sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Enligt nuvarande ordning är det möjligt för en person som omedel- bart före inträdet i en arbetslöshetskassa har varit medlem i en annan arbetslöshetskassa att tillgodoräkna sig tid i den kassan för att upp- fylla medlemsvillkoret. Det är alltså anslutningen till den frivilliga delen av arbetslöshetsförsäkringen i stort som är väsentligt, inte om den sökande varit medlem i en och samma arbetslöshetskassa. Det följer av andra bestämmelser. Den sökande kan exempelvis uteslutas av en arbetslöshetskassa, om han eller hon inte uppfyller och inte heller har uppfyllt, bestämmelsen i en arbetslöshetskassas stadgar om arbete inom kassans verksamhets- område, vilket framgår av 37 a § lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor. Det är inte rimligt att en sökande som bytt yrke eller bransch och som för att undvika att bli utesluten valt att byta arbetslöshets- kassa, skulle vara tvungen att bygga upp sitt försäkringsskydd från grunden. En sådan ordning skulle också motverka att personer byter yrke och därmed bidra till att göra arbetsmarknaden mer statisk, vilket inte är önskvärt. Av denna anledning bör det även i fortsätt- ningen vara möjligt för den sökande att tillgodoräkna sig tid som medlem i en annan arbetslöshetskassa vid prövning av ersättningens storlek. Utredningen anser att det framgår av lagens ordalydelse att den sökande ska ha varit medlem eller ansluten till en arbetslöshets- kassa för att viss en ersättningsnivå, men inte att det ska vara ett krav att det ska vara en och samma arbetslöshetskassa som den sökande ska ha varit medlem i, . Det bedöms därför inte behöva införas en bestämmelse om sammanräkning av medlems- eller anslutningstiden i en ny lag, även om det alltså är utredningens avsikt att den nuvarande ordningen ska bestå. Skyddsregel för avbrott i medlemskapet eller anslutning Enligt nuvarande ordning måste en sökande, för att vara berättigad till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen, ha ett samman- hängande medlemskap. Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer kan meddela föreskrifter om vissa avbrott i medlems- kapet som arbetslöshetskassan ska bortse från när medlemsvillkoret prövas. Avbrott i medlemskap kan uppstå av olika skäl. En av de van- ligaste orsakerna är avbrott orsakade av att den sökande flyttat eller rört sig mellan olika medlemsstater inom EU/EES-området. Enligt dagens regelverk finns därför en skyddsregel som anger att avbrott är tillåtna utan att det påverkar ersättningen, om varje enskilt avbrott understiger en kalendermånad och om avbrottet inte orsakats av uteslutning. En sådan skyddsregel bör finnas även i en ny försäkring. Liksom bör situationer där den sökande genom sanktionsreglerna i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor uteslutits inte kunna läkas av avbrottsregeln. I annat fall skulle den som ute- slutits och som i på nytt beviljas medlemskap, kunna neutralisera regeln om uteslutning. Sammanhängande medlemskap även under arbetslösheten kan en sökande, utan att en ny ersättningsperiod prövas, uppfylla ett medlemsvillkor och därigenom få rätt till inkomstrela- terad ersättning i stället för ersättning från grundförsäkringen. Den möjligheten har emellertid kraftigt begränsats genom att i ett avgörande har slagit fast att en sökande som har ersättning enligt grundförsäkringen, men som under en pågå- ende ersättningsperiod uppfyllt ett medlemsvillkor, inte har rätt till arbetslöshetsersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen (se HFD 2018 ref. 12). Utredningen menar att det är de förutsättningar som gäller vid beviljandet som ska gälla som ersättningsgrund. Även om arbetslös- hetsförsäkringen inte helt kan liknas vid en vanlig försäkring är det svårt att motivera varför någon ska kunna uppfylla försäkringsvill- koren eller förstärka sitt försäkringsskydd i efterhand, dvs. när den sökande redan blivit arbetslös. En sådan ordning skulle dessutom riskera att skapa otydlighet i försäkringsutfallet. En nedtrappning av ersättningsnivån med anledning av att den sökande uppburit ersätt- ning skulle exempelvis kunna neutraliseras av en motsvarande höjning av ersättningsnivån med anledning av att den sökande varit medlem . Även om en höjning av ersättningen är till den sökandes fördel, försämrar en sådan ord- ning förutsebarheten i försäkringssystemet och lägger en admini- strativ börda på arbetslöshetskassorna. Utredningen föreslår därför att en pågående ersättningsperiod måste förbrukas för att nya förut- sättningar för ersättningens längd och storlek ska kunna prövas (se kapitel 13). Frågan förtjänar dock att belysas. Utredningen har i uppdrag att se över hur sökande snabbare kan få ett försäkringsskydd över den lägsta nivån. Eftersom det av utredningsdirektiven framgår att det ska krävas med medlemskap för fullt försäk- ringsskydd, ligger det nära till hands att föreslå en försäkring i flera nivåer. Ersättning ska vidare kunna lämnas till den som inte är med- lem i en arbetslöshetskassa, men som har uppfyllt inkomstvillkoret. Om den sökande inte har hunnit vara medlem för att få ett försäkringsskydd över den lägsta nivån och inte heller har möjlighet att genom att kvarstå som medlem höja sitt försäkrings- skydd under arbetslösheten, har den sökande på kort sikt skäl att träda ur arbetslöshetskassan. Det skulle med andra ord kunna vara motiverat att den sökande kan höja sin ersättningsnivå under pågå- ende ersättningsperiod. På lång sikt kan den sökande dock vinna på att stanna kvar som medlem, eftersom den sökande vid ett senare arbetslöstillfälle kan ha nytta av medlemstiden. Att det är den sök- ande som själv som måste avgöra behovet av att försäkra sig och ta ansvar för att i så fall göra det är en är en följd av att det är frivilligt att vara medlem i en arbetslöshetskassa. Utredningen anser sammantaget att det inte ska vara möjligt att stärka sitt försäkringsskydd under en pågående ersättningsperiod. Det ska dock inte heller vara möjligt för den sökande att uppfylla kraven för en viss ersättningsnivå och därefter träda ur som medlem. Det skulle motverka att den sökande stannar kvar som medlem i en arbetslöshetskassa . Det ska därför vara ett krav att den sök- ande även under arbetslösheten sammanhängande ska vara medlem för att kunna behålla en beslutad ersättningsnivå. 11.5.4Successiv nedtrappning av ersättningen Förslag: Arbetslöshetsersättningen ska trappas ned med 10 pro- centenheter i ersättningsperioden. ska ersättningen trappas ned med . Enligt nuvarande ordning regleras nedtrappningen av den procen- tuella ersättningsnivån i lag (26 § ). Därutöver finns i praktiken ytterligare en nedtrappning genom förändringen av den högsta dag- penningen som får lämnas räknat i kronor. Den dagpenningen fast- ställs i förordning (3–4 §§ ALFFo). Figur 11.1 Nedtrappning enligt nuvarande ordning, inklusive garantierna Källa: Nuvarande ordning i sammanställning från . Dagens system medför alltså att arbetslöshetsersättningen trappas ned både genom att ersättningsnivån i procent och dagpenningen i kronor sänks. Det är möjligt att motverka den lagreglerade nedtrapp- ningen i ersättningsnivån genom att höja dagpenningen via en förord- ningsändring. Dagens ordning är därför otydlig och det är svårt för enskilda att förutse sitt försäkringsskydd. Systemet innebär även att endast vissa sökande omfattas av en nedtrappning av ersättning. Utredningen har i uppdrag att göra arbetslöshetsförsäkringen enklare att förstå. Av utredningens direktiv framgår även att arbets- löshetsersättningen ska trappas ned med tiden i arbetslöshet. ningen bedömer att nedtrappningen även i fortsättningen ska relatera till hur en sökande fått ersättning, men att dagens system för nedtrappning behöver reformeras. Utredningen har i detta analys- arbete noga övervägt hur nedtrappningen ska kunna utformas så att den tydligt går att förutse och tillämpa. Nedtrappning av högsta ersättningsgrundande inkomst eller ersättningsnivå? Ersättningen kan trappas ned på olika sätt. Ett sätt att åstadkomma det är att successivt sänka den högsta ersättningsgrundande inkomsten. Den som har en ersättningsgrundande inkomst under taket omfattas därmed inte. En sådan nedtrappning finns eftersom det i för- ordning föreskrivs att den högsta dagpenningen på sänks till per dag . Effek- ten av en sådan nedtrappning berör alltså bara sökande med ersätt- ningsgrundande inkomster över ersättningstaket, vilket både är en fördel och en nackdel. Många som är fackligt anslutna, i synnerhet de som är anslutna till TCO- eller , har inkomstförsäkringar som ger dem ersättningar utöver den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen. Arbets- löshetsersättningen och försäkringsersättningen får sammantaget inte överstiga den lagstadgade procentuella ersättningsnivån. Om så sker reduceras arbetslöshetsersättningen. Om den högsta ersättnings- grundande inkomsten sänks utan en motsvarande sänkning av ersätt- ningsnivån, kan den som har en inkomstförsäkring därför kompen- seras från en privat inkomstförsäkring på ett sådant sätt att den totala ersättningen inte påverkas alls. Detta innebär att den faktiska totala nedtrappningen av ersättningen vid arbetslöshet har begränsade effek- ter för ersättningstagare med inkomster över taket i arbetslöshets- försäkringen. Om nedtrappningen i stället utgår från ersättningsnivån träffar varje nedtrappning av nivån samtliga ersättningstagare, dvs. även ersätt- ningstagare med låga tidigare inkomster från förvärvsarbete. Eftersom arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som bara om- fattar sökande som har en förankring på arbetsmarknaden kan detta emellertid vara ändamålsenligt. Utredningen anser att regeringen bör meddela föreskrifter om en högsta ersättningsgrundande inkomst. ning bör den högsta ersättningsgrundande inkomsten motsvara Det finns flera fördelar med en ordning där den högsta ersättningsgrundande inkomsten ligger till grund för storleken på arbetslöshetsersättningen. Ett högsta tak för den ersättningsgrundande inkomsten bidrar till att en nedtrappning av ersättningen kommer att omfatta alla, även sökande som haft relativt höga inkomster. Nedtrappningen behöver kombineras med en tillförlitlig kontroll och effektiva sanktioner Ett alternativ till nedtrappning är att stärka kontrollen av att den sökande är aktivt arbetssökande. Om kontrollen är tillräckligt till- förlitlig behövs det inga ekonomiska incitament för att se till att den sökande aktivt gör vad som krävs för att komma ur arbetslösheten. Det inkomstbortfall som den sökande redan har till följd av arbets- lösheten är ur detta perspektiv fullt tillräckligt. Detta synsätt stöds av forskning på området (se kapitel 4) som visar att effektiva sank- tionssystem med konstanta (och höga) ersättningsnivåer skapar incita- ment för sökande att vara aktivt arbetssökande. En utmaning med detta synsätt är att den sökande har ett informationsövertag över försäkringsgivaren och vet bättre än någon annan vilka möjligheter han eller hon har att få ett arbete. I verkligheten utgår kontrollen gene- rellt sett från det som Arbetsförmedlingen och den sökande kommit överens om i individuella handlingsplaner och avser enbart faktorer som Arbetsförmedlingen kan observera. Mot denna bakgrund menar utredningen att ett kontroll- och sanktionssystem inte kan ersätta de ekonomiska incitament som en nedtrappning av ersättningen ger upphov till. Utredningen anser därför att en god och tillförlitlig kon- troll bör kombineras med ekonomiska incitament, i form av ned- trappning, för att arbetslöshetsförsäkringen ska kunna bidra till att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt. Med nedtrappningsprofil avses hur ofta och hur mycket ersättningen sänks med tiden i arbetslöshet. Nedtrappningsprofilen kan utformas på olika sätt. I en majoritet av alla länder inom EU och EES-området sker nedtrappningen successivt, men det finns undantag. isländska arbetslöshetsförsäkringen2 lämnas t.ex. ersättning på en grundnivå , för att därefter ersättas av en inkomstrelaterad ersättning för dem som uppfyller villkoren för det. Av utredningens direktiv framgår att ersättningen ska trappas ned med tiden i arbetslöshet. Utredningen analyserat två alternativa ned- trappningsprofiler. Den ena innebär att ersättningen trappas ned snabbt och mycket i inledningen av ersättningsperioden, vilket följs av en mindre efterföljande nedtrappning. Den andra utgörs av en suc- cessiv eller jämn nedtrappning av ersättningen i arbets- löshet. I båda fallen måste nedtrappningsprofilen konstrueras utifrån faktorer som ersättningens storlek, ersättningstidens längd samt vad som sker efter det att tiden med ersättning har förbrukats. Den första nedtrappningsprofilen som utredningen har analyserat innebär att ersättningen sänks påtagligt tidigt under ersättningspe- rioden. En sådan brant nedtrappning innebär att ersättningen sänks med 10–tidigt i ersättningsperioden, normalt sett . Till argumenten för en sådan ned- trappningsprofil hör att forskningen visat att utflödet från arbetslös- het till sysselsättning är störst i inledning av arbetslösheten och att en tidig nedtrappning leder till kortare arbetslöshetstider. Detta kan förklaras av att sannolikheten att få ett arbete är högre tidigare än senare under arbetslösheten vilket gör att ekonomiska incitament i form av minskad ersättning förväntas ha större effekt tidigt . En fördel med att ersättningen sänks kraftigt tidigt under ersätt- ningsperioden kan också vara att det kan skilja ut dem där reserva- tionslönen är det primära hindret från att ställa om till ett nytt arbete från dem som kan behöva andra insatser och för att göra detta. Nackdelen med en brant initial nedtrappning är att man tidigt för- brukar möjligheten att genom att reglera ersättningens nivå ger sök- ande incitament att söka och acceptera arbete, eftersom det då finns begränsade möjligheter att fortsätta nedtrappningen längre in i ersätt- 2www.vinnumalastofnun.is/en/unemployment-benefits/unemployment-benefit-amounts. ningsperioden utan att ersättningen blir så låg att arbetslöshetsför- säkringens legitimitet urholkas. Det finns starka skäl för en brant nedtrappning om ersättningen inledningsvis är generös. Då skulle det finnas ett högt initialt värde av arbetslöshetsersättningen som därefter snabbt minskar på ett bety- dande sätt. Om ersättningen från början är låg innebär en nedtrapp- ning inte samma förlust för individen. Den nuvarande arbetslöshets- försäkringen kan ur det perspektivet anses vara mindre väl lämpad för en brant nedtrappningsprofil. Orsaken är att ersättningens tak är lågt i förhållande till existerande lönenivåer och den procentuella ersättningsnivå som arbetslöshetsförsäkringen utgår från. Utredningen ser, givet direktivets skrivningar om budgetneutralitet, ingen möjlig- het att föreslå ett högre ersättningstak. Den andra nedtrappningsprofilen som utredningen har analyserat kännetecknas av en successiv eller jämn nedtrappning av arbetslös- hetsersättningen. Ett exempel är en nedtrappning med 5 procent- enheter . En fördel med en sådan nedtrapp- ningsprofil är att det finns förutsättningar för flera avstämningspunkter där den sökande kan förväntas se över t.ex. sin reservationslön. I detta fall kan sökintensiteten förväntas öka varje gång den arbetssökande närmar sig ett nytt trappsteg som innebär en minskad ersättning. Nackdelen med denna lösning är att en sådan nedtrappningsprofil är otydlig, såtillvida att ersättningen aldrig sänks så mycket att den sökande kan förväntas förändra sitt agerande. Även ersättningsperiodens längd påverkar effekten av små, successiva sänk- ningar. Utredningen har i uppdrag att se över om lägre krav för att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning ska kunna kombineras med kortare perioder med ersättning. Om ersättningsperioden är mycket kort kan en jämn nedtrappning få marginella effekter på de arbets- sökandes ersättning och agerande. Det går inte heller att bortse från vad som sker efter det att ersätt- ningsdagarna har förbrukats och vilken ersättning som då lämnas. Dagens regelverk beskrivs i figur 11.1. Här kan nedtrappningen av ersättning för vissa sökande sägas fortsätta efter att dagarna med arbetslöshetsersättning förbrukats, eftersom den som varit berät- tigad till arbetslöshetsersättning får ett aktivitetsstöd motsvarande arbetslöshetsersättning, men med en dagpenning motsvarande 65 pro- cent av dagsförtjänsten. Nedtrappningsprofilen bör därför utformas med hänsyn till ersätt- ningsperiodens längd och vad som sker därefter. Om en sökande beviljas arbetslöshetsersättning och nedtrappningen sker berörs den sökande inte av någon nedtrappning. Där- emot upplever den sökande ett kraftigt fall av ersättningen till noll procent/kronor vid ersättningsperiodens slut. Om den sökande där- emot kan anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin eller motsvar- ande efter det att ersättningsdagarna har förbrukats, finns det förut- sättningar för en nedtrappning genom att arbetslöshetsersättningen då fasas ut. Med det menas här att det upparbetade försäkringsskydd som den sökande har haft i omställning med arbets- löshetsersättning fasas ut när den sökande går in i den aktiva arbets- marknadspolitiken inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin. Ersättningen i den nya arbetslöshetsförsäkring som utredningen före- slår bör trappas ned med tiden i arbetslöshet. Som framgår ovan kan ett system med nedtrappning av ersättningen utformas på olika sätt och med olika nedtrappningsprofil. Utredningen anser att nedtrapp- ningen bör gälla alla och vara enhetlig. Den bör konstrueras med utgångspunkt från en högsta ersättningsgrundande inkomst och en nedtrappning av den procentuella ersättningsnivån. Det finns argument för en brantare initial nedtrappning, men en sådan nedtrappning är sannolikt mer effektiv i en arbetslöshetsför- säkring som redan från början är mer generöst utformad än den som utredningen har utrymme att föreslå. I dagens arbetslöshetsförsäk- ring trappas ersättningen ned både genom att den procentuella ersätt- ningsnivån sänks och genom att den högsta dagpenning som får lämnas sänks per dag efter 100 ersättnings- dagar. Denna sänkning motsvarar . Utredningen förordar i stället en nedtrappning och därefter var 100:e ersätt- ningsdag. Dagens nedtrappning av arbetslöshetsersättningens nivå motsva- rar som motsvarar Utredningen menar att ersättningsnivån bör sänkas både mer och vid fler tillfällen. Det skulle i procentenheter betyda att nedtrappningen är något högre än den som funnit vara lämplig , som den är något lägre för den som omfattas av förändringen i dagens dagpenningtak. Dessutom leder utredningens förslag till att nedtrappningen omfattar betydligt fler än . Som framgår av föregående avsnitt anser utredningen att ersätt- ningens nivå ska påverkas positivt medlem- skap i en arbetslöshetskassa. I tabellen nedan illustreras hur ett system med upptrappning av ersättningen p.g.a. medlemskap kan kombineras med en nedtrappning av ersättningen i takt med ersättningsperio- dens längd. Tabell 11.2 Förslag på nedtrappning och ersättningsnivåer Anm: Tiden som medlem i en arbetslöshetskassa påverkar om den sökande har rätt till ett fullt (≥ 12 månader), halvt (6–12 månader) eller allmänt (≤ 6 månader) försäkringsskydd. Respektive kolumn anger ersättningsnivån (i procent av den tidigare inkomsten), ber oende på antalet förbrukade ersättningsdagar, i respektive fall. Utredningen anser att nedtrappningen ska vara enhetlig, dvs. lika många procentenheter för alla oavsett ersättningsnivå. Det innebär att nedtrappningen är symmetrisk till form men inte till proportion, eftersom en nedtrappning är relativt sett mer för den som inleder sin ersättningsperiod med en nivå på än av sin tidigare inkomst. Detta ökar incitamenten att bli medlem i en arbetslöshetskassa. Eftersom dagens nedtrappningskonstruktion bygger på en ersätt- ningsperiod motsvarande , har utredningen över- vägt hur systemet bör konstrueras i förhållande till kortare ersättnings- perioder. Detta påverkas även av tillgången till arbetsmarknadspolitiska program efter det att en ersättningsperiod som understiger har förbrukats. Förslag och bedömningar om det finns i kapitel 23. 11.5.5Skyddsregler om ett inkomstvillkor uppfylls på nytt under pågående ersättningsperiod Förslag: För en sökande som på nytt uppfyller ett inkomstvillkor ska, om det är förmånligare, den tidi- gare fastställda ersättningsgrundande inkomsten få användas för den nya ersättningsperioden. För en sökande som påbörjar en ny ersättningsperiod be- räknad på en tidigare ersättningsgrundande inkomst ska arbets- löshetsersättningen bestämmas till lägre än . Därefter ska ersättningen trappas ned enligt huvudregeln. Det finns bestämmelser i dagens regelverk som skyddar en tidigare normalarbetstid och dagsförtjänst när den sökande kvalificerar sig för en ny ersättningsperiod. Sådana skyddsregler finns både inom grund- och inkomstbortfallsförsäkring. Skyddsreglerna gäller hela ersättningsperioden. Eftersom den nuvarande ersättningsperioden som huvudregel är får skyddsreglerna stort genomslag. Det är ett av skälen till att det finns begränsningar i dagens försäkring angående hur ofta de kan användas. Den sökande som är berättigad till inkomstrelaterad arbetslös- hetsersättning och som kvalificerar sig för en ny ersättningsperiod får, när den nya perioden påbörjas, en ersättning som antingen base- ras på av den dagsförtjänst som kan framräknas med hjälp av det nya arbetsvillkoret eller av den dagsförtjänst som varit gällande under den senaste ersättningsperioden. Skyddet för den tidigare dagsförtjänsten gäller för högst två ersättningsperioder som följer efter varandra, dvs. för 300 + 300 + 300 dagar3. 3Under förutsättning att den sökande inte får en förlängd ersättningsperiod p.g.a. att den sökande har barn dag 300. Då förlängs perioden och skyddet utökas. ken betyder det att en sökande som har en dagsförtjänst som över- stiger (motsvarande ) och som uppfyller villkoren för rätt till ersättning kan ha samma dag- penning , vilket motsvarar . Dessutom kan den sökande ha en förhöjd dagpenning i varje ersättningsperiod. Vid utformningen av de nya skyddsregler som utredningen före- slår är utgångspunkten att den nya arbetslöshetsförsäkringen till sin helhet är en inkomstbortfallsförsäkring, att ersättningsperiodens längd kommer att kunna variera och att nedtrappningen av ersättningen med arbetslöshetsersättning ska omfatta alla. Anpassade och förenklade skyddsregler Skyddsreglernas syfte är att understödja den sökandes strävan efter ett nytt arbete. Om ersättningen till en person som under pågående ersättningsperiod uppfyllt inkomstvillkoret skulle baseras på det nya arbetet, skulle det kunna leda till att den sökandes försäkringsskydd försämrades jämfört med om han eller hon inte hade arbetat över- huvudtaget. har beviljats med en ersättnings- grundande inkomst motsvarande . Under ersätt- ningsperioden har han arbetat med en inkomst på . Den nya ersättningsgrundande in- komsten är: (× 5) / 12 = . Det innebär att ersättning sänks jämfört med tidigare. skulle ha fått en högre arbetslöshetsersättning om han fortsatt att vara arbetslös, och efter att ha förbrukat ersättnings- perioden kunnat få aktivitetsstöd motsvarande arbetslöshets- ersättning. Det är viktigt att den som är arbetslös kommer i arbete. Det är önsk- värt att den sökande som uppfyller ett nytt inkomstvillkor som regel inte får lägre ersättning än om han eller hon anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin. Det finns därför situationer då beräkningen av ersättningens storlek inte bör baseras på de inkomster som används för att uppfylla inkomstvillkoret. Ett sådant exempel är vid nypröv- ning av rätten till ersättning. Utredningen föreslår dessutom ett in- komstvillkor som gör att fler kan kvalificera sig för ersättning än , samt att ersättningsperiodens längd kan variera. Detta kom- mer sannolikt att leda till att fler än kommer att prövas för och ha rätt till en ny ersättningsperiod.