sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — De nu nämnda bestämmelserna kommer att bli tillämpliga både på inkomna rapporter och på muntliga rapporter som dokumente- rats. Bestämmelserna kommer vidare att bli tillämpliga både när en myndighet i egenskap av arbetsgivare tar emot rapporter via de interna kanalerna, och när en behörig myndighet tar emot rapporter via de externa kanalerna. Den reglering som gäller för hantering av allmänna handlingar hos myndigheter är enligt vår uppfattning till- räcklig för att uppfylla direktivets krav på bevarande i artikel 18.1. Det bör därför inte införas några ytterligare bestämmelser för offent- liga arbetsgivare eller behöriga myndigheter. Bevarande av rapporter i privat verksamhet Beträffande arbetsgivare som bedriver privat verksamhet är situatio- nen en annan. Det finns inte någon generell reglering om skyldighet för aktörer i den privata sektorn att bevara vare sig inkomna hand- lingar eller handlingar som upprättats inom den egna verksamheten. För att uppfylla direktivets krav i artikel 18.1 behöver det införas en sådan skyldighet. Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter Som redan nämnts uppfattar vi artikel 18.1 som att den avser bevarandet av rapporter, oavsett om rapporteringen gjorts skriftli- gen eller muntligen. En arbetsgivare som bedriver privat verksamhet och är skyldig att ha interna rapporteringskanaler bör därför vara skyldig att bevara både de skriftliga rapporter som har mottagits och den dokumentation av muntlig rapportering som har gjorts. Möjligheten att låta någon annan bevara rapporterna När det gäller arbetsgivare, som föreslås få möjlighet att anlita en utomstående part för att hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena, bör det vara möjligt att på samma sätt som vid dokumentationen av muntlig rapportering låta den anlitade parten fullgöra de krav som ligger på arbetsgivaren att bevara rapporterna. Det bör således framgå av den föreslagna lagen att skyldigheten att bevara rapporter får fullgöras av någon som har anlitats för att han- tera rapporteringskanalerna och förfarandena för arbetsgivarens räkning. Även i dessa fall bör det dock vara arbetsgivaren som ytterst ansvarar för att bevarandet av rapporterna fullgörs korrekt. 11.6Dokumentation av rapportering ska gallras Förslag: Skriftliga rapporter och dokumentation av muntlig rap- portering ska gallras när uppgifterna i rapporterna eller dokumen- tationen är nödvändiga, dock senast efter det att ett uppföljningsärende har avslutats. Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter Några utgångspunkter för frågan om gallring av handlingar Av artikel 18.1 framgår att rapporterna ska sparas endast så länge det är nödvändigt och proportionellt för att iaktta de krav som åläggs enligt direktivet eller andra krav som åläggs genom unionsrätten eller nationell rätt. Grundläggande bestämmelser om gallring av handlingar hos myn- digheter finns i arkivlagen och arkivförordningen. Arkivlagens be- stämmelser om gallring gäller inte om det finns avvikande bestäm- melser om gallring i någon annan lag eller i förordning (10 § tredje stycket arkivlagen). För privata aktörer saknas generella bestämmel- ser om skyldighet att hålla arkiv och det finns därmed inte heller några generellt gällande gallringsbestämmelser. I skäl 86 anges att medlemsstaterna bör säkerställa att lämplig dokumentation av rapporter om överträdelser sker, att alla rapporter är åtkomliga och att information som mottas genom rapporterna vid behov kan användas som bevisning vid verkställighetsåtgärder. Det är alltså nödvändigt att säkerställa att rapporter som kan be- höva användas som bevisning kommer att finnas tillgängliga även efter att uppföljningen och återkopplingen har avslutats. Direktivets krav i detta avseende kan emellertid inte anses gälla utan begränsningar. Bestämmelsen om gallring av personuppgifter är inte tillräcklig I kapitel 10 föreslår vi att personuppgifter som behandlas i ett upp- följningsärende ska gallras när de är nödvändiga, dock senast efter det att behandlingen av uppgifterna i ärendet har avslutats. Det kan dock ifrågasättas om denna gallringsbestämmelse är tillräcklig eftersom personuppgifter inte omfattar uppgifter om andra än fysiska personer. Om det i skriftliga rapporter eller dokumentation av muntlig rapportering finns känsliga uppgifter om juridiska personer, t.ex. företag, kommer sådana uppgifter normalt inte behöva gallras enligt den föreslagna gallringsbestämmelsen. Vi anser att en sådan ordning inte i tillräcklig grad tillgodoser de krav som ställs i direktivet på att skydda berörda juridiska personer. Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter Det behövs en bestämmelse om gallring av skriftliga rapporter och dokumentation av muntlig rapportering För gallring av myndigheters allmänna handlingar gäller enligt 10 § arkivlagen att vid gallring ska det alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av infor- mation för rättskipningen och förvaltningen och forskningens be- hov. Direktivet förutsätter att rapporter sparas och innehåller ingen uttalad gallringsfrist, men ställer krav på att rapporterna bara ska sparas så länge det är nödvändigt och proportionellt för att iaktta direktivets krav, eller andra krav som följer av unionsrätt eller nationell rätt. Direktivets krav på att rapporter bara får sparas så länge det är nödvändigt och proportionellt innebär ett skydd både för berörda och rapporterande personer. För en rapporterande person riskerar vetskapen om att en rapport arkiveras och kan begäras ut att verka avhållande på viljan att rapportera. För berörda personer och fram- för allt företag – som inte skyddas av personuppgiftsregleringen – riskerar uppgifter om missförhållanden t.ex. att försämra möjlig- heterna att behålla befintliga och att inleda nya samarbeten eller affärsrelationer. Det kan vidare antas att viss rapportering kommer att vara sådan att berörda personer pekas ut som ansvariga för miss- förhållanden som rapporten bygger på ett osäkert under- lag. I sådana fall finns enligt vår mening ett särskilt starkt intresse av att skydda berörda personers integritet och att inte underlätta att in- formation som både kan vara felaktig och svår att försvara sig mot finns tillgänglig att begära ut än absolut nödvändigt. Allmänintresset av att sådana rapporter bevaras får dessutom anses vara begränsat. För att effektivt genomföra direktivet enligt dess syfte och ända- mål behöver det därför införas en gallringsbestämmelse som gäller för alla som ska ha rapporteringskanaler och förfaranden. Den närmare utformningen av gallringsbestämmelsen Regleringen i den nya lagen bör enligt vår mening utformas på så sätt att samma regler gäller för privata och offentliga aktörer så långt som möjligt. Det kan vidare framstå som inkonsekvent om en intern rap- Dokumentation, bevarande och gallring av rapporter portering till en privat arbetsgivare skulle gallras, men en rappor- tering av samma missförhållanden via externa rapporteringskanaler skulle innebära att rapporten kommer att finnas kvar. Även lik- formighetsskäl i förhållandet mellan intern och extern rapportering talar således för att gallringsbestämmelserna bör vara desamma för offentliga och privata aktörer. En gallringsfrist om högst efter att ett uppföljningsärende avslutats bör vara tillräcklig för att direktivets krav på dokumenta- tion och tillgång till rapporter ska anses tillgodosett. Rapportering som inte kan antas komma till framtida användning bör kunna gallras redan när detta står klart. Det finns avslutningsvis skäl att särskilt notera att den gallrings- bestämmelse som vi föreslår tar sikte på de rapporter och den doku- mentation av muntlig rapportering som finns i ett uppföljningsärende, dvs. Det faktum att en skriftlig rapport eller dokumentation av muntlig rapportering gallras i uppföljningsärendet hindrar inte att uppgifter som har lämnats vidare till andra funk- tioner inom en verksamhet fortsatt bevaras och behandlas enligt bestämmelser som gäller för de funktionerna, t.ex. inom ramen för ett tillsyns- eller ett personalansvarsärende. 12 Skydd för berörda personer Visselblåsardirektivet syftar till att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitiken på särskilda områden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skydds- nivå för personer som rapporterar överträdelser av unionsrätten (artikel 1). Syftet är alltså att åstadkomma och upprätthålla en hög skyddsnivå för rapporterande personer. Direktivet anger emellertid också att s.k. berörda personers rättigheter bör skyddas för att und- vika skador på personernas anseende eller andra negativa följder för dessa (skäl 100). En berörd person definieras i direktivet som en fysisk eller juridisk person som i rapporten eller offentliggörandet anges som en person som har gjort sig skyldig till överträdelsen eller till vilken den perso- nen har anknytning (artikel 5.10). Ett typexempel på en berörd person är en kollega eller en chef som enligt den rapporterande personens påståenden har förorsakat ett missförhållande. Ett annat exempel är ett företag eller en förening där kollegan eller chefen arbetar. Enligt vår uppfattning är det viktigt att den föreslagna regleringen inte missbrukas genom att rapporteringskanalerna används för att föra fram osakliga eller till och med medvetet falska påståenden; dels eftersom berörda personer kan åsamkas betydande renomméskador, dels eftersom legitimiteten för regleringen undermineras om sådana påståenden blir alltför frekventa. Det är också viktigt att enskildas identitet skyddas så långt som möjligt eftersom ett sådant skydd är ett sätt att undvika onödiga skador när någon rapporterar falsk information. Om skadan ändå uppstår är det centralt att den berörda personen har en reell möjlig- het att försvara sig genom tillgång till ett effektivt rättsmedel, rättvis rättegång och andra närliggande rättigheter. Skydd för berörda personer I detta kapitel behandlas direktivets krav på åtgärder för skydd för berörda personer, framför allt de krav som ställs på vissa grundläggande rättssäkerhetsgarantier (artikel 22). Andra krav på skyddsåtgärder för berörda personer behandlas även i andra delar av betänkandet. I kapitel 9 behandlas åtgärder till skydd för berörda personers iden- titet och i kapitel 10 åtgärder till skydd för berörda personers person- uppgifter. Vidare behandlas i avsnitt 14.5 sanktioner vid rapportering av medvetet falsk information. 12.2Direktivets krav på att berörda personer ska tillförsäkras vissa grundläggande rättssäkerhetsgarantier Bedömning: Kraven i direktivet på att berörda personer ska till- försäkras vissa grundläggande rättssäkerhetsgarantier tillgodoses genom befintlig svensk rätt. Inga ytterligare bestämmelser behöver införas. Direktivet ställer krav på att berörda personer tillförsäkras vissa grundläggande rättssäkerhetsgarantier Enligt artikel 22.1 ska medlemsstaterna i enlighet med EU:s rättig- hetsstadga säkerställa att de berörda personerna fullt ut omfattas av rätten till ett effektivt rättsmedel och till en rättvis rättegång samt av oskuldspresumtionen och rätten till försvar, inbegripet rätten att bli hörd och rätten till tillgång till handlingar. I skäl 100 framhålls att den berörda personens rättigheter bör skyddas för att undvika skador på personens anseende eller andra negativa följder. Vidare bör, i enlighet med artiklarna 47 och 48 i stadgan, den berörda personens rätt till försvar och rätt till ett effek- tivt rättsmedel respekteras fullt ut i varje skede av det förfarande som följer på rapporten. I skälet anges även att medlemsstaterna bör säkerställa rätten till försvar, inklusive rätten att få tillgång till hand- lingarna i ärendet, rätten att bli hörd och rätten att söka effektiva rättsmedel mot ett beslut som rör den berörda personen. Skydd för berörda personer Artikel 22.1 kan lite förenklat sägas ange att berörda personer ska tillförsäkras vissa grundläggande rättssäkerhetsgarantier. De rättig- heter som nämns i artikeln är centrala i flera internationella instru- ment rörande mänskliga rättigheter. Som exempel kan nämnas EU:s rättighetsstadga och . Innebörden av de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som nämns i direktivet De rättigheter som nämns i artikel 22.1, dvs. rätten till ett effektivt, rättsmedel, rättvis rättegång, oskuldspresumtionen, rätten till för- svar, rätten att bli hörd och rätten till tillgång till handlingar, har koppling till rättsliga förfaranden i domstol. Här följer en kort redo- görelse för innebörden av rättigheterna. Rätten till ett effektivt rättsmedel innebär enligt artikel 47 första stycket i EU:s rättighetsstadga att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som före- skrivs i artikeln. Av artikel 13 i framgår att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, även om kränkningen har utförts av någon i offentlig ställning. Rätten till en rättvis rättegång innebär enligt artikel 47 andra stycket i EU:s rättighetsstadga att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och före- trädas. I artikel 6.1 i anges att var och en ska, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opar- tisk domstol som upprättats enligt lag. Rätten att försvara sig, rätten att bli hörd, rätten att betraktas som oskyldig till dess skuldfrågan lagligen avgjorts (oskuldspresumtionen) samt rätten till tillgång till handlingar brukar ofta behandlas i ett sammanhang. Rättigheterna är av sådan karaktär att de oftast aktua- liseras i brottmålsförfaranden. Artikel 48 i EU:s rättighetsstadga rör presumtion för oskuld och rätten till försvar och innebär att var och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska betraktas som Skydd för berörda personer oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen fastställts, samt att var och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska garanteras respekt för rätten till