sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Så snart åtal har beslutats har den misstänkte och försvararen rätt att på begäran få en papperskopia av förundersökningsprotokol- let och, som utgångspunkt, kopia av handlingar som innehåller så- dant som har förekommit vid förundersökningen men som inte in- går i protokollet. Under en förundersökning får tvångsmedel användas enligt vad som är föreskrivet i 24–28 kap. . I 24 kap. rättegångsbal- ken regleras häktning och anhållande. Åklagaren får, om det finns skäl att häkta någon, besluta att anhålla personen i avvaktan på rät- tens prövning av häktningsfrågan. Finns det inte fulla skäl till häkt- ning men är personen skäligen misstänkt för brottet, får den miss- tänkte anhållas av åklagaren, om det är av synnerlig vikt att han eller hon tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. Om någon har anhållits i sin frånvaro ska, när beslutet har verkställts och förhör har hållits, åklagaren genast besluta om den misstänkte ska förbli anhål- len. Har någon gripits ska åklagaren, när förhör med den misstänkte har hållits, besluta om han eller hon ska anhållas. Anhålls inte den misstänkte, ska åklagaren häva beslutet om gri- pande. Om det inte längre finns skäl för ett anhållningsbeslut, ska åklagaren häva beslutet. Om anhållningsbeslutet inte hävs, ska åklagaren senast den tredje dagen efter anhåll- ningsbeslutet göra en framställning hos rätten om häktning av den anhållne. Görs inte häktningsframställning inom föreskriven tid, ska åklagaren häva anhållningsbeslutet. Vid en häktningsför- handling ska åklagaren närvara och ange de omständigheter som yr- kandena grundas på. Rätten beslutar efter häktningsförhandlingen i häktningsfrågan och, om den misstänkte häktas, när åtal senast ska väckas. Är den tid inom vilken åtal ska väckas otillräcklig kan åkla- garen begära förlängning. Regler om reseförbud och anmälningsskyldighet finns i 25 kap. . De tvångsmedlen kan i vissa fall ersätta häktning. Reseförbud kan meddelas av åklagaren eller rätten. Liksom vid häkt- ning finns det vissa tidsfrister. I 26 kap. regleras frågor om kvarstad i brottmål. Kvarstad har till syfte att säkra ekonomiska förpliktelser som den misstänkte kan komma att ådömas. Åklagaren får begära att rätten beslutar om kvarstad och kan, i avvaktan på rättens avgörande, be- sluta att ta egendom i förvar. Har åklagaren tagit egendom i förvar eller beslutat att egendom ska förbli i förvar, ska åklagaren och senast till rätten ge in en fram- ställning om kvarstad. Görs inte en sådan framställning, ska egendo- men återställas. Även för kvarstad gäller vissa tidsfrister, bl.a. beträffande åtals väckande. Frågor om beslag och hemliga tvångsmedel regleras i 27 kap. rät- tegångsbalken. Beträffande dessa tvångsmedel har åklagaren en cen- tral roll. När det gäller beslag fattar åklagaren beslut om tvångsmedel för att möjliggöra beslag eller prövar beslaget efter anmälan från den polisman som har verkställt ett beslag utan föregående beslut. Åkla- garen får också i vissa fall besluta att lämna ut beslagtagen egendom till en målsägande, om det är uppenbart att målsäganden har bättre rätt till det beslagtagna än den hos vilken beslaget har gjorts. Åkla- garen kan vidare väcka en fråga om beslag vid rätten, vilket även den som har drabbats av ett beslag kan göra. När en sådan begäran har kommit in till rätten gäller särskilda tidsfrister. Åklagaren får, om ett beslag inte har beslutats eller fastställts av rätten, häva beslaget. Särskilda regler gäller för att kvarhålla försändelser som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag. Beslut i sådana frågor ska fattas av rätten på yrkande av åklagaren. Åklagaren får dock under vissa förutsättningar fatta interimistiskt beslut om det. Sådana beslut ska skyndsamt underställas rättens prövning. Det finns detaljerade regler om när andra hemliga tvångsmedel får användas. Det är rätten som, på yrkande av åklagaren, beslutar