sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — 123Utredningen för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk (2019), På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. Förslag om planering och dimensionering muner som anordnar yrkesutbildning i kombination med sfi eller svenska som andraspråk som statsbidragsfinansierad plats inom regio- nalt yrkesvux. Ändringen kommer tillämpas från och med ansöknings- omgången . Utredningen bedömer att kommunerna även efter att införandet av utökade möjligheter att ta del av yrkesutbildning och finansiering genom det generella statsbidraget fortsatt kommer ha behov av ekonomiska stimulanser för att även fortsättningsvis kunna erbjuda de kombinerade eller integrerade utbildningarna. Ut- redningen föreslår därför att de regleringar för ersättning för stödjande insatser vid kombinationsutbildningar som integrerar språkstöd i syfte att ge eleverna ökade möjligheter att nå målen för utbildningen, fortsatt ska gälla i statsbidragsförordningen. Med utredningens förslag möts vuxnas behov av att kunna kom- binera utbildningar på olika nivåer inom komvux. Kommunerna kommer fortfarande vara ansvariga för att organisera praktiskt upp- lägg av utbildningarna, längd på utbildningarna, hur integreringen ska organiseras och att avsätta resurser till utbildningarna utifrån egna behov och möjligheter. Dock med stöd av riktade statsbidrag inom vissa särskilt utpekade områden. Detta förhållande gäller all yrkes- utbildningen om än med stöd från nationell nivå med ramar för vilka yrkesområden som efterfrågas av individer och samhälle. Samord- ningen förbättras ytterligare genom krav på att gemensamt, inom ett samverkansområde planera och dimensionerna alla yrkesutbildningar, inklusive de med integrerat språkstöd. bör även dessa delar av regleringarna för det riktade statsbidraget bli en del av kommunernas ordinarie uppdrag Kommunerna har ansvar för att tillhandahålla och erbjuda komvux. Staten har dock haft utökade ambitioner för kommunernas vuxenutbildning genom att tillhandahålla riktade statsbidrag för yrkes- utbildning i komvux och särvux på gymnasial nivå. Volymerna på det riktade statsbidraget fluktuerade under de inledande åren för att gradvis öka. Utredningen föreslår att det inom det primära samverkansområde som en sökande individ är tillhörig, ska ges lika tillgång till sam- manhållen yrkesutbildning oberoende av vilken kommun som är huvudman för utbildningen. Vidare föreslår utredningen att hem- kommunen under vissa villkor ska bli skyldig att erbjuda en alter- Förslag om planering och dimensionering nativplats för den som inte kunnat få en utbildningsplats i sökt utbildning på grund av urval. För att finansiera det ökade behov av sammanhållen yrkesutbildning som förslagen förväntas ge föreslår utredningen att stora delar av regleringen inom statsbidraget för regionalt yrkesvux ska upphöra att gälla och de i statsbudgeten av- satta medlen för dessa ändamål förs över till kommunernas generella statsbidrag. Skälen för förslagen grundar sig i ett behov av att för- bättra tillgången till yrkesutbildning i komvux, men också att skapa ett bredare utbud av sådan utbildning. Vidare förväntas förslagen minska arbetslivets kompetensbrist. Finansieringen av förslagen möter kommunernas an- svar för att tillhandahålla och erbjuda komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. Det är utred- ningens uppfattning att det inte är ändamålsenligt att med riktade statsbidrag fortsätta finansiera stora delar av kom- munernas uppdrag på detta sätt. Det är högst rimligt att ansvar och befogenheter sammanförs till en och samma aktör. I detta samman- hang avses ansvar för att erbjuda och tillhandahålla utbildning men också vara den som finansierar densamma. Med detta följer dock att staten vid olika typer av extraordinära krissituationer i samhället kan behöva gå in med en ökad finansiering för att tillfälligt