sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras som förutsättningarna för friluftsliv värnas (prop. 2000/01:130). Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte har någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten (prop. 2000/01:130). För att minska övergödningen har åtgärder vidtagits, bl.a. strukturkalkning av , anläggning av våtmarker och dagvattendammar samt utveckling av kommunala VA-planer. Landsbygdsprogrammet är en viktig källa för finansiering av åtgärder som t.ex. anläggning och restaurering av våtmarker och dammar och kompetensutveckling för att stimulera till ökad medvetenhet om vilka åtgärder som kan vidtas på den enskilda gården och därmed bidra till minskad övergödning. Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap innebär att odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks (prop. 2000/01:130). Lantbrukares aktiva brukande av marken och hållning av betesdjur är avgörande för att detta miljökvalitetsmål nås, varför omfattande jordbrukarstöd och miljöersättningar betalas ut. Regeringen har presenterat en nationell livsmedelsstrategi, En livsmedelsstrategi för − fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet (prop. 2016/17:104). Strategins övergripande mål är en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, som relevanta nationella miljömål nås i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel 4.4Styrmedel för att uppnå miljömålen Miljöpolitiska styrmedel är ett viktigt verktyg i arbetet för omställning mot ett hållbart samhälle. För att styrmedel ska få önskad effekt måste de dock vara korrekt utformade. Det finns många ekonomiska styrmedel inom miljöområdet som koldioxidbeskattning, handelsrättssystem och även subventioner som har introducerats för att reglera olika marknadsmisslyckanden. Att flera styrmedel riktas mot samma område kan dock försvåra och fördyra möjligheten att nå de uppsatta målen. Genom mer samordnade styrmedel kan högre kostnads- och samhällsekonomisk effektivitet uppnås, som det blir enklare att förhålla sig till regelverken. Däremot måste styrningen ofta adressera flera marknadsmisslyckande och då behövs samverkande styrmedel och ofta att ekonomiska styrmedel kompletteras med icke-ekonomiska styrmedel som informationsinsatser och/eller lagstiftning för att öka effektiviteten. , , har analyserat de svenska energimålen ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv. Befintliga och föreslagna energirelaterade styrmedel har utvärderats utifrån målen om förnybar elproduktion till energiintensitet till 2030. Rapporten påvisar den stora komplexiteten i styrmedel och att flera existerande styrmedel inom energiområdet inte alltid är träffsäkra eller kostnadseffektiva. konstaterar KI att investeringar på energiområdet görs på lång sikt och tar att få på plats. Det är därför viktigt med förutsägbarhet i energipolitiken. Även brister i målprioriteringen kan påverka i vilken utsträckning mål uppnås, eftersom det kan leda till att det introduceras konkurrerande styrmedel. Exempelvis delas mål in i två grupper, funktionsmål och hänsynsmål. Trots att dessa mål i vissa fall är ömsesidigt oförenliga, eller i alla fall svåra att uppnå i samma projektplanering, görs ingen prioritering av målen. Det ingår heller inte i myndighetens uppdrag att rangordna projekt enbart utifrån projektens bedömda påverkan på t.ex. ett miljömål. Om de investeringar inom infrastruktur på trafikområdet som ger maximal minskning av miljömålet begränsad klimatpåverkan ska prioriteras krävs därför sannolikt en tydligare styrning av myndigheten mot just det målet. Förutsägbarheten av styrmedel och reglering är viktig, men bör styrmedel uppdateras när det är nödvändigt för att säker- miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel ställa att de är anpassade till dagens situation. Ett exempel är det svensknorska elcertifikatsystemet som har funnits . Systemet