sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Inom ramen för SKR finns nätverk och arrangemang för olika kommunala yrkesgrupper och ledningsfunktioner. Det finns också en rad fristående föreningar för olika kommunala yrkesgrupper, t.ex. , Föreningen och som tillsammans med SKR arrangerar konferensen . Dessa nätverk och arrangemang spelar naturligtvis en viktig roll för erfarenhetsutbyte och lärande inom de olika professionerna. som arran- geras , där SKR är en av arrangörerna är ett annat exempel på ett arrangemang som samlar många företrädare för kommunerna. Olika regionala eller delregionala organisationer, t.ex. kommunal- förbund, spelar också en viktig roll som plattformar för lärande och erfarenhetsutbyte mellan kommuner, även om det inte är dessa orga- nisationers enda syfte. Ett exempel är de fyra kommunalförbund som finns i – , , och Boråsregionen – där dessa fyra kommunalförbund också har en gemensam organisation, Västkom. Det finns också ett behov av plattformar för erfarenhetsutbyte och lärande mellan befolkningsmässigt små kommuner. Småkom är ett exempel på en sådan organisation som företräder 68 av mindre kommuner. Det numera nedlagda Arena för tillväxt har också tillsammans med SKR tagit initiativ till ett nätverk för små och krympande kommuner. Syftet med nätverket är att vara en arena för lärande och erfarenhetsutbyte med fokus på de utmaningar som kom- muner som minskar i befolkning står inför. Ett annat exempel på forum för lärande och erfarenhetsutbyte som gärna vill lyfta fram är Reglab. Reglab är en plattform med fokus på kunskap och samverkan inom regional tillväxtpolitik. Den drivs gemensamt av 24 medlemmar som inklu- derar samtliga 21 regioner, SKR, och . Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder samheten bedrivs i olika former; samarbetsprojekt, nätverk och semi- narier – och omfattar olika områden, t.ex. fysisk planering, integra- tion, digitalisering samt näringsliv och innovation. Medlemmarna utformar själva verksamheten, vilket gör att den löpande utvecklas och förändras utifrån deras behov. Det underifrån-drivna arbetssätt som präglar Reglab skulle också kunna vara intressant för kommu- nerna. Det skulle dock vara praktiskt och logistiskt svårt att koordi- nera ett nätverk med 290 kommuner jämfört med 21 regioner, vilket är fallet för Reglab. Ovanstående genomgång är långtifrån heltäckande men den visar att det inte råder brist på organisationer, nätverk och sammanhang som syftar till lärande och erfarenhetsutbyte mellan kommuner. Det är dock viktigt att understryka att det varierar kraftigt mellan kom- muner i vilken utsträckning de har möjlighet att delta i de olika sam- manhangen. Det behöver finnas en kapacitet hos kommunerna, i form av tid, pengar och kompetens för att de ska kunna ta del av de olika nätverk och sammanhang som erbjuds. Det måste dessutom finnas en mottagningskapacitet för att kunna använda sig av den kun- skap och de erfarenheter som förvärvats i de olika nätverken. Den kapaciteten finns inte alltid hos de allra minsta kommunerna. 18.3Civilsamhällets roll och social innovation Det finns en lång tradition av samverkan mellan kommuner och civil- samhällets organisationer i . Innan välfärdssektorn började byggas ut på allvar var det vanligt att frivilligorganisationer tillhanda- höll olika välfärdsverksamheter, t.ex. barnomsorg och hemtjänst för äldre. Dessa verksamheter övertogs sedan successivt av det offentliga.48 Det kan vara svårt att definiera vilka aktörer som omfattas av be- greppet civilsamhällets organisationer. I propositionen En politik för det civila samhället slår regeringen fast följande definition av begrep- pet det civila samhället: …en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemen- samma intressen. Inom det civila samhället verkar bland annat ideella föreningar, stiftelser och registrerade trossamfund, men även nätverk, tillfälliga sammanslutningar och andra aktörer (prop. 2009/10:55). 48SKL (2013), av självstyrelse, s. 126 ff. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Civilsamhällets organisationer, däribland idéburna organisationer, är utförare av offentligt finansierad verksamhet. De kom- pletterar den offentliga verksamheten i allmänhet och den kommunala i synnerhet på olika sätt. Det har exempelvis blivit tydligt när det gäller mottagande av nyanlända, där civilsamhällets organisationer har tagit en roll när det gäller t.ex. språkundervisning (se kapitel 10). är det inte möjligt för kommunerna att utan vidare avhända sig vissa obligatoriska uppgifter till civilsamhällets organisationer. I (dir. 2017:13) anförs att utgångs- punkten för kommitténs arbete ska vara att ”även i fortsätt- ningen ska ha en decentraliserad samhällsorganisation, där kommu- nerna har ett betydande ansvar”. Givet detta är frågan vilken roll civilsamhällets organisationer skulle kunna spela för att stärka kom- munernas kapacitet . I de fall där kommuner förlitar sig på civilsamhället för att utföra uppgifter kan det vara förknippat med viss osäkerhet, eftersom lösningen bygger på att aktören ifråga har förmåga att verka långsiktigt. Det handlar därför också om att ut- veckla former för samverkan mellan kommuner och civilsamhällets organisationer som är möjliga för kommunerna och som garanterar långsiktigheten i verksamheterna. 18.3.1Överenskommelse om idéburna organisationer 2008 slöt regeringen en överenskommelse med SKR och ett åttiotal idéburna organisationer med syftet att understryka och tydliggöra idéburna organisationers roll inom det sociala området och möjlig- göra för dessa att konkurrera på likvärdiga villkor med andra aktörer som är verksamma på området. Det saknas en vedertagen definition av idéburna organisationer men i förordet till överenskommelsen mellan regeringen och SKR framgår det att idéburna organisationer kännetecknas av att de frivilligt valt att gå samman kring en idé och värdegrund, att allmännytta eller medlemsnytta är deras främsta driv- kraft samt att eventuella överskott går tillbaka till verksamheten och därmed kommer samhället till godo.49 Regeringen tillsatte 2018 en utredning (dir. 2018:46) som har i uppdrag att ta fram en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i 49Skr 2008/2009:207. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder välfärdsverksamheter och andra närliggande offentligt finansierade och subventionerade verksamheter. Syftet med en definition av idé- burna aktörer är att främja ett ökat idéburet deltagande i välfärden genom att underlätta vid bl.a. bidragsgivning, lagstiftning, köp av verksamhet och samverkan. Utredningen lämnade sitt betänkande i december 2019.50 SKR tog 2018 fram ett positionspapper för samverkan med civil- samhället, i vilket SKR bl.a. menar att det finns ett ökat behov av samverkan mellan kommuner och regioner och civilsamhället för att möta dagens och framtida utmaningar. SKR understryker att grun- den för en sådan samverkan är att det offentliga erkänner och be- kräftar civilsamhällets organisationer och verksamheter. Enligt SKR är det angeläget att uppmärksamma och samverka med såväl etable- rade organisationer som nya organisationer och nätverk som i många fall utvecklar nya former för engagemang.51 18.3.2Varierande former för stöd till och samverkan med civilsamhällets organisationer SKR har tillsammans med en forskare vid tekniska hög- skola genomfört en studie om på vilket sätt kommuner och regioner samverkar med civilsamhällets organisationer. Studien genomfördes i form av en webbenkät . Totalt 192 kommuner och 17 regioner svarade och resultaten visar på att det finns varie- rande former för samverkan mellan kommuner och regioner och civilsamhällets organisationer. Det handlar om ekonomiskt stöd till civilsamhällets organisationer och om samverkan i form av exempel- vis olika styrdokument, t.ex. överenskommelser och planer, dialoger, samråd och partnerskap. Det handlar också om civilsamhällets orga- nisationer som verksamhetsutförare. I regel går ekonomiskt stöd till och annan samverkan med civil- samhällets organisationer hand i hand. Vanligast förekommande inom de kommuner som besvarat enkäten är samverkan med föreningar eller sammanslutningar med inriktning mot kultur, idrott, barn och unga, äldre, personer med funktionsnedsättning, nyanlända invand- rare respektive folkhälsa. Inom dessa men även andra områden ser 51SKL (2018), Positionspapper för samverkan med civilsamhället. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder också kommunerna och regionerna behov av att utveckla samverkan med civilsamhällets organisationer.52 Begreppet idéburet offentligt partnerskap (IOP) lanserades 2010 av Forum – idéburna organisationer med social inriktning som är en paraplyorganisation för frivilligorganisationer på det sociala områ- det.53 IOP är en modell för samverkan mellan offentlig och idéburen verksamhet. När en offentlig instans och en idéburen organisation ingår ett IOP definierar de tillsammans en samhällsutmaning. På så sätt ökar möjligheten att förstå ett samhällsproblem och vad som behövs för att problemet ska lösas. Idén med IOP tar avstamp i att de idéburna organisationerna bidrar med mervärden som inte är möj- liga att varken upphandla eller skapa i den offentliga aktörens verk- samhet.54 Bakgrunden till begreppet idéburet offentligt partnerskap var att 2010 ville starta en uppsökande ungdomsverk- samhet. såg också behovet av en sådan verksamhet och ville göra en upphandling. föreslog i stället ett samarbete, eftersom de ansåg att innehållet i verksamheten behövde vara mer flexibelt än vad offentlig upphandling normalt tillåter. –idéburna organisationer med social inriktning tillfrågades att hjälpa till i processen och kom fram till att inget av de två tillgängliga alter- nativen, dvs. föreningsbidrag eller köp av tjänst, svarade mot Stads- missionens upplägg. Mot bakgrund av detta lanserade Forum modellen idéburet offentligt partnerskap.55 Det finns ingen samlad statistik över IOP men baserad på en enkätundersökning som genomförts av Forum – idéburna organisa- tioner med social inriktning, har minst 56 avtal om IOP ingåtts i 18 kommuner och tre regioner sedan 2010.56 Konkreta exempel på 52SKL (2018), Kartläggning av samverkan med civilsamhället. 53Några exempel på medlemmar i – idéburna organisationer med social inriktning är Svenska Röda Korset, Svenska , , och . Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2018), Idéburet offentligt part- nerskap. 55SKL (2018), Kartläggning av samverkan med civilsamhället. 56Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2018), Idéburet offentligt partnerskap. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder IOP är en överenskommelse mellan , diakoni, och om ett arbete med EU-migranter och en överenskommelse mellan kommun och om språkträning och arbetsmarknads- integrering av nyanlända.57 En viktig frågeställning är dock om samverkan genom IOP måste upphandlas enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (). För att kunna ge ett svar på den frågan måste en bedömning göras om huruvida IOP som samverkansform kan anses vara en icke-eko- nomisk tjänst av allmänt intresse som är undantagen från EU:s direk- tiv om upphandling, och det finns olika uppfattningar om detta.58 Ett annat problem med IOP är att kommunerna och regionerna även måste säkerställa att det inte utgör ett otillåtet statsstöd.59 Mot bakgrund av osäkerheterna i tillämpningen av IOP skulle ut- redningen om en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden också föreslå riktlinjer, kriterier eller andra tillämpbara instrument för ingående av IOP.60 18.3.4Betydelsen av civilsamhällets organisationer för landsbygderna Den parlamentariska landsbygdskommittén konstaterade att det finns ett rikt föreningsliv i landsbygderna och att det civila samhället i många landsbygder tar stort ansvar för lokal service och infrastruk- tur, vilket gör civilsamhället till en särskilt viktig aktör på landsbyg- derna.61 På landsbygderna är det svårare att upprätthålla kommersiell och offentlig service, på grund av lågt befolkningsunderlag och där- med kundunderlag, och höga investeringskostnader. Detta kan leda till att ideella initiativ tar över service som inte det offentliga eller pri- vata vill eller kan driva. Två exempel på områden där ideella krafter 57Information om exemplen är hämtade från Forum – Idéburna organisationer med social inrikt- ning, . 58Europaparlamentets och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upp- handling och om upphävande av direktiv /18/EG; se också Förvaltningsrätten i dom i mål 7530-17. 59Välfärdsutredningen (SOU 2016:78) och Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) redogör närmare för IOP och dess förhållande till svensk och europeisk rätt. 60Se SOU 2019:56. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder har fått ökad betydelse på mindre orter är drivmedels- stationer och utbyggnaden av fibernät.62 En typ av organisationer som är särskilt vanlig utanför städer och tätorter är samfällighetsföreningar. Dessa föreningar bildas för att förvalta gemensam egendom, t.ex. vägar och avlopp. EU-initiativet Leader som är ett samarbete mellan offentliga, pri- vata och civilsamhällets aktörer på landsbygden, är ett tidigt exempel på hur det utvecklades sektorsövergripande partner- skap för att gemensamt finna nya lösningar på samhällsutmaningar, samt ett nytt tänkande kring samfinansiering, gemensamt ansvars- tagande och gemensam styrning. För att ett geografiskt område ska godkännas som Leader-område måste en utvecklingsstrategi finnas på plats för området. Ett godkänt Leader-område kan få del av medel från EU:s struktur- och investeringsfonder. Genom Leader-meto- den kan staten också ekonomiskt stödja lokalt ledd utveckling som drivs av s.k. lokala aktionsgrupper (LAG). LAG är ett partnerskap med jämbördigt inflytande från offentlig, privat och ideell sektor.63 Begreppet social innovation används allt mer frekvent. Det är svårt att ge en entydig definition, men begreppet omfattar inte bara civil- samhällets organisationer och tjänster. Social innovation definieras ibland som ”innovativa tjänster, produkter, processer, samarbeten och metoder som strävar efter att möta samhällets utmaningar”.64 Social innovation definieras också som innovationer för vilka både mål och medel är sociala.65 Det finns också andra begrepp som är kopplade till social innovation, t.ex. socialt entreprenörskap, sociala företag och samhällsentreprenörskap. Det är dock viktigt att understryka att social innovation inte en- bart handlar om privat företagande och entreprenörskap med social inriktning, utan det kan också beteckna initiativ inom offentlig sek- tor och hos civilsamhällets aktörer. Sociala innovationer, inte minst 62Cras, P. (2017), Landsbygdssamhällets medborgarskap. En studie av organisering av service och infrastruktur i gränslandet mellan det ideella, kommersiella och politiska. 63Jordbruksverket, Mer om Leadermetoden, . 64Se Mötesplats Social Innovation, . 65”Social innovations are innovations that are social in both their ends and their means”, se t.ex. Nordregio (2017), Social innovation in local development – Lessons from the Nordic countries and , Nordregio Working Paper 2017:2. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder på landsbygden, kan betraktas som ett sätt att fylla igen luckor som invånarna upplever finns i det offentliga välfärdssystemet. Det kan också ses som ett sätt där ideella krafter tillsammans med det offent- liga kan lösa olika samhällsutmaningar. Utifrån ovanstående resonemang kan det dock fortfarande vara svårt att ringa in vad som avses med social innovation och därför kan några konkreta exempel lyftas fram för att illustrera. Mötesplats Social Innovation vid som finansieras av och har t.ex. tagit fram 100 exempel på projekt och initiativ på olika platser i som kan betecknas som sociala inno- vationer. i är ett exempel som brukar lyftas fram, där lokala krafter till en början gick samman för att stoppa nedläggningen av en skola. Initiativet ledde till bildandet av en ideell förening och också ett aktiebolag som kunde köpa och förvalta fastigheter och därmed utgöra en ekonomisk grund för det ideella arbetet. Initiativet beskrivs som en reaktion på försämrad service på orten och ett sätt för invånarna att själva ta ett större ansvar för servicen.66 Ett annat exempel som brukar lyftas fram är i Hudiks- valls kommun, där en politiskt obunden nämnd bildades inom kom- munen 1996. Nämnden förvaltar skola, förskola, äldreomsorg, kultur och fritid samt landsbygdsutveckling inom det geografiska område . Nämnden är direktvald men inga politiska partier deltar i valet. Nämnden började som ett försök och var till en början en av flera kommundelsnämnder i . De övriga kom- mundelsnämnderna lades ner, men blev kvar. Organisationen ska leva framhåller att Svåga- dalsnämndens arbete har fungerat väl och att nämnden inte har haft några problem med rekrytering till de olika verksamheterna som nämn- den har ansvar för.67 Enligt den information som har kunnat in- hämta finns det inte några exempel från andra kommuner där man använder sig av samma eller liknande modell. Organisationen ska leva, men även landsbygdsutvecklare på regional nivå, pe- kar dock på att är ett exempel på en nyskapande 66Herlitz, U. och , H. (2017), Den första samhällsnivån – lokal demokrati, planering och finansiering för hållbar utveckling? Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder modell inom den befintliga kommunala förvaltningen i syfte att till- handahålla välfärdsservice. Den skulle kunna spridas och tillämpas i andra kommuner, och kanske då särskilt landsbygdskommuner.68 Social impact bonds (SIB) är en modell för finansiering där en upp- dragsgivare, ofta en stat eller en kommun, använder privat kapital för att finansiera ett projekt som t.ex. kan drivas av en idéburen aktör. Om projektet uppnår vissa på förhand fastställda mål betalar upp- dragsgivaren (staten eller kommunen) tillbaka kapitalkostnaden samt en ränta på det insatta kapitalet. Modellen har prövats främst i Stor- , och men har också börjat få spridning utan- för de , bl.a. till , , och . Även i har SIB uppmärksammats.69 Det första konkreta exemplet i på att SIB har tillämpats är där det benämns socialt utfallskontrakt. Syftet med utfallskontraktet är att förbättra situationen för barn och unga i som är placerade i hem för vård och boende (HVB) eller i boenden som tillhör (SiS). finansierar insatser för målgruppen och återbetalning från av de investerade medlen kan ske i olika grad beroende på utfall.70 Social impact bonds har också kritiserats. Forum – idéburna orga- nisationer med social inriktning menar bl.a. att om SIB används i allt större utsträckning av det offentliga finns risk att det tränger undan andra finansieringsformer, vilket kan få effekten att det är de relativt enkla utmaningarna inom t.ex. det sociala området som adresseras. Men organisationen menar att så länge SIB är en av många vägar till finansiering så behöver inte riskerna med SIB vara överhängande.71 Ur kommunernas perspektiv är långsiktigheten i finansieringen en viktig aspekt, särskilt om finansieringsformen gäller kommunernas 68Herlitz, U. och , H. (2017), Den första samhällsnivån – lokal demokrati, planering och finansiering för hållbar utveckling? 69Se t.ex. , M.E. (2013), ”Private finance for public goods: social impact bonds”, Jour- nal of Economic Policy Reform, 16(4); se även effekter, . 70För mer information, se 71Forum – idéburna organisationer med social inriktning, . Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Om finansiären eller utföraren skulle dra sig ur uppdraget är det kommunen som har ansvaret för att verksam- heten ska fortsätta att löpa på. har enligt direktiven i uppdrag att analysera andra åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet utöver de struk- turella åtgärder som behandlats i kapitlen 14–18. Ett ökat och för- bättrat nyttjande av den potential som finns i digitaliseringen är en fråga som särskilt har varit i fokus, men även andra åtgärder behandlas, t.ex. betydelsen av lärande och erfarenhetsutbyte mellan kommuner och civilsamhällets roll. Regeringen anger i sin digitaliseringsstrategi ambitionen att svenska statliga myndigheter, kommuner och regioner ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter för att skapa en enklare vardag för privatpersoner och företag, en effektiv offentlig sektor med hög kvalitet samt fler jobb och ökad tillväxt. Det brukar dock ofta riktas kritik mot att digitaliseringen av offentlig sektor i inte går tillräckligt fort, inte minst mot bakgrund av att privatpersoner och företag ligger i framkant när det gäller användande och utveckling av digitala lösningar. Många steg har dock tagits för att skynda på utvecklingen. Digitala verktyg kan användas för att upprätthålla och höja kvali- teten i kommunernas verksamheter. Införandet av digitala lösningar och automatisering kan t.ex. frigöra personal så att dessa personer kan ägna sig åt mer kvalificerade arbetsuppgifter som i sin tur kan höja kvaliteten i verksamheten. Digitalisering är dock en kostnads- och tidskrävande process som ställer stora krav på såväl kommunernas olika verksamheter som kom- munernas ledning och styrning. Det finns stora svårigheter när det gäller att uppskatta hur stor den ekonomiska potentialen av digita- lisering kan vara. Det finns också stora skillnader mellan kommuner när det gäller att kunna nyttja potentialen i digitala lösningar. Framför allt stora kommuner har tillräckliga ekonomiska resurser och möjligheten att rekrytera kompetens för att kunna tillämpa digitala lösningar. Befolk- ningsmässigt små kommuner i glesa områden skulle på vissa områden Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder ha mest att vinna av att tillämpa digitala lösningar för att överbrygga avstånd, t.ex. inom skola och hemtjänst, men dessa kommuner har störst svårigheter att kunna satsa de resurser och rekrytera den kompetens som krävs. Ett stort hinder för att bättre kunna nyttja digitaliseringens möj- ligheter är att det i saknas en nationell digital infrastruktur. Detta har lett till att olika myndigheter, sektorer och kommuner har utvecklat egna lösningar anpassade efter de egna verksamheternas behov. Det finns ett stort behov av gemensamma lösningar för ut- byte av information, ökat samarbete och ökad effektivitet. En viktig aspekt på digitaliseringen är personlig integritet och sekre- tess. Skyddet av den personliga integriteten måste vägas mot andra värden som effektivisering. Omfattande regelverk, t.ex. dataskydds- förordningen och sekretesslagstiftningen, syftar till att skydda den personliga integriteten, men hindrar ibland ett effektivt utnyttjande av data. Tillgång till fast bredband med hög prestanda är en grundförut- sättning för att kommunerna ska kunna använda sig av digitaliser- ingens möjligheter. Det handlar inte bara om utbyggnad av fast bred- band utan också om att underhålla och uppgradera befintlig digital infrastruktur. Det finns fortfarande stora skillnader när det gäller tillgång till fast bredband mellan olika delar av landet samt mellan flerfamiljshus och enfamiljshus. En annan viktig åtgärd för att stärka kommunernas kapacitet är utbyte av erfarenheter och lärande mellan kommunerna. Det finns ett stort antal nätverk och plattformar som syftar till just detta. Inte minst SKR bedriver en omfattande verksamhet för lärande, stöd och erfarenhetsutbyte mellan kommuner, men det finns också en rad andra fristående organisationer och nätverk. Utmaningen är dock ofta att det krävs en viss mottagningskapacitet i form av tid och resurser att använda sig av dessa nätverk och plattformar. Det är en mottagningskapacitet som de befolkningsmässigt små kommunerna ofta saknar.