sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Kommuner har samarbetat för att kunna erbjuda ett brett utbud och utveckla verksamheten. Dessa samarbeten har inte begränsats av länsgränser utan har bildats av olika skäl t.ex. geogra- fisk närhet, arbetsmarknadens och elevgruppernas behov. Sådant samarbete har blivit till regionala konstellationer som går över läns- gränserna, varar och har sitt fulla fokus på vuxenutbildning. Statsbidrag för yrkesinriktad utbildning har funnits och har följt upp kommunernas verk- samhet i s.k. regionala dialoger. Ursprungligen hade dessa enbart ett fokus på yrkesvux, men omfattas samtliga delar i komvux i uppföljning. anordnar de regionala dialo- gerna tillsammans med respektive regions kontaktperson/samord- nare i som är delaktig i dialogens upplägg och innehåll. Dialogerna omfattar både tydliga regionala konstellationer med väl upp- arbetat samarbete, men också mer löst sammansatta konstellationer, där samarbetet sker i mindre utsträckning. Storstadsregionerna rym- mer inom sig mindre samarbetskonstellationer. vill ge- nom dialogerna på en bred och övergripande nivå följa hur kommu- nernas vuxenutbildning och dess skolformer utvecklas i regionen. Detta ligger sedan till grund för det fortsatta arbetet med att stödja kommunerna i deras arbete. anger att syftet med de re- gionala dialogerna är att: •få en större förståelse för hur vuxenutbildningen och dess skol- former utvecklas genom att ta del av arbetet med bland annat utvecklingsfrågor, samverkan och kvalitetsarbete i kommunerna och regionerna, •samla information om hur förändringar av regelverk, riktade sats- ningar från staten med mera påverkar vuxenutbildningen, •inhämta underlag inför rapportering av olika regeringsuppdrag, •sprida aktuell information rörande kommunernas vuxenutbildning, •skapa en mötesplats för berörda målgrupper och därmed stimu- lera till fortsatta diskussioner, nätverk samt fortsatt utvecklings- arbete i kommunerna och regionerna. Målgrupper för dialogerna är ansvariga politiker och chefer (rektorer, verksamhetschefer, förvaltningschefer med flera) för kommunernas vuxenutbildning. Dialogerna riktar sig även till Arbetsförmedling och regionala företrädare/samordnare/aktörer med utvecklingsansvar för komvux. Vanliga teman är t.ex. komvux uppdrag inklusive den regio- nala kompetensförsörjningen. Regionalt samarbete förekommer också i samband med regionala lärcentrum. Med lärcentrum avses i förordning (2017:1303) en verk- samhet inom vuxenutbildning där den studerande erbjuds stöd i sitt lärande från lärare och annan personal samt ges möjlighet att möta andra studerande. finns möjligheter att söka statsbidrag till insatser för att utveckla ett nytt eller befintligt lär- centrum. Delegationen för unga och nyanlända till arbete (DUA) har re- geringens uppdrag att främja statlig och samverkan och utvecklandet av nya samverkansformer i syfte att effektivisera unga och nyanländas etablering i arbetslivet. Arbete inom ramen för DUA har gynnat samverkan och kan utgöra en plattform för att bygga vidare på även vad gäller kompetenshöjande insatser inom komvux. Även kommuner som inte ingår i någon formellt reglerad sam- verkan kan samarbeta vid behov bland annat för ett bredare utbild- ningsutbud. I utredningens kommunenkät ställde vi frågan om en ökad regional samverkan skulle kunna medföra bredare utbud när det gäller sfi och kombinationsutbildningar med sfi (se 3.4). 69 pro- cent av huvudmännen svarade ja på frågan. Av dessa anger nästan hälften att utbudet av kombinationsutbildningar skulle breddas medan såg möjligheten att skapa yrkesinriktningar inom sfi-utbildningen. I enkätsvaren ges vidare exempel på regional sam- verkan kring uppsökande verksamhet inför sfi-studier. Inom ramen för regeringsuppdraget om insatser för nyanlända arbetar man också ofta med huvudmän på regional basis, ibland med stöd av regionala utvecklingscentra (RUC, eller mot- svarande). Det finns alltså flera regionala strukturer – som dock är olika formella, och upparbetade i olika grad – mellan lärosäten, och regioner vad gäller vuxenutbildning och även mellan kommuner. Utredningen menar att samverkan mellan kommuner rymmer en stor potential till stabil kvalitetsutveckling och likvär- dighet; regionalt samordnade insatser kan i högre grad leda till ökad likvärdighet och hållbarhet än insatser som enbart riktas mot enskilda kommuner eller skolenheter. Genom samlade planeringsunderlag och regionala dialoger inom ramen för de regionala konstellationer som redan finns kan möjligheterna till ökad samordning och resursplaner- ing och -nyttjande öka (jfr SOU 2020:33). Däremot kan behoven av och förutsättningarna för verksamhetsutveckling förstås variera stort inom en kommun eller region, något som behöver lyftas och disku- teras på regional nivå. Prioriterade utvecklingsområden i fokus för insatserna En grundläggande princip för skolutveckling är att den bör utgå från lokala och regionala behov och förutsättningar. Att utredningen föreslår i förväg prioriterade utvecklingsområden utgör dock ingen motsättning för denna princip. Utvecklingsområdena är av sådan art att varje kommun kan behöva utvecklas inom området och inom det arbetssätt som beskrivs nedan finns utrymme för lokala anpass- ningar. Dessutom är en annan viktig princip för framgångsrik skol- utveckling att rikta insatser mot ett begränsat område och inte för- söka åtgärda alla behov . Utredningen erfar också att ett formulerat fokus är i överensstämmelse med de erfarenheter som gjorts inom arbetet med riktade insatser. För ett maximalt nyttjande av de avsatta medlen är det också klokt att genomföra insatser inom samma prioriterade utvecklings- område i flera kommuner; exempelvis kan samma lärosäte involveras för en (1) typ av insats vilket kräver mindre av lärosätet. Att insatsen utformas mot ett begränsat antal utvecklingsområden stödjer också kommunernas självskattning (se nedan) och avgränsar möjliga åtgär- der, vilket innebär att utveckling och lärande potentiellt kan komma igång tidigt . Att anställda vid lärosäten, som ska genomföra insatserna, också kan fokusera sitt uppdrag på ett av- gränsat område underlättar även deras förberedelsearbete. Att läro- säten behöver tacka nej till uppdrag p.g.a. att medarbetarna inte har tid i sin tjänst eller inte har tillräcklig kunskap är, vad utredningen erfar, relativt vanligt inom regeringsuppdraget om riktade insatser. Lokala behov i regional samverkan utgör grund för insatsen Utredningen föreslår att får i uppdrag att utforma arbets- processen för de specifikt riktade insatserna mot komvux. Som under- lag för detta arbete skissar utredningen här helt kort på en möjlig arbetsgång. En region beslutar att ansöka om en riktad insats för ett valt prio- riterat utvecklingsområde. Varje kommun gör utifrån en tillhanda- hållen mall en självskattning av sin situation i relation till utveck- lingsområdet. Detta arbete innebär medför att varje huvudman sätter sig in i utvecklingsområdet och relevanta regleringar. Självskattningarna sammanställs till en ansökan till som godkänner eller avslår den. Vid godkännande utses process- stödjare från och regional samordnare (en eller flera) an- ställs på heltid. Dessa lyfter självskattningarna till samtal på regional nivå och leder också det vidare arbetet med att formulera en regional åtgärdsplan för utvecklingsområdet för de insatser som ska genom- föras i några av kommunerna. I det regionala arbetet kan även nyttjas den kartläggning av kom- petens bland lärare inom komvux som föreslog och som instämde i sin promemoria.35 Kart- läggningen föreslås genomföras och sammanställas på regional och nationell nivå och i samarbete mellan lämplig skolmyndighet, läro- säte och huvudmannen. Kommunernas olika förutsättningar och behov kan medföra att olika åtgärder kommer att genomföras. Inom utvecklingsområdet Kartläggning och bedömning för undervisning kan t.ex. en kommun behöva fokusera initial kartläggning genom en insats som fokuserar användning av det obligatoriska kartläggningsmaterialet. En annan kommun kan behöva fokusera ett gemensamt arbete med ISP och På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. IPP för att säkerställa likvärdighet över anordnargränser. Eller alter- nativt kan samtliga kommuner välja att fokusera användningen av materialet Bygga svenska vux (se 11.4.3). Även andra moduler inom nationella skolutvecklingsprogrammet kan förstås komma i fråga. För genomförandet av åtgärderna kontaktas med fördel närmaste lärosäte förutsatt att kompetens och möjligheter finns. Flera fördelar med regional samverkan Utredningens förslag om en specifik riktad insats innebär att huvud- mäns förutsättningar att bedriva undervisning för elever med svenska som andraspråk i komvux beskrivs och diskuteras inte bara på kom- munal utan även på regional nivå, åtminstone i relation till några för kvaliteten och likvärdigheten avgörande utvecklingsområden. En ökad förståelse på regional nivå är viktig för att öka för- ståelsen för komvux omfattande och flerdelade uppdrag. Storstadsregioner kan behöva hanteras i särskild ordning. Stor- stadsregioner såsom exempelvis och rymmer inom sig ofta mindre samarbetskonstellationer. Samarbete och samverkan inom regioner och mellan kommuner har kommit olika långt, strukturer och processer ser olika ut p.g.a. olika behov och förutsättningar. Det innebär att olika regioner är olika rustade att komma överens om ansökningar för riktade insats. Diskussioner om vilka behov och insatser kommer att behöva föras på både och regional nivå. Utredningen bedömer dock att risken för konflikter i det regionala arbetet inte är större än på nivå. Deltagandet i samarbetet inför, under och efter in- satsen bygger på frivillighet och en kommun kan välja att avstå från deltagande. Att samarbeta på regional nivå inom ramen för en riktad insats är ett sätt för kommunerna/regionerna att än mer förbereda för en potentiellt ökad framtida regional samverkan, vilket kan bli aktu- ellt bland annat med anledning av införandet av professionsprogram. För att ytterligare stärka möjligheter till för komvux ändamåls- enlig regional samverkan och utbyte mellan lärosäten och skolverk- samma bedömer utredningen också att berörda inom i än högre grad bör eftersträva att även komvux involveras i samverkans- arbetet (se 11.8.1). Riktade insatser för långsiktig förbättringskapacitet De regionala samordnarnas arbete är viktiga för planering, genom- förande och uppföljning/utvärdering av de riktade insatserna. Genom att i samarbete med processtödjarna fokusera såväl lärarnas undervis- ning och elevernas lärande som den lokala och regionala organisatio- nens kapacitet att förbättra36 bidrar samordnarna till regionens och kommunens s.k. förbättringskapacitet.37 Detta begrepp står för den samlade förmågan att främja utbildning och pedagogisk verksamhet av hög kvalitet och likvärdighet. Förbättringsförmågan omfattar en verksamhets – eller en regions – kollektiva kompetens att kunna få till stånd den förbättring som behövs. De regionala samordnarna har, tillsammans med huvudman och rektorer, ansvar för att leda och stödja de olika faserna i utvecklings- arbetet. Häri ingår att identifiera såväl resurser som brister, samt att ändamålsenligt och samordnat hantera dessa förutsättningar för håll- bart förbättringsarbete. Det ingår också att kontinuerligt ta sikte på det fortsatta förbättringsarbetet efter insatsens slut. På så sätt blir samordnarna en i regionens och kommunens arbete och ett stöd för det pedagogiska ledarskapet och regionala samordningen. och många kommuner har långa och goda erfaren- heter av en sådan här samordningsfunktion; hos ett stort antal huvud- män finns samordnare vars erfarenheter kan användas även i det sam- manhang som utredningen föreslår. Det är önskvärt att riktade insatser följs upp och utvärderas än mer noggrant än vad som görs . Samordnare skulle kunna få i uppdrag att kontinuerligt dokumentera hela processen och att efter avslutad insats göra en noggrann framåtsyftande utvärdering och plan för att hålla i det genomförda arbetet. Dokumentation från insatsen kan sam- manställas till en gedigen slututvärdering vilken i sin tur kan samman- ställas med dokumentation från andra insatser. Uppföljning och ut- värdering kan med fördel formuleras enhetligt så att lärdomar kan sammanställas och ligga till grund för en gemensam kunskapsbas om verksamhetsutveckling relaterat till komvux specifika förutsättningar och behov. Utredningen menar därför att samordnarna bör anställas utöver insatsperioden, dvs. i normalfallet anställas , 36Blossing, U., Nyen T., ., & . (2012). Att kartlägga och förbättra skolor. 37Blossing, U. (2004). : skap, Avdelningen för pedagogik. för att säkerställa ett gediget för- och efterarbete. På så sätt kan insat- serna utgöra ett steg mot beprövad erfarenhet och också ligga till grund för fler/andra forsknings-/utvecklingsprojekt med stöd av lärosäten. I enlighet med forskning om skolutveckling fokuserar det här för- farandet verksamheternas förbättringskapacitet snarare än eventuella kompetensbrister hos individer, lärare/rektor. Det är relativt vanligt att rektorer byts ut varvid samordnare, med sin kunskap om regionen och kommunen, kan ha en överbryggande funktion. Fokuserandet på ett prioriterat område stödjer ett gemensamt arbete och fokuserar även verksammas kraft i samma riktning. Det finns ändå utrymme för hän- syn till lokala och regionala förutsättningar genom att insatserna ut- formas på olika sätt. På detta sätt utgör de riktade insatserna ett viktigt komplement till ett framtida professionsprogram. En verksamhet som komvux, som i så hög grad är beroende av faktorer i omvärlden, är det avgörande att vara lyhörd och snabbt kunna ställa om och kontinuerligt anpassa verksamheten till föränd- rade förutsättningar. Anpassningarna måste dock alltid göras utifrån en professionell bedömning av elevgruppens behov och förutsätt- ningar samt de övriga förutsättningar som råder i kommunen/regio- nen. Dessa förutsättningar måste hävdas och beskrivas så att nation- ella och regionala eller lokala beslutsfattare får ett gediget underlag att besluta om verksamheten . Riktade insatser för komvux bör alltså riktas mot att bygga förbättringskapacitet i och för en sådan kontext. Detta ställer stora krav på processtödjare, samordnare och andra kommunala företrädare. Därför är riktade in- satser som stödjer sådant arbete på både kort och lång sikt avgörande för en kvalitetshöjning som sfi-verksamheter generellt både behöver och förtjänar. Överväganden/alternativa förslag Utredningen har övervägt att inte föreslå någon riktad insats. Som tidigare nämnts föreslog utredningen i promemoria38 att taket om i regeringsuppdraget för de s.k. nyanländainsat- serna skulle tas bort och att behoven av stöd ska styra omfattning och innehåll som riktas mot vuxenutbildningen. På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. promemorian övervägde utredningen alternativen att avsätta mer om- fattande medel till exempelvis kompetensutvecklingsinsatser utanför riktade insatser. Det skulle kunna handla om ökad finansieringsgrad för behörighetsgivande studier eller ökade medel till generella insat- ser. Som tidigare nämnts bedömer vi dock att de högst varierade förutsättningarna för och det stora behovet av kompetensökning som finns, medför att såväl riktade som generella insatser behövs – och även ökade möjligheter till studier för utökad behörighet. Utredningen har också övervägt att inte föreslå en specifikt riktad insats mot komvux, dvs. att behoven av verksamhetsutveckling inom komvux fortsatt ska hanteras inom det pågående regeringsuppdraget som omfattar samtliga skolformer. Som vi redogör för ovan menar viatt det finns många anledningar till att detta inte vore ändamåls- enligt. Vi menar att vårt förslag på särskilt utformade insatser, som förenar komvux behov och förutsättningar med prioriterade utveck- lingsområden och regional utveckling, avsevärt bättre kan gynna lång- siktigt ökad kvalitet och likvärdighet – och elevernas möjligheter till lärande av och på svenska som andraspråk. Förutsatt att insatsen ge- nomförs som vi skissar på så gynnas också utvecklingen av en gemen- sam kunskapsbas inom sfi och kombinationsutbildningar inom komvux. Utredningen kan dock se att det kan finnas fördelar att hantera samtliga skolformer inom samma, nu befintliga, uppdrag. Så kan vara fallet för den huvudman som önskar skapa en röd tråd från förskola till vuxenutbildning, t.ex. genom att genomföra insatser rörande språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt för samtliga förskol- lärare och lärare eller liknande stöd för samtliga rektorers lednings- kapacitet. Att komvux ingår i en bredare insats skulle kunna stödja ett brett samarbete i kommunen och en ökad kunskap om vuxen- utbildningen bland politiker och tjänstemän. Utredningen bedömer dock att även i de, som vi bedömer, få fall då sådana gemensamma upplägg efterfrågas, behöver insatserna ändå noga utformas mot respektive lärargrupps behov och förutsättningar. Alternativet att komvux fortsatt skulle ingå i det befintliga upp- draget om riktade insatser skulle kunna innebära att anställda processtödjare skulle behöva kunna hantera även kom- vuxverksamheters behov och förutsättningar. utveckla sin kunskap om komvux. Utredningen menar att det visserligen vore värdefullt att fler processtödjare får ökad kunskap om komvux, men att riktade insatser förutsätter gedigen kunskap om varje skolforms förutsätt- ningar och behov, vilket vi bedömer är omöjligt för varje eller fler- talet processtödjare kan ha. Utredningen har också övervägt att föreslå att regeringsupp- draget till om Samverkan för bästa skola ska omfatta även komvux. I och med utredningens förslag om att Skolinspektionen ska granska på verksamhetsnivå (se 5.9 ) vore det möjligt. I ett sådant övervägande aktualiseras dock i princip samma argument som utred- ningen för fram i avsnitt 11.4.4. Urvalskriterierna skulle behöva änd- ras för urval av komvux-verksamheter eftersom kriterierna rörande resultat blir svårt att definiera för sfi och kombinationsutbildningar. Exempelvis skulle underlag om genomströmning och betyg inte gälla för komvux eftersom sådana resultat kan bero på tillfälliga förutsätt- ningar såsom stor tillströmning av elever med ingen eller kort ut- bildningsbakgrund eller på konjunktursvängningar. 11.5Utbildning till lärare och rektor – behörighet Efter en inledning om professioner och professionalisering beskrivs i detta avsnitt olika vägar att bli lärare i sfi och svenska som andra- språk, först ur ett historiskt perspektiv och därefter möjligheterna . I följande avsnitt förkortas högskolepoäng till hp i sam- band med ett visst antal poäng (t.ex. 30 hp). 11.5.1Profession, professionalisering – och sfi-lärarna Inom professionssociologisk forskning betecknar professioner särskilda yrken som kräver lång specialiserad utbildning som kräver att yrkeskunskaperna ska ”vila på vetenskaplig grund”39. Kunska- perna ska helst inhämtas vid lärosäten och testas genom särskilda examina som garanterar att professionerna kan kräva monopol på utövandet av tjänsterna. Professionerna vill vidare ha autonomi; man vill utöva kontrollen av och inflytandet över yrket och sin yrkeskultur och man formar etiska regler. För att ett yrke ska kunna betecknas som professionellt måste yrkesgruppen ha en exklusiv, gemensam och vetenskapligt 39Se t.ex. , C. /article/lararnas_professionalisering. grundad kunskapsbas och man bör ha kontroll över kunskapspro- duktionen; det bör helst finnas specifik forskning inom området. En annan förutsättning som ofta nämns är att den som inte har rätt examen eller kunskaper inte ska kunna få tillträde till yrket. En sådan s.k. ”stängning” behöver godkännas – legitimeras – av staten, vilket fordrar statligt och officiellt erkännande. Ett annat kännetecken är att de yrkesverksamma har inflytande över den professionella kun- skapsutvecklingen. Med det menas t.ex. att lärare själva är med och bidrar med sina erfarenheter och kunskaper från yrket för att vidare- utveckla de specifika yrkeskunskaperna. Professionalisering är en ibland lång och social process när ett yrke förvandlar sig till profession. Det innebär en gemensam strävan och mobilisering för högre status och en bättre samhällsposition. Frågor om professioner och professionalisering handlar alltså bland annat om kompetens, position och status. Det kan ifrågasättas om sfi-lärarkåren utifrån sådana kriterier kan betraktas som profes- sionell. Utredningen vill betona att en sådan fråga inte ska tolkas som ett ifrågasättande av enskilda lärares professionalitet och kom- petens – vi talar här om sfi-lärarkåren generellt, som en grupp, och denna yrkesgrupps möjligheter att använda sin kompetens; möjlig- heterna att utöva sitt yrke i enlighet med en gemensam kunskapsbas och också påverka betingelserna för sitt utövande och för elevernas möjligheter att lära. finns såväl nationella styrdokument för utbildningen som krav på legitimation. Detta är en typ av erkännande av utbildningen och dess verksamma lärare. Det som däremot aldrig har funnits är en lärarutbildning riktad mot vuxna elever och de formella behörig- hetskraven är mycket låga. Dessutom är de kurser man kan gå på grundnivå långt ifrån alltid relevanta för sfi-undervisning (se 11.5.5). Eftersom relevant utbildning saknas kan man säga att sfi- lärargruppen utmärks av lägre grad av professionalisering än andra lärargrupper. Att staten inte ställer krav på en relevant utbildning omöjliggör i praktiken en lärarkårs professionaliseringssträvanden. Läraryrkets kunskapsbas kan dels betraktas som vetenskaplig, dels som erfarenhetsmässigt grundad. Professionalism handlar då om hur vetenskapligt grundad teoretisk kunskap relateras till beprö- vad och praktisk yrkesutövning, dvs. både som en fråga om vad lärare faktiskt gör och som en fråga om hur lärare reflekterar kring det de Det vill säga hur lärare utvecklar sitt tänkande kring planer- ingen, genomförandet och utvärderingen av undervisningen i förhål- lande till mål och syfte med verksamheten, olika elevgrupper och andra aspekter som påverkar undervisningen. I dialogen mellan kol- legor kan undervisningen problematiseras både utifrån praktikgrun- dade förtrogenhetskunskaper och mer teoretisk kunskap, vilket leder till att det kollektiva tänkandet kring praktiken utvecklas. Utan en sådan professionell dialog avstannar möjligheterna att tolka och om- formulera problem som uppstår i praktiken och därigenom utveckla undervisningen för att möta nya behov och uppfylla utbildningens intentioner. Eftersom sfi-verksamheten är en synnerligen komplex verksamhet som även starkt påverkas av både globala och lokala, politiska och ekonomiska förhållanden, blir vikten av den professio- nella reflektionen särskilt uppenbar för sfi-lärarkåren Sfi- och andraspråkslärare styrs i dagens arbetsliv dock av andra krafter än . Nya styrformer, decentralisering och upp- handlingsförfarande kan kräva rationalitet och kostnadseffek- tivitet framför professionens status och autonomi och kan leda till att lärarkåren får svårt att göra sin röst hörd i det offentliga samtalet. Sfi-och andraspråkslärare är förstås en del av landets alla lärare och deras vedermödor och strävan efter att upprätthålla och utveckla sin professionalitet i dagens läge. Det talas ibland om en generell av- professionalisering i ljuset av bland annat politisk detaljstyrning och starka marknadskrafter och historiskt har läraryrket ibland betrak- tats som en semiprofession, vilket är en konsekvens av att lärare inte själva kan eller tillåts föreslå åtgärder för att t.ex. förbättra under- visningen. Det kan också finnas en förväntan på att andra professio- ner ska komma in för att lösa problem i utbildningen.40