har haft bra effekt på uppfyllelsen av målet för förnybar elproduktion. Dock har elcertifikat- och elpriserna tillbaka varit låga, vilket har inneburit låg avkastning till den som har investerat i förnybar energiproduktion. De låga priserna beror delvis på ett stort överskott av elcertifikat. En trolig orsak till att det uppstått ett överskott på marknaden för elcertifikat är att de ingående parametrarna för prognoser på efterfrågan baseras på historisk användning och en fördröjning i tiden av justeringen av kvotkurvan. Åandra sidan kan omfattande och frekventa förändringar i styrmedel och regleringar hålla tillbaka den investeringsvilja som är nödvändig för omställningen till ett samhälle där miljömålen uppfylls. En betydande del av de investeringar som behövs för denna omställning har ett mycket långt tidsperspektiv, särskilt när det gäller infrastruktur. , , konstaterar att investeringar inom energiproduktion i stor utsträckning är beroende av politiska styrmedel eller regleringar. Om förutsättningarna för en investering varierar kraftigt ökar svårigheten att göra investeringskalkyler och därmed också risken för den som vill investera. Är risken för hög i relation till förväntat kassaflöde från investeringen kommer den sannolikt inte att bli av. Stabila förutsättningar gällande politiska styrmedel är därför väldigt viktigt för att viljan till investeringar ska påverkas i rätt riktning. Ett exempel på ett styrmedel som har förändrats frekvent är den svenska elnätsregleringen. Den förordning7 som reglerar intäktsramen för elnätsverksamhet har ändrats sju gånger . Nätoperatörernas kassaflödesanalys i samband med investeringar baseras på de tariffer som operatörerna har möjlighet att debitera sina kunder. Den aviserade förändringen i intäktsramarna innebar en sänkning av WACC-räntan (Weighted Average Cost of Capital eller vägd genomsnittlig kapitalkostnad) från , till , och att anläggningarnas avskrivningstider förändrades. Sänkningen låg i linje med den rekommendation som gav. Vilken nivå som är rimlig i en marknad med ett begränsat antal aktörer är svårt att fastställa. Föränderliga regleringar försvårar dock kalkyler för investeringar i elnätet och ökad osäkerhet innebär risk för att investeringar inte blir genomförda. 7Se förordning (2018:1520) om intäktsram för elnätsverksamhet. miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel Effekten av styrmedel varierar men det är tydligt att med starka ekonomiska styrmedel kan konsumtionsmönster ändras snabbt. Ett exempel är försäljningen av elbilar i . Enligt statistik från norska Opplysningsrodet for Veitrafikken stod elbilar för av antalet nyregistrerade bilar i den norska marknaden , jämfört i enligt statistik från . Sammanlagt för laddhybrider och icke-laddhybrider var motsvarande förhållande i och i . Anledningen till den stora andelen elbilar och hybridbilar i är att köp och leasing av elbilar är kraftigt subventionerat genom lättnad eller befrielse från mervärdesskatt (vilket är en åtgärd som inte är möjlig för ett EU land), inköps- och importskatter, bränsleavgifter för väte och el samt avgifter på vägtullar eller färjor. Dessutom är ägare till elbilar berättigade till nedsättning av vägskatt och halverad företagsbilsskatt, samt har tillgång till bussfiler och parkering. I införde regeringen i samband med budgetpropositionen 20188 ett självfinansierat bonus-malus system. Miljöanpassade fordon med låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus medan fordon med höga utsläpp belastas med högre fordonsskatt än vad som var fallet. Systemet innebär att en tidigare premie om höjdes till . Elbilsförsäljningen i har sedan denna förändring tagit fart och utgjorde andelen rena elbilar samt laddbara bilar, dvs. elbilar och laddbara hybridbilar, enligt statistik från av totala antalet registrerade bilar jämfört . Skillnaden i nivå av incitament historiskt och även i de två systemen i och har sannolikt bidragit till de kvarvarande skillnaderna i marknadsandelar för el- och hybridbilar mellan länderna. Det finns dock även andra faktorer som påverkar efterfrågan på elektriska fordon. Framför allt gäller det möjligheterna att ladda en elbil där det kvarstår både många praktiska hinder och regleringar som motverkar utbyggnaden. Exempelvis medför lagstiftningen för samfälligheter att det inom många radhusområden är problem med att installera laddningsstolpar. 