sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — Mot bakgrund av vad som anförts ovan om förhållandet mellan djurskyddslagen och djurplågeribestämmelsen i bör en sådan skärpning i första hand göras genom en ändring av djurplågeribestämmelsen. •analysera hur straffbestämmelserna i djurskyddslagen och djur- plågeribestämmelsen i förhåller sig till varandra och hur de har tillämpats •överväga om straffskalan för djurplågeri bör skärpas •överväga om en sådan eventuell skärpning bör ske enbart genom förändringar av den befintliga straffskalan eller om en särskild straffskala med en brottsrubricering för ett grovt djurplågeribrott bör införas •ta ställning till vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt, om en sådan brottsrubri- cering övervägs •lämna förslag till de ändringar i och i den nya djur- skyddslagen som utredaren anser lämpliga. Uppdraget att överväga avkriminalisering och införande av sanktionsavgifter Bestämmelser i den nya djurskyddslagen om sanktioner för överträdelser av djurskyddsförordningen, myndighetsföreskrifter och EU-bestämmelser Den som, i andra fall än de som anges i 10 kap. 3 § i den nya djur- skyddslagen, bryter mot de EU-bestämmelser som lagen komplette- rar döms enligt 10 kap. 4 § till böter. Enligt 10 kap. 5 § straffbeläggs vidare överträdelser av flertalet av de materiella djurskyddsbestäm- melser som finns i djurskyddsförordningen och i myndighetsföre- skrifter med böter. Av 10 kap. 6 § samma lag följer att om en gärning som avses i bl.a. 10 kap. 4 och 5 §§ är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Regeringen får, enligt 10 kap. 9 § i den nya djurskyddslagen, med- dela föreskrifter om att en avgift ska betalas av den som inte låter förpröva stall, andra förvaringsutrymmen för djur eller hägn enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 kap. 1 §. Överträdelser av sådana föreskrifter är inte kriminaliserade enligt 10 kap. 5 §. En kontrollmyndighet får, enligt 8 kap. 9 § i den nya djurskydds- lagen, också besluta de förelägganden som behövs för efterlevnaden av lagen, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av lagen. Föreläggandena får som huvudregel också förenas med vite. Av 10 kap. 7 § följer att det inte får dömas till ansvar för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vite. Många av bestämmelserna i djurskyddsförordningen och före- skrifterna är utformade på ett sådant sätt att en och samma bestäm- melse täcker gärningar som kan vara alltifrån mindre allvarliga till mycket allvarliga från djurskyddssynpunkt. Eftersom många av be- stämmelserna syftar till att förebygga djurskyddsproblem behöver inte alltid en överträdelse i det enskilda fallet rent faktiskt ha lett till lidande för ett djur eller till en påtaglig risk för lidande. Att ett djur t.ex. kortvarigt och vid något enstaka tillfälle är smutsigt behöver inte innebära någon direkt påverkan på djurets välbefinnande, medan omfattade och systematiska brister när det gäller hygienen kan få allvarliga negativa effekter för djuren. Överträdelser av myndighets- föreskrifterna som är av mer allvarlig karaktär från djurskyddssyn- punkt kan också innebära en överträdelse av de mer övergripande bestämmelserna i lagen. Den som exempelvis har hållit djur i ett för- varingsutrymme som inte uppfyller de detaljerade måttangivelser eller specifika krav som finns i föreskrifter, kan, i vart fall om det handlar om större avvikelser, också ha överträtt kravet i 2 kap. 6 § i den nya djurskyddslagen på att förvaringsut- rymmen ska ge djuren utrymme att kunna röra sig obehindrat och att kunna vila på ett för djuren lämpligt sätt. Det kan då vara möjligt att döma till ansvar för brott mot lagen enligt 10 kap. 1 § (se vidare prop. 2017/18:147 s. 261). Även överträdelser av bestämmelser i kan variera betydligt i allvarlighetsgrad. Det kan t.ex. vara så att en mindre avvikelse från kraven på hur transportmedel för djur ska vara utfor- made i det enskilda fallet inte innebär någon negativ påverkan på djuren som transporteras, medan en annan avvikelse leder till allvar- liga skador eller lidande för djuren. bedömningar och förslag i fråga om sanktionsavgifter Frågan om sanktionsväxling på djurskyddsområdet har utretts . I betänkandet (SOU 2011:75) gjordes bedömningen att det inte fanns skäl att lämna något förslag om att införa sanktionsavgifter på djurskyddsområdet, utöver den särskilda avgift för utebliven för- prövning som finns i den nuvarande djurskyddslagen. Att samtliga bestämmelser i förlängningen syftar till att förebygga djurlidande var enligt utredarens mening ett tungt skäl mot sådana avgifter. Det ansågs också problematiskt att peka ut bestämmelser eller områden som skulle kunna bli aktuella för en växling till sanktionsavgifter. De som enligt utredaren skulle kunna bli aktuella var sådana som medför mycket små risker för djurlidande, som t.ex. bestämmelser om registrering, godkännande eller journalföring. Sådana bestämmelser utgör dock endast en mycket liten andel av djurskyddsbestämmel- serna. De vinster som skulle kunna uppnås var därför enligt utredaren så begränsade att de inte uppvägde de betydande konsekvenser och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djurhållare och be- rörda myndigheter. Även i betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58) och i betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38) har olika förslag om sanktions- avgifter på djurskyddsområdet diskuterats. har också tillkännagett för regeringen att när formella brister vid djurtransporter upptäcks, ska detta leda till åtal och för att ge transportörerna ekonomiska incitament att förbättra djurens villkor vid transporter bör sanktionsavgifter införas för slaktdjurs- transporter med höga dödlighetstal (se bet. 2010/11:MJU20 punkt 11, rskr. 2010/11:231). I promemorian Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m. (Ds 2017:5) föreslogs att ett system med sanktionsavgifter ska införas i livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter och i den nuvarande djurskyddslagen. I promemorian kon- staterades att kontrollmyndigheterna på bl.a. djurskyddsområdet upp- märksammar många mindre allvarliga överträdelser som aldrig anmäls till polis eller åklagare eller leder till straffrättsliga påföljder. Utre- daren ansåg att det därför kan ifrågasättas om straffsanktioner är lämpliga för att motverka sådana överträdelser. De regler som enligt promemorian bör komma i fråga för ett system med sanktions- avgifter är de som är klara och tydliga och där det inte krävs någon långtgående utredning eller bedömning för att konstatera en över- trädelse. Det bör också vara fråga om överträdelser som är mindre allvarliga och som sker med viss omfattning. På djurskyddsområdet bedömdes att exempelvis överträdelser av krav på dokumentation och journalföring i samband med djurtransporter och kravet på tillstånd för viss djurhållning i 16 § i den nuvarande djurskyddslagen (6 kap. 4 § i den nya djurskyddslagen) skulle kunna komma i fråga för sanktionsavgift. Det föreslogs också följdändringar i den nuvarande djurskyddslagen med innebörden att djurförbud och omhändertagande av djur ska beslutas för den som vid upprepade tillfällen varit föremål för sanktionsavgift. I propositionen Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan (prop. 2017/18:165) föreslog regeringen bl.a. att sanktionsavgifter införs på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Regeringen gick dock inte i det sammanhanget vidare med en sanktionsväxling på djurskyddsområdet. I stället uttalade regeringen, i prop. 2017/18:147, att den avser att i ett annat lagstiftningsärende återkomma till frågan om det är möjligt och lämpligt att avkriminalisera överträdelser av vissa bestämmelser i djurskyddslagstiftningen och i stället sanktio- nera överträdelserna med en sanktionsavgift (se prop. 2017/18:147 s. 253–254). Behovet av att överväga avkriminalisering och sanktionsväxling Som allmän utgångspunkt bör straffrätten användas endast när det gäller de mest allvarliga gärningarna. Oönskade beteenden kan sank- tioneras även på annat sätt, t.ex. genom vitesförelägganden eller admi- nistrativa sanktionsavgifter. I undantagsfall kan det också finnas skäl att lämna en överträdelse av en bestämmelse utan sanktion. Många av bestämmelserna i djurskyddsförordningen och framför allt i myndighetsföreskrifterna genomför EU-direktiv eller kom- pletterar EU-förordningar på området. ställer krav på medlemsstaterna att införa sådana sanktioner som är nödvändiga för att EU-lagstiftningen ska följas. Det anges t.ex. i artikel 55 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlev- naden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd att medlemsstaterna ska fastställa be- stämmelser om sanktioner vid överträdelser av bl.a. djurskyddsbestäm- melserna och ska vidta alla erforderliga åtgärder för att de ska tillämpas. De sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Som beskrivits ovan kan överträdelser av bestämmelser i djur- skyddsförordningen, myndighetsföreskrifter och EU-förordningar på djurskyddsområdet variera i allvarlighetsgrad. Regeringen gjorde också, när den nya djurskyddslagen togs fram, bedömningen att det kan ifrågasättas om skälen för att kriminalisera alla beteenden som täcks av straffbestämmelserna i djurskyddslagen är tillräckliga. Reger- ingen ansåg därför att det borde göras en ytterligare översyn i syfte att identifiera och utmönstra eventuella överträdelser där kriminali- sering inte kan anses vara befogad från djurskyddssynpunkt (prop. 2017/18:147 s. 194). Det kan också ifrågasättas om straffsanktioner är lämpliga för att motverka mindre allvarliga överträdelser. Som konstaterades i pro- memorian (Ds 2017:5) avstår kontrollmyndigheterna ofta från att anmäla sådana överträdelser till rättsväsendet och överträdelserna leder dessutom sällan till lagföring för brott. Det är angeläget, bl.a. med beaktande av skyldigheter enligt , att det finns ändamålsenliga och effektiva sanktioner även för mindre all- varliga överträdelser för att upprätthålla förtroendet för regelverket och för att se till att det följs. Det finns mot den beskrivna bakgrunden skäl att överväga om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera vissa överträdelser av de aktuella bestämmelserna. I det sammanhanget finns också skäl att överväga om det är tillräckligt att överträdelserna kan leda till andra sanktioner än straff, t.ex. vitesförelägganden enligt 8 kap. 9 § i den nya djurskyddslagen eller sanktionsavgifter. Det kan finnas svårigheter med att omformulera straffbestäm- melserna så att endast sådana överträdelser som inte innebär några beaktansvärda effekter för djurskyddet faller utanför bestämmel- sernas tillämpningsområde. Om en överträdelse av en viss bestäm- melse kan vara mer eller mindre allvarlig kan det vara olämpligt att helt avkriminalisera sådana överträdelser. Ett alternativ till att ta bort vissa specifika överträdelser från det straffbara området kan vara att överväga om det straffbara området också kan begränsas genom att det klargörs ytterligare vad som avses med ringa brott. •kartlägga de materiella bestämmelser som täcks av 10 kap. 4 och 5 §§ i den nya djurskyddslagen •analysera om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera över- trädelser av vissa av bestämmelserna •överväga om dessa överträdelser i stället bör sanktioneras med sanktionsavgifter eller enbart vite •ta ställning till och i förekommande fall föreslå vilka materiella bestämmelser, både i den svenska djurskyddslagstiftningen och i berörda EU-förordningar, som skulle kunna omfattas av ett system med sanktionsavgifter •särskilt överväga om en sanktionsavgift bör leda till djurförbud