sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — I det fjällnära området har fäboddrift med kreatursbete i vissa delar skapat biologiskt och kultur- historiskt värdefulla betespräglade skogar. Dessa kulturspår och det biologiska kulturarvet påverkas negativt av dagens skogsbruk. Ett bevarande av de fjällnära sammanhängande skogar med mycket höga naturvärden som utredningen föreslår, bedöms därför också bidra till bevarandet av viktiga värden för den samiska kulturen och för andra kulturmiljövärden och som även är viktiga för besökare och lokalsam- hället. Utredningen bedömer att med en lokal förankringsprocess i ut- formandet av föreskrifter för det skyddade området, med kanalisering och zonering för olika verksamheter och utan större inskränkningar än vad som krävs för att nå skyddets syften, finns goda förutsätt- ningar att bevarandet kan få stor betydelse för såväl lokalsamhället, inklusive renskötseln, som besökare. En modern, och icke mer än nödvändigt inskränkande zonering och kanalisering vid områdesskydd bör enligt utredningen i många fall kunna gynna såväl rennäring, jakt, fiske, lokalsamhälle som fri- luftsliv, natur- och kulturmiljöer och naturturism. Det kan till exem- pel ske genom att skilja områden och flyttleder som är viktiga för ren- skötseln från verksamhet som kan uppfattas som störande för renen. Konflikter som kan uppstå mellan andra verksamheter bör i stor ut- sträckning kunna förebyggas med lokala processer för zonering och kanalisering. Formellt skydd i form av naturreservat och national- parker ger också möjligheter till en statlig satsning till en uppbyggnad av en infrastruktur för friluftsliv och turism i form av exempelvis Naturum, parkeringsplatser, leder, rastplatser och övernattningsstugor. Staten gör en stor investering i fjällskogen 16.1.4Naturvårdsverkets och rapporter om stora sammanhängande fjällnära naturskogar bedömer att det fjällnära områdets fortsatta för- valtning har en betydande inverkan på bevarandet av biologisk mång- fald i Sverige.4 I fördjupade utvärdering av Levande skogar, 2019, anges att nordvästra kontinuitetsskogar bör fortsatt förvaltas på ett sätt som bevarar områdets betydelse för natur- vården.5 Myndigheterna anser följaktligen att det fjällnära området har stora värden för den biologiska mångfalden. Utredningen har beställt en analys av och Skogs- styrelsen för att beräkna omfattningen av bland annat stora samman- hängande naturskogar med dokumenterat höga naturvärden inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen.6 Rapporten som publicerades visade att kunskapen var bristfällig om naturvärdena i vissa skogar. Länsstyrelserna i fjäll- länen har på uppdrag av genomfört inventeringar av de skogar som tidigare hade okända natur- värden. har därefter till utredningen redovisat upp- daterad statistik över områden med dokumenterat höga naturvär- den.7 Den uppdaterade sammanställningen visar att det finns produktiv skogsmark utanför formellt skydd med mycket höga naturvärden. Av dessa skogar ligger cirka 316 000 hek- tar inom den fjällnära gränsen och utanför den fjällnära gränsen. av den totala arealen i de samman- hängande områdena uppfyller enligt länsstyrelsernas inventeringar kriterierna för skogsbiologisk värdekärna. 4Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av nationella miljömål 2019 – Med fokus på statliga insatser, rapport 6890 (reviderad version). 5Skogsstyrelsen, Fördjupad utvärdering av Levande skogar 2019, rapport /2. 6Naturvårdsverket och , Kunskapssammanställning fjällnära skog. Redovisning av kunskapsunderlag till . 7Naturvårdsverket, Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen – statistik och sammanställning, 2020. Staten gör en stor investering i fjällskogen Tabell 16.1 Mängden skogsbiologisk värdekärna i de stora sammanhängande naturskogarna Redovisning från respektive länsstyrelses inventering (produktiv skogsmark utanför formellt skydd, hektar) Källa: Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen – statistik och sammanställning. Sammanställningen visar också att det finns pro- duktiv skogsmark utanför formellt skydd ovanför den fjällnära grän- sen som inte innehåller dokumenterade naturvärden som stora sam- manhängande naturskogar. Utredningens bedömning är att dessa från naturvårdssynpunkt bör kunna brukas på samma sätt som skog utan dokumenterade naturvärden utanför den fjällnära gränsen. Den produktiva skogsmarken med dokumenterat höga naturvär- den förekommer blandad med improduktiv barrskog och myrar med höga naturvärden, med ofta opåverkade sjöar och vattendrag liksom med fjällbjörkskog och kalfjäll på högre höjd över havet. Dessa in- takta naturtyper sammantaget skapar en sammanhängande ekosystem- mångfald i mycket stora intakta renbetespräglade landskap. Staten gör en stor investering i fjällskogen Tabell 16.2 Stora sammanhängande naturskogar med höga naturvärden Produktiv skogsmark utanför formellt skydd inom och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog (hektar, avrundat) Utanför men i nära Källa: Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen –statistik och sammanställning, 2020. Arealerna för frivilliga avsättningar är uppdaterade efter information från och . och konstaterar i sin rapport att de stora arealerna sammanhängande kontinuitetsskogar med dokumen- terade naturvärden i och i nära anslutning till den fjällnära skogen representerar ett unikt landskap med sin sammansättning av stora naturskogar med mycket höga naturvärden. Utanför denna region finns enligt myndigheterna knappast några motsvarigheter. Myndigheterna redovisar även den fjällnära kontinuitetsskogens betydelse för renskötseln och dess kultur, för friluftslivet och natur- turism samt för skogsbruket. För rennäringen är dessa områden bland annat viktiga genom att de ingår i samebyarnas kärnområden för viktiga betesmarker och som innefattar lång samisk kulturhistoria, där renens vandringsmönster fortfarande kan ske på ett naturligt sätt. För friluftsliv och naturturism redovisar myndigheterna att den fjäll- nära kontinuitetsskogen är viktig framför allt för landskapsbilden och möjligheten till upplevelse av vildmark, orördhet och tystnad. Den fjäll- nära kontinuitetsskogen utgör en stor del av attraktionskraften för besöksnäringen och friluftslivet i regionen. För skogsnäringen varierar betydelsen av den fjällnära skogen mellan olika ägare enligt redovis- ningen. Enskilda ägare kan ha hela sitt innehav i detta område medan skogsbolagen har en mindre del av sitt innehav i det fjällnära området. Avverkningsnivån i den fjällnära skogen omfattar cirka 0,5 mil- joner skogskubikmeter vilket motsvarar av avverkningsvolymen i . Den teoretiska potentialen för avverk- ning i detta område är högre än vad som nyttjas men är i praktiken inte tillgänglig bland annat med hänsyn till certifierings- systemens kriterier. Staten gör en stor investering i fjällskogen 16.2En statlig satsning för bevarande och utveckling av de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden Förslag: De stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden med angränsande improduktiva skogar, myrar och fjäll, bör långsiktigt avsättas för naturvård. Sammanlagt cirka 500 000–produktiv skogsmark omfattas av förslaget. Alla beräkningar av kostnader och konse- kvenser utgår dock . Regeringen bör ge i uppdrag till och berörda länsstyrelser att i samråd med detaljavgränsa de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga natur- värden inom, och i nära anslutning till, den fjällnära skogen. Upp- draget ska redovisas . Regeringen bör genom styrning av berörda myndigheter, och efter godkännande statliga bolag, säkerställa att iden- tifierade skogar med höga naturvärden inte avverkas innan om- rådena har fått ett formellt skydd. Statliga bolag och myndigheter ska därefter instrueras att avstå områdena för formellt skydd, i vissa fall genom överlåtelse till . Regeringen bör ge och berörda länsstyrelser i uppdrag att efter samråd med identifiera vilka privata markägare som har innehav inom de avgränsade stora sammanhängande områdena med mycket höga naturvärden. I den utsträckning områdena är aktuella för formellt skydd ska mark- ägarna erbjudas köpeskilling eller intrångsersättning och i vissa fall ersättningsmark. Inom det avgränsade området bör tillstånd till avverkning inte medges. I normalfallet bör inte heller nya skogsbilvägar tillåtas. Markägare som ansöker om tillstånd till avverkning bör under- rättas om att området är avsett för formellt skydd och informeras om att ytterligare ersättning för skogsbruksrestriktioner inte ut- går för den skog där tillstånd inte kunnat ges. Markägaren bör även informeras om att ersättningsmark endast är aktuell i en områdesskyddsprocess där ersättning för skogsbruksrestriktioner inte har betalats. Staten gör en stor investering i fjällskogen Regeringen bör föreslå att ska utöka det nuvarande markförsäljningsprogrammet till att omfatta totalt produktiv skog som ska kunna användas som ersättningsmark i samband med formellt skydd av sammanhäng- ande naturskogar med mycket höga naturvärden. Markförsäljningsprogrammet ska i första hand användas för att allmänningsskogar, besparingsskogar och enskilda markägare ska kunna fortsätta att bedriva skogsbruk i regionen. bör – i samråd med , och berörda samebyar samt de markägare som kan omfattas av markförsäljningsprogrammet – välja ut och reservera skogsmark ovan och i anslutning till den fjällnära gränsen för försäljning inom programmet. Marken ska väljas ut på ett sätt som är så gynn- samt för mottagarna som möjligt och med hänsyn till samiska mark- rättigheter. ska ersätta för värdet av den mark som genom markförsäljningsprogrammet överförs från bolaget. Regeringen bör ge i uppdrag att efter sam- råd med genomföra en dialog med de privata skogs- bolagen angående hur de områden som är avsatta frivilligt och övriga områden inom de avgränsade områdena bör hanteras för att säkra deras naturvärden kopplade till stora sammanhäng- ande områden med mycket höga naturvärden. Målet med dialogen är att komma fram till vilka av de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden som de privata skogsbolagen är villiga att delvis eller i sin helhet bevara som frivilliga avsättningar. De delar som endast delvis eller inte alls kan bevaras som frivilliga avsättningar bör ges formellt skydd. För de områden som ges formellt skydd är målet med dia- logen att komma fram till ersättnings- och skyddsform. bör ges i uppdrag att, efter samråd med be- rörda länsstyrelser och och i dialog med berörda markägare, samebyar, kommuner och andra sakägare analysera vilka formella skyddsformer som är lämpliga för att bevara de avgrän- sade stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden. Staten gör en stor investering i fjällskogen Regeringen bör ge i uppdrag att inleda lokalt förankrade processer för eventuell nationalparksbildning när för- hållandena för detta är lämpliga och förutsättningarna för detta bedöms goda av lokalsamhället. I vissa fall kan naturreservat bildas i ett första steg och en pro- cess för eventuellt bildande av nationalpark utgöra ett andra steg. Regeringen bör ge uppdrag att se över myndig- hetens långsiktiga nationalparksplan utifrån hur fjällskogsområden uppfyller kvalitetskriterierna för nationalparker och hur förutsätt- ningarna ser ut i lokalsamhället. Nationalparker och naturreservat bör utformas så att andra intressen såsom rennäring, friluftsliv och naturturism kan ut- vecklas utan att områdenas naturvärden äventyras. Zonering och kanalisering ska genomföras i dialog med berörda intressenter. För de områden som ges ett formellt skydd med syfte att bevara de sammanhängande värdefulla skogarna bör föreskrifterna begränsas till att uppnå det syftet och inte utan starka skäl i det enskilda fallet inskränka annat nyttjande som jakt, fiske eller skoteråkning. Utredningen vill här understryka att en tillräcklig budget och en snabb hantering från myndigheternas sida tillsammans med en god dialog med berörda markägare är nödvändiga förutsättningar för att genomföra satsningen. I avsnittet ovan redovisas och analyser av den fjällnära skogen och skogen i nära anslutning till den fjällnära gränsen. Utredningen bedömer att de oskyddade skogar som dokumenterats av myndigheterna och som utgör stora sammanhäng- ande naturskogar med mycket höga naturvärden inom och i anslut- ning till den fjällnära gränsen bör avsättas för naturvård. De skogar som dokumenterats av myndigheterna innehåller produktiv skogsmark, inom den fjällnära grän- sen och utanför. En mindre del av de skogar som redovisas i myndigheternas rappor- ter bedöms av utredningen ligga utanför de stora sammanhängande naturskogarna. Den exakta omfattningen av de skogar som ligger utan- för de stora sammanhängande områdena är svår att bedöma innan myndigheterna gjort detaljavgränsningen av områdena och då vägt in förekomsten av omgivande myrar, fjäll och improduktiv skogsmark. Utredningen bedömer dock att det rör sig om mindre än . Staten gör en stor investering i fjällskogen Utredningens bedömer alltså att de stora sammanhängande natur- skogarna som bör skyddas utgörs av 500 000–produk- tiv skogsmark. Genom att avsätta dessa områden för naturvård kan de på ett bra sätt bidra till utvecklingen för naturturism, renskötsel, friluftsliv, jakt, fiske och lokalsamhället i övrigt. Skogsbruk i dessa stora unika naturskogar med mycket höga naturvärden bedöms inte samhälls- ekonomiskt försvarbart i förhållande till de tungt vägande motstå- ende allmänna intressena. Efter att de stora sammanhängande naturskogarna avsatts för naturvård återstår produktiv skogsmark ovanför den fjällnära gränsen som saknar dokumenterade naturvärden. Skogs- bruk i fjällkommunerna bör därför fortsättningsvis fokuseras till dessa arealer och till skogar utan höga naturvärden i de cirka 4,2 miljo- ner hektar produktiv skogsmark utanför formellt skydd som finns i kommunerna nedan den fjällnära gränsen. Då de stora sammanhängande områdena avgränsats bör en samlad analys göras av vilken skyddsform ett enskilt område bör få och hur zonering, kanalisering och föreskrifter för att bevara områdenas natur- värden ska utformas för att även kunna utveckla områdena för natur- turism, renskötsel, friluftsliv och lokalsamhället i övrigt. 16.2.1Sveriges storslagna fjällnatur bevaras som ett intakt landskap Skogen i den fjällnära regionen binder samman en mängd intakta ekosystem för den biologiska mångfalden. I de fall denna skog avver- kas skapas ekologiska hål i landskapet som får betydligt större påver- kan på landskapet än den avverkade ytan. Genom fragmentering av naturskogarna skulle möjligheten till ekosystemmångfald i intakta landskap gå förlorad. För att bevara biologisk mångfald av den högsta nivån, ekosystem- mångfald, krävs stora intakta landskap där naturliga störningsregimer får råda. För den produktiva skogsmarken i den fjällnära regionen utgör skogsbruk den pågående markanvändningen. Om skogsbruk bedrivs i de intakta naturskogarna sker oundvikligen en fragmenter- ing som får stora konsekvenser för ekosystemmångfalden. Staten gör en stor investering i fjällskogen Att skydda den del av den produktiva skogsmarken som ingår i de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga natur- värden är därmed avgörande för att kunna bevara dessa skogar som stora och sammanhängande landskap med intakt ekosystemmångfald. Tabell 16.3 Produktiva naturskogar utanför formellt skydd Områden av naturskog inom och i nära anslutning till fjällnära gränsen som uppfyller kravet på skogsbiologisk värdekärna (produktiv skogsmark, hektar) 5 000–10 000 1 000–4 999 Källa: , Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen –statistik och sammanställning, 2020. Genom att bevara cirka 580 områden om sammanlagt cirka 500 000– produktiv skogsmark skapas, tillsammans med de exi- sterande områdesskydden i dessa regioner, mycket stora samman- hängande områden av skyddad intakt natur. är mycket stora arealer fjällnatur skyddad. Cirka 4,3 mil- joner hektar fjällnatur omfattas av någon form av formellt skydd. Av denna areal utgör skogsmark varav produktiv skogsmark. av skogsmarken är formellt skyddad. För den produktiva skogsmarken är motsvarande siffra cirka 52,7 procent.8 har analyserat effekterna av att skydda de åter- stående naturskogarna genom att skapa sammanhängande kluster av befintliga områdesskydd och tillkommande. Genom att skydda dessa skogar binds nuvarande områdesskydd effektivt ihop till större kluster. Effekten blir därmed inte endast att cirka 500 000–produktiv skogsmark tillförs. Strukturen av skyddad natur förbättras även avsevärt. 8SCB, Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogs- mark 2019, statistiskt meddelande MI 41 . Staten gör en stor investering i fjällskogen Figur 16.7 Storleksanalys av befintligt områdesskydd och förslagets påverkan Områdesskydd indelat i kluster av sammanhängande områden före och efter förslagets genomförande (produktiv skogsmark i nom kluster fördelat på storleksklasser, hektar) Källa och GIS-analys: 2020. Storleksklasser avser sammanhängande kluster av formellt skydd, angivna i hektar produktiv skogsmark. Förslaget innebär i praktiken att de flesta områdesskydd i och i anslutning till den fjällnära regionen sammanförs till ett fåtal mycket stora områden främst avgränsade av älvar och sjöar. Som framgår av figur 16.7 kommer de tillkommande 500 000–produktiv skogsmark binda samman det formella skyddet i anslutning till fjällkedjan. Ett fåtal mycket stora sammanhängande områden kommer därmed att utgöra ett område i nordvästra i ett i stort sett obrutet intakt landskap. Effekten av detta blir att ekosystemmångfalden bevaras långsik- tigt i ett för den biologiska mångfalden intakt landskap på ett sätt som är i princip omöjligt att uppnå någon annanstans i eller i . Sammanhängande områden med naturskogar av den här storleken där naturliga störningsregimer får råda och där skogs- bruk inte riskerar att fragmentera landskapet är mycket ovanligt i vår del av världen. Att skydda denna rest av ett naturligt landskap är prak- tiskt taget det enda sättet att i bevara ett intakt landskap med biologisk mångfald på ekosystemnivå. Staten gör en stor investering i fjällskogen Figur 16.8 Sammanhängande naturskogar inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen Produktiv skogsmark med höga naturvärden Produktiv skogsmark utanför formellt skydd med dokumenterat höga naturvärden. Källa: , Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen –statistik och sammanställning, 2020. Staten gör en stor investering i fjällskogen Figur 16.9 Stora sammanhängande naturskogar inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen Områden med höga naturvärden där skogsbruk skulle orsaka fragmentering Områden utanför formellt skydd med dokumenterat höga naturvärden, inklusive myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden. Om skogsbruk bedrivs i dessa områden skulle fragmentering ske av stora sammanhängande intakta naturskogslandskap med ekosystemmångfald. Källa: , Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen –statistik och sammanställning, 2020. Staten gör en stor investering i fjällskogen Fjällskogen och gränsen för fjällnära skog Det huvudsakliga motivet för den stora naturvårdssatsning som före- slås är att de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden har mycket stor betydelse för bevarande av biologisk mångfald. De övergripande och långsiktiga målen för de internationella åtag- andena enligt CBD och naturvårdsdirektiven är bevarande av bio- logisk mångfald. Utredningens bedömning är att dessa internatio- nella åtaganden i första hand bör tolkas så att natur av mycket stor betydelse för biologisk mångfald ur ett globalt perspektiv bör priori- teras av vid genomförandet. De stora intakta landskapen i fjällen utgör sådan natur, som är unik för vårt land och inte kan be- varas på andra platser. Enligt utredningens bedömning vilar därför ett tungt ansvar på för att bevara de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden. Gränsen för fjällnära skog har tillkommit i syfte att bland annat tydliggöra att andra avvägningar mellan naturvård och skogsbruk bör göras i denna region. De stora sammanhängande naturskogarna som utredningen adresserar i detta förslag bedöms vara det huvudsakliga skälet till gränsens tillblivelse. Av de naturskog som identifierats återfinns inom den fjällnära gränsen. Utredningens uppfattning är att den absoluta merparten av dessa skogar har sådana naturvärden, även på beståndsnivå, att till- stånd till avverkning inte kan förväntas. De markägare som väljer att söka tillstånd till avverkning kan därför i många fall kompenseras genom den ersättningsrätt som enligt praxis följer av skogsvårds- lagens bestämmelser, även om något områdesskydd inte aktualiseras. För den del av de sammanhängde skogarna som återfinns utanför den fjällnära gränsen förutsätts samma avvägningar mellan skogs- bruk och naturvård göras som i övriga landet. Det innebär att natur- värdena vid avverkning ska beaktas genom generell hänsyn enligt skogsvårdslagen, förbud eller föreläggande enligt 12 kap. 6 § miljö- balken eller områdesskydd. Rätten till ersättning är därmed inte alls lika tydlig för de avverkningar som inte kräver tillstånd. Oavsett vilket rättsligt instrument myndigheterna väljer att tillämpa för att beakta naturvärdena vid en avverkning bedöms dock de marknadsstyrda certifieringsreglerna kraftigt begränsa möjligheten till skogsbruk i Staten gör en stor investering i fjällskogen dessa skogar, som utgörs till av skogsbiologisk värde- kärna. Den fjällnära gränsen är inte naturvårdsbiologiskt motiverad utan har utgjort en praktisk avgränsning vid regelgivning. Konsekvensen av att endast skydda den del av dessa unika naturskogar som åter- finns inom den fjällnära gränsen skulle vara att markägare utanför gränsen skulle riskera att behöva bära ett tungt ekonomiskt ansvar för bevarande. Då skogarna enligt utredningens bedömning utgör ett särskilt angeläget allmänt intresse bör ansvaret för bevarande i första hand åvila staten oavsett om de är belägna inom gränsen för fjällnära skog eller i nära anslutning till denna gräns. Det är inte rim- ligt att över 7 300, ofta enskilda, markägare ska ansvara för att själva bevara det landskap som är av särskild betydelse för att uppnå nationella mål och internationella åtaganden. Utredningens uppfattning är därför att skogarnas avgränsning ska vara skogsbiologiskt motiverade och inte följa gränsen för fjällnära skog. På så vis löses problemen dels med den otympliga hanteringen av ersättningsfrågan vid nekat tillstånd till avverkning ovan den fjäll- nära gränsen och de äganderättsliga problemen som uppkommer för de så kallade nyckelbiotopsrika brukningsenheterna som ligger strax utanför den fjällnära gränsen. De sammanhängande skogar som ibland klyvs av den fjällnära gränsen bör därför bevaras som intakta land- skap. 16.2.2Avgränsning av stora sammanhängande områden med mycket höga naturvärden Utifrån det underlag som tagit fram går det inte att i detalj avgränsa vilka områden som bör skyddas formellt för att uppnå ett långsiktigt bevarande av stora sammanhängande naturskogs- områden med mycket höga naturvärden. Regeringen bör därför ge och berörda länsstyrelser i uppdrag att i samråd med utföra en detaljavgränsning av de stora sammanhäng- ande naturskogarna med dokumenterat mycket höga naturvärden för formellt skydd. av varje enskilt tillkommande område bör nor- malt utgöras av skogsbiologisk värdekärna och sammantaget bör värde- kärnor utgöra minst av det tillkommande skyddet. Staten gör en stor investering i fjällskogen och redovisningar till utredningen bör användas som underlag för avgränsningen.