2017/18:1, Utgiftsområde 20, bet. 2017/18: MJU1, rskr. 2017/18:115. miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel Reglering och styrmedel som är riktade direkt mot ett specifikt marknadsmisslyckande kan normalt förväntas ha större påverkan på utsläppet än indirekta styrmedel. Ett exempel på ett direkt styrmedel är att använda beskattning för att prissätta externaliteter i form av miljöutsläpp. Utgivandet av utsläppsrätter, som även de innebär en prissättning av externaliteter och därmed korrigering av ett specifikt marknadsmisslyckande, är även de effektiva direkta styrmedel. Ett exempel är EU-ETS systemet. Direkta styrmedel kan dock vara svåra att införa. Därför diskuteras ofta möjligheten för s.k. ”second-best- styrmedel” dvs. På miljöområdet diskuteras möjligheten att, som alternativ eller komplement till direkta åtgärder, införa indirekt reglering och styrmedel för den finansiella sektorn. konstaterar i en rapport från 20169 att en reglering av de finansiella marknaderna sannolikt inte är den mest effektiva metoden för att uppnå maximal växthusgasutsläppsminskning. Enligt skulle en finansiell reglering som primärt alternativ vara mindre effektiv än reglering som är riktad direkt mot utsläppen. Ekonomiska styrmedel som koldioxidskatter och handel med utsläppsrätter bedöms i de flesta fall vara de mest effektiva åtgärderna för att uppnå en sådan korrigering. Sådana styrmedel skickar dessutom rätt signaler till den finansiella sektorn för att kunna prissätta finansiering av olika verksamheter. Enligt är det däremot viktigt att inget i regleringen av den finansiella sektorn innebär en motsättning till den direkta regleringen av utsläppen i realekonomin. Finansiella aktörer bör ges förutsättningar för att kunna agera som de önskar för att understödja utvecklingen mot en hållbar ekonomi och att kunna minska hållbarhetsrisker i portföljerna av finansiella tillgångar. Detta är möjligt framför allt genom krav på god transparens i rapportering från företag som den finansiella aktören finansierar eller investerar i. Inom ramen för för finansiering av hållbar tillväxt har det förts fram förslag10 om att undersöka möjligheterna att introducera vad som kallas en , som skulle vara ett indirekt styrmedel. Denna åtgärd skulle innebära en nedjustering av kapitalkravet för s.k. gröna aktiviteter, för att på så sätt 9Finansinspektionen (2016), Hur kan finanssektorn bidra till hållbar utveckling? 10Thomä, J., Caldecott, B., . (2019). Sustainability Improvement Loans. miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel stödja sådana aktiviteter och investeringar. Förslaget har mött betydande kritik, framför allt eftersom det skulle innebära avsteg från det riskbaserade kapitalkravsramverket, vilket skulle kunna riskera att öka finansiella stabilitetsrisker. Vidare pekar kritikerna på att osäkerheten om de potentiella effekterna av en sådan åtgärd är stor. En liknande åtgärd, den s.k. SME Supporting Factor, som introducerades har enligt en rapport11 från Association, haft begränsad effekt. Syftet med åtgärden var att säkerställa ökade kapitalflöden till små och medelstora företag. Resultaten i rapporten indikerar dock att införandet av denna åtgärd har ökat kapitalflöden till mindre och medelstora företag i relation till större företag. konstaterar dock att slutsatserna är baserade på data från och i vissa fall enbart på data från ett fåtal EU länder. rekommenderar