om hemliga tvångsmedel. Vid samtliga tvångsmedel, utom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, är huvudregeln att rät- ten fattar beslut efter ett sammanträde där åklagaren och ett offent- ligt ombud ska närvara. Åklagaren får, under vissa särskilt angivna förutsättningar, meddela interimistiskt beslut i avvaktan på rättens prövning avseende alla hemliga tvångsmedel utom hemlig rumsav- lyssning. Sådana beslut ska alltid skyndsamt prövas av rätten. Beslut att tillåta användning av hemliga tvångsmedel är alltid tidsbegrän- sade, men åklagaren kan begära förlängning av tiden. längre finns skäl för beslut om hemliga tvångsmedel ska åklagaren eller rätten upphäva beslutet. I 28 kap. finns det regler om bl.a. husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Åklagaren får besluta om så- dana åtgärder i de flesta situationer. I vissa undantagsfall ska dock rätten besluta, på yrkande av åklagaren. När förundersökningen är komplett ska åklagaren ta ställning till om åtal ska väckas eller inte mot den eller de personer som förundersök- ningen har riktats mot. Reglerna om allmänt åtal finns i 20 kap. rät- tegångsbalken. Om åklagaren bedömer att underlaget är tillräckligt för en fäl- lande dom är han eller hon skyldig att väcka åtal eller meddela straff- föreläggande (positivt åtalsbeslut). Åtalsplikten har emellertid, som utvecklas i det följande, många undantag. När det gäller beslut att inte väcka åtal (negativt åtalsbeslut) ska ett sådant meddelas om åkla- garen anser att det inte finns förutsättningar för en fällande dom på det föreliggande materialet och det inte heller finns skäl att driva ut- redningen vidare. Ett negativt åtalsbeslut har ingen rättskraft. Åklagaren kan när som helst återuppta förundersökningen och driva den vidare, så länge gärningen inte är preskriberad. Under vissa förutsättningar får åtal underlåtas för brott (åtalsunder- låtelse). Regler om åtalsunderlåtelse finns i dels 20 kap. rättegångs- balken, dels lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Sistnämnda lag reglerar en särskild form av åtalsun- derlåtelse, kallad straffvarning. Inom åklagarväsendet är det endast allmänna åklagare som får fatta beslut om åtalsunderlåtelse. Som ett allmänt krav för en sådan åtgärd gäller att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte får åsidosättas. Därtill ska någon av de sär- skilda förutsättningar som anges i lagtexten föreligga för att åtalsun- derlåtelse ska få beslutas. I 48 kap. finns regler om strafföreläggande, som är ett alternativ till åtal. Strafföreläggande innebär att åklagaren före- lägger den misstänkte ett bötesstraff eller, under vissa förutsätt- ningar, en villkorlig dom. Den misstänkte kan eller inom godkänna föreläggandet. Godkänns föreläggandet gäller det som en lagakraftvunnen dom. Om godkännande inte läm- nas väcker åklagaren normalt åtal i stället. Om åklagaren kan emotse en fällande dom ska, som nämnts, åtal väckas. Det gäller under förutsättning att åtalsunderlåtelse eller strafföreläggande inte har meddelats och att det inte heller i övrigt finns något som hindrar att åtal väcks (t.ex. särskild åtalsprövning). Åtal väcks genom att åklagaren till rätten ger in en skriftlig stäm- ningsansökan, enligt bestämmelser i 45 kap. . Åtal anses vara väckt när stämningsansökan har kommit in till rätten. Även efter det att åtal har väckts är åklagaren skyldig att bedriva sitt arbete objektivt. Under domstolsprocessen agerar åklagaren som statens företrädare och den tilltalades motpart. Det gäller oavsett om målet avgörs efter en huvudförhandling eller inte. Åklagaren ska bl.a. ge in skriftlig bevisning, följa rättens förelägganden och föra statens talan vid huvudförhandling. Även att, enligt reglerna i 22 kap. rätte- gångsbalken och 3 kap. 11 § skadeståndslagen (1972:207), föra måls- ägandens talan är ofta åklagarens uppgift. När dom eller beslut har meddelats av en tingsrätt får åklagaren, en- ligt vad