sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — I det senare fallet kan askan spridas eller, mer troligt, fosfor återvinnas ur askan. Omställningen kan leda till att ett fåtal dominerande aktörer tar mer- parten av tillgängliga marknadsandelar. Det gäller aktörer som har förutsättningar att säkra flera olika processteg, som transporter, logi- stik, förbränning och produktifiering. Särskilt inrättande och loka- lisering av en eller ett fåtal monoförbränningsanläggningar kräver betydande kapacitet och kapital. Återvinningen av fosfor sker ur askan i separat anläggning och kombineras med mer sammansatta affärsmodeller och produkter. På kan marknadsaktörers intressen och förutsättningar bli styrande för va-branschen och de kostnader som gäller slamhantering. En alternativ eller komplementär utvecklingsväg kan vara att va- huvudmän, sannolikt i samverkan, utvecklar egna anläggningar för tekniskt omhändertagande av avloppsslam och fosforåtervinning. Det kan gälla delprocesser eller mer fullständiga processer hela vägen mot slutligt omhändertagande. Närmast till hands ligger att investera i anläggningar för termisk behandling, som HTC eller pyrolys. Det minskar avfallsmängderna och skapar förutsättningar för långtids- lagring och transport på kostnadseffektiva sätt. Konsekvenser av denna utvecklingsväg skulle kunna bli ett stort antal producenter av lokala ”biokol” som kan finna vägar till jordbruket men även till flera andra tillämpningar. Graden av fosforåtervinning och återföring kommer att kunna diskuteras, liksom den eventuella giftfrihet de nya avfallsfraktionerna anses stå för. Klart är emellertid att en fort- satt situation utan kompletterande regelverk kan göra en sådan väg attraktiv för många verksamhetsutövare. Samförbränning av slam kan komma att utvecklas för den del av slammet som inte behöver kvalificera för att nå de satta återvinningskraven för fosfor, dvs. slam från mindre avloppsreningsanläggningar. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen sammanfattar nedan i punktform en rad möjliga delkonsekvenser av att helt förbjuda spridningen av avloppsslam, som krav ställs på återföring av fosfor. •Mycket goda långsiktiga planeringsförutsättningar för kvittbliv- ning av avloppsslam. •Etablering av ett fåtal större anläggningar för monoförbränning av slam med placering utifrån marknadens intressen och förut- sättningar. •Tillämpning av försiktighetsprincipen genom totalt spridnings- förbud, eventuella negativa hälsoeffekter från skadliga ämnen i avloppsslam på undviks. •Miljö- och klimatfördelar kan uppnås vid samlokalisering av del- processer i valda teknikkedjor, men behöver analyseras ytterligare. •Målkonflikter kan uppstå med de kretsloppsambitioner som präg- lar små avlopp och lokala lösningar. •Drivkrafterna för reningsanläggningars frivilliga uppströmsarbete enligt Revaq minskar. •Tekniklösningar som baseras på fosforrikt slam kan ge fortsatt utveckling i traditionella anläggningar för rening av avloppsvatten och produktion av avloppsslam. •Drivkraft mot att i första hand satsa på fosforåtervinning ur av- loppsslam och inte av kväve, kalium, svavel och mullbildande ämnen ur avloppsströmmar och slam. •Minskade incitament för biogasproduktion vid vissa reningsan- läggningar för att bibehålla energivärdet i orötat slam som ska för- brännas. •Ökad marknadsstyrning avseende kretsloppet för fosfor med högre kostnader inom jordbruket. •Ett krav på fosforåtervinning utan garantier för återföring kan leda till att fosforprodukter som pris- eller kvalitetsmässigt inte vinner marknadens gillande inte återförs till kretsloppet utan lagras med osäkert framtida nyttjande som följd. Konsekvenser av utredningens förslag •Oklarheter avseende förenligheten med om pro- portionalitet och fri rörlighet för varor. 