sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — På deras webb- plats finns en upplysning om att personer kan tipsa om konkurrens- problem och upphandlingsproblem genom att skicka e-postmedde- lande, ringa eller genom att skicka brev till . Tipsen anges vara ett viktigt komplement till tillsyn och omvärldsbevakning. När ett tips kommit in görs en bedömning i varje enskilt fall om det ska granskas närmare. Bedömningen sker med utgångspunkt i prioriteringspolicy. I prak- tiken innebär det att myndigheten inhämtar tillräckligt med underlag för att fatta ett prioriteringsbeslut om frågan ska granskas eller inte. återkopplar till tipsaren oavsett om myndigheten beslutar att granska frågan eller inte. Även om väljer att inte prioritera det individuella tipset kan det ändå vara en viktig indikation när tillsyn eller framtida insatser planeras. Ett annat exempel är Sida, som på sin webbplats uppmanar att anmäla till Sida vid misstanke om korruption i en biståndsinsats eller vid kännedom om att biståndsmedel inte hanteras i enlighet med vad som har avtalats. Alla anmälningar hanteras av Sidas utrednings- grupp. Rapporteringen rekommenderas ske via en särskild e-post- adress. Det anges på webbplatsen att Sida inte kan garantera anony- mitet, men att den som anmäler kan skydda sin identitet genom att använda sig av en e-postadress som inte kan kopplas till anmälaren samt genom att ta bort eventuell signatur som är kopplad till e-post- kontot. Ytterligare ett exempel på en extern visselblåsarfunktion är . Om en enskild upplever att den inte kan vända sig till sin egen idrottsförening är det möjligt att vända sig dit för att uppmärksamma på allvar- liga risker som kan skada personer inom idrotten. Visselblåsarärenden kan exempelvis handla om ekonomiska oegentligheter, övergrepp och trakasserier. Visselblåsarfunktionen är krypterad och lösenords- skyddad. Alla meddelanden behandlas konfidentiellt och den som anmäler har möjlighet att vara anonym. Genom visselblåsartjänsten får en begränsad grupp hos ett meddelande när en visselblåsning kommer in, och hanterar då ärendet i ett särskilt system. Mottagargruppen har ett antal uppgifter, exempelvis att av- Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning göra visselblåsningens karaktär och besluta om vidare åtgärd, att anmäla misstänkt brott till polis samt att anmäla oro eller misstanke om att ett barn far illa till . Även om Riksidrottsför- bundet är ett privat rättssubjekt har organisationen en särställning –särskilt med hänsyn till dess uppgift att fördela och följa upp statens anslag till idrottsrörelsen utifrån regeringens riktlinjer och i linje med idrottsrörelsens strategi och mål – som gör att organisationen och dess visselblåsarfunktion i detta sammanhang närmast kan liknas vid en myndighets externa visselblåsarfunktion. Även om det finns förhållandevis få myndigheter som har inrättat externa visselblåsarfunktioner i direktivets mening innebär detta givet- vis inte att övriga svenska myndigheter inte tar emot och följer upp rapportering om missförhållanden i olika branscher och sektorer. Tvärtom är det en central uppgift för många myndigheter att ta emot och hantera sådan rapportering. Det gäller inte minst lagförande myndigheter och tillsynsmyndigheter som , Arbets- miljöverket, , Kemikalieinspektionen och Datainspektionen. 8.5Gällande rätt innehåller ingen generell skyldighet att inrätta en extern visselblåsarfunktion Bedömning: Svensk rätt uppfyller inte direktivets krav på skyl- dighet att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. En skyldighet att inrätta sådana kanaler och förfaranden ska in- föras i den nya lagen. Direktivets bestämmelser om externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Direktivets bestämmelser om rapportering genom externa kanaler i artiklarna 10−13 ställer krav på att medlemsstaterna ska utse behör- iga myndigheter som inrättar oberoende och självständiga externa rapporteringskanaler för att ta emot och hantera information om Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning överträdelser, dvs. En extern vissel- blåsarfunktion ska kunna användas om det inte hjälper att rapportera internt, men också i andra fall, t.ex. om den information som rappor- teras till sin natur är sådan att det kan antas att intern rapportering inte är lämplig. Kraven på de externa kanalernas utformning överensstämmer i stor utsträckning med hur de interna kanalerna ska utformas. Rappor- teringen ska alltså kunna ske både muntligen och skriftligen, det ska vara möjligt att begära ett möte med myndigheten för att lämna upp- gifter och skyddet för de rapporterande och berörda personernas identitet ska garanteras. Den externa rapporteringen ska följas upp av den som har tagit emot informationen och den rapporterande personen ska få återkopp- ling om vilka åtgärder som har vidtagits eller planeras. Vid extern rapportering är tidsfristen för denna återkoppling eller i undantagsfall . I skälen framhålls dock vikten av att åter- kopplingen ska ske skyndsamt. Den som tillhandahåller en rapporteringskanal ska se till att det finns tydlig och lättillgänglig information om hur en visselblåsare ska gå till väga för att rapportera. De myndigheter som tillhandahåller externa rapporteringskanaler ska dessutom på sina webbplatser erbjuda lättillgänglig information som bl.a. upplyser om förutsättningarna för att omfattas av det skydd som direktivet ger. Om det föreskrivs i unionsrätten eller nationell rätt ska myndigheterna även översända informationen i inkomna rapporter till unionen. Det är upp till medlemsstaterna att utse de myndigheter som ska vara behöriga att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp extern rapportering enligt direktivet. Direktivet ger dessutom med- lemsstaterna möjlighet att under vissa förutsättningar begränsa myn- digheters skyldighet att följa upp rapporter. I artiklarna 16–18 i direktivet finns även bestämmelser som är tillämpliga på både intern och extern rapportering rörande sekretess, behandling av personuppgifter och dokumentation av rapporter. De frågorna behandlas i kapitlen 9, 10 och 11. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det behövs en ny reglering Det primära syftet med visselblåsardirektivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitik på särskilda om- råden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodo- ser en hög skyddsnivå för personer som rapporterar överträdelser av unionsrätten (artikel 1). I skäl 63 framhålls att bristande förtroende för ändamålsenlig- heten med att rapportera är en av de främsta faktorerna som avhåller potentiella visselblåsare från att rapportera. Följaktligen föreligger ett behov av att ålägga en tydlig skyldighet för behöriga myndigheter att inrätta lämpliga externa rapporteringskanaler. Förekomsten av externa rapporteringskanaler och förfaranden kan alltså enligt direktivet främja och underlätta att den externa rapporteringen verkligen kommer till stånd. Det är mot denna bak- grund som artikel 11.1 och 11.2 a i direktivet anger att medlems- staterna ska utse behöriga myndigheter och säkerställa att dessa inrättar externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapporter- ing och uppföljning. Som konstaterats finns det inte någon generell skyl- dighet för myndigheter att ha särskilda rutiner för att ta emot och följa upp rapporter om misstänkta överträdelser eller missförhållan- den eller för myndigheter att ha särskilda rapporteringskanaler för att ta emot externa rapporter om misstänkta överträdelser eller miss- förhållanden. Däremot finns t.ex. förordningen om Finansinspektio- nens rutiner som innehåller bestämmelser om myndighetens rutiner för att ta emot frivilliga anmälningar om misstänkta överträdelser av regelverket på myndighetens ansvarsområde. De krav som finns i svensk rätt tillgodoser sammanfattningsvis inte visselblåsardirektivets krav. Det behövs därför en ny reglering om skyldighet att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaran- den för rapportering och uppföljning. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8.6Den nya regleringen ska införas genom lag som kompletteras genom förordning Förslag: Den nya regleringen om externa rapporteringskanaler och förfaranden ska införas genom lag som kompletteras genom förordning. Bestämmelser bör införas både genom lag och förordning Av 8 kap. 1 § första stycket regeringsformen framgår att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förord- ning. Föreskrifter som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna och som avser skyldigheter för enskilda eller ingrepp i enskildas per- sonliga eller ekonomiska förhållanden ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 2). Även föreskrifter som rör kommunernas befo- genheter och åligganden ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 3). Ett visst utrymme finns dock för regeringen att meddela föreskrifterna – dvs. sådana föreskrifter på det offentligrättsliga området som avses i 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 – efter bemyn- digande i lag (8 kap. 3 §). Av 8 kap. 7 § regeringsformen följer dessutom att regeringen, utöver vad som följer av 3–5 §§, får meddela föreskrifter om verk- ställighet av lag (verkställighetsföreskrifter) och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av (den s.k. restkompetensen). De bestämmelser som vi föreslår för genomförande av direktivets bestämmelser om externa rapporteringskanaler och förfaranden riktar sig till statliga myndigheter som lyder under regeringen (se avsnitt 8.8). Bestämmelserna handlar om skyldigheter för myndigheterna att ut- forma de externa rapporteringskanalerna och förfarandena på visst sätt. Det innebär att bestämmelserna, som utgångspunkt, skulle kunna meddelas genom förordning med stöd av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Det kan dock inte uteslutas att även kommuner kan komma att utses som behöriga myndigheter, varför vi nedan föreslår en bemyn- digandebestämmelse. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning De inledande bestämmelserna om externa rapporteringskanaler och förfaranden ska meddelas genom lag Det förekommer att föreskrifter meddelas genom lag trots att de egentligen tillhör regeringens restkompetens. Vi bedömer att det av pedagogiska skäl finns anledning att genom lag meddela de inledande föreskrifterna om att det finns myndigheter som kan utses som behöriga av regeringen och som därmed är skyldiga att ha externa rapporteringskanaler och förfaranden. I övrigt bör bestämmelserna om externa rapporteringskanaler och förfaranden meddelas genom förordning. När lagstiftar på området för regeringens restkompetens bör genom en upplysningsbestämmelse tydliggöra vilka föreskrifter regeringen trots lagregleringen kan meddela. Sådana upp- lysningsbestämmelser kan sägas vara nödvändiga för att möjliggöra föreskrifter i förordning. Det bör därför i lagen införas en bestäm- melse som upplyser om att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § reger- ingsformen kan meddela ytterligare föreskrifter om de externa rapporteringskanalerna och förfarandena. Det bör tydliggöras att de ytterligare föreskrifterna kan avse vilka personer som ska kunna rapportera, utformning och hantering av rapporteringskanalerna och förfarandena, myndighetens informationsskyldighet samt skyldighet för myndigheten att utse personer som ska vara behöriga att hantera rapporteringskanalerna och förfarandena. Det behövs även en bemyndigandebestämmelse Det materiella tillämpningsområdet för visselblåsardirektivet defi- nieras genom en hänvisning till en förteckning över unionsrättsakter i en bilaga till direktivet. Den bilagan kan komma att ändras (jfr skäl 19), t.ex. genom att ytterligare unionsrättsakter tillkommer. Om ytterligare unionsrättsakter tillkommer innebär det att ytter- ligare myndigheter kan komma att behöva utses som behöriga. Inom t.ex. miljöområdet utövas tillsynsansvaret i stor utsträckning på nivå. Det kan därför inte uteslutas att det framöver kan Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning bli aktuellt att utse kommuner som behöriga myndigheter. För det fall en kommun kan komma att utses som behörig myndighet är det rimligtvis inte hela kommunen som anses vara behörig och som har att följa kraven som ställs vad gäller inrättande av externa rapporter- ingskanaler och förfaranden. Skyldigheten kan i stället tänkas åligga en eller flera nämnder som fullmäktige bestämmer, i likhet med regleringen av tillsyn vad gäller miljöområdet (se 26 kap. ). Bestämmelser om externa rapporteringskanaler och förfaranden som riktar sig till kommuner kan inte meddelas genom förordning med stöd av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regerings- formen. För att det ska vara möjligt att meddela föreskrifter om externa rapporteringskanaler och förfaranden i förhållande till kom- munerna krävs att med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen bemyndigar regeringen därtill. Det bör därför i lagen införas en bestämmelse som anger att reger- ingen får meddela föreskrifter om de externa rapporteringskanalerna och förfarandena i förhållande till kommuner som utses som behö- riga myndigheter. Det bör anges att dessa föreskrifter får avse samma frågor som regeringen, med stöd av restkompetensen, får meddela i förhållande till statliga myndigheter som utses som behöriga myn- digheter, dvs. vilka personer som ska kunna rapportera, utformning och hantering av rapporteringskanalerna och förfarandena, myndig- hetens informationsskyldighet samt skyldighet för myndigheten att utse personer som ska vara behöriga att hantera rapporteringskana- lerna och förfarandena. 8.7Det ska endast utses behöriga myndigheter för överträdelser inom direktivets tillämpningsområde Förslag: Den nya regleringen om utseende av behöriga myndig- heter med skyldighet att ha externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering, uppföljning och återkoppling ska endast gälla för rapportering av vissa missförhållanden. De miss- förhållanden som omfattas är överträdelser inom direktivets till- lämpningsområde. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Kräver direktivet att det ska finnas behöriga myndigheter som tar emot och följer upp överträdelser som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde? Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska utse behöriga myn- digheter som inrättar oberoende och självständiga externa rapporter- ingskanaler och förfaranden för att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter om överträdelser. Som framgår i avsnitt 4.6.3 föreslår vi att direktivet ska genom- föras genom en reglering som gäller generellt inom all privat och offentlig verksamhet, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som omfattas av direktivets tillämpningsområde i arti- kel 2.1 a–c. Frågan är därför om direktivet kräver att de medlems- stater, som horisontellt utsträcker direktivets tillämpningsområde, utser behöriga myndigheter som tar emot och följer upp missför- hållanden som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det skulle kunna hävdas att direktivets krav på extern rapporter- ing i artiklarna 10−14 endast innebär ett krav på att utse behöriga myndigheter för att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapportering om sådana överträdelser som omfattas av direktivets tillämpningsområde i artikel 2.1 a–c och att det endast är dessa myn- digheter som behöver inrätta externa rapporteringskanaler och för- faranden som uppfyller direktivets krav. För övriga typer av miss- förhållanden, som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde i artikel 2.1 a–c, skulle man kunna tänka sig att den externa rapporter- ingen i stället får ske till andra myndigheter än sådana som är be- höriga. Det skulle också kunna hävdas att de medlemsstater som använ- der sig av möjligheten att utsträcka direktivets horisontella tillämp- ningsområde – dvs. utsträcker skyddet så att det gäller även vid överträdelser som inte omfattas av direktivet – måste utse behöriga myndigheter för att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter om även sådana överträdelser som inte omfattas av direk- tivets tillämpningsområde. En sådan uppfattning skulle kunna grunda sig på att det framgår av artikel 25.1 att medlemsstaterna får införa eller behålla bestämmelser som är förmånligare för rapporterande personers rättigheter än de som anges i direktivet, men endast under förutsättning att det inte påverkar det skydd som en berörd person Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning har rätt till enligt artiklarna 22 och 23.2. Ett centralt skydd för en berörd person är skyddet för personens identitet enligt artikel 22.2. I avsnitt 9.2 föreslår vi att sekretess ska gälla hos de myndigheter som har utsetts till behöriga enligt den föreslagna lagen för uppgifter från en rapporterande person. Den föreslagna sekretessen kommer således endast att gälla hos de behöriga myndigheterna. Det kan ifråga- sättas om direktivet verkligen tillåter att rapportering sker till myn- digheter som saknar möjlighet att skydda uppgifterna på grund av att det saknas tillämpliga sekretessbestämmelser. Vår uppfattning i denna fråga är följande. Direktivet är utformat på ett sådant sätt att det står klart att medlemsstaterna ska säkerställa att det finns behöriga myndigheter som via externa rapporterings- kanaler tar emot rapportering om sådana överträdelser som omfattas av direktivets tillämpningsområde (artiklarna 5.1, 10 och 11). Direk- tivet påverkar inte medlemsstaternas befogenhet att utvidga skyddet enligt nationell rätt till områden eller handlande som inte omfattas av direktivets materiella tillämpningsområde (artikel 2.2). Detta talar enligt vår mening för att medlemsstaterna själva bestämmer om det ska utses behöriga myndigheter för att ta emot och följa upp över- trädelser som inte omfattas av direktivets materiella tillämpnings- område. När det gäller den begränsning som finns om medlems- staterna väljer att införa ett förmånligare skydd för rapporterande personer (se artikel 25.1) anser vi att den inte kan anses gälla utanför direktivets tillämpningsområde. Vi anser i konsekvens med detta att direktivet endast kräver av medlemsstaterna att behöriga myndig- heter utses för att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp överträdelser inom direktivets tillämpningsområde. Bör det utses behöriga myndigheter för alla typer av missförhållanden som föreslås omfattas av den nya lagen? Även om direktivet inte kräver att det ska utses behöriga myndig- heter för att hantera rapporter om överträdelser som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde – i fall en medlemsstat utvidgar skyddet i nationell rätt – kan frågan ställas om det ändå bör ske. En central utgångspunkt för detta betänkande är att förslagen bör utformas så att den svenska skyddsnivån inte är högre än den skydds- nivå som framgår av direktivets miniminormer (avsnitt 4.6.2). Sam- tidigt bör direktivet genomföras genom en reglering som gäller gene- Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning rellt inom all privat och offentlig verksamhet, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet (av- snitt 4.6.3). En fråga är om skyddet får något reellt innehåll om det inte finns en behörig myndighet för varje missförhållande som någon skyddat kan rapportera om. Som redan konstaterats föreslår vi att den föreslagna lagens skydd ska gälla även om rapporteringen sker till en myndighet utan att rap- porteringen sker via externa rapporteringskanaler, om vissa förut- sättningar är uppfyllda (se mer i avsnitt 6.3.8). Det innebär att extern rapportering kommer att kunna göras skyddat till valfri myndighet om förutsättningarna är uppfyllda. Det faktum att det inte utses behöriga myndigheter för varje typ av missförhållande kommer såle- des inte att utgöra något hinder mot att extern rapportering kan ske. I en situation där det saknas en behörig myndighet får i stället rap- portering ske till valfri myndighet om de föreslagna förutsättningarna för sådan extern rapportering är uppfyllda. Det innebär enligt oss att det inte krävs en behörig myndighet för varje missförhållande som man skyddat kan rapportera om för att skyddet vid extern rappor- tering ska få något reellt innehåll. Att utse behöriga myndigheter för de överträdelser som inte om- fattas av direktivets tillämpningsområde skulle vara förenat med betydande kostnader. Vidare skulle det vara förenat med ansenliga juridiska och organisatoriska svårigheter, t.ex. när det gäller gräns- dragningen mellan de behöriga myndigheternas ansvarsområden och utveckling av expertkunskaper på områden där det finns myndigheter med tillsynsansvar. Eftersom redan de behöriga myn- digheter som direktivet kräver innebär ett stort steg anser vi att det inte är lämpligt att utse ytterligare behöriga myndigheter utöver vad som krävs enligt direktivet. I artikel 2.1 a–c anges direktivets materiella tillämpningsområde. Det gäller överträdelser som omfattas av tillämpningsområdet för de unionsrättsakter som anges i direktivets bilaga och som avser om- rådena offentlig upphandling, finansiella tjänster, produkter och mark- nader, förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism, produktsäkerhet och produktöverensstämmelse, transportsäkerhet, miljöskydd, strålskydd och kärnsäkerhet, livsmedels- och foder- säkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, folkhälsa, konsumentskydd, skydd av privatlivet och personuppgifter samt säkerhet i nätverks- Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Direktivet omfattar vidare överträdelser som riktar sig mot EU:s finansiella intressen och överträdelser som rör den inre marknaden, vilket inkluderar och regler om statligt stöd. Även överträdelser av bolagsskatteregler och arrangemang vars syfte är att få skattefördelar som motverkar målet eller syftet med tillämplig bolagsskattelagstiftning omfattas. För sådana överträdelser som nämnts behöver det alltså ut- ses behöriga myndigheter med ansvar att ta emot, lämna återkopp- ling om och följa upp rapportering om överträdelser. Bör det utses en eller flera behöriga myndigheter för att hantera rapporter om överträdelser inom direktivets tillämpningsområde? Direktivet tycks inte utesluta att medlemsstaterna utser en enda behörig myndighet för att ta emot all extern rapportering, oavsett vilka överträdelser det är frågan om. Att skapa en helt ny myndighet som enbart har till uppgift att ta emot, utreda och följa upp externa rapporter om missförhållanden framstår enligt vår mening inte som lämpligt. Det skulle inte heller vara en bra lösning att lägga denna uppgift på en enda befintlig myn- dighet. Många missförhållanden kommer att röra områden eller bran- scher där det redan finns myndigheter med expertkunskap och till- synsansvar. Det skulle därmed inte vara effektivt att låta en enda central visselblåsarmyndighet följa upp rapporteringen på annat sätt än att vidareförmedla informationen, alternativt hänvisa den rappor- terande personen till den egentliga tillsynsmyndigheten. Ur den rapporterande personens perspektiv skulle det visserligen kunna vara en fördel om det endast fanns en myndighet att vända sig till. I avsnitt 8.14 lämnas dock förslag om att behöriga myndigheter ska vara skyldiga att ha tydlig och lättillgänglig information om sina ansvarsområden. Vi menar att sådan tydlig information tillgodoser den rapporterande personens intresse av att lätt kunna skapa sig en uppfattning om vilken myndighet som är den rätta att vända sig till. En lösning där flera myndigheter har funktioner för extern rap- portering har också fördelen att informationen sannolikt snabbare når den som har bäst förutsättningar att utreda uppgifterna och som har möjligheter att åtgärda problemet.