som föreskrivs i 49, 51 och 52 kap. , över- klaga till hovrätt. Även andra parter, t.ex. den tilltalade, får över- klaga. Det medför att åklagaren kan bli part i hovrätten utan ett eget Åklagarens uppgifter i högre rätt är i praktiken de- samma som i en tingsrätt. För överklagande till gäller reglerna i 54– Som redan nämnts är riksåklagaren den enda allmänna åklagare som får överklaga mål och ärenden dit. Den allmänna åklagare som varit part i tings- och hovrätt får alltså inte själv besluta om överklagande till . Sedan riksåkla- garen överklagat får emellertid en annan allmän åklagare förordnas att utföra riksåklagarens talan i . För JO och JK gäller det har som angetts i avsnitt 5.3 om överklagande. För de av EU:s medlemsstater som ingår i det fördjupade samarbetet om Eppo är Eppo-förordningen till alla delar bindande och direkt tillämplig från och med ikraftträdandet. Det förutsätter dock, som alltid när EU-förordningar blir gällande, att de nationella reglerna vid behov anpassas så att de är förenliga med förordningens bestäm- melser. Dessutom ska även andra nödvändiga kompletterande be- stämmelser finnas på plats. För svensk del innebär det att det måste säkerställas att den svenska lagstiftningen uppfyller alla de krav som ställs i Eppo-förordningen innan kan ansluta sig. Frågorna kommer att diskuteras ingående i de kapitel som följer. Utredningen har dock funnit skäl att redan här klargöra några allmänna utgångs- punkter, som har betydelse för de kommande övervägandena. 6.2.1Nationell rätt ska tillämpas i den operativa verksamheten Eppo-förordningen reglerar framför allt vilken behörighet Eppo ska ha att utreda och lagföra brott i de medlemsstater som deltar i det fördjupade samarbetet, vilka befogenheter Eppo-åklagarna ska ha och hur åklagararbetet inom Eppo ska organiseras. Enligt Eppo-för- ordningen ska i allt väsentligt nationella regler tillämpas av Eppo när det gäller brottsutredning och lagföring. Det innebär att den opera- tiva delen av Eppos verksamhet inte kommer att skilja sig så mycket från den åklagarverksamhet som bedrivs inom det svenska åklagar- väsendet. Även om arbetsuppgifterna blir desamma för Eppo-åkla- gare som för svenska åklagare skiljer sig emellertid beslutsstrukturen och sättet att organisera verksamheten åt. En utgångspunkt i direk- tiven är att övervägandena angående åklagarna och deras placering ska ta sin utgångspunkt i den nuvarande strukturen i 7 kap. rätte- gångsbalken och de befintliga myndigheterna i åklagarväsendet. 6.2.2Den svenska regleringen bör så långt möjligt behållas Det svenska regelverket på straffprocessens område, inklusive be- stämmelserna som gäller åklagare, har generell räckvidd. Bestämmel- serna avser som utgångspunkt utredning och lagföring av alla olika typer av brott. I de fall där undantag gäller är det särskilt reglerat. Det gäller t.ex. reglerna om hemliga tvångsmedel i 27 kap. rätte- gångsbalken, som endast får förekomma vid särskilt angiven brotts- lighet eller brott med visst straffminimum. Bestämmelserna är an- passade för att stämma överens med annan svensk lagstiftning och även i övrigt för att fungera i en svensk kontext. Lagstiftningen är därför generellt sett väl för att ska kunna ansluta sig till det fördjupade samarbetet. Till det kommer att samma grundläg- gande rättsprinciper och samma syn på medborgarnas fri- och rät- tigheter gäller generellt inom unionen. Det är viktigt att komma ihåg att Eppo-förordningen innehåller bestämmelser som är tänkta att fungera i ett antal, sinsemellan mycket olika, rättsord- ningar och att de därför med nödvändighet ger utrymme för att tol- kas på olika sätt. Eppo-förordningen syftar till att skapa effektivare efterlevnad när det gäller områden av betydelse för unionens finansiella intressen. De brottsliga gärningar som omfattas av Eppos materiella behörig- het framgår dock inte i Eppo-förordningen. I stället regleras behö- righeten huvudsakligen i Sefi-direktivet, till