sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — 3Utöver kontroll enligt harmoniserad unionslagstiftning avses också kontroll med stöd av bestämmelser som genomför det allmänna produktsäkerhetsdirektivet samt kontroller enligt nationella regler på icke-harmoniserade områden. Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i Genom definitionen av marknadskontroll i förordningen om mark- nadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn begränsas begrep- pet marknadskontroll till kontroll av produkter som tillhandahålls på marknaden. Kontroller i konstruktions- eller produktionsskedet liksom regelbunden kontroll eller besiktning för att kontrollera om en produkt som används fortfarande uppfyller gällande krav omfattas i de allra flesta fall inte.4 Detta överensstämmer även med den unions- rättsliga användningen av begreppet enligt vilken kontroll under konstruktions- och tillverkningsskedet inte utgör marknadskontroll eftersom tillverkaren i dessa skeden ännu inte tagit ansvar för pro- dukternas överensstämmelse genom till exempel CE-märkning.5 Utgångspunkten är att kontrollen ska ske när en produkt släpps ut på marknaden men det är i vissa fall inte möjligt. För produkter som inte släpps ut på marknaden innan de tas i bruk eller som kan använ- das först efter att de satts samman eller installerats, kan marknads- kontroll ske först när produkten tagits i bruk.6 Marknadskontroll sker såväl proaktivt i form av informationsinsatser och planerade kontroller hos exempelvis tillverkare, importörer eller återförsäljare, som reaktivt efter rapporterade olyckor, klagomål från allmänheten eller varningar från myndigheter i andra länder. Dagens snabba produktutveckling och den stora mängden produkter som tillhandahålls på marknaden gör det omöjligt att kontrollera alla pro- dukter. Därför sker den proaktiva marknadskontrollen vanligtvis i form av stickprov efter riskbedömning, det vill säga att kontrollen inriktas mot de produkter som anses mest angelägna att granska. Ofta utförs marknadskontroll i två steg. Det första innebär över- vakning av marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med 4Från detta finns emellertid undantag beroende på unionsrättslig reglering, se till exempel och rådets direktiv /35/EU av om transportabla tryckbärande anordningar och om upphävande av rådets direktiv /767/EEG, 84/525/EEG, 84/526/EEG, 84/527/EEG och 1999/36/EG där marknadskontroll även omfattar aktiviteter och åtgärder från offentliga myndigheter under transportabla tryckbärande anordningars livs- cykler där även mellanliggande inspektioner, exceptionella kontroller och användning ingår. 5Kommissionens riktlinjer om genomförandet av EU:s produktbestäm- melser, s. 5 och 13. 6Exempelvis kan det gälla hissar eller stora industrimaskiner som inte finns tillgängliga för mark- nadskontroll innan de har tagits i drift (bruk) av slutanvändaren. De tillhandahålls inte i färdig- monterat skick i butiker eller på andra försäljningsställen. Kontrollen av att den ansvariga ekonomiska aktören uppfyllde de föreskrivna kraven för produkten när den togs i drift kan i dessa fall göras först efter att produkten, till exempel en maskin, har sålts och är installerad hos slutanvändaren. Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i hjälp av olika informationskällor. Inspektioner kan avse bland annat dokumentationskontroll, fysiska kontroller av produkter och labora- torietester. I det andra steget ska upptäckta problem åtgärdas. Det kan ske antingen genom frivillig rättelse av den aktuella aktören eller genom tvingande myndighetsåtgärder. Åtgärder som kan bli aktuella är till exempel försäljningsförbud, tillbakadragande av produkter från marknaden eller återkallande av produkter från slutanvändare. Marknadskontrollmyndigheterna har också till uppgift att sam- verka med andra myndigheter, såväl nationellt som i andra medlems- stater, och företrädare för organisationer och näringsliv i frågor som rör marknadskontroll. Det kan till exempel gälla utbyte av informa- tion om produkter som varit föremål för kontroll och informations- givning om vilka regelverk som är tillämpliga för en viss produkt. Det arbetet syftar till att fler produkter ska uppfylla gällande krav och får därmed ses som en del av marknadskontrollen. 