sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — För att närmare precisera och kontrollera det straffbara området kan lagstiftaren ange ytterligare krav och rekvisit för att skilja straff- bara från icke straffbara handlingar. Lagstiftaren kan naturligtvis välja att endast kriminalisera uppsåtliga handlingar eller begränsa det straffbara området till handlingar som har avsett stora ekonomiska värden, skett för att nå ett visst resultat, som har påverkat särskilt skyddsvärda arter eller områden, har inneburit fara för människors eller djurs hälsa eller annars har varit av särskilt farlig art. I avsnitt 6.3.3 redovisas exempel på ramlagar vars straffbestäm- melser förhåller sig till lagarnas syften och tillämpningsområden såsom de är angivna i inledningen till varje lag. Som framgått ovan innebär 8 kap. 2 § 2 p. RF att föreskrifter som innebär ingrepp i enskildas ekonomiska och personliga förhållanden ska meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF kan riks- dagen ge regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter i vissa fall. Bemyndigandet omfattar dock inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Genom 8 kap. 3 § andra stycket RF medges emellertid att i lag, som innehåller bemyndiganden enligt första stycket, föreskriva även annan rätts- verkan än böter vid överträdelse av föreskrift som regeringen med- delar med stöd av det bemyndigandet (blankettstraffbud). Utmärkande för blankettstraffbuden är således att förutsättning- arna för straffbarhet inte nödvändigtvis anges i lag utan även kan anges i föreskrifter av lägre konstitutionell rang. Bestämmelsen gäl- ler, enligt sin ordalydelse, emellertid endast för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser Blankettstraffbud som fylls ut av föreskrifter i EU-förordningar kan vara tillåtna enligt normgivningsreglerna, vilket har konstaterats av HD i rättsfallet NJA 2007 s. 227. I rättsfallet uttalade HD bl.a. att det inte finns något generellt konstitutionellt hinder mot att man i en svensk lag med straffbestämmelser hänvisar till det materiella innehållet i någon annan lag. Att en straffbestämmelse (som i det aktuella fallet behandlade 8 § smugglingslagen [2000:1225]), till viss del får sitt innehåll utfyllt av bestämmelser vilka beslutats av en mel- lanfolklig organisation som fått sin normgivningskompetens över- lämnad till sig av , innebär inte någon delegering av norm- givningskompetens. Enligt HD kan EU-förordningar i dessa sammanhang likställas med svensk lag. Av 8 kap. 10 § RF framgår att kan medge att regeringen vidaredelegerar sin rätt att utfärda föreskrifter enligt 8 kap. 7 § första stycket RF till förvaltningsmyndighet eller kommun. Den bestäm- melse i 8 kap. 3 § andra stycket RF som tillåter blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan avser som anförts ovan enligt lagtextens ordalydelse emellertid bara föreskrifter som meddelas av regeringen. Frågan om det är möjligt att genom blankettstraffstadganden med fängelse sanktionera föreskrifter som har meddelats av en för- valtningsmyndighet eller en kommun har varit föremål för HD:s bedömning i rättsfallet NJA 2005 s. 33.14 HD uttalar att rättssäker- hetsskäl talar för en restriktiv tolkning av grundlagen i det aktuella hänseendet. Enligt HD kan RF således inte anses tillåta att förvalt- ningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffbud med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges i deras föreskrifter. Grundlagsutredningen15 behandlade sedermera frågan men ansåg med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som bör ställas vid normgivning av nu angivet slag att endast regeringen och inte förvaltningsmyndig- heter och kommuner ska kunna fylla ut innehållet i blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan. Det fanns således inte skäl att göra grundlagsändringar i syfte att återgå till den tidigare kon- stitutionella praxisen (SOU 2008:125 s. 560 f.). 14Se även avsnitt 4.5. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser 4.5Högsta domstolens uttalanden om blankettstraffbud har tagit ställning till frågan om blankettstraff- buds förenlighet med bl.a. regeringsformens krav på strafflagstift- ning . I NJA 2005 s. 33 fann att det inte var förenligt med regeringsformens regler om normgivningsmakten att tillämpa skogsvårdslagen (14 § och 38 § första stycket 5) på ett sådant sätt att fängelse ådömdes för ett åsidosättande av en föreskrift som med- delats av . Stadgandet tillämpades därför grundlags- konformt; fängelse ansågs inte ingå i brottets straffskala. HD ut- tryckte saken som att ”Med hänsyn till det anförda får det anses att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter.” I NJA 2006 s. 293 II gjorde bedömningen beträffande 29 kap. 5 § MB (försvårande av miljökontroll i den då- varande lydelsen), att bestämmelsen i 29 kap. 5 § MB innehåller dels ett rekvisit om en skyldighet som fyllts ut av en föreskrift meddelad av en förvaltningsmyndighet, dels ett rekvisit som begränsar omfatt- ningen av det straffbara området. Straffbestämmelsens konstruktion skiljer sig i det senare ledet från den som var aktuell i NJA 2005 s. 33. Det kan emellertid enligt inte råda någon tvekan om att det är det materiella innehållet i föreskrif- ter om vilka uppgifter som ska lämnas, till vem de ska lämnas och när det ska ske som i det väsentliga anger omfattningen av det straff- bara området. I dessa delar framgår kriminaliseringen inte till någon del av MB eller av förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer eller andra i målet hänvisade förord- ningar. Detta innebär enligt HD att en förvaltningsmyndighet har fyllt ut bestämmelsen i 29 kap. 5 § MB (i den dåvarande lydelsen) på ett sådant sätt att den gärning som den tilltalade i målet åtalats för får anses i det väsentliga ha angivits endast i myndighetens föreskrif- ter. Av detta följer att fängelse inte kunde anses ingå i straffskalan. Av NJA 2005 s. 33 och NJA 2006 s. 293 II framgår således att RF inte tillåter ”att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter” (NJA 2006 s. 293 II). Konsekvensen av avgörandena är att straffskalorna för respektive brott i praktiken har tillämpats som om de endast föreskrev böter som påföljd. kan således sägas ha underkänt tidigare konstitutionell praxis enligt vilken förvaltningsmyndighe- ter, trots frånvaro av uttryckligt stöd i RF, kunde fylla ut innehållet i blankettstraffbud. Dessa två avgöranden avser straffbestämmelser som får sitt materiella innehåll genom myndighetsföreskrifter. När det däremot gäller bestämmelser på unionsrättslig nivå har tvärt om konstaterat att blankettstraffbud som fylls ut av föreskrif- ter i EU-förordningar är tillåtna enligt normgivningsreglerna (se NJA 2007 s. 227). Eftersom det är det senare denna utredning be- handlar kommer den konstitutionella problematiken med utfyllande myndighetsföreskrifter inte att behandlas fortsättningsvis, i den mån det inte är nödvändigt för att närmare belysa frågan om behovet av subjektiv täckning i förhållande till utfyllande existens och innehåll, dvs. de utfyllande EU-förordningarnas existens och innehåll. Det får alltså betydelse huruvida en bestämmelse är att anse som ett blankettstraffbud i regeringsformens mening jämfört med vad som är en straffbestämmelse som delvis får sitt innehåll av externa normer som inte är att anse som en del av själva straffbudet, dels för vad bestämmelsen får innehålla i fråga om straff, dels för vad som vid tillämpning ska krävas beträffande subjektiv täckning.16 4.6Bestämmelser i samt uttalanden Av artikel 7 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) – Inget straff utan lag – framgår att: 1.Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt då brottet begicks. 16Se bl.a. tingsrätts domar på fiskeriområdet i avsnitt 6.3.2 och 8.2.3, där dom- stolen ansåg att det krävdes subjektiv täckning av de utfyllande förordningsbestämmelsernas existens och innehåll för att döma de tilltalade till ansvar för brott. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser 2.Denna artikel skall inte hindra lagföring och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet som då den begicks var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper som erkänns av civiliserade stater. Enligt praxis i fråga om artikel 7 krävs det att brott ska vara klart definierade i lag. Detta krav anses uppfyllt när enskilda utifrån lydelsen av aktuella bestämmelser och med hjälp av nationella domstolars tolkning av bestämmelserna kan få besked om vilka handlingar som gör dem straffrättsligt ansvariga. Europadom- stolen har dock i denna del gett uttryck för ett pragmatiskt synsätt enligt vilket straffbestämmelser måste tillåtas vara vaga och det inte går att dra några mer generella slutsatser om var gränserna för accep- tabel obestämdhet går.17 Nedan följer ett urval av uttalanden på om- rådet. Sammanställningarna och analyserna är hämtade ur löpande kvartalsöversikter publicerade i Svensk Juristtid- ning (SvJT). mot , mål 14307/88, dom , ECHR Reports 260-A, V. Nullum crimen sine lege (artikel 7 i konventionen) Enligt artikel 7 i konventionen får ingen fällas till ansvar för gärning som, när den begicks, inte utgjorde brott enligt gällande lag. Be- stämmelsen tolkas så, att lagen också måste vara så tydlig att det är i rimlig mån förutsebart att gärningen faller under lagen. Kraven på tydlighet ställs dock inte särskilt högt. Av intresse är fallet mot , som gällde åtal och dom i för s.k. proselytism, varmed enligt lagen skulle förstås försök att påverka någons religiösa tro med löften om materiella förmåner eller med bedrägliga medel. Detta lagrum tillämpades i fallet som grund för bestraffning av klaganden , som tillhörde sekten vittnen och som vid hembesök sökt omvända en annan person till sin trosuppfattning. ansåg att det varit möjligt för , i vart fall med juridisk hjälp, att 17Slutsats hämtad ur SOU 2006:41 s. 216. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser förutse att lagrummet skulle kunna tillämpas på hans handlande. Något brott mot artikel 7 i konventionen förelåg därför inte.18 Larissis m. fl. mot (dom ) Klagande var tre officerare i det grekiska flygvapnet. De var pingst- vänner och hade aktivt verkat för att värva nya medlemmar till pingst- kyrkan. Dessa värvningsförsök hade riktat sig dels mot ett antal underlydande flygsoldater, dels mot utomstående personer. prövade i målet bl.a. om straffbestämmelsen rörande proselytism var tillräckligt tydlig för att uppfylla kravet på förutsebarhet enligt artikel 7 i konventionen, således samma fråga som tidigare hade varit föremål för bedömning i fallet mot och där besvarats jakande. fann, med 8 röster mot 1, att det inte heller i det nu aktuella fallet förelåg något brott mot artikel 7.19 Cantoni mot (dom ) Klaganden Cantoni dömdes för att olovligen ha sålt medicinska pre- parat på en stormarknad. Den lag som tillämpats var lagen om folk- hälsan, code de la santé publique, men enligt Cantonis mening var definitionen av medicinska preparat i denna lag så otydlig att han inte kunnat förutse att hans handlande var straffbart. Kravet på förutse- barhet i fråga om vilka handlingar som var straffbara var därför inte uppfyllt, och artikel 7 i konventionen, vari föreskrivs att ingen får dömas till straff utan stöd i lag, hade enligt Cantonis mening blivit kränkt. förklarade att artikel 7 i konventionen i princip förutsätter att ett brott är tydligt angivet i lag. Detta innebär att en person måste kunna utläsa ur lagtexten, eventuellt i förening med rättspraxis, vilka gärningar som han kan straffas för. Detta hindrade emellertid enligt domstolens mening inte att vissa brottsdefinitioner kunde vara tämligen allmänt formulerade. I förevarande fall gav lag- texten inte klart besked om vad som skulle förstås med medicinska preparat, men det fanns i anslutning till lagen en klarläggande rätts- 18Hans Danelius, domar 1991–1993 en rättsfallsöversikt, SvJT 1994 s. 366. 19Hans Danelius, Nyheter från , SvJT 1998 s. 367 ff. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser praxis i form av avgöranden från kassationsdomstolen, de cas- sation (överprövande domstol). För att tillgodose kraven i artikel 7 var det tillräckligt att en per- son med hjälp av juridisk expertis kunde värdera följderna av en viss handling. Särskilt gällde detta när det, som i detta fall, var fråga om en näringsutövare. Med juridisk hjälp borde enligt Europadomsto- lens mening Cantoni ha kunnat klarlägga att han genom sitt hand- lande riskerade att åtalas för olovlig försäljning av medicinska pro- dukter. Det förelåg därför inte något brott mot artikel 7.20 4.7Krav på uppsåt eller straffbar oaktsamhet? Som huvudregel inom straffrätten gäller att endast uppsåtliga gär- ningar straffas, vilket framgår av 1 kap. 2 § , där det också stadgas att ansvar för oaktsamhet måste föreskrivas särskilt. Det finns dock ett flertal brott, både i men särskilt i special- straffrätten, där även oaktsamt beteende är kriminaliserat. Det finns dock anledning att iaktta en restriktiv hållning när det gäller att kri- minalisera oaktsamt beteende, eftersom oaktsamhet normalt är min- dre klandervärt. Ju mer skyddsvärt det intresse som ska skyddas genom kriminalisering är, desto större utrymme finns det dock för att straffbelägga även oaktsamma former av gärningen. Motsvarande inställning framgår av resolution av om en straffrättslig strategi inom EU (2010/2310[]) punkt J som stadgar, att EU:s strafflagstiftning i allmänhet bör föreskriva straff endast för handlingar som begåtts med uppsåt eller, i undan- tagsfall, genom grov oaktsamhet och att strafflagstiftningen ska utgå från principen om personlig skuld. I vissa fall kan det enligt samma resolution dock vara motiverat att föreskriva ansvar för juridiska personer vid vissa typer av brott. Avser de förordningar för vilka överträdelser ska kriminaliseras att skydda mycket viktiga intressen och där överträdelser kan inne- bära stor skada, bör även oaktsamma gärningar som medfört eller som kunnat medföra skada eller risk för skada betraktas som så straffvärda att de bör omfattas av en straffskala som innehåller fängelse. Även vissa former av vilseledande och exempelvis åtgärder som försvårar spårbarhet hos vissa produkter som skett av oaktsam- 20Hans Danelius, Nyheter från fjärde kvartalet 1996. SvJT 1997 s. 51. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser het är sådant som motiverar att även oaktsamhet ska vara straffbar. Skydd av miljö och konsumenters hälsa är exempel på intressen eller områden där fängelse anses vara aktuellt vid oaktsamhet vilket fram- går av 28 a § livsmedelslagen (2006:804). Även om oaktsamma överträdelser normalt är att betrakta som mindre straffvärda än uppsåtliga måste det finnas utrymme för att se mycket allvarligt på oaktsamma beteenden som ligger nära vad som kan betraktas som uppsåtliga brott, t.ex. när det finns ett risktagande eller nonchalans om än inte så kvalificerad att det är att betrakta som likgiltighetsuppsåt. Samma sak bör gälla oaktsamt handlande som utförs av någon som har särskilt ansvar för det överträdelsen avser och där det alltså är rimligt att ställa höga krav på aktsamt beteende. I en straffskala som omfattar både böter och fängelse finns stort utrymme för domstolarna att hantera olika gärningar med olika straffvärde. En straffvärdebedömning måste givetvis alltid göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.21 Mindre allvarliga överträdelser kommer därför oavsett förekomsten av fängelse i straffskalan att ha ett lägre straffvärde och leda till böter. Samtliga exempel på straffbestämmelser som kriminaliserar över- trädelser av EU-förordningar i avsnitt 6 omfattar utöver uppsåtliga gärningar även gärningar som begås av oaktsamhet eller grov oakt- samhet. Dessa straffbestämmelser vars utfyllnadsnormer regleras av EU har således ansetts vara sådana till sin karaktär att det är moti- verat att sanktionera även oaktsamma överträdelser straffrättsligt. Det går dock inte att dra slutsatsen att oaktsamma överträdelser av EU-förordningar generellt eller alltid ska sanktioneras straffrättsligt, utan ställningstaganden om att kriminalisera, samt även beslut om att inte kriminalisera, oaktsamma överträdelser bör motiveras i varje lagstiftningsärende utifrån det ärendets förutsättningar och de prin- ciper som har antagit för kriminalisering. Gärningar som innebär att en aktör håller sig inom av lagstiftaren uppställda gränsvärden, kvoter, volymer eller andra instruktioner etc. för vad som är tillåtet, bör som huvudregel inte kunna betraktas som oaktsamma – även om handlandet leder till att en vara är otjänlig eller att konsekvenserna av en handling innebär fara för människors hälsa eller miljön eller är sådana som i övrigt beskrivs i en brotts- beskrivning. Om lagstiftaren har gjort en bedömning av vad som kan innebära en fara bör alltså en aktör kunna hålla sig till denna bedöm- 2005/06:182 s. 63 och prop. 2017/18:165 s. 42. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser ning utan krav på att närmare behöva undersöka om bedömningen är korrekt, utan att riskera straffansvar för en oaktsam handling.22 Utredningen har inte funnit något stöd för att större mått av otyd- lighet i formuleringen av en straffbestämmelse skulle kunna accep- teras utifrån att straffbestämmelsen huvudsakligen riktar sig till näringsidkare23. Att det även i i vissa fall kan ställas högre krav på att en näringsidkare inom vissa områden informerar sig om det bakomliggande regelverket, dvs. det materiella innehållet i straff- bestämmelsen, är emellertid klart. Av förarbetena till nuvarande smugglingslag, lag (2000:1225) om straff för smuggling, framgår exempelvis att i den mån någon skulle undgå ansvar för uppsåtligt brott [enligt lag om straff för smuggling] på den grunden att per- sonen inte har känt till en införsel- eller utförselrestriktion, bör han eller hon i regel anses ha varit grovt oaktsam genom att inte skaffa sig kännedom om restriktionen.24 Som en allmän utgångspunkt bör gälla att det ska kunna ställas ganska betydande krav på att den som avser att föra in en vara till landet eller föra ut en vara från infor- merar sig om vad som i detta avseende gäller för varan. Vid kom- mersiell varutrafik bör kravet enligt regeringen kunna ställas än högre.25 Detsamma bör gälla när det annars är fråga om in- eller ut- försel som kan