sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Denna summa har beräknats genom att dividera de totala kostnaderna för investeringsstödet (5,)18 med hur många ytterligare lägenheter som har tillkommit på grund av investeringsstödet. Eftersom det är svårt att avgöra hur många lägen- heter som hade kommit till även utan investeringsstödet, används här en grov uppskattning, baserat på en enkätundersökning till bo- stadsbolagen. I denna uppger av de svarande att de hade byggt bostäderna även utan investeringsstödet, även om dessa tro- ligen i vissa fall hade fått högre hyra.19 Fram hade 18 155 reguljära hyreslägenheter tillkommit genom investerings- stödet, och om av dessa kan antas ha tillkommit enbart på grund av stödet så innebär det att cirka 7 262 bostäder har tillkommit till en styckkostnad av . Däremot visar ovanstående uppföljning att de flesta av dessa till- kommande bostäder inte har byggts i de regioner där de behövs mest. Därför bör en uppskalning av investeringsstödet ske successivt i takt med att stödet utvärderas och förändras för att öka målupp- fyllelsen. En ytterligare finansieringslösning för att kunna bygga i orter med sviktande efterfrågan bör inte vara alltför dyr i sammanhanget, då bostadsbehovet trots allt är mindre i dessa orter. Det är viktigt att beakta genomförbarheten i ovanstående finan- sieringslösningar med tanke på den arbetskraftsbrist som råder i branschen, trots att det byggs alldeles för lite. 17Boverket bedömde 2019 att det behövde byggas cirka 64 000 bostäder och att det påbörjades 51 000 bostäder (2019 a). Som framgått av kapitel 12 blev byggandet högre, mellan 58 000 och 59 000 lägenheter. Kalkylen baseras ändå på prognos, då man inte kan utgå från att underskattningen blir bestående. 18Detta är totalkostnaden för reguljära hyresbostäder. 19Evidens (2019). Bolagen är av olika storlek och har byggt olika många lägenheter, varför det är en grov uppskattning att av bolagen också innebär av bostäderna. detta investeringar som måste kompletteras med minskade sub- ventioner till andra delar av byggbranschen. Här föreslår kommis- sionen en finansiering, och ett frigörande av arbetskraft, genom att rot-avdraget avskaffas (se kapitel 28). Regional planering för bostadsförsörjning Kommunerna och staten har gemensamt bostadsförsörjnings- ansvar20, men enligt Utredningen om planering för bostä- der (SOU 2018:35) har kommunerna inte de förutsättningar som krävs för att leva upp till sin del av ansvaret. Utredningen menar att det finns en bristande tydlighet kring vad kommunens uppgift egent- ligen är och att dessutom både samverkan och kunskapsunderlag brister. Utredningen föreslår en ny bostadsförsörjningslag med tyd- ligare ansvarsfördelning mellan kommunerna, regionerna och staten. I betänkandet belyses de skillnader som finns mellan kommu- nerna i termer av de verktyg som används för att påverka bostads- försörjningen för grupper med svag ställning på bostadsmarknaden och för att tillgodose enskilda hushålls bostadsbehov. En generell slutsats är att det finns verktyg tillgängliga för kommunerna, och i vissa fall avgör marknadsförutsättningarna i vilken mån dessa kan användas. Detta gäller till exempel markanvisning, där de kommuner som har flest antal färdigställda bostäder också är de kom- muner som i större utsträckning påverkar upplåtelseform vid mark- anvisning.21 I andra fall menar utredningen om planering för bostäder att valet av verktyg som används inte verkar föregås av någon särskild analys.22 De allra flesta kommuner har ett allmän- nyttigt bostadsbolag och ser det som ett av de mer kraftfulla verk- tygen för att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar. Dock uppfattas handlingsutrymmet för allmännyttan som medel för att motverka bostadsojämlikhet på olika sätt i olika kommuner, vilket kan leda till att allmännyttans bidrag till bostadsförsörjningen varierar över lan- det.23 23Grander (2018 c). Kommunens möjlighet att välja vilka verktyg man vill tillämpa för att råda bot på bostadsbristen riskerar att leda till ojämlika boende- utfall i olika kommuner, varför utredningen föreslog ett skarpare kommunalt ansvar för att redovisa sina bedömningar av bostads- bristen och sina insatser för att lösa denna och deras utfall.24 Då bostadsbristen i vissa fall kan få konsekvenser på det regionala och det nationella planet, kan inte enskilda kommuner förväntas ta hela ansvaret för bostadsförsörjningen. Som nämnts har kommunerna inte alltid incitament att bygga billiga hyresrätter inom kommungränserna, då bostadsbeståndet till del påverkar vilka som bosätter sig i kommunen och därmed kommunens ekonomi. (SOU 2015:59) menade att ansvaret för den fysiska planeringen och bostadsförsörjningen måste samordnas på regional nivå framför allt i storstadsområdena, där flera kommu- ner ingår i samma arbetsmarknadsregion och där bostadsförsörj- ningen alltså inte kan anses vara en strikt fråga längre. I linje med ovan nämnda utredningar tillsattes ytterligare en statlig utredning med syfte att utreda en socialt hållbar bostadsförsörjning. Denna utredning diskuteras närmare i avsnittet om en socialt hållbar bostadspolitik, men här bör nämnas att utred- ningen har fått i uppdrag att analysera om den uppgiftsfördelning som har funnits mellan stat och kommun inom bostadspolitiken är ändamålsenlig . Vid behov ska utredningen föreslå ett tydlig- görande av uppgiftsfördelningen för att säkra att åtgärder som under- lättar bostadssituationen för grupper med svårigheter på bostads- marknaden vidtas.25 Kommissionens mening är att regional planering av bostads- försörjningen med bindande kommunala åtaganden är en ändamåls- enlig ansvarsfördelning för dagens läge. Nedan diskuteras detta mer utförligt. fattade beslut om regeringens proposition En ny regional planering.26 Beslutet innebär att nya bestämmelser om regional fysisk planering infördes i (PBL). Så- dan planering ska ske i och i län. Bestämmel- serna innebär att regionerna i de berörda länen har fått nya uppgifter som bland annat innefattar antagandet av en regionplan. 26Civilutskottet (2018). plan ska ange de grunddrag för användningen av mark- och vatten- områden och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och bygg- nadsverk som har betydelse för länet. Planen ska ge vägledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Vidare ska det av regionplanen framgå bland annat hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med andra nationella, regio- nala och kommunala planer och program. I samband med beslut om regeringens proposition riktade också ett till- kännagivande till regeringen om att regeringen bland annat bör ta nödvändiga initiativ till att utveckla reformen så att den omfattar fler län, exempelvis genom direkt dialog med berörda parter.27 Den regionala fysiska planeringen innefattar inte bindande mål för bostadsbebyggelse, vilket kommissionen menar är nödvändigt för att sprida ansvaret för bostadsförsörjningen för svagare grupper över fler kommuner. Det kommunala ansvar för bostadsförsörj- ningen för grupper med svagare ställning på bostadsmarknaden som föreslogs i SOU 2018:35 är ett viktigt första steg, men det förefaller motiverat att ansvaret kompletteras med en bindande regional planering och någon sorts sanktion för de kommuner som inte tar detta ansvar. En bindande regional planering för bostadsförsörj- ningen skulle inskränka det kommunala självstyret och ska därför enbart användas där det är strikt nödvändigt för att lösa utsatta gruppers bostadsbehov. För att konkretisera kraven på regional och lokal nivå bör regeringen enligt kommissionens mening ge regio- nerna i uppdrag att bedöma den regionala bostadsbristen för olika grupper och i samråd med kommunerna fördela ”byggtal” gällande bostäder för särskilda grupper till emellan dem. Byggtalen ska indi- kera det antal bostäder för specifika grupper som kommunen ska planera för och skapa förutsättningar för. Regeringen bör även ge i uppgift att utforma en modell för vilka faktorer