sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Beslutsordningen har gått från en stark statlig central detaljstyrning, via en decentralisering inom staten, till en fri etableringsrätt för kommunala huvudmän och möjligheter för enskilda huvudmän och utbildningsanordnare att eta- blera sig efter en tillståndsprövning av staten. kan alla kommu- nala skolhuvudmän välja vilka gymnasieutbildningar de ska anordna i gymnasieskolan. De enskilda huvudmännens tillstånd avser ett visst gymnasieprogram på en viss skolenhet i en kommun, men hur många platser som ska erbjudas avgör huvudmannen. När den statliga kontrollen över kommunernas etableringsrätt helt upphörde fick det konsekvenser för gymnasieorganisationen som genomgick stora förändringar . Kort därefter ökade ungdomarnas möjligheter att välja skola och fler fristående skolor etablerade sig till följd av rätten till offentligt stöd vilket bidrog ytterligare till en differentierad gymnasieorganisation. Ökningen av andelen elever på fristående skolor tog fart framför allt men vissa kommuner påverkades tydligt . Det finns fler anordnare av gymnasieutbildning (skolhuvudmän) och fler skolor än . Utbildningarna finns på fler orter och program- men är också mer spridda. Den statliga styrningen av gymnasieorganisationen innebar i sig en samordning av utbudet av gymnasieutbildning. När den statliga regler- 6121 kap. 10 och 11 §§ skollagen. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning ingen av gymnasieorganisationen i princip avskaffades såg regeringen framför sig att den skulle ersättas av ett system med samverkans- avtal. Många kommuner samverkar i någon form. Men det finns ingen tvingande reglering om samverkan eller samordning. Det som sägs i skollagen är att kommunerna kan fullfölja sitt ansvar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning genom att erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anord- nas av en annan kommun eller ett landsting. Detta kan då göras enligt samverkansavtal med kommunen eller . Samverkan med eller mellan enskilda huvudmän berörs inte i skollagen. Det förefaller också i lägre grad förekomma samverkan med enskilda huvudmän. Med tanke på att mer än en fjärdedel av eleverna går i fristående skolor står alltså en stor del av gymnasieorganisationen utanför det system av samverkansavtal som regeringen såg framför sig 1983. Vad som ska styra besluten om utbud och på vilka grunder dimensioneringen ska avgöras har förskjutits över tid Vilka förhållanden som det enligt staten bör tas hänsyn till när gym- nasieskolans utbud planeras kan i stort sett betraktas som desamma . Då som strävades efter att beakta och balansera likvärdig tillgång till utbildning i olika regioner i landet, arbetsmarknadens behov, individernas önskemål och samhällets resur- ser. Men i samband med decentraliseringen av ansvaret för skolan skedde en tydlig tyngdpunktsförskjutning mot att ta hänsyn till elevernas önskemål. Det skrevs in i skollagen att elevernas val av program och grenar skulle vara vägledande för kom- munernas dimensionering av gymnasieutbildningarna. I propositio- nen skrev dock regeringen att kommunerna behövde göra en avväg- ning mellan elevernas sökandeintresse, arbetsmarknadens behov av utbildade och ett effektivt resursutnyttjande när de beslutade om vilka studievägar som skulle finnas och antalet platser på dem. Inte förrän i samband med införandet av Gy11 infördes skrivningar i skol- lagen som refererade till arbetsmarknadens behov. Det infördes då en syftesbestämmelse (15 kap. 2 § skollagen) som angav att utbildningen i gymnasieskolan ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och till högskolesektorn. Enligt 15 kap. 30 § skollagen som reglerar kommunens ansvar att erbjuda utbildning föreskrivs dock att vilka utbildningar som erbjuds Planering och dimensionering av gymnasial utbildning och antalet platser på dessa så långt det är möjligt ska anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål. Den statliga styrningen innebar en samordning av den gymnasie- skolans utbildningsutbud. När den statliga regleringen av gymnasie- organisationen skalades ner såg regeringen framför sig att den skulle ersättas av ett system med samverkansavtal. De flesta kommuner samverkar också i någon form, men det finns ingen tvingande reglering om samverkan eller samordning. Det som sägs i skollagen är att kommunerna kan fullfölja sitt ansvar för att ungdomarna i kom- munen erbjuds gymnasieutbildning genom att erbjuda utbildning som den själv anordnar eller, via samverkansavtal, utbildning som anordnas av en annan kommun eller en region. Detta kan då göras enligt samverkansavtal med kommunen eller regionen. Samverkan med eller mellan enskilda huvudmän berörs inte i skollagen. Efter- som närmare fjärdedel av eleverna går i fristående skolor står en stor del av gymnasieorganisationen utanför det system av sam- verkansavtal som regeringen såg framför sig 1983. Det var naturligtvis svårt att förutse hur gymnasieorganisationen och skolmarknaden skulle utvecklas när ansvaret för planering och dimensionering decentraliserades i början av 1990-talet.62 Dessutom har många andra systemförändringar ägt rum som handlar om orga- nisation, finansiering och valfrihet. Alla program har blivit treåriga, i stort sett alla elever börjar i gymnasieskolan, programstrukturen har ändrats och behörighetskrav har införts och höjts. Vuxenutbildningen har fått en ökad betydelse för möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden. Svårare förutsättningar för planering av gymnasieutbudet Den ökade mångfalden av utbildningsanordnare, tonvikten på ele- vernas önskemål i kombination med elevernas stora möjligheter att välja utbildningsanordnare och skola har inneburit radikalt förändrade planeringsförutsättningar. Huvudmännen måste fatta sina beslut om sitt gymnasieutbud under stor osäkerhet. Utan överblick eller kontroll över det totala utbudet är det svårt för en huvudman att 1990/91:18 skrev regeringen att den räknade med att det skulle finnas ett behov av fristående skolor även fortsättningsvis men att behovet skulle vara begränsad då de kom- munala skolorna skulle kunna möta behovet av annan pedagogik eller organisation. Avsnittet handlade dock främst om . Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Villkoren ser också olika ut då kommunerna har ett ansvar att erbjuda alla elever en gymnasieutbildning på ett all- sidigt urval av studievägar, ett ansvar som de enskilda huvudmännen inte har. har också elevantalet varierat vilket ytterligare försvårat de kommunala huvudmännen planeringsförut- sättningar. När ansvaret för planering och dimensionering decentraliserades i samband med den genomgripande decentraliseringen av ansvaret för skolverksamheten 1991 förutsåg regeringen inte hur gymnasie- organisationen och skolmarknaden skulle utvecklas. På flera områden har staten återgått till en starkare styrning (genom riktade statsbidrag till t.ex. lärarsatsningar, regelstyrning och kunskapsstyrning). Men när det gäller planering och dimensionering förefaller inte staten ha ökat sin styrning. föreslog 2017 en utredning om planering, dimensionering och lokalisering av gymnasieskolan Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med uppdraget att lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan (dir. 2015:35). Kommittén antog namnet skolkommission och överlämnade ett betänkande till regeringen 2017.63 Kommissionen ansåg att det är nödvändigt med ett starkare nationellt ansvar för gym- nasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering i ett regio- nalt perspektiv. Enligt kommissionen är frågan om planering och dimensionering av program och skolor är central för resursutnytt- jandet i gymnasieskolan. Kommissionen föreslog att regeringen borde uppdra åt en utredning att ta fram en regionalt baserad modell för finansiering och styrning av gymnasieskolan, med utgångspunkt från ett starkare nationellt ansvar. 63SOU 2017:35 Samling för skolan Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Rättighetslagstiftningen är central i styrningen av utbudet i komvux När det gäller planeringsförutsättningarna för komvux har rättig- hetslagstiftningen successivt utökats, vilket har påverkat kommunernas förutsättningar att planera utbudet. Rätt till utbild- ning stödjer en likvärdig och lika tillgång till utbildning och omfattar flera delar av vuxenutbildningen, däribland komvux på grund- läggande nivå, på gymnasial nivå för behörighet till högre utbildning, som svenska för invandrare (sfi) och särvux på grundläggande nivå. Någon rätt till yrkesutbildning inom komvux i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet föreligger dock inte. Det har däremot varit en ökande trend med statliga satsningar på yrkesutbildning. Resurser har också i allt större omfattning flyttats över från arbetsmarknads- politiken till skolväsendet för vuxna. 4.2Dagens styrmodell och regelverk som påverkar planering och dimensionering 4.2.1Staten anger vad, huvudmännen avgör hur På en grundläggande nivå har ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och professionen varit densamma sedan början av 1990- talet. Grunderna för kommunernas utbildningserbjudande bestäms på nationell nivå av i lag. Detta innebär att riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för utbildningens inne- håll, resultat och utveckling. Det kan förenklat uttryckas som att staten anger vad som ska erbjudas och uppnås. Styrmodellen, som anger ramarna för kommunernas planering, bygger på ett par övergripande principer. Den första principen är en tydlig ansvarsfördelning mellan nationell nivå, huvudmannanivå och professionell nivå (rektorer och lärare). Enligt denna ansvarsför- delning reglerar staten utbildningens struktur, innehåll samt vad som ska uppnås och eftersträvas. Staten anger också mål och riktlinjer för skolans verksamhet som ska garantera att utbildningen i landet är lik- värdig och av hög kvalitet. Huvudmännen genomför den statliga utbildningspolitiken genom ansvaret att utbildningen erbjuds, tillgängliggörs och genomförs i en- lighet med bestämmelserna i skollagen, förordningar och föreskrifter Planering och dimensionering av gymnasial utbildning som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbild- ningen som finns i andra författningar. Skolhuvudmännen är skyl- diga att till skolmyndigheterna lämna uppgifter om skolan och delta i utvärderingen av verksamheterna. Myndigheternas arbete med uppföljning och utvärdering syftar till att öka kunskapen om hur utbildningen och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Skolmyndigheterna ansvarar för att sammanställa och rapportera resultatet av den natio- nella utvärderingen och uppföljningen till regeringen. Skolhuvudmännen har i övrigt stor frihet att bestämma hur verk- samheten ska organiseras och ansvarar för att skolan får de resurser och övriga förutsättningar som behövs för att uppfylla de nationella målen. Det är kommunens högsta ledningsorgan som an- svarar för att skolverksamheten bedrivs enligt skollagen och kom- munallagen (2017:725) och därmed ansvarar för att eleverna i de kom- munala skolorna uppnår de nationella målen och kravnivåerna. Det innebär att det är kommunfullmäktige som är mottagare av statens uppdrag. Kommunfullmäktige ska enligt kommunallagen och skol- lagen utse en eller flera nämnder för att fullgöra skoluppdraget.64 Professionen bedriver undervisningen genom att tolka och förverk- liga det som står i styrdokumenten. Den andra principen för dagens styrmodell – som ska garantera att detta efterlevs och fungerar – är mål- och resultatstyrning med krav på löpande uppföljning och utvärdering. Enligt 26 kap. 3 och 19 §§ skollagen har Skolinspektionen tillsyn över gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen och har dessutom ansvar för att granska kvaliteten. har ansvar för nationell uppfölj- ning och utvärdering av skolväsendet enligt 26 kap. 24 § samma lag. När det gäller frågor om planering och dimensionering i gymna- sieskolan är styrmodellen inte så tydlig. Det vill säga vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa respektive utbildningar är mycket en fråga om huvudmännens beslut. Det som föreskrivs på nationell nivå är vilka program och inriktningar som ska finnas. De enskilda huvudmännen ansöker om godkännande för att bedriva en viss utbildning och kommunerna är skyldiga att erbjuda ett allsidigt urval av de nationella programmen och inriktningarna. Kommunen ska så långt det är möjligt anpassa vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa med hänsyn till ungdomarnas önskemål. 64Skolverket (2011), Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning kan också konstateras att mål- och resultatstyrningen, med dess stat- liga uppföljning och kontroll, huvudsakligen gäller genomförandet av utbildningen för en god måluppfyllelse för eleverna, även om frågan om allsidigt urval också ingår. I bilaga 1 till skollagen anges vilka de nationella programmen är och i gymnasieförordningen (2010:2039) anges i bilaga 1 vilka de natio- nella inriktningarna på programmen är. utarbetar det inne- håll som de respektive utbildningarna ska ha i läroplaner och kurs- och ämnesplaner. Regeringen meddelar föreskrifter om läroplaner för gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och vuxenutbildningen. Reger- ingen och meddelar föreskrifter om ämnesplaner och kurs- planer. Genom bestämmelser i skollagen och skolformsförordning- arna anger staten också mål och riktlinjer för skolans verksamhet som syftar till att utbildningen i landet är likvärdig och av hög kvalitet. Som utredningen sett i avsnitt 4.1 har ansvaret för gymnasieskolan alltid varit delat mellan staten och kommunerna men decentraliser- ingen gav större utrymme för kommunerna att utforma verksamheten. Kommunernas frihet är avgränsad till att agera inom de bestämmelser som beslutats av riksdag och regering. …men lokalt friutrymme När det gäller planering och dimensionering, dvs. vad som ska er- bjudas och hur mycket, är det lokala friutrymmet större, än när det gäller själva styrningen av undervisningen. Enligt 16 kap. 42 skol- lagen är hemkommunen skyldig att erbjuda alla behöriga ungdomar i kommunen utbildning på nationella program. Erbjudandet ska om- fatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inrikt- ningar. När det gäller introduktionsprogrammen är hemkommunen, enligt 17 kap. 16 § skollagen skyldig att erbjuda alla behöriga ung- domar i hemkommunen programinriktat val, yrkesintroduktion, indi- viduellt alternativ och språkintroduktion. Erbjudandet om program- inriktat val ska avse utbildningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de nationella program som kommunen anordnar eller erbjuder genom samverkansavtal. När det gäller komvux och särvux så är det Planering och dimensionering av gymnasial utbildning huvudmannen som beslutar om vilka nationella kurser som ska er- bjudas och hur stor volym eller antal platser dessa kurser ska omfatta. Rektorn beslutar i sin tur om vilka orienteringskurser och individuella kurser som ska ges. Det innebär att det finns en stor flexibilitet och ett stort friutrymme att lokalt besluta om vad som erbjuds inom vuxenutbildningen. När det gäller gymnasieskolan har huvudmännen ett friutrymme genom möjligheterna till programfördjupning. Skol- verket meddelar föreskrifter om vilka kurser som får erbjudas som programfördjupning inom respektive program, men det är huvud- mannen som beslutar vilka av dessa kurser som ska erbjudas (4 kap. 5 och 6 §§ gymnasieförordningen). För yrkesprogrammen finns det yrkesutgångar som är en kombination av kurser inom yrkesprogram- mens programfördjupning som leder till en viss yrkeskompetens. Variationer i den kommunala utförarrollen De kommunala skolhuvudmännen har utförarrollen och bestämmer hur organisationen ska utformas för att uppnå målen. De bestämmer också vilket utbud man ska erbjuda inom den nationella program- strukturen för gymnasieskolan samt utbudet inom vuxenutbildningen. Skolan formas och påverkas även av regionala och kommunala villkor där det i hög grad är demografiska faktorer, strukturella förutsätt- ningar och politiska realiteter som påverkar prioriteringarna. Sam- mantaget innebär detta lokala och regionala variationer i prioriter- ingarna för skolan och formerna för utförandet. Det kommunala friutrymmet för den gymnasiala utbildningen har följaktligen inneburit stora skillnader såväl mellan kommuner som mellan olika huvudmän i samma kommun65. På grund av skilda vill- kor och olika geografiska förutsättningar ser det olika ut vad gäller förutsättningar för relationer och samarbeten på skolområdet. En regions eller kommuns specifika geografiska, demografiska och poli- tiska karaktär påverkar exempelvis expansionen av fristående skolor, utbildningsföretags etablering i regionen, kommunala skolors upp- delning i skolenheter, utbud av program, inriktningar och profil- utbildningar. 65Skolverket (2011), Skolmarknadens geografi. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning 4.2.2Regleringen som styr huvudmännens planering och dimensionering av gymnasial utbildning Gymnasial utbildning för unga Enligt 2 kap. 2, 3 och 5 §§ skollagen får kommuner, regioner och enskilda vara huvudmän för gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. En enskild får efter ansökan godkännas som huvudmän om denne har insikt i och ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följ- der på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska be- drivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet. Hemkommunen ska lämna bi- drag för de elever som kommunen var skyldig att erbjuda utbildning (16 kap. 52 § skollagen). När Skolinspektionen prövar ansökningar om godkännande beak- tas bl.a. om den utbildning som man ansöker om har förutsättningar att attrahera ett tillräckligt elevunderlag. Det ska då ha gjorts en kartläggning av intresset för ett visst program och inriktning som visar att huvudmannen kommer att täcka en lokal efterfrågan av den aktuella utbildningen. När det gäller etablering av yrkesprogram ska det presenteras en bedömning av tillgången på arbetsförlagt lärande. I huvudmannaskapet ingår att ansvara för att utbildningen genom- förs enligt skollagen och andra författningar samma lag (2 kap. 8 § samma lag). I skollagen anges bl.a. att huvudmannen har skyldig- heter när det gäller att anställa personal och kompetensutveckling, arbetet mot kränkande behandling och ansvarar för antagningen till sina utbildningar. Under rubriken kvalitetsarbete anges att varje huvudman inom skolväsendet på huvudmannanivå ska syste- matiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 § skollagen). Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Huvudmännens utbud av utbildning Utöver huvudmannaskapet för de kommunala gymnasieskolorna har kommunen ansvar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasie- utbildning av god kvalitet enligt 15 kap. 30 § skollagen. Kommunen ansvarar också för att alla ungdomar i kommunen som tillhör gym- nasiesärskolans målgrupp erbjuds utbildning av god kvalitet i gym- nasiesärskolan (18 kap. 27 § skollagen). Kommunen kan erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller en region enligt samverkansavtal med kom- munen eller regionen. Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål. Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program. Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar (16 kap. 42 § skollagen). Av 17 kap. 16 § skollagen fram- går att kommunen också är skyldig att erbjuda ungdomar i hemkom- munen introduktionsprogrammen programinriktat val, yrkesintro- duktion, individuellt alternativ och språkintroduktion. Erbjudandet om programinriktat val ska avse utbildningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de nationella program som kommunen anordnar eller erbjuder genom samverkansavtal (17 kap. 16 § skollagen). Enligt 17 kap. 28 § skollagen får en fristående gymnasieskola som anordnar ett nationellt program anordna programinriktat val som är inriktat mot det nationella programmet, individuellt alternativ och språk- introduktion. En fristående gymnasieskola som anordnar ett yrkes- program får anordna yrkesintroduktion. När det gäller gymnasie- särskolan ska kommunen sträva efter att erbjuda ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar (19 kap. 34 § skol- lagen). Kommunens erbjudande omfattar inte den utbildning som erbjuds hos enskilda huvudmän. Däremot ska kommunen informera om utbildningar i fristående gymnasieskolor i kommunen enligt 29 kap. 19 § skollagen. Fristående gymnasieskolor får anordna den utbildning huvud- mannen har godkännande för. Om en enskild huvudman önskar starta en ny utbildning behöver de ansöka om ett nytt godkännande. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Elevers möjligheter att söka Enligt 15 kap. 5 § skollagen är gymnasieskolan som huvudregel öppen endast för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbildning och som påbörjar sin gymnasieutbildning till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller . I skollagen och gym- nasieförordningen anges vilka ämnen från en sökande ska ha godkända betyg i för att vara behörig att söka till gymnasie- skolan. Enligt 16 kap. 43 § ska kommunen i första hand ta emot be- höriga som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkans- området för utbildningen. Enligt 16 kap. 47 § skollagen får andra behöriga sökande än de som ska tas emot i första hand tas emot i andra hand till platser som återstår sedan alla de som ska tas emot i första hand har antagits till utbildningen. Det innebär att ungdomar har möjlighet att söka utbildning utanför hemkommunen även om motsvarande utbildning finns där. Detta brukar kallas frisökning. De gymnasieskolor som har enskilda huvudmän är riksrekryterande. Det innebär att de ska ta emot alla ungdomar som har rätt till den sökta utbildningen (16 kap. 33 § skollagen). Hur urvalet av sökande ska göras om antalet platser är färre än antalet sökande som ska tas emot i första respektive andra hand regleras 7 kap. gymnasieförordningen. Som huvudregel görs antagningen med betygen som grund. Enligt 16 kap. 45 § skollagen får för nationella pro- gram besluta att det till en viss utbildning i första hand ska tas emot sökande från hela landet (riksrekrytering) även när det gäller offent- liga huvudmän. De närmare förutsättningarna för riksrekrytering finns i gymnasieförordningen. I skollagen framgår att kommunerna ska tillhandahålla vuxenutbildning (komvux) på grundläggande nivå, gymnasial nivå och som svenska för invandrare (sfi). Utbildning på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i gymnasieskolan ska ge.66 Behörighet att delta i komvux på gymnasial nivå gäller det år eleven fyller , om han eller hon är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som utbildningen 6620 kap. 3 och 4 §§ skollagen. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning syftar till att ge, har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor.