sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — The state needs to take overall responsibility to ensure that the financial conditions of municipalities are adequate. The state also needs to take measures to enhance recruitment in respect of needed skills and expertise in the municipalities. In addition, the state also needs to take measures to make it easier for municipalities to take advantage of digital solutions. assesses that strategic inter-municipal cooperation can lead to a more efficient cooperation and that this in turn can strengthen municipal capacity. Municipal mergers can strengthen both operational and strategic capacity. In future perspective, a changed municipal structure may be necessary to safeguard the decentralised model. Municipal mergers should be voluntary. proposes a state grant to municipalities wishing to initiate a process of more strategic inter-municipal cooperation or a municipal merger. proposes that the state take over the debts of those municipalities that want to carry out a municipal merger. proposes a project to establish a test bed for munic- ipal experimentations allowing municipalities to test new measures to strengthen their capacity. proposes the of a Municipal dele- gation who in collaboration with the County governors will conduct a dialogue with the municipalities on measures to strengthen their capacity. State commitments and presence in all parts of the country assesses that the state’s commitments and the manage- ment of these commitments are of decisive importance in enabling the municipalities to have sufficient capacity to fulfil their tasks. The state should ensure the financing and implementation of state responsibilities, the state should follow the financing principle and should also be present with jobs, government agency services and a presence throughout . The financial situation of the municipalities proposes that the state primarily uses means other than targeted state grants in order to govern municipal tasks and responsibilities. proposes that the government sets up an inquiry to conduct a broad review of the municipal financial equalisation system. Furthermore, the Committee proposes an ongoing admin- istration and follow-up of the municipal financial equalisation system. proposes that the government takes the initiative to investigate the possibility of reducing student loans for people living and working in municipalities with particularly difficult challenges in respect of the provision of skills. The digital transformation of municipalities assesses that the state should take long-term re- sponsibility for the of a common public sector infra- structure for basic data and the exchange of information to which the municipalities can connect. proposes that the Government sets up an inquiry to assess the regulatory changes required in order to ensure that the process of digital transformation occurs smoothly. proposes that the government gives the for digital government the assignment to support the munic- ipalities in their digital transformation processes. Other proposals and assessments also assesses that the state should take measures to enable easier access for municipalities to national planning docu- mentation related to the effects of climate change. proposes that the government sets up an inquiry to investigate whether special regulations on basic infrastructure are required, to enhance inter-municipal cooperation, concerning in par- ticular the issues of water and sewage and broadband. proposes that the government gives for Regional and Economic Growth the assignment – in collaboration with , and Plan- ning and the – to support strategic planning in the municipalities with the aim of improving joint local and regional planning processes. Finally, the Committee assesses that the government should take measures to facilitate the financing of new housing in municipalities where construction costs exceed market value. 1Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning Regeringen beslutade (dir. 2017:13, se bilaga 1), att tillkalla en parlamentarisk kommitté1 för att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Strategin ska bygga på en fördjupad analys av hur befintliga och framtida utmaningar bör mötas, samt om, och i så fall vilka, strukturella förändringar som är nödvändiga. Kommittén ska mot bakgrund av denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vid- tas och hur en genomförandeprocess kan utformas. I direktiven fram- hålls bl.a. fyra specifika strukturella åtgärder som kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen: kom- munal samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, samt en asymmetrisk ansvarsfördelning. Enligt direktivet skulle upp- draget redovisas . Genom regeringsbeslut förlängdes utredningstiden till redovisning . Kommittén fick även i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Kommit- tén skulle i denna del utreda möjligheterna att utvidga och förenkla möjligheterna till avtalssamverkan samt utreda förutsättningarna att införa bestämmelser om en generell rätt till avtalssamverkan genom nödvändiga författningsförslag. Denna del av uppdraget redovisades . 1www.sou.gov.se/kommunutredningen/kommitten-och-sekretariat/. Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning Kommittén har antagit namnet . Utredningen ska enligt direktiven föra en dialog med och konti- nuerligt inhämta synpunkter från kommuner, regioner2, relevanta stat- liga myndigheter, forskningsinstitutioner och Kommuner och Regioner (SKR).3 Utredningen ska hålla berörda centrala arbets- tagar- och arbetsgivarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen ska även följa arbetet i och inhämta synpunkter från andra utredningar som berörs av uppdraget. Utredningen ska vidare inhämta erfarenheter från andra nordiska länder om deras arbete med strukturreformer och andra åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. För att få ett fördjupat och konkret underlag ska utredningen särskilt inhämta synpunkter och erfarenheter från kommuner som planerar att utvidga och fördjupa sin samverkan, genomföra indelningsförändringar eller att pröva andra lös- ningar för att stärka sin förmåga att möta samhällsutvecklingen. Utöver utredningens kommittéledamöter och sekretariat4 har en expertgrupp5 bestående av ledamöter från , , Infrastrukturdepartementet och SKR deltagit i arbetet. har även haft en ledamot i expertgruppen. Under arbetet med delbetänkandet deltog även leda- möter från och i expert- gruppen. Utredningen har hållit 25 sammanträden med kommittén, varav 17 tillsammans med expertgruppen. Därutöver har sju separata möten med expertgruppen hållits. genomfördes ett tvådagars internat med kommitté och expertgrupp där kommunernas förutsätt- ningar, utmaningar och möjligheter diskuterades med hjälp av inbjudna experter. 2Riksdagen beslutade att byta beteckning på landstingen och ett antal lagar och förordningar ändrades därför genom att den nuvarande beteck- ningen landsting byttes ut mot region. I texten använder därför genom- gående begreppet region. I de fall där utredningen skriver om utvecklingen historiskt, särskilt i kapitel 3, används begreppet landsting. 3Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bytte namn till Kommuner och Regioner (SKR) . I löptexten använder utredningen och Regio- ner och förkortningen SKR. I fotnoter och referenser används däremot förkortningen SKL om fotnoten eller referensen syftar på ett material som publicerats före . 4www.sou.gov.se/kommunutredningen/kommitten-och-sekretariat/. 5www.sou.gov.se/kommunutredningen/expertgrupp/. Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning Utredningen har även knutit två referensgrupper6 till sitt arbete, en med forskare och en med representanter för olika typer av kommun- grupperingar. Tre möten har hållits med forskargruppen och två möten med kommungruppen. Därutöver har ett gemensamt slutmöte hållits med de båda grupperna. Dessutom har en informell referens- grupp med seniora experter fungerat som rådgivare till utredningen. Utredningens ordförande, sekretariat och enskilda kommittéleda- möter har redovisat och fört dialog om utredningens arbete vid 131 externa möten7 med kommuner, kommungrupperingar, regionala och statliga företrädare samt andra kommunala intressenter i alla delar av landet. Sammantaget har cirka 5 300 personer deltagit vid dessa till- fällen. arrangerade utredningen ett seminarium och hearing i förstakammarsal, vilken samlade cirka 90 interna och externa intressenter för diskussioner om utredningens slutsatser och möjliga förslag.8 Som ett led i arbetet med att föra dialog och att inhämta kunskap om kommunernas förutsättningar och arbete har Kommunutred- ningen också tillsammans med SKR genomfört fallstudier med fyra kommungrupperingar i olika delar av Sverige.9 Syftet med fallstu- dierna var att samla in empiri om erfarenheter och tankar från befint- liga eller planerade samverkanslösningar, att undersöka effekter av möj- liga kommunsammanläggningar samt att undersöka vilken potential kommunerna ser i olika åtgärder som utökad samverkan, kommun- sammanläggningar och asymmetriska lösningar för att långsiktigt stärka kommunernas kapacitet. Utredningen har därutöver särskilt följt processen med att för- söka genomföra en sammanläggning av Ölandskommunerna . Separata möten har avhållits med arbetsmarknadens parter som arbetstagarorganisationer, SKR och . Möten har även hållits med företrädare för ungdomsorganisationer och civilsam- 6www.sou.gov.se/kommunutredningen/referensgrupper/. 7www.sou.gov.se/kommunutredningen/kalendarium/. 8www.sou.gov.se/presentationer-vid-kommunutredningens-seminarium-och-hearing-i- riksdagshuset-15-maj-2019/. 9Fallstudierna genomfördes i följande kommungrupper: 1. , , , och , 2. , och , 3. , och , 4. Familjen , ett samarbete mellan kommunerna i nordvästra (, , , , , , , , , och ). Se även avsnitt 12.7 samt underlagsrapporten kapacitet i kommunerna, En studie av fyra olika kommungrupper, 2017:02 och SKL (2018.) Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning Ett flertal möten har även hållits med andra utredningar med relevans för kommunernas verksamhet. Nordiska erfarenheter av kommunreformer har inhämtats, dels genom expertis inom referensgruppen med forskare, dels vid möten med forskare och departementsrepresentanter från , , och . Utredningen har med hjälp av forskare och konsulter genomfört ett antal fördjupningsstudier om bl.a. kommunsamverkan, asymme- triska lösningar, kommunreformer i de nordiska länderna, möjligheter och hinder för digitalisering samt kommunernas socioekonomi. Stu- dierna finns tillgängliga på utredningens webbplats.10 Kommunernas utmaningar är stora och växande. Sedan Kommun- utredningens start har larmrapporter om kommunernas svåra situation kommit allt oftare. Det handlar inte bara om kom- munernas allt svagare ekonomi, utan i minst lika hög grad om svå- righeter med kompetens- och arbetskraftsförsörjning. Till detta kan läggas ökande utmaningar avseende exempelvis investeringsförmåga, migration, integration och klimatförändring. Förväntningarna på att utredningen ska komma med kraftfulla förslag som stärker kommunernas kapacitet att klara utmaningarna är stora, men kommunfrågan är komplex och det är ont om enkla lösningar. De förslag som läggs fram kan på flera avgörande punkter förbättra den kommunala kapaciteten. Men minst lika viktigt är att utredningen genom flera förslag sätter igång processer som kommer behövas för att stärka kommunernas kapacitet. Utredningens analyser visar att kommunernas utmaningar kom- mer fortsätta att öka i omfattning och att dessa måste hanteras både långsiktigt och kontinuerligt. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utma- ningar för kommunerna. menar att detta betän- kande ger en god grund för en sådan diskussion och en fortsatt process som stärker kommunernas kapacitet och den kommunala självstyrelsen. 10www.sou.gov.se/kommunutredningen/. Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning En viktig del i det långsiktiga arbetet har också varit utredningens kunskapsuppbyggnad avseende kommunernas förutsättningar och möjliga alternativ för kapacitetsförstärkning. Denna del av betän- kandet är således en central del av utredningens resultat. Utredningens genomgripande analyser av utmaningar, förutsättningar, strukturför- ändrande alternativ och effektiviseringsmöjligheter för kommunerna höjer förhoppningsvis det samlade kunskapsläget och kortar start- sträckan för genomförande av nya förslag. Återigen vill betona betydelsen av ett väl genomarbetat underlag för att driva en långsiktig process vidare i syfte att stärka kommunernas kapacitet att uppfylla sitt uppdrag gentemot invånarna och därmed legitimiteten för vår decentralise- rade samhällsmodell. I betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar.11 Det kan vidare noteras att det i utredningens direktiv anges att kartläggningen av kommuner- nas utmaningar inte ska ”utgöra underlag till förslag om verksam- hetsutveckling”.12 Också denna skrivning kan tolkas som att utred- ningens förslag främst ska gälla strukturella förändringar. Direktivet anger att utredningen ska analysera fyra olika slags strukturella åtgärder: utökad samverkan, kommunsammanläggning, generella förändringar av kommunernas uppgifter och asymmetrisk ansvarsfördelning. Utredningen tolkar direktiven som att det är dessa fyra olika åtgärder som i första hand ska analyseras och det bör också vara dessa som ska tolkas som strukturella lösningar eller struk- turella förändringar. En central fråga för utredningen är vilka strukturella åtgärder som kan vidtas för att ur ett systemperspektiv stärka kommunernas kapa- citet att fullgöra sina uppgifter där systemperspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsättningar kommunerna har att agera inom. Utredningen har därför analyserat kommunernas yttre villkor i form av nationella regelverk som har stor betydelse för hur de kan agera och hitta effektiva lösningar inom sina verksamheter. Det- samma gäller statliga myndigheter vars agerande påverkar kommu- nernas förutsättningar och utveckling. 2017:13 Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen, s. 8. 12Ibid., s. 9. Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning Därutöver ska utredningen enligt direktiven också överväga andra typer av åtgärder och möjligheten att kombinera olika åtgärder för att stärka kommunernas strategiska kapacitet.13 Bland andra typer av åtgärder har utredningen särskilt granskat de möjligheter och hinder som ges av en fortsatt digitalisering av kommunernas verksamhet. En viktig utgångspunkt för utredningen är vidare att kommu- nerna ska ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras uppgifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutveck- lingen. Varje kommun måste, enligt direktiven, kunna bereda, fatta och genomföra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhälls- service inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och invånarnas behov.14 Tillräcklig kapacitet är nödvändig för att den decen- traliserade samhällsmodellen med stark självstyrelse lång- siktigt ska kunna värnas. analyser och förslag utgår därför från att alla kommuner ska ha tillräcklig kapacitet så att de långsiktigt har rimliga förutsättningar att sköta sina uppgifter. Utredningen gör en åtskillnad mellan kommunernas driftskapa- citet och kommunernas utvecklingskapacitet och menar att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapacitet i den meningen att man bara ska klara den dagliga verksamheten genom att erbjuda ser- vice och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en strategisk utvecklingskapacitet som ger en permanent och långsiktig förmåga att fullgöra sitt uppdrag och att möta samhällsutvecklingen. I påpekas på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kommu- nernas utmaningar kan hanteras. I direktiven konstateras bl.a. att det finns ”starka skäl att överväga åtgärder för att långsiktigt säkerställa kommunernas kapacitet att möta samhällsutvecklingen”.15 Utredningen har ofta vid möten med olika kommunrepresen- tanter och kommunintressenter mötts av synpunkten att många av kommunernas utmaningar kan lösas med ökad samverkan men att det förmodligen kommer krävas mer genomgripande kommunreformer. Det innebär att även om utredningen tar upp för- slag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas 13Ibid., s. 12. 14Ibid., s. 7. 15Ibid., s. 13. Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning kapacitet, så behöver utredningen också lägga grunden för hur ett mer omfattande kommunreformsarbete på skulle kunna organiseras och genomföras. Med hänsyn till uppdragets omfattning har det varit väsentligt att inrikta analyser och förslag mot de huvudsakliga utmaningar som kommunerna långsiktigt står inför. Förutom formaliakapitel i början och slutet av betänkandet, är betän- kandet uppdelat i fyra delar: Del I består av kapitel 2–5 som innehåller en beskrivning av kom- munernas historia och tidigare kommunreformer, en nordisk utblick med erfarenheter från kommunreformsarbete i våra grannländer, en analys av den kommunala självstyrelsen och den statliga styrningen av kommunerna samt en genomgång av kommunernas obligatoriska respektive frivilliga verksamhet samt olika samverkansformer. Del II innehåller kapitel 6–12 som analyserar kommunernas för- utsättningar och utmaningar. Kapitlen belyser den demografiska ut- vecklingen och de territoriella förutsättningarna, kommunernas eko- nomi samt personal och kompetensförsörjning. Vidare analyseras demokrati och politisk representation samt andra utma- ningar som följer av exempelvis migration och klimatförändringar. Vidare granskas kvaliteten i kommunernas verksamhet. Del II avslutas med ett sammanfattande kapitel om konsekvenserna av ökande ut- maningar och principiella utgångspunkter för utredningen. Del III består av kapitel 13–18 där fördelar och nackdelar med olika strukturella åtgärder och annan kapacitetsförstärkning analyse- ras. Mer specifikt granskas samverkan, kommunsamman- läggningar, generell förändring av kommunernas uppgifter och asym- metrisk ansvarsfördelning. Det görs också en jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen. I denna del finns också särskilda ana- lyser av demokratiaspekter samt hur de strukturella åtgärdsmöjlig- heterna förhåller sig till olika geografiska och territoriella perspektiv i form av bosättningsmönster och befolkningstäthet. Del III avslutas med ett kapitel där digitalisering och andra kapacitetstärkande åtgär- dersmöjligheter granskas. Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning Del IV består av kapitel 19–21 där en strategi för hur en stärkt kapacitet i kommunerna kan åstadkommas beskrivs i kapitel 19, och där utredningens förslag och bedömningar redovisas i kapitel 20. I detta kapitel finns även konsekvensanalyser direkt kopplade till respektive förslag. Övriga konsekvensanalyser redovisas i kapitel 21. Bakgrund och nordisk jämförelse Den lokala självstyrelsen har en lång historisk tradition i och grundlades redan i och med den kyrkliga sockenbildningen.1 Sock- narna utvecklades till att bli organisationer för att ordna gemensamma angelägenheter inom socknens gränser. Socknens roll var däremot inte formaliserad och lagfäst. Enligt ett synsätt har den lokala själv- styrelsen vuxit fram underifrån och befästs genom att staten har över- fört uppgifter och ansvar till lokala och regionala självstyrelseorgan.2 Enligt ett alternativt synsätt har traditionen av lokal självstyrelse inte satt några väsentliga spår i statsbildningen. Enligt detta alternativa synsätt har i stället betoningen av en centraliserad samhällsmodell varit i fokus. Kommunerna har vuxit fram och stärkts genom att staten har tilldelat dem allt fler uppgifter.3 2.1Kommunerna 1862–1940 kom idén om staden som en självsty- rande enhet att dominera alltmer i och en rad kommunala refor- mer genomfördes i t.ex. , och . I utfärdades de första kommunala förordningarna 1862. För- ordningarna reglerade kommunstyrelsen både i städerna och på lands- bygden och fastställdes även förordningar om kyrkoråd och skolråd samt förordning om landsting. ut- färdades dessutom specialförordningar för . Det var vanligt runt om i att huvudstäderna fick sina egna förord- 1SKL (2013), av självstyrelse. 2För en utförlig beskrivning av kommunernas historia rekommenderas t.ex. SKL (2013), 150år av självstyrelse och . (2000), Kommunerna. 3Strandberg, U. (2005), ”Nationell politik och kommunalt självstyre” i , P. och Stigmark, K. ), Självstyre, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer ningar eftersom staten hade ett intresse av att ha särskild kontroll över huvudstäderna, där den nationella politiska makten fanns samlad. Genom kommunalförordningar stadfästes också den be- skattningsrätt som kommuner redan hade tillerkänts. Förordningarna markerar startpunkten för våra dagars kommuner och regioner. I för- ordningarna beskrivs kommunerna i stor utsträckning som genom- förare av nationell politik och kommunernas beslutskompetens är en följd av att staten har delegerat makt och befogenheter till dem.4 Det var inte förrän när den nya regerings- formen trädde i kraft som kommunernas ställning reglerades i grund- lagen (se kapitel 4). –1930 fanns tre olika typer av kommuner: städer, köpingar och landskommuner. Majoriteten av befolkning levde på landsbygden och var skrivna i någon av de 2 000 landskommunerna. Landskommu- nernas viktigaste uppgift var fattigvården vars kostnader uppgick till 60–av landskommunernas utgifter. Församlingarna hade ansvar för de kyrkliga verksamheterna och däri ingick även ansvaret för skolan. Ansvaret för skolväsendet överfördes sedan successivt till de borgerliga kommunerna – först i de större städerna och sedan även i mindre städer och på landsbygden. Fattigvården var en viktig uppgift även för städerna men städerna hade en betydligt större uppgiftsportfölj än landskommunerna. Stä- derna hade t.ex. ansvar för investeringar i den fysiska infrastruktu- ren. Utbyggnad av vatten och avlopp samt anläggande av gator och vägar innebar t.ex. stora kostnader för städerna. Eftersom städerna hade större kostnader än landskommuner och köpingar krävdes också ett mer kvalificerat och omfattande styre av städernas verksamhet. Städernas ansvar för byggnader, brand, hälsovård och ordning regle- rades i de s.k. stadsstadgorna. Köpingar var en kommuntyp för tätorter som var mindre än stä- der och som kunde tillämpa stadsstadgorna i begränsad omfattning. Det fanns också köpingar som inte var egna kommuner; de var i stället separata enheter (liknande municipalsamhällen, se nedan) inom en landskommun. tillkom en särskild lagstiftning om municipalsamhällen, även om det redan tidigare hade funnits möjlighet för tätorter inom landskommuner att bilda municipalsamhällen. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer (eller municipen) var inte egna kommuner, men de hade beskatt- ningsrätt och självstyre i frågor som reglerades i de stadsstadgor som municipalsamhällena tillämpade.5 Fram t.o.m. kommunblockreformen hade ett asymmetriskt system när det gällde den lokala nivåns ansvar. Stä- der hade en större uppgiftsportfölj än köpingar, landskommuner och municipalsamhällen. Städer med fler än 25 000 invånare undan- togs också från att ingå i ett landsting, eftersom dessa städer ansågs vara tillräckligt stora för att på egen hand ansvara för landstings- uppgifter. och framåt skedde den stora framväxten av väl- färdssamhället och kommunerna fick ansvaret för en stor del av väl- färdsuppgifterna. Ideella organisationer tog till en början ofta hand om olika välfärdsuppgifter, t.ex. barnomsorg och äldreomsorg, med stöd från kommunerna.