och om det i så fall bör krävas försvårande omständigheter, t.ex. att en sanktionsavgift tagits ut vid upprepade tillfällen eller att ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt •lämna förslag till eventuella ändringar i 10 kap. 4 och 5 §§ i den nya djurskyddslagen som behövs för att begränsa straffbestäm- melsen till sådana överträdelser där kriminalisering är befogad från djurskyddssynpunkt •överväga om det straffbara området också kan begränsas genom att det preciseras vilka gärningar som är att anse som ringa •lämna förslag till eventuella ändringar av 10 kap. 6 § i den nya djurskyddslagen •lämna ytterligare förslag till nödvändiga författningsändringar, om det bedöms lämpligt att införa sanktionsavgifter. Utredaren ska i detta arbete beakta de överväganden som gjorts och de förslag som lämnats i promemorian (Ds 2017:5). Uppdraget att överväga om kontrollmyndigheternas skyldighet att anmäla överträdelser bör förtydligas I 8 kap. 5 § i den nya djurskyddslagen föreskrivs att den myndighet som utövar offentlig kontroll ska verka för att överträdelser av lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletterar beivras. Bestämmelsen infördes i 24 b § i den nuvarande djurskyddslagen som en bestämmelse med samma innehåll infördes i 13 § i den då nya livsmedelslagen (2006:804). En motsvarighet till bestämmelsen hade funnits i den tidigare livsmedelslagen (1971:511). Reger- ingen anförde i förarbetena att det ansågs vara angeläget att det ut- tryckligen angavs att kontrollmyndigheterna är skyldiga att beivra överträdelser eftersom en sådan bestämmelse kan fungera som ett viktigt incitament för myndigheterna att medverka till lagföring för brott (prop. 2005/06:128 s. 324). JO har i ett beslut (dnr 6281–2012) uttalat att bestäm- melsen innebär en skyldighet för att göra en anmälan till polis eller åklagare om i sin verksamhet som kon- trollmyndighet har iakttagit något sådant som objektivt utgör brott mot djurskyddslagen. Från den angivna skyldigheten kan, enligt JO, möjligen undantag göras för de allra mest bagatellartade överträdel- serna. I betänkandet (SOU 2011:75) föreslogs att bestämmelsen skulle kompletteras med tillägget att kontrollmyndigheten ska anmäla överträdelser till eller när det är befogat från djurskyddssynpunkt. Det anfördes att statistik från visar att få brott anmäls till åtal av länsstyrel- serna. Anmälningsskyldigheten borde enligt betänkandet avse över- trädelser som är av betydelse för djurskyddet och brister som inte Syftet med den föreslagna regleringen av anmäl- ningsskyldigheten var att åstadkomma en mer effektiv och likartad hantering av anmälningar av överträdelser av lagen. Regeringen delade utredarens uppfattning att det är viktigt och önskvärt att alla kontrollmyndigheter har liknande rutiner för anmäl- ningar av brott mot djurskyddslagstiftningen. Det är i allmänhet en lämplig ordning att misstankar om brott anmäls till polis eller åklagare eftersom det är de rättsvårdande myndigheternas uppgift att utreda och bedöma om det är fråga om ett brott eller inte. Regeringen kon- staterade dock också att om alla överträdelser som är straffbelagda skulle anmälas till polis och åklagare så skulle avsevärt fler ärenden behöva hanteras av rättsväsendet, som länsstyrelserna har möjlighet att vidta administrativa åtgärder (se prop. 2017/18:147 s. 193). Det är angeläget att såväl kontrollmyndigheternas som rätts- väsendets resurser används på ett effektivt sätt och det kan ifråga- sättas om en anmälan till polis eller åklagare alltid är det mest ända- målsenliga sättet att öka efterlevnaden av djurskyddsbestämmelserna. •analysera vad som ligger i skyldigheten att beivra överträdelser och hur skyldigheten förhåller sig till kontrollmyndigheternas möjlighet att vidta administrativa åtgärder, t.ex. att meddela före- lägganden •överväga om det finns anledning att förtydliga kontrollmyndig- hetens