som ska ligga till grund för byggtalen. En förebild för fördelningen av byggtal kan vara den fördelning av anvisning av nyanlända flyktingar som utformningen regleras i Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bo- sättning, den så kallade Bosättningslagen. De faktorer som beaktas i Bosättningslagen är kommunens arbetsmarknadsförutsättningar, befolkningsstorlek, sammantagna mottagande av nyanlända och ensamkommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas På likartat sätt kan kommunens arbetsmarknadsförut- sättningar, mottagande av nyanlända och asylsökande och befolk- ningsstorlek fungera som faktorer att ta hänsyn till vid fördelningen av byggtal. Även fördelningen över upplåtelseformer inom kom- munen bör beaktas. En framgångsrik lösning av problemen förut- sätter att de särskilda problem som den så kallade EBO-lagen ger upphov till hanteras i särskild ordning (se avsnitt 19.3.1). För att bostadsbyggande ska bidra till hållbara livsmiljöer förut- sätts en rad andra investeringar gällande infrastruktur, utemiljöer, skolor, förskolor och service. Den regionala fysiska planeringen som har införts i och är ett första steg mot att skapa dessa förutsättningar för hållbar planering av staden i dessa regioner. Men för att bindande byggtal inte ska resultera i bebyggelse som lider av dålig tillgång till kommunikationer, i stora avstånd till övriga tätorten eller i undermåliga närmiljöer krävs att planeringen för be- byggelsen sker i nära dialog med de planerande kommunerna. Som diskuterats kan även en påföljd för de kommuner som inte lever upp till den regionala planeringen vara nödvändig. Nedan skis- seras ett antal exempel på åtgärder för att kommunerna i större ut- sträckning ska använda sitt planmonopol och sin allmännytta för att lösa bostadsfrågan för utsatta grupper. En möjlighet är att inve- steringsstödet villkoras på måluppfyllelse av en gemensam regional planering. Det är dock rimligen inte särskilt effektivt, då kommu- nerna som har låg vilja att planlägga för bostäder för låginkomst- tagare troligen inte heller har ett särskilt stort intresse av att plan- lägga de projekt som får ta del av investeringsstödet. En annan väg att gå för lagstiftaren är att villkora kommunernas förköpsrätt (som föreslås i detta kapitel) på måluppfyllelse av den regionala plane- ringen. I händelse att kommunen inte lever upp till sina åtaganden kan staten överta förköpsrätten , vilket i praktiken innebär att staten får möjlighet att planera för bebyggelse i delar av kommunen. Som diskuterats ovan behöver detta då ske i nära samråd med den planerande kommunen för att säkra hållbara livsmiljöer med avseende på närområde, kommunikationer, tillgång till service och liknande. För att en sådan lösning skulle få praktiska konse- kvenser måste det finnas en aktör som i förekommande fall bygger bostäder med hjälp av investeringsstödet på dessa förköpta tomter. Därför kan en sådan lösning behöva kompletteras med ett upp- rättande av ett statligt fastighetsbolag som bygger enligt självkost- nadsprincip (ett sådant diskuteras översiktligt under rubriken bostadssektor avsnitt 20.3.4). Sammanfattningsvis behöver den kommunala bostadsförsörj- ningen regleras tydligare i lag, och ansvaret bör kopplas till någon sorts sanktion. Regeringen bör tillsätta en utredning med syfte att analysera förutsättningar och konsekvenser av en förändrad struktur och att föreslå utformning av lämplig påföljd i händelse att kom- munerna inte uppfyller kraven i den regionala byggplanen. argumenterade i sitt betänkande för att den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret också bör ha ansvaret för den regionala fysiska planeringen, eftersom dessa frågor är nära sammankopplade. har regionerna i alla län i landet det regionala utvecklingsuppdraget. Flera remiss- instanser menade dock att arbetsmarknadsregioner var en bättre indelning för regional fysisk planering.28 Kommissionen instämmer i och regeringens bedömning att re- gionerna bör ansvara