sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Flera av de föreslagna åtgärderna finns med inom den stödberättigande delen av jordbruket. I samband med framtagandet av det nya landsbygdsprogrammet behöver dock ersättningen för dessa åtgärder ses över som ersättning för åtgärder som inte ingår utvecklas. Stödformer för åtgärder som inte naturligt hamnar inom landsbygdsprogrammet eller inte är tillräckliga bör också utvecklas. Regeringen bör därför lägga uppdrag på flera myndigheter att bidra med kunskap och vidareutveckling av arbetet inom sina respektive områden. En viktig del när det gäller kompletterande åtgärder i allmänhet och kompletterande åtgärder i LULUCF-sektorn i synnerhet är att utveckla systemen för rapportering och uppföljning för att möj- liggöra utvärdering av effekten av föreslagna åtgärder och styrmedel. Ett sådant system bör vara ett komplement till redan befintliga system för redovisning av växthusgasutsläpp till EU och FN:s klimatkon- vention. Höga kvalitetskrav på bidraget från LULUCF-sektorn Ökade upptag eller minskade utsläpp från kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn ska beräknas och redovisas enligt Europa- parlamentets och rådets förordning 2018/841 (LULUCF-förord- ningen). Kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn bör få tillgodo- räknas mot de nationella klimatmålen som den additionella effekten av varje enskild här föreslagen åtgärd, jämfört med om åtgärden inte hade genomförts, förutsatt att den additionella effekten på upptag och utsläpp kan uppskattas på ett trovärdigt sätt. Denna restriktion innebär att endast effekten av kompletterande åtgärder tillgodoräk- nas mot det nationella målet och inte hela den möjliga bokförings- effekten enligt . Detta är i linje med Miljömålsberedningens (SOU 2016:47) intentioner att möjliggöra bidrag från ökad kolsänka beräknad enligt internationellt godkända regler, dvs. att bara effekten av ytterligare åtgärder inom området får tillgodoräknas. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Det är dock inte rimligt att redovisar ett eventuellt under- skott inom EU som bidrag från kompletterande åtgärder används för att nå de nationella målen. Eventuellt underskott från de delar av sektorn som inte berörs av de kompletterande åtgärderna måste först balanseras. Bidraget från kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn kan alltså komma att begränsas av LULUCF-för- ordningens krav om att LULUCF-sektorn inte ska ha några netto- utsläpp. För att uppfylla målsättningen i LULUCF-förordningen räknas alla bokförda flöden i respektive aktivitet med, både förändringar som beror på de kompletterande åtgärder som föreslås här och för- ändringar som sker av andra anledningar. Bidraget från de föreslagna kompletterande åtgärderna i LULUCF- sektorn påverkas alltså av utfallet för hela LULUCF-sektorn gent- emot LULUCF-förordningens mål som gäller perioden –2030. Samma förhållningssätt bör gälla relativt de even- tuella regler som kommer gälla inom EU då. I vissa fall kan det vara svårt att skilja effekten av föreslagna åtgärder från andra faktorer som också påverkar utsläppsutveck- lingen. Det gäller framför allt åtgärder som i viss utsträckning redan tillämpas. En lösning kan då vara att räkna den additionella effekten relativt utsläpp eller upptag det år som åtgärden infördes. I vissa fall kan förändringar av kolsänkan som kommit till stånd av andra an- ledningar än utredningens förslag då inkluderas. Med beaktande av de föreslagna åtgärdernas ofta låga nyttjandegrad , och de goda möjligheterna till transparent uppföljning, är utredningens bedöm- ning att bidraget till ökad kolsänka eller minskade utsläpp som beror på annat än utredningens föreslagna styrmedel är litet och inte minskar åtgärdernas betydelse för kolbalansen. Följande åtgärder bör vidtas: Skapa förutsättningar för finansiering av klimatåtgärder •Sverige bör fortsatt verka för att klimatåtgärder som ökar kol- inlagringen och minskar växthusgasutsläppen även är möjliga att stödja och ges större vikt inom ramen för EU:s gemen- samma jordbrukspolitik. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Ta fram rådgivning och stöd för föreslagna kompletterande åtgärder •Jordbruksverket bör få i uppdrag att utveckla och intensifiera befintlig rådgivning, inklusive vilka stöd som kan sökas, för att få till stånd ytterligare åtgärder som leder till ökad kolinlagring på befintlig jordbruksmark och jordbruksmark som inte längre an- vänds för livsmedels- och foderproduktion. För detta föreslås tillföras motsvarande 2021–2030. •Jordbruksverket bör få i uppdrag att se över och undersöka möj- lig utformning av både befintliga och nya åtgärder för att gynna kolinlagring på jordbruksmark inom landsbygdsprogrammet. Uppdraget bör även innefatta en översyn av ersättningsnivåerna. Åtgärder som ökar möjligheten att nå flera miljömål och som stärker fler värden i jordbrukslandskapet bör prioriteras. •Jordbruksverket bör, i samråd med länsstyrelserna och Natur- vårdsverket, få i uppdrag att utforma kriterier för vilken mark som är lämplig för agroforestry och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärden utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i livsmedelsstrategin försämras. •Skogsstyrelsen bör, i samråd med , länsstyrel- serna och , få i uppdrag att utforma kriterier för vilken tidigare jordbruksmark som är lämplig för beskogning och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärderna utan att förutsätt- ningarna för att nå andra miljömål och målen i Livsmedelsstra- tegin försämras. •Skogsstyrelsen och länsstyrelserna bör, i samråd med Jordbruks- verket och , få i uppdrag att utveckla kriterier för att bedöma lämplighet för och prioritering av olika typer av återvätningsprojekt. Detta är i linje med det förslag om återvät- ning av dränerad torvmark som lades i den fördjupade utvärder- ingen av miljömålen 2019. Inriktningen bör vara att ta fram under- lag för identifiering av lämplig mark för återvätning för att styra åtgärderna till den mark som ger mest klimatnytta och mest nytta för andra mål, t.ex. biologisk mångfald, till lägst kostnad samt att berörda markägare erbjuds gratis rådgivning och ersättning för genomförande, underhåll om det krävs och förlorat markvärde. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Det stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som finns inom landsbygdsprogrammet och inom våtmarkssatsningen bör kompletteras med i genomsnitt . Ersätt- ningarna bör placeras inom ramen för redan befintliga eller plane- rade åtgärder samt administrativa system. •Skogsstyrelsen bör få i uppdrag att se över möjliga stödformer, inklusive storleken på ersättningen, för beskogning, dvs. planter- ing av träd på jordbruksmark som tagits ur bruk, och för optime- rad skötsel av självsådd skog på tidigare jordbruksmark. Satsa på forskning och utveckling för att öka åtgärders kostnadseffektivitet •En satsning på FoU om återvätningens effekter på växthusgas- emissionerna bör göras där bör tilldelas totalt 9 mil- joner kronor 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar. •Forskning behövs om hur olika klimatinducerade skador på skog ska kunna begränsas. En satsning på forskning och utveckling (FoU) om hur skogsskador kan begränsas bör göras där Skogs- styrelsen bör tilldelas totalt för åren 2021–2023 att fördela genom riktade utlysningar. •Naturvårdsverket bör, i samråd med , Skogs- styrelsen och länsstyrelserna, få i uppdrag att se över hur effekten på växthusgasbalansen av exploatering av mark ska beräknas och ta fram förslag på hur den kan begränsas. Andra åtgärder för att stärka och bevara kolsänkan •Skogsutredningen (M 2019:02) ska enligt direktiven föreslå de åtgärder som behövs för att kunna uppfylla internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Förslagen ska be- akta befintligt kunskapsunderlag och behovsanalyser om skydd av skog och ökande efterfrågan på skogsråvara. När behovet av åtgärder för bevarande av biologisk mångfald fastställts bör de åtgärder som också bidrar till ökad kolsänka komma till stånd . Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser •Skogsstyrelsen bör få ett stärkt anslag för rådgivningsverksamhet om hållbara tillväxthöjande åtgärder, åtgärder för ökad naturhän- syn på produktiv skogsmark samt skadeförebyggande och klimat- anpassande åtgärder med syfte att säkra kolsänkan och virkes- produktionen. För detta föreslås en speciellt riktad budget på 2021–2030. •I budgeten tillför regeringen medel 2020–2022 för hantering av skogsskador och för stöd till arbetet med att bekämpa angrepp av granbarkborre. bör även efter 2022 få en förstärkning med medel för att övervaka och bekämpa befintliga och nya skadegörare. Avskiljning och lagring av biogen koldioxid (bio-CCS) har goda förutsättningar för bio-CCS. Det finns ett sjuttiotal anläggningar i vars utsläpp av enbart biogen kol- dioxid överstiger . De sammanlagda utsläppen av biogen koldioxid från dessa överstiger . De största biogena punktutsläppskällorna och de största sammanlagda biogena koldi- oxidutsläppen finns inom massa- och pappersindustrin. El- och fjärr- värmeproduktion inklusive avfallsförbränning står också för bety- dande punktutsläpp av biogen koldioxid. Utsläppen från dessa båda branscher härrör främst från förbränning av restprodukter från skogs- bruket och massatillverkning samt biogent avfall. Det finns även ett fåtal industrianläggningar utanför massa- och pappersindustrin med stora utsläpp av biogen koldioxid. Den realiserbara potentialen för bio-CCS i uppgår till biogen koldioxid i ett 2045-perspektiv. Bio-CCS har goda förutsättningar att bli en kostnadseffektiv åtgärd för att nå det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp . Avskiljning av biogen koldioxid bör kunna genomföras till en kostnad av 400 till per ton på anläggningar med gynn- samma förutsättningar för bio-CCS, främst inom massa- och pap- persindustri och kraftvärmeproduktion. Kostnaden för transport av koldioxid från svenska anläggningar till en lagringsplats uppskattas till per ton. Lagring och övervakning av Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser lagringsplatsen bör kunna ske till en kostnad av 100 till per ton koldioxid. Ur ett geologiskt perspektiv finns det lagringsutrymme för kol- dioxid från svensk CCS inklusive bio-CCS för överskådlig framtid, i eller i närområdet. Koldioxidlagring i eller annat Nordsjöland är i teknisk och ekonomisk mening ett fullt realistiskt alternativ för svenska CCS-projekt. Det finns sannolikt en betydande potential för koldioxidlagring i men kunskapen om möjliga inhemska lagringsplatser är brist- fällig. Att utveckla en lagringsplats för koldioxid i skulle bl.a. av den orsaken ta mycket . För att lagring av koldioxid i ska vara ett alternativ behöver kunskapen om hur en lagringsplats kan identifieras öka. bör dock inte prioritera att uppföra ett lager på svenskt territorium. För att bio-CCS ska kunna genomföras vid svenska utsläppskällor i närtid krävs lagring av koldioxid utanför gränser. Förut- sättningar behöver därför skapas för koldioxidlagring utomlands. De legala hinder som finns för gränsöverskridande transport och lagring av koldioxid behöver undanröjas. Svenska myndigheter bör också tillsammans med myndigheter i möjliga lagringsländer under- söka behovet av bilaterala avtal och vad dessa borde omfatta för att underlätta transport till och lagring i annat land. För transport av koldioxid till en lagringsplats är fartygsbaserad transport det enda realistiska alternativet vid CCS inklusive bio- CCS i för överskådlig framtid. Avståndet till en tänkbar lag- ringsplats påverkar kostnadsbilden men inte på ett avgörande sätt; så länge en anläggning är lokaliserad utmed den svenska kusten eller vid och kan anläggningen vara en kandidat för inklusive bio-CCS. Staten bör dock avstå från att i egen regi genomföra en satsning på transportinfrastruktur för koldioxid. Svensk bio-CCS bedöms medföra små konsekvenser för den bio- logiska mångfalden vid de kvantiteter som är relevanta för att nå nettonollmålet, även om uttaget av biomassa ökar något jämfört med dagens situation. Vid framtagandet av styrmedel för bio-CCS på europeisk nivå behöver det säkerställas att inga incitament ges för bio-CCS som riskerar att leda till markanvändning som inte är håll- bar. Det är viktigt att inte skapa hinder för hållbar bio- massaanvändning. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Även om erfarenheterna av CCS inklusive bio-CCS i praktiken är begränsade är kunskapsläget relativt gott vilket gör att CCS in- klusive bio-CCS kan genomföras i utan att resultat från på- gående eller planerade forskningsinsatser behöver inväntas. För att ytterligare förbättra kunskapsläget kan forskning riktas mot system- frågor kopplade till CCS inklusive bio-CCS – t.ex. styrmedel, accep- tans, värdekedjeintegrering samt konsekvenser för biomassaanvänd- ningen och energisystemet vid en omfattande tillämpning av CCS inklusive bio-CCS i . Grundforskning och tillämpad forsk- ning i samarbete med svensk industri för att sänka kostnaden och minska energiintensiteten för CCS inklusive bio-CCS är också av stor vikt. Det saknas såväl nationella som EU-gemensamma ekono- miska incitament för fullskalig bio-CCS. En incitamentsstruktur behöver införas som främjar teknikutveckling och demonstrations- verksamhet som den skapar långsiktiga ekonomiska förut- sättningar för fullskaliga projekt inom bio-CCS. Styrning för att utveckla komplicerade och kapitalintensiva värdekedjor som bio- CCS behöver vara uthållig, förutsägbar och långsiktig. Bio-CCS resulterar i ett nettoupptag av koldioxid ur atmosfären, vilket är en nytta som kan tillskrivas ett ekonomiskt värde för sam- hället i stort men det resulterar inte i någon nytta specifikt för den verksamhetsutövare som tillämpar bio-CCS. Utsläpp av fossil kol- dioxid orsakar däremot en skada för samhället men är en oönskad bieffekt av produktion som är en nytta för verksamhetsutövaren. När styrmedel för bio-CCS utformas behöver hänsyn tas till den stora principiella skillnaden mellan de två fallen. Medan det är rimligt att en utsläppare betalar för de skador utsläppen åstadkommer är det rimligt att den som skapar negativa utsläpp genom bio-CCS får betalt för den nytta som genereras. Parallellt med att utvecklar nationella styrmedel för intro- duktion av bio-CCS behöver verka för att EU-gemensamma styrmedel kommer på plats. behöver vara lyhört gentemot andra medlemsstater och Europeiska kommissionen samt agera pragmatiskt och strategiskt utifrån svenska intressen när det gäller hur styrmedel utformas på EU-nivå. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Ingen myndighet är utpekad som övergripande ansvarig för CCS-frågor. Ingen myndighet har heller ett utpekat ansvar att sam- ordna myndigheternas arbete med CCS inklusive bio-CCS. Detta är en brist som bör åtgärdas. Eftersom CCS inklusive bio-CCS är en teknikkedja som ännu inte är etablerad eller väl känd i är det också viktigt att stärka förutsättningarna för effektiv informations- delning mellan myndigheter, privata aktörer, akademi och samhälle. Följande åtgärder bör vidtas: Skapa förutsättningar för transport och lagring av koldioxid •Sverige bör driva frågan om att alla transporter av koldioxid för lagring ska ingå i EU:s utsläppshandelssystem. bör ansöka om att få föra in (s.k. opt-in) alla transporter av koldioxid för lagring i utsläppshandelssystemet för egen del. Syste- met bör vidare innehålla en godkänd metod att övervaka koldi- oxiden under transporten och en möjlighet att med massbalans- metod särskilja biogen och fossil koldioxid vid transport och lagring utan att allt betraktas som fossil koldioxid. •Sverige bör ratificera den ändring av Londonprotokollet som inne- bär att transport av koldioxid för geologisk lagring hos annan part till protokollet under vissa förutsättningar undantas från det exportförbud som protokollet föreskriver. bör agera för att påskynda andra parters ratificering av ändringen så att den kan träda i kraft. När har ingått ett bilateralt avtal om transport och lagring i ett annat land bör vidta de åtgärder som krävs så att ändringen av Londonprotokollet kan tillämpas provisoriskt till dess den träder i kraft. •Sverige bör ta initiativ till att parterna till Helsingforskonven- tionen ändrar konventionen eller antar en resolution om tolkning av konventionen som innebär att geologisk lagring i havsbotten tillåts, så att CCS-direktivet blir förenligt med konventionen. •Sverige bör verka för att beslutet om det s.k. moratoriet om geo- som fattades på konventionen för biologisk mång- falds tionde partsmöte i ändras så att inte bio-CCS och annan icke-fossil CCS omfattas av moratoriet. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser •Sverige bör föreslå att ett tillägg görs till definitionerna av trans- port av koldioxid i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd för- förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (gruppundantagsförordningen) och i riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd och energi så att statligt stöd även kan ges för andra transporter av koldioxid för lagring än genom rörledningar. Vidare bör föreslå att möjligheterna att ge statsstöd enligt gruppundantagsförordningen och riktlinjerna för statligt stöd till avskiljning och lagring av koldioxid förlängs. •Sveriges geologiska undersökning (SGU) bör få i uppdrag att identifiera vad ett beslutsunderlag om en svensk lagringsplats för koldioxid behöver innehålla och hur ett sådant skulle kunna tas fram. I uppdraget ingår att redovisa vilka undersökningar, data- mängder och modelleringar som krävs samt att uppskatta vad insatserna innebär i form av resurser och tid. •Energimyndigheten bör få i uppdrag att tillsammans med norska myndigheter precisera vad ett bilateralt mellanstatligt avtal om transport till och lagring av koldioxid i bör innehålla, inklu- sive vad som behövs för att uppfylla kraven enligt Londonproto- kollet för export av koldioxid. bör genomföra uppdraget i samråd med och samt i dialog med näringslivet. I uppdraget bör även ingå att utröna om intresse finns i och för att genomföra mot- svarande analys tillsammans med nämnda svenska myndigheter. Fortsätt stödja teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS •Investeringsstödet för minusutsläpp bör fortsätta att främja tek- nikutveckling och demonstration inom bio-CCS. Riktat stöd för teknikutveckling och demonstration inom bio-CCS behöver sannolikt finnas kvar i någon form fram till åtminstone 2030, även om de insatser som behöver stöd kan komma att ändra karaktär fram tills dess. Anslagets framtida storlek bör bestämmas med hänsyn till erfarenheterna från genomförda utlysningar och in- satser. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Tillämpa omvänd auktionering för att stödja fullskalig bio-CCS •Energimyndigheten bör få i uppgift att anordna s.k. omvända auktioner av negativa koldioxidutsläpp genom bio-CCS för att stödja fullskalig bio-CCS. •De omvända auktionerna ska resultera i differentierade garanti- priser för lagrad biogen koldioxid för de aktörer som vinner auktio- nerna (normalt de lägsta buden). Den ersättning som utbetalas bör vara mellanskillnaden mellan överenskommet garantipris och värdet av eventuella EU-stöd och nationella stöd för att främja bio- CCS som en aktör erhåller. För att få medel utbetalda bör det ställas krav på att projektägaren ansökt om relevanta stöd från EU. •Utbetalningar bör delvis kunna ske i förskott, vilket kan ses som en form av investeringsstöd. Upphandlingarna bör vara begrän- sade i termer av maximal totalkostnad och maximal kostnad per ton geologiskt lagrad koldioxid. Bindningstiden bör vara 10–för att möjliggöra långsiktig planering för inblandade parter. •Den totala mängden lagrad biogen koldioxid som upphandlas genom