därför fortsatt regelbunden uppföljning av denna mekanism. På miljöområdet finns det många olika styrmedel i form av subventioner. Enligt en kartläggning12 som gjorde 2017 fanns inte mindre än 84 stödsystem som riktar sig direkt mot miljökvalitetsmålen. Dessa stöd kan sökas hos ett stort antal myndigheter som , , Havs- och vattenmyndigheten, , , länsstyrelserna, , , , , , men även hos EU samt en lång rad mindre organisationer. Något tidigare, 2012, publicerade en sammanställning13 av de styrmedel som införts för att uppnå miljökvalitetsmålen. Där lämnas även viss information om vilka marknadsmisslyckanden dessa styrmedel är ämnade att hantera. I rapporten konstateras att det finns en stor mängd styrmedel, både ekonomiska och övriga, under respektive miljökvalitetsmål. Det finns även en stor mängd subventioner som omfattar allt från stöd för miljöersättning till betesmarker och slåtterängar, stöd för att bevara och utveckla skogens mångfald, samt Klimatklivets föregångare Klimp. Sedan rapporten publicerades har nya subventioner införts och andra har 11EBA (2016). Report on SME:s and SME Supporting Factor. 12RUS (2017). Var finns pengarna? 13Naturvårdsverket (2012). Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel försvunnit, eller som i fallet med Klimp ersatts av ett annat styrmedel Det finns ingen senare sammanställd uppdatering av alla styrmedel som syftar till större måluppfyllnad av miljömålssystemet och därmed av samtliga subventioner. Nedan redovisas några av de subventioner som finns för att öka uppfyllnad av miljömål. Klimatklivet är ett investeringsstöd till lokala och regionala åtgärder som minskar utsläppen av koldioxid och andra gaser som påverkar klimatet. Andra önskade effekter är spridning av ny teknik, marknadsintroduktion, bättre hälsa och sysselsättning samt att andra miljömål än begränsad klimatpåverkan påverkas positivt. Stödet får endast ges till åtgärder som bidrar till att uppfylla strategier, planer eller program för klimat och energi i de län och kommuner där åtgärden ska genomföras. I första hand ska stöd ges till åtgärder som ger den största varaktiga minskningen av utsläpp av växthusgaser per investerad krona. Stödet har gått till ett brett spektrum av åtgärder, t.ex. energikonvertering från olja, laddningsinfrastruktur för elfordon och biogasproduktionsanläggningar. I beslutade budget avsattes till investeringsstöd inom Klimatklivet och till utbyggd laddningsinfrastruktur. För att underlätta de teknikinvesteringar som behövs inom industrin beslutade regeringen om en långsiktig satsning som kallas Industriklivet. Inom Industriklivet kan stöd ges till forskning, genomförbarhetsstudier, pilot- och demonstrationsprojekt, detaljerade projektstudier och investeringar. Målgruppen för stödet är alla företag inom industrisektorn med processrelaterade utsläpp men även universitet och forskningsinstitut. har bl.a. projektet , som beskrivs närmare i avsnitt 6.1.1, Preem, och erhållit stöd via industriklivet för omställning av sina respektive produktionsprocesser. Liknande satsningar kommer att krävas inom flera andra industrier för att nå mål om nollutsläpp . Satsningen i Industriklivet är på . Lantbrukare kan få stöd inom ramen för landsbygdsprogrammet för att täcka de merkostnader som olika miljöåtgärder innebär, t.ex. för att anlägga våtmark eller lägga om till ekologisk produktion. Landsbygdsprogrammets miljöersättningar är viktiga för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås (se prop. 2014/15:1, utgiftsområde 23). Andra stöd som införts är bonus-malus systemet för nya lätta fordon. Miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus medan fordon med höga utsläpp belastas med högre fordonsskatt. Ett annat exempel är den nya reduktionsplikten som innebär krav på inblandning av en successivt högre andel biodrivmedel i bensin och diesel. Det indikativa målet för reduktionsplikten är en minskning av utsläppen . För att målet ska nås förutsätts att det finns tillräckligt med hållbara biodrivmedel. Även andra samhällssektorer som ska ställa om kommer dock att behöva använda biodrivmedel. Behoven inom flyg och sjöfart riskerar att begränsa tillgången på biomassa. SCB redovisar statistik över det som de kallar miljömotiverade subventioner.14 Statistiken är inte renodlad till subventioner och är inte heller helt kopplad till miljökvalitetsmålen. Den ger dock en indikation på omfattningen av de subventioner som finansieras via statsbudgeten. uppgick de sammanlagda subventionerna till . Stöd till jordbruket är en betydande del, och omfattar exempelvis stöd för landskap och biologisk mångfald men även stora direkta stöd för miljöförbättrande åtgärder, om 857 respektive . Utsläppsreducerade åtgärder erhöll totalt , varav klimatinsatser stod för och miljöbilspremien . Även energiområdet erhåller subventioner, varav stöd för förnybar energi samt energiforskning mottog 1 039 respektive . Det kan även konstateras att det fortsatt kvarstår subventioner för potentiellt miljöskadliga verksamheter. Det finns dock ingen tydlig definition om vad en miljöskadlig subvention är och det är svårt att på ett entydigt sätt att urskilja miljöskadliga subventioner från subventioner som inte har negativ miljöpåverkan. Ett exempel är jordbruket som påverkar miljön både positivt och negativt. gavs i regleringsbrevet i uppdrag att uppdatera sin tidigare kartläggning av potentiellt miljöskadliga subventioner. Enligt verket är det framför allt transport-, energi- och jordbrukssektorn som har potentiellt miljöskadliga subventioner. Rapporten, som innehåller en sammanställning av subventioner inom dessa områden, visar att den huvudsakliga delen av subventionerna inom 14Statistiska Centralbyrån (SCB) (2018). Totala direkta miljömotiverade subventioner. /hitta-statistik/statistik-efter-amne/miljo/miljoekonomi-och-hallbar- utveckling/miljorakenskaper/pong/tabell-och-diagram/miljorelaterade-subventioner/totala- miljomotiverade-direkta-subventioner/. miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel energi- och transportsektorn utgörs av skatteavvikelser (här nedsättningar eller befrielse från skatt). Avvikelserna har till stor del tillkommit för att skydda den inhemska industrins konkurrenskraft genom lägre pris på energi för drivmedel och insatsbränsle för elproduktion. Det resulterar i sin tur i ett lägre pris för användaren och därigenom, enligt , sannolikt en högre efterfrågan med följdeffekter på miljön. Det sammanlagda värdet av nedsatta energi- och koldioxidskatter i uppgick till , varav den sänkta energiskatten för el som används i tillverkningsprocesser i industriell verksamhet och i vissa datorhallar utgjorde 15,2 miljarder.15 För dessa verksamheter gäller en nedsättning av energiskatten till /kWh, jämfört med normalskattesatsen på el som är /kWh. Även om den fossila andelen av elproduktionen i är begränsad så kommer en effektiv användning av elproduktionen att krävas för övergången till ett mer elenergibaserat samhälle. Det gäller framför allt inom transportsektorn. Energieffektivitet är därför en viktig förutsättning för att nå de svenska miljömålen. 15Regeringens skrivelse 2018/19:98. Redovisning av skatteutgifter . 5Finansiella aktörers arbete med hållbarhet Ett av uppdragen i direktivet är att kartlägga i vilken utsträckning kapitalmarknaden beaktar miljö- och klimatfrågor. Kapitalmarknaden i sig är primär- och sekundärmarknader för räntebärande instrument och aktier. Mot bakgrund av utredningens uppdrag fokuseras kartläggningen på de aktörer inom det finansiella systemet som har en roll som intermediär för att omvandla sparande till finansiering. I detta kapitel beskrivs internationella och nationella initiativ för finansiella aktörers arbete med hållbarhet samt metoder för att beakta hållbarhet. I den finansiella sektorn används framför allt begreppet ESG som står för Environmental, Social and Governance, dvs. miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter. Principerna för ESG är huvudsakligen internationellt framtagna. Där det är möjligt redovisas det specifika arbetet hos svenska aktörer med att beakta miljö- och klimatfrågor. En viktig förutsättning för att intermediärer inom det finansiella systemet i större utsträckning ska kunna beakta hållbarhet, inklusive mer specifika miljö- och klimataspekter, är att det finns tillgång till information på företagsbasis. I detta kapitel beskrivs därför även företagens krav på att lämna hållbarhetsinformation. Vidare redogörs för kartläggning av det finansiella aktörernas arbete med hållbarhet. har 2018 följt upp bankernas interna regler för kreditgivning till företag samt i två rapporter analyserat och kartlagt branschens arbete med hållbarhetsinformation. kartläggningar beskriver väl hur arbetet fungerar och utredningen har därför bedömt att det inte funnits skäl att göra en ny kartläggning av branschen. Framöver kommer dessutom finansiella ak- Finansiella aktörers arbete med hållbarhet törers arbete att påverkas i betydande grad av de rättsakter som för finansiering av hållbar tillväxt slutligen resulterar i. Avslutningsvis beskrivs gröna banker och gröna obligationer. I kapitel 8 återfinns information om de mer specifikt gröna finansiella produkter som finns på den finansiella marknaden i . Det finansiella systemet består av banker och andra företag (t.ex. försäkringsbolag och bostadslåneinstitut), de finansiella marknaderna (som obligationsmarknader och aktiemarknader), men även av den finansiella infrastrukturen i form av tekniska system som krävs för att göra betalningar och utbyta värdepapper.1 Det finansiella systemet har tre huvuduppgifter som är centrala för att ekonomin ska fungera och växa: Det finansiella systemet skapar förutsättningar för att betalningar ska kunna ske snabbt, smidigt och säkert vilket är nödvändigt för att ekonomin som helhet ska fungera på ett effektivt sätt. Företag och privatpersoner behöver också gardera sig mot olika slags risker. Försäkringsbolag är specialiserade just på att bedöma och hantera försäkringsrisker. På så sätt hjälper det finansiella systemet hushåll och företag att sprida och fördela risker till de aktörer som är bäst lämpade att bära dessa. 3.Omvandla sparande till finansiering. Det finansiella systemets uppgift är här att medverka till att kanalisera sparande till investeringar på ett effektivt sätt. Finansmarknaderna är i sin tur ett samlingsnamn för världens globala finansiella infrastruktur och för den interaktion som uppstår när olika aktörer köper och säljer finansiella tillgångar, t.ex. i form av finansiella instrument, råvaror och handelsvaror. Med kapitalmarknaden avses en delmängd av finansmarknaden, nämligen aktiemarknaden och kreditmarknaden. Kapitalmarknaden delas sedan i sin tur in i primär- och sekundärmarknaden. Nyemissioner av aktier och obligationer samt nya lån hör till primärmarknaden medan sekundärmarknaden 1Riksbanken (2016). Den svenska finansmarknaden. Finansiella aktörers arbete med hållbarhet utgör infrastrukturen för investerare att handla med existerande noterade tillgångar. Stater finansierar sig i huvudsak genom att ge ut obligationer och andra räntebärande instrument, medan företag även kan erhålla kapital genom att vända sig till aktiemarknaden. I termer av värde, är aktiemarknadens betydelse i och många andra länder relativt liten i förhållande till kreditmarknadens. Funktionen i det finansiella systemet att omvandla sparande till finansiering sker primärt, men inte enbart, via kapitalmarknaden och erbjuder ett effektivt sätt att omvandla sparande till investeringar. Kapitalmarknaden är den försörjningskanal som gör att företag, hushåll, organisationer och stater kan erhålla kapital som ska användas till investeringar och drift.