är sambandet oväntat lågt: om lärartätheten och undervisningskostnaden hade varit upp- mätta på ett konsistent sätt hade man förväntat sig att punkterna låg väl samlade längs en nedåtlutande linje, men så är inte fallet. Vid lärartätheten 10 elever per lärare varierar t.ex. den lönenivåjusterade undervisningskostnaden mellan drygt 50 000 och drygt 80 000 kro- nor per elev. Det är uppenbart att kostnader och volymer (elever och lärare) inte mäts på ett konsistent sätt. De uppenbara bristerna i den redovisade statistiken är ett pro- blem i analysen av både resurser och resultat. Statistisk analys kan bli rättvisande ändå, under förutsättning att statistikfelen inte är syste- matiskt kopplade till de i analysen ingående variablerna, men i syn- nerhet när det gäller resultat på enskilda kommuner måste man vara medveten om att statistikfelen kan vara betydande. Skillnader i ekonomiska resurser mellan huvudmän styrs av skill- nader med avseende på fyra grundläggande faktorer: Skillnader i förutsättningar för verksamheten kan bestå av skillnader i behov relaterade till elevgruppernas sammansättning, skillnader i driftsförutsättningar och skillnader i uppdrag mellan olika huvud- män. Skillnader i behov relaterade till elevgruppernas sammansätt- ning kan rent empiriskt fångas med hjälp av socioekonomiska index av det slag som används för fördelning av det statliga likvärdig- hetsbidraget, men också av andel nyanlända och asylsökande barn i huvudmannens skolor. Dessa typer av skillnader kompenseras inte för i kostnadsutjämningen. Skillnader i driftsförutsättningar avser driftskostnadspåverkande faktorer som exempelvis regionalt löne- Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola läge, trendmässig förändring i antal elever eller glesbygdsförhål- landen, och fångas i hög utsträckning in i kostnadsutjämningens delmodell för förskoleklass och grundskola. Skillnader i uppdrag gäller mellan kommunala och enskilda huvudmän. Den faktor som utredningen bedömer är av störst betydelse i det avseendet är den merkostnad kommunala huvudmän har för att hantera variation kring trend i elevunderlag och att alltid kunna erbjuda plats i en skola tillräckligt nära hemmet. En modell för att uppskatta dessa mer- kostnader presenteras i avsnittet. Skillnader i ambition och ambitionsnivå avser medvetna beslut att upp- eller nedprioritera skolverksamheten i förhållande till andra verksamheter eller i förhållande till vad andra kommuner avsätter för skolan. Utredningen har undersökt men inte kommit fram till ett bra sätt att mäta sådana skillnader, och kan också konstatera att ambition, ambitionsnivå och effektivitet i vissa fall kan vara svåra att separera. Effektivitetsskillnader är enligt de uppskattningar som gjorts bety- dande, som det finns mycket stora metodologiska utma- ningar som inte kan sägas vara hanterade på ett tillfredsställande sätt i tidigare studier. Vidare kan fortsatt drift av en liten skolenhet på landsbygden generera merkostnader som både kan ses som en effek- tivitetskostnad och som en lokalt beslutad ambition. Ambitionen kan i det fallet t.ex. vara att erbjuda skolgång nära hemmet. Olika kommuner har olika finansieringsmöjligheter, dvs. olika möj- ligheter att avsätta ekonomiska resurser till skolverksamheten. Det kan bero på tidigare års ekonomiska förvaltning med över- eller underskott på nivå, om det finns kommunala bolag som genererar över- eller underskott, de skillnader i skattekraft som inte utjämnas av inkomstutjämningen, men också det strukturbidrag som utgår till ett antal kommuner företrädesvis i glesbygd. Dessa faktorer kan uppskattas med hjälp av det s.k. finansnettot, estimat av återstående skillnad i skattekraft efter utjämning och av det i utjämningssystemet redovisade strukturbidraget. Fel i statistiken utgör i sig ingen faktor bakom skillnader i resurs- tilldelning men är en faktor som, särskilt på kommunnivå, kan vara betydande och riskerar att leda till felaktiga slutsatser då tillgängliga data används för jämförelser och analys. 