sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Dessutom kan närområdet påverka män- niskors handlingsutrymme både genom de nätverk som naturligt utvecklas lokalt och genom kvaliteten på lokal offentlig service. •Det kan ses som en kollektiv tillgång att människor har möjlighet att bosätta sig nära arbete och utbildning, eftersom det får in- verkan på hur arbetsmarknaden och ekonomin i stort fungerar. Samhällsnyttan som uppstår när människor kan bosätta sig i när- heten av arbete och studier motiverar att det allmänna bidrar både till bostadsförsörjningen och till att hålla hushållens boendekost- nader på en rimlig nivå. •Sverige har, i motsats till många andra länder, inte en bostads- politik med särlösningar för utsatta grupper. I stället har ända fört en generell bostadspolitik, vilket inne- bär att de kommunalägda allmännyttiga bostadsbolagen ska er- bjuda boende till alla slags hushåll. •Historiskt har bostadspolitiken strävat efter en upplåtelseneutral beskattning mellan boendeformerna. skiljer sig dock be- skattningen åt mellan boendeformerna, och Europeiska kom- missionen rankar som ett av de länder som har mest gynn- samma skatteregler för ägt boende. Bostadsmarknaden i karaktäriseras av ett antal välkända pro- blem: •Bland dem som har tagit sig in på marknaden för det ägda boendet har många upplevt stora värdeökningar av bostaden. De olika möjligheterna att realisera dessa värdeökningar har lett till stora ojämlikheter i inkomstutveckling. Parallellt med detta har hus- hållens skulder ökat. •Det finns ett underskott på bostäder och det byggs för lite i för- hållande till behovet. Byggandet påverkas dessutom av konjunk- turen. har byggsektorn haft en låg produktivitets- utveckling, vilket driver upp relativpriserna på boende. Mycket av det som har byggts är inte tillgängligt för grupper med lägre inkomster. •Bristen på bostäder är inte generell, men boendet är ojämlikt för- delat. Stora grupper har svårt att efterfråga en bostad , och svårigheterna är nära kopplade till försörjningsmöjligheter. Det handlar om svårigheter att ta sig in på marknaden för både ägt och hyrt boende. Människor utan specifika problem som missbruk eller psykisk ohälsa lever i hemlöshet enbart därför att de inte kan få tag på ett boende, vad som kallas strukturell hemlöshet. Den akuta hemlösheten har också ökat bland barnfamiljer, framför allt utrikes födda, och bland kvinnor. Kommunernas sociala kontrakt ökar i omfattning, liksom andrahandsmarknaden. •Svårigheterna för människor med lägre inkomster att bosätta sig i delar av bostadsbeståndet bidrar till inkomstbaserad boende- segregation. Boende i socioekonomiskt svaga områden har sämre förutsättningar vad gällerutbildning, arbete, hälsa och levnads- vanor. Barn som vuxit upp i utsatta områden bor i hög grad i utsatta områden även som vuxna. •En växande andel unga bor ofrivilligt kvar hemma hos sina för- äldrar, och många unga har avstått från arbete och utbildnings- möjligheter på grund av svårigheterna att få tag i en bostad. På många högskoleorter är det också svårt att få tag i boende för nytillkommande studenter. 2Avsnittet bygger i huvudsak på tidigare framställning i kap. 12. Se detta kapitel för referenser. •Bostadsmarknaderna skiljer sig åt över landet, och andelen ägda bostäder har ökat, framför allt i storstäderna. Antalet hyresrätter per 1 000 invånare har minskat i alla storstäderna men främst i Stockholm.3 I har hyresrättsbeståndet minskat med en fjärdedel på grund av ombildningar och en långsam nyproduktion.4 Det gör att det är viktigare med eget kapital för att få tag i ett stabilt boende i huvudstads- regionen. Två av tre unga tjänstemän som har köpt en bostad i har fått hjälp ekonomiskt av föräldrar eller andra när- stående. •Många hyresvärdar har höga krav på varaktig inkomst för blivande hyresgäster, och vissa transfereringar som bostads- bidrag, a-kassa och försörjningsstöd räknas inte som inkomster.5 Även direkt etnisk diskriminering förekommer. Trots kraven från hyresvärdarna har hushåll med låga inkomster under i hög utsträckning koncentrerats i hyres- rätter och i ännu högre grad i allmännyttan. För en stor andel av låginkomsttagarna utgör boendekostnaderna en stor andel av hushållsbudgeten. Minst är marginalerna för dem som bor i andra hand, följt av dem som bor i hyresrätt.6 Den bidragsgrundande boendekostnaden och ersättningsnivån i bostadsbidraget har inte följt med boendekostnadernas utveckling. De problem som har uppträtt på svensk bostadsmarknad beror på ett flertal komplexa faktorer. Nedan görs ett för- sök att beskriva några av de mer betydelsefulla faktorerna bakom dagens bostadssituation. 3Finansinspektionen (2019). (2017). 5Boverket (2017). 6Boverket (2016 a). •Sedan början av 2000-talet har befolkningen vuxit med eller 1,4 miljoner personer. En stor del av befolk- ningsökningen kan förklaras av att invandringen har varit större än utvandringen, framför allt . Befolkningstill- växten har främst varit koncentrerad till tillväxtregionerna, vilket ställer stora krav på bostadsförsörjningen i dessa regioner. Bygg- sektorn har dock haft en negativ produktivitetsutveckling. Ett generellt minskat statligt ansvar för bostadsinvesteringarna och bostadsförsörjningen har lett till att byggandet är konjunktur- beroende, och då produktiviteten i branschen sjunker ytterligare i högkonjunktur, drivs priserna uppåt, vilket i första hand på- verkar grupper med lägre inkomster. •Kommunerna har bostadsförsörjningsansvaret för medborgarna men har inte alltid tillräckligt starka incitament eller förutsätt- ningar att planlägga mark för boenden för låginkomsttagare, eftersom det riskerar att generera kostnader för kommunen. Framför allt i regioner där arbetsmarknaden och bostadsmarkna- den inte är begränsad till den enskilda kommunen finns det därför argument för en regional planering av bostadsförsörjningen. Det kan också finnas skäl att överväga om en statlig aktör har en roll att fylla genom att tillgodose bostadsbehovet för utsatta grupper på orter där det inte tillhandahålls tillräckligt med bostäder för denna grupp. •Att städerna blir alltmer segregerade beror till en del på pris- utvecklingen på det ägda boendet men också på en vikande tillgång på hyreslägenheter. Många bostadsområden blir svåråtkomliga på grund av kapitalkraven. Till detta kan läggas att kommunerna inte alltid har tillgång till marken inom sitt eget område och därför inte har full rådighet över planeringen av staden, vilket försvårar politik för blandning av upplåtelseformer. Ett stort inflöde av utrikes födda under har också lett till en koncentration av nyanlända och utrikes födda i särskilda bostadsområden, och här har möjligheten till eget boende för asylsökande påverkat möjligheten för staten att fördela de nyanlända över hela landet. Diagnos utnyttjande av befintligt bestånd •Bostadsbristen har lett till att både ägt och hyrt boende på vissa orter har blivit en värdefull tillgång. I den bristsituation som råder på många bostadsmarknader kan ett förstahandskontrakt med förhandlad hyra innebära avsevärt lägre boendekostnader än kostnaden för en nyproducerad bostad eller en bostad i andra- hand. Den låga fastighetsavgiften bidrar till låga boendekostnader i det ägda boendet. Alltför låga boendekostnader i förhållande till boendets marknadsvärde kan bidra till att bostadsbeståndet inte används optimalt, vilket försvagar incitamenten att flytta vid förändrat bostadsbehov. En förväntan om att kunna kapitalisera på bostaden längre fram kan också göra att bostäder köps upp som investeringar snarare än för att lösa ett långsiktigt bostads- behov. Förmånligare regler för uthyrning av del av bostad och offentliga investeringar för att tillhandahålla anpassade boende- lösningar för äldre som