sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — 2 § Om ett överklagande avser ett beslut av ett organ som i denna lag jämställs med en myndighet ska det handläggas i den ordning som följer av 2–5 §§ lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Ett sådant organ ska vara klagandens motpart i domstol. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Genom lagen upphävs lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. 3.Den upphävda lagen gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats med stöd av den lagen. 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning dels att 4 och 6 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 22 §, av följande lydelse. 1.främja användningen av den myndighetsgemensamma infrastruk- turen för säkra elektroniska försändelser, 2. samordna frågor om gemen- 2. samordna frågor om gemen- samma standarder, format, speci- samma standarder, format, speci- fikationer och liknande krav för fikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens elek- den offentliga förvaltningens elek- troniska informationsutbyte, samt 3. främja elektroniska inköps- 3. främja elektroniska inköps- processer inom den offentliga för- processer inom den offentliga för- valtningen och ansvara för frågor valtningen och ansvara för frågor om anslutning till den europeiska om anslutning till den europeiska 4. främja tillämpningen av lagen (2021:000) om öppna data och vidareutnyttjande av informa- tion från myndigheter och offentliga 1.delta i och främja nationellt och internationellt standardiserings- arbete inom sitt verksamhetsområde, 2. främja öppen och datadri- 2. främja öppen och datadri- ven innovation samt tillgänglig- ven innovation samt tillgänglig- görande av öppna data och vidare- görande av öppna data och vidare- utnyttjande av handlingar från den utnyttjande av information från den 3.främja att det vid förvaltningsgemensam utveckling av digitala tjänster tas hänsyn till användares behov, 4.främja att information och tjänster som tillhandahålls digitalt av den offentliga förvaltningen är tillgängliga för alla oavsett funk- tionsförmåga, samt 5.ge stöd till den offentliga förvaltningen vid digitala invester- ingar av större eller strategisk karaktär. Myndigheten får meddela före- skrifter om innehållet i och utform- ningen av den förteckning som av- ses i 2 kap. 2 § lagen (2021:000) om öppna data och vidareutnytt- jande av information från myn- digheter och offentliga företag. Denna förordning träder i kraft . 1.3Förslag till förordning om ändring i arkivförordningen (1991:446) Härigenom föreskrivs att 15 §1 arkivförordningen (1991:446) ska tillämpas till och med . 1Senaste lydelse 2018:1487. 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade kommittédirektiv om att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna de förslag som ett genomför- ande av öppna data-direktivet, dvs. omarbetningen av Europaparla- mentets och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet), ger anledning till (dir. 2019:20). Utredningstiden för- längdes genom tilläggsdirektiv till den 15 sep- tember 2020 (dir. 2019:88) och genom tilläggsdirektiv beslutades att den del som avser utformning av en tydligare reglering av avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form ska redovisas , medan uppdraget i övrigt ska redovisas (dir. 2020:37). Kommitté- direktiven finns bifogade till betänkandet i bilaga 1–3 och öppna data- direktivet som bilaga 4. I bilaga 5 finns en nyckel till genomförandet av direktivet. Uppdraget i denna del innebär att vi bl.a. ska genomföra en över- syn och utvärdering av lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, analysera behovet av för- fattningsändringar för att genomföra öppna data-direktivet och säker- ställa en ändamålsenlig nationell reglering som, ur ett rättsligt per- spektiv, främjar och stödjer den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra öppna data och annan digital information samt lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Utredningens uppdrag och arbete Utredningsarbetet påbörjades och har där- efter bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter. för huvudbetänkandet har vi haft fem utredningssammanträden, varav två har genomförts digitalt pga. den rådande covid-19-pande- min. Därutöver har vi haft särskilda möten med vissa sakkunniga och experter för att fördjupa oss i vissa specifika frågor. Vi har vidare haft samråd och dialog med Digisam, Försvars- makten, , Myndigheten för digital förvaltning, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, Säkerhetspolisen och Till- växtverket. Därutöver har vi träffat företrädare för och samt haft kontakt med Miljö- målsberedningen (M 2010:04) och danska Digitaliseringsstyrelsen. Vi har också presenterat vårt uppdrag för olika nätverk och arbets- grupper. I syfte att inhämta synpunkter från en bredare grupp av myndig- heter, företag och andra intressenter som berörs av direktivet hade viför avsikt att anordna en hearing. Pandemin medförde emellertid att hearingen ersattes med ett skriftligt förfarande i form av ett utskick till drygt fyrtio aktörer som gavs möjlighet att inkomma med synpunkter. De aktörer som har deltagit i förfarandet framgår av bilaga 6. Informationssamhället får en allt större betydelse och den digitala revolution som inleddes satte effektivt ljuset på potentialen i utökad tillgång till information från det offentliga. Tillgång till PSI (Public Sector Information), särskilt i digitalt for- mat, har ett stort socioekonomiskt värde och är en betydelsefull källa för innovation och teknisk utveckling (se kapitel 5). I syfte att till- varata dessa potentiella värden inleddes ett arbete på såväl unionsnivå som nationell nivå i syfte att främja vidareutnyttjandet av digital information från den offentliga sektorn. Det här kapitlet beskriver tidigare PSI-direktiv (avsnitt 3.2 och 3.3), PSI-lagen (avsnitt 3.4) samt det nya, omarbetade direktivet, vilket i detta betänkande benämns öppna data-direktivet (avsnitt 3.5). I detta kapitel kommer begreppen information och handling att användas synonymt, om inte något annat särskilt anges. Begreppen behandlas närmare i avsnitt 8.2. På europeisk nivå var det första steget att utveckla en uppsättning riktlinjer för att främja tillgång till information, öppenhet och lika villkor. En grönbok som publicerades av spelade en viktig roll i att lyfta debatten i medlemsstaterna kring de möjligheter som skapats genom användning av offentlig information i digitalt format. följdes därefter av PSI-direktivet. Direktivet syftar till att underlätta återanvändning av information från den offentliga sektorn i hela unionen genom att harmonisera grundläggande villkor för att göra sådan information tillgänglig, i syfte att främja utvecklandet av produkter och tjänster inom unionen och för att undvika snedvridning av konkurrensen (skäl 5). Genom att göra information mer tillgänglig kan också medborgarnas insyn och delaktighet i den offentliga förvaltningen förbättras. Av artikel 1.1 framgår att direktivet är ett minimidirektiv. Det är alltså tillåtet för medlemsstaterna att gå längre än vad direktivet kräver för att främja möjligheten att vidareutnyttja handlingar från den offentliga sektorn, vilket även uttrycks som önskvärt i skälen till direktivet. Även om direktivet tar sikte på information från den offentliga sektorn begränsas kretsen av aktörer som omfattas av kraven till stat- liga och kommunala myndigheter och andra offentligt styrda organ. Direktivet reglerar vidareutnyttjande av information från den offent- liga sektorn och ger inte i sig en rätt till tillgång till sådan informa- tion. Det påverkar alltså inte nationella bestämmelser om rätt att ta del av handlingar, om integritetsskydd eller krav som följer av inter- nationella överenskommelser om skydd för immateriella rättigheter (artikel 1.3–1.5). För att direktivet ska bli tillämpligt förutsätts alltså att nationella bestämmelser ger tillgång till den information som ska vidareutnyttjas. Med handling avses i direktivet både pappershandlingar och hand- lingar i elektronisk form, enligt definitionen i artikel 2.3. Datorpro- gram omfattas dock inte. Alla handlingar hos de offentliga myndig- heterna omfattas inte av direktivet utan flera undantag görs, däribland för handlingar vars tillhandahållande inte omfattas av den offentliga verksamhet som bedrivs av de offentliga organen och för handlingar som omfattas av tredje mans immateriella rättigheter (artikel 1.2). Direktivet innehåller krav på hur en begäran om att vidareutnyttja handlingar ska behandlas (artikel 4) samt principer för avgifter (arti- kel 6), öppenhet (artikel 7), licenser (artikel 8), icke-diskriminering (artikel 10) och avtal om exklusiva rättigheter (artikel 11). Det inne- håller också bestämmelser om praktiska arrangemang för att under- lätta vidareutnyttjande (artikel 9). När det gäller avgiftsuttag anges som princip att avgifterna inte får överstiga kostnaderna för att samla in, framställa, reproducera och sprida informationen, inklusive en rimlig avkastning på invester- ingar. Utformningen innebär att de avgifter som kan tas ut i enlighet med direktivet i princip täcker myndigheternas samtliga kostnader för handlingarna (full kostnadstäckning). Efter implementeringen av PSI-direktivet fortsatte den snabba teknik- utvecklingen. ökade informationsmängden i samhället när- mast lavinartat, bl.a. genom att en helt ny marknad för mobila applika- tioner uppstod efter att iPhone lanserades . På EU-nivå kunde det, som ett led i den översyn av PSI-direktivet som skulle göras , konstateras att det fanns kvarvarande skillna- der mellan hur medlemsstaterna reglerade och arbetade med tillgäng- liggörande och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Mot denna bakgrund, och i syfte att inte förlora de ekono- miska och sociala möjligheter som är förknippade med vidareutnytt- jande av offentliga data, antogs ändringsdirektivet . Ändringsdirektivet innehåller en tydlig skyldighet för medlems- staterna att göra alla handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande, utom när tillgången omfattas av restriktioner eller handlingarna är undantagna från tillgång (artikel 3). En sådan skyldighet saknades i PSI-direktivet och utgör en klar skärpning, som kopplar frågan om tillgång närmare till frågan om vidareutnyttjande. I skälen till änd- ringsdirektivet framhålls dock att ändringen inte påverkar tillgången till handlingar, vilket fortsatt regleras av nationella bestämmelser. En annan förändring är att ändringsdirektivet utökar kretsen av aktörer till att omfatta även universitetsbibliotek och sådana kulturinstitu- tioner som utgörs av arkiv, bibliotek och museer (artikel 1.e och 1.f). I skälen anges att dessa aktörer förfogar över stora mängder värdefull information som är en potentiell källa för produkter och tjänster med digitalt innehåll. De nya aktörerna omfattas emellertid av ett fler- tal undantag, bl.a. vad gäller avgiftsuttag och hur vissa avslagsbeslut ska motiveras (se bl.a. artikel 4.3). Utöver att tillämpningsområdet utökades är den mest betydelse- fulla förändringen att ändringsdirektivet anger en annan princip av- seende avgifternas storlek (artikel 6.1). Huvudregeln i direktivet är att avgifterna som högst får motsvara marginalkostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna, till skillnad från den princip om full kostnadstäckning som gällde i PSI-direktivet. Om avgifter tas ut ska beräkningsgrunderna fastställas och offentlig- göras i förväg (artikel 7.1). skulle de anges på begäran. Från principen om marginalkostnader ger ändringsdirektivet dock möj- lighet till undantag för de verksamheter som är skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av sina kostnader. Undantaget gäller dessutom för de nya aktörer som träffas av det utökade tillämp- ningsområdet, dvs. arkiv, bibliotek och museer. När det gäller vilka handlingar som omfattas av direktivet inne- håller ändringsdirektivet ett undantag för delar av handlingar som inte innehåller annat än logotyper, heraldiska vapen och insignier. Vidare förtydligas gränsdragningen mot skyddet för den personliga integri- teten genom en uppräkning av vissa handlingar som är undantagna, bl.a. handlingar som med hänsyn till skyddet av personuppgifter är undantagna från tillgång, eller för vilka tillgången omfattas av restrik- tioner enligt bestämmelserna om tillgång. Som ett led i att följa teknikutvecklingen anges i artikel 5.1 att myndigheterna – om det är möjligt och lämpligt – ska göra sina hand- lingar tillgängliga i ett öppet och maskinläsbart format tillsammans med tillhörande metadata. Både format och metadata bör så långt det är möjligt vara förenliga med formella öppna standarder. Direktivet innehåller definitioner av dessa begrepp i artikel 2.6 och 2.8. Utöver ovan nämnda ändringar innehåller direktivet en särskild reglering om digitalisering av kulturresurser i artikel 11.2. PSI-direktivet och ändringsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom PSI-lagen som trädde i kraft , med de ändringar som gäller . I portalparagrafen till PSI-lagen anges att syftet med lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att under- lätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndig- heter. Lagen gäller för hela den offentliga sektorn, dvs. såväl statliga som kommunala myndigheter. Enligt 2 § andra stycket jämställs med myndigheter dels sådana organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, dels aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska fören- ingar och stiftelser i vilka kommuner eller regioner utövar ett rätts- ligt bestämmande inflytande. Genom de ändringar som trädde i kraft gäller lagen även för arkiv, bibliotek, museer och vissa forskningsinstitutioner. I princip omfattar lagen samma krets av aktö- rer som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF. PSI-lagen kan inte åberopas för att få tillgång till en viss handling utan en gränsdragning görs på så sätt att definitionen av begreppet handling är densamma som i 2 kap. TF och att det i 1 § anges att bestämmelser om tillhandahållande finns i annan författning. Med annan författning avses i första hand tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen. PSI-lagen innehåller inte något krav på att handlingar ska lämnas ut i digitalt format. gjorde bedömningen att änd- ringsdirektivet inte kan tolkas så att det medför en sådan skyldighet, med hänsyn till att det överlåter åt medlemsstaterna att reglera frågor om tillgång och skyddsnivån för enskilda med avseende på behand- ling av personuppgifter (Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, SOU 2014:10, s. 80 f.). Dessa frågor behandlas i avsnitt 11.4. I 3 och 4 §§ PSI-lagen undantas ett flertal handlingar från tillämp- ningsområdet. De undantag som finns följer de som framgår av PSI- direktivet och ändringsdirektivet och omfattar bl.a. handlingar som inte får tillhandahållas, som tillhandahålls i en myndighets konkurrens- utsatta verksamhet, som utgör datorprogram eller som tredje man innehar rätt till enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Syftet med PSI-lagen återspeglas i 5 §, som återger ändringsdirek- tivets allmänna princip om att vidareutnyttjande ska vara tillåtet för handlingar som tillhandahålls av myndigheter, med de begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. Hur en begäran om vidareutnyttjande ska behandlas, rätten att få ett skriftligt och motiverat beslut och möjligheter att överklaga ett beslut regleras närmare i 12–16 §§. Kravet på att en begäran ska be- handlas skyndsamt är knutet till domstolspraxis och JO-beslut kring tidsfrister vid begäran om utlämnade av handlingar (Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet, Ds 2009:44, s. 84). Myndigheterna är enligt 11 § andra stycket PSI-lagen skyldiga att publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som de van- ligen kan tillhandahålla elektroniskt för vidareutnyttjande. Denna för- teckning ska underlätta för de som vill vidareutnyttja informationen och även få den offentliga förvaltningen att inventera sina handlingar på ett sätt som sätter fokus på frågan om elektroniskt tillgängliggör- ande (jfr SOU 2014:10, s. 89). PSI-lagen innehåller ingen skyldighet eller rätt för myndigheter att ta ut avgifter eller att uppställa andra villkor för vidareutnyttjande av handlingar. Lagens syfte är närmast det motsatta, dvs. att begränsa myndigheternas avgiftsuttag och möjligheterna att uppställa villkor. En myndighet ska också informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet och sådan information ska lämnas digitalt och utan avgift. I de fall villkor ställs upp ska de enligt 8 § PSI-lagen vara relevanta och icke-diskriminerande. Kravet på relevanta villkor har behållits i lagen trots att det ströks ur ändringsdirektivet. I svensk rätt kan ett villkor anses relevant när handlingarna som lämnas ut skyddas av upphovsrätt eller någon till upphovsrätten närstående rättighet och villkoren syftar till att reglera hur det skyddade materialet får an- vändas (Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 167). Om en avgift tas ut får den enligt 7 § PSI-lagen som huvudregel inte överstiga kostnaderna för att reproducera, tillhandahålla och sprida handlingarna. Detta återspeglar marginalkostnadsprincipen i ändringsdirektivet. Arkiv, bibliotek och museer är dock undantagna från huvudregeln. I de fall dessa myndigheter tar ut en avgift får de även räkna in kostnaderna för att samla in och framställa handling- arna samt en rimlig avkastning på investeringar. I praktiken innebär det att en avgift kan beräknas utifrån principen om full kostnads- täckning. Samma undantag gäller om en myndighet efter beslut av regeringen, eller enligt lag, är skyldig att ta ut avgifter vid vidareut- nyttjande av handlingar för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för verksamheten. Förutom villkor och avgifter kan informationsspridningen be- gränsas genom att en part ges en exklusiv rätt att vidareutnyttja hand- lingar. Myndigheter ges genom 10 § PSI-lagen en begränsad möjlighet att bevilja en sådan exklusiv rätt, medan arkiv, bibliotek och museer ges en mer långtgående möjlighet vad gäller digitalisering av kultur- resurser. Om en exklusiv rätt beviljas ska myndigheten offentliggöra information om detta. PSI-lagen innehåller inte någon reglering avseende en tillsyns- myndighet. En sådan föreslogs av men ledde inte till någon lagstiftningsåtgärd (SOU 2014:10, s. 115 och 154 f.). Kommissionen har efter en översyn och utvärdering av PSI-direk- tivet och ändringsdirektivet ansett att ytterligare insatser på EU-nivå är nödvändiga. Ett omarbetat direktiv – öppna data-direktivet – har därför utfärdats. Medlemsstaterna ska genom- föra direktivet. De övergripande målen med direktivet är att ytterligare bidra till att stärka EU:s dataekonomi genom att öka mängden data från den offentliga sektorn, garantera rättvis konkurrens och förbättra gräns- överskridande innovation som bygger på digital information. Öppna data-direktivet är liksom tidigare PSI-direktiv ett minimidirektiv. Principen om att tillgången till handlingar regleras av nationella be- stämmelser är också oförändrad. Direktivet innehåller följande huvudsakliga förändringar. 3.5.1Ökat fokus på öppna data Utöver de materiella förändringar som nämns i följande avsnitt kan vikonstatera att öppna data-direktivet, till skillnad från tidigare PSI- direktiv, har begreppet öppna data i rubriken, och i artikel 1.1 anges att direktivets syfte bl.a. är att främja användningen av öppna data, vilket också återspeglas i ingressen. Någon formell definition av be- greppet har inte tagits in i direktivet men i skäl 16 i ingressen anges att öppna data i allmänhet avser data i öppna format som kan utnytt- jas, vidareutnyttjas och delas fritt av vem som helst för valfritt ända- mål. I artikel 5.2, som är ny, anges att medlemsstaterna ska uppmuntra myndigheter och offentliga företag att framställa handlingar som omfattas av direktivet och göra dem tillgängliga i enlighet med prin- cipen om inbyggd öppenhet och öppenhet som standard. I PSI-direktivet nämndes inte alls öppna data, medan det kort be- rördes i ingressen till ändringsdirektivet. Med öppna data-direktivet har ytterligare fokus lagts på tillgång till information i dessa former. Genom artikel 1.1.b utökas tillämpningsområdet för direktivet till att gälla även offentliga företag som är verksamma inom vissa sek- torer, såsom energi, trafik, vatten och transport. Vad som avses med ett offentligt företag definieras i artikel 2.3. De offentliga företagen omfattas dock av ett flertal undantag i öppna data-direktivet. Bland annat undantas de från kraven på hur en begäran om vidareutnytt- jande ska handläggas och från vissa begränsningar vad gäller avgifts- nivåer för särskilda värdefulla datamängder. Nytt i direktivet är att det även omfattar vidareutnyttjande av viss forskningsdata. Sådan information bör enligt artikel 10.1 göras till- gänglig enligt principen öppenhet som standard. 3.5.3Vidareutnyttjande ska som huvudregel vara avgiftsfritt Som vi redogjort för i avsnitt 3.3 är den allmänna principen enligt ändringsdirektivet att en avgift, om den tas ut, ska begränsas till mar- ginalkostnaderna för reproduktion, tillhandahållande och spridning. I artikel 6.1 i öppna data-direktivet slås i stället fast att vidareutnytt- jande av handlingar, däribland forskningsdata, som huvudregel ska vara kostnadsfritt. Avgifter upp till marginalkostnaden får dock fort- farande tas ut enligt andra stycket. Artikel 6.2 innehåller också undan- tag för myndigheter som är skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av sina kostnader kopplade till den offentliga verksamheten, offentliga företag samt bibliotek, museer och arkiv. När det gäller de särskilda värdefulla datamängder som anges i artikel 14.1 ska de, med vissa begränsade undantag, kunna vidareut- nyttjas kostnadsfritt av användaren. Detsamma gäller forskningsdata. I kapitel 14 behandlar vi frågan om avgiftsnivåer. 3.5.4Särskilda värdefulla datamängder och dynamiska data Öppna data-direktivet innehåller nya bestämmelser om särskilda värde- fulla datamängder, som är information som bedöms ha stora socio- ekonomiska värden, och om tillgängliggörande av dynamiska data. I bilaga 1 till direktivet finns en förteckning över tematiska katego- rier av värdefulla datamängder. Dessa kan bl.a. omfatta postnummer, kartor, energiförbrukning, satellitbilder, väderprognoser, statistik och företagsregister. Inom de tematiska kategorierna avser kommis- sionen att senare, i särskilda genomförandeakter, fastställa förteck- ningar över särskilda värdefulla datamängder. Sådana datamängder omfattas av vissa krav kring hur de ska tillhandahållas, vilket framgår av artikel 14.1. Där anges att de ska vara tillgängliga avgiftsfritt som huvudregel, vara maskinläsbara samt tillhandahållas via lämpliga gräns- snitt och i förekommande fall för bulknedladdning. Kraven gäller dock först när kommissionen har antagit relevanta genomförande- akter (skäl 68). Dynamiska data definieras enligt artikel 2.8 som digitala hand- lingar som typiskt sett uppdateras regelbundet, ofta i realtid, exem- pelvis från sensorer. För att på bästa sätt kunna tillvarata värdet i sådan information föreskrivs i artikel 5.5 att myndigheter, som huvud- regel, ska göra dynamiska data tillgängliga för vidareutnyttjande efter insamlingen genom lämpliga gränssnitt och, i före- kommande fall, för bulknedladdning.