5.2.2Förhållandet till begreppet tillsyn Bestämmelser som rör marknadskontroll finns i ett stort antal svenska lagar, förordningar och föreskrifter. Begreppet marknadskontroll används emellertid inte genomgående i de olika rättsakterna, utan i vissa fall återfinns bestämmelser om kontroll av produkter i stället under benämningen tillsyn.7 Det finns därför anledning att här beröra hur begreppet marknadskontroll förhåller sig till begreppet ”tillsyn”. Begreppet tillsyn förekommer i ett stort antal svenska författ- ningar. Någon enhetlig och vedertagen definition av begreppet finns dock inte i svensk rätt. Enligt regeringen bör tillsynsbegreppet främst användas för ”verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige”.8 Tillsyn är med andra ord verksamhet som syftar till att granska en aktörs efterlevnad av gällande regelverk. Tillsyn innebär också rätten att besluta om åtgärder för att avhjälpa fel och brister. 7Några exempel på detta är och miljötillsynsförordningen (2011:13), arbetsmiljö- lagen (1977:1160) och arbetsmiljöförordningen (1977:1166), lagen (2010:1011) om brand- farliga och explosiva varor, lagen (1995:669) om märkning av skor och lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet. 8Regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14. Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i Tillsyn kan avse vitt skilda verksamheter och riktas vanligtvis mot ett föremål, en anläggning, en verksamhet eller en typ av vara, så kallade tillsynsobjekt. Tillsynsobjekten kan vara privata eller offent- liga. I förhållande till detta är marknadskontroll en mer avgränsad form av tillsyn eftersom den enbart avser produkter och riktar sig mot ekonomiska aktörer. En fråga som berörts i tidigare betänkanden och skrivelser är om aktiviteter som rådgivning, information och rätten att utfärda före- skrifter ska anses ingå i begreppet tillsyn. ansåg att så inte skulle vara fallet.9 Inte heller regeringen har ansett att det är lämpligt att tillsynsmyndigheten uppträder som konsult och ger råd om hur tillsynsobjekten ska agera i specifika ärenden. Enligt regeringen kan det dock inom vissa tillsynsområden finnas skäl för att även rekommendationer och vägledning ska vara en del av till- synen.10 Ett sådant exempel är område. Tillsyn enligt 26 kap. 1 § är ett medel för att säkerställa syftet med lag- stiftningen och de föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Tillsyn enligt bestämmelsen består av verksamhet som innebär att kontrollera att lagen följs och att vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse om så inte sker. Med tillsyn avses också verksamhet som syftar till att genom rådgivning och information skapa förutsätt- ningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. Exemplet visar att tillsynsbegreppet i detta fall har getts en vidare innebörd än den definition av begreppet som regeringen gett uttryck för eftersom även informations- och rådgivning omfattas av tillsyns- begrepp.11 Som utredningen redogör för ovan, se avsnitt 5.2.1, omfattar marknadskontroll viss förebyggande verksamhet, till exempel infor- mationsgivning till ekonomiska aktörer. I den aspekten kan en myn- dighets marknadskontrollansvar anses gå utöver vad som i de flesta fall omfattas av myndighetens tillsynsansvar. Sammanfattningsvis kan sägas att marknadskontroll utgör en sär- skild form av tillsyn där det – utöver kontroll av produkter som till- handahålls på marknaden – även ingår andra förebyggande åtgärder som syftar till att produkter ska uppfylla gällande krav, så som infor- 9Tillsyn – förslag om tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100). 10Regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 18. 11Det ska noteras att har föreslagit en snävare definition av uttrycket tillsyn i sitt betänkande Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkel- het (SOU 2017:63). Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i mationsgivning och erfarenhetsutbyte. Det som i huvudsak skiljer marknadskontroll från annan tillsyn är att marknadskontroll avser produkter och att den alltid sker först efter att produkten har satts på marknaden. 5.3Den svenska organisationen av marknadskontroll har ett decentraliserat system för marknadskontroll och ansvaret för marknadskontroll är uppdelat mellan ett tjugotal statliga myndigheter som har olika ansvarsområden enligt sektorsspecifika författningar. Därtill utövar 290 kommuner tillsyn som i vissa fall utgör marknadskontroll. Uppdelningen utgår oftast från olika egenskaper eller risker hos produkterna snarare än själva produktslaget, till exempel att en pro- dukt är avsedd att användas på arbetsplatser respektive för privat bruk eller att den är brandfarlig. Det medför att det kan finnas flera ansvariga myndigheter för samma produktslag men för olika egen- skaper hos produkten. Anledningen till att har valt denna upp- delning är främst att den har bedömts bäst tillgodose behovet av teknisk kompetens hos ansvarig myndighet när det gäller den prak- tiska tillämpningen. Kontrollverksamheten innebär ofta komplice- rade bedömningar, särskilt vid ingripanden eller formella invänd- ningar mot standarder. Ett exempel på ett delat ansvar är leksaker, för vilka har huvudansvaret för marknadskontrollen medan Kemikalieinspektionen utövar marknadskontroll när det gäller leksakers brännbarhet och kemiska egenskaper samt Elsäkerhets- verket när det gäller leksakers elektriska egenskaper utom strålning. För att marknadskontrollen ska fungera på ett effektivt och rätts- säkert sätt i krävs ett välfungerande samarbete mellan mark- nadskontrollmyndigheterna. Att en produkt kan falla in under flera olika regelverk kan som ovan nämnts innebära att mer än en mark- nadskontrollmyndighet ansvarar för kontrollen av en och samma produkt, vilket kan kräva myndighetsöverskridande samordning för en effektiv marknadskontroll. I de fall flera myndigheter ansvarar för olika delar av ett gemensamt regelverk kan det uppstå svåra gräns- dragningsfrågor kring ansvarsfördelningen och oklarhet kring vilken marknadskontrollmyndighet som ska ansvara för att kontrollera Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i En effektiv samordning på nationell nivå är också viktigt för att kunna bedriva ett väl fungerande samarbete inom EU. För att underlätta och administrera sådant samarbete har Marknads- kontrollrådet skapats. Rådets medlemmar och uppgifter är det nationella samordningsorganet för marknadskontroll i . Rådets uppgifter, funktion och samman- sättning regleras i förordningen om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn. finns vid Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) som ansvarar för ordförandeskap och sekretariat (5 och 9 §§). Rådet består av 17 stat- liga marknadskontrollmyndigheter12 samt och (6 §). Det finns andra statliga myndigheter som har ansvar för kontroll av produkter men som inte ingår i Marknadskontroll- rådet, till exempel och . De stat- liga marknadskontrollmyndigheternas verksamhet har kartlagts och beskrivits i betänkandet Marknadskontrollmyndigheter – befogenheter och sanktionsmöjligheter (SOU 2017:69). fungerar framför allt som ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och har bland annat till uppgift att fungera som ett samordningsorgan i frågor om marknadskontroll, främja samverkan och effektivitet i kontrollen, underlätta allmänhetens och näringslivets kontakter med marknadskontrollmyndigheterna, främja samarbete med marknads- kontrollmyndigheter i andra medlemsländer och utarbeta och genomföra en nationell handlingsplan för marknadskontroll (7 §). ska även samråda med och inhämta synpunkter av betydelse för marknadskontroll från myndigheter, företrädare för näringsliv, konsumenter och andra intressenter (8 §). 12Arbetsmiljöverket, , , , Inspektionen för vård och omsorg, Kemikalieinspektionen, , , Myndigheten för press, radio och tv, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , Swedac, Transportstyrelsen och . Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i är myndighet för utrikeshandel, EU:s inre marknad och handelspolitik. De arbetar för frihandel och för att den fria rörligheten på EU:s inre marknad ska få genomslag. Kom- merskollegium medverkar i då marknads- kontroll är en del i den övergripande regleringen av varors fria rör- lighet på den inre marknaden, där har särskild kompetens och särskilda funktioner. utses i 14 § förordningen om marknads- kontroll av varor och annan närliggande tillsyn till kontaktpunkt enligt artikel 9 i förordning (EU) 2019/51513. De har också tillsammans med Swedac och en rådgivande funktion enligt förord- ningen om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn (20 §). har till uppgift att ta in tull, skatter och andra avgifter. utgör även en viktig del i gränsskyddet med uppgift att övervaka och kontrollera trafiken till och från så att bestäm- melser om in- och utförsel av varor följs. Det innefattar att åtgärder vidtas i syfte att säkerställa EU:s och dess invånares säkerhet och skydd, samt skyddet av miljön. har härigenom en viktig funktion i kontrollen av produkter från tredje land, men verket utför inte marknadskontroll. Som utredningen redogjort för i kapitel 3 ställs i artiklarna 27–29 i förordning (EG) nr 765/2008 krav på kontroll av produkter från tredjeland och detta förutsätter en väl fungerande samverkan mellan marknadskontrollmyndigheter och tullmyndigheter. Svenska bestäm- melser som kompletterar förordningen finns i 4 kap. 19–21 §§ tull- förordningen (2016:287) under rubriken som hör samman med marknadskontroll. Dessa innebär sammanfattningsvis att Tull- verket ska utföra de uppgifter som följer av de ovan angivna artiklarna 13Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/515 av om ömse- sidigt erkännande av varor som är lagligen saluförda i en annan medlemsstat och om upphävande av förordning (EG) nr 764/2008. EU:s förordning om ömsesidigt erkännande definierar de nationella myndigheternas och företagens rättigheter och skyldigheter när en myndighet vill av- vika från principen om ömsesidigt erkännande och förbjuda en produkt som lagligen säljs i en annan medlemsstat. Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i samt att ansvarig marknadskontrollmyndighet ska ersätta Tull- verkets eventuella kostnader för förvaring, hantering och liknande på grund av att verket har skjutit upp varors övergång till fri omsätt- ning. Dessutom ges rätt att i de delar som rör verkets verksamhet meddela föreskrifter om verkställigheten av de nämnda artiklarna i förordning (EG) nr 765/2008. De marknadskontroll- myndigheter som ingår i ska då först ges tillfälle att yttra sig. Bestämmelserna tillämpas så att vid kontroll av varor som anmälts till övergång till fri omsättning har rätt att ingripa vid misstanke om att en vara innebär allvarlig fara för hälsa, säkerhet eller miljön, om varan saknar medföljande dokument eller märkning eller om varan har försetts med falsk eller vilseledande CE-märk- ning. När en vara stoppas kontrolleras medföljande dokument eller görs en fysisk kontroll av produkten. Föreligger då en misstanke om att produkten inte uppfyller gällande krav kontaktar berörd marknadskontrollmyndighet för att få deras uppfattning om hur de vill agera. har sedan tre arbets- dagar på sig att återkoppla till . Det är marknadskontroll- myndighetens beslut och befogenheter som är avgörande för vad som ska hända med produkten. Om produkten uppfyller gällande krav fri- görs godset när alla tullformaliteter är godkända. Om produkten inte uppfyller gällande krav beslutar marknadskontrollmyndigheten att produkten inte får släppas ut på marknaden. fattar där- med också beslut om att produkten inte får övergå till fri omsättning. Marknadskontroll i bedrivs inte bara av statliga myndigheter utan även kommuner bedriver och medverkar i marknadskontroll- verksamhet. Kommunerna är inte representerade i Marknadskontroll- rådet. Kommunernas ansvar när det gäller marknadskontroll återfinns i den sektorsspecifika lagstiftningen. Kommuner är på motsvarande sätt som statliga myndigheter bundna av bestämmelserna i unions- rätten.14 Inom unionsrätten saknar det således betydelse om det är 14Se bland annat dom av , Fratelli Costanzo SpA mot kommun, C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256, p 30–33. Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i en kommun eller en statlig myndighet som är ansvarig eftersom båda är en del av det allmänna. För de unionsrättsakter som behöver kom- pletteras med nationella bestämmelser och som innebär skyldigheter för kommunerna i den mening som avses i 8 kap. 2 § 3 regerings- formen, krävs emellertid stöd i lag.15 Därför ges regeringen genom lagen (2014:140) om bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn möjlig- het att meddela föreskrifter om kommunernas skyldigheter i verk- samhet som bedrivs för att kontrollera varor, till exempel avseende kommunernas skyldighet att lämna information till vissa myndig- heter vid beslut om åtgärder som rör den fria rörligheten för varor.16 Såväl den statliga marknadskontrollmyndigheten som den kommu- nala nämnden kan i olika avseenden fatta beslut om hur en produkt ska hanteras eller förbjuda försäljning av den. Beslut av de kommu- nala nämnderna kan dock inte få nationell verkan. På kemikalie- området kan till exempel både Kemikalieinspektionen och en kom- mun i olika avseenden fatta beslut om hur kemikalier ska hanteras eller förbjuda saluföring av en produkt. Kemikalieinspektionen an- svarar för kontroll av primärleverantörer medan kommunerna verkar på den lokala nivån och huvudsakligen ansvarar för detaljhandels- ledet. Kommuner bedriver även marknadskontroll inom Läkemedels- verkets område över kosmetiska och hygieniska produkter samt inom Transportstyrelsens område när det gäller vissa mobila maskiner. Av utredningens översyn av sektorslagstiftningen i kapitel 6 framgår närmare i vilka fall kommunerna har ett marknadskontrollansvar. 5.3.4Något om omfattningen av svensk marknadskontroll Det är en svår uppgift att försöka beskriva omfattningen av svensk marknadskontroll i siffor. Marknadskontroll sker inom flera sektorer, omfattar olika produktslag och ännu flera produkter. Dessutom ut- för myndigheterna kontroller i mycket varierande utsträckning. Det finns därför inte någon enhetlig statistik att tillgå. Eftersom utred- ningens arbete utgår ifrån ny reglering på EU-nivå påverkas inte utredningens förslag i någon större mån av i vilken omfattning mark- 15I 8 kap. 2 § 3 regeringsformen stadgas att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. 