sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — Vi instämmer dock i lagrådsremissens bedömning att ordet förbud kan utgå, eftersom det täcks av begreppet föreläggande. Det bör noteras att beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad av djurhälsoreglerna inte får dele- geras till en fysisk person eller ett organ, se artikel 31.3 i EU:s kon- trollförordning. Förslag: I djurhälsolagen tas det in bestämmelser som motsvarar nuvarande bestämmelser i bl.a. epizootilagen om hjälp av polis- myndigheten för utövande av offentlig kontroll eller verkställig- het av beslut. Möjligheten att begära hjälp med verkställighet ska avse verkställighet av beslut enligt djurhälsolagen, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestäm- melser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. Bedömning: Det finns inte något behov av bestämmelser om skyl- dighet för polisen att lämna den hjälp som behövs för utövande av annan offentlig verksamhet. Skälen för förslagen och bedömningen I 14 § epizootilagen, 11 § zoonoslagen och 19 § provtagningslagen finns bestämmelser om att polisen är skyldig att lämna den hjälp som behövs för utövande av offentlig kontroll eller verkställighet av beslut enligt lagen, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. Bakgrunden till polisens skyldighet i detta avseende är polisens be- fogenhet att använda våld i vissa situationer. En grundläggande prin- cip är att den kontrollmyndighet respektive tillsynsmyndighet som vill ha hjälp från ska begära handräckning först sedan myndigheten konstaterat att uppgiften inte kan lösas utan polisens hjälp (se prop. 2005/06:128 s. 222–224). Bisjukdomslagen avviker från den övriga djurhälsoregleringen när det gäller handräckning. Enligt 7 § bisjukdomslagen gäller näm- ligen att på begäran av tillsynsmannen eller ska lämna handräckning när det behövs för kontroll av att lagen eller med stöd av lagen meddelade bestämmelser efter- levs eller för verkställighet av beslut enligt 5 § lagen, dvs. när Jord- bruksverket låter verkställa åtgärder på den försumliges bekostnad. En möjlighet att begära hjälp av polisen behöver finnas även i den nya djurhälsolagen för att man ska kunna säkerställa att offentlig kon- troll ska kunna utövas och beslut verkställas även när någon mot- sätter sig det. Under översynen av de nuvarande djurhälsolagarna för att anpassa dem till den nya kontrollförordningen har det övervägts om möjlig- heten att begära polishjälp bör utvidgas till att avse även annan offentlig verksamhet. Bedömningen har varit att en sådan utvidgning inte är nödvändig. I lagrådsremissen anförs följande (s. 141). I flera av de lagar som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämp- ningsområde finns bestämmelser om att är skyl- dig att lämna den hjälp som behövs för utövande av offentlig kon- troll eller verkställighet av beslut. Frågan är om myndigheterna också kan behöva hjälp för att utföra annan offentlig verksamhet. Annan offentlig verksamhet är i princip alla myndighets- uppgifter som en myndighet utför som inte är offentlig kontroll. Exempel på annan offentlig verksamhet är beslutsfattande och verk- ställighet av beslut. En myndighets begäran om hjälp av Polismyn- digheten i en situation då myndigheten ska utföra en uppgift som är annan offentlig verksamhet, torde i princip alltid ha föregåtts av ett beslut om vilka åtgärder som ska vidtas. Sådana åtgärder kan t.ex. vara åtgärder för att bekämpa spridningen av en djursjukdom. Myn- digheten kan då med stöd av gällande lagstiftning begära hjälp av att verkställa beslutet. Regeringen bedömer därför att det inte finns behov av polishjälp vid genomförande av annan offentlig verksamhet som inte är verkställighet av beslut. Vi ställer oss bakom den bedömning som gjorts i lagrådsremissen och kan inte se att EU:s djurhälsoförordning eller införandet av en ny djurhälsolag ger anledning till någon annan bedömning. De nuvar- ande bestämmelserna om polishjälp i bl.a. epizootilagen bör därför föras över till den nya djurhälsolagen. Bisjukdomslagens reglering om handräckning av är ålderdomlig och bör inte få någon motsvarighet i den nya lagen. I stället bör samma regler i detta avseende gälla för bisjukdomarna som för andra djur- slag och sjukdomar. Av 21 § epizootilagen följer att beslut som meddelats enligt lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-be- stämmelser som kompletteras av lagen får överklagas till allmän för- valtningsdomstol. En veterinärs beslut om spärrförklaring enligt 4 § får dock inte överklagas, eftersom det är ett temporärt beslut som ska omprövas av . ska föra det allmännas talan, om det överklagade beslutet har meddelats av en officiell veterinär som förordnats enligt lagen om officiella veterinärer. Enligt zoonoslagen kan den ansvariga myndigheten överlåta åt en veterinär att i besluta i enskilda ärenden om provtagning eller under- sökning enligt 4 § zoonoslagen eller om förebyggande åtgärder och bekämpningsåtgärder enligt 5 § samma lag. Sådana beslut får över- klagas till (13 § första stycket zoonoslagen). Andra beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt provtagningslagen kan det förekomma beslut av kommu- nal nämnd, om regeringen meddelat föreskrifter om det och Jordbruks- verket beslutat om att överlämnande ska ske (10 § andra stycket prov- tagningslagen). Sådana beslut får överklagas till (23 § provtagningslagen). Övriga överklagandebestämmelser finns i 24 § provtagningslagen. Av första stycket följer att en statlig förvaltnings- myndighets beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om det har meddelats enligt lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. I andra stycket klargörs att överklagandebestämmelsen i första stycket även gäller beslut som har meddelats av en organisation som fått i uppgift att föra register och utfärda identitetshandlingar eller av en officiell veterinär som förordnats enligt lagen om officiella veterinärer. Det allmännas talan i förvaltningsdomstol ska föras av den myndighet som utövar offentlig kontroll om det överklagande beslutet har meddelats av en organisation, eller av den myndighet som har förordnat den officiella veterinären (tredje stycket). Enligt lagen om kontroll av husdjur, m.m. överklagas Jordbruks- verkets beslut till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller beslut som har meddelats av en annan statlig förvaltningsmyndighet eller en officiell veterinär som har förordnats enligt lagen om offi- ciella veterinärer. Om beslutet har fattats av en organisation eller sammanslutning som anordnar kontroll enligt lagen eller Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 görs över- klagandet till . Detsamma gäller om beslutet har meddelats av ett slakteri enligt 6 § 2 lagen. ska föra det allmännas talan hos förvaltningsdomstolen om en organisation, en sammanslutning, ett slakteri eller en officiell veterinär har med- delat beslutet. Enligt 9 § bisjukdomslagen får en tillsynsmans beslut enligt lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen överklagas till . Andra beslut av en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt samtliga uppräknade lagar gäller ett krav på prövningstill- stånd vid överklagande till kammarrätten. Enligt förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. (hädanefter införselförordningen) får helt eller del- vis delegera sin befogenhet att besluta enligt förordningen eller före- skrifter som meddelats med stöd av förordningen till en officiell veterinär. Beslut som den officiella veterinären fattat får enligt 19 § första stycket förordningen överklagas till . Samma ordning gäller enligt 7 § första stycket förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. (hädanefter utförselförordningen) När det gäller kontroll av livsmedel vid import från eller export till tredjeland har kommunala nämnder vissa uppgifter. Beslut av en sådan nämnd överklagas till , se 16 § första stycket för- ordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som impor- teras från ett tredjeland. När det gäller beslut enligt förordningen (2011:1060) om kontroll vid export av livsmedel gäller överklagande- bestämmelserna i 31 och 32 §§ livsmedelslagen (2006:804). 17.10.2 Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol Förslag: En veterinärs preliminära beslut om åtgärder vid miss- tanke om en smittsam djursjukdom ska inte få överklagas. Om inte regeringen föreskriver något annat ska andra beslut enligt djurhälsolagen, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta ska även gälla beslut som har meddelats av en sådan organisation som avses i artikel 7.2 i och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av om bekämpning av sal- monella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammar- rätten. Bedömning: Det bör inte göras någon ändring i fråga om över- klagande av kommunala nämnders beslut enligt förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredjeland och förordningen (2011:1060) om kontroll vid export av livsmedel. Sådana beslut bör alltså även i fortsättningen överklagas till . Skälen för förslagen och bedömningen Myndigheters beslut bör normalt överklagas till allmän förvaltningsdomstol Beslut enligt djurhälsolagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen bör som utgångspunkt kunna överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Det bör även i fortsättningen krävas prövningstillstånd vid över- klagande till kammarrätten. Det finns dock skäl till särskilda överväg- anden när det gäller vissa slags beslut. Vi redovisar våra överväganden i det följande. Preliminära beslut av veterinär bör inte kunna överklagas Vi föreslår i kapitel 9 att det i vissa fall ska gälla en skyldighet för veterinärer att fatta beslut om preliminära åtgärder i väntan på att den behöriga myndigheten agerar vid misstanke om en smittsam djur- sjukdom. Sådana beslut bör inte kunna överklagas, eftersom de enligt våra förslag ska omprövas av (se våra överväganden i avsnitt 9.9.1). Detta motsvarar vad som gäller enligt 21 § första stycket epizootilagen. Andra beslut av enskilda bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol Det kan efter att man börjat tillämpa den nya kontrollförordningen och EU:s djurhälsoförordning förekomma att vissa beslut delegeras till en veterinär eller annan enskild. Enligt zoonoslagen gäller att be- slut av en veterinär överklagas till . Motsvarande gäller för en bitillsynsmans beslut och för de beslut som fattas av en offi- ciell veterinär enligt införselförordningen och utförselförordningen. Någon ändring i detta avseende föreslås inte i lagrådsremissen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning. Där görs dock bedömningen att beslut efter delegering till fysiska eller juridiska personer (organ med delegerade uppgifter) i övriga fall ska få överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. I lagrådsremissen anförs att det inte kan uteslutas att organ med delegerade uppgifter och fysiska personer, efter delegering, kommer att kunna fatta vissa beslut som kan antas påverka den enskildes situation på ett inte obetydligt sätt. Som ett exempel tas det upp beslut om att ta ut avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Det konstateras att sådana beslut är överklagningsbara enligt förvaltningsrättsliga principer. Mot den bakgrunden görs det i lagrådsremissen bedömningen att det i de berörda lagarna bör in- föras bestämmelser om överklagande av organens och de fysiska personernas beslut, i de fall sådana bestämmelser inte redan finns (se 13 § andra stycket zoonoslagen). I lagrådsremissen övervägs vidare möjligheten att överklagandet ska göras till en central förvaltnings- myndighet, t.ex. . Man konstaterar emellertid att dessa myndigheter har föreskriftsrätt, vilket i praktiken kan leda till att myndigheten efter överklagande ska överpröva giltigheten av sina egna föreskrifter. Bedömningen blir därför att beslut som fattas av organ och fysiska personer efter delegering bör kunna överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. Det anses vidare lämpligt att den delegerande myndigheten ska föra det allmännas talan i dom- stolen. Vi anser för vår del att de skäl som anförs till stöd för bedöm- ningen att överklagande av beslut som fattas av enskilda efter dele- gering ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol är övertygande. Enligt vår bedömning gör sig skälen gällande även när det överkla- gade beslutet har fattats av en veterinär, inklusive officiella veterinärer som förordnats enligt lagen om officiella veterinärer. Vi föreslår där- för att överklagande även i dessa fall ska ske till allmän förvaltnings- domstol och inte till . Det finns i 19 § andra stycket lagen om kontroll av husdjur, m.m. en särskild bestämmelse om överklagande av beslut som fattas av en organisation som avses i artikel 7 i EU:s zoonosförordning. Enligt bestämmelsen kan sådana beslut överklagas till . Beslut av en sådan organisation bör kunna överklagas även i fortsätt- ningen. För tydlighets skull bör det tas in en särskild överklagande- bestämmelse i den nya djurhälsolagen. I enlighet med våra resonemang i det föregående bör överklagandet dock inte göras till Jordbruks- verket utan till allmän förvaltningsdomstol. Vissa beslut av kommunala nämnder Vi har gjort bedömningen att det inte i den nya djurhälsolagen bör finnas någon möjlighet för att överlämna offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet till kommunerna. Kommu- nerna har dock vissa uppgifter enligt förordningen om offentlig kon- troll av livsmedel som importeras från ett tredjeland och förordningen om kontroll vid export av livsmedel. Vi har i avsnitt 5.4 gjort bedöm- ningen att dessa förordningar bör fortsätta att gälla och att djurhälso- kontrollen även i fortsättningen ska regleras i respektive förordning. Förordningarna kommer således i fortsättningen att komplettera både livsmedelslagen och den nya djurhälsolagen. Överklagande enligt respektive förordning görs till . Med hänsyn till den starka kopplingen till livsmedelsregleringen framstår det inte som lämpligt att föreslå några ändringar i fråga om överklagande. Djur- hälsolagens huvudregel om överklagande till allmän förvaltnings- domstol bör därför förses med ett undantag för det fall något annat är föreskrivet. 17.10.3 En delegerande myndighet ska föra det allmännas talan Förslag: ska föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol, om det överklagade beslutet har meddelats av en officiell veterinär. Den myndighet som har delegerat uppgiften att utöva offent- lig kontroll eller annan offentlig verksamhet till ett organ eller till en fysisk person ska föra det allmännas talan i allmän förvaltnings- domstol, om det överklagade beslutet har meddelats av ett sådant organ eller en sådan fysisk person. Bestämmelserna i lagen (1986:1142) om överklagande av be- slut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter ska gälla även för överklagande av beslut som har meddelats av en officiell veterinär som förordnats enligt lagen om officiella vete- rinärer eller en annan fysisk person som har delegerats vissa upp- gifter. Om uppgiften att föra register eller utfärda identitetshand- lingar har delegerats till ett organ med delegerade uppgifter, tillämpas 37–39 §§ och 43–47 §§ förvaltningslagen i fråga om beslut som organisationen meddelat i denna verksamhet. Som man föreslagit i lagrådsremissen bör den delegerande myndig- heten vara motpart i allmän förvaltningsdomstol och Jordbruks- verket företräda det allmänna när om det överklagade beslutet har fattats av en officiell veterinär. Vi instämmer även i bedömningen att lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter bör gälla även för beslut av fysiska personer. Lagrådet har anmärkt att det i bestämmelsen bör tydlig- göras att det rör sig om beslut efter delegering till fysiska personer. Ett sådant tillägg i förhållande till lagrådsremissen bör därför göras. Det bör dock även framgå att beslut av officiella veterinärer i enskild verksamhet omfattas, eftersom sådana beslut inte alltid fattas efter delegering. Detta bör anges i överklagandebestämmelserna i den nya djurhälsolagen. I de nuvarande lagarna krävs prövningstillstånd för att förvalt- ningsrättens dom eller beslut ska kunna överprövas av kammarrätten. Detta bör anges även i djurhälsolagen. Det finns i 21 a § epizootilagen en specialregel om överklagande för fall där ett ersättningsbeslut har fattats med stöd av bestämmel- serna om schablon i 17 §. I ett sådant fall ska ompröva beslutet om överklagandet inte ska avvisas. Om Jordbruks- verket ändrar det överklagade beslutet ska verket även överlämna det nya beslutet till förvaltningsrätten och överklagandet ska anses om- fatta det nya beslutet. Bestämmelsen bör föras över till den nya djur- hälsolagen. I 26 § provtagningslagen finns det en särskild bestämmelse om vad som gäller när ett överklagat beslut har meddelats av en organi- sation som har fått uppgiften att föra register eller utfärda identitets- handlingar. Bestämmelsen går ut på att 36–39 §§ och 42–47 §§ för- valtningslagen ska tillämpas i fråga om ett sådant överklagande. Detta innebär bl.a. att överklagandet, till skillnad från vad som gäller enligt lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offent- liga förvaltningsuppgifter, ska ges in till den organisation som med- delat beslutet och att förvaltningslagens möjligheter och i vissa fall skyldigheter att ändra ett felaktigt beslut ska tillämpas. Vi föreslår att möjligheten att delegera registerföring och utfärdande av identi- tetshandlingar till ett organ ska finnas kvar. Vi bedömer att det är lämpligt att de angivna bestämmelserna i förvaltningslagen ska vara tillämpliga i fråga om beslut som organet meddelar. Bestämmelsen bör därför föras över till den nya djurhälsolagen. Det behöver dock inte anges att 36 och 42 §§ ska tillämpas, eftersom det föreslås gälla generellt efter delegering, se avsnitt 17.2. 17.10.4 Överklagande enligt lagen om kontroll av husdjur Förslag: Beslut av en organisation eller sammanslutning enligt lagen om kontroll av husdjur ska kunna överklagas till allmän för- valtningsdomstol. ska föra det allmännas talan. Enligt 19 § lagen om kontroll av husdjur, m.m. överklagas beslut som fattas av en organisation eller sammanslutning som anordnar ett frivilligt kontrollprogram till . De skäl som vi anfört i avsnitt 17.10.2 för att överklagande ska prövas av en allmän förvalt- ningsdomstol även när beslutet har fattats av en fysisk eller juridisk person efter delegering gör sig gällande även här. Vi föreslår därför att bestämmelsen ändras på så sätt att överklagande i fortsättningen ska göras till allmän förvaltningsdomstol. bör föra det allmännas talan. Förslag: Beslut enligt djurhälsolagen, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen ska gälla , om inte något annat beslutas. Detta ska dock inte gälla i fråga om sanktionsavgift. Det följer av 22 § epizootilagen, 14 § zoonoslagen och 25 § provtag- ningslagen att beslut enligt respektive lag, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som kom- pletteras av lagen ska gälla , om inte något annat beslutas. I 9 § bisjukdomslagen anges att beslut som har meddelats med stöd av 3 eller 5 § gäller om inte annat bestäms. Enligt 21 § lagen om kontroll av husdjur, m.m. gäller däremot den motsatta ut- gångspunkten, nämligen att beslut normalt inte gäller förrän det fått laga kraft men att en myndighet kan bestämma att det ska gälla omedel- bart även om det överklagas. Det är viktigt att beslut vid exempelvis misstanke om sjukdoms- utbrott kan vidtas genast och även om någon enskild motsätter sig de beslutade åtgärderna. Det som har gällt i fråga om besluts verkställbarhet bör därför gälla även i fortsättningen. Det kan dock diskuteras om en sådan bestämmelse behöver tas in i djurhälsolagen eftersom det följer av 35 § tredje stycket förvaltningslagen att beslut får verkställas om ett väsentligt allmänt eller enskilt in- tresse kräver det och det inte finns skäl att avvakta med verkställig- het. När det gäller djurhälsa förhåller det sig regelmässigt så att beslut måste fattas och tillämpas genast för att man ska kunna före- bygga eller förhindra spridning av en djursjukdom. För tydlighets skull bör det därför i lagen tas in en bestämmelse där det framgår att beslut enligt lagen, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen ska gälla , om inte något annat beslutas. De angivna skälen har inte samma relevans när det gäller över- klagande av beslut tagna av en organisation som anordnar frivillig kontroll av husdjur enligt 9 kap. Överklagande kan i praktiken endast komma i fråga när det gäller ett beslut att neka någon deltagande i kontrollprogrammet. Vi ser dock inga större nackdelar med att den föreslagna huvudregeln får gälla även i fråga om sådana beslut. Det- samma gäller i fråga om förelägganden som riktats mot organisatio- nen inom ramen för den offentliga kontrollen. I kapitel 18 föreslår vi att det införs ett system med administrativa sanktionsavgifter. De anförda skälen för omedelbar giltighet gör sig inte på samma sätt gällande beträffande sådana avgifter. Vidare finns det skäl som talar för att sådana beslut bör kunna verkställas först när de vunnit laga kraft. Våra överväganden om sanktionsavgift och sådana besluts verkställbarhet finns i avsnitt 18.11.10 och 18.11.11. 17.12 Upphävande av beslut Förslag: Ett beslut i ett enskilt fall enligt djurhälsolagen, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar ska upphävas så snart det har konstaterats att det inte längre finns förutsättningar för beslutet. De beslut som fattas med stöd av djurhälsoregelverket är ofta ingripande för enskilda. Det är därför viktigt att beslut i enskilda fall upphävs så snart det inte finns förutsättningar för beslutet. Det kan t.ex. handla om att en gjord utredning visar att en misstanke om en åtgärdssjukdom har visat sig oriktiga. Det bör då föreligga en skyl- dighet att upphäva eventuella beslut som fattats på grund av miss- tanken så snart det står klart att misstanken inte längre finns. Med hänsyn till det anförda bör det i djurhälsolagen tas in en bestämmelse som innebär att beslut i ett enskilt fall enligt djurhälsolagen, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar ska upphävas så snart det har konstaterats att det inte längre finns förutsättningar för beslutet. Vi har i uppdrag att analysera vilka bestämmelser om sanktioner som behöver eller bör införa i den nya djurhälsolagen. I detta kapitel redovisar vi våra överväganden när det gäller den frågan. De sanktionsverktyg som normalt står till buds för staten är främst straff (böter och fängelse) och sanktionsavgifter. Även t.ex. åtgärdsförelägganden (i förening med vite), förbud, skyldighet att vidta rättelse och återkallelse av tillstånd räknas som sanktioner. Detta slags åtgärder har vi hanterat i kapitel 17, med undantag för åter- kallelse av tillstånd. I detta kapitel tar vi ställning till vilka sanktioner, utöver de som vi redan föreslagit, som bör komma i fråga vid bris- tande efterlevnad av regelverket.