försvar. Artikel 48 motsvaras av artikel 6.2 och 6.3 i , som anger att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. Det framgår vidare att var och en som blivit anklagad för brott har vissa minimirättigheter såsom rätten att underrättas om innebörden av anklagelsen mot honom, att få till- räcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde, att förhöra eller låta för- höra vittnen som åberopas emot honom, samt att bistås av tolk. Utgångspunkten för bedömningen av om svensk rätt tillgodoser de rättssäkerhetsgarantier som nämns i direktivet Vi kan konstatera att de rättssäkerhetsgarantier som anges i arti- kel 22.1 i första hand gäller för fysiska personer. Även om juridiska personer kan tillerkännas vissa avgränsade rättigheter enligt EU:s rättighetsstadga och gäller rättssäkerhetsgaran- tierna som nämns i artikeln primärt för fysiska personer. Vi kommer därför i det följande att koncentrera oss på fysiska personers rättig- heter. I den utsträckning juridiska personer diskuteras handlar det om berörda personer som blir föremål för tillsynsåtgärder. är som stat bunden av EU:s rättighetsstadga genom sitt medlemskap i . är dessutom bunden av Europakonven- tionen, vilken har inkorporerats i den svenska rättsordningen genom den s.k. inkorporeringslagen. Av 2 kap. 19 § regeringsformen framgår att varken lag eller annan föreskrift får meddelas i strid med åtaganden på grund av . De grundläggande rätts- säkerhetsgarantier som finns i EU:s rättighetsstadga och Europa- konventionen är således en del av den svenska rättsordningen. Som redan nämnts har samtliga rättigheter som anges i artikel 22.1 koppling till rättsliga förfaranden i domstol. I det följande redogör viför ett antal situationer där en berörd person kan tänkas ha ett intresse av att få sin sak prövad i domstol. För det första kan en berörd person falskeligen bli anklagad för att ha orsakat ett missförhållande. Anklagelserna leder dock inte till att den berörda personen blir uppsagd, omplacerad, åtalad eller till att en tillsynsåtgärd inleds. Skydd för berörda personer För det andra kan en berörd person bli anklagad för att i sin an- ställning ha förorsakat ett missförhållande, vilket leder till att arbets- givaren inleder förfaranden för att antingen säga upp eller omplacera den anställde. En tredje situation kan vara att en berörd person blir anklagad för att ha begått ett brott och det görs en åtalsanmälan med följd att det väcks åtal. Slutligen kan en juridisk person, t.ex. ett företag, påstås brista i efterlevnad av de regelverk som gäller för dess verksamhet. Detta kan leda till att en tillsynsmyndighet inleder ett tillsynsärende. I alla de nu nämnda situationerna kan en berörd person ha ett intresse av att få sin sak prövad i domstol. Nedan följer en genom- gång av de bestämmelser i svensk rätt som kan aktualiseras i de beskrivna situationerna. Situationen att en berörd person blir falskeligen anklagad Vi föreslår i avsnitten 7.13 och 8.13 att det ska ställas krav på upp- följning av det som har rapporterats genom rapporteringskanalerna. Kraven på uppföljningsåtgärder handlar framför allt om att bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporter. Uppfölj- ningen ska enligt våra förslag skötas av personer eller enheter som är oberoende och självständiga och kan inte sällan antas resultera i att påståenden som framförs av rapporterande personer kan avfärdas på grund av att de saknar grund. Kraven på uppföljning bidrar således till att berörda personer kan rentvås från oriktiga anklagelser. Falska anklagelser kan i vissa fall vara brottsliga. Som exempel kan nämnas att ett osant uppgiftslämnande om en annan person till polis, åklagare eller någon annan myndighet kan utgöra brottet falsk till- vitelse (15 kap. 7 § ). En berörd person kan polisanmäla en rapporterande person som lämnar sådana uppgifter, vilket kan leda till allmänt åtal. I samband med det kan den som begår brott åläggas att betala skadestånd för den skada och kränkning som brottet gett upphov till. En person som medvetet rapporterar falsk information kan också begå brottet förtal (5 kap. 1 § ). Om en berörd person polisanmäler någon för förtal kan det under vissa förutsättningar leda till allmänt åtal. Om allmänt åtal väcks kan den berörda per- Skydd för berörda personer sonen begära att åklagaren i samband med åtalet ska förbereda och utföra den berörda personens talan om enskilt anspråk med anled- ning av brottet, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och an- språket inte är uppenbart obefogat (se 22 kap. 2 § första stycket ). En berörd person har också vissa möjligheter att väcka enskilt åtal om denne blivit förtalad (se 47 kap. 1 § rättegångs- balken). De ovannämnda processerna förs i allmän domstol. I regerings- formen finns bestämmelser som syftar till att säkerställa att en pröv- ning i svensk domstol uppfyller kraven på rättvis rättegång och effektivt rättsmedel. I t.ex. 1 kap. 9 § slås det fast att domstolar i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt 2 kap. 11 § ska en rättegång genomföras rätt- vist och inom skälig tid och förhandlingarna vid domstol ska vara offentliga. I 11 kap. 3 § finns bestämmelser som syftar till att garan- tera domares självständighet i förhållande till och myndig- heter. Enligt paragrafen får varken eller någon myndighet bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet, hur en dom- stol ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall eller hur dömande upp- gifter ska fördelas mellan enskilda domare. De nu nämnda bestämmelserna säkerställer att en berörd person som har blivit medvetet falskeligen anklagad kommer att ha möjlig- heter att få anklagelsen prövad rättsligt på ett sätt som uppfyller kraven i artikel 22.1. Situationen att en berörd person blir uppsagd eller omplacerad För berörda personer som är arbetstagare och omfattas av anställ- ningsskyddslagen gäller den lagens krav på saklig grund för uppsäg- ning. Arbetsgivaren är dessutom skyldig att på begäran uppge vilka skäl som har legat till grund för uppsägningen. Om en arbetstagare sägs upp utan saklig grund, kan uppsägningen angripas genom en ogiltighetstalan eller en skadeståndstalan. Berörda personer som har sagts upp med hänvisning till att de förekommer i en rapport om missförhållanden kan således få frågan om det finns saklig grund för uppsägning prövad av domstol. Motsvararande gäller om arbetsgiva- ren vidtar ingripande åtgärder mot en arbetstagare, t.ex. i form av en ingripande omplacering, eftersom arbetsgivaren måste ha godtag- Skydd för berörda personer bara skäl för sådana åtgärder enligt den s.k. bastubadarprincipen (se mer om detta i avsnitt 2.5.3). Berörda personer som inte omfattas av anställningsskyddslagen, t.ex. egenföretagare eller arbetstagare som har företagsledande ställ- ning, har i allmänhet ett avtal i förhållande till sin motpart. Av avtalet framgår normalt förutsättningar för när avtalet får sägas upp. Om en berörd person, t.ex. en egenföretagare, anser att dennes motpart har brutit mot avtalet genom en felaktig uppsägning, kan den berörda personen väcka talan mot motparten och t.ex. yrka skadestånd för avtalsbrott. De nu nämnda processerna kommer att kunna föras i Arbets- domstolen eller i allmän domstol. Som redan nämnts ovan finns i regeringsformen bestämmelser som syftar till att säkerställa att en prövning i svensk domstol uppfyller kraven på en rättvis rättegång och ett effektivt rättsmedel. Vi anser att de nämnda bestämmelserna säkerställer att en berörd person som har blivit uppsagd eller omplacerad på grund av anklagel- ser om missförhållanden kommer att ha möjligheter att få omplacer- ingen eller uppsägningen prövad rättsligt på ett sätt som uppfyller kraven i artikel 22.1. Situationen att en berörd person blir åtalad I straffrättsliga förfaranden är rätten att försvara sig, rätten att bli hörd, rätten att betraktas som oskyldig till dess skuldfrågan avgjorts (oskuldspresumtionen) samt rätten till tillgång till handlingar cen- trala moment utöver den grundläggande rätten till ett effektivt rätts- medel och en rättvis rättegång. Rätten till effektivt rättsmedel och rättvis rättegång säkerställs genom att åtal ska väckas i och prövas av allmän domstol. Som redan nämnts ovan finns i bl.a. regeringsformen bestämmelser som syftar till att säkerställa att en prövning i svensk domstol uppfyller kraven på rättvis rättegång och effektivt rättsmedel. Rätten till försvar säkerställs bl.a. genom rätten att själv föra sin talan, att anlita en privat försvarare eller att få en offentlig försvarare i brottmål (21 kap. 1, 3 och 3 a §§ ). Även inför domstolar och myndigheter, där det inte är fråga om ett straffrätts- ligt förfarande, har var och en rätt att biträdas av ett ombud (14 § Skydd för berörda personer förvaltningslagen, 48 § förvaltningsprocesslagen och 12 kap. 1 § och 21 kap. 3 § ). En parts rätt att bli hörd av domstolen brukar anses vara en del av rätten till en rättvis rättegång såsom den formulerats i Europakon- ventionen (SOU 2005:86 s. 88). Principen om ett kontradiktoriskt förfarande där båda parter får komma till tals syftar till att garantera att parterna får kännedom om allt material i processen och tillfälle att framföra sina synpunkter på materialet samt att i övrigt utföra sin talan.