2013/14:49, Marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn, s. 16–18. Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i nadskontroll sker i . Däremot är det relevant för att i någon mån kunna förstå vilken påverkan som utredningens förslag kommer att ha, framför allt på myndigheternas arbete. Genom försorg har utredningen skickat en förfrågan till de marknadskontrollmyndigheter som berörs av EU:s marknadskontrollförordning angående hur många marknadskontroll- ärenden de hade . De svar som utredningen fått redovisas översiktligt nedan. Vid en jämförelse mellan olika marknadskontroll- myndigheters uppgifter ska noteras att flera ärenden kan gälla samma produkt och att ett ärende kan omfatta mer än en produkt. Kemikalieinspektionen har redovisat flest ärenden, drygt 730, varav en majoritet, 580 ärenden, var proaktiva17. Även Transport- styrelsen har redovisat ett stort antal ärenden, drygt 540, varav majo- riteten, drygt 440, var reaktiva ärenden. Vidare har redovisat 435 ärenden totalt varav merparten, 340, var proaktiva. Som en jämförelse har redovisat 1 ärende vilket var reaktivt och har redovisat 14 ären- den, alla proaktiva. har redovisat nästan 250 ären- den, varav drygt 220 var reaktiva. För är mot- svarande siffror nästan 300 ärenden varav knappt 200 var reaktiva. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har redovisat 44 ären- den varav 40 reaktiva. inledde drygt 100 ärenden varav majo- riteten, 70, var proaktiva. Även för var majo- riteten ärenden, nästan 60 av knappt 70 ärenden totalt, proaktiva. Utöver vad som redovisas har flera myndigheter också haft vissa ärenden i samarbete med . Utredningen drar inga slutsatser utifrån de siffror marknads- kontrollmyndigheterna har angett. I stället redovisas siffrorna som en bakgrund och för att belysa att det finns stora skillnader mellan marknadskontrollmyndigheternas verksamhet i . 5.4Svenska bestämmelser om marknadskontroll Av såväl förordning (EG) nr 765/2008 som sektorsspecifika EU- förordningar följer att har en skyldighet att bedriva mark- nadskontroll. Förordningen (EG) nr 765/2008 kompletteras i svensk rätt genom förordningen om marknadskontroll av varor och annan 17Begreppen proaktiv och reaktiv marknadskontroll beskrivs ovan i avsnitt 5.2.1. Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i Därutöver finns regler om marknadskontroll i produktsäkerhetslagen (2004:451) och produktsäkerhetsförordningen (2004:469) samt i sektorsspecifika författningar. 5.4.1Förordningen om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn Avsikten med förordningen, som när den infördes ersatte tre svenska rättsakter18, var att den skulle förenkla och förtydliga den svenska regleringen av marknadskontroll. Förordningen innehåller framför allt bestämmelser om nationellt och internationellt samarbete och informationsutbyte mellan myndigheter. Förordningen innehåller även bestämmelser avseende , dess verksam- het och organisation. Förordningen reglerar även myndigheternas skyldigheter att upprätta, genomföra, följa upp och publicera planer för marknadskontrollverksamheten, liksom skyldigheter att informera kommissionen och andra medlemsländer om beslut om begränsande åtgärder för saluförande av produkter. Den innehåller vidare särskilda informations- och rådgivningsskyldigheter för , och Swedac. Förordningen kompletterar tre unionsrättsakter: förordning (EG) nr 765/2008 om ackreditering och marknadskontroll, förordning (EU) 2019/515 om ömsesidigt erkännande på varuområdet samt för- ordning (EG) nr 2679/98 om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor. Produktsäkerhetslagen syftar till att säkerställa att alla varor och tjänster som företag erbjuder konsumenter ska vara säkra och inte orsaka skada på person. 18Förordningen (2005:895) om marknadskontroll av varor, förordningen (2009:52) om kontakt- punkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter samt förordningen (1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den fria rörligheten av varor. Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i rådets direktiv /95/EG om allmän produktsäkerhet (det allmänna produktsäkerhetsdirektivet).19 Produktsäkerhetslagen omfattar alla varor som tillhandahålls kon- sumenter (2 §). Lagens bestämmelser om säkerhetskrav, presumtion för uppfyllande av säkerhetskraven och bedömningskriterier ska inte tillämpas när det gäller risker som omfattas av särskilda säkerhetskrav i någon annan författning eller i en EU-förordning.