vilket förordningen hän- visar. Det direktivet är genomfört i svensk rätt, se redogörelse och analys i avsnitt 10.2.3 och 10.2.4. I praktiken gäller Eppos behörighet således för ett förhållandevis avgränsat område, nämligen viss ekonomisk brottslighet som påver- kar EU:s finansiella intressen. Det framstår mot den bakgrunden som rimligt att de generella regler och strukturer som gäller enligt svensk rätt så långt som möj- ligt behålls. Ett sådant förhållningssätt kräver inte ändringar på om- råden som inte alls berör Eppo-förordningen. En mer öppen hållning skulle kräva förändringar av betydligt större omfattning. Det är en- ligt utredningens mening varken nödvändigt eller lämpligt att ändra regelverket mer än vad som krävs för att ska kunna ansluta sig till det fördjupade samarbetet. Det bör därför, som en utgångspunkt, krävas starka skäl för att avvika från rådande generella regler och strukturer. Det innebär ex- empelvis att om det finns olika alternativ för att tillgodose Eppo- förordningens krav så bör det alternativ väljas som innebär minst följdverkningar på områden som förordningen inte omfattar. Det står klart att svenska regler och tillämpningen av dem måste genomsyras av efterlevnad av de grundläggande principer som framgår av Eppo-förordningen. Det finns därför skäl att se när- mare på vilka de är och att utifrån det slå fast några utgångspunkter för utredningen vid de kommande övervägandena. 6.2.3Förordningen ska ha företräde En särskild utgångspunkt är att Eppo-förordningen kommer att ha företräde framför svensk rätt om ansluter sig till samarbetet. Det kan te sig som en självklarhet men regleras uttryckligen i arti- kel 5.3 i Eppo-förordningen. Där anges bl.a. att nationell lagstiftning ska gälla i den utsträckning handläggningen av ett ärende inte regle- ras i Eppo-förordningen. Vidare framhålls det att – om inte annat framgår av förordningen – tillämplig nationell lagstiftning ska vara lagstiftningen i den medlemsstat vars europeiska delegerade åklagare handlägger ärendet. När en fråga regleras i både nationell lagstiftning och Eppo-förordningen ska enligt artikeln den senare gälla. 6.2.4Medlemsstaterna ska stödja Eppo Enligt artikel 5.6 i Eppo-förordningen ska det vara en utgångspunkt att alla åtgärder, förhållningssätt eller förfaranden inom ramen för förordningen ska vägledas av principen om lojalt samarbete. Det in- nebär bl.a. att utredningen i övervägandena ska se till att den svenska regleringen tillgodoser kravet att svenska myndigheter aktivt bistår och stödjer Eppos utredningar och lagföring. I skäl 14 förtydligas att principen om lojalt samarbete också innefattar att Eppo och de be- höriga nationella myndigheterna bör informera varandra i syfte att effektivt bekämpa de brott som omfattas av Eppos behörighet. Enligt artikel 6.1 ska medlemsstaterna respektera Eppos obero- ende och inte försöka påverka myndigheten när den utför sina upp- gifter. Det utgör ytterligare en utgångspunkt för utredningen att se till att svenska regler och tillämpningen av dem tillgodoser förord- ningens krav på respekt för Eppos oberoende. 6.2.5Eppo är en europeisk myndighet En viktig utgångspunkt är att Eppo även med sin delvis decentrali- serade struktur är en europeisk myndighet. Det innebär att de regler som gäller för Eppo inte i alla avseenden stämmer överens med hur en svensk åklagarmyndighet fungerar. Eppos arbetsformer, besluts- funktioner och interna ansvar kan på olika avgörande punkter skilja sig från vad som normalt gäller för svenska förvaltningsmyndigheter. Det gäller trots att myndigheten ska ha samma rättsliga förutsätt- ningar att utföra åklagaruppgifter som svenska åklagare. En utgångs- punkt är därför att den svenska lagstiftningen kan behöva anpassas till det. Ett sådant förhållningssätt står i överensstämmelse med såväl ordalydelsen i artikel 86 FEUF som de överväganden som gjordes i samband med att godkände Lissabonfördraget och därmed överlät både viss myndighetsutövning och beslutsbefogenhet till EU, se Lissabonfördraget, prop. 2007/08:168 s. 61 f. På motsvarande sätt kan den svenska lagstiftningen behöva an- passas till andra aspekter som hänför sig till att Eppo är en oberoende europeisk myndighet, t.ex. kan anställningsförhållandena och tillsy- nen se annorlunda ut än vad som gäller i generellt. 6.3Alla artiklar kräver inte överväganden Eppo-förordningens artiklar kan delas in i fyra kategorier. Till den första kategorin hör artiklar som tar sikte på Eppos centrala åklagar- nivå. De allra flesta av de artiklarna är Eppo-interna och kräver där- för inga åtgärder. Det finns dock enstaka artiklar som ändå på något sätt berör eller svensk rätt och som därför fordrar övervä- ganden. Ett exempel är artikel 16, som behandlar medlemsstaternas nominering av europeiska åklagare. I den andra kategorin av artiklar finns det sådana som tar sikte på Eppos decentraliserade nivå – de europeiska delegerade åklagarna som ska verka i medlemsstaterna. I stort sett samtliga artiklar som behandlar europeiska delegerade åklagare fordrar överväganden, eftersom det ingår i uppdraget att se till att det svenska regelverket är förenligt med vad som gäller enligt Eppo-förordningen. Den tredje kategorin av artiklar är sådana som ställer direkta krav på innehållet i nationell rätt. Det kan exempelvis handla om att Eppos åklagare ska få tillgång till samma åtgärder som nationella åklagare eller att ett effektivt informationsutbyte mellan Eppo och nationella myndigheter ska säkerställas. Alla sådana artiklar kräver därmed överväganden. Till den fjärde kategorin hör artiklar som inte fordrar några över- väganden alls. Det rör sig om artiklar som uteslutande behandlar in- terna frågeställningar, t.ex. Eppos administration, som rör kommis- sionens uppgifter eller som är av ren upplysningskaraktär. Artiklar i de tre förstnämnda kategorierna kommer att analyseras i kommande kapitel för att utredningen ska kunna överväga om det svenska regelverket behöver ändras om skulle delta i Eppo- samarbetet. När det däremot gäller artiklar i den fjärde kategorin saknas det anledning att behandla dem ytterligare. De direktiv som ligger till grund för utredningens arbete är öppet skrivna. Det innebär att utredningen ges utrymme att både på områ- den som nämns uttryckligen i direktiven och sådana som inte nämns komma med förslag till lagstiftning eller andra åtgärder efter vad som framstår som lämpligt. Gränsen för utredningens uppdrag består dels i att det på vissa områden finns uttryckliga begränsningar av vad utredningen ska eller bör överväga (t.ex. avseende förenklad lagfö- ring och beträffande arbetsrätt), dels att utredningens analys och eventuella förslag ska rymmas inom de ramar som anges i direktivens allmänna utgångspunkter. Där framgår bl.a. att Eppo-förordningen kan behöva kompletteras med svenska bestämmelser, att anpass- ningar kan behöva göras i befintliga författningar och att det kan be- höva vidtas andra, exempelvis organisatoriska, åtgärder. också att utredningen, med utgångspunkt i de bestämmelser som finns i Eppo-förordningen och i de eventuella delegerade akter som antagits av kommissionen i enlighet med förordningen, ska analysera vilka författningsändringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att ska kunna ansluta sig till Eppo-förordningen och fullt ut delta i Eppos verksamhet Utredningen ska lämna nödvändiga för- fattningsförslag och förslag till andra åtgärder som bedöms vara nöd- vändiga och ändamålsenliga. När det gäller sådant som direkt lyfts fram i direktiven kommer det att presenteras som utgångspunkter i de kapitel som innehåller utredningens överväganden. Enligt direktiven ska utredningen analysera hur Eppo-åklagarnas roll, särskilt de europeiska delegerade åklagarnas, förhåller sig till svensk rätt. Utredningen ska också lämna nödvändiga författnings- förslag och förslag till andra åtgärder som bedöms nödvändiga. I di- rektiven anges att övervägandena, när det gäller europeiska delege- rade åklagare, ska ta sin utgångspunkt i den nuvarande strukturen. 7.2En ny typ av åklagare Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en för- valtningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Bestämmelsen gäller för åklagarväsendets myndigheter. En motsvarande grundlagsföreskrift finns för domstolarna i 11 kap. 3 § regeringsformen. Den har, utöver skyddet mot yttre på- verkan, ansetts ge uttryck för en princip om den enskilde domarens självständighet i dömandet även internt, dvs. i förhållande till andra domare och övriga anställda i domstolen inklusive domstolens chef (se t.ex. Domarutnämningar och domstolsledning – frågor om ut- nämning av högre domare och domstolschefens roll, SOU 2000:99, Del A, s. 198). Enligt bestämmelser om åklagare är det den enskilde åklagaren, inte myndigheten som åklagaren arbetar vid, som ansvarar för att åklagaruppgifterna fullgörs. Till skillnad från vad som är vanligt vid andra förvaltningsmyndigheter härleds en åklaga- res behörighet i ett ärende således inte genom delegation från myn- digheten utan framgår, liksom domarens behörighet, direkt av för- fattning. Uppdraget är personligt, dvs. behörigheten tillkommer åklagaren individuellt, inte åklagarmyndigheten som sådan. Åklaga- ren ansvarar genom det ensam för sina beslut. Mot den bakgrunden är det naturligt att förstå bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsfor- men så att den ger uttryck för principen om en enskild åklagares självständighet även i förhållande till sina överordnade, när åklagaren utför åklagaruppgifter, på motsvarande sätt som domarens självstän- dighet anses följa av 11 kap. 3 § regeringsformen (se Åklagardatalag, prop. 2014/15:63, s. 22, m.fl., m.m., [, ], kommentaren till 7 kap., under , och , Förvaltningsrättslig 2000 s. 47 f.). Utrymmet för överordnade åklagare att lämna direktiv till svenska åklagare är således begränsat till andra situationer än själva utövandet av åklagaruppgiften i de enskilda ärendena. En åklagare kan t.ex. in- hämta råd från en överordnad, men sådana råd är inte bindande. Riksåklagaren ska verka för enhetlig rättstillämpning, men det inne- bär inte någon möjlighet för riksåklagaren att påverka handlägg- ningen av ett enskilt ärende. En annan sak är att det är möjligt för vissa överordnade åklagare att enligt 7 kap. 5 § överta uppgifter som ska utfö- ras av lägre åklagare, den s.k. devolutionsprincipen. Den ger möjlig- het till överprövning och ändring av alla typer av åklagarbeslut. Devolutionsprincipen utgår från att åklagarväsendet är hierar- kiskt uppbyggt. Inom åklagarväsendet finns det tre olika juridiska nivåer. En första rättslig nivå där i princip all ordinarie åklagarverk- samhet utförs. Den andra rättsliga nivån består av överåklagare och vice överåklagare vid utvecklingscentrum re- spektive på överåklagarens kansli vid . bl.a. till uppgift att utöva tillsyn över den första nivån. I den uppgif- ten ingår att överpröva underordnade åklagares beslut. Slutligen finns en högsta, tredje, rättslig nivå som består av riksåklagaren och vice riksåklagaren. Endast en åklagare på en högre juridisk nivå har rätt att överpröva en annan åklagares beslut. I litteraturen anförs att ett övertagande av en åklagaruppgift bör göras på ett sådant sätt att en lägre åklagares självständiga ställning inte träds för när och att inte ens en överordnad åklagare kan ålägga en underordnad att i ett enskilt fall utföra åklagaruppgiften på visst sätt (se m.fl., m.m. [, ], kommentar till 7 kap. 5 §). Det har också hävdats att rätte- gångsbalkens regler om övertagande av åklagaruppgifter utgör en ga- ranti mot att en åklagare av ovidkommande skäl fråntas åklagarupp- gifter, se , Förvaltningsrättslig tidskrift, 2000, s. 48. För att en högre åklagare ska kunna ändra ett åklagarbeslut måste han eller hon, åtminstone temporärt, överta åklagaruppgiften.