sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Däremot bör det inte få förekomma att barn eller elever känner sig tvingade att delta aktivt i inslag med konfessionell prägel. De bör t.ex. inte uppmanas eller förutsättas aktivt delta i bön. Trosbekännelse bör inte heller förekomma. I promemorian klargjordes inte vilka handlingar som skulle kunna betraktas som konfessionella. Enligt promemorian var det inte möj- ligt att uttömmande ange vad som skulle kunna utgöra sådana en- staka konfessionella inslag. Promemorians förslag fick ett blandat mottagande. Många remissinstanser ställde sig positiva till det. Här märks , Föräldraalliansen , Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider universitet, , Specialpedagogiska skolmyndig- heten, , Kommuner och Landsting och . Som skäl för att tillstyrka förslaget an- fördes bl.a. att det skulle ge lagstöd för redan existerande verksamhet samt att det var viktigt att inom skolväsendet kunna uppmärksamma traditionella högtider oaktat att dessa kan ha religiöst ursprung. Andra remissinstanser var kritiska till förslaget. Bland dessa åter- finns bl.a. , Humanisterna, Kammar- rätten i , ombudsmän (), Statens skolinspek- tion och . Kritiken tog bl.a. fasta på att ett barn- och elev- perspektiv saknades. Vidare bedömdes förslaget få en exkluderande effekt samt vara svårförenligt med den negativa religionsfriheten. Kritikerna uppfattade även författningsförslaget som otydligt och därmed svårtillämpat. Enligt JO innebar förslaget en påtaglig risk för att barn och elever helt eller delvis skulle stängas ute från viktiga utbildningsmoment såsom skolavslutningar. JO betecknade detta som ”helt oacceptabelt”. befarade att den föreslagna regleringen skulle leda till en ökad osäkerhet, inte en ökad klarhet. bedömning var att skollag lett till ett minskat antal frågor rörande skolavslutningar i kyrkor från skolhuvudmän, rektorer, för- skolechefer och lärare men att frågan återkommande uppkom i den allmänna debatten. efterlyste ett förtydligande av begrep- pen ”konfessionell prägel” och ”traditioner som är en del av sam- hällets kulturarv”. Vidare efterlyste ett barn- och elevper- spektiv. Kammarrätten i föreslog att uttrycket ”samhällets kulturarv” skulle omformuleras till ”ett kulturarv” för att stå i bättre överensstämmelse med läroplanerna. Humanisterna menade att det inte nödvändigtvis är en konfessionell handling att vistas i en kyrka och att skolavslutningar därför ska kunna äga rum i kyrkor. Kon- fessionella inslag är enligt Humanisterna en predikande eller välsignan- de präst. Enligt Skolinspektionens remissvar utgör såväl kyrkorummet som präster och psalmer konfessionella inslag. Skolinspektionen framhåller dock att vissa av dessa, brett definierade, konfessionella inslag kan accepteras och att en skolavslutning därmed skulle kunna äga rum i en kyrka:1 1Statens skolinspektions yttrande över promemoria Vissa skol- lagsfrågor – Del 2 (U 2014/5176/S). , dnr 02-2014:5219 s. 2. Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider Skolinspektionen har vid ett flertal tillfällen prövat frågan om skolavslut- ning i kyrkan är i överensstämmelse med bestämmelsen i 1 kap. 6 § skollagen om att utbildningen vid en skolenhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell. Även om kyrkorummet, präster och psalmer i och för sig enligt Skol- inspektionen utgör konfessionella inslag, har inte varje form av religiöst inslag i en skolavslutning bedömts vara oförenlig med författningarnas krav. Av Skolinspektionens praxis följer att en skolavslutning kan ske i kyrkan om avslutningen utformats så att tonvikten ligger på traditioner, högtidlighet och den gemensamma samvaron samt att det inte förekom- mer förkunnande och bekännande inslag såsom trosbekännelse, bön och välsignelse. En förutsättning för att en skolavslutning ska kunna förläggas till en kyrka är således enligt Skolinspektionens yttrande att det inte förekommer bekännande och förkunnande inslag. Sammantaget innebar förslagen i pro- memoria Vissa skollagsfrågor – Del 2 (U2014/5176/S) att högtider med religiöst ursprung skulle kunna firas och en skolavslutning kunna äga rum i en i en gudstjänstlokal under medverkan av en präst eller motsvarande. Enligt promemorian skulle dock inte bekännande mo- ment såsom bön få förekomma. För att skydda den grundlagsskyddade religionsfriheten föreslogs att deltagandet skulle vara frivilligt. Som framkommit ovan har promemorians förslag inte lett till lagstiftning. Som vi redogjort för i avsnitt 11.2 är en premiss för utredningens arbete att religion och konfession är mångdimensionella företeelser. En och samma handling kan ges såväl sekulär som religiös innebörd. En annan utgångspunkt är att synen på vad som är att se som en sekulär tradition eller religiös rit kan skifta, bl.a. ur ett majoritets- respektive ett minoritetsperspektiv. En tredje utgångspunkt för våra förslag rörande skolavslutningar och andra traditionella högtider är den definition av konfessionella inslag som vi föreslår i avsnitt 11.4.3. Denna innebär att konfessionella inslag definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Det betyder att utredningen inte uppfattar alla inslag med anknytning till religion som konfessionella inslag. Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider mer utredningen att besök i en kyrka eller annan gudstjänstlokal alltid utgör ett konfessionellt inslag i skollagens mening. De förslag som vi lämnar i denna del innebär i allt väsentligt ett förtydligande av gällande rätt som den redovisats ovan. Särskilt tyd- liggörs att närvaro ska vara frivillig för barn och elever. 14.4.1Avslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider i gudstjänstlokaler Utredningens förslag: Alla skolor, förskolor och fritidshem ska få förlägga firandet av avslutningar och uppmärksammandet av traditionella högtider i gudstjänstlokaler. När skolor, förskolor och fritidshem med icke-konfessionell inriktning firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella högtider i gudstjänstlokaler ska konfessionella inslag inte få före- komma. Närvaro vid sådana aktiviteter i lokaler som används för guds- tjänster ska vara frivillig för barn och elever. Nya bestämmelser om detta ska införas i 1 kap. skollagen (2010:800). Vår uppfattning är, som framkommit i kapitel 11, att definitionen av vad som är ett konfessionellt inslag i skollagen bör vara ”inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion”. Frågan om konfessionella inslag vid avslutningar bör så- ledes bedömas enligt denna definition och inte utifrån de tre exempel som presenteras i prop. 2009/10:165. För att en handling ska defini- eras som konfessionell i skollagens mening så betraktar vi alltså bekännande eller förkunnande moment såsom bön och predikan som centrala. Utredningens förslag är att avslutningar i alla skolor, förskolor och fritidshem ska kunna förläggas till lokaler som normalt används för gudstjänster, dvs. oberoende av om verksamheten har offentligt eller enskilt huvudmannaskap och oberoende av om verksamheten har en konfessionell inriktning eller inte. Är det fråga om verksam- heter som har en icke-konfessionell inriktning gäller detta dock under förutsättning att firandet inte innehåller inslag med bekännande eller förkunnande delar. Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider Traditionella högtider ska liksom kunna uppmärksammas inom utbildningen oberoende av om skolan, förskolan eller fritids- hemmet har en konfessionell inriktning eller inte, och i skolor med såväl offentlig som enskild huvudman. Det kan t.ex. handla om advent, påsk, eid al-fitr eller chanukka. Att barn och elever får kunskap om sådana högtider är en del av det uppdrag som åligger skolor, för- skolor och fritidshem genom läroplanerna. Detta firande kan ske så- väl i lokaler som används för gudstjänster som i andra lokaler. Centralt är att samlingarna utformas i överensstämmelse med skol- lagens värdegrund. Utredningen har kunnat konstatera, bl.a. i samtal med utredning- ens referensgrupp, att det inte alltid är oproblematiskt för barn och elever att vistas i gudstjänstlokaler, också när det inte förekommer förkunnande eller bekännande inslag. Detta eftersom ett besök i en gudstjänstlokal kan vara oförenligt med barnets eller elevens egen religion eller övertygelse. Det bör därför inte uppställas något abso- lut närvarokrav vid aktiviteter som anordnas i gudstjänstlokaler. Ett sådant krav skulle kunna strida mot religionsfriheten i RF, EKMR, och andra internationella åtaganden. Deltagande i aktiviteter inom utbildningen som äger rum i gudstjänstlokaler måste därför vara frivilligt för barn och elever. När traditionella högtider uppmärksammas inom ramen för utbild- ningen i skolor, förskolor och fritidshem med icke-konfessionell inriktning är det centralt att det sker på ett sätt som alla barn och elever kan delta i, oberoende av föräldrarnas, barnets eller elevens egen konfession. Inslag med förkunnande eller bekännande delar ska därför inte få förekomma när en skola, förskola eller fritidshem utan konfessionell inriktning uppmärksammar en traditionell högtid under skolåret. 14.4.2Särskilda överväganden vid aktiviteter i gudstjänstlokaler Utredningens bedömning: Om skolor, förskolor eller fritids- hem med icke-konfessionell inriktning förlägger firandet av avslut- ningar eller traditionella högtider till gudstjänstlokaler bör detta firande inte förläggas till lokaler där trossamfundet kräver att Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider besökare utför handlingar av bekännelsekarak- tär eller segregerar besökare efter kön. Det ankommer på rektor att planera firandet av skolavslut- ningar och andra högtider på ett sådant sätt att alla barn och elever kan delta med beaktande av barnrättsperspektivets krav på inklu- dering. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ. När skolor, förskolor och fritidshem som inte har konfessionell inriktning firar avslutningar eller traditionella högtider under skol- året är en förutsättning enligt vad utredningen föreslagit ovan, att inga konfessionella inslag, definierade som inslag som innehåller be- kännande eller förkunnande delar, förekommer. Detta ska gälla oav- sett om aktiviteten sker i en lokal som används för gudstjänster eller i någon annan lokal. Det innebär att dessa skolformer, om de för- lägger aktiviteterna till gudstjänstlokaler, inte bör använda lokaler som tillhör trossamfund som kräver handlingar av bekännelsekaraktär, t.ex. korstecken, av besökare. Inte heller bör aktiviteterna förläggas i gudstjänstlokaler om trossamfundet kräver att deltagarna segregeras efter kön. De sistnämnda kraven bör endast uppställas när lokalen används av en icke-kon- fessionell verksamhet – vilka krav som vid andra tillfällen gäller för tillträde till trossamfundets lokaler saknar i detta sammanhanget bety- delse. Rektor bör, med beaktande av barnrättsperspektivets krav på in- kludering, så långt som möjligt planera aktiviteter så att alla barn och elever kan delta. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ som inte exkluderar dem från firandet. Barnrättsperspektivet och rätten till negativ religionsfrihet inne- bär att skolan inte får kräva information om barn och elevers even- tuella religionstillhörighet. Centralt är att samlingar utformas så att alla barn och elever oberoende av religion kan delta. Vidare svarar rektor för att den värdegrund som kommit till uttryck i skollagen och läroplaner respekteras. Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider 14.4.3Verksamheter med konfessionell inriktning Utredningens bedömning: Eftersom det i skolor, förskolor och fritidshem som har en konfessionell inriktning får förekomma konfessionella inslag, får dessa inslag också förekomma vid avslut- ningar och när sådana verksamheter uppmärksammar traditionella högtider. Bestämmelsen om att deltagande i konfessionella inslag är fri- villigt för barn och elever gäller även i dessa sammanhang. En skola eller förskola eller ett fritidshem med konfessionell inrikt- ning har möjlighet att i utbildningsmoment, som t.ex. skolavslut- ningar eller uppmärksammandet av traditionella högtider, ha konfes- sionella inslag såsom bekännande eller förkunnande delar. En fråga är om fristående förskolor, skolor eller fritidshem med konfessionell inriktning kan ha en avslutning i en gudstjänstlokal eller uppmärksamma en högtid med religiös anknytning utan att inslaget kan betraktas som konfessionellt, dvs. utan förkunnande eller bekännande delar. Kan en fristående skola med profil, på motsvarande sätt som en icke-konfessionell skola, ha en advent- samling utan att firandet utgör ett konfessionellt inslag? Vår bedöm- ning är att detta är möjligt, så länge aktiviteten inte omfattar kon- fessionella inslag i form av bekännande eller förkunnande delar. Om skolavslutningar eller uppmärksammandet av traditionella högtider inrymmer bekännande eller förkunnande delar ska deltag- andet vara frivilligt för barn och elever. Vid genomförandet av sådana aktiviteter ska den värdegrund som kommit till uttryck i skollagen och läroplaner respekteras. Också i dessa verksamheter bör rektor, med beaktande av barnrättsperspektivets krav på inkludering, så långt som möjligt planera aktiviteter så att alla elever kan delta. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ som inte exkluderar dem från firandet. Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider Utredningens bedömning: Barns och elevers negativa religions- frihet ska respekteras oavsett skolform. Utredningens förslag: En upplysningsbestämmelse om att deltagande i konfessionella inslag respektive närvaro i gudstjänst- lokaler vid firande av skolavslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider är frivillig för barn och elever ska föras in i 7 kap. 17 § skollagen (2010:800). För det fallet att skolavslutningar eller firandet av traditionella hög- tider vid förskolor, skolor eller fritidshem förläggs till en gudstjänst- lokal ska deltagandet i dessa vara frivilligt för barn och elever, oavsett skolform. Av 7 kap. 17 § första stycket skollagen följer att en elev i för- skoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Enligt 1 kap. 7 § andra stycket skollagen i dess nuvarande lydelse ska deltagandet i konfessionella inslag vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning vara frivilligt. Vi har i avsnitt 11.4.3 föreslagit att detta ska regleras i en ny paragraf i 1 kap. skollagen. Eftersom deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt inne- bär det att en elev som inte önskar delta i aktiviteter med inslag som regelmässigt omfattar bekännande eller förkunnande delar har giltig anledning att utebli från dessa. Skolväsendet får inte heller efterforska barns och elevers religion. För att tydliggöra att deltagandet i konfessionella inslag samt när- varo vid firandet av skolavslutningar eller uppmärksammandet av tradi- högtider vid förskolor, skolor eller fritidshem som förlagts till en gudstjänstlokal ska vara frivilligt för barn och elever föreslår viatt en upplysningsbestämmelse om nämnda bestämmelser förs in iett nytt femte stycke i 7 kap. 17 § skollagen. Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider Utredningens bedömning: Syftet med tillkännagiv- ande över utbildningsutskottets betänkande 2015/16:UbU14 upp- fylls genom de förslag som utredningen lämnat i detta kapitel. Det finns därutöver inget behov av att i skollagen införa ett undan- tag från förbudet mot konfessionella inslag för att möjliggöra firandet av skolavslutningar i gudstjänstlokaler respektive firan- det av traditionella högtider oavsett skolhuvudman. Deltagandet i firandet av avslutningar och högtider i gudstjänstlokaler ska vara frivilligt. Av våra direktiv följer att vi ska undersöka om det finns ett behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag i samband med skolavslutningar och firandet av traditionella högtider. Om utredningen bedömer att så är fallet ska vi analysera hur ett sådant förslag förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund. Detta i enlighet med Riks- dagens tillkännagivande av rörande utbildnings- utskottets betänkande 2015/16:UbU14 avseende konfessionella inslag i offentliga skolor, i annan utbildning än undervisning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Av våra direktiv följer att utredningen ska överväga att göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag för avslutningar och traditionella högtider. Tillkännagivandet synes ha gjorts mot bakgrund av en rela- tivt bred förståelse av vad som utgör konfessionella inslag, t.ex. att varje besök i en gudstjänstlokal skulle utgöra ett konfessionellt inslag. Den definition av konfessionella inslag som utredningen föreslår innebär att endast bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion definieras som konfessionella inslag. Med denna defi- nition utgör inte ett besök i en gudstjänstlokal eller uppmärksam- mandet av en traditionell högtid ett konfessionellt inslag, så länge aktiviteten inte inkluderar bekännande eller förkunnande delar. Vår bedömning är därför att skolavslutningar kan förläggas till gudstjänst- lokaler och högtider uppmärksammas utan att ett undantag mot för- budet mot konfessionella inslag införs i skollagen. I allt väsentligt motsvarar förslaget nuvarande praxis så som den formulerats av skolmyndigheter. I förhållande till barnrättsperspek- tivet och rätten till negativ religionsfrihet, dvs. rätten att inte av det Förslag om skolavslutningar och andra traditionella högtider allmänna tvingas att uppge sin eventuella religiösa tro, föreslår ut- redningen dock vissa förtydliganden. I skolor utan konfessionell inriktning bör firandet av avslutningar och högtider inte förläggas till gudstjänstlokaler som tillhör trossamfund som kräver handlingar av bekännelsekaraktär. Inte heller bör aktiviteterna förläggas i gudstjänstlokaler om trossamfundet kräver att deltagarna segregeras efter kön . Barn och elever ska ha rätt att inte närvara vid firandet av avslutningar och uppmärksammande av traditionella högtider som förlagts till gudstjänstlokaler. 15Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant I detta kapitel lämnar utredningen inledningsvis de författningsför- slag som krävs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Vi går därefter över till att redovisa och analysera de konsekvenser vi funnit att författnings- förslagen kan medföra. Avslutningsvis diskuterar vi några alternativ till våra förslag. Av utredningens tilläggsdirektiv beslutade (dir. 2019:25) framgår bl.a. följande. Av den överenskommelse som har slutits mellan regeringen, och Liberalerna framgår bl.a. att ett etableringsstopp ska införas för fristående grund- och gymnasieskolor med konfessionell inriktning. Utredningens uppdrag utvidgas och utredningen ska nu även •lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etable- ringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas, och •analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa för- fattningsändringar kan få, bl.a. i förhållande till grundlag, och internationella åtaganden samt för befintliga fristå- ende skolor med konfessionell inriktning. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant Utredningens uppdrag är således att lämna sådana författningsför- slag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Utredningen ska också redogöra för de konsekvenser som dessa lagförslag kan inne- bära. Innan vi går in på våra förslag, och dessas konsekvenser, gör vi några mer grundläggande ställningstaganden. I syfte att ge regeringen ett så brett beslutsunderlag som möjligt kommer utredningen avslutningsvis att kortfattat diskutera alter- lösningar till ett etableringsstopp. 15.2.1Vad innebär ett etableringsstopp? Utredningens bedömning: Ett etableringsstopp bör innebära att det efter ett visst datum inte ska lämnas godkännande till enskilda huvudmän som vill bedriva förskoleklass, grundskola, grundsär- skola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem med kon- fessionell inriktning. Befintliga fristående skolor och fritidshem som inte har an- mält en konfessionell inriktning bör ges möjlighet att anmäla detta till tillsynsmyndigheten före samma datum. Ett etableringsstopp bör också innebära att befintliga verk- samheter med konfessionell inriktning efter samma datum inte ska kunna godkännas som huvudman för ytterligare verksam- heter med konfessionell inriktning, t.ex. för nyetablering av verk- samhet på annan ort, om nyetableringen inte inryms inom befint- ligt godkännande. Ett inledande ställningstagande är att klargöra vad som avses med ett etableringsstopp och vad ett sådant ska innebära. Rent språkligt är begreppet inte svårt att förstå. Ett etablerings- stopp innebär att det blir stopp för att etablera skolor med konfes- sionell inriktning. Några nya godkännanden av huvudmän som avser att bedriva en skola med konfessionell inriktning får efter en viss tidpunkt inte lämnas av godkännandemyndigheten. I uttrycket ”skolor med konfessionell inriktning” ligger också att det är verksamhetens Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant inriktning, inte huvudmannens eventuellt konfessionella grund, som är det som omfattas av stoppet. I sammanhanget bör noteras att det förekommer fristående skolor och fritidshem där det, utan att en konfessionell inriktning har anmälts, ändå förekommer konfessionella inslag. Ett sådant för- farande är inte otillåtet i enlighet med nu gällande skollag (2010:800). Vi föreslår dock en anmälningsskyldighet för huvudmän som vill bedriva sin verksamhet med en konfessionell inriktning (avsnitt 13.1). Det är mot den bakgrunden rimligt att befintliga skolor som inte har anmält en konfessionell inriktning, och som t.ex. önskar kunna fortsätta anordna konfessionella inslag även efter det att ett etableringsstopp införts, bör ges möjlighet att anmäla en konfessio- nell inriktning från det att anmälningsskyldigheten införs fram till dess att etableringsstoppet träder i kraft. På så sätt ges enskilda huvudmän en möjlighet att anmäla en korrekt inrikt- ning till tillsynsmyndigheten före det att etableringsstoppet träder i kraft och utesluter en sådan anmälan. Mer komplicerat är vad etableringsstoppet ska innebära i för- hållande till befintliga skolor som har anmält en konfessionell inrikt- ning tidigare eller inom den tidsfrist som beskrivs ovan. En utgångs- punkt är att dessa verksamheter ska kunna fortsätta bedrivas med befintlig konfessionell inriktning och konfessionella inslag. Denna slutsats är enligt utredningen den enda rimliga, eftersom det är frågan om ett etableringsstopp; att redan etablerade verksamheter inte be- rörs. Det innebär att dessa skolor och fritidshem kan drivas vidare i enlighet med det godkännande som gäller för verksamheten, dvs. enligt de villkor och under de förutsättningar som anges i godkän- nandet. Frågan är dock vad som ska gälla i det fall dessa skolor eller fri- tidshem på något sätt önskar att förändra sin verksamhet på ett sätt utöver vad som är möjligt enligt huvudmannens godkännande. Regelverket i skollagen innebär nämligen att förändringar i en fristå- ende skola eller ett fristående fritidshems verksamhet kan ske först efter en ny godkännandeprövning av eller, när det gäller vissa fritidshem, kommunen.