för den regionala fysiska planeringen och att de också är den lämpligaste aktören för den regionala planeringen för bostadsförsörjningen. Rekommendation: Regeringen bör ge regionerna i uppdrag att be- döma den regionala bostadsbristen för olika grupper och i samråd med kommunerna fördela byggtal gällande bostäder för särskilda grupper emellan dem. Byggtalen ska omfatta det antal bostäder för specifika grupper som kommunen ska planera för och skapa förutsättningar för. Regeringen bör även ge i uppgift att analysera förutsättningarna för det regionala uppdraget och att utforma en modell för vilka faktorer som ska ligga till grund för byggtalen. Regeringen bör även tillsätta en utredning med syfte att före- slå utformning av lämplig påföljd i händelse av att kommunerna inte uppfyller kraven i den regionala byggplanen. 2017/18:266. Utred ett införande av en ny förköpsrätt avskaffades kommunernas förköpsrätt av mark och fastig- heter. En förköpsrätt, vilken innebär att kommunen får rätt att köpa all tillgänglig mark och fastigheter till försäljning innan de går ut på marknaden, kan ge stadsplaneringen verktyg för att mot- verka segregation och ge fler grupper möjlighet till ett boende. Den bebyggda strukturen utgör en kollektiv tillgång för medborgarna som har inverkan på människors uppväxtvillkor och möjligheter. Utredningen om en socialt hållbar bostadsförsörjning har i uppdrag att utreda kommunernas användande av de markverktyg som de har till sitt förfogande för att verka för en socialt hållbar bostadsförsörj- ning. För att dessa verktyg ska bli kraftfulla är det alltså viktigt att kommunerna får tillgång till så stor del av stadens mark och fastig- heter som möjligt.29 Privata aktörer kan inte antas väga in sociala aspekter av det fysiska rummet i sina företagsekonomiska beslut om förvärv av fastigheter och mark. Dessutom menar (SOU 2018:67) att kommunerna har skarpare verktyg för att snabbare bebygga den egna marken än de har för att verka för byg- gande på privatägd mark.30 Genom förköpsrätten får kommunen rätt att köpa all tillgänglig mark och fastigheter till försäljning innan de går ut på marknaden. Kommunen träder in i det läge då köpare och säljare är överens om ett pris och får då chans att köpa tomten eller fastigheten till det avgjorda priset. De juridiska implikationerna av en förköpsrätt är inte helt klarlagda, då köparens position försämras i och med en sådan lagstiftning. Dessutom har det anförts tidigare att förköps- rätten kan bidra till att fördröja byggprocesser.31 I SOU 2018:67 föreslås att ska få i uppgift att utreda möjligheten till att införa en ny modern förköpslag som tar hänsyn till de problem som fanns i den förköpsrätt som av- skaffades 2010. Detta förslag ställer sig kommissionen bakom. För att en förköpsrätt ska leda till större boende- jämlikhet över hela landet är det viktigt att kommunerna har samma incitament att använda sig av förköpsrätten i den mån det är nöd- vändigt för att lösa bostadsförsörjningen för någon särskild grupp och att de sedan använder den förköpta marken på ett ändamåls- 29Andersson och (2019). enligt sätt för att främja bostadsförsörjningen. Kommissionen ser det som en möjlighet att förköpsrätten bör kunna övergå till staten under begränsade tidsperioder i händelse att kommunen inte lever upp till åtaganden i den regionala planen (se förslag ovan). En sådan utformning av förköpsrätten skulle behöva utredas mer i detalj, eftersom det innebär en inskränkning i det kommunala självstyret. Rekommendation: Kommissionen ställer sig bakom förslaget i SOU 2018:67 om att utreda ett införande av en moderniserad förköpsrätt. I SOU 2018:67 föreslås att ska ges denna uppgift, men kommissionen menar att det även kan ut- föras av en särskild utredare. Det bör även utredas hur ett statligt övertagande av förköpsrätten skulle kunna regleras. Säkerställ resurser till bostadsförsörjningsåtgärder Kommunen har ett övergripande bostadsförsörjningsansvar, och traditionellt sett har de allmännyttiga kommunala bostadsbolagen varit ett av de viktigaste verktygen för kommunerna för att tillgodo- se detta ansvar. När ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag verkar på en marknad med andra aktörer, ska bolaget agera enligt affärsmässiga principer. Verksamheten ska bedrivas på sådant sätt att affärsmässiga avkastningskrav ställs på bolaget. Bestämmelsen utgör således ett undantag från självkostnadsprincipen och förbudet mot att driva företag i vinstsyfte i kommunallagen. Kommunen som står som ägare till ett allmännyttigt bostadsbolag kan göra värdeöver- föringar32, exempelvis vinstutdelning och överföring av koncern- bidrag, från bolaget. Värdeöverföring kan dock innebära en risk att medel som bolaget hade kunnat använda för bostadsförsörjnings- åtgärder används för att finansiera andra delar av kommunernas verksamhet. drevs de allmännyttiga bolagen enligt självkostnads- princip, och de var då föremål för en utdelningsbegränsning som skulle garantera att avkastningskraven inte blev för höga. I och med kravet på affärsmässighet som infördes uppstod en diskussion om en värdeöverföringsbegränsning skulle kvarstå, vilken möjligen 32Jfr 19 kap. aktiebolagslagen (2005:551). skulle leda till en konkurrensfördel för de allmännyttiga bolagen. Regeringen anförde dock att en värdeöverföringsbegränsning är nödvändig för att tillgodose att medlen i hög grad stannar kvar i bolagen, så att de kan garantera bostadsförsörjningsuppdraget även i tider av större ekonomisk risk. Den menade att en sådan begräns- ning inte behöver utgöra ett brott mot affärsmässigheten.33 Jämlik- hetskommissionen instämmer i den bedömningen. Möjligheterna att överföra medel från de allmännyttiga bostads- bolagen begränsas genom bestämmelser om värdeöverföringar. Huvudregeln är en att värdeöverföringar inte får överstiga ett visst belopp.34 Men det finns undantag från beloppsbegränsningen. Ett undantag gäller om bolaget har fått en vinst vid fastighetsförsäljning. Ett annat undantag finns i 5 § när det gäller vissa bostadsförsörjnings- åtgärder. Det medger värdeöverföring för överskott, om medlen används för sådana åtgärder inom ramen för kommunalt bostads- försörjningsansvar som främjar integration och social sammanhåll- ning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar. För uppfyllande av denna typ av åtgärder tillåts värdeöverföringar av hela det föregående årets överskott. Det är oklart i vilken ut- sträckning en kommun måste visa vad de utdelade medlen ska använ- das till och inom vilken tidsram de utdelade medlen behöver använ- das, då förarbetena inte omfattar dessa frågor. I ett avgörande från Kammarrätten i kom domstolen fram till att kommunens beslut om värdeöverföringar av inte stred mot Nya allbolagen, trots att genomförandet av åtgärderna låg långt fram i tiden och att det av kommunens redovisning inte på ett konkret sätt framgick vilka åtgärder överskottet skulle användas till. Utfallet i målet kan anses problematiskt, då en alltför generös tillämpning av en undantagsregel riskerar att sätta huvudregeln om värdeöverföringsbegränsning ur spel. Kommunerna har alltså en omfattande handlingsfrihet i användandet av överskottet enligt 5 § första punkten.35 Det talar för ett förtydligande av den första punk- ten. Regeringen nämner detta i direktiven till utredningen om en socialt hållbar bostadsförsörjning. Däremot har utredningen inget uttalat uppdrag att se över dessa bestämmelser.36 33Prop.2009/10:185. 343 § allbolagen. 