sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — En gemensam utbildning inom statsförvaltningen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillsätta en delegation (dir. 2016:51) med uppdrag att analysera och föreslå hur styrningen av välfärdstjänster i offentlig sektor, kommuner och landsting kan utvecklas för att i större omfattning ta tillvara medarbetares kompe- tens och erfarenhet. Delegationen antog namnet Tillitsdelegationen. Regeringen beslutade senare om tilläggsdirektiv . beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv med uppdrag att stödja statliga myndigheter att utveckla en tillits- baserad styrning och ledning (dir. 2017:119). beslutade regeringen om ännu ett tilläggs- direktiv till Tillitsdelegationen (dir. 2019:6) med uppdrag att göra en kartläggning av och analysera introduktionsutbildningar som stat- liga myndigheter tillhandahåller sina anställda samt att lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda kan införas. Av förslaget ska det framgå huvud- dragen av de delmoment som utbildningen ska innehålla, formerna i stort för utbildningen och vilken myndighet som ska ansvara för samordningen av utbildningen. Delegationen ska även lämna nöd- vändiga författningsförslag. Genom ett beslut om tilläggsdirektiv förlängde regeringen utredningstiden till (dir. 2020:49). Som ordförande för förordnades generaldirektören vid () . Som ledamöter i delegationen förordnades generaldirektören vid () och docenten i statskunskap vid . Som expert förordnades kanslirådet vid . Som experter förordnades projektledaren vid Kommuner och Regioner , utredaren vid , chefsstrategen vid Inspektionen för vård och omsorg , organisa- tionschefen vid , ställföreträd- ande generaldirektören vid , ana- lytikern vid och projektdirektören vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys . Som expert förordnades kanslirådet vid . Som experter förordnades kanslirådet vid , stabschefen vid tionen , polismästaren vid och ämnesrådet vid Infrastrukturdepartementet . förordnades som expert utvecklingsledaren vid . förordnades som expert enhets- chefen vid . för- ordnades som expert kanslirådet vid . Till experter förordnades utredaren vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys , departe- mentssekreteraren vid , kansli- rådet vid och chefsjuristen vid . Som huvudsekreterare för Tillitsdelegationen anställdes . Som utredningssekreterare anställdes . Som utredningssekreterare anlitades genom avtal om stabsbiträde med Statskontoret. Hon an- ställdes som utredningssekreterare och entledigades . Som utredningssekreterare anställdes . Som utrednings- sekreterare anställdes . Som utredningssekreterare anställdes . Som administratör anställdes . Tillitsdelegationen överlämnar härmed betänkandet En gemensam utbildning inom statsförvaltningen (SOU 2020:40). 1.1Förslag till lag (202X:000) om en gemensam utbildning 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.3Förslag till förordning (2021:000) om införande av en grundutbildning inom statsförvaltningen ............................. 1.4Förslag till förordning (202X:000) om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ....................................... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret ..................... Regeringens syfte är att öka förtroendet för staten och dess anställda.................................... Regeringens mål för statliga arbetsgivarfrågor ...... Vår tolkning av uppdraget ...................................................... Så här har vi arbetat ................................................. Förväntade effekter på kort och på lång sikt ......... 2.2.3En verksamhetsanpassad och obligatorisk 2.2.4Förslaget ska inrymma de huvudsakliga formerna och innehållet för utbildningen ............. 3.2Alla anställda i myndigheter under regeringen 3.2.1Regeringsformen definierar vad som avses med statlig myndighet ............................................ Vilka personer ska omfattas av uppdraget? 3.3Översikt över de statliga myndigheterna som omfattas 3.3.1Myndigheter under och regeringen omfattas av uppdraget............................................. Statliga myndigheter enligt SCB ............................ 3.3.3Statliga universitet och högskolor omfattas Statliga bolag omfattas inte av uppdraget .............. Statliga affärsverk omfattas av uppdraget .............. AP-fonderna omfattas av uppdraget...................... och nuvarande utbildning för statsanställda ..... Anställningstrygghet och meritokrati ................... Ändrade förutsättningar för statsanställda............ utbildningar av statsanställda .................................. Starten på utbildningarna........................................ Utvidgning följde efter det..................................... Sammanslagning och utvidgning............................ Avveckling av utbildningen .................................... Behovet av en utbildningsaktör återkommer......... KKR, Verva och .............................................. Jämförelse mellan de olika aktörerna................................... Nuvarande utbildningar för statsanställda .......................... Flera myndigheter har i uppgift att tillhandahålla utbildningar för statsanställda ....... 4.5.2Statskontoret främjar och samordnar arbetet för en god förvaltningskultur................................ 4.5.3Uppsala universitet har uppdrag om mänskliga Sieps håller i EU-utbildning.................................. ESV erbjuder ekonomirelaterade kurser .............. för statliga arbetsgivare ......................................... 4.5.7Andra universitet och högskolor erbjuder för kompetensutveckling av domare .................... Kartläggningens innehåll enligt direktiven.......................... De flesta myndigheter har en utbildning ............. 5.3.2De flesta myndigheter tar upp rollen som statsanställd i utbildningen ........................... 5.3.3Kunskap om statlig styrning, offentlig upphandling och EU förekommer inte lika 5.4.1Vanligt med obligatorisk utbildning i egen regi............................................................... Fysiska träffar är vanligast .................................... Längden på utbildningarna varierar...................... 5.4.5Fortbildning om rollen som statsanställd 5.4.7Exempel på myndigheter som har 5.4.8Det finns en tydlig efterfrågan på en Förutsättningar för en gemensam utbildning............... Förutsättningar för lärande.................................................. En utbildning behöver vara en del i ett större 6.2.2Praktiska erfarenheter och några exempel på olika pedagogiska angreppssätt ............................ 6.3Tekniska förutsättningar och säkerhetsaspekter för Exempel på utbildningsportaler ........................... utifrån ett användarperspektiv.............................. Lagring och säkerhet............................................. Olika tekniska lärsystem med olika funktioner .. 6.4 Finansiering och dagens kostnader ..................................... 6.4.1Få myndigheter kan redovisa kostnader 6.4.2Kostnader för utveckling och genomförande av olika utbildningar.............................................. Engagemang hos myndigheterna är viktigt En gemensam utbildning inom statsförvaltningen ....... Situationen så som den ser ut ...................................... 7.1.1Redan i dag är många utbildningar 7.1.2Att inte delta i en obligatorisk utbildning kan bedömas som tjänsteförseelse........................ 7.1.3Två exempel på författningsreglerade 7.2Potentiella hinder mot en gemensam utbildning inom Den arbetsgivarpolitiska delegeringen ................. 7.2.3Verksamheten vid statliga universitet Kontrollmakten och rättsväsendet ....................... 7.3 En ny utbildning inom statsförvaltningen .......................... 7.3.1Utbildningen ska vara gemensam för hela Utbildningen ska vara obligatorisk ...................... 7.3.3Alternativen till en utbildning som regleras genom en särskild författning............................... Förutsättningar som följer av regeringsformen... 7.4Förslag till en ny lag och ett råd för utbildning inom 7.4.1En lagreglerad utbildning som omfattar både och regeringens myndigheter............. Ett råd som beslutar om utbildningens 7.5 Personer som omfattas av lagen........................................... 7.5.1Lagen ska gälla för anställda vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar.............. Lagen ska gälla för uppdragstagare ....................... Lagen ska gälla för praktikanter ........................... Lagen ska gälla för doktorander som inte är 7.6 Undantag från lagens tillämpningsområde ......................... Lagen ska inte gälla för statsråd ........................... Lagen ska inte gälla för riksrevisorn, Lagen ska inte gälla för Lagen ska inte gälla för Justitiekanslern .............. Lagen ska inte gälla för ordinarie domare............ Lagen bör inte gälla för lokalanställda utan Lagen bör inte gälla konsulter .............................. 7.7 Skyldigheten att delta i utbildningen .................................. Skyldigheten att delta ska omfatta Ett generellt undantag för arbete i ringa Andra undantag från skyldigheten att delta ........ 7.8Hanteringen av uppgifter hos och behovet av en ny sekretessbestämmelse ............................................ Utbildningens syfte och innehåll................................ 8.1Att säkerställa ett högt förtroende Förslag om utbildningens syfte............................ 8.1.3Myndigheterna har det främsta ansvaret och möjligheten att säkerställa resultat................ Förslag om en grundutbildning 8.2 Grundutbildningens innehåll ............................................... 8.2.1Innehåll som medarbetare och chefer Övergripande om innehåll .................................... Rekommendation om fyra delmoment ................ behöver anpassas till grundutbildningen.............. Förslag om fortbildning ....................................................... En utbildning som skapar en gemensam grund .................. En kombination av självstudier och fysiska träffar............. Vad tycker de som arbetar i 9.2.3Förslag om en kombination av e-utbildning och fysiska möten.................................................. 9.3Gruppdiskussioner mellan personer som arbetar vid olika myndigheter ........................................................... 9.3.1Vad tycker de som arbetar i 9.3.3Förslag om blandade grupper för möten över 9.4Handledare bör genomgå en utbildning innan de leder 9.4.1Vad tycker de som arbetar i 9.4.3Förslag om att handledare anordnar och leder 9.5 En lärplattform för fler som kan byggas ut ......................... Uppföljning av grundutbildningen.............................. 10.1 Uppföljning av utbildningen är viktig ur olika perspektiv ................................................................ Organisering och ansvar för utbildningen .................... 11.1 Förutsättningar för organiseringen och ansvaret 11.1.1 En statlig myndighet ska ansvara 11.1.2 Uppgifter som följer av ansvaret 11.1.3 Ansvaret för utbildningen kräver kapacitet, långsiktighet, legitimitet och pedagogisk 11.2 Förslag om organisering och ansvar för utbildningen ....... 11.2.1 Det finns ingen självklar myndighet som uppfyller alla kriterier ........................................... 11.2.2 ska tillhandahålla utbildningen.... 11.2.3 Statskontoret ska vara värdmyndighet för Rådet för utbildning inom statsförvaltningen..... Statskontoret och rådet ........................................ Utbildningens införande och finansiering.................... 12.1 Grundutbildningen behöver införas stegvis ....................... En höjd ambitionsnivå .......................................... 12.1.2 Kostnaderna är svåra att bedöma och varierar Ett stegvist införande ........................................................... 12.2.1 Tid för att pröva utformningen 12.2.2 Införandet av grundutbildningen bör ske 12.2.3 Utbildningen ska införas genom en tidsbegränsad förordning................................. 12.2.4Grundutbildningen ska prövas genom en förstudie innan den genomförs i stor skala.......... regeringen och domstolar ska genomföra 12.2.8 Efter införandet träder den permanenta lagen och förordningen i kraft ........................................ Förslag om utbildningens finansiering ................................ 12.3.1 Utbildningen finansieras genom anslag och nedlagd arbetstid............................................. Intressenter som berörs........................................................ Kostnader för myndigheterna och samhällsekonomiska 13.2.1 Något längre utbildning men lägre direkta kostnader för den enskilda 13.2.2 Nedlagd tid en del av lönekostnaden och att betrakta som en investering för ökad kvalitet ..... Kostnader för handledare...................................... 13.2.4 Kostnader för framtagandet av utbildningens innehåll samt förvaltning....................................... 13.2.5 Kostnader för Rådets, Statskontorets 13.2.6 Sammanfattande bild över beräknade Konsekvenser för individen.................................................. Konsekvenser för företag ..................................................... Konsekvenser för värdmyndigheten ............ 13.8.1Konsekvenser för kvinnor och män, flickor Konsekvenser för miljön ...................................... Förslag till finansiering......................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till lag (202X:000) om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ..................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Bilaga 5 Myndigheter i myndighetsnätverket........................... Tillitsdelegationen har haft i uppdrag av regeringen att kartlägga och analysera de introduktionsutbildningar som de statliga myndig- heterna tillhandahåller sina anställda samt lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för stats- anställda kan införas (dir. 2019:6 och dir. 2020:49). Bakgrunden till uppdraget är ett tillkännagivande från . Uppdraget är så- ledes initierat och har sitt stöd av både och regeringen. Med hjälp av ett stort antal myndigheter har Tillitsdelegationen inhämtat kunskap om hur myndigheterna arbetar med sina intro- duktionsutbildningar , vilka närmare behov de har av en gemen- sam utbildning och hur innehållet och formen bör se ut för att möta behoven. Tillitsdelegationen anser att en gemensam utbildning bör ses som en viktig investering för alla som arbetar i statsförvaltningen. I enlighet med och regeringens intentioner bör den bidra till att öka medborgarnas förtroende för statsförvaltningen och ytterst till förtroendet för demokratin. Tillitsdelegationen föreslår att det ska införas en lag om en gemen- sam utbildning inom statsförvaltningen som ska gälla statliga för- valtningsmyndigheter och domstolar. Utbildningen föreslås även omfatta de myndigheter som lyder under . Av konstitutio- nella skäl behöver därför utbildningen regleras i lag. Det finns också behov av en stabil och långsiktig lösning för en utbildning av detta slag, vilket en lag kan ge förutsättningar för. Förslagen i betänkandet bygger på såväl obligatorium genom för- fattningsreglering, som engagemang och frivillighet hos var och en av myndigheterna inom statsförvaltningen, inte minst när det gäller att genomföra utbildningen. Utbildningen ska omfatta alla statsanställda Av Tillitsdelegationens kommittédirektiv framgår att delegationen ska ta fram ett förslag till en gemensam, obligatorisk introduktions- utbildning för statsanställda. Direktiven anger inte uttryckligen om utbildningen ska vara en introduktionsutbildning enbart för ny- anställda som inte har arbetat inom statsförvaltningen eller om alla statsanställda ska omfattas. Tillitsdelegationen har valt att inkludera alla statsanställda i förslaget till utbildningen, oavsett tidi- gare statlig erfarenhet, eftersom regeringens övergripande mål med att införa utbildningen är att öka förtroendet för staten som helhet och dess anställda. För att nå ett så långtgående mål bedömer Tillits- delegationen att det inte räcker att utbilda enbart de som är helt nya i statsförvaltningen. Det finns heller inga belägg för att det enbart är nyanställda utan tidigare statlig erfarenhet som riskerar att göra felbedömningar i sin roll som statsanställd. Utifrån tidigare forsk- ning om lärande vet vi också att en organisation behöver främja det kollegiala lärandet för att uppnå ökad kompetens och effekter av den typ av utbildning som det handlar om här. I ett sådant arbete behöver alla medarbetare involveras. Tillitsdelegationen föreslår därför att utbildningen ska vara obligatorisk och skyldigheten att genomföra den ska som utgångspunkt avse alla som arbetar vid de statliga för- valtningsmyndigheterna och domstolarna, inte endast nyanställda. Utbildningen omfattar såväl chefer som medarbetare. En gemensam utbildning för ökad likvärdighet, kvalitet och förtroende inom statsförvaltningen utbildningsinitiativ för statsanställda har saknat en lång- siktigt stabil struktur trots att det har funnits behov av en statlig utbildningsaktör. finns det ingen myndighet som ensam ansva- rar för att tillhandahålla utbildning i rollen som statsanställd. Där- emot har vissa myndigheter i uppdrag att utbilda statsanställda inom specifika områden. Likvärdigheten i dagens introduktionsutbildningar är låg Tillitsdelegationen har med hjälp av Statskontoret genomfört en kartläggning som visar att likvärdigheten är låg i dagens introduk- tionsutbildningar för nyanställda. Det är stor skillnad på vilken ut- bildning du får beroende på vilken myndighet du arbetar i. Det finns en variation i innehåll, omfattning och i vilken mån utbildningen är obligatorisk. De flesta av dagens introduktionsutbildningar har det övergrip- ande syftet att ge de anställda en förståelse för myndighetens verk- samhet och vägleda nyanställda för att de snabbt ska komma in i sitt arbete. Introduktionsutbildningarna har generellt inte syftet att beskriva myndighetens roll i en större kontext. Däremot uppger de flesta myndigheter att de på något sätt omfattar grundläggande rätts- principer och rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. De moment i introduktionsutbildningarna som rör rollen som stats- anställd kan till exempel handla om den statliga värdegrunden, hand- lingars offentlighet och sekretess, kunskap om den offentliga för- valtningen och dess särprägel, grundläggande förvaltningsrätt eller information om hur staten styrs. Stora myndigheter, myndigheter med tillsynsuppgifter och myndigheter med omfattande medborgar- nära