sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Ett alternativ är att de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna själva följer upp vilka som har deltagit i grundutbild- ningen. Sådana uppgifter kan de, på aggregerad nivå, rapportera till den myndighet som ansvarar för utbildningen och som har den nationella bilden. Ett annat alternativ är att den ansvariga myndig- heten genomför denna uppföljning. En sådan ordning skulle dock kunna innebära vissa risker. Om uppgifterna om antalet personer som har deltagit i utbildningen ska kunna knytas till enskilda perso- ner behöver ett register sammanställas. Ett sådant register skulle ställa höga krav på säkerhet hos den ansvariga myndigheten och dessutom en hantering av personuppgifterna som är förenlig med dataskyddsförordningen. Tillitsdelegationen bedömer att de statliga förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna, där personer som är skyldiga att delta i grundutbildningen arbetar, har goda möjligheter att överblicka vilka bland dem som har deltagit i utbildningen. Det gäller både e-utbild- ningen och de fysiska träffarna. En sådan överblick i kompetens- frågor får också sägas ligga i linje med det som sägs i 8 § myndig- hetsförordningen (2007:515) om myndighetens arbetsgivarpolitik. Den myndighet som tillhandahåller utbildningen får dock god till- gång till information om hur många personer i statsförvaltningen som helhet som har deltagit i utbildningen, eftersom konstruktionen med kursbevis ger den möjligheten. Utvärdering av utbildningens effekter Tillitsdelegationen bedömer att det behöver genomföras en utvär- dering av utbildningens effekter . För att utvärder- ingen ska bli korrekt genomförd behöver det tidigt ges ett uppdrag till en myndighet som kan säkerställa jämförelsegrupper, en kost- nadsberäkning samt för- och eftermätningar av de kunskaper som de som arbetar i statsförvaltningen har. Tillitsdelegationen bedömer att det vore lämpligt att ge ett sådant uppdrag till en fristående aktör med kompetens och erfarenhet av att genomföra sådana uppdrag. Det kan till exempel vara ett uni- versitet eller politisk utvärdering (IFAU). Den senare har lång erfarenhet av att genomföra denna typ av effektutvärdering. 11Organisering och ansvar för utbildningen Detta kapitel behandlar organiseringen och ansvaret för den gemen- samma utbildningen inom statsförvaltningen. Tillitsdelegationen lämnar förslag om vilka uppgifter som ingår i ansvaret för utbild- ningen och hur detta ansvar ska fördelas. 11.1Förutsättningar för organiseringen och ansvaret för utbildningen 11.1.1En statlig myndighet ska ansvara för utbildningen Av Tillitsdelegationens kommittédirektiv framgår att delegationen ska lämna förslag på vilken av de befintliga statliga myndigheterna som ska ansvara för samordningen av introduktionsutbildningen. Den samordningsansvariga myndigheten ska föra en fortlöpande dia- log om nödvändiga verksamhetsanpassningar med berörda myndig- heter utifrån behov och mål. Om delegationen lämnar alternativa förslag om vilken myndighet som ska ansvara för samordningen av utbildningen, ska för- och nackdelar med de olika alternativen redo- visas.1 Kommittédirektivens utgångspunkt är alltså att det är en befintlig statlig myndighet som ska ansvara för den gemensamma utbild- ningen inom statsförvaltningen. Det utesluter både alternativet att den privata marknaden får ansvaret för den gemensamma utbild- ningen och att föreslå att regeringen inrättar en ny myndighet för denna uppgift. I direktiven anges inga skäl till dessa ställnings- 1I kommittédirektiven används begreppet samordning. För att öka tydligheten har vi dock valt att så långt som möjligt i stället tala om ansvaret för utbildningen eller för olika uppgifter som följer av den gemensamma utbildningen. Organisering och ansvar för utbildningen taganden, men Tillitsdelegationen väljer att kort kommentera dessa frågor. Det finns flera fördelar med att hålla samman ansvaret för utbild- ningen inom statsförvaltningen. Utbildning i rollen som statsanställd har varit en fråga för statliga aktörer, med undantag för en period , då statlig kompetensutveckling lades ut på den reguljära marknaden (se avsnitt 4.3.4). Ett av de grund- läggande syftena med den gemensamma utbildning som Tillits- delegationen nu föreslår är att värna idén om en gemensam statsför- valtning. För att uppnå detta syfte menar delegationen att det lämpar sig bäst att låta ansvaret för utbildningen stanna inom staten. I en marknadslösning med flera privata utbildningsanordnare kan det finnas en risk för att utbildningen utformas på olika sätt och med olika innehåll, vilket skulle motverka syftet med den gemensamma utbildningen. Ytterligare fördelar med att det är en statlig myndighet som an- svarar för utbildningen är att den sannolikt kommer att uppfattas som mer legitim av de som ska gå den. För att utbildningen ska få önskvärd effekt och kännas motiverande menar många chefer och medarbetare i Tillitsdelegationens nätverk och fallstudie till exempel att de personer som är handledare eller föreläsare bör ha en gedigen erfarenhet från arbete inom statliga myndigheter. Det finns en tvek- samhet bland de som vi har träffat till att lägga ut denna funktion på en privat marknad. En annan fördel med att det är en statlig myndighet som ansvarar för utbildningen är att ansvaret för den statliga kompetensförsörj- ningen vilar på de statliga myndigheterna. För att behålla mandatet för den statliga kompetensförsörjningen och visa att staten är en attraktiv arbetsgivare bör det vara en statlig myndighet som ansvarar för den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Eftersom det ska vara en befintlig statlig myndighet som ansvarar för utbildningen har Tillitsdelegationen inte heller övervägt alterna- tivet att föreslå att regeringen inrättar en ny myndighet för denna uppgift. Den lösningen har prövats tidigare och har inte visat sig vara hållbar . En ny myndighet skulle också riskera att bli kost- nadsdrivande. Organisering och ansvar för utbildningen 11.1.2Uppgifter som följer av ansvaret för utbildningen I uppdraget att ansvara för den gemensamma utbildningen ingår att hantera alla de uppgifter som är nödvändiga för att tillhandahålla och genomföra utbildningen. Uppgifterna följer av de förslag om den gemensamma utbildningens innehåll och form som Tillitsdelegationen har redogjort för i kapitel 7–9. I uppgifterna ingår bland annat att ta fram utbildningen och dess innehåll i olika delmoment i enlighet med de beslut om innehållet som Rådet för utbildning inom statsförvaltningen har fattat. Det ingår också att ta fram utbildningsmaterial för självstudier och grupp- diskussioner samt utbildningsmaterial för fortbildningen. En annan viktig uppgift är att ta fram, förvalta och utveckla en lärplattform för utbildningen. Lärplattformen ska bland annat innehålla utbildnings- material för självstudierna. Att fortlöpande föra en dialog om nöd- vändiga verksamhetsanpassningar med berörda myndigheter utifrån deras behov och mål ingår också. Tillitsdelegationen föreslår i avsnitt 9.3.3 att en del av grundutbild- ningen ska genomföras i geografiska områden för fysiska möten. Det innebär att någon behöver besluta om de geografiska områdena. Ytter- ligare uppgifter är att utse och utbilda handledare som ska anordna och leda de fysiska mötena. Som framgått av avsnitt 7.7.4 ingår det även att besluta om undantag från skyldigheten att delta i grundut- bildningen om det är motiverat med hänsyn till den enskildes arbets- uppgifter eller personliga förhållanden. Att utfärda kursbevis är också en del av ansvaret som följer av utbildningen (se avsnitt 7.7.2). Uppgifter som följer av rådets verksamhet Andra uppgifter som följer av att Rådet för utbildning inom stats- förvaltningen inrättas som ett särskilt beslutsorgan i en värdmyndig- het (se avsnitt 7.4.2) är att sköta administrativa uppgifter åt rådet. Det innebär till exempel att bidra med underlag inför rådets beslut och förbereda rådets möten. Det handlar också om att tillhandahålla lokaler och andra faciliteter som är nödvändiga för att rådet ska kunna genomföra sina möten. Ytterligare uppgifter är att meddela före- skrifter om utbildningens innehåll i enlighet med de beslut som rådet fattar. Det gäller hela utbildningen, det vill säga både grundutbild- ningen och fortbildningen. Organisering och ansvar för utbildningen 11.1.3Ansvaret för utbildningen kräver kapacitet, långsiktighet, legitimitet och pedagogisk kompetens Tillitsdelegationens bedömning: Ansvaret för den gemensamma utbildningen kräver kapacitet, långsiktighet, legitimitet och peda- gogisk kompetens. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Tillitsdelegationen har formulerat vissa förutsättningar som behövs för att kunna ansvara för den gemensamma utbildningen inom stats- förvaltningen. Det handlar om tillräcklig kapacitet, långsiktighet, legitimitet och pedagogisk kompetens. En naturlig utgångspunkt är också att den myndighet som får ansvaret för utbildningen behöver kunna hantera alla de uppgifter som framgår av avsnitt 11.1.2. Kapacitet för att ta fram och tillhandahålla utbildningen De uppgifter som ingår i ansvaret för utbildningen är av varierande karaktär och kräver olika typer av kompetens och resurser. Även om utbildningen riktar sig till en stor målgrupp medför inte volymen i sig att stora resurser behöver avsättas för att ta fram och tillhanda- hålla utbildningen (se avsnitt 13.2). Det är därför inte nödvändigt att den myndighet som ska ta fram utbildningen är alltför stor, även om det inte är en nackdel i sammanhanget. Det behövs däremot sak- kunskap och resurser för att ta fram de olika delmomenten för utbildningen utifrån författningarna, de beslut om innehåll som Rådet för utbildning inom statsförvaltningen fattar och Tillitsdelegationens rekommendationer. Detsamma gäller för att ta fram underlag för myndigheternas fortbildning och utbilda handledare som ska hålla i de fysiska mötena. Att utveckla, förvalta och underhålla en lärplattform kräver en annan typ av kompetens. Eftersom utbildningen ska göras tillgänglig för många användare bör lärplattformen ha hög kapacitet och säker- het (se avsnitt 6.4). Det kräver tillgång till tillräckliga it-resurser och kompetens för utveckling och drift av en sådan plattform. Det är inte nödvändigt att dessa resurser finns internt vid myndigheten, utan de kan tillföras till exempel genom upphandling av en extern leverantör. Organisering och ansvar för utbildningen Viss administrativ kompetens och överblick över statsförvaltningens organisation och lokalisering är också nödvändig för att ta fram be- slut om geografiska områden för de fysiska mötena. Andra uppgifter följer av att Tillitsdelegationen föreslår att Rådet för utbildning i statsförvaltningen ska besluta om utbildningens innehåll. För att rådet ska fungera behövs viss kapacitet för att admi- nistrera rådets verksamhet, till exempel för att bidra med underlag och förbereda rådets möten. Tillgång till juridisk kompetens för att ta fram föreskrifter om utbildningens innehåll är också nödvändig. Även denna typ av kompetens är möjlig att tillföra om det saknas i den myndighet som får ansvaret för uppgiften. Stabilitet och långsiktighet i utbildningen Ansvaret för att tillhandahålla utbildning i den roll som följer av att arbeta i statsförvaltningen har varierat mellan olika myndigheter och organisationer och under vissa perioder har det saknats ett samlat ansvar. Det tyder på att det har varit svårt att hitta en enhetlig och långsiktig organisationslösning för denna fråga. De tidigare aktörerna har också varit enkla att avveckla, vilket har motverkat en långsiktig och stabil utbildning för de som arbetar i statsförvalt- ningen. tillkännagivande visar att behovet av utbildning inte är uttalat bara hos regeringen utan även hos . Den myndighet som ska ansvara för utbildningen bör därför kunna stärka utbildningens stabilitet och långsiktighet . Legitimitet i fråga om statsförvaltningens funktionssätt Det är viktigt att den myndighet som ska ansvara för utbildningen har legitimitet i statsförvaltningen när det gäller kunskap om hur statsförvaltningen fungerar och är organiserad. Myndigheten bör också uppfattas vara neutral i förhållande till övriga myndigheter. Att den myndighet som ska ta fram utbildningen, utbildningsmaterial och utbilda handledare har kompetens när det gäller statsförvaltningens funktionssätt har särskild betydelse för att utbildningen ska kännas relevant och motiverande att gå för alla som arbetar inom statsför- valtningen. Det är också av stor vikt att de handledare som ska hålla i utbildningen uppfattas som trovärdiga och kompetenta på de om- Organisering och ansvar för utbildningen råden som utbildningen omfattar. Den myndighet som får ansvaret för utbildningen behöver därför ha god kunskap om statsför- valtningen, om vad som utmärker den roll som den som arbetar inom statsförvaltningen har och om de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller på området. Det vore också en fördel om den myndighet som får ansvar för att besluta om den geografiska indel- ningen för de fysiska mötena i grundutbildningen har kunskap om hur statsförvaltningen är organiserad i olika delar av landet. Ett annat kriterium handlar om pedagogisk kompetens. Det är vik- tigt eftersom myndigheten kommer att ha ansvaret för att ta fram utbildningen och utbildningsmaterialet samt utbilda handledare. Denna typ av kompetens är möjlig att tillföra myndigheten, men det blir då en fråga om kostnader och tidsåtgång för att få rätt kompetens på plats. Det är därför önskvärt att myndigheten redan besitter peda- gogisk kompetens för att kunna utbilda handledare och för att ta fram utbildningsmaterial för fortbildningen. 11.2Förslag om organisering och ansvar för utbildningen 11.2.1Det finns ingen självklar myndighet som uppfyller alla kriterier Tillitsdelegationens bedömning: Det finns ingen självklar myndighet som uppfyller alla de kriterier som Tillitsdelegationen har identifierat för att kunna hantera de uppgifter som följer av att ansvara för utbildningen. Uppgifterna bör därför delas upp på två myndigheter. Organisering och ansvar för utbildningen Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Det finns ingen självklar myndighet Tillitsdelegationen har tidigare pekat på att det saknas en aktör som ensam ansvarar för att tillhandahålla en heltäckande utbildning om rollen som den som arbetar i statsförvaltningen har (se avsnitt 4.5). Uppgiften delas i stället mellan flera myndigheter. Det finns därför ingen självklar myndighet som uppfyller alla de kriterier som Tillits- delegationen har identifierat. Valet kommer i stället att handla om att hitta en eller flera myndigheter som sammantaget bäst svarar mot kriterierna. De myndigheter som Tillitsdelegationen har övervägt är Statskontoret, Sieps, , , Ekonomistyrnings- verket (ESV), , någon av de stora förvaltnings- myndigheterna eller ett universitet. Statskontorets erfarenheter bör tas tillvara i utbildningen Statskontorets bakgrund som stabsmyndighet inom det förvalt- ningspolitiska området och uppdraget om den offentliga förvalt- ningens funktionssätt innebär att myndigheten har byggt upp generell kunskap om statsförvaltningen. Verksamheten med att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten ligger också i linje med delar av den gemensamma utbildning som Tillitsdelegationen nu föreslår. Många myndigheter efterfrågar kompetens om den statliga värdegrunden och flera använder det utbildningsmaterial med bland annat dilemman och filmer som tar fram. Mot bakgrund av myndighetens arbete med god förvaltningskultur har också flera myndighetsrepre- sentanter i Tillitsdelegationens möten lyft fram Statskontoret som en tänkbar myndighet. Det finns dock omständigheter som talar mot valet av Stats- kontoret. Myndigheten är relativt liten med drygt 70 anställda. De uppgifter som följer av att ansvara för den gemensamma utbild- ningen kan riskera att förändra myndighetens nuvarande uppdrag. Uppdraget handlar om att genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet på uppdrag av regeringen, förutom arbetet med god förvaltningskultur. Organisering och ansvar för utbildningen Statskontoret har visserligen upparbetat pedagogisk kompetens i sitt uppdrag om god förvaltningskultur och har erfarenhet av att tillgängliggöra undervisningsmaterial riktat till hela statsförvaltningen via sin webbsida. Både den pedagogiska kompetensen och den kapa- citet som behövs för att kunna utveckla och förvalta en lärplattform för hela statsförvaltningen är områden som en mindre myndighet kan få svårt att hantera utan att myndighetens uppdrag förändras i grunden. Även om den gemensamma utbildningen inte kommer att kräva så stora resurser bedömer Tillitsdelegationen att Statskontoret inte bör ansvara för alla de uppgifter som följer av den gemensamma utbildningen. är Statskontorets arbete med att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten en del av kärnan i den föreslagna utbildningen och de erfarenheterna bör därför tas tillvara. Sieps kunskaper om EU-utbildning bör komma till nytta i utbildningen Tillitsdelegationen bedömer att liknande skäl som vi framför ovan angående Statskontoret även gäller Sieps. Myndigheten är ännu mindre med 20 anställda 2019.2 Sieps huvuduppgifter är bland annat att ta fram och tillgängliggöra analyser och annat underlag i frågor om utvecklingen av Europeiska unionen och europapolitik och tillhandahålla utbildningar i ämnen som rör Europeiska unionen. Tillitsdelegationen bedömer att Sieps uppdrag skulle förändras väsentligt om myndigheten fick ansvaret för den gemensamma utbildningen, som har ett betydligt bredare fokus. Det är dock av stor vikt att tillvarata även Sieps erfarenheter av att ansvara för EU- utbildning i den föreslagna utbildningen. och erfarenheter bör också tas tillvara och är myndigheter som har erfarenhet av att ta fram utbildningar och lärplattformar för ett stort antal per- soner. har en portal för lärande och utveckling som vänder sig till cirka 700 000 personer som arbetar inom vård och omsorg. utbildningsplattform med e-utbildningar är öppna 2Sieps (2019). för europapolitiska studier. Organisering och ansvar för utbildningen för alla och för tillfället finns det cirka 95 000 användarkonton. och verksamheter riktar sig till andra målgrupper än den gemensamma utbildningen för alla som arbetar inom staten. Deras målgrupper är skola, vård och omsorg, där kom- muner, privata aktörer och regioner är huvudmän. Både och är centrala myndigheter inom sina sektorer. Myndigheterna har inga uppdrag som innebär att bygga upp kompetens i frågor som rör hela statsförvaltningen. För dessa sektorsmyndigheter skulle därför ett uppdrag att ansvara för en gemensam utbildning för alla som arbetar inom staten skilja sig markant från de nuvarande uppdragen. Tillitsdelegationen förordar därför inte att någon av dessa myndigheter får i uppdrag att ansvara för den föreslagna utbildningen. Däremot är det lämpligt att den myndighet som får uppdraget hämtar in erfarenheter av att utforma utbildningar och lärplattformar från både och Skol- verket. ESV:s kompetens om ekonomistyrning är värdefull för utbildningen () är ett möjligt alternativ som ansvarig myndighet för den gemensamma utbildningen inom statsförvalt- ningen. ESV:s uppdrag handlar till stor del om att utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av statlig verksamhet samt göra analyser och prognoser för statens ekonomi. ESV har också i upp- drag att ge stöd till andra statliga myndigheter inom sitt verksam- hetsområde genom metoder, riktlinjer, utredningar, utbildning och rådgivning.3 De utbildningar som ESV tar fram är efterfrågade och berör i vissa delar den generella grunden i den statliga styrningen. Myndigheten har pedagogisk kompetens och erfarenhet av att ta fram både digitala utbildningar och utbildningar som innebär fysiska möten som riktar sig till alla som arbetar statligt. ESV besitter även it-kompetens, inte minst genom uppgiften att utveckla och förvalta statens informationssystem för budgetering, hantering av dokument och uppföljning (). Myndigheten har också föreskriftsrätt och hanterar två rådgivande organ.4 3Förordning (2010:1764) med instruktion för . Organisering och ansvar för utbildningen ESV är i likhet med Statskontoret en relativt liten myndighet, men ändå nästan dubbelt så stor med sina 135 anställda.5 Med tanke på den mångfacetterade verksamhet som ESV har skulle den gemensamma utbildningen troligen kunna inrymmas i myndigheten utan att få alltför stor påverkan på övrig verksamhet. ESV fokuserar dock i linje med sitt uppdrag huvudsakligen på frågor om ekonomi- styrning. Den föreslagna utbildningen har ett bredare fokus på stats- förvaltningen som går utanför frågorna om ekonomistyrning. Om ESV skulle få ansvaret för den gemensamma utbildningen skulle det medföra ett nytt och betydligt bredare uppdrag för myndigheten. Sammantaget bedömer Tillitsdelegationen att ESV inte fullt ut möter de identifierade kriterierna. Däremot bör ESV:s kompetens om eko- nomistyrning tillvaratas i den gemensamma utbildningen. En obligatorisk utbildning är svår att förena med uppdrag som medlemsorganisation har genom sitt uppdrag att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken god överblick över statsförvaltningen som helhet och anordnar många utbildningar för statliga arbets- givare. För att uppnå tillräcklig legitimitet för utbildningen bedömer Tillitsdelegationen dock att det är viktigt att myndigheten uppfattas som en neutral part. roll som central myndighet för arbetsgivarpolitiska frågor kan göra att myndigheten inte upp- fattas som opartisk. Det är därför lämpligare att välja en myndighet som framstår som mer frikopplad från specifika intressen. Arbets- givarverkets roll som medlemsorganisation innebär dessutom en tydlig begränsning när det handlar om att ansvara för en obligatorisk utbildning. Det kan framstå som motsägelsefullt i förhållande till sina medlemmar att låta en medlemsstyrd organisation ansvara för en obligatorisk utbildning, särskilt i och med att vissa av medlem- marna har anslutit sig frivilligt. Om utbildningen hade varit frivillig skulle på ett mer naturligt sätt kunna rekom- mendera eller erbjuda en sådan utbildning till sina medlemmar. 5ESV (2019). Organisering och ansvar för utbildningen En stor förvaltningsmyndighet är ett alternativ Tillitsdelegationen har också övervägt om någon av de stora förvalt- ningsmyndigheterna som lyder under regeringen skulle kunna ansvara för den gemensamma utbildningen. Det gäller till exempel de största myndigheterna som lyder under regeringen, såsom , , , Arbetsförmedlingen, Kriminal- vården och . De har alla vardera närmare 10 000 års- arbetskrafter eller mer.6 De stora myndigheterna är vana vid att utbilda sina anställda i frågor som rör den roll som den som arbetar i statsförvaltningen har. I Tillitsdelegationens kartläggning uppger de stora förvaltnings- myndigheterna att de lägger mer tid på introduktionsutbildning om rollen som statsanställd jämfört med andra myndigheter och att de också oftare inkluderar information om den statliga värdegrunden i utbildningarna. Av kartläggningen framgår också att de stora myn- digheterna med verksamhet på flera orter i landet oftare än andra myndigheter genomför sina introduktionsutbildningar med stöd av digitala lösningar. Digitala lösningar är ofta en del av de grund- läggande förutsättningarna för den interna kommunikationen i dessa myndigheter. I de stora myndigheterna bör det därför finnas både resurser och kompetens för att ta fram och använda digitala lös- ningar för utbildning och kommunikation. De stora myndigheterna är stabila . Genom sin storlek kan man också anta att det finns kapacitet att hantera ansvaret för den gemensamma utbildningen, utan att uppgiften blir övermäktig eller i grunden förändrar myndighetens uppdrag.