35Kammarrätten i mål nr 52-3 och 163-13. När det gäller överföring av bolagets överskott till kommunen krävs en redogörelse till för vad pengarna ska användas till. sammanställer sedan rapporterna. De medel som har överförts för att användas till åtgärder som tillgodoser bostads- behovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar har gått till olika former av boende för missbrukare, skyddat boende för våldsutsatta kvinnor, HVB-hem och till kostnader för hemlöshet.37 uppgick värdeöverföringarna från de allmännyttiga bostads- bolagen till , varav överförts i enlighet med de tillåtna undantagen. Summan av otillåtna värdeöverföringar var 2018 avsevärt högre än tidigare år.38 Vid över- trädelser av bestämmelserna om värdeöverföringar kan påtala detta för kommunen. Det finns dock ingen sanktion för de bostadsbolag som gör värdeöverföringar i strid mot bestämmelserna. Kommunen har det övergripande bostadsförsörjningsansvaret och kan genom utdelningar i enlighet med undantaget om bostads- försörjningsåtgärder föra över medel från de allmännyttiga bostads- bolagen till kommunen för att använda till dessa insatser. I den mån medlen används till dessa åtgärder är det ändamålsenligt att det finns möjlighet till överföringar så att medel kan användas inom ramen för den verksamhet där de gör mest nytta. Men för att tillgodose att medlen som förs ut ur allmännyttan används inom ramen för bo- stadsförsörjningsansvaret eller för att tillgodose bostadsbehovet hos särskilda grupper kan det krävas ett förtydligande av vilka åtgärder som anses i linje med lagen samt möjligheter till sanktioner vid otillå- ten värdeöverföring. Förslag: Regeringen bör initiera en översyn av 3–5 §§ lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsbolag med syfte att pre- cisera vilka förutsättningar som ska gälla för värdeöverföringar. Det bör även analyseras i vilken mån sanktioner kan införas mot otillåtna överföringar. 37Boverket (2020 a). Ökad produktivitet i byggbranschen Den svenska byggbranschen uppvisar svag produktivitetsutveckling i likhet med flera andra OECD-länder.39 Enligt vissa bedömare beror detta på bristen på konkurrens i branschen. Andra har framhållit att antalet registrerade företag i branschen är stort, vilket skulle tyda på att bristande konkurrens inte ensamt kan förklara den låga produk- tivitetsutvecklingen.40 lyfter kommunernas särkrav, offentliga upp- handlingsregler och den bristande konkurrensen i byggmaterial- industrin som faktorer som kan vara bidragande till den låga konkur- rensen i byggsektorn.41 Produktiviteten i byggbranschen är föremål för ett antal utredningsinitiativ. tillsattes en utredning med syfte att bland annat se över hur kommuners agerande påverkar möjligheterna för företag som har som affärsidé att bygga och upp- låta bostäder till låg kostnad i hela landet. Utredningen ska redovisa uppdraget . presenterade också Kom- mittén för moderna byggregler ett antal förslag till åtgärder med syfte att göra byggprocessen mer förutsägbar och underlätta för ett industriellt förhållningssätt inom byggbranschen. De föreslår exem- pelvis en ny myndighet i form av en byggkravsnämnd som kan ge förhandsavgöranden om vilka projekt som uppfyller samhällskraven, vilka ska vara desamma över hela landet. Detta är tänkt att underlätta för byggherrar som önskar uppföra liknande byggnader i flera kom- muner i serietillverkning.42 De ramavtalsupphandlingar som Allmännytta (tidigare ) och SKR har gjort, vilka har möjliggjort att större volymer av fastigheter kunnat upphandlas, har sänkt anbudskostnaderna.43 Det tyder på att ett mer standardiserat förhållningssätt till byggproces- sen har potential att sänka kostnaderna. Med gemensamma upp- handlingar finns potential att agera storskalig beställare utan att de bostadsområden som byggs därmed behöver få ett avtryck av denna storskalighet. är det viktigt att organisera upphand- lingarna på sådant sätt att även mindre producenter ges möjlighet att lämna anbud. Som diskuterats i kapitel 12 kan förvaltningskostnader 39SOU 2019:68, s. 135–137. 40Anjou (2019). 41Konkurrensverket (2018). också minskas genom användande av långsiktigt hållbara materialval, vilket gör att kostnadseffektivt byggande inte behöver stå i motsätt- ning mot miljömässigt hållbart byggande. Bedömning: Det finns ett behov av att finna metoder för att stimulera mer kostnadseffektiva sätt att bygga goda bostäder via upphandling och standardisering. Detta behöver inte komma i konflikt med miljömässigt hållbara materialval.