8 Likvärdighet i resurser I kapitel 7 beskrevs de ekonomiska resurserna i svensk skola i en internationell jämförelse och utvecklingen över de senaste två decen- nierna. Vidare redogjordes för vilka bakomliggande orsaker som kan finnas till skillnader i resurser, och de underlag som finns för att i en analys ta hänsyn till dem för att få så rättvisande jämförelser som möjligt. I detta kapitel redovisas utredningens analys av skillnader i resurser mellan huvudmän. Enligt direktivet ska utredningen fokusera på resurserna för under- visning och elevhälsa. När utredningen har analyserat den statistik som finns att tillgå kring skolans resurser har tveksamhet uppstått hur väl de olika delposterna faktiskt beskriver de resurser som av- sätts för olika delar av verksamheten, se t.ex. avsnitt 7.3.5.1 Av samtal med huvudmän har det också framgått att man har olika rutiner för hur kostnader fördelas och redovisas mellan de olika delposterna. Utredningen har därför valt att inte genomgående avgränsa resurs- jämförelserna till delposterna undervisning och elevhälsa utan att också analysera de totala resurserna. Utredningen bedömer vidare att kommunernas centrala roll i finansieringen av skolan gör det motiverat att jämföra inte bara de kostnader på huvudmannanivå som är möjliga att dela upp på olika kostnadsslag, utan också undersöka kommunernas resurstilldelning utifrån ett hemkommunperspektiv. Med hemkommun menas den kommun i vilken eleverna är folkbokförda, och som har ansvaret för finansieringen av elevernas skolgång oavsett vem som är huvudman för barnens skola. I kapitlets inledande avsnitt analyseras skillnader i avsatta resurser per hemkommun. Vad gäller enskilda huvudmän finns endast ekonomisk statistik för gruppen som helhet, ej för enstaka huvudmän. Detta beror på att uppgifter om resursanvändning insamlade för statistikändamål lyder 1Med skola avses förskoleklass, grundskola och grundsärskola samlat. under reglerna för statistiksekretess och därför inte får spridas på ett sätt som går att koppla till enskild.2 I kapitlets andra avsnitt jämförs därför resurserna i kommunala och fristående skolor på en aggrege- rad nivå. I kapitlets tredje avsnitt analyseras skillnaderna i resurser mellan kommunala huvudmän, för såväl totala kostnader som för del- posterna undervisning och elevhälsa. Det är värt att igen kommentera den terminologi som används. Ekonomiska resurser till skolan bör enligt utredningen ses som en investering i kunskap och värden, dvs. förenklat att det för skolan gäller en delvis omvänd syn på kostnader än i flertalet andra samman- hang – en högre kostnad är här i grunden positivt om resurserna an- vänds rätt och leder till ökade kunskaper. Likväl mäts de ekonomiska resurserna i statistiken om skolan i termer av kostnader, som i redo- visningen avser i verksamheten använd resurs. Som regel används därför termen kostnader i det kommande. Utredningens uppdrag är bl.a. att analysera hur dagens finansiering tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig verksamhet. Finansieringen av skolan åligger huvudsak- ligen kommunerna som är skyldiga att bekosta skolgången för samt- liga i kommunen folkbokförda elever oavsett vem som är huvudman för barnens skola. Elever folkbokförda i en kommun kan gå i flera olika huvudmäns skolor. Eftersom resursförbrukningen inte går att knyta till enskilda elever är det inte möjligt att avgöra hur de resurser som hemkommunen avsatt fördelats över enskilda kostnadsposter som undervisning och elevhälsa. Detta är förklaringen till att denna inledande analys endast avser total resurs. Kommunernas främsta finansieringskälla är kommunalskatten som står för cirka 2/3 av intäkterna. Generella och riktade statsbidrag är den näst viktigaste finansieringskällan. Slutligen står taxor och av- gifter, försäljning av verksamhet och entreprenad, hyror och arren- 2Kommande år kan det dessutom bli ännu svårare att följa enskilda huvudmäns verksamhet då , , har beslutat att ingen officiell statistik kring namngivna fristående skolor längre ska publiceras vilket skulle betyda att inte heller resultat-, personal- eller elevmått kommer gå att följa. SCB menar att även sådana uppgifter är att betrakta som affärshemligheter. Se också avsnitt 4.6.2. den och övriga intäkter sammanlagt för resterande dryga av intäkterna. Skillnaderna mellan olika kommuner är dock stora. Staten bidrog 2018 – – av kommunernas intäkter i form av ett generellt tillskott inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet.