sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Utöver den översyn och utvärdering som naturligen följer av att öppna data-direktivet ska genomföras i svensk rätt visar undersökningar tydligt att PSI-lagen inte har fått det genomslag som lagstiftaren, och i förlängningen EU-kommissio- nen, önskat (Statskontorets slutrapport, Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information, 2018:2). Det kan också konstateras att regeringen har högre ambitioner för arbetet med tillgängliggörande av offentlig information än vad som framgår av lagen. En översyn av lagen är därför motiverad även av dessa skäl. Det här kapitlet innehåller en kortare redogörelse för vilket genom- slag PSI-lagen har haft , avsnitt 6.2, vissa hinder mot arbetet med att tillgängliggöra öppna data och annan information som kan identifieras, avsnitt 6.3, samt behovet av bättre rättsliga förutsätt- ningar för arbetet med öppna data och annan information från den offentliga sektorn, avsnitt 6.4. I detta kapitel används begreppen information och handling synonymt, om inte något annat särskilt anges. Begreppen behandlas närmare i avsnitt 8.2. Behovet av en översyn PSI-lagen trädde i kraft . Ändringar som avser bl.a. principerna för avgiftsuttag infördes, som en följd av ändringsdirek- tivet, . Enligt våra direktiv ingår det i uppdraget att genomföra en översyn och utvärdering av PSI-lagen, bl.a. för att bedöma om den nuvarande lagtekniska lösningen är ända- målsenlig. För att kunna identifiera lämpliga vägar framåt bör av- stamp tas i erfarenheterna av PSI-lagen fram till . Den i avsnitt 6.1 nämnda slutrapporten från Statskontoret om den offentliga förvalt- ningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information, erfar- enheter som framkom i tidigare PSI-utredning (Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, SOU 2014:10), tillsammans med våra egna kontakter med olika offent- liga aktörer och potentiella vidareutnyttjare, har legat till grund för de slutsatser som presenteras. I betänkande redogjordes för erfarenheter och uppfattningar som den utredningen tog del av från olika aktörer. Två huvudsakliga problem identifierades. Dels hade endast en liten del av de offentliga aktörerna kännedom om PSI-lagen, dels upplevdes lagens innebörd som otydlig och av vissa aktörer till och med som betydelselös. I synnerhet gällde detta i förhållande till rätten att få tillgång till handlingar och till bestämmelserna om avgiftsuttag. Vidareutnyttjarna å sin sida lyfte fram avgifterna som ett avgörande hinder. Ett ytterligare problem uppgavs vara att myndigheterna inte är bra på att informera om vilken information de har. I Statskontorets slutrapport bekräftas den tidigare bilden av att PSI-lagen har fått ett begränsat genomslag hos de offentliga aktör- erna. Av undersökningen som ligger till grund för slutrapporten fram- går att en knapp tredjedel av myndigheterna och hälften av kommu- nerna och regionerna inte har kunskap om lagen eller uppfattar att lagen i praktiken inte berör dem. Statskontorets slutsats är att kun- skapen om PSI-lagen minskat något i förhållande , då en tidigare utvärdering genomfördes. Ett exempel på att lagen inte fått något större genomslag är att mindre än en femtedel av myndig- heterna respektive kommunerna och regionerna har publicerat en PSI-förteckning, trots att detta är ett uttryckligt krav i lagen. Principerna för avgiftsuttag som fanns i PSI-direktivet ändrades i och med ändringsdirektivet till att som huvudregel begränsas till mar- Behovet av en översyn PSI-lagen ändrades för att genomföra denna principförändring. Av nämnda slutrapport från Statskontoret är det emellertid tydligt att det fortfarande råder en stor osäkerhet hos de offentliga aktörerna när det gäller regler- ingen av vilka avgifter som myndigheter får begära för att lämna ut in- formation, och att osäkerheten främst gäller hur de ska tolka reglerna i samband med att de tillhandahåller handlingar i digitalt format. Graden av vidareutnyttjande av information påverkas av i vilket format den tillhandahålls. Om en större mängd information till- handahålls i ett format som inte underlättar ett enkelt och effektivt vidareutnyttjande kan benägenheten att både tillgängliggöra och efter- fråga information komma att minska. Detta står inte i samklang med vare sig direktivets syfte eller regeringens ambition kring digital infor- mation från den offentliga sektorn, se avsnitt 5.5. Tryckfrihetsför- ordningen innehåller inte något krav på att handlingar ska tillhanda- hållas i digitalt format, se avsnitt 4.3.2. Det framstår emellertid som att digitalt tillhandahållande i praktiken inte medför några särskilda problem (se slutbetänkande, Allmänna handlingar i elektronisk form, SOU 2010:4, s. 254 f.). Av Statskon- torets slutrapport kan utläsas att av statliga och kommu- nala myndigheter digitalt lämnar ut all information som finns i digi- talt format. I de fall information inte har lämnats ut i digitalt format har det främst varit för att den innehåller personuppgifter eller andra uppgifter som är känsliga utifrån ett sekretess- eller integritetsper- spektiv. Information som tillhandahålls i digitalt format bör följa olika tek- niska standarder för att kunna vidareutnyttjas så effektivt som möj- ligt. Exempelvis bör information tillgängliggöras i ett väl definierat och maskinläsbart format. 6.3Hinder mot att tillgängliggöra information från den offentliga sektorn Av Statskontorets slutrapport om tillgängliggörande av offentlig information, se avsnitt 6.1, framgår att av de statliga myndigheterna uppger att de inte har genomfört någon åtgärd för att underlätta för andra att vidareutnyttja deras information. Hälften av de myndigheter som uppgav att de inte genomfört några åtgärder Behovet av en översyn angav vidare att de inte upplever några organisatoriska hinder för arbetet med att tillgängliggöra information. Däremot framgår att de inte känner till PSI-lagen eller att de anser att de inte har information som omfattas av den. När det gäller arbetet med öppna data framkommer i Statskon- torets slutrapport att slutsatser från tidigare utredningar är att arbetet med öppna data kräver tid, pengar och resurser som i praktiken måste tas från andra insatser inom kärnverksamheten. Även om resultatet av arbetet skulle innebära samhällsekonomiska vinster är det inte säkert att det lönar sig för den enskilda myndighet, kommun eller region som genomför arbetet och bär kostnaden. I Statskontorets rapport för att använda myndigheternas öppna data (2018:6, s. 40) anges att en anledning till att myndigheter är obenägna att på egen hand arbeta med att tillgängliggöra öppna data är att de är osäkra på vad det är som förväntas av dem inom området. Målbilden framstår som otydlig och nyttan som oklar. I intervjuer uttrycker många myndigheter att de är oroliga för att göra fel i arbe- tet med öppna data. Detta lyfts fram av vissa som det största hindret mot en snabbare utveckling av den offentliga sektorns arbete med att tillgängliggöra information som andra kan vidareutnyttja. Mot- satsförhållandet vad gäller potentiell nytta för samhället kontra en konkret nytta för myndigheten – sett tillsammans med en rädsla för att av misstag publicera för mycket eller ”fel” information – utgör således markanta hinder mot ett ökat tillgängliggörande av informa- tion som sker på myndigheternas eget initiativ. Detta förhållande medför en minskad möjlighet till vidareutnyttjande. Som noterats i avsnitt 6.2 råder oklarheter kring avgiftsuttaget för information som kan vidareutnyttjas. De offentliga aktörerna är osäkra på vilka avgifter de får ta ut och detta leder till att det är svårt för potentiella vidareutnyttjare att på förhand få en uppfattning om vad kostnaden kommer att bli. I våra kommittédirektiv uttalas att en situation där avgiftsuttaget skiljer sig åt på ett icke förutsebart och transparent sätt inte är tillfredsställande. Avgifter för information synes också i sig vara ett betydande hinder för att främja utveck- lingen av nya tjänster, ekonomisk tillväxt samt socialt engagemang. I den tidigare anförs att en slutsats från flera studier är att efterfrågan på information från den offentliga sektorn är pris- känslig, dvs. efterfrågan från vidareutnyttjarna ökar relativt kraftigt när avgifterna sänks till marginalkostnaderna eller tas bort helt Behovet av en översyn (SOU 2014:10, s. 98). Som ett exempel kan nämnas Lantmäteriets publicering av en liten mängd geodata som öppna data. Innan publi- ceringen gjordes cirka 8 000 nedladdningar av datamängden under en kalendermånad. När avgifter inte längre togs ut ökade siffran till över 40 000 nedladdningar på en kalendermånad (Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25, s. 101). 6.4Behov av bättre rättsliga förutsättningar Vi har i uppdrag att analysera det övergripande behovet av författ- ningsändringar bl.a. i syfte att ur ett rättsligt perspektiv främja myndig- heters arbete med att tillgängliggöra öppna data och annan informa- tion på ett kostnadseffektivt sätt. Möjliga sådana åtgärder analyseras närmare i anslutning till att respektive fråga behandlas i senare kapitel. En kortare översikt över de områden som framför allt aktualiseras ges dock redan i följande avsnitt. 6.4.1Förhållandet mellan handlingsoffentligheten och vidareutnyttjande enligt PSI-lagen Öppna data-direktivet är tydligt med att tillgången till handlingar regleras av nationell rätt. I PSI-lagen kommer detta till uttryck genom hänvisningen i 1 § tredje stycket, som anger att bestämmelser om tillhandahållande finns i annan författning. De handlingar som inte tillhandahålls enligt nationell rätt omfattas alltså inte av PSI- lagen. Denna gränsdragning mellan tillhandahållande av handlingar och vidareutnyttjande av dem har vållat tillämpningsproblem. PSI- utredningen uppfattade att det förekommer missförstånd om att PSI-lagen kan åberopas som grund för att få ut handlingar från myn- digheter, men bedömde dock att sådana missförstånd inte beror på oklarheter i lagen (SOU 2014:10, s. 54). En annan fråga är vilken be- greppsapparat som bör användas. PSI-lagen anknyter tydligt till hand- lingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen. Med hänsyn till att öppna data-direktivet omfattar information som kan uppdateras ofta och som ska göras tillgänglig efter insamlingen (dynamiska data) bör lämpligheten att avgränsa vilket innehåll som kan bli före- mål för vidareutnyttjande utifrån 2 kap. 3 § TF ses över. Behovet av en översyn Till detta kommer frågor kring hur ett tillgängliggörande av infor- mation som sker utan en föregående begäran förhåller sig till de be- stämmelser om tillgång som återfinns i bl.a. 2 kap. TF. Överväganden och förslag i dessa delar redogör vi för i kapitel 8 och i kapitel 11. 6.4.2Tillgängliggörande av öppna data Internationella mätningar har visat att halkar efter andra länder när det gäller utbud och tillgängliggörande av s.k. öppna data (t.ex. data Maturity in , 2018, s. 6). Skälen till den långsamma utvecklingstakten är flera, bl.a. att det saknas tillräckligt starka styrsignaler och att det i allmänhet inte ingår i en myndighets regelmässiga uppgifter att arbeta med öppna data och främja ett vidareutnyttjande av sådan informa- tion. I enlighet med våra kommittédirektiv avser vi att analysera vilka författningsändringar som behövs för att främja myndigheternas arbete med att tillgängliggöra öppna data där det finns en efterfrågan. Dessa frågor analyseras närmare i kapitel 11. 6.4.3Tillgång till information i digitalt format bedömde att det inte går att tolka ändringsdirekti- vets bestämmelser om tillgängliga format som en undantagslös skyl- dighet att tillhandahålla handlingar i digitalt format, i de fall som myn- digheten själv har handlingarna digitalt tillgängliga (SOU 2014:10, Öppna data-direktivet innehåller emellertid en tydlig ambition om att digitalt format är det önskvärda och att både format och metadata ska, när så är lämpligt, vara förenliga med formella öppna standarder. När det gäller särskilda värdefulla datamängder och dyna- miska data anges dessutom uttryckligen att de ska göras tillgängliga för vidareutnyttjande via lämpliga gränssnitt och, i förekommande fall, för bulknedladdning. Detta förutsätter att det är information som tillhandahålls i digitalt format. Det finns därför anledning att göra en översyn av lämpligheten – och i vissa fall skyldigheten – att tillhandahålla information i digitalt format. Sådana överväganden måste dock beakta såväl praktiska som rättsliga begränsningar samt risken Behovet av en översyn för intrång i den personliga integriteten och risker förknippade med andra skyddsvärden. Närmare avvägningar i dessa delar görs i avsnitt 11.4 och i kapitel 17. Avgiftsuttaget har angetts som hämmande för graden av vidareut- nyttjande enligt PSI-lagen (jfr SOU 2014:10, s. 98). Öppna data-direktivet anger, enligt artikel 6.1, att vidareutnytt- jande av handlingar som huvudprincip ska vara kostnadsfritt. Hur denna förändring påverkar avgiftsuttaget behöver ses över. vienligt kommittédirektiven tydliggöra om, och i så fall under vilka förutsättningar, myndigheter får ta betalt för tillgängliggörande av information på annat sätt än i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Detta rör tillgängliggörande på myndighetens eget initi- ativ. Avgiftsprinciperna i direktivet och förutsättningarna för att ta ut avgifter för information som görs tillgänglig i olika situationer behandlas närmare i kapitel 14. Öppna data-direktivet sätter fokus på myndigheternas arbete med att tillgängliggöra information på eget initiativ. Det förespråkas vidare att publicering bör ske i öppna format för att tillvarata potentialen i digital information (skäl 31, 32 och 34). PSI-lagen innehåller inte några bestämmelser som direkt syftar till att främja sådana former av tillgängliggörande. Det finns därför anledning att överväga behovet av sådana särskilda bestämmelser, och i så fall i vilken författnings- form det bör ske. För att uppnå en ökad harmonisering och främja arbetet med att tillhandahålla information i digitalt format på sätt som möjliggör ett ökat vidareutnyttjande kan ett utökat regelverk vad gäller föreskrifter om utformning av tekniska standarder m.m. behöva tas fram. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 11. Frågan om en tillsynsmyndighet har varit aktuell. PSI- utredningen föreslog att skulle ges ansvar för att övervaka att villkor för vidareutnyttjande inte stred mot diskriminer- ingsförbudet i PSI-direktivet. Förslaget ledde inte till någon lagstift- ningsåtgärd, mot bakgrund av att det inte hade angetts några starka Behovet av en översyn skäl för ett behov av tillsyn och att några sanktioner inte hade före- slagits av utredningen (Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen, prop. 2014/15:79, s. 34 f). Det kan konstateras att öppna data-direktivet, liksom föregående direktiv, innehåller vissa krav på de offentliga aktörerna. Vissa av direktivets bestämmelser uttrycker tydliga skyldigheter medan andra överlämnar åt medlemsstaterna att se till att vissa mål uppfylls, t.ex. gällande praktiska arrangemang för att underlätta sökning av infor- mation i form av exempelvis tillgångsförteckningar. Baserat på änd- ringsdirektivets bestämmelser om praktiska arrangemang innehåller PSI-lagen ett krav på PSI-förteckningar (11 § andra stycket PSI- lagen). Vidareutnyttjare som hade kontakt med framförde att ett vanligt problem är att myndigheterna är dåliga på att informera om vilken information de har (SOU 2014:10, s. 45). Mindre än en femtedel av myndigheterna respektive kommunerna och regionerna hade publicerat en PSI-förteckning. Vidare innehåller öppna data-direktivet ett ökat fokus på att de offent- liga aktörerna ska arbeta aktivt med att tillgängliggöra information utan en föregående begäran, i format som följer kraven på öppna data. Direktivet anger även att avtal som innehåller en exklusiv rätt- ighet ska offentliggöras de träder i kraft, vilket är nytt. Utan en effektiv uppföljning finns en risk att effekten i dessa bestämmelser uteblir i praktiken. Det kan i detta sammanhang konstateras att efter har Myndigheten för digital förvaltning inrättats, med ansvar för digitaliseringsfrågor. Myndigheten har enligt 15 § arkivförordningen (1991:446) getts en rätt att meddela närmare föreskrifter om inne- hållet i och utformningen av PSI-förteckningar. Enligt 6 § 2 förord- ningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital för- valtning ska myndigheten främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande av öppna data och vidareutnyttjande av hand- lingar från den offentliga förvaltningen. Behovet av en central myndighet med ansvar för tillämpningen av PSI-lagen och som har överblick över samtliga öppna data som pub- liceras av myndigheterna har tidigare framförts i de undersökningar som gjorts av Statskontoret och i betänkandet Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25). Vi avser att i kapitel 16 närmare belysa om det finns ett behov av tillsyn och andra stödjande och samordnande åtgärd 7 En ny lag om öppna data 7.1En ny lag bör införas Vårt förslag: Öppna data-direktivet ska genomföras genom en ny lag. Lagen ska benämnas lagen om öppna data och vidareutnytt- jande av information från myndigheter och offentliga företag. Lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen ska upphävas. 7.1.1Det behövs en ny reglering PSI-direktivet och ändringsdirektivet, som genomfördes i svensk rätt genom PSI-lagen, har genomgått väsentliga förändringar och har därför av tydlighetsskäl omarbetats (skäl 1 i öppna data-direktivet). Exempelvis utvidgas tillämpningsområdet till att även omfatta offent- liga företag i vissa sektorer och offentligt finansierade forsknings- data som är tillgängliggjorda. Andra exempel på förändringar är att det införs nya bestämmelser om hur tillhandahållande av informa- tion ska göras, framför allt avseende särskilda värdefulla datamäng- der och dynamiska data. Ytterligare exempel är nya bestämmelser om att vidareutnyttjande som huvudregel ska vara avgiftsfritt samt att exklusiva avtal ska publiceras online. Genomförandet av öppna data-direktivet kan antingen ske genom att bestämmelser i den redan befintliga PSI-lagen ändras eller att nya bestämmelser införs eller genom att en helt ny lag införs och den nuvarande PSI-lagen upphävs. Vår bedömning är att genomförandet av öppna data-direktivet föranleder ett flertal nya bestämmelser, vil- ket bl.a. kommer att medföra en delvis ny systematik av lagen. Detta talar för att införa en ny lag, vilket också stämmer väl överens med att PSI-direktivet har omarbetats. En ny lag om öppna data Som vi angett i avsnitt 6.2 har PSI-lagens genomslag varit begrän- sat och många myndigheter lever inte upp till de krav som ställs i den, bl.a. vad gäller att publicera s.k. PSI-förteckningar. Det har tyd- ligt framkommit att bestämmelser om tillgång till handlingar och rätten att fritt vidareutnyttja dessa samt bestämmelser som begränsar ett fritt vidareutnyttjande sammanblandas med PSI-lagens bestäm- melser om att villkor för vidareutnyttjande ska vara relevanta och icke- diskriminerande och följa vissa avgiftsprinciper. Vidare upplevs det som otydligt hur PSI-lagen förhåller sig till andra rättsområden t.ex. tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och avgiftsförordningen (1992:191). En ny lag med en ny struktur skulle möjliggöra ett förtydligande av såväl lagens syfte och tillämpningsområde som förhållandet till nationella bestämmelser om tillgång till information och vilka krav som ställs på de offentliga aktörerna. Att införa de relativt omfatt- ande förändringar som krävs i den nuvarande PSI-lagen skulle enligt vår uppfattning kunna leda till en svårbegriplig författning som ris- kerar att fortsatt ha en begränsad effekt. Vår bedömning är därför att öppna data-direktivet bör genom- föras genom att införa en helt ny lag med en ny struktur. Genom en ny lag kan lagstiftningen bli tydligare, mer ändamålsenlig och an- vändarvänlig. Till detta kommer att vi avser att införa ytterligare be- stämmelser i lagen om tillgängliggörande av information, i syfte att genomföra direktivets tankar om att offentliga aktörer bör arbeta med att göra information tillgänglig på eget initiativ och om att format som underlättar ett vidareutnyttjande ska användas. Dessa frågor behandlas i kapitel 11. Med anledning av att det införs en ny lag bör den nuvarande PSI- lagen upphävas. Den nya lagen bör ha ett namn som avspeglar dess innehåll och till- lämpningsområde. Lagen kommer huvudsakligen att gälla vid vidare- utnyttjande av information som innehas av myndigheter, inklusive sådana offentligt styrda organ som jämställs med myndigheter, och offentliga företag. Vad som avses med offentliga företag och myn- digheter i direktivets mening framgår av avsnitt 9.1.1 och 10.4.1. En ny lag om öppna data Som vi föreslår i avsnitt 11.3.2 bör lagen innehålla en handlingsdiri- gerande bestämmelse om att myndigheter och offentliga företag bör göra information tillgänglig på eget initiativ, och då lämpligen i for- mat som uppfyller kraven på öppna data. Med anledning av detta anser viatt begreppet öppna data bör ingå i namnet på den nya lagen. Detta ligger även i linje med att det omarbetade direktivet, öppna data- direktivet – till skillnad från tidigare – har detta begrepp i rubriken. PSI-lagens namn anger att det är fråga om vidareutnyttjande av handlingar. I avsnitt 8.2 föreslår vi att begreppet handling ersätts av begreppet information i den nya lagen. Den nya lagens namn bör därför i stället innehålla ordet information. Lagen bör mot denna bak- grund benämnas lagen om öppna data och vidareutnyttjande av infor- mation från myndigheter och offentliga företag. I betänkandet an- vänder vi vid hänvisningar till lagen kortformen ”öppna data-lagen” eller enbart ”den nya lagen”. Vårt förslag: Den nya lagens syfte ska vara att stödja utvecklingen av informationsmarknaden och stimulera innovation genom att öka tillgängliggörande och vidareutnyttjande av information från myndigheter och offentliga företag, särskilt i form av öppna data. Detta får inte inverka negativt på säkerhet eller informa- tionssäkerhet i övrigt. 7.2.1Innehållet i direktivet och tidigare reglering Av artikel 1.1 i öppna data-direktivet framgår att direktivets syfte är att fastställa minimiregler för vidareutnyttjande samt praktiska arran- gemang för att underlätta vidareutnyttjandet av handlingar som finns hos den offentliga sektorn, i syfte att främja användningen av öppna data och stimulera innovation av produkter och tjänster. I skäl 3, 8 och 41 sägs vidare att syftet med direktivet är att öka möjligheterna att vidareutnyttja information från den offentliga sektorn för att främja digital innovation samt utvecklingen av en informationsmark- nad så att nya innovativa produkter och tjänster kan skapas. Ett annat syfte, som framgår av skäl 14, är att främja insyn och ansvarighet En ny lag om öppna data samt förbättra kvaliteten på insamlad information. I skäl 16 upp- manas medlemsstaterna att tillgängliggöra öppna data eftersom detta kan främja socialt engagemang och utvecklingen av nya tjänster. När det gäller öppen tillgång till forskningsdata anges det i skäl 27 att detta bidrar till att förbättra kvaliteten, minskar onödigt dubbelarbete, påskyndar den vetenskapliga utvecklingen och förhindrar forsknings- fusk, vilket kan främja ekonomisk tillväxt och innovation1. I PSI-lagen föreskrivs i 1 § första stycket att syftet med lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att under- lätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndig- heter. I bestämmelsens andra stycke anges att lagen också syftar till att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för vidare- utnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen.