sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — Utredningen anser på samma sätt som utredning att denna skillnad är otillfredsställande eftersom samma straffbestämmelse får skilda straffskalor beroende på var överträdelsen begås, men att denna skillnad är oundviklig med anledning av åtaganden, men nödvändig med beaktande av de miljökonsekvenser över- trädelser kan föranleda. Detta behöver emellertid inte innebära att straff för överträdelser som begås i ekonomisk zon blir lindrigare än enligt nuvarande system eftersom huvuddelen av de överträdelser som sker begås av näringsidkare med fiskefartyg försett med motor, varför påföljden alltså redan nu bestäms till normerade böter. Den samlade påföljden, normerade böter och förverkande av fångst och fartyg, kan således innebära en mycket kännbar påföljd även om inte fängelsepåföljd kan bestämmas för överträdelser i ekonomisk zon. 1Havsrättskonventionens artikel 73.3 anger: ”state penalties for violations of fisheries laws and regulations in the exclusive economic zone may not include imprisonment, in the absence of agreements to the contrary by the States concerned, or any other form of corporal punishment.” 2SOU 2010:42 s. 594. Analys och förslag på fiskets område 9.1.4Särskilt allvarliga överträdelser anges med fullständiga brottsbeskrivningar Utredningens förslag: De överträdelser av fiskeregelverket som ska straffas med fängelse formuleras i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken med fullständiga brottsbeskrivningar. Brottsbeskrivningarna formuleras utan hänvisning till specifika regelverk, varför straffbestämmelserna omfattar överträdelser av såväl EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som tillämplig svensk författning på fiskeområdet. Skäl för förslaget: Som framgår av avsnitt 7.2.3 täcker brottsbe- skrivningar som är riktigt utformade in det område som bör vara straffbart och exkluderar handlingar som inte är avsedda att vara kriminaliserade. Eftersom regelverket på fiskeområdet är omfattande bedömer utredningen att hänvisningar i fiskelagen till ett antal uppräknade handlingsnormer för vilka överträdelser kriminali- seras, riskerar att framstå som otydligt för den enskilde och bidrar sannolikt inte heller till förbättrad regelefterlevnad. Med beaktande av de generellt avfattade EU-rättsliga reglerna på de här aktuella områdena är det inte heller självklart att en hänvisning är särskilt tydliggörande. Om det i stället är beskrivet i lagen vilka hand- lingar och regelområden som omfattas, ger i stället själva straffbestäm- melsen den enskilde möjlighet att få insikt i vad som är straffbelagt, även om ytterligare efterforskningar av handlingsnormerna i vissa fall kan behövas. Övervägande skäl talar därför enligt utredningen för att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan som avser över- trädelser av ska innehålla fullständiga brotts- beskrivningar. Brottsbeskrivningar är väl lämpade för den till viss del dynamiska regelmassa som fiskeregleringen består av. beskrev i sitt betänkande (SOU 2010:42) att de speciella förhållandena på fiskets område medför ett behov av mer flexibla straffbestämmelser än t.ex. . Som grund för denna uppfattning anförde utred- ningen bl.a. att vissa betydelsefulla förordningar på fiskets område endast gäller för att därefter ersättas av en ny liknande för- ordning. Exempel på sådana förordningar är så kallade TAC-förord- ningar (Total allowable catch) som bl.a. fastställer medlemsstaternas Analys och förslag på fiskets område tilldelning av fiskekvoter. I detta sammanhang påpekade att enbart TAC-förordningen för omfattade över 200 sidor inklusive bilagor. Som ytterligare exempel på fiskelagstiftningens speciella regelmassa kan nämnas de s.k. stoppförordningarna som innebär att Havs- och vattenmyndig- heten meddelar föreskrifter om förbud mot fortsatt fiske när den årliga nationella kvoten för en viss art i ett visst område är uttömd.3 9.2Förslag till ändringar i fiskelagen (1993:787) 9.2.1Särskilt allvarliga överträdelser enligt 40 § fiskelagen Utredningens förslag: Av 40 § fiskelagen ska följa att till böter eller fängelse i högst döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1.riktar fiskeinsats mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiskeförbud eller fiskar i ett område med fiskeförbud eller fiskestopp, 2.fiskar med förbjudna fiskeredskap eller fiskemetoder eller fiskar med fiskeredskap som används eller har modifierats på ett sätt som inte är tillåtet eller fiskar med fler än högsta tillåtna antal fiskeredskap, 3.fiskar utan giltig licens, godkännande eller tillstånd för den fiskeverksamhet som bedrivs eller vid upprepade tillfällen eller i större omfattning fiskar utöver föreskriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd, 4.omlastar eller deltar i fiskeverksamhet med fiskefartyg som har deltagit i olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske, 5.vid upprepade tillfällen eller i större omfattning kastar ut fångst som omfattas av landningsskyldighet eller vid upp- repade tillfällen eller i större omfattning behåller ombord, om- lastar eller landar fångst som ska återutsättas, 6.underlåter att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla uppgifter om position, däribland uppgifter som ska sändas med satel- 3TAC- och stoppförordningar kommenteras närmare under avsnittet om kvoter och fiske- möjligheter. Analys och förslag på fiskets område litbaserat kontrollsystem för fartyg, eller vid upprepade till- fällen underlåter att fullgöra skyldigheten att registrera, rappor- tera eller anmäla fångst eller fångstrelaterade uppgifter, eller 7. använder fiskeredskap med falsk eller dold märkning. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen är belagd med straff i eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brotts- balken. Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §. Skäl för förslaget: De överträdelser som bör bedömas kunna ha ett sådant straffvärde att fängelse bör kunna följa är de som har en direkt negativ påverkan på bestånd och marin miljö, eller indirekt sådan effekt genom att kontrollfunktioner inte fungerar vid vissa typer av överträdelser. I vissa fall bör dock krävas att begränsande rekvisit är uppfyllda för att överträdelserna ska anses så allvarliga att fängelse bör kunna följa. Utöver att en normöverträdelse har konstaterats uppställs för vissa av överträdelserna därför att de har begåtts vid upprepade tillfällen eller i större omfattning. Dessa begränsande rekvisit kommenteras särskilt närmare nedan. Av IUU-förordningens artikel 42 framgår vilka överträdelser som kan utgöra allvarliga överträdelser enligt den förordningen. Sådana överträdelser är de som antas utgöra IUU-fiske enligt artikel 3 samma förordning, affärsverksamhet i direkt samband med IUU-fiske in- klusive handel med eller import av fiskeriprodukter samt förfalsk- ning av handlingar som avses i IUU-förordningen eller användning av sådana falska eller ogiltiga handlingar. Huruvida en sådan verk- samhet som beskrivs i artikel 3.1 i IUU-förordningen ska anses utgöra en allvarlig överträdelse enligt artikel 42 samma förordning, Analys och förslag på fiskets område ska fastställas av en medlemsstats behöriga myndighet med beaktande av sådana kriterier som den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning eller om den har upprepats.4 Utöver de överträdelser som kan utgöra allvarliga överträdelser enligt IUU-förordningen anges även i artikel 90 i kontrollförord- ningen överträdelser som kan utgöra allvarliga överträdelser. Hur all- varlig överträdelsen är bedömer medlemsstatens behöriga myndighet enligt denna artikel med beaktande av sådana kriterier som skadans art, dess värde, överträdarens ekonomiska situation samt överträdelsens omfattning eller upprepning. Vid bedömningen av en överträdelses allvar bör inte bara den skada som åsamkats beaktas, utan även den risk för skada eller otill- börlig som en överträdelse medför. En överträdelse som rik- tar sig mot en kvoterad eller hotad art kan anses allvarlig redan vid en mindre kvantitet, medan en större kvantitet kan krävas om det är fråga om en okvoterad eller ickehotad art. Därutöver kan bedömningen påverkas av t.ex. de redskap som används, den tid som överträdelsen pågått, var överträdelsen skett och hur stort fartyget är. En över- trädelse ska kunna anses vara av allvarlig art även om den skada eller som överträdelsen kunnat medföra undvikits på grund av till- fälliga omständigheter. Även arter som inte är kvoterade eller direkt hotade men som är fiskereglerade kan behöva särskilt hänsynstag- ande. Dessutom kan det vid bedömningen av om en överträdelse är av allvarlig art även beaktas om överträdelsen medfört risk för stor skada eller , om den som gjort sig skyldig till överträdelsen har visat bristande vilja att följa gällande regler, om överträdelsen skett på ett särskilt förslaget sätt eller om överträdelsen skett på ett organi- serat och systematiskt sätt.5 Punkterna i förslaget till straffbestämmelse är således kopplade till IUU-förordningen och kontrollförordningen genom att utred- ningen har beaktat vad EU anser kan utgöra allvarliga överträdelser vid utformningen av brottsbeskrivningarna för de allvarligaste över- trädelserna. De överträdelser som utredningen har beskrivit i förslaget till ny 40 § fiskelagen är enligt utredningen typiskt sett sådana att de inne- bär eller kan innebära negativa konsekvenser för vattenlevande arter och de kontrollfunktioner som ska värna bestånden och den 4IUU-förordningen, artikel 3.2. 2011/12:137 (Införande av ett pricksystem på fiskets område) s. 27 ff. Analys och förslag på fiskets område Risken för skador på bestånd och marin miljö motiverar att överträdelserna kriminaliseras i en bestämmelse med fängelse i straff- skalan. Huruvida det faktiskt har uppstått skador eller risk för skador är därför inte något som behöver utredas särskilt eller föras bevis- ning om i varje enskilt fall. För vissa av dem krävs emellertid att de dessutom ska fylla något av de begränsande rekvisiten nedan för att betraktas så allvarliga att fängelse bör kunna följa på överträdelsen. Grundläggande för skyddet av marin miljö och bestånd är således de olika formerna av reglering av fiskeinsatsen. Verktyg för detta är t.ex. kvoter och andra former av fångstbegränsningar knutna till art eller område samt krav på licenser och tillstånd. Att rikta fiskeinsats mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiskeförbud eller att fiska i ett område med fiskeförbud eller fiskestopp bör därför kunna anses som särskilt allvarliga överträdelser i sig. Detsamma gäller att fiska med förbjudna fiskeredskap eller fiske- metoder eller att fiska med fiskeredskap som används eller har modi- fierats på ett sätt som inte är tillåtet, samt att fiska utan giltig licens, godkännande eller tillstånd för den fiskeverksamhet som bedrivs eller systematiskt eller att i större omfattning fiska utöver föreskriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd. Även att omlasta eller del- ta i fiskeverksamhet med fiskefartyg som har deltagit i olagligt, orap- porterat eller oreglerat fiske är en form av överträdelse som kan ha såväl en direkt negativ påverkan för bestånd och marin miljö som indirekt sådan och bör därför i sig själv kunna anses som särskilt allvarlig överträdelse. Andra viktiga verktyg för att reglera och kontrollera fiskeinsatsen och därmed skydda marin miljö och bestånd är regleringar av vilken fisk som tas ombord och landas. Att vid upprepade tillfällen eller i större omfattning kasta ut fångst som omfattas av landningsskyldig- het eller att vid upprepade tillfällen eller i större omfattning behålla ombord, omlasta eller landa fångst som ska återutsättas bör därför kunna anses som särskilt allvarliga överträdelser. Även vissa överträdelser av de bestämmelser som syftar till att möj- liggöra kontroll bör kunna anses som särskilt allvarliga. Detta bör gälla för underlåtenhet att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla upp- gifter om position, däribland uppgifter som ska sändas med satellit- baserat kontrollsystem för fartyg, eller att systematiskt underlåta att fullgöra skyldigheten att registrera, rapportera eller anmäla fångst Analys och förslag på fiskets område eller fångstrelaterade uppgifter, eller att använda fiskeredskap med falsk eller dold märkning. Till skillnad från nu gällande 40 § fiskelagen, som är uppdelad i överträdelser mot föreskrifter i första stycket och överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken i andra stycket, får bestämmelsen en generell utformning och begränsas således inte till överträdelser av särskilt angivna regelverk. Den föreslagna utformningen inne- håller inte heller något särskilt utpekat specialsubjekt, vilket innebär att bestämmelsen även kan omfatta fritidsfiskare i den mån en viss handlingsnorm gäller för fritidsfiskare.6 Särskilt om de begränsande rekvisiten De överträdelser som beskrivs i förslaget till ny 40 § i fiskelagen har utredningen bedömt ha direkt negativ påverkan för bestånd och marin miljö, eller indirekt sådan effekt genom att kontrollfunktioner inte fungerar vid vissa typer av överträdelser. Vissa av punkterna i den nya paragrafen innehåller emellertid även begränsande rekvisit för att överträdelsen/överträdelserna ska anses så allvarliga att de ska kunna straffas med fängelse. Utöver att en normöverträdelse har kon- staterats ska vissa av gärningarna därför dessutom ha skett vid upp- repade tillfällen eller varit enskilda överträdelser av större omfattning. Av artikel 3.2 i IUU-förordningen följer att verksamhet som innebär överträdelse av artikel 3.1 samma förordning ska anses som en allvarlig överträdelse beroende på hur allvarlig överträdelsen är med beaktande av bl.a. om den har upprepats. Att överträdelser upp- repas har betydelse för bedömningen av huruvida överträdelserna ska bedömas som allvarliga framgår även av artikel 90.1 i kontrollför- ordningen. Rekvisitet upprepning är i bestämmelsen kopplat till vissa särskilt angivna överträdelser. För att överträdelserna ska bestraffas enligt bestämmelsen ska det således handla om samma typ av överträdelse. Hur nära överträdelsen måste vara för att kvalificera beror på överträdelsens allvar och omfattning och är således en fråga för rätts- tillämpningen. 6EU:s gemensamma fiskeripolitik omfattar fritidsfiskare endast i de fall det anges uttryck- ligen. Analys och förslag på fiskets område Av artikel 3.2 i IUU-förordningen följer att verksamhet som innebär överträdelse av artikel 3.1 samma förordning ska anses som en allvarlig överträdelse beroende på hur allvarlig överträdelsen är med beaktande av bl.a. överträdelsens värde eller omfattning. Att skadans värde är av betydelse för bedömningen av överträdelsens allvar framgår också av artikel 90.1 i kontrollförordningen. Vad som ska anses vara omfattande följer delvis samma resone- mang som beträffande upprepning, dvs. bedömningen kan variera beroende av huruvida t.ex. en art är hotad eller kvoterad. Hur omfatt- ande en överträdelse ska anses vara förändras således och är en fråga för rättstillämpningen utifrån omständigheter och förhåll- anden vid tid och plats för överträdelsen. Som anförts tidigare syftar EU:s fiskeripolitik bl.a. till att skydda och bevara livskraftiga fiskbestånd i unionens vatten och att skydda den miljön. Som jämförande exempel på bestämmelser med lik- nande skyddsintressen finns brott mot områdesskydd (29 kap. 2 § ), otillåten hantering av invasiv främmande art (29 kap. 2 c § ) och miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap. 3 § miljöbal- ken) för vilka straffskalan innehåller böter till fängelse i högst . Utredningen föreslår emellertid att straffet för allvarliga fiskebrott enligt 40 § fiskelagen ska kunna bestämmas till böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen omfattar således alla de allvarligaste över- trädelserna enligt det tidigare generellt avfattade blankettstraffbudet i 40 § fiskelagen, medan de överträdelser som inte är fullt lika allvar- liga kommer att omfattas av en ren bötesbestämmelse (se av- snitt 9.2.2). Av punkt 39 i preambeln till kontrollförordningen framgår att ett stort antal allvarliga överträdelser av bestämmelserna i den gemen- samma fiskeripolitiken förekommer i EU:s vatten eller begås av unionens aktörer och att det i stor utsträckning beror på det faktum att de sanktioner som slås fast i nationell lagstiftning vid allvarliga överträdelser av dessa bestämmelser inte ligger på en avskräckande nivå. Detta problem förvärras ytterligare av att sanktionerna skiljer sig så mycket mellan medlemsstaterna, vilket uppmuntrar olagliga aktörer att verka i de vatten eller på de medlemsstaters territorier där Analys och förslag på fiskets område sanktionerna är mildast. Det är därför lämpligt att de allvarligaste överträdelserna av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripoli- tiken bedöms med beaktande av skadans art, värdet av de fiskeripro- dukter som erhållits genom att den allvarliga överträdelsen begåtts, överträdarens ekonomiska situation och eventuella upprepningar av överträdelsen. Det kan också förekomma situationer när omständigheterna är så försvårande att straffskalan i 40 § fiskelagen inte är tillräcklig. För att även sådana situationer ska kunna hanteras anser utredningen att det grova fiskebrottet i 40 a § fiskelagen ska finnas kvar för de all- varligaste överträdelserna. Vid bedömande av om ett fiskebrott är grovt ska enligt denna bestämmelse särskilt beaktas om brottet avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd. Vissa av dessa kvalifi- cerande rekvisit är även del av vissa av punkterna i förslaget till ny 40 § fiskelagen. Det kan emellertid förekomma situationer där om- ständigheterna är sådana att en fiskeinsats exempelvis riktas mot bestånd med fiskestopp och att fisket bedrivs i stor omfatt- ning eller att fisket sker med otillåtna fiskeredskap efter skyddsvärda bestånd. För sådana särskilt allvarliga situationer där det förekommer ”överskott av ”, anser utredningen att det bör finnas ett grovt brott där brottsligheten direkt är på fängelsenivå och straffskalan omfattar fängelse i högst . Vid bedömningen av lämpliga straffskalor har utredningen beak- tat det motstånd som höjning av straffmaximum för fiske- brott mötte hos Lagrådet.7 Regeringen hade i lagrådsremissen före- slagit att maximistraffet för brott mot fiskelagen skulle höjas från sex månaders fängelse till fängelse. Trots att Lagrådet mot- satte sig en sådan höjning, höjdes straffskalan från till samt infördes en särskild straffbestämmelse om grovt brott med fängelse i högst som påföljd. Av särskilt intresse i här aktuellt sammanhang är att Lagrådet i sitt yttrande bl.a. framhöll att den föreslagna höjningen på grund av havsrättskonventionen i prin- cip bara skulle gälla brott begångna inom svenskt sjöterritorium, vilket innebar att det skulle komma att uppstå anmärkningsvärda skillnader i påföljden för ett brott beroende på var detta begåtts. Lagrådet anförde vidare bl.a. att den höjning av straffskalan som föreslogs (fängelse i högst ) måste betecknas som mycket 7Se Lagrådets protokoll vid sammanträde i prop. 2002/03:41 s. 49 f. Analys och förslag på fiskets område kraftig, inte minst mot bakgrund av att det inte fanns något fall i praxis som föranlett ett fängelsestraff. Det skulle under sådana omständig- heter enligt Lagrådet ha varit angeläget att förslaget lämnat vägledning om i vilka fall eller under vilka omständigheter som den förhöjda straffskalan skulle användas. Detta skulle exempelvis ha kunnat ske genom en gradindelning av brotten med angivande av vad som särskilt skulle beaktas vid bedömningen av om ett brott var att anse som grovt. Förslaget till ny lydelse av 40 § fiskelagen tillsammans med för- slaget om en ny bestämmelse för ren bötesbrottslighet samt nuvar- ande bestämmelse om grovt brott tydliggör enligt utredningen vilka situationer som utgör en typ av mindre allvarlig bötesbrottslighet, allvarlig brottslighet med en straffskala som innehåller både böter och fängelse samt de allra allvarligaste fallen som har en straffskala som endast innehåller fängelse. Som kommenteras ovan kommer även förslaget till ny 40 § fiske- lagen inte kunna leda till annan påföljd än böter inom svensk ekono- misk zon med anledning av åtaganden enligt Havsrättskon- ventionen. Enligt 40 § tredje stycket nuvarande fiskelagen ska det till ansvar enligt samma bestämmelse inte dömas om gärningen är att bedöma som ringa. Av samma skäl som för nuvarande reglering ska inte dömas till ansvar om gärningen är ringa. Vad som utgör ringa överträdelser behandlas i prop. 1992/93:232 s. 74. Undantag för ringa överträdelser gäller även förslaget till ny bötes- bestämmelse (40 b §). Analys och förslag på fiskets område 9.2.2Ny bestämmelse för ren bötesbrottslighet Utredningens förlag: Till böter döms den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 40 §, uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1.bestämmelser i om den gemensamma fiskeri- politiken om –hur fiske ska bedrivas, –förvaring, beredning eller bearbetning av fångst ombord på fiskefartyg, –omlastning, landning eller vägning och saluföring av fångst, –förvaring av fiskeredskap ombord på fiskefartyg, –anmälnings- eller uppgiftsskyldighet, –sparande och tillgängliggörande av information om fångst och position eller –märkning av fiskeredskap, 2.25 § andra–fjärde styckena eller 26 §, eller 3.föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket, 21–23 §§ eller 23 a § 1. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 50 a § eller om gärningen är belagd med straff i brotts- balken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §. Skäl för förslaget: Som framgår av avsnitt 9.2.1 föreslås att vissa särskilt angivna och allvarliga överträdelser av EU:s och fiskebestäm- melser ska kunna straffas med fängelse. För övriga överträdelser som inte omfattas av dessa beskrivningar, men där straffsanktionering ändå anses påkallat, föreslås en ny straffbestämmelse enligt vilken över- trädelser endast ska kunna sanktioneras med böter. I enlighet med utredningens slutsatser i avsnitt 7.2.3 bör straff- bestämmelser i första hand utformas som brottsbeskrivningar. Som framgår av samma avsnitt är det emellertid inte alltid genomförbart att ange alla former av kriminaliserade överträdelser som brottsbe- Analys och förslag på fiskets område skrivningar, exempelvis i de fall grundregelverket är mycket omfatt- ande. är ett harmoniserat lagstiftningsområde som vilar på en förhållandevis omfattande regelmassa. Utredningen bedömer därför att det inte är möjligt att beskriva alla potentiella regelöverträdelser på bötesnivå i brottsbeskrivningar. Nästa steg blir därför att undersöka möjligheten att ange de straffbara överträdelserna i ett blankettstraffbud med angivande av de grundförordningar som innehåller aktuella handlingsnormer. Beträffande hur ett blankettstraffbud bör se ut avseende EU-för- ordningar jämförde (2010) i sitt förslag till ny fiskevårdslag (SOU 2010:42) med straffsanktionering av bestämmelser i med uppdelning i flera straffbud och med angivande i respektive straffbud av såväl aktuell förordning som aktuella artiklar.