14.8.2Konsekvenser av ett spridningsförbud med undantag för produktiv jordbruksmark, alternativ (2) Ett spridningsförbud med undantag för jordbruksmark leder i bety- dande grad till liknande förändringar och utvecklingsvägar som för alternativet med totalt spridningsförbud. Flexibiliteten i systemen blir dock större och förändringarna därför inte så genomgripande för aktörer och hushåll. Två tredjedelar av det producerade slammet behöver med detta alternativ finna nya hanteringsvägar. Andelen som sprids på jordbruksmark, den återstående tredjedelen, bedöms inte komma att öka. Det beror dels på att kvalitets- och hanterings- kraven som ställs på slammet förväntas öka, dels på att lokala förut- sättningar för spridning inte alltid föreligger, t.ex. i form av tillgäng- liga åkermarker, lagringsmöjligheter m.m. Utredningen sammanfattar nedan en rad möjliga konsekvenser i punktform av att fasa ut spridningen av avloppsslam på mark, sam- tidigt som undantag görs för kvalitetssäkrat slam inom jordbruket. Krav ställs även i detta alternativ på att av slammets fosforinnehåll ska återvinnas för större anläggningar. •Goda planeringsförutsättningar och ökat utrymme för lokala val av alternativa slamstrategier. •Etablering av centrala anläggningar för monoförbränning i kom- bination med andra metoder, t.ex. ökat nyttjande av mer lokala/- regionala anläggningar för samförbränning. •Tillämpning av försiktighetsprincipen genom visst spridningsför- bud kombinerat med utveckling av ändamålsenliga hanterings- och kvalitetskrav. •Miljö- och klimatpåverkan behöver analyseras och hanteras för den spridning som sker på jordbruksmark, t.ex. genom täckning vid långtidslagring av slam. •Fortsatta drivkrafter för frivilligt uppströmsarbete för förbättrad slamkvalitet vid de anläggningar som nyttjar spridningsundan- taget för produktiv jordbruksmark. Konsekvenser av utredningens förslag •Ökade frihetsgrader för processutformning av reningsanläggningar för rening av avloppsvatten, vilket också kan leda till bibehållen eller utvecklad biogasproduktion. •Möjligheter att kombinera fosforåtervinning ur avloppsslam med återvinning av kväve, kalium, svavel och mullbildande ämnen för de fraktioner som sprids på produktiv jordbruksmark. •Viss ökad marknadsstyrning avseende kretsloppet för fosfor. •Förenlighet med om fri rörlighet för varor. •Ett kontinuerligt arbete med kontrollstationer och riskanalys kring skadliga ämnen i avloppsslam behöver upprätthållas på . Det innebär ökad arbetsbörda för myndigheter och andra aktörer men även viktiga erfarenheter och i många fall nödvändig ny kunskap i arbetet för en Giftfri miljö. Arbetet bedrivs oavsett förslagsalternativ, endast alternativ (2) upprätthåller arbetet med långsiktighet. 14.8.3Brist på heltäckande regelverk – spridningsförbud för slam kan kringgås Utredningens förslag om förbud mot att sprida avloppsslam och krav på återvinning av fosfor kan förutom avsedda konsekvenser även leda till andra typer av förändringar. I utfärdas till skillnad mot i vissa andra länder, t.ex. , inte produktgodkännande av gödselmedel. Det saknas med avgränsade undantag också kvalitets- regler som gränsvärden eller hanteringsföreskrifter för användning av gödselmedel inom de areella näringarna, vid anläggning av gräs- ytor, naturmark, golfbanor m.m. En kraftfullare reglering, i form av ett totalt förbud, för spridning av avloppsslam, förväntas leda till utveckling av alternativa strategier och hanteringsmönster för slam- met. Det kan t.ex. gälla ökat intresse för värmebehandling av avlopps- slam genom pyrolys till s.k. char/”biokol” eller liknande produkter. Sådant ”biokol” eller biochar är inte föremål för kvalitetsgranskning i form av gränsvärden, annat än för kadmium, då det saluförs för spridning på eller i andra sammanhang. ”Biokolet” inne- håller fosfor och kan därmed anses möta kravet på återvinning av fos- for med återföring vid spridning, men materialet kan även innehålla andra typer av skadliga ämnen. Dessa ämnen regleras inte på samma Konsekvenser av utredningens förslag sätt som i regleringen av avloppsslam med gränsvärden och hygieni- seringskrav (Revaq). Kemikalieinspektionen registrerade 2018 ett ”biokol” baserat på avloppsslam i sitt produktregister. Kemiska produkter (inklusive gödselmedel) som importeras till ska anmälas till detta regis- ter76, för gödselmedelsprodukter ska även kadmiumhalt anges. Saluför- sel av vissa gödselmedel förutsätter kadmiumhalter som understiger kadmium per kilo fosfor. Detta gränsvärde ligger betydligt över motsvarande gräns för kadmium i avloppsslam.77 Intresse för pyrolys finns inte minst hos de va-huvudmän som saknar möjlighet till avsättning av slam på jordbruksmark. De har ofta varit hänvisade till avyttring av slam för jordtillverkning och deponitäckning. I har det kommunala va- och avfallsbolaget genomfört en upphandling som omfattar avvattnat slam med planerad behandling genom torkning följt av pyrolys. Erbjudandet avser en kostnad om per ton avvattnat slam inklusive transporter. Det kan resultera i att en större kommun etablerar pyrolys av avloppsslam.78 Det är således angeläget att mer heltäckande regelverk utvecklas för att kvalitetssäkra även bearbetat slam och sådana avloppsfrak- tioner och gödselmedel som kan komma att spridas på mark under andra beteckningar än avloppsslam. Utredningens uppdrag har i detta avseende avgränsats till att föreslå framtida reglering av avloppsslam. Utredningen lägger därför förslag om ett uppdrag till Naturvårds- verket att utveckla underlag för att kunna säkra en mer täckande lagstiftning. Förslaget innebär att ges i uppdrag att efter samråd med övriga berörda myndigheter föreslå erforderliga kompletteringar och förändringar i anknytande regelverk. 763–6 §§ förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer samt Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2017:7) om kemiska produkter och biotekniska organismer. 77PYREGphos, för import till som gödningsmedel från . Produkten saknar s.k. Hazard marking och uppges inte heller ha behov av sådan märkning. Det är registrerande företag som ska ange produktens sammansättning, faroangivelse, märkning, funktion och användningsområde. Eftersom produkten är oklassificerad kommer den normalt sett inte att bli föremål för inspektion, produkter med högre bedömd risknivå prioriteras. Underlag till utredningen från Kemikalieinspektionen, , dnr H19-06841. 78Underlag till utredningen från VAKIN, , S., . 15.1Förslaget till lag om ändring i Paragrafen innehåller ett bemyndigande att meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått i fråga om miljöfarlig verksamhet. I andra stycket regleras att endast regeringen får meddela före- skrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av medlemskap i eller andra internationella åtaganden. Utredningen föreslår ett nytt tredje stycke där det regleras att även en myndighet får meddela föreskrifter om förbud, skyddsåt- gärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som går utöver vad som följer av medlemskap i unionen eller andra internationella åtaganden då det gäller avloppsslam och andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier. Överväganden redovisas i avsnitt 9.4.3. Paragrafen är ny. Bestämmelsen innehåller ett bemyndigande till re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om återvinning av fosfor ur avloppsslam. Överväganden redovisas i avsnitt 10.6.3. Paragrafen avser brott som begås med uppsåt eller av oaktsamhet och för vilka straffskalan är böter. Brotten räknas upp i 15 punkter i första stycket. En ny andra punkt har införts i första stycket. Av den framgår att brott mot en föreskrift om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått då det gäller avloppsslam och andra av- loppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt upp- samlat klosettvatten, urin och fekalier som en myndighet, efter re- geringens bemyndigande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §, ska leda till böter. Straffsanktioner saknas för brott mot föreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av bemyndigandet. Änd- ringen innebär att brott mot en föreskrift om angivna avloppsfrak- tioner som en myndighet meddelat ska sanktioneras med böter. Det ligger i linje med hur brott mot föreskrifter om spridning av orga- niska gödselmedel sanktioneras. Första stycket andra till femtonde punkterna har numrerats om till följd av att en ny andra punkt har införts. Överväganden redovisas i avsnitt 9.4.8. Giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam Spridning av avloppsslam bör fasas ut och ersättas av tekniker där fosfor återvinns utan att miljö- och hälsoskadliga ämnen sprids. En särskild utredare ska därför föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör utformas. Förslagen får inte hindra utvinning av biogas från av- loppsslam genom rötning. Utredaren ska redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandling av avloppsslam och utreda om det finns ett behov av ett etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avloppsslam. Utredaren ska även föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete för att minska utsläpp nära källan kan säkerställas sedan ett förbud mot spridning av avloppsslam har införts. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en utredning Fosfor är ett viktigt växtnäringsämne och en ändlig resurs. Fosforn i den mineralgödsel som används i jordbruket i och den övriga västvärlden, utvinns ur ett fåtal råfosfatfyndigheter i världen. Det finns även stora mängder fosfor i avloppsslam, dvs. det avfall som uppstår när avloppsvattnet renas innan vattnet släpps ut. slammet har därför använts som växtnäring i jordbruket. Det har också varit ett enkelt sätt för avloppsreningsverken att bli av med sina stora avfallsmängder. Regeringens ambition är att avloppsslam ska hanteras som en resurs i en cirkulär ekonomi som miljögifter inte ska cirkuleras i kretsloppet. En cirkulär ekonomi kan skapa förutsättningar både för att stimulera innovation och för att uppmuntra etablering av existerande tekniska lösningar. Målsätt- ningen är därför att fosfor ska återvinnas på ett giftfritt och säkert vis från avloppsslam. sprids mellan av avloppsslammet på jord- bruksmark. Resten används vid jordtillverkning och deponitäckning alternativt lagras eller används på annat sätt utan att näringsinne- hållet utnyttjas. Det innebär att av slammet används på ett sätt som gör att fosforinnehållet inte tas tillvara. Regeringens ambition om en övergång till en cirkulär ekonomi där avfall ses som en resurs gör frågan om återflöde av fosfor från avloppsslam till jordbruksmark viktig. För att avloppsslam ska få användas som växtnäring i jordbruket måste slammet uppfylla kraven i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Förordningen reglerar gränsvärden för innehåll av sju metaller: bly, kadmium, koppar, krom, kvicksilver, nickel och zink, i slam. Livsmedelsindu- strin anser dock att avloppsslam innehåller för höga halter av miljö- och hälsoskadliga ämnen för att vara acceptabelt som gödselmedel, trots regleringen av de sju metallerna redovisade 2013 ett regeringsuppdrag med rapporten återföring av fosfor (nr 6580, dnr M2013/02076/Ke). I rapporten före- slås skärpta krav för de sju reglerade metallerna och dessutom regler- ing av fler ämnen såsom silver, PFOS, dioxiner, kloroparaffiner, PCB7 och BDE-209. Riskvärderingen utgick från en tidshorisont . har framfört att förslagen i rapporten bör ses över för att säkerställa att de är aktuella och rele- vanta. har kunskapen inom området utvecklats snabbt, t.ex. när det gäller förekomsten av nya miljöföroreningar. Det har också kommit fram nya tekniker och man ifrågasätter nu är ett hållbart perspektiv. Det gäller inte minst möjligheten att ställa tydligare krav på avloppsreningsverkens återvinning av näringsämnen, men även för att se över reglering av andra användningsområden än jordbruksmark. Skärpta och ändamålsenliga krav är viktiga då de kom- munala avloppsreningsverken står inför behovet av att göra inve- steringar och att det då är avgörande att rätt teknik väljs. redovisade 2017 ett regeringsuppdrag om källor till mikroplaster och förslag på åtgärder för minskade utsläpp i med rapporten (nr 6772, dnr M2017/01473/Ke). I rapporten kon- stateras att vid stora avloppsreningsverk fastnar av mikroplasterna från avloppsvattnet i slammet. Det väcker därmed farhågor om att användningen av slammet som växtnäring skulle kunna innebära att mikroplasterna sprids vidare till jordbruksmark. Kunskapen om miljö- och hälsoeffekterna av mikroplast är brist- fällig men erfarenheter från marin miljö är ett incitament för att minimera risken för ökad spridning. Många kemikalier är svårnedbrytbara. Det innebär att de inte bryts ned i reningsverken, utan finns kvar i slammet eller i vatten- miljön. Om slam läggs ut på jordbruksmark kan därför kemikalierna spridas i miljön eller tas upp av grödorna. En grupp av svårnedbryt- bara kemikalier är läkemedelsrester, t.ex. antibiotikarester. Antibio- tika och andra antimikrobiella ämnen som sprids i miljön kan bidra till antibiotikaresistens, som är ett av de största globala hälsohoten. Det är sammantaget angeläget att undvika att de farliga ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster som finns i avloppsslammet till- förs kretsloppet och i stället styra mot en giftfri och resurseffektiv återvinning av fosfor till kretsloppet. Detta är särskilt viktigt för att nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och God bebyggd miljö. Att kunna återvinna fosfor är centralt för den långsiktiga för- sörjningen av gödselmedel, och med ett förbud att sprida slam skulle riskerna riskerna med förorenade jordar och spridning av mikro- plaster minska. Båda åtgärderna skulle således bidra till en förbättrad resurseffektivitet och till att markresurserna används hållbart. Detta ligger i linje med regeringens målsättning om en ökad livsmedels- produktion, där såväl ökad resurseffektivitet som förbättrad mark- kvalitet är viktig såsom den beskrivs i propositionen En livsmedels- strategi för – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet (prop. 2016/17:104). finns ingen etablerad teknisk lösning för att rena slam från mikroplaster. Ett förbud mot att sprida avloppsslam och ett krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam är därför lämpligt. De nuvarande reglerna om avloppsslam bygger på en i stora delar föråldrad EU-lagstiftning: rådets direktiv /278/EEG av om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. Direktivet är genomfört i förordningen om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Till följd av att direktivet är föråldrat har de flesta av EU:s medlemsstater infört strängare krav på olika nivåer. När det gäller återvinning av fosfor i avloppsslammet så har medlemsstaterna agerat på olika sätt. har t.ex. valt att fasa ut slamspridning och infört ett krav på återvinning av fosfor. I andra länder återvinns fosfor ur slam utan att slammet sprids, bl.a. genom återvinning ur aska efter förbränning av slammet eller genom utvinning av fosfor direkt ur slammet. Ett frivilligt certifieringssystem för att garantera uppströmsarbete och kvalitet på avloppsslammet har utvecklats i som ett kom- plement till lagstiftningen: Revaq-certifiering. En särskild utredare ska lämna förslag som syftar till ett giftfritt och resurseffektivt kretslopp genom återvinning av fosfor från avlopps- slam där spridning av miljö- och hälsoskadliga ämnen, läkemedels- rester och mikroplaster fasas ut. Hur kan ett förbud mot att sprida avloppsslam med krav på att återvinna dess fosforinnehåll utformas? Utredaren ska föreslå hur ett förbud mot att sprida avloppsslam bör utformas och lämna författningsförslag. Utredaren ska vid utform- ning av förbudet dra erfarenheter av hur andra länder, framför allt inom EU, reglerar slamspridning. Förbudet ska inte utgöra ett hin- der mot att utvinna biogas från slam genom rötning. Om utredaren bedömer att undantag från förbudet bör införas, ska skälen för och konsekvenserna av undantagen redovisas. Utredaren ska också pre- sentera det underlag som behövs för att förbudet ska kunna anmälas enligt direktiv /278/EEG. För att möjliggöra återvinning av den fosfor som finns i avloppsslammet är det nödvändigt att kombinera spridningsförbudet med ett krav på utvinning av fosfor ur avlopps- slammet. Utredaren ska därför föreslå hur ett sådant krav bör ut- formas. Hur ser den tekniska utvecklingen för fosforåtervinning ut och krävs det ett investeringsstöd? Utredaren ska redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandling av avloppsslam, dvs. hur man kan utvinna fosfor på ett giftfritt och hållbart sätt. Redovisningen ska omfatta såväl den natio- nella som internationella utvecklingen, men med särskilt fokus på EU. Även andra aspekter som har betydelse ur ett hållbarhetsper- spektiv bör redovisas. Utredaren ska skilja på etablerade tekniker, nya tekniker och lovande innovationer. Redovisningen ska innehålla såväl fördelar som nackdelar med olika teknikval och uppgift om kostnader för dessa, både för installation och drift. Det kan t.ex. gälla en metod som ger ett mervärde genom att andra näringsämnen än fosfor också fångas upp och återförs samt energiåtgång vid process. Såväl tekniska lösningar nedströms som nya systemlösningar ska analyseras. Utredaren ska även undersöka om olika tekniska alter- nativ kan vara lämpliga utifrån olika geografiska, systemmässiga eller kostnadsmässiga argument. Utredaren ska analysera om det finns ett behov av ett etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att åter- vinna fosfor ur avloppsslam. Om utredaren bedömer att det finns ett sådant behov ska utredaren lämna kostnadseffektiva förslag på hur ett stöd bör utformas och finansieras i förenlighet med EU:s stats- stödsregler. Hur ska fortsatt uppströmsarbete ske? Ett förbud mot att sprida avloppsslam minskar inte behovet av det viktiga uppströmsarbete som sker för förbättrad vattenkvalitet m.m. kan inte enkelt ta hand om biologiskt svårned- brytbara kemiska ämnen. Det arbete som bedrivs bl.a. genom den s.k. Revaq-certifiering är mycket viktigt för att minska föroreningarna Att uppströmsarbetet fortsätter även om ett förbud mot att sprida införts är därför nödvändigt. Utredaren ska därför föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete för att minska utsläpp nära källan kan säkerställas när ett förbud mot att sprida avloppsslam införs och vid behov lämna förslag på åtgärder. De förslag och beslutsunderlag som utredaren redovisar ska följa kommittéförordningens (1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar. Därutöver ska förslagen åtföljas av sam- hällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kost- nadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlings- vägar. I de fall utredarens förslag till åtgärd innebär statsfinansiella kostnader ska utredaren även föreslå finansiering av åtgärden. Utre- daren ska redovisa en miljöbedömning av sina förslag. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska genomföra uppdraget i nära dialog med berörda myn- digheter, forskare, intresseorganisationer, företag, branschorganisa- tioner och andra samhällsaktörer på området. Utredaren ska kartlägga och dra erfarenheter från liknande arbete i andra relevanta EU-länder. Uppdraget ska redovisas . (Miljö- och ) Tilläggsdirektiv till Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (dir. 2018:67). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 15 septem- ber 2019. Uppdraget ska i stället redovisas . Utredningen har samrått, haft dialog eller andra kontakter under ut- redningsarbetet med en rad aktörer som berörs av frågor kring avlopps- slam och återvinning av fosfor och andra näringsämnen.