få allvarliga följder. En allmängiltig utgångspunkt bör också vara att det ska kunna ställas ganska betydande krav på att den som avser att genomföra en transaktion eller liknande, som det finns skäl att anta är skattepliktig, informerar sig om vad som gäller. Det ska alltså kunna förväntas att den som exempelvis ska föra in en vara till landet försöker, så långt det med hänsyn till omständigheterna kan anses rimligt, att ta reda på om någon pålaga ska betalas för varan 22Denna uppfattning lyftes av två remissinstanser (Hovrätten för Nedre och Visita svensk besöksnäring) i lagstiftningsarbetet med effektivare sanktioner i livsmedelskedjan (prop. 2017/18:165 s. 41). Saken kommenterades emellertid inte särskilt av regeringen i detta lagstiftningsärende. 23Europadomstolen uttalar sig synonymt i flertalet domar om näringsutövare (t.ex. i domen Cantoni mot av ). 1999/2000:124 s. 84 f. 25Att det i den dömande verksamheten måste ställas högre krav på kommersiella fiskare att ta reda på vilka regler som gäller för fiskeredskapen, framgår bl.a. av tidigare refererade tingsrätts dom i mål B 5786-13. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser Liksom när det är fråga om in- eller utförselregleringar bör kravet kunna ställas särskilt högt vid kommersiell varutrafik.26 När beslut har fattats om att ett visst beteende ska beivras genom kriminalisering uppstår frågan, bland många andra frågor, hur allvar- ligt straffhotet eller repressionsnivån ska vara, dvs. hur straffbestäm- melsens straffskala ska se ut. Den grundläggande utgångspunkten vid påföljdsbestämning är ett brotts allvar. Straffet ska återspegla hur allvarligt – dvs. hur klan- dervärt – det brott var som den tilltalade dömdes för. Av 29 kap. 1 § framgår att straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, ska bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Straffskalorna och straffvärdebegreppet har således en central roll i påföljdsbestämningen. Med straffvärde avses brottets allvar i förhållande till andra brott. Straffvärdebegrep- pet uppdelas mellan det abstrakta och konkreta straffvärdet. Det abstrakta straffvärdet avser en hel brottstyps straffvärde, uttryckt genom angivande av brottets straffskala. Detta abstrakta värde är därmed ett mått på hur allvarligt lagstiftaren vill se på den aktuella brottstypen i förhållande till andra brott. Det innebär att även lagstiftaren måste göra en bedömning av vilken fara, kränkning eller skada en brottstyp rent generellt innebär. Inom straffskalan ska i princip alla tänkbara gärningstyper som faller inom det aktuella tillämpningsområdet kunna inordnas. Av detta följer att straffskalan måste ha en viss spännvidd, löpande från ett lägsta straff till ett högsta (uttryckt i böter och/eller fängelse). Med det konkreta straff- värdet avses det exakta straffvärde som fastställs för en enskild gärning, med tillämpning av de föreskrifter av generell karaktär som kan finnas i lag.27 Föreskriften att straffvärdet ska vara avgörande för straffmät- ningen är ett uttryck för de båda principerna om proportionalitet och ekvivalens, som innebär att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska ges lika stränga straff. 2016/17:108 s. 17. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser Straffvärdebedömningen är således ett relativt omdöme och innebär att olika brott måste jämföras med varandra. Proportionalitets- och ekvivalensprinciperna är således grund- läggande för påföljdssystemets utformning, men det framgår inte i sig av dessa principer vilken abstrakt eller konkret straffnivå ett brott ska ha. Detta följer i stället av den för brottet tillämpliga straffskalan respektive brottets straffvärde.28 Det straffrättsliga systemet bygger också på en humanitetsprin- cip, som i korthet innebär att samhällets ingripande mot den en- skilde med straff ska ske med måttlighet och försiktighet och att frihetsberövande straff i det längsta bör undvikas, alternativt göras så korta som möjligt. Inte heller humanitetsprincipen säger dock något om ingripandenivån i absoluta tal, utan kan endast ge ganska grova uppskattningar av vad som är en acceptabel repressionsnivå. När det gäller det abstrakta straffvärdet är det alltså ytterst lagstif- taren som får göra en bedömning av en brottstyps svårhet, i relation till andra brott, och vilket ingripande från samhällets sida som är rimligt, även med beaktande av humanitetsprincipen.29 När sanktionering genom kriminalisering väl är beslutad måste sådana gärningar som eventuellt är att betrakta som så förkastliga att de ska kunna bestraffas med fängelse identifieras.