bygga ut kapaciteten inom vuxenutbildningen. Vuxenutbildningens flexibilitet möjliggör och ger förutsättningar för att på ett sådant sätt snabbt växla upp volymen av utbildning. När regeringen förändrade statsbidragsförordningen och införde regionalt yrkesvux beskrevs satsningen i statsbudgeten som att reger- ingen ville fortsätta att öka satsningarna på ett stadigvarande kun- skapslyft med fler permanenta utbildningsplatser inom yrkesvux och lärlingsutbildning för vuxna.124 Så som utredningen utformat finan- sieringen av förslagen permanentas därmed statens ambitioner för kommunernas verksamhet, de blir i och med detta också stadigvar- ande. Utredningen föreslår dock i detta avsnitt att delar av regleringarna och finansieringen ska ligga kvar som riktade statsbidrag i den befint- liga statsbidragsförordningen.125 Det avser ersättning till arbetsplatsen och ersättning för handledarutbildning när det gäller lärlingsutbild- ning. Det avser också ersättning för högre kostnader för yrkesutbild- 2016/17:1, UO 16. 125Förordning om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Förslag om planering och dimensionering ning som kombineras eller integreras med språkstöd i syfte att ge eleverna ökade möjligheter att nå målen för utbildningen. Syftet med att behålla det riktade statsbidraget för dessa delar är att stimulera kommunerna att utveckla metoder för att i ökad grad kunna erbjuda lärlingsutbildning och yrkesutbildning integrerad med språkstöd i form av sfi eller svenska som andraspråk. Utredningen bedömer dock att även dessa delar av det riktade statsbidraget bör avvecklas och medlen föras över till kommunernas generella statsbidrag så att lärlingsutbildningen och de integrerade yrkesutbildningarna därmed permanentas i kommunernas ordinarie uppdrag. 6.8.2Arbetsplatsförlagt lärande ska ingå i all sammanhållen yrkesutbildning i komvux Utredningens förslag: En sammanhållen yrkesutbildning ska inne- hålla arbetsplatsförlagt lärande om inte annat följer av meddelade föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om minsta omfattning av det arbets- platsförlagda lärandet på sammanhållna yrkesutbildningar och om undantag från kravet på arbetsplatsförlagt lärande. Arbetsplatsförlagt lärande (APL) är avgörande för att yrkesutbild- ning ska få sådan kvalitet, djup och verklighetsförankring att ele- verna blir anställningsbara. Yrkesutbildning handlar om mer än yrkes- kunskaper, nämligen om att förstå yrkeskulturen och att bli en del av yrkesgemenskapen på en arbetsplats för att utveckla en yrkes- identitet. APL ger även eleverna möjligheter att börja etablera ett eget nätverk med potentiella framtida arbetsgivare. APL regleras bl.a. i förordningen om vuxenutbildning. Där framgår att med arbetsplatsförlagt lärande avses lärande i en utbild- ning som genomförs på en eller flera arbetsplatser utanför skolan. Vidare framgår att huvudmannen ansvarar för att skaffa platser för arbetsplatsförlagt lärande och för att lärandet uppfyller de krav som ställs på utbildningen. Rektorn beslutar om hela eller delar av kurser ska förläggas till arbetsplatser och för en elev som deltar i arbets- platsförlagt lärande ska det utses en handledare på arbetsplatsen. Som handledare får bara den anlitas som har nödvändiga kunskaper Förslag om planering och dimensionering och erfarenheter för uppdraget och som även i övrigt bedöms vara lämplig.126 I och med att förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad yrkesutbildning antogs infördes också mer långt- gående regleringar för APL i yrkesutbildning i komvux och särvux som finansierades med statsbidrag. Bl.a. regleras att arbetsplats- förlagt lärande ska förekomma i alla sammanhållna yrkesutbild- ningar inom regionalt yrkesvux och att omfattningen för varje elev ska vara av den sammanhållna yrkesutbildningen eller av den del av utbildningen som inte har validerats.127 När stora delar av statsbidragsförordningen