service uppger i högre utsträckning än små myndigheter att utbildningen innehåller information om den statliga värdegrunden och om hur staten styrs. av myndigheterna som ingick i kartläggningen har en obligatorisk introduktionsutbildning för tillsvidareanställda, nyanställda medarbetare. Det finns dock skillnader mellan olika sektorer. Exempelvis förekommer obligatoriska introduktionsutbild- ningar sällan vid universitet och högskolor. Omfattningen på utbildningen varierar också mellan myndig- heterna. av myndigheterna uppger att utbild- ningen omfattar mellan 9 och . En grov uppskattning är att myndigheterna lägger cirka 4 av dessa timmar på utbildning som rör rollen som statsanställd. Många myndigheter ser ett behov av en gemensam utbildning Genom Tillitsdelegationens enkät och i andra kontakter har en majo- ritet av myndigheterna svarat att det finns ett behov av en gemensam introduktionsutbildning. Två skäl till detta återkommer. Ett skäl är att säkerställa att alla nyanställda i staten får samma grundläggande introduktion till rollen som statsanställd och att en gemensam ut- bildning skapar bättre förutsättningar för att kvalitetssäkra inne- hållet. Ett annat skäl är att det vore mer effektivt om staten samord- nade utbildningen i stället för att som låta myndigheterna ta fram och tillhandahålla den på egen hand. Förutsättningar för att lära och vikten av allas engagemang För att en utbildning ska kunna leda till förändring av kunskaper och beteenden behöver formell utbildning kombineras med informellt och kontinuerligt lärande. Från forskning och tidigare erfarenheter vet vi att kunskap sprids och reproduceras genom rutiner och sam- arbete. Organisering och ledarskap är en förutsättning för konti- nuerligt, kollektivt och kollegialt lärande. Det behövs också diskus- sion, erfarenhetsutbyte och kritisk reflektion för att främja lärandet, som deltagarna i en utbildning med fördel kan genomföra självstudier före och efter gruppdiskussioner och föreläsningar. Tillitsdelegationen bedömer att en e-utbildning bör vara en del av utbildningen. Erfarenheterna visar att det är viktigt att beakta såväl integritets- och säkerhetsaspekter som finansieringsmöjligheter när man tar fram en sådan utbildning. En viktig utgångspunkt, både i den tekniska utformningen av utbildningen och i dess genomförande är att sträva efter att utforma och genomföra utbildningen så enkelt som möjligt. Tillitsdelegationen anser att enkelheten behöver följas av en hög grad av gemensamt ansvar och engagemang, där myndig- heterna tydligt bär det gemensamma och att man betraktar utbild- ningen som en god investering för verksamheten, för statsförvalt- ningen och för tilliten till densamma. Det gemensamma ansvaret kan också bidra till en god kostnadseffektivitet i genomförandet. Med enkelhet och myndigheternas engagemang som utgångspunkt före- slår Tillitsdelegationen en författningsreglering. Vi föreslår en lag för gemensam utbildning i statsförvaltningen som omfattar alla Det ska införas en lag om en gemensam utbildning inom statsför- valtningen som ska gälla statliga förvaltningsmyndigheter och dom- stolar. Denna skyldighet omfattar därmed både chefer och med- arbetare. Lagen ska gälla för anställda, uppdragstagare och personer som fullgör praktik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Med uppdragstagare avses den som har ett uppdrag som är reglerat i författning. Lagen ska även gälla för doktorander som har antagits till en utbildning på forskarnivå vid ett statligt universitet eller en statlig högskola utan att vara anställda vid eller hög- skolan. Tillitsdelegationen föreslår att lagen inte ska gälla för statsråd, riksrevisorn, riksrevisionsdirektören eller tillförordnad riksrevisor, ombudsmän, justitiekanslern eller ordinarie domare. Skälen till det är deras roll i det konstitutionella systemet och vikten av att värna oberoendet. Vi bedömer att lagen inte heller bör gälla för lokalanställda inom utrikesrepresentationen som inte har svenskt medborgarskap. Den som omfattas av lagen är skyldig att delta i en grundutbild- ning inom statsförvaltningen. Skyldigheten gäller inte den som har deltagit i en sådan utbildning eller den som arbetar i ringa omfattning vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Myndigheterna ska se till att den som omfattas av skyldigheten att delta i grundutbildningen deltar så snart tillfälle ges. Grundutbild- ningen ska tillhandahållas minst . Den som har del- tagit i grundutbildningen inom statsförvaltningen ska sedan ges fortbildning. Ett råd för utbildning inom statsförvaltningen ska inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid Statskontoret.