kan bli en startpunkt för flyttkedjor är exempel på åtgärder som kan förbättra utnyttjandet av beståndet. •Skatteneutraliteten mellan boendeformerna har successivt urhol- kats. Hyresbostäder är skattemässigt missgynnade i jäm- förelse med ägt boende. Dagens bostadsbeskattning karaktärise- ras av låga skatter för dem som äger sitt boende och till viss del av dubbelbeskattning av ägarna till hyresfastigheter. Den låga fastighetsavgiften påverkar, tillsammans med takten på byggan- det, räntenivå, lånetak och amorteringskrav både värdestegring och hushållens skuldsättning. •1990-talets skattereform och de förändrade finansieringsförut- sättningarna för hyresrätten gav upphov till stora hyreshöjningar. Det var då de mest omfattande stöden till allmännyttan i prak- tiken avskaffades. Allmännyttan ska sedan förändringar i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag drivas både med allmännyttigt syfte och enligt affärsmässiga principer. Kravet på affärsmässighet kan dock försvåra för de allmännyttiga bostadsbolagen att bygga billigare i mindre attraktiva lägen. Dess- utom kan kraven på affärsmässighet ha bidragit till att de allmän- nyttiga fastighetsbolagen ställer höga inkomstkrav på blivande hyresgäster.7 •Sverige har inte någon nationell social bostadspolitik som ska till- godose bostadsbehovet hos de grupper som inte kan finna en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Kommunerna har det övergripande bostadsförsörjningsansvaret, och för dem är det all- männyttiga bostadsbolaget i många fall det främsta verktyg som används för detta. •Samtidigt finns stora grupper med en disponibel inkomst som inte har följt med kostnadsutvecklingen och som är beroende av transfereringar. Då inte alla transfereringar räknas som inkomster för fastighetsägarna och de transfereringar som finns inte har följt med kostnadsutvecklingen, får dessa grupper det svårt att finna en bostad inom det generella systemet. 20.3.1Förbättrad tillgång till ekonomiskt överkomliga bostäder Bostadsbristen är ett nationellt problem som påverkar både vardagen för många människor med knappa resurser och landets ekonomi. Problemet är akut för vissa grupper, och vissa människor utan specifika problem är hemlösa enbart på grund av att de inte kan få tag i ett boende. På kort sikt är det därför enligt kommissionens mening viktigt att snabba lösningar kan komma till stånd och att befintligt bostadsbestånd kan användas bättre, vilket diskuteras i nästkommande avsnitt. På krävs att bostadsbyggandet ökar och att det ytterligare inriktas mot billiga bostäder som upp- låtes som hyresrätter. Det krävs också ett tydligare statligt mål för bostadspolitiken, en ökad statlig finansiering, en regional planering för bostadsförsörjningen samt ett mer jämlikt och aktivt användande av de kommunala verktyg som finns tillgängliga genom planmono- polet och allmännyttan. 7Grander (2018 a). Åtgärder med syfte att minska den akuta och den långsiktiga bostadsbristen har också potential att minska segregationen genom att de ökar hushållens möjligheter att bosätta sig i fler delar av kom- munen. Bostadspolitiken är bara ett av de politikområden som regeringen pekar ut som avgörande för att motverka segregationen. Kommissionen delar regeringens bild att bostadspolitiken enbart kan utgöra ett av benen i den strategi som krävs för att motverka denna. Det innebär att åtgärderna i flera kapitel i betänkandet kan bidra till att minska de problem som finns i utsatta områden. Återställt mål för bostadspolitiken Regeringsformen anger att det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.8 Att ordet rätt används i texten innebär inte att medborgarna med hänvisning till grundlagen kan resa anspråk mot staten på att få tillgång till en bostad. Rättigheter som nämns i grundlagen måste preciseras i lagstiftningen på de olika områden där de ska gälla. I beskrivs villkoren för rätten till offentlig försvarare, och socialförsäkringsbalken definierar rätten till barnbidrag och andra förmåner. På motsvarande sätt ska av beslutade mål för bostadspolitiken och lagar som reglerar olika restriktioner och stödformer på området konkretisera politiken på ett sådant sätt att den rätt som regeringsformen refe- rerar till får ett reellt innehåll. såg det bostadspolitiska målet ut på följande sätt.9 •Målet för bostadspolitiken är att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsför- hållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ung- domar. Vid planering, byggande och förvaltning ska en ekolo- giskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. 8RF 1 kap 2 §. 2007/08:1, utgiftsområde 18. Detta mål ersattes 2008 av två mål inom området bostadspolitik, ett för bostadsfrågor och ett för samhällsbyggande. •Målet för bostadsfrågor är långsiktigt väl fungerande bostads- marknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.10 •Målet för samhällsbyggande är en ändamålsenlig samhällsplaner- ing och ett hållbart samhällsbyggande som ger alla människor en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushåll- ning med mark, vatten, naturresurser och energi samt ekonomisk tillväxt och utveckling främjas. Separationen av det bostadspolitiska målet i ett samhällsbyggnads- mål och ett mål relaterat till bostäder innebar en förändring från den ståndpunkt som kommer till uttryck i regeringsformen. Samhälls- byggnadsmålet bibehöll i den nya formuleringen ett övergripande samhällsansvar, som dock är tämligen abstrakt till sin karaktär och svårt att relatera till praktiska konkreta beslut. Viktigare för den bostadspolitiska diskussionen är att den första delen av målet avlägs- nade sig från regeringsformens position – att det allmänna har ett ansvar för bostaden – till att ge uttryck för en övertygelse om att de problem som är förknippade med bostadsförsörjningen kan lösas av marknaden. Redan språkbruket är märkligt – ”målet för bostads- frågor” är oklar svenska – och synes ha styrts framför allt av en ambi- tion att undvika ordet politik. En mer substantiell invändning är att den nya målformuleringen förutsätter att bostaden är en genuint privat nyttighet och att alla relevanta aspekter på boendet fångas upp i relationen mellan hyres- gäster eller köpare å ena sidan och hyresvärdar, säljare eller pro- ducenter å den andra. Så är inte fallet. Bostaden och närmiljön har effekter på omgivningen i vid mening. Barns uppväxtförhållanden påverkar hur de fungerar i skolan och i andra sociala sammanhang. Närmiljön kan vara mer eller mindre gynnsam för utvecklingen av de sociala relationerna i och utanför området, föreningsliv, hälsa, förekomsten av kriminalitet och så vidare. Sådana externa effekter innebär en påtaglig risk för marknadsmisslyckanden. Den fördelningspolitiska aspekten på boendet, som kommer till uttryck i den äldre målformuleringen, saknas i den . 2007/08:1, utgiftsområde 18. den kan inte säkerställa bostadsförsörjningen för befolkningen i stort, eftersom den styrs av hushållens betalningsförmåga. Detta gäller alla marknader men blir ett problem för en nyttighet som har getts en särskild dignitet genom omnämnandet i grundlagen. Till detta kommer uttalade asymmetrier mellan konsument- och producentsidorna. Till skillnad från konsumtionsvaror i allmänhet är byte av bostad förenat med höga kostnader, både själva flyttkostna- den och kostnaden för förlust av sociala nätverk. Incitamenten för fastighetsägare att investera i ett ökat lokalt utbud av fastigheter är svagt, då det riskerar att sänka värdet på det befintliga fastighets- innehavet. Av samma anledningar kan det vara lönsamt för privata aktörer att hålla nere takten i nyproduktionen. Krav på marknads- mässig avkastning hos de privata aktörerna gör också att byggandet minskar under lågkonjunkturer, trots att bostadsbehovet är det- samma och produktionskostnaderna skulle vara lägre då. Marknads- aktörerna har vid rådande bostadsbrist svaga incitament att leverera bostäder med låga boendekostnader, vilket är en nödvändighet för de grupper som inte kan efterfråga bostäder vid gällande kostnads- nivåer. Dessa mer eller mindre starkt uttalade marknadsmisslyckanden innebär sammantaget att marknadslösningar inte kan förväntas till- fredsställa den ambition som kommer till uttryck i grundlagen. På ett mer fundamentalt plan ligger det en motsägelse i att söka för- verkliga en rätt via en marknad, eftersom rättighetsbegreppet saknar relevans i en marknadsmiljö och kräver politiska ingrepp i någon form för att bli meningsfulla. Inte ens marknaden själv fungerar utan politiska ingrepp som lagstiftning om avtal, konkurser med mera. ändrades den övergripande målformuleringen då ansvaret för samhällsbyggnadsfrågorna hade förts samman med bostadsmarknadsfrågorna. Målet för Hållbart samhällsbyggande upphävdes och det övergripande målet kom då att gälla för ”området samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverk- samhet”. Målet inom området är att •ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk ut- veckling underlättas.11 2011/12:1, utgiftsområde 18. Målet för delområdet bostadsfrågor kvarstod dock, vilket innebär att bostadsområdet fortfarande identifieras med bostadsmarknaden. Slutsatsen blir att det råder bristande överensstämmelse mellan den gällande målformuleringen på det bostadspolitiska området och den ambition som kommer till uttryck i grundlagen. Den tidigare formuleringen, som lyfter fram barnperspektivet och kravet på håll- barhet i olika avseenden, har fått ökad aktualitet genom Agenda 2030-arbetet. Förslag: Återgå till den målformulering för bostadspolitiken som gällde . Målformuleringen bör lyda: Målet för bostadspolitiken är att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimu- lerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnads- förhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning ska en miljö- mässigt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. Ökad statlig finansiering av bostadsbyggande Ett tillräckligt bostadsbyggande i tillväxtregionerna men även i ett antal mer glest befolkade regioner är av stor vikt för att människor ska kunna bosätta sig där arbete och utbildning finns. Att det finns hyresrätter till överkomlig hyra är också ett krav för att bostads- marknaden ska bli tillgänglig för de grupper som inte har kapital och som därmed står utanför marknaden för ägt boende. Före omläggningen av bostadspolitiken tog staten hög risk för nyproduktion genom systemet med räntesubventioner, som kredittillgången var god på grund av en fungerande konkurrens mellan kreditgivare. Detta bidrog till en hög produktion av bostäder i små kommuner där efterfrågan ofta var låg. Kostnaderna ökade för staten, vilket ledde till att de finansiella subventionerna gradvis fasades ut. I stället skulle marknaden tillgodose bostads- behovet. Som konstaterats ovan finns det dock faktorer som talar emot att vinstdrivande aktörer kommer att bygga tillräckligt med bostäder för hushåll med lägre inkomster. Även allmännyttan kan ha svårt att bygga i mindre attraktiva lägen och därmed för mindre köpstarka grupper. Dessutom kan kommunerna ha ett intresse av att planlägga mark för bostäder för mer köpstarka grupper, då nybyggnad för grupper med sämre ekonomiska förutsättningar riskerar att leda till högre sociala kostnader och offentliga utgifter. Detta innebär att både en alltför frikostig statlig finansiering och en alltför stram sådan har svårt att säkerställa det utbud av bostäder som motsvarar alla gruppers bostadsbehov. Därför behövs enligt kommissionens mening en finansieringsmodell där fastighetsbolag och staten delar på risken. En sådan modell har potential att göra bostadsbyggandet mindre