sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — bedömning i rapporten är bl.a. att de offentliga aktörerna inte driver utvecklingen av e-förvaltningen i enlighet med regeringens mål och att aktörerna kan göra mer för att utveckla för- valtningen. I skrivelsen framhålls också att har lämnat ett tillkännagivande om att regeringen bör se till att statliga myndigheter på ett bättre sätt samverkar över myndighetsgränserna med e-för- valtningsprojekt. framhöll bl.a. att det saknas formella krav och incitament för de offentliga aktörerna att publicera öppna data och rekommenderar regeringen att ta fram en nationell strategi för detta arbete. I likhet med vad framhöll ansåg i betänkandet att den svenska e-förvaltningen är väl utvecklad jämfört med många andra länder, men att utvecklingen går trögt och att mycket återstår att göra. Arbetet med öppna data måste där- för ges en ökad tyngd genom att samtliga myndigheter ges i uppdrag att arbeta strategiskt för att öka utbudet av och tillgängligheten till öppna data samt att tillgängliggöra de offentliga handlingar som med en liten eller ingen kostnad kan bli öppna data. Genom ett fritt flöde kan en effektivare och bättre service till medborgarna uppnås. tillkännagivanden ska ses i ljuset av två riksdags- bundna mål på området, dels det digitaliseringspolitiska målet om att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möj- ligheter (Budgetpropositionen , prop. 2011/12:1, utg. omr. 22, s. 84, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87), dels det förvaltnings- politiska målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bl.a. bidrar till utveckling (Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Arbetet med digital information från den offentliga sektorn Även på nationell nivå står det klart att en möjlighet att ta del av och utnyttja information från den offentliga sektorn underlättas genom den alltmer digitaliserade förvaltning som växer fram. Från reger- ingens sida finns en tydlig ambition att göra det lättare att vidare- utnyttja den information som finns inom offentlig förvaltning. Denna föresats ligger i linje med regeringens höga förväntningar om att myndigheter ska arbeta digitalt och göra information tillgänglig i digitalt format. Informationsförsörjning från det allmännas sida har länge varit i fokus. Utgångpunkten att enkel, säker och kostnadseffektiv tillgång till samhällets grundläggande information är ett offentligt åtagande av väsentlig betydelse för den offentliga förvaltningen, för medborg- arna och för företagen framgår redan i propositionen Statlig förvalt- ning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, s. 60). I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt anförde regeringen att myndigheter aktivt bör verka för att den information de förvarar ska kunna vidareutnyttjas av aktörer utan- för förvaltningen och att myndigheterna därför i så stor utsträckning som möjligt bör göra informationen tillgänglig i elektronisk form och standardiserade format (prop. 2009/10:175, s. 132). I den forskningspolitiska propositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) identifieras digitaliseringsutmaningen tillsammans med klimatutman- ingen och hälsoutmaningen som särskilt viktiga. Detta har senare förtydligats i budgetpropositionen (prop. 2019/20:1, utg. omr. 22, s. 124 ff.). Huvuduppgiften att koordinera arbetet och arbeta strategiskt med så kallad e-förvaltning låg tidigare hos E-delegationen. Delegationens fokusområde e-förvaltning kallas numera för digital förvaltning och ansvaret för att samordna digitaliseringen i offentlig förvaltning ligger framför allt på Myndigheten för digital förvaltning, se avsnitt 5.6.2. Strategiskt arbete på digitaliseringsområdet Vad gäller digitalt arbete är det numera regeringens digitaliserings- strategi, (För ett hållbart digitaliserat – en digitaliserings- strategi, dnr N2017/03643/D), som pekar ut inriktningen för digita- Arbetet med digital information från den offentliga sektorn liseringspolitiken i ett brett perspektiv. Visionen är ett hållbart digi- taliserat och det övergripande målet är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Den politik som förs på området ska bidra till konkurrenskraft, sysselsättning och hållbar utveckling. För att nå det övergripande målet har det satts upp fem delmål som förklarar hur digitalisering ska kunna bidra till en positiv sam- hällsutveckling. Målen rör digital kompetens, digital trygghet, digital innovation, digital ledning och digital infrastruktur. Det ska enligt digitaliseringsstrategin vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att tillgodogöra sig värdet av myndigheternas informationssamlingar. Aktörer som vill återanvända information från den offentliga sektorn ska så långt som möjligt få tillgång till sådan information. Vidare bör myndigheterna aktivt sträva efter att möjliggöra ett effektivt vidareutnyttjande av information för att underlätta framväxten av en informationsmarknad. I strategin exem- plifierar regeringen med att forskningsdata som tillhandahålls i öppen och återanvändbar form ökar förutsättningarna för datadriven forsk- ning och innovation. har stora konkurrensfördelar inom klinisk forskning genom sina omfattande personbaserade register och bio- bankssamlingar. Ett ökat utnyttjande av dessa datamängder för forsk- ning är prioriterat och kan bidra till kunskap och lösningar rörande stora folkhälsofrågor. Vidare framgår av strategin att kompetens och kunskap gällande bearbetning, återanvändning, analys och utveck- ling rörande stora datamängder ska främjas. För digital förvaltning finns även strategin Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samver- kande statsförvaltning (dnr N 2017.37). Ett digitalt område som utvecklas snabbt är artificiell intelligens. För att överhuvudtaget kunna arbeta med detta är tillgång till infor- mation en förutsättning. Regeringen har en nationell inriktning för artificiell intelligens som pekar ut färdvägen och lägger grunden för prioriteringar (Nationell inriktning för artifi- ciell intelligens, dnr N2018.14). Arbetet med digital information från den offentliga sektorn Satsning på öppna data När det gäller en möjlighet att ta del av information i ett alltmer digitaliserat samhälle har från regeringens sida fokus varit på öppna data. Överallt i vårt samhälle finns information i olika former. Data är den minsta byggstenen i det digitala samhället. Med öppna data avses data i öppna format som kan utnyttjas, vidareutnyttjas och delas fritt av vem som helst för valfritt ändamål. Med öppna data avses digital information i öppna format som kan vidareutnyttjas och delas fritt för valfritt ändamål. Det rör således all information som uppfyller kraven för så kallad öppen kunskap, dvs. information som tillhanda- hålls fritt utan krav på avgifter och med få eller inga tekniska eller rättsliga begränsningar för hur den får användas. Sådana öppna data kan en myndighet frivilligt välja att publicera och på så vis göra tillgänglig. Det finns ingen författning som särskilt styr publiceringen av öppna data utan en myndighet väljer som ut- gångspunkt själv vad och hur mycket som publiceras och på vilket sätt. Erfarenheter från myndigheter visar att det kan vara besvärligt att avgöra vilken slags information som kan publiceras som öppna data, se vidare i avsnitt 6.3. Oaktat de utmaningar som finns kring publicering av öppna data står det klart att regeringen förespråkar att myndig- heterna aktivt arbetar med att öka tillgången till information i sådan form. Detta framgick redan i förvaltningspropositionen 2009/10:175. I budgetpropositionen för har regeringen uttalat att myndig- heter bör sträva mot öppna data såväl mellan varandra som till enskilda (prop. 2015/16:1, utg. omr. 22, s. 19). Även i budgetpropo- sitionen för nämns satsningen på öppna data och datadriven innovation inom den offentliga förvaltningen där tillgängliggörande, matchning och vidareutnyttjande av data främjas (prop. 2017/18:1, utg. omr. 2, s. 98). Denna satsning har lett till flera regeringsuppdrag, se avsnitt 5.6.4. Regeringen har även framhållit öppna forskningsdata och den öppna tillgången till vetenskapliga publikationer som en strategisk resurs. Begreppet öppen vetenskap används för att beskriva en process där forskningen närmar sig det omgivande samhället, bl.a. genom att forsk- ningsresultat görs öppet tillgängliga och där det omgivande samhället Arbetet med digital information från den offentliga sektorn och medborgarna blir mer delaktiga i forskningen (prop. 2016/17:50, s. 106 ff.). För avslutade och pågående regeringsuppdrag gällande öppna data, se avsnitt 5.6.4. Den snabba teknik- och samhällsutveckling som digitaliseringen innebär kräver anpassningar av regelverk och processer. En rättslig analys av hur den offentliga förvaltningen påverkas av digitaliseringen, och av om det finns lagstiftning som i onödan försvårar digital ut- veckling och digital samverkan, gjordes av Digitaliseringsrättsutred- ningen i betänkandet Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25). En förutsättning för att upprätthålla öppenheten i den digitala förvaltningen är att det finns dokumentation av vilka informationstillgångar och it-system som finns. Utan en sådan god offentlighetsstruktur är det inte möjligt för allmänheten att veta vilken information som finns tillgänglig hos myndigheterna och som kan begäras ut. Dokumentation är också av stor vikt när det gäller frågor om i vilken utsträckning myndigheter ska eller kan tillhandahålla öppna data eller öppen källkod. påpekade även att skillnaden mellan öppna data och Public Sector Information (PSI) som utgångspunkt är långtifrån självklar. Det kan med andra ord skönjas en viss otyd- lighet vad gäller förhållandet mellan de skyldigheter som regleras av PSI-direktivet/öppna data-direktivet och PSI-lagen jämfört med den frivilliga möjligheten att publicera öppna data. Utredningen gjorde bedömningen att det vid översynen av de författningar som särskilt reglerar åtaganden för förvaltningen att stå för samhällets informa- tionsförsörjning, bör övervägas vilken information som ska tillhanda- hållas som öppna data. Även för annan information bör det över- vägas att tydligare i rättsordningen ange skyldigheter för myndig- heter att tillhandahålla information som öppna data (SOU 2018:25 s. 99 f. och 489). Arbetet med digital information från den offentliga sektorn 5.6Den offentliga förvaltningens arbete Regeringens ambition är att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att tillgodogöra sig värdet av den information som finns inom den offentliga förvaltningen. Möjligheten att ta del av och vidareutnyttja digital information från den offentliga sektorn kräver initialt ett tillgängliggörande av denna, i de fall detta är möjligt. När det gäller tillgång till information har vissa svenska myndig- heter fått i uppgift av och regeringen att förse samhället med information, exempelvis har Lantmäteriet, och informationsförsörjning som en del av kärn- verksamheten. Dessa myndigheter har alltså som central uppgift att se till att information finns tillgänglig i samhället. Vissa myndigheter har rätt att bedriva konkurrensutsatt verksamhet och ta betalt för in- formation, t.ex. () samt (). För andra myn- digheter är information att se som en biprodukt till ärende- hanteringen. I Statskontorets rapport Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra information (2018:2) lyfts tre olika hinder fram som myndigheterna själva menar försvårar tillgängliggörandet av infor- mation från de offentliga aktörerna: resursbrist, avsaknad av verk- samhetssystem som gör det enkelt att tillgängliggöra information och svårigheter att identifiera relevant information. Statskontoret konstaterar också att genomslaget för PSI-lagen är relativt begränsat. Analysen visar att de flesta myndigheter, kommuner och landsting2 endast publicerar en mindre del av sin offentliga, digitala informa- tion på sina webbplatser. Det är också få som använder den rekom- menderade standarden för metadata eller som gör sin information sökbar på den nationella dataportalen, se om portalen i avsnitt 5.6.3. Avseende öppna data har olika internationella undersökningar visat att halkat efter andra länder när det gäller utbud och tillgängliggörande av öppna data, se t.ex. at at Glance 2017. Den publicerade OECD- rapporten, – Towards a data- driven public sector (2019) påpekar att behöver ut- Arbetet med digital information från den offentliga sektorn veckla infrastrukturen för tillgängliggörande av information och före- slår bl.a. en öppna data-strategi med tydliga mål. 5.6.2Myndigheten för digital förvaltning Myndigheten för digital förvaltning (Digg) har i uppgift att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. Såsom framkommit i flera rapporter och utredningar är styrningen av den digitala förvaltningen komplex. Digg har ett samlat ansvar för frågorna och syftet är att skapa en tydligare styrning mot de mål som regeringen satt upp. Digg har ansvar för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen såsom den beskrivs förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. Enligt 6 § 2 förordningen ska myndigheten främja öppen och datadriven inno- vation samt tillgängliggörande av öppna data och vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Digg bistår även regeringen med underlag för utvecklingen av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen och följer och analyserar utvecklingen. Digg har också tagit över uppdrag att förvalta och utveckla portalen . Myndigheten har vidare getts rätt att utfärda föreskrifter för utformning och innehåll av PSI-förteckningar, se 15 § arkivförordningen (1991:446). Som ett led i Diggs arbete ansvarar myndigheten för den nationella dataportalen för öppna data och PSI; . Dataportalen utvecklades som en teknisk plattform för förmedling av data som tillgängliggjorts för vidareutnyttjande. Via portalen kan man utifrån sektor eller myndighet söka på datamängder som är tillgängliggjorda som öppna data och på så vis antingen öppna informationen från eller länkas vidare för att få tillgång till viss informa- tion. Man kan även som myndighet via få upplysningar om hur man ska gå tillväga för att arbeta med tillgängliggörande av öppna data och om arbetet med PSI. Även om stora utmaningar finns kring tillgängliggörande av infor- mation för att möjliggöra vidareutnyttjande pågår ett arbete hos Arbetet med digital information från den offentliga sektorn många myndigheter kring publicering av öppna data och möjlighet till vidareutnyttjande av information. Detta gäller inte minst inom de myndigheter som arbetar inom sektorer omfattade av Inspire- direktivet och som därför innehar information som har identifierats som värdefulla datamängder. Hit hör t.ex. Lantmäteriet, och . Ett flertal exempel på myndigheters arbete framgår av . har exempelvis arbetat fram en process för att till- gängliggöra öppna data. Myndigheten har utgått från den nationella vägledning som E-delegationen har tagit fram (Vidareutnyttjande av offentlig information, en vägledning för myndigheter). I denna finns en checklista för hur man snabbt kommer igång med öppna data och syftet har, liksom syftet med informationen som finns tillgänglig på , varit att identifiera informationsmängder som inte innehåller sekretessreglerade uppgifter, personuppgifter eller tredje parts upphovsrätt och därmed kan publiceras som öppna data. Infor- mationen tillgängliggörs antingen som öppna data eller endast som metadata om det finns hinder för publicering. Genom att följa pro- cessen kan en organisation leva upp till PSI-lagens krav om att pub- licera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhörande information (se vidare /goda exempel). Ett arbete pågår med att ersätta med en ny portal; dataportal (). Portalen, som är i ett uppbyggnadsskede, är tänkt som ett nav som samordnar in- formation som tillgängliggörs från såväl offentliga som privata aktörer och civilsamhällsorganisationer. Precis som på finns på enbart infor- mation om datamängder, dvs. Själva informationen ifråga hämtas via länkar för nedladdning eller efterfrågas hos respektive organisation som alltså är den som innehar och ansvarar för de egna datamängderna. Arbetet med digital information från den offentliga sektorn Vad gäller arbetet med att tillgängliggöra öppna data har regeringen meddelat att man kraftsamlar kring uppdrag gällande öppna data med avsikt att stärka välfärden och konkurrenskraft. Man satsar även på datadriven innovation. Satsningen bygger delvis på slutsatser och förslag som framkom- mit genom tidigare uppdrag som olika myndigheter har genomfört. har flera uppdrag redovisats på området öppen förvaltning, som stöder innovation och delaktighet. Följande uppdrag kan särskilt nämnas. –Slutrapportering av uppdrag om att främja statliga myndigheters arbete med att tillgängliggöra handlingar för vidare- utnyttjande (regeringsuppdrag Fi2015/02025/SFÖ och Fi2016/ 01537/SFÖ). –Statskontorets rapport Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information (Stkt 2018:2) som redo- visning av uppdraget att göra en samlad uppföljning av statliga och kommunala myndigheters arbete med att tillgängliggöra hand- lingar för vidareutnyttjande (S2014/3536/SFÖ). –Statskontorets rapport för att använda myndigheternas öppna data (Stkt 2018:6) avseende uppdraget att utvärdera hinder för vidareutnyttjande av öppna data från statliga myndigheter (Fi2016/01589/SFÖ). –om att främja öppen och datadriven innovation rörande regeringsuppdraget om att främja öppen och datadriven innovation som ökar vidareutnyttjande av öppna data och information som omfattas av lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvalt- ningen (Fi2017/02164/DF). –Rapporten och effektiv tillgång till grunddata (Fi2018/ 02149/DF) där , , och Digg redovisar uppdraget om säker och effektiv tillgång till grunddata. Myndigheterna har analyserat egenskaper för grunddata och före- slår bl.a. ett antal gemensamma principer och riktlinjer för stan- dardiserat grunddata. Arbetet med digital information från den offentliga sektorn –Ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn (Fi2018/02150/DF). Sex myndigheter fick i upp- drag att tillsammans lämnas förslag som syftar till att skapa ökad säkerhet och effektivitet i samband med digitala informations- utbyten inom och med den offentliga sektorn, bl.a. genom ökad standardisering. I slutrapporten lämnas förslag om att det ska finnas fyra kategorier av förvaltningsgemensamma byggblock i ett eko- system med förvaltningsgemensam digital infrastruktur för in- formationsutbyte. De fyra kategorierna är digitala tjänster, infor- mationsutbyte, informationshantering samt tillit och säkerhet –för FAIR-forskningsdata avse- ende uppdraget att ta fram bedömningskriterier för att följa vägen mot ett öppet vetenskapssystem (U2017/05169/F), dvs. kriterier för att bedöma i vilken utsträckning forskningsdata som helt eller delvis tagits fram med offentlig finansiering uppfyller FAIR-prin- ciperna. Principerna innebär att forskningsdata ska vara sökbara (findable), tillgängliga (accessible), interoperabla (interoperable) och återanvändningsbara (reusable). –Tillgängliggörande av särskilt värdefulla datamängder (Delrapport och slutrapport till regeringsuppdrag, I 2019/01415/DF). Ett uppdrag, där Lantmäteriet är samordnande, om att analysera bud- getära konsekvenser av öppna data-direktivets krav om tillgäng- liggörande av särskilda värdefulla datamängder. Uppdraget om- fattar att identifiera vilka datamängder som kan komma ifråga att tillgängliggöra som värdefulla datamängder enligt artikel 14 i öppna data-direktivet och vilka aktörer som kan omfattas av kravet på tillgängliggörande. De budgetära konsekvenserna analyseras. Vidare ingår en analys av de samhällsekonomiska nyttorna som tillgängliggörandet av de värdefulla datamängderna väntas ge. Av pågående uppdrag kan nämnas följande. –Öka den offentliga förvaltningens förmåga att tillgängliggöra öppna data, bedriva öppen och datadriven innovation samt använda artificiell intelligens (I2019/01416/DF, I2019/01020/DF). Reger- ingen har gett Digg i uppdrag att öka den offentliga förvaltning- ens förmåga att tillgängliggöra öppna data samt bedriva öppen och datadriven innovation. I uppdragsbeskrivningen hänvisas till Arbetet med digital information från den offentliga sektorn rapporten för att använda myndigheternas öppna data (Statskontoret 2018:6), i vilken Statskontoret har identifierat flera återkommande hinder som försvårar för olika användargrupper att vidareutnyttja myndigheternas öppna data, se vidare i avsnitt 6.3. Initialt ska Digg inom ramen för uppdraget prioritera information inom områdena trafik, arbetsmarknad, hälsa, geodata samt öppna forskningsdata. Myndigheten ska även bl.a. utveckla stöd i form av principer och riktlinjer om enhetlighet när det gäller licensier- ing, spridning, delning och tillgängliggörande av information för vidareutnyttjande, samt genomföra informations- och utbildnings- insatser. Stödet bör ha ett särskilt fokus på vidareutnyttjarnas behov, speciellt små och medelstora företag, start-ups och civilsamhällets organisationer. En delrapport med handlingsplan för offentliga öppna data har publicerats . En slutrapport ska lämnas . –Samordna det nationella arbetet med att införa öppen tillgång till forskningsdata (U2018/04815/F). har ett uppdrag att samordna det nationella arbetet med att införa öppen tillgång till forskningsdata. Vid genomförandet ska Veten- skapsrådet samråda med , universitet och högskolor samt . Målet är att en omställning ska vara genomförd . En statusrapport, Samordning av öppen tillgång till forskningsdata, med summering av arbetet åren 2017– 2019 och en beskrivning av det fortsatta arbetet gavs ut . –Uppdrag att etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen (I2019/03307/DF, I2019/01412DF, I2019/01447/DF). Digg, , Lantmäteriet, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och har i uppdrag att etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen. Med ramverket avses en upp- sättning regler, riktlinjer, principer och modeller och andra verk- tyg som syftar till en säker och effektiv hantering av grunddata inom utpekade grunddatadomäner. Bakgrunden till uppdraget är de förslag som lämnades i rapporten och effektiv tillgång till grunddata (se ovan) och uppdraget ska slutrapporteras . Arbetet med digital information från den offentliga sektorn –Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte (I2019/03306/DF m.fl.) Digg leder uppdra- get där målsättningen är att etablera en varaktig och säker struktur för förvaltningsgemensamt informationsutbyte. De andra upp- dragsmyndigheterna är , , E-hälso- myndigheten, , Lantmäteriet, MSB, och . De ska gemensamt ta fram en lämplig struktur med gemensamma arbetsformer, rutiner, organisation och ansvars- fördelning för analys, kravställning, utveckling och förvaltning av de byggblock som ska ingå i infrastrukturen. Slutrapportering ska ske . 6Behovet av en översyn av PSI-lagen Öppna data-direktivet innehåller ett flertal betydelsefulla föränd- ringar, däribland ett större fokus på öppna data samt helt nya be- stämmelser om värdefulla datamängder och dynamiska data, som i sig kräver ändringar i PSI-lagen.