sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — 78Svenskt Vatten (2019). Kommentarer till taxestatistik. 2003/04:155, där en avveckling föreslogs av kostnadsutjämningen för bl.a. vatten och avlopp. Där instruktionsenliga eller på annat sätt uttalade myndighetsupp- gifter anges av regeringen, förutsätts som i andra sammanhang att anvisade medel kan och ska täcka dessa. Uppgifterna är inte alltid angivna med den detaljeringsgrad som innebär att de kan knytas just till avloppsslam. Regeringen anger inte heller alltid särskilda anslags- poster eller öronmärker medel för alla myndighetsuppgifter. Det kan i stället ses som en normal myndighetsuppgift att göra egna av- vägningar i hur resurser disponeras för olika ändamål. Utökad ambi- tionsnivå och förändrade förhållanden som följd av t.ex. utvecklade regelverk kan påverka en sådan avvägning. Behov av förstärkningar tas inom staten normalt upp i budgetunderlagen och i den löpande myndighetsdialogen med regeringen. På nivå sker mot- svarande diskussion i den interna budgetprocessen. 13.3.2Ökad betoning på marknadsmodeller Idiskussionerna om ökad kretsloppsanpassning av va-huvudmän- nens åtaganden har frågan om återvinning av fosfor och andra närings- ämnen från avloppsslam ofta kopplats till de marknader som berörs. Det har gällt möjligheterna att till viss del finansiera investeringar och drift av förändrade processer med hjälp av återvunna fosforproduk- ter, fria från skadliga föroreningar. Utredningen har tidigare visat att sådana marknadsmodeller endast marginellt bedöms få sådant genom- slag att de påverkar framtida finansiering av avloppsreningsanlägg- ningar och ändrade hanteringsrutiner. Skälen är främst två. •Kostnaderna för erforderliga förändringar kring slammet bedöms som mindre omfattande, sett i ett samlat processperspektiv för va-kollektivens avloppsrening. Internationella forskarrapporter ger stöd för detta synsätt. •Världsmarknadspriset på fosforprodukter är så lågt att reell pris- konkurrens från återvunnen fosfor ur avloppsslam blir mycket svår att uppnå. De modeller som beskrivs ger i bästa fall kostnads- neutralitet mot dagens slamhantering och då endast om återvin- ning sker storskaligt i en mer sammansatt affärsmodell med kom- pletterande kemiska produkter. Utredningens analyser pekar på fördyringar i storleksordningen på årsbasis för landets va-kollektiv. Ytterligare aspekter på framtida marknadsmodeller rör behovet av kolinlagring i åkermarken med den växtproduktions- och klimat- nytta som olika typer av återvinning och eventuell återföring av avloppsfraktioner kan resultera i. Vissa avloppsfraktioner som s.k. ”biokol” från avloppsslam kan förväntas innehålla en relativt stor andel svårnedbrytbart kol. Kan dessa fraktioner bli tillräckligt fria från miljö- och hälsoskadliga ämnen och med framtida regelverk bli möjliga spridas i eller på mark skulle detta kunna generera positiva marknadsvärden. Denna utveckling ligger dock utanför utredningens direktivbundna område och har inte fördjupats. •Huvudsakliga förändringar av va-system och processer som följd av kraven på spridningsförbud, hantering och fosforåter- ur avloppsslam finansieras fortsatt inom ramen för olika aktörers befintliga verksamhets- och kostnadsansvar. •Va-kollektiven bär därmed merparten av tillkommande kost- nader på nivå. •En tydligare nationell kompetens- och stödfunktion för av- loppsfrågor och resurser i kretslopp med fokus på bland annat avloppsslam, uppströmsarbete samt återkommande kontroll- stationer inrättas vid , vilket förutsätter till- kommande anslagsfinansiering om . •Länsstyrelsernas medverkan bedöms förutsätta årliga resurs- förstärkningar om under övergångsfasen. Huvudsakliga förändringar av va-system och processer som följd av kraven på spridningsförbud, hantering och fosforåtervinning ur avloppsslam bör fortsatt finansieras inom ramen för det befintliga verksamhets- och kostnadsansvar som olika aktörer har . Va- kollektiven bär därmed merparten av tillkommande kostnader på För staten finns anledning att avsätta ytterligare resurser för etablering och drift av en tydligare nationell kompetens- och stödfunktion vid för avloppsfrågor och resur- ser i kretslopp med fokus på bland annat avloppsslam, uppströms- arbete samt återkommande kontrollstationer. Närmast berörda centrala myndigheter, länsstyrelser och andra aktörer medverkar i detta arbete. Utredningar ska allmänt sett föreslå finansiering i de fall betän- kanden innebär förslag om kostnadsökningar eller intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting.80 Ökade kostnader bedöms som följd av den nu aktuella utredningen främst uppstå för va-kollektiven och staten. Utredningens uppdrag, att utforma regle- rade krav för utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida slam, innebär i sig att regeringen i dessa avseenden redan tagit ställning till ökad kravställning mot va-aktörerna. Det får mot den bakgrunden antas att regeringen också ser marginellt ökade kostnader som en naturlig följd av utredningens arbete. Uppdraget har emellertid också omfattat att analysera ett eventuellt behov av etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avloppsslam. Sådana mer resurs- krävande processteg, som t.ex. större monoförbränningsanläggningar, kommer enbart att kunna etableras på nationell eller regional nivå och bygger då på affärsmodeller av den typ som redan presenterats i , med flera länder. Utredningen har i kapitel 12 diskuterat dessa frågor och där även ställt sig tveksam till att sam- hällsmedel ska avsättas för sådana riktade subventioner. En sannolik utveckling är i stället att va-kollektiven belastas med vissa kostnader för upphandling av sådana tjänster som mer centraliserade anlägg- ningar kan möjliggöra. Utredningens två förslagsalternativ till genom- förande av spridningsförbud med krav på fosforåtervinning innebär en kodifiering av detta ställningstagande och tillför i sig inte nya krav utöver de ställningstaganden som regeringen redan bekantgjort i utredningens direktiv. Utredningens förslag om insatser för att säkra uppströmsarbete, stöd och styrning ställer däremot vissa krav på tillkommande cen- trala resurser, som bör finansieras med statliga medel. Utredningen redovisar nedan närmare sina kostnads- och finansieringsmässiga bedömningar och förslag. 8014 § kommittéförordningen (1998:1474). 13.4.1Kommuner, va-huvudmän och va-kollektiv Merparten av de kostnader som uppstår som följd av spridnings- förbud för avloppsslam med krav på fosforåtervinning belastar de allmänna avloppsreningsverken och avser fördyringar i hantering av slammet och tillämpning av tekniska metoder för att kunna åter- vinna av fosforn i slammet. Utredningens alter- nativ (2) innebär att kvalitetssäkrat slam även fortsatt kan spridas inom jordbruket, vilket då även räknas som återvinning. Detta gäller dock endast en mindre andel av landets totala slamproduktion. De nya kraven på hantering och återvinning drabbar va-huvudmännen och därmed va-kollektiven på nivå. Detta innebär med stor sannolikhet en ökande hanteringskostnad, genom upphandling av tjänster, eventuellt även i kombination med vissa lokala eller regionala investeringsåtgärder för delar av de teknikkedjor som väljs. De samlade merkostnader som utredningen beräknar (se närmare kapitel 14) uppskattas till minst 100–för landets va-kollektiv om återvinningskraven på fosfor ska mötas och detta behöver ske med nya tekniska metoder. Uppskattningen av kostnadsökningar är dock försiktig och bygger på införandet av ny teknik där tillverkare och tjänsteleverantörers lämnat egna kostnads- uppgifter vars utgångspunkter till betydande del omgärdas av sekre- tess. Svenskt Vatten har för sin del uttryckt att kostnadsökningen med stor säkerhet blir väsentligt större, minst 500–per ton slam våtvikt, vilket skulle svara mot en kostnadsökning för va- kollektiven på 300–. De bedömer vidare att en utveckling mot sannolika oligopolliknande förhållanden för monoförbränning, fosforåtervinning och pyrolys skulle rendera dubbelt så höga kostnader.81 Utredningen har övervägt olika möjligheter att stödja det lokala arbetet i mindre och på andra sätt utsatta kommuner som genom krav på förändrad slamhantering och fosforåtervinning riskerar att få ökade kostnader. En principiell utgångspunkt är dock att den finan- siella basen liksom tidigare bör vila på avgiftsfinansiering genom va- kollektiven och va-taxan. Finansieringen kommer i det avseendet att samordnas med den betydande övriga investering och reinvestering som krävs inom va-området inom landets kommuner. Kommunala skattemedel har, liksom tidigare den kom- munala skatteutjämningen, marginellt använts inom va-sektorn för att delfinansiera investeringar och ökade driftskostnader, men utgör enligt utredningens bedömning inte en lämplig finansieringskälla. Utredningen ser främst utökad och regional samord- ning som en avgörande väg för att skapa bättre ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar för förändringsarbetet. Eventuella intäkter från materialåtervunnen fosfor bedöms inte ha förutsättningar att bära de kostnadsökningar som sker. Värdet av återvunnen fosfor uppskattas till högst med tanke på dagens marknadspriser. En omställning i större skala förutsätts dock ske i synen på samhällets avloppshantering. Renings- anläggningar kommer allt tydligare att riktas mot resurshushållning och cirkulär ekonomi, vilket kan ge andra förutsättningar. Ökade kostnader kan förutses för kommunerna beträffande behovet av insatser kring miljörelaterad prövning, tillsyn och vatten- förvaltning. Denna typ av kostnadsökningar bedöms dock i huvud- sak inte genererat av dagens slamhantering eller en förändrad regler- ing som följd av utredningens arbete. Kostnaden för prövning och tillsyn kan finansieras med avgifter. 81Svenskt Vatten, underlag till utredningen, . Utredningens förslag om ökade insatser från vissa centrala myndig- heter och länsstyrelserna genererar ökade kostnader för staten, vilket förutsätter tillkommande resurser. Kostnaderna är av sådan karaktär, att avgiftsfinansiering bedöms som mindre lämplig. För perioden –2035 föreslås tillkommande årliga anslagsmedel för att möta utredningens förslag motsvarande . Medlen avser etablering och drift av en tydligare nationell kompe- tens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp med fokus på bland annat avloppsslam, uppströmsarbete samt åter- kommande kontrollstationer vid . För perioden –2035 beräknas ett årligt resurstillskott för om . Ytterligare resursförstärkningar för de cen- trala myndigheternas medverkan, t.ex. Kemikalieinspektionen, får vid behov övervägas i ett senare skede. Inspektionen har inte resurs- mässigt prioriterat slamfrågan (tabell 13.4), men kan inom ramen för sitt förvaltningsanslag möjliggöra ökade insatser om det bedöms befogat. Kemikalieinspektionen har i dialogen med utred- ningen påtalat de omfattande kemikalierelaterade faror som anses föreligga kring avloppsslam. Arbetet med återkommande kontrollstationer82 behöver resurs- sättas, vilket främst berör de redan etablerade myndighetsstrukturer och myndighetsuppgifter som behöver aktiveras för detta arbete. Länsstyrelserna får tillkommande uppgifter som följd av medverkan i detta stödjande arbete med ökade insatser av regional rådgivning och vägledning, prövning och tillsyn. Utökade insatser kan även 82Kontrollstationer var femte år under genomförandefasen för spridningsförbud med undan- tag enligt både alternativ (1) och (2). Därefter fortlöpande var femte år enligt förslagsalternativ (2). gälla granskning av va- och avfallsplaner, medverkan i slamsamråd samt i eventuella kampanjer och projekt som rör avloppsslam. möjligheter att hantera tillkommande uppgifter är i stor utsträckning resursrelaterad. Ett ökat avgiftsuttag i verksam- heten ger inte med automatik ökade intäkter till och kan också av andra skäl vara mindre lämpligt. En resursförstärkning bör vara av mer långsiktig karaktär för att säkra den resurs- och kompetensmässiga uppbyggnad och kontinuitet som krävs för arbetet med reningsanläggningarnas omställning och ett mer aktivt uppströmsarbete. För den aktuella genomförandeperioden föreslås därför att mer varaktiga resursförstärkningar prövas i storleksord- ningen . Det motsvarar genomsnittligt inemot en handläggande årsarbetskraft per länsstyrelse med viss kringfinansiering. Resurserna bör dock fördelas utifrån lämpliga nyckeltal som relaterar till omfattningen av de aktuella frågorna i respektive län. Skatt på avfallsförbränning ger utrymme för finansiering En ny punktskatt på avfallsförbränning träder, som tidigare fram- gått, i kraft . Skatten tas då ut med per ton avfall som förbränns, ökar skatten till per ton avfall, med en omräkning utifrån konsumentprisindex. Avdrag får göras för avfall eller ämnen och varor som upphört att vara avfall som förs ut från förbränningsanläggningarna. Syftet med skatten är på lång sikt att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin, främja materialåtervinning, uppfylla målet om att ska gå före på klimat- och miljöområdet, uppnå fossilfrihet och inte längre ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Skatten bedöms öka skatteintäkterna med , för att därefter öka.83 Skattens syften ligger i vissa avseenden väl i linje med de ökade ansträngningar som görs för att fasa ut olämplig slamspridning och materialåtervinna fosfor ur slammet. En betydande del av skatteintäk- terna kan komma att baseras på förbränning av avloppsslam, vilket berörs närmare i utredningens konsekvensredovisning, kapitel 14. 2019/20:100, utgiftsområde 20, pressmeddelande Skatt på avfallsförbränning införs , , Skatt på avfallsförbränning, Lagrådsremiss, , prop. 2019/20:32, bet. 2019/20:SkU12 och rskr 2019/20:91. Det finns i formell mening ingen direkt koppling mellan olika former av skatteuttag och finansiering i statens budget. Intäkter från den kommande punktskatten möjliggör dock en budgetförstärkning som även kan gagna statens ökade insatser kring avloppsfrågor med anknytning till slam och fosforåtervinning. Vid en framtida mer omfattande förbränning av avloppsslam bedöms skatteintäkterna på slam relativt väl svara mot det resurstillskott utredningen föreslår till och länsstyrelserna. Möjligheter att anknyta till denna skatt för finansiering av utredningens förslag bör därför prövas. 14Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvensredovisningen inleds med utredningens sammanfattning av genomförda analyser. Därefter följer en allmän problembeskriv- ning, alternativa handlingsvägar samt de förslag som utredningen redovisar. I ett separat avsnitt behandlas därefter de antaganden och schabloner som ligger till grund för genomförda beräkningar. Under avsnittet konsekvensanalyser behandlas kostnader, effekter, nyttor och kostnadseffektivitet för utredningens förslag. Ett par förenklade men sannolika framtida teknikalternativ anges som utgångspunkt för de fördjupade miljö- och ekonomiska konsekvensberäkningar som redovisas och diskuteras mot bakgrund av gjorda antaganden. Ett särskilt avsnitt beskriver samlade effekter för olika aktörer, följt av en rad övriga konsekvenser utifrån förordningsstyrda krav på kon- sekvensutredningar. Avslutningsvis lämnar utredningens sin samlade bild av förslagens konsekvenser med avslutande bedömningar. Kapitlet i sin helhet bedöms därmed svara mot de krav som ställs i kommitté- förordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regel- givning.1 Ökad medvetenhet och riktade drivkrafter utvecklas i och EU för att främja en cirkulär ekonomi, effektivisera resursanvänd- ningen och sluta kretsloppen2. Konflikter kan dock uppstå mellan att utveckla sådana effektiva kretslopp och andra mål, som giftfri 1Kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 2Europeiska kommissionen (2015). Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cir- kulära ekonomin. Konsekvenser av utredningens förslag En beskrivning av några inledande och mer övergripande dilemman sätter in resultaten av utredningens konsekvensbedömningar i ett större sammanhang. 14.1.1Avloppsslammet i sitt större sammanhang Dagens systemlösningar för avloppshantering etablerades i mitten av . Avloppssystemen konstruerades inledningsvis för mer begränsade ändamål men kom inte minst i att medverka till avsevärda miljövinster. Målsättningen har vidgats, där det ses som önskvärt att också kunna tillvarata samhällets resurser, ytter- ligare reducera tillkommande miljöproblem och utveckla en cirkulär ekonomi. Va-systemen och utvecklingen av moderna reningsanlägg- ningar står nu inför stora förändringar då det gäller tekniska möjlig- heter och synen på den framtida verksamheten. Avloppsslammet utgör endast en av flera fraktioner som lämnar av- loppsreningsanläggningarna. Återvinning av fosfor och andra närings- ämnen bedöms kunna ske under flera olika processteg i en framtida anläggning. Förbud mot spridning av avloppsslam kan ses som ett sätt att avföra vissa skadliga och potentiellt skadliga ämnen från krets- loppet. Förbudet kan dock inte i sig förhindra att mer eller mindre renat avloppsvatten, behandlat slam i form av t.ex. aska och kol eller andra avfallsfraktioner och biogödsel med liknande innehåll under andra beteckningar sprids, t.ex. inom jordbruket. För detta krävs att kompletterande regelverk utformas för fler avlopps- och avfalls- fraktioner. Utredningen har som huvuduppgift att lägga förslag på hur krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och förbud mot att sprida slam- met bör utformas. Två förbudsalternativ har lämnats, där förslags- alternativ (1) avser ett mer heltäckande förbud mot slamspridning. Ett alternativt förslagsalternativ (2) möjliggör fortsatt slamspridning inom jordbruket med högt ställda kvalitetskrav på slammet. Oavsett förbudsalternativ krävs en relativt lång övergångsperiod om 12–, eftersom merparten av slammet måste hanteras på nya sätt och med nya tekniker. Krav på spridningsförbud med fosforåtervinning blir sannolikt styrande för fortsatt teknikinriktning inom sektorn och påverkar därmed karaktären på framtida stora investeringar. Åter- av fosfor kommer att vara i fokus, medan andra växtnärings- Konsekvenser av utredningens förslag ämnen och mullbildande ämnen kommer mer i bakgrunden. Det kan missgynna utveckling och nytänkande då det gäller kretsloppstänkande och återvinning i andra delar av avloppsreningsprocessen. Krav på återvinning av fosfor i slam kan initialt skapa goda affärs- möjligheter för vissa företag men riskerar även att försvåra för andra och ge tekniska och hanteringsmässiga inlåsningseffekter. genererar det betydande kostnader för va-kollektiven. Dessa kollek- tiv står inför stora framtida utmaningar där finansiering krävs av om- fattande underhåll och förändringar inom andra delar av va-systemen. Det gäller reinvestering i befintlig lednings- och anläggningsstruktur men även nyinvesteringar och anpassning till utökad regelgivning och hårdare reningskrav avseende utsläpp till vatten, läkemedelsrening m.m.Va-huvudmännens årliga kapitalkostnader ligger på vartill kommer driftkostnader av motsvarande storlek (2018). De samlade kostnaderna för kollektiven då det gäller ny kravställning för avloppsslam bedöms överstiga de nyttor som återvinningen av fosfor representerar för dem och sam- hället. Ytterligare investeringsbehov i mångmiljardklassen för fos- foråtervinning ska vägas mot det marknadsvärde som återvunnen fosfor representerar, med dagens priser. De miljönyttor som kan komma att uppstå då nya tekniska meto- der används för fosforåtervinning förutsätter att sådan fosfor verkligen återförs till kretsloppet och ersätter annan gödning. Förutsättningarna för detta är svårbedömda eftersom det ytterst är en fråga för mark- naden, som verksamhetsutövare inom jordbruket och berörda gödsel- leverantörer förfogar över. Avloppsslammets betydelse som framtida nödvändig fosforkälla kan vidare komma att minska i relation till andra fosforresurser. Tillgången på fosforgödsel bedöms öka påtag- ligt om en framtida återvinning av fosfor ur svenskt gruvavfall får fullt genomslag. Årsproduktionen av fosfor bedöms där överstiga ett nationellt behov och motsvara 10–20 gånger den mängd som åter- ur allt avloppsslam skulle möjliggöra i . ökar medvetenheten om vikten av att återvinna också andra viktiga resur- ser, främst kväve, från avloppssystemen. Konsekvenser av utredningens förslag 14.1.2Stora kostnader för förändring – osäker nytta Utifrån detta mer övergripande synsätt, finns anledning att analysera ingående delar i en framtida slamhantering mer i detalj. De LCC- analyser utredningen låtit IVL genomföra indikerar att förbränning av avloppsslam genomsnittligt kan ske till liknande kostnader som dagens slamspridning, per ton avvattnat slam. Betydande osäkerheter finns dock kring denna bedömning, eftersom aktuella upphandlingar visat att priset kan komma att sättas betydligt högre. Kostnaderna för förbränning av slam kan sannolikt hållas tillbaka något vid samförbränning i lokalt eller regionalt belägna pannor. Sådan förbränning kan dock inte möta de återvinningskrav som ställs för fosfor, eftersom fosforhalten i askan blir för låg för att utvinning ska vara ekonomiskt rimlig. Det är också osäkert i vilken utsträckning det finns tillgängliga anläggningsresurser för sådan förbränning. Troligen saknas kapacitet i norra delen av landet, där reningsanläggningarna i betydande utsträckning är mindre och undgår kravet på fosforåtervinning. Utredningen har valt ut ett par utvecklade och sannolika teknik- kedjor för vidare analys av miljöpåverkan, kostnader och nyttor. Dessa teknikkedjor står nära marknadsintroduktion och ses som exempel på hur framtida tekniklösningar för fosforåtervinning från slam kan utformas. Merkostnaden för fosforåtervinning för en av dessa teknik- kedjor med HTC och monoförbränning kan i jämförelse med dagens spridning av slam schabloniseras till ytterligare kostnader om per ton avvattnat slam, enligt IVL. Det motsvarar med denna tekniklösning på årsbasis minst 100–i mer- kostnader för va-kollektiven om återvinningen av slammets fosfor skulle ske enligt utredningens förslag. Kostnadsbilden är emellertid mycket osäker. Det saknas ännu förbrännings- och andra anlägg- ningar i full drift, än mindre konkreta utfästelser om kostnader från det fåtal leverantörer som anger sig kunna tillhandahålla tjänster eller infrastruktur. Svårigheterna att erbjuda sådana kostnadsuppgifter är fullt förståeliga. Det handlar om ett genomförande efter om cirka 12–, vilket även gäller för det tyska förändringsarbete som planeras för landets större reningsverk. I finns ändå mycket av infrastruktur och organisation på plats, eftersom en betydande del av avloppsslammet redan omhänder- tas genom förbränning. I , som i princip saknar sådan hante- Konsekvenser av utredningens förslag ring av avloppsslam, blir en inriktning som huvudsakligen styr mot förbränning kraftigt riktningsgivande för va-huvudmännens planer- ingsarbete och investeringar. Alternativa hanteringsmöjligheter kan komma att saknas, oavsett den kostnadsbild som då kommer att erbjudas. Svenskt Vatten har för sin del gjort bedömningen att kost- nadsökningen med säkerhet blir väsentligt större än de siffror utred- ningen angivit, eller ytterligare minst 500–per ton slam våtvikt. Det skulle svara mot en kostnadsökning för va-kollektiven och hushållen på 300–. Svenskt Vatten gör vidare bedömningen att en utveckling mot oligopolliknande förhål- landen för monoförbränning, fosforåtervinning och pyrolys är sanno- lik och att det skulle kunna leda till än högre kostnader.3 Utredningens kravställning på fosforåtervinning har sökt en balans med tillräckligt omfattande återvinningskrav, utan att för den skull bli alltför styrande vad avser den tekniska utvecklingen. Förslaget om återvinningskrav omfattar minst hälften av fosforn i landets av- loppsströmmar.