konjunkturkänsligt, vilket i sin tur kan minska produktionskostnaderna.12 En statlig finansiering som ska dela risken för bostadsbyggandet mellan marknad och stat kan utformas på flera sätt. Regeringen har återinfört investeringsstödet för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande (förordning (2016:881) om investerings- stöd för hyresbostäder och studentbostäder). Genom vårändrings- budgeten 2019 höjdes bemyndiganderamen, det vill säga ramen för hur mycket stöd som får beslutas ett enskilt år, från till . är bemyndiganderamen 7,5 miljarder kronor.13 Uppföljning av investeringsstödet har visat att det inte i tillräcklig stor utsträckning har riktats till storstadsområdena, vilket förklaras med att den högsta tillåtna hyran för de bostäder som byggs med investeringsstöd är så låg att det inte är lönsamt att i städer med stor bostadsbrist bygga med hjälp av investeringsstödet. I övriga landet har stödet gett fler lägenheter.14 Privata aktörer har inga incitament att bygga fastigheter som genererar lägre intäkter än vad de skulle kunna få om de byggde utan stöd och kunde ta presumtionshyra, men kommunerna i storstads- områdena bör i större utsträckning kunna påverka de allmännyttiga bostadsbolagen att bygga med hjälp av investeringsstöd även i dessa kommuner. De lägenheter som har byggts med hjälp av investeringsstödet har inte gått till hushåll med ekonomiska svårigheter, då de med sin 2019/20:1, utgiftsområde 18, s. 47; prop. 2019/20:100. 14Evidens (2019). relativt sett lägre hyra blir eftertraktade och lång kötid typiskt sett krävs för att få tillgång till dem. ställs dock krav på att en andel av lägenheterna ska gå antingen till unga eller till personer i en socialt utsatt situation som behöver en boendeinsats beslutad med stöd av socialtjänstlagen.15 Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering menar att det inte är finansieringssvårigheter generellt sett som avgör takten på bostadsbyggandet.16 På många orter där det byggs mycket och där byggtakten behöver vara hög är det relativt enkelt att få finansiering för sina projekt. Det är däremot svårare på svagare bostadsmarknader och i lägen där det är osäkert om framtida efterfrågan och framtida intäktsnivåer. Därför föreslår utredningen specifika statliga topplån för byggande där det är svårt att få finansiering via kreditmarknaden. Dessa topplån skulle ha en tydlig regionalpolitisk dimension, då de i praktiken enbart skulle beviljas på svagare bostadsmarknader. Bedömning: Det är i många fall inte ekonomiskt fördelaktigt för vinstmaximerande bolag att bygga bostäder för köpsvaga grup- per, och kommunerna har heller inte alltid tillräckliga incitament och förutsättningar att göra detta, varför staten måste delfinan- siera byggandet för dessa grupper. Förslag: Regeringen bör successivt höja nivån på investerings- stödet för anordnande av hyresbostäder och bostäder för stude- rande (förordning 2016:881). Nivå och utformning bör följa de utvärderingar och förändringar i förordningen som görs för att säkra bättre måluppfyllelse. Regeringen bör initiera en utvärdering av investeringsstödet med avseende på vilka gruppers bostadssituation som förbättras och på den regionala variationen i tilldelning av stödet. Utvär- deringen bör ligga till grund för förändringar i förordningen som leder till att större del av investeringsstöden kan gå till byggande i storstadsområdena. 15Förordning om ändring i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyres- bostäder och bostäder för studerande (2019:1302). Rekommendation: Regeringen bör införa ett statligt topplån för byggande av bostäder på svagare bostadsmarknader. Enligt långsiktiga prognos byggs ungefär 13 000 bostäder för lite för att täcka upp för landets långsiktiga behov.17 Kostnaden för att skjuta till investeringsstöd för att bygga cirka 13 000 lägen- heter utöver dagens nivå ligger på .