omvända auktioner bör i ett första skede begränsas till maxi- malt (uppskattningsvis 3–5 anläggningar). När bio-CCS nått denna kvantitet och mognadsgrad i bör er- farenheterna med omvänd auktionering utvärderas, som en del av en översyn av formerna för den fortsatta styrningen av bio-CCS. Övrig styrning av bio-CCS •På sikt kan de ekonomiska styrmedel som föreslås ovan öppnas upp även för andra tekniker för negativa växthusgasutsläpp som innebär permanent lagring i syfte att öka förutsättningarna för kost- nadseffektivitet i styrningen. Ingen sådan annan teknik bedöms dock vara tillräckligt mogen och ha potential i . •Nuvarande regler för beskattning innebär att det ofta är fördel- aktigt att använda ånga i stället för el för avskiljning av koldioxid. Detta kan leda till att anläggningar med egen elproduktion som tillämpar CCS/bio-CCS byter till ångturbiner med lägre maximal eleffekt än , vilket bl.a. kan leda till försämrad effektbalans under kalla vinterdagar. Regeringen bör se över om det finns anled- Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser ning och möjlighet att skattebefria egenproducerad el som används för avskiljning av koldioxid, eller att vidta annan åtgärd för att minska risken för en försämrad effektbalans till följd av turbinbyten. •Koldioxidlagring som bidrar till ökad utvinning av olja eller natur- gas genom s.k. enhanced hydrocarbon recovery () bör inte kunna räknas som en kompletterande åtgärd för att nå de svenska klimatmålen, oavsett koldioxidens ursprung. Endast projekt inom CCS inklusive bio-CCS där koldioxidlagringen sker permanent och utan att bidra till bör kunna ta del av statligt stöd. Verka för styrmedel för att främja bio-CCS på EU-nivå •Sverige bör verka för att EU utvecklar ett gemensamt långsiktigt styrmedel för att främja bio-CCS. Ett separat teknikneutralt styrmedel med EU-gemensam finansiering för att åstadkomma permanenta negativa utsläpp av växthusgaser kan vara den mest framkomliga vägen i närtid, eftersom alternativet inte kräver om- förhandling av EU:s huvudsakliga rättsakter på klimatområdet. Ett annat alternativ är att förändra EU:s utsläppshandelssystem så att bio-CCS ger upphov till utsläppskrediter som får användas inom ramen för utsläppshandelssystemet. Det är dock inte önsk- värt att detta leder till att omställningstrycket inom utsläppshandels- systemet minskar. Förändringen behöver därför genomföras i kombination med en åtgärd som justerar antalet utsläppsrätter i utsläppshandelssystemet. Förtydliga och utveckla ansvarsfördelningen inom staten •Energimyndigheten bör göras samordningsansvarig för frågor som gäller CCS inklusive bio-CCS genom ett tillägg till myndig- hetens instruktion som innebär att myndigheten ska samordna arbetet vid berörda myndigheter i CCS-frågor och göras ansvarig för CCS-frågor som inte faller inom någon annan myndighets ansvarsområde. Samordningsansvaret innebär inte att Energimyn- digheten tar över något ansvarsområde från annan myndighet eller överordnas annan myndighet. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser •Energimyndighetens instruktion bör ändras så att myndigheten får i uppgift att arbeta för att skapa förutsättningar för en väl pla- nerad, resurseffektiv och miljömässigt hållbar utbyggnad av CCS inklusive bio-CCS i . Myndigheten bör också få i uppgift att bistå aktörer inom CCS eller bio-CCS med information och vägledning om t.ex. legala frågor och stöd som kan sökas natio- nellt eller från EU. •Regeringen bör ge i uppgift att inrätta ett nationellt centrum för CCS inklusive bio-CCS, som en del av myn- digheten. Det nationella centrumet bör ha till uppgift att främja en ändamålsenlig tillämpning av CCS inklusive bio-CCS i , bygga nätverk för ökat kunskapsutbyte, tillhandahålla en platt- form för dialog och samarbete mellan myndigheter, aktörer och intressenter, möjliggöra ett koordinerat agerande från aktörernas sida och bidra till att förståelsen av CCS inklusive bio-CCS ökar i samhället.