för regionalt yrkes- vux ska upphöra att gälla anser utredningen att kraven på APL, som finns i statsbidragsförordningen, antingen behöver föras in skollagen och därmed gälla för all sammanhållen yrkesutbildning i komvux eller helt tas bort. Motiven för att genomföra APL inom yrkesutbildning har inte förändrats utan utredningen bedö- mer dem som fortsatt relevanta. För att en elev i en yrkesutbildning ska ha goda förutsättningar att bli anställningsbar inom yrkes- området är det väsentligt att den studerande får möjlighet att på en arbetsplats och under handledning tillämpa och vidareutveckla kun- skaper i en verklig situation. Syftet med arbetslivets aktiva deltag- ande i dessa moment är att utbildningarnas yrkespraktiska kvalitet ska bli så hög som möjligt. Härigenom tar arbetslivet också ett nöd- vändigt, reellt delansvar för att utbildningarna och kurserna ger de erfarenheter av yrkesområdet som berörda branscher vill att en anställningsbar person ska ha. Utredningen föreslår därför att APL ska förekomma i all sammanhållen yrkesutbildning. Men med ett krav på kommunerna att all sammanhållen yrkesutbildning ska inne- hålla APL utökas kravet på kommunerna i jämförelse med dagens reglering som endast avser utbildning som finansieras via förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning. Utredningen menar att det kan vara svårt för kommu- nerna att möta ett sådant utökat krav där en viss omfattning framgår av lag. Det finns också skiftande förutsättningar för olika utbild- ningar att tillhandahålla APL. Inom vissa yrkesområden kan det dess- utom vara så att en elev på grund av andra bestämmelser än de som styr utbildningsväsendet inte i någon större omfattning får möjlig- het att genomföra de utbildningsmoment som kursplanerna före- 1262 kap. 26–28 §§ förordningen om vuxenutbildning. 1275 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Förslag om planering och dimensionering Mot denna bakgrund föreslår utredningen att arbetsplats- förlagt lärande ska förekomma i all sammanhållen yrkesutbildning men att omfattningen av sådan inte ska fastställas i lag. Det blir således en lokal fråga att besluta om omfattning av det arbetsplatsförlagda lärandet. Det kan ändå finnas behov av att fastställa en minsta omfattning av APL. Då det finns vissa bestämmelser om APL i för- ordningen om vuxenutbildning anser utredningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att med- dela föreskrifter om minsta omfattning av det arbetsplatsförlagda lärandet på sammanhållna yrkesutbildningar. Det bör vid vissa specifika situationer medges undantag från kravet om APL I en kommunenkät om regionalt yrkesvux som SKL genomförde fick kommunerna frågan om är vad som är det största hindret för ett bredare utbud inom regionalt yrkesvux.128 De fick lista maximalt tre alternativ. av kommunerna svarade att för få var ett av de tre största hindren för ett bredare utbud av utbildningar inom regionalt yrkesvux. Utredningen bedö- mer också att det under vissa perioder kan bli svårt att få fram APL- platser i tillräcklig utsträckning men menar att APL är en allt för viktig del av yrkesutbildningen för att uteslutas när det gäller de sammanhållna yrkesutbildningarna i komvux. Vidare menar ut- redningen att huvudmän och avnämare har ett gemensamt ansvar för och ett gemensamt intresse av att säkra yrkesutbildningens omfatt- ning och kvalitet bl.a. genom att långsiktigt garantera en god tillgång till . Trots vikten av APL i de sammanhållna yrkesutbild- ningarna kan det uppkomma situationer då det finns skäl att medge undantag från regleringen. Tillgången på kan variera från till ett annat. Förutsättningarna kan snabbt ändras för en arbetsgivare som träffat avtal om APL med en huvudman. Om t.ex. försvinner på grund av händelser som huvudmannen inte kunnat förutse då eleven togs emot till en utbildning, bör mot- svarande del av utbildningen kunna genomföras skolförlagt. Vidare bör undantag också kunna göras när utbildningen av säkerhetsskäl 128SKL (2018), Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux, kommunenkät om regionalt yrkesvux 2018. Förslag om planering och dimensionering inte kan förläggas till en arbetsplats. De situationer där undantag kan vara aktuellt är på en sådan detaljnivå att de inte bör finnas i lag. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från kravet på arbetsplatsförlagt lärande i sammanhållna yrkesutbildningar. Enligt utredningens bedömning bör det även beaktas att det i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning finns bestämmelser om betyg och betygssättning när en kurs helt eller delvis genomförs på en arbetsplats. Dessa bestämmelser kompletterar bestämmelser i skollagen och förordningen om vuxen- utbildning om betyg129 och motsvarande regleringar behöver enligt utredningens bedömning, som en följd av att regleringen om APL i sammanhållen yrkesutbildning förs in i skollagen, även föras in i förordningen om vuxenutbildning. 6.8.3Regionala branschråd ska ersätta yrkesråd Utredningens förslag: Det ska finnas regionala branschråd för yrkesinriktad utbildning i komvux på gymnasial nivå och i sär- skild utbildning på gymnasial nivå, som kommunen ska ansvara för. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de regionala branschråden. Utredningens bedömning: Det bör på förordningsnivå regleras att branschråden ska bidra med att bedöma arbetsmarknadens behov i varje primärt samverkansområde samt att samverkans- avtalen för primära samverkansområden ska innehålla reglering av hur branschråden ska organiseras. Det bör även regleras att de regionala branschråden får omfatta ett eller flera primära sam- verkansområden och de ska regelbundet behandla frågor om yrkes- inriktad utbildning inom komvux på gymnasial nivå och i särskild utbildning på gymnasial nivå som erbjuds i samverkansområdet. Samtliga samverkande kommuner som bedriver yrkesinriktad ut- 1299 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Bestämmelser om beslut om betyg och betygssättning finns i 3 kap. 16 § och 20 kap. 35–39 §§ skollagen och 1–10 §§ förordningen om vuxenutbildning. Därutöver gäller för regionalt yrkesvux att betyg på en kurs som helt eller delvis genomförs på en arbetsplats ska beslutas av läraren i ämnet efter inhämtande av synpunkter från handledaren. Förslag om planering och dimensionering bildning i komvux inom samverkansområdet, regional utveck- lingsansvarig aktör, Arbetsförmedlingen och representanter för branschområdet ska erbjudas att delta. Utredningen har föreslagit att regionala branschråd för gymnasie- skolans och gymnasiesärskolans yrkesinriktade utbildningar ska in- föras i steg ett. Motiven till detta beskrivs närmare i avsnitt 6.3.6. Utredningen föreslår vidare i steg två att huvudparten av systemet med statsbidragsfinansierad yrkesutbildning i komvux ska avvecklas och att förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning i huvudsak ska upphöra att gälla. I stället ska vissa bestämmelser eller delar av vissa bestämmelser som regleras i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenut- bildning föras in i skollagen och förordningen om vuxenutbildning. Utredningens samlade förslag syftar bl.a. till att utbudet av gymna- sial utbildning bättre ska svara mot behoven på arbetsmarknaden. Redan under steg ett i genomförandet av utredningens förslag införs regionala branschråd för gymnasieskolans nationella yrkesprogram, introduktionsprogrammen programinriktat val med inriktning mot yrkesprogram och yrkesintroduktion samt gymnasiesärskolans natio- nella program. Av förordningen om statsbidrag för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning framgår att yrkesråd får vara gemen- samt med motsvarande funktion inom gymnasieskolan. Det betyder att kommunerna kan välja att samorganisera vuxenutbildningens yrkesråd med de regionala branschråden i gymnasieskolan, något som utredningen bedömer kan spara resurser för både skola och arbetsliv. I samband med att stora delar av regleringen i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ska upp- höra att gälla och för att stärka den regionala planeringen och dimensionering av utbudet av yrkesinriktad utbildning i komvux på gymnasial nivå, föreslår utredningen att kravet på yrkesråd som regleras i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning, ska ersättas med ett krav på att de samverkande kommunerna gemensamt ska ansvara för regionala branschråd för yrkesinriktad utbildning i komvux. Det blir då möjligt att samordna dessa regionala branschråd med gymnasieskolans regionala bransch- råd, något som utredningen bedömer kan vara resurseffektivt, både för skola och arbetsliv. De regionala branschråden kan bidra till att ytterligare kvalificera dialogen mellan och de samver- Förslag om planering och dimensionering kande kommunerna, t.ex. i fråga om de regionala ramarna som föreslås i avsnitt 6.7.2. Via de regionala branschråden kan företrädare för det regionala arbetslivet och företrädare för branscher ges möj- lighet att komplettera dialogen med ett regionalt arbetsmarknads- perspektiv. Utredningen anser vidare att de regionala branschråden även kan vara lämpliga fora för att diskutera frågor som rör arbets- givares roll för att bidra till yrkesutbildningens kvalitet och attrak- tionskraft. Frågor som rör tillgång till arbetsplatsförlagt lärande bör också kunna avhandlas inom de regionala branschråden. När det gäller yrkesinriktad utbildning i komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå presenterar utredningen i avsnitt 6.3.2 förslag om uppdrag till att föra regionala dialoger med huvudmännen för sådan utbildning och, där så är lämpligt, även ut- arbeta stöd för planering av sådan utbildning. Även i fråga om yrkes- inriktad särskild utbildning på gymnasial nivå finns behov av regio- nala branschråd som kan ge branscher möjlighet att komplettera dialogen med ett regionalt arbetsmarknadsperspektiv. Utredningen föreslår därför att branschrådens uppdrag även ska omfatta sådan utbildning. Ändringarna föreslås införas i skollagen. Utredningens författningsförslag bygger dock på de förslag som regeringen redo- visat i propositionen, Komvux för stärkt kompetensförsörjning, (prop. 2019/20:105), där det bl.a. föreslås att särvux ska upphöra som egen skolform och i stället ingå i skolformen komvux. Detta bl.a. för att underlätta för vissa personer inom gruppen att kom- binera olika typer av utbildning. Enligt förslagen i prop. 2019/20:105 ska den nya benämningen vara ”vuxenutbildning som särskild utbildning”. Det innebär att benämningen yrkesinriktad vuxenutbildning i utrednings författningsförslag avser yrkesinriktad utbildning inom såväl komvux på gymnasial nivå som komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. Utredningen har övervägt om RUA bör ansvara för branschråden men har bedömt att det är angeläget att de samverkande kommunerna själva ansvarar för råden. Ett motiv är att det är de samverkande kom- munerna som gemensamt ska ansvara för planering och dimensio- nering. Vidare är det de som är mottagare av planerings- underlag och som ska ge synpunkter på underlagen. Förslag om planering och dimensionering Närmare regleringar om regionala branschråd bör finnas på förordningsnivå I steg ett föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de regionala branschråden. När utredningen i steg två föreslår att det även ska finnas regionala branschråd för yrkesinriktad utbildning i komvux på gymnasial nivå och särskild utbildning på gymnasial nivå, som kommunen ska ansvara för behövs det enligt utredningens bedömning närmare regleringar om de regionala branschrådens uppdrag. Utredningen gör därför bedömningen att det på förordningsnivå bör regleras att bransch- råden ska bidra med att bedöma arbetsmarknadens behov i varje primärt samverkansområde samt att samverkansavtalen för primära samverkansområden ska innehålla reglering av hur branschråden ska organiseras. Det bör även regleras att de regionala branschråden får omfatta ett eller flera primära samverkansområden och att de regel- bundet ska behandla frågor om yrkesinriktad utbildning inom kom- vux som erbjuds i samverkansområdet på såväl gymnasial nivå som inom särskild utbildning på gymnasial nivå. Samtliga samverkande kommuner som bedriver yrkesinriktad utbildning inom komvux inom samverkansområdet, regional utvecklingsansvarig aktör, och representanter för branschområdet ska erbjudas att delta. 6.9Behov av fortsatt utredning I detta betänkande presenterar utredningen förslag för att uppnå en mer ändamålsenlig planering och dimensionering. Regeringen har i direktivet formulerat breda syften för utredningen. I detta avsnitt beskrivs åtgärder som vi bedömer kan komplettera förslagen om planering och dimensionering för att sammantaget leda till att nå de breda syften som anges för utredningen. Förslag om planering och dimensionering 6.9.1Nya verktyg för tillsyn och kvalitetsgranskning avgörande för en mer likvärdig gymnasial utbildning Utredningens bedömning: Skolinspektionen bör ges i uppdrag att utvidga sin granskning av undervisningens kvalitet i yrkes- ämnen. Regeringen bör även låta utreda hur Skolinspektionens kunskap om skolors kvalitetsbrister snabbare och mer effektivt kan nyttiggöras för att höja kvaliteten och öka likvärdigheten i utbildningen på gymnasial nivå. Att granska och värdera kvaliteten i yrkesutbildning är en krävande uppgift. Bland annat krävs en ingående kunskap om det yrkesområde som undervisningen i ett yrkesämne syftar till. Skolinspektionen ut- förde en granskning av undervisning i yrkes- ämnen. Granskningen visade på stora och allvarliga kvalitetsskill- nader mellan skolor med samma program och inriktning.130 Denna första kvalitetsgranskning av undervisningen i yrkesämnen tyder på att kvalitetsskillnader i yrkesutbildning är en stor likvärdighetspro- blematik. Även om det är svårt att jämföra kvalitetsskillnaderna mellan olika program menar utredningen att det finns en stor risk för att kvalitets- skillnaderna är större i yrkesutbildning än i gymnasieskolans övriga delar. Dels finns en mycket stor möjlighet till variation i yrkesutbild- ningen. Tillgång till material, metodsalar och verkstäder, etablerade företagskontakter för arbetsplatsförlagt lärande och behöriga yrkes- lärare är variabler där en stor variation kan uppstå på ett sätt som det inte kan på de högskoleförberedande programmen. Också det faktum att det tidigare saknats kvalitetsgranskning av undervisningen i yrkesämnen kan ha bidragit till större variation, då dessa ämnen fått mindre fokus än andra ämnen i gymnasieskolan. 130Skolinspektionen (2019) Undervisningen i ämnena djur och ellära. I ett underlag baserat på 26 granskade skolor gav hälften av skolorna få möjligheter till prak- tiska övningar. Förslag om planering och dimensionering Orimligt att helt överlämna åt elever att själva bedöma kvaliteten i yrkesutbildningar Att göra bedömning om undervisningen i yrkesämnen kan kräva expertkunskap och stor kännedom om yrkesområdets krav och nor- mer. Det är därför orimligt att kräva av blivande gymnasieelever och deras vårdnadshavare ska kunna bedöma kvaliteten i yrkesutbild- ningar. Därför är det en grundförutsättning att alla skolor ska ge en bra kvalitet. Det är inte sannolikt att elever och vårdnadshavare i tillräckligt hög utsträckning bedömer kvaliteten på ett sådant sätt att elevernas gymnasieval får en kvalitetsdrivande effekt på yrkesutbild- ningarna. Dessutom ges ett och samma yrkesprogram ofta på en enda eller ett fåtal skolor inom ett pendlingsbart område. Även detta talar emot att elevernas val som ensam drivkraft kan ge en kvalitets- drivande effekt på yrkesprogram.