skyldighet att anmäla överträdelser till polis eller åklagare •föreslå eventuella ändringar i 8 kap. 5 § i den nya djurskyddslagen. Utredaren ska i arbetet beakta resultatet av uppdraget att överväga avkriminalisering och införande av sanktionsavgifter. Uppdraget att överväga om företagsbot bör kunna leda till djurförbud I betänkandet (SOU 2011:75) föreslogs att även ett beslut om före- tagsbot för djurplågeri eller brott mot djurskyddslagen ska leda till djurförbud på samma sätt som en dom eller ett strafföreläggande. I propositionen (2017/18:147) konstaterade dock regeringen att även ett åläggande av företagsbot, som är en särskild rättsverkan av brott, måste ske genom en dom av allmän domstol eller ett godkänt strafföreläggande. En företagsbot ska enligt 36 kap. 7 § åläggas näringsidkare för brott begångna i näringsverksamhet under vissa särskilt angivna förutsättningar. En företagsbot kan också rikta sig till en juridisk person eller till en annan fysisk person än den per- son som har begått den brottsliga gärningen. Beslut om djurförbud ska däremot endast rikta sig till fysiska personer och, vid tillämpning av 9 kap. 1 § första stycket femte och sjätte punkterna i den nya djurskyddslagen, till den eller de fysiska personer som har befunnits skyldiga till brott. Det saknades enligt regeringens bedömning till- räcklig analys för att lägga till beslut om en företagsbot som en grund för djurförbud (prop. 2017/18:147 s. 218). Enligt 36 kap. 10 a § får ett brott som kan föranleda talan om företagsbot, och som har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt. En följd av bestämmelsen om åtalsbegränsning blir att brott mot djurskyddslagen som begås i näringsverksamhet i vissa fall enbart leder till företagsbot och inte till påföljd för brott. •överväga om och i så fall i vilka situationer en dom eller ett strafföreläggande om företagsbot bör kunna leda till djurförbud för en fysisk person •föreslå eventuella ändringar i 9 kap. 1 § i den nya djurskyddslagen. Utredaren ska redogöra för vilka konsekvenser förslagen får för en- skilda, företag, rättsväsendet och kontrollmyndigheterna samt före- slå finansiering vid kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna enligt de krav som anges i 14–15 a §§ kommittéförord- ningen (1998:1474). Vid konsekvensanalysen ska utredaren ha kon- takt med . Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska i den utsträckning det behövs samråda med och in- hämta upplysningar från berörda myndigheter och organisationer, särskilt , länsstyrelserna, , Polis- myndigheten och . Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta de förslag som Utredningen om ändamålsenlig lagstiftningsteknik när överträdelser av bestämmelser i kriminaliseras ska lämna . Uppdraget ska redovisas . Praxisgenomgång – brott mot djur på fängelsenivå Denna praxisgenomgång omfattar fällande domar avseende djur- plågeri där påföljden har bestämts till strängare straff än böter och där djurplågeri är det enda åtalade brottet alternativt utgör huvud- brott. Praxisgenomgången omfattar även exempel på motsvarande domar avseende brott mot djurskyddslagen. Det är alltså fråga om brott som bedömts ligga på s.k. fängelsenivå. Vi har valt att gå igenom och referera domar från tingsrätter och hovrätter (några relevanta avgöranden från har inte meddelats under de tidsperioder vi valt) där domstolarna prövat frågor som rör de om- råden utredningen har att behandla. Materialet omfattar domar som meddelats . Domarna har erhållits genom sökningar i olika rättsdatabaser. Referaten redovisar domarna i nedkortad form och endast såvitt avser den aktuella frågan som är relevant för utredningen. Således redovisas inte resonemang om t.ex. bevisning rörande ägandeförhållanden och domstolarnas resonemang i skuldfrågan är avsevärt nedkortat. Frågor rörande företagsbot, skadestånd och andra särskilda yrkanden redovisas inte heller. Över- klaganden redovisas endast såvitt avser den för utredningen rele- vanta frågan. Det görs inte anspråk på att praxisgenomgången om- fattar samtliga domar av aktuellt slag som meddelats , även om ambitionen är att den ska vara så heltäckande som möjligt i fråga om djurplågeribrottet. Reservation görs också för att det kan förekomma att domar har överklagats till högre rätt utan att detta har framkommit vid sökningen i de olika rättsdatabaserna som ut- redningen haft till sitt förfogande. Hovrätten för mål nr B 3428-17 Åklagaren yrkade ansvar för KM för djurplågeri under påstående att KM i vart fall mellan och av grov oaktsamhet hade utsatt ett flertal katter för lidande utan god- tagbara skäl. Åklagaren gjorde gällande att KM hade underlåtit att tillse att omkring 20 katter som visat tecken på ohälsa fått nödvändig vård eller blivit avlivade samt att KM hade underlåtit att hålla de utrymmen där katterna vistades tillräckligt rena och inte heller sörjt för att de fått tillräckligt med mat och haft tillgång till rent vatten. Åklagaren yrkade vidare ansvar för KM för två fall av brott mot djurskyddslagen under påstående att KM i vart fall mellan den 31 au- gusti 2015 och respektive mellan den 19 okto- ber 2015 och uppsåtligen eller av oaktsamhet hade haft hand om ett flertal katter trots att i beslut förbjudit honom att ha hand om eller skaffa djur. Tingsrätten konstaterade att det i målet var utrett att minst 20 katter, som varit sjuka, skadade och levt under undermåliga förhållanden, i smuts och utan tillräckligt med foder och vatten, hade omhänder- tagits på KM:s fastighet och därefter avlivats samt att det var utrett att ett flertal katter fanns på fastigheten vid återbesök. Vidare ansåg tingsrätten utrett att katterna hade utsatts för ett avsevärt lidande på det sätt åklagaren påstått utan godtagbara skäl, och att KM måste ha insett detta samt att hans underlåtenhet att sörja för katterna var grovt oaktsam. Tingsrätten fann därför att KM skulle dömas för djurplågeri. Vidare fann tings- rätten åtalet för två fall av brott mot djurskyddslagen styrkt, med undantag för att det i det senare fallet inte var utrett att KM haft katter efter . I fråga om påföljd uttalade tingsrätten att djurplågeribrottet hade störst betydelse för brottslighetens samlade straffvärde. Vid bedöm- ningen av straffvärdet beaktades i förmildrande riktning att det hade varit fråga om ett oaktsamhetsbrott som begåtts av underlåtenhet, och att katterna inte hade varit inlåsta och att de flesta av dem därför hade kunnat lämna fastigheten. I skärpande riktning beaktades att vanvården hade pågått minst en månad, att katterna tillfogats ett betydande lidande och varit svårt skadade och medtagna, att vissa katter var så svaga att de inte kunde lämna bostaden, och att samtliga katter fick avlivas i anslutning till inspektionen samt att även om KM inte hade en direkt avsikt att tillfoga katterna lidande så måste han ha insett att de lidit avsevärt. Mot denna bakgrund bedömde tings- rätten att det samlade straffvärdet motsvarade fängelse . Då brottsligheten inte var av sådan art att det fanns en fängelse- presumtion, fann tingsrätten att påföljden skulle bestämmas till vill- korlig dom och böter. KM dömdes för djurplågeri begånget – samt för brott mot djurskyddslagen –(2 tillfällen). Påföljden bestämdes till villkorlig dom och 85 dagsböter. KM yrkade att åtalet skulle ogillas och i andra hand att påföljden skulle mildras. Åklagaren yrkade anslutningsvis att påföljden skulle bestämmas till fängelse, eller i andra hand att den villkorliga domen skulle för- enas med fler dagsböter. Hovrätten delade tingsrättens uppfattning att KM av grov oakt- samhet hade utsatt katterna för lidande och därigenom gjort sig skyl- dig till djurplågeri enligt vad åklagaren gjort gällande. Hovrätten in- stämde också i tingsrättens bedömning när det gällde åtalet för brott mot djurskyddslagen.