sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Tillstånd ska meddelas för högst en månad. I tillståndet ska det anges vilka försändelser som får kontrolleras. Meddelande om åtgärden får inte lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan utan Säkerhetspolisens medgivande. Skälen för utredningens förslag Enligt 20 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll får Säkerhetspolisen eller ansöka om att få tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafför- sändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som har ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne och som finns hos ett befordringsföretag. Enligt 22 § tredje stycket ska en sådan försändelse granskas möjligt. Den får inte närmare un- dersökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Säkerhets- polisen, eller en åklagare. När undersökningen har slutförts ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den som försändelsen är ställd till, om den inte tas i beslag. Bestämmelserna om kvarhållande av försändelser i lagen om sär- skild utlänningskontroll har haft den nuvarande utformningen . Att tvångsmedlet skiljer sig från motsvarande tvångsmedel i är nödvändigt och ska ses mot bakgrund av att det sistnämnda syftar till att möjliggöra beslag i förundersökning. Det behovet finns inte vid kontroll av utlänningar. I de flesta fall är det Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder tillräckligt för kontrollen att försändelsen granskas. Om det i ett en- skilt fall skulle finnas behov av att beslagta en försändelse som på- träffas vid kontroll enligt lagen om särskild utlänningskontroll måste –på samma sätt som vid motsvarande preventiva tvångsmedel – en förundersökning inledas (jfr prop. 2005/06:177 s. 86 och 93). I 20 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll regleras emellertid även granskning och annan undersökning av handlingar som har påträffats vid husrannsakan, kroppsvisitation och kropps- besiktning. Genom denna sammanblandning blir paragrafen svårtill- lämpad. Enligt utredningens mening bör bestämmelserna om granskning av material från användning av hemliga tvångsmedel hål- las isär från bestämmelserna om hur sådant som påträffas vid an- vändningen av andra tvångsmedel ska hanteras. Regleringen bör där- för renodlas. Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel föreslår att det dels i 27 kap. 9 § rätte- gångsbalken, dels i 8 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa sär- skilt allvarliga brott ska införas ett krav på att det i ett tillstånd att kvarhålla försändelser ska anges vilka typer av försändelser som till- ståndet ska omfatta (SOU 2018:61 s. 24, 31 och 147 f.). Samma skäl som har anförts för att det av rättssäkerhetsskäl bör preciseras vilka försändelser som ska kvarhållas när åtgärden görs med stöd av rätte- gångsbalken eller som ett preventivt tvångsmedel talar för att mot- svarande reglering bör finnas i den nya lagen. Det bör därför införas ett sådant krav. Genom att det ska framgå vilka typer av försändelser som omfattas av tillståndet kan intrånget begränsas. Det kan tilläg- gas att ett sådant krav inte hindrar att så gott som all korrespondens till eller från utlänningen kvarhålls om det i det enskilda fallet finns skäl för det. Normalt bör dock åtminstone viss typ av korrespondens kunna undantas. Det kan t.ex. vara brev från svenska myndigheter eller något annat som uppenbart saknar intresse för kontrollen av utlänningen. föreslår att 27 kap. 3 § mo- derniseras på det sättet att telegram inte nämns, eftersom den typen av försändelse inte längre finns. Inte heller brev bör enligt den utredningen nämnas särskilt, eftersom de omfattas av begreppet för- sändelse (SOU 2017:100 s. 450 f.). En motsvarande modernisering bör göras när regleringen i 20 § lagen om särskild utlänningskontroll förs över till den nya lagen. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder De nuvarande bestämmelserna om kvarhållande av försändelser bör i övrigt kunna föras över i sak oförändrade till den nya lagen. Utredningen återkommer i avsnitt 10.5.14 till frågan om hur tiden för tillståndet bör beräknas. Kopiering av innehållet i en försändelse Det är först när en försändelse har tagits i beslag som den enligt 27 kap. 12 § får undersökas närmare. Kvarhållande av försändelser enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska emel- lertid normalt inte leda till beslag. Regleringen utformades därför så att kvarhållandet i sig medger dels närmare undersökning av försän- delsen, dels att den öppnas och att innehållet granskas. Detsamma gäller för motsvarande preventiva tvångsmedel. När en försändelse öppnas och granskas kan innehållet dock vara sådant att den som undersöker det