sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Regleringen kompletterar bestämmelserna om behandling av per- sonuppgifter i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Uppgifter som anger utlänningens position får behandlas i högst . Därefter ska uppgifterna förstöras. Finns det inte längre något behov av uppgifterna gäller huvudregeln i nyss- nämnda lag att de inte längre får behandlas. Om uppgifter från den elektroniska övervakningen behandlas för något annat ändamål, t.ex. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot för att kunna genomföra förundersökning och åtal för överträdelse enligt 18 §, får de i stället behandlas enligt det som gäller i bl.a. poli- sens och åklagares lagstiftning om behandling av uppgifter vid för- undersökning och lagföring. 21 § Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser får Säkerhetspoli- sen, trots det som sägs i 20 §, besluta att uppgifter som kommit fram vid elektro- nisk övervakning får användas för annat ändamål än det som legat till grund för åtgärden. Säkerhetspolisen får besluta om sådan användning endast om skälen för den uppväger det men som användningen kan antas innebära