inte kan ta ställning till om försändelsen bör vidarebefordras till adressaten eller om det finns grund för be- slag. Det kan t.ex. bero på att brevet är skrivet på ett språk som gran- skaren inte behärskar. Det kan också behövas särskild expertis för att avgöra vilken innebörd och betydelse vissa handlingar har. I så- dana fall kan frågan om kopiering av innehållet aktualiseras, för att försändelsen ska kunna återlämnas till befordringsföretaget för vidare befordran. föreslår att kopiering ska regleras som ett särskilt tvångsmedel i 27 kap. . Kopiering är enligt förslaget avsett att vara ett mindre ingripande tvångsmedel än beslag, men förfarandet föreslås till stora delar vara detsamma som vid be- slag. Förslaget innebär också att det förtydligas att beslagtagna hand- lingar får kopieras. När ett beslag hävs ska enligt förslaget den be- rörde underrättas om att det finns kvar kopior. Som en konsekvens av att kopiering ska vara ett självständigt tvångsmedel föreslår att kvarhållande av försän- delser ska kunna resultera i antingen beslag eller kopiering. Beslags- utredningens förslag i fråga om kopiering rör endast kopiering som ett led i en förundersökning. Eftersom kopiering kan aktualiseras vid kvarhållande av försän- delser finns det anledning att diskutera om kopiering bör regleras i den nya lagen. Enligt utredningens mening är det varken lämpligt Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder eller nödvändigt att införa kopiering som ett särskilt tvångsmedel för kontroll av utlänningar. En reglering av det slag som Beslagsutred- ningen föreslår skulle inte innebära någon förbättring från integri- tetssynpunkt men skulle däremot medföra onödigt arbete för Säker- hetspolisen. Att Säkerhetspolisen kopierar en försändelse i syfte att den ska kunna vidarebefordras så snabbt som möjligt gagnar både utlänningen och eventuella andra adressater. Visar det sig att försän- delsen inte är av intresse bör kopian kunna förstöras så snart den hunnit granskas. Det är från integritetssynpunkt viktigt att sådana kopior kan förstöras omgående, utan något särskilt beslut eller någon särskild dokumentation. Om kopian skulle behövas för t.ex. brottsutredning får den i stället hanteras enligt de regler som gäller i förundersökning. Åtgärden bör benämnas postkontroll De flesta tvångsmedel har en särskild benämning men så är inte fallet med kvarhållande av försändelser. Det brukar vanligen kallas postkontroll, vilket ger en tydlig bild av vad tvångsmedlet innebär. Utredningen anser att regleringen om tvångsmedlet skulle bli tydli- gare om det hade en benämning. Det skulle då inte vara nödvändigt att alltid hänvisa till en viss paragraf. Den benämning som bör an- vändas är postkontroll. För tydlighetens skull bör nämnas att postkontroll inte omfattar kontroll av elektronisk post. Det faller under regleringen om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Utredningens förslag: Lagen om hemlig dataavläsning ska an- passas till den nya lagen. Hemlig dataavläsning ska även få använ- das för att få fram kameraövervakningsuppgifter. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Skälen för utredningens förslag 2019/20:64 införs en tidsbegränsad lag som reglerar ett nytt hemligt tvångsmedel. Det benämns hemlig dataavläsning. Lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning innebär att hemlig avlyss- ning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning under vissa förut- sättningar ska få verkställas genom hemlig dataavläsning. Vissa åt- gärder som inte är tillåtna ska också omfattas av det nya tvångs- medlet. Hemlig dataavläsning blir således både en metod för att verkställa redan befintliga hemliga tvångsmedel och ett nytt själv- ständigt tvångsmedel. Lagen, som ska gälla , kommer att trä- da i kraft . Hemlig dataavläsning ska även vara ett tvångsmedel vid särskild utlänningskontroll, genom att det i den tidsbegränsade lagen införs särskilda bestämmelser om det. Om någon har utvisats enligt 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll och det finns beslut enligt 11, 11 a eller 14 § om att tvångsmedel enligt 19–22 §§ får användas ska under samma förutsättningar som anges i 19 § lagen om särskild ut- länningskontroll rätten kunna ge tillstånd till hemlig dataavläsning. Ett sådant tillstånd får dock enligt lagen om hemlig dataavläsning inte avse uppgifter från hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning. Det har sin grund i att de tvångsmedlen inte får an- vändas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hemlig dataav- läsning i syfte att kontrollera utlänningar begränsas – i likhet med hemlig dataavläsning vid preventiva tvångsmedel – på det sättet att det endast får användas för att verkställa befintliga tvångsmedel. Det krävs en anpassning Hemlig dataavläsning kommer att finnas i en särskild, tidsbegränsad lag. Den nya lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar behöver således inte innehålla några bestämmelser om det. Däremot behöver lagen om hemlig dataavläsning anpassas till den nya lagen. Det beror på att regleringen av hemlig dataavläsning utgår från de rekvisit som finns i lagen om särskild utlänningskontroll och hänvisar till vissa paragrafer i den lagen. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Eftersom lagen om hemlig dataavläsning utgår från dagens regle- ring knyts användningen av det nya tvångsmedlet till att utlänningen är utvisad enligt 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll, dvs. i egenskap av presumtiv terrorist. är det en förutsättning för an- vändning av de tvångsmedel som anges i 19–22 §§. En särskild fråga är därför om hemlig dataavläsning bör få användas enbart mot de utlänningar som har utvisats på den grunden (eller motsvarande äldre bestämmelser) eller om tvångsmedlet bör få användas mot alla som utvisas med stöd av den nya lagen. Enligt utredningens mening finns det inget skäl att begränsa användningsområdet. Eftersom öv- riga hemliga tvångsmedel i fortsättningen ska få användas oavsett på vilken grund som utlänningen har utvisats (se avsnitt 10.5.3) bör detsamma gälla för hemlig dataavläsning. Regleringen bör också an- passas till de annorlunda rekvisit som föreslås gälla för användning av tvångsmedel i den nya lagen (se avsnitt 10.5.5). Enligt 9 § fjärde stycket lagen om hemlig dataavläsning krävs det synnerliga skäl för att tillstånd till hemlig dataavläsning ska få bevil- jas, på samma sätt som gäller för användning av hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I avsnitt 10.5.10 har ut- redningen föreslagit att det i den nya lagen endast ska krävas sär- skilda skäl för att tillstånd till hemliga tvångsmedel ska få beviljas. Utredningen har övervägt om detsamma bör gälla för hemlig data- avläsning. Det som talar för den lösningen är att regleringen av hem- liga tvångsmedel för kontroll av utlänningar då blir enhetlig. Mot det talar att hemlig dataavläsning är ett nytt tvångsmedel som är mycket integritetskränkande. Det regleras i en särskild, tidsbegränsad, lag som kommer att utvärderas. Lagrådet har framhållit att hemlig data- avläsning medför att möjligheterna att i hemlighet samla in uppgifter om och kartlägga enskilda ökar påtagligt och innebär väsentliga in- trång i enskilda människors rätt till respekt för sitt privatliv och sin korrespondens. Dessutom kan hemlig dataavläsning medföra risker för informationssäkerheten (prop. 2019/20:64 s. 316). Att redan nu ändra i de grundläggande rekvisit som gäller för den lagstiftningen är därför enligt utredningens mening inte lämpligt. Det bör också framhållas att regeringen särskilt har understrukit att det strängare kravet synnerliga skäl ska gälla för hemlig dataavläsning enligt in- hämtningslagen. Det ska gälla trots att det annars endast krävs sär- skilda skäl för sådan inhämtning (prop. 2019/20:64 s. 134). Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder I avsnitt 10.5.11 har utredningen föreslagit att hemlig kamera- övervakning ska få användas vid kontrollen av utvisade utlänningar som blir kvar i trots utvisningsbeslutet. Hemlig dataavläs- ning bör i konsekvens med det även få användas vid hemlig kamera- övervakning. Eftersom endast Säkerhetspolisen ska få begära tillstånd till att använda hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen (se avsnitt 10.5.7) bör motsvarande gälla enligt lagen om hemlig dataavläsning. 10.5.14 Tiden för tillstånd till hemliga tvångsmedel Utredningens förslag: Tillståndstiden för postkontroll ska räk- nas från den dag då befordringsföretaget delgavs beslutet. När tiden för tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation bestäms ska regler tillämpas. Skälen för utredningens förslag Enligt 21 § lagen om särskild utlänningskontroll ska tillstånd enligt 20 § meddelas att gälla för som inte överstiger en månad. Av lagtexten att döma gäller regleringen både för tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och för postkontroll. Hänvisningen till 20 § innefattar nämligen alla dessa tvångsmedel. Av förarbetena till den lagstiftning som föregick lagen om sär- skild utlänningskontroll framgår dock att nuvarande 21 § enbart av- såg att reglera tillståndstiden för beslut om postkontroll. Tanken var att tillståndstiden för hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning, som tvångsmedlen benämndes , genom hänvisningen till 27 kap. skulle följa regleringen där (prop. 1988/89:124 s. 72 f.). Bestämmelsen flyttades oförändrad i sak över till lagen om sär- skild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118 s. 89). Vid den tidpunk- ten kunde ett beslut om användning av ett hemligt tvångsmedel en- dast avse tid efter beslutet. kan både hemlig avlyssning av Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avse uppgifter från förfluten tid, det som kallas historiska uppgifter. Regleringen i 27 kap. av- seende hur länge ett tillstånd till hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kontroll får gälla ändrades när det inför- des en möjlighet att låta tvångsmedlen omfatta även historiska upp- gifter (Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ända- målsenlig reglering, prop. 2002/03:74 s. 39 f. och 49). Det föreskrivs i 27 kap. 21 § andra stycket att tillstånd som avser tid efter beslutet inte får överstiga en månad. För historiska uppgif- ter finns det ingen motsvarande tidsgräns. I stället gäller den gene- rella begränsningen att tiden inte får bestämmas längre än nödvän- digt. Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll berördes inte i det lagstiftningsärende där ändrades. Tillståndstiden för hemliga tvångsmedel på teleområdet I de fall där en utlänning har vistats i kan Säkerhetspo- lisen ha behov av att få tillgång till historiska uppgifter om hans eller hennes telekommunikationer, för att kunna kartlägga utlänningens kontakter och rörelsemönster. till ordalydelsen i 21 § lagen om särskild utlänningskontroll jämförd med 27 kap. 21 § andra stycket är det oklart om det är möjligt att inhämta histo- riska uppgifter tillbaka än en månad. Det kan knappast ha varit lagstiftarens avsikt att regleringen i och la- gen om särskild utlänningskontroll ska skilja sig på den punkten. Den oklarhet som har uppstått verkar vara en följd av att det inte gjordes några särskilda överväganden beträffande tvångsmedelsbe- stämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll när tillämp- ningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i rättegångs- balken utvidgades till att omfatta även historiska uppgifter. Enligt utredningens mening finns det inte behov av någon sär- reglering. Bestämmelserna i 27 kap. 21 § om hur tillståndstiden för hemliga tvångsmedel på teleområdet beräknas bör tillämpas. Det bör därför göras tydligt att tillståndstiden om en må- nad enbart avser tillstånd till postkontroll. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Beräkningen av tillståndstiden för postkontroll Bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll om till- ståndstid avviker från regleringen i på en annan punkt, nämligen hur tillståndstiden för postkontroll ska beräknas. Enligt 21 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller ett tillstånd till postkontroll en månad från beslutet. Enligt motsvarande bestäm- melse i gäller beslutet en månad från det att beslu- tet delgavs befordringsföretaget. Regleringen i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott är densamma som i rätte- gångsbalken. Utredningen ser inget behov av att särreglera hur tillståndstiden ska beräknas för postkontroll. Regleringen bör därför utformas på samma sätt som i . Det innebär att tillståndstiden ska beräknas med utgångspunkt i när beslutet delgavs befordrings- företaget. 10.5.15 Undersökning av kommunikationsutrustning Utredningens förslag: En polisman vid som vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning enligt den nya lagen påträffar elektronisk kommunikationsutrustning hos en utlänning får tillfälligt omhänderta utrustningen och under- söka den. Om det krävs för att klarlägga vissa omständigheter får innehållet i kommunikationsutrustningen kopieras. Egendomen ska lämnas tillbaka så snart det inte längre finns skäl för åtgärden, men senast . Det gäller dock inte om den tas i beslag. Skälen för utredningens förslag Det är viktigt att kunna undersöka kommunikationsutrustning Som har framgått i avsnitt 10.5.4 har Säkerhetspolisen möjlighet att begära rättens tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation av- seende sådana utlänningar som omfattas av lagen om särskild utlän- ningskontroll. Säkerhetspolisen får även begära tillstånd till hemlig Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Det är alltså tillåtet att använda metoder som anses vara mycket integritetskänsliga för att kontrollera utlänningarna i fråga. En polisman som gör husrannsakan hos eller kroppsvisiterar utlänningen får emellertid inte undersöka mobiltelefoner, datorer och annan elektronisk kommunikationsutrustning som påträffas. Med dagens reglering är det först om det uppstår misstanke om brott och utrustningen tas i beslag som den får undersökas. Modern kommunikationsutrustning innehåller normalt många uppgifter av olika slag, bl.a. kontaktuppgifter, elektronisk post och andra meddelanden samt fotografier. Sådana uppgifter kan vara av stor betydelse för att klarlägga vilka kontakter en utlänning har. Det kan t.ex. vara kontakter med en organisation eller grupp som plan- lägger eller förbereder terrorismrelaterad brottslighet eller som av- slöjar om utlänningen medverkar i eller främjar allvarliga brott som rör säkerhet. Innehållet i kommunikationsutrustningen kan också bidra till att snabbt undanröja misstankar om att utlänningen har sådana kontakter, om utrustningen inte visar några spår av det. Det är en brist i dagens lagstiftning att Säkerhetspolisen inte får kon- trollera sådana uppgifter som finns i elektronisk kommunikations- utrustning som påträffas vid t.ex. en husrannsakan. Det bör därför införas en sådan möjlighet. Frågan är då hur en sådan reglering bör utformas. Eftersom ut- länningen inte är misstänkt för något brott bör det inte införas några regler om beslag. bör förbehållas de situationer där brottsbekämpande myndigheter har behov av att kunna förfoga över föremål som har direkt anknytning till brott. Skälet till att de brottsbekämpande myndigheterna behöver ha ett föremål i beslag kan antingen vara att det behövs för brottsutredning och lagföring eller att föremålet bör förverkas eller lämnas till rätt ägare i stället för att återlämnas till den som innehade det. Några motsvarande skäl för att förfoga över utlänningars egendom finns inte. Skulle omständigheterna vara sådana att det vid t.ex. en hus- rannsakan uppstår misstanke om brott kan givetvis beslagsreglerna i tillämpas. I nu aktuella fall är emellertid situatio- nen normalt inte sådan. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Kommunikationsutrustningen får tillfälligt omhändertas Det bör finnas ett uttryckligt lagstöd för att Säkerhetspolisen ska få undersöka den elektroniska kommunikationsutrustningen, på sam- ma sätt som det är reglerat att beslagtagen egendom får undersökas. Det bör möjliggöras genom en särskild bestämmelse i den nya lagen. Den bör ge en polisman vid rätt att tillfälligt om- händerta och undersöka sådan kommunikationsutrustning som han eller hon påträffar vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kropps- besiktning som genomförs med stöd av den nya lagen. Bestämmel- sen ska således inte tillämpas om husrannsakan eller något av de an- dra tvångsmedlen riktas mot utlänningen med stöd av någon annan lagstiftning. Undersökningen kan avse alla typer av kommunikationsutrust- ning, exempelvis en mobiltelefon eller en bärbar dator. Med en sådan bestämmelse råder det ingen tvekan om att det är tillåtet att kontrol- lera utrustningen. I många fall kan troligen undersökningen göras snabbt, på platsen för tvångsåtgärden. Det torde dock förutsätta att utlänningen medverkar till att utrustningen kan undersökas, t.ex. genom att uppge kod eller lösenord. Om undersökningen utmynnar i att kommunikationsutrustning- en enbart har använts för kontakter som kan antas sakna betydelse för kontrollen, t.ex. kontakter med arbetsgivare, familj, vänner, sko- la, föreningar och liknande, bör den återlämnas. Det är inte ovanligt att personer disponerar flera mobiltelefoner och att de används för olika ändamål eller att familjemedlemmar tillfälligt lånar varandras mobiltelefoner. I sådana fall kan den mobiltelefon som på- träffas sakna intresse för kontrollen. Ett omhändertagande av kommunikationsutrustning innebär en tillfällig inskränkning i utlänningens rätt att förfoga över sin egen- dom. Den rätten värnas genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . Det är emellertid fråga om ett kortvarigt ingrepp som enbart syftar till att klarlägga om utlänningen är inblan- dad i planering eller förberedelse av befarade terroristattentat eller andra allvarliga brott mot säkerhet. Ingreppet får därför an- ses vara proportionerligt. Mot bakgrund av att syftet med åtgärden framför allt är att kon- trollera utlänningens kontakter bör den tid som Säkerhetspolisen får förfoga över utrustningen för undersökningen vara kort. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder det är att längre omhändertaganden förutsätter att utlänningen har möjlighet att begära prövning av beslutet, t.ex. genom att kunna vända sig till domstol. Någon sådan ordning bör inte införas. Ut- rustningen bör därför återlämnas till utlänningen . För att Säkerhetspolisen så snabbt som möjligt ska kunna lämna tillbaka egendomen till utlänningen, men ändå kunna kontrollera in- nehållet, bör det därför finnas möjlighet att kopiera det. Det bör av rättssäkerhetsskäl uttryckligen framgå av den nya lagen att det är till- låtet att kopiera innehållet i kommunikationsutrustningen. Avsikten är emellertid inte att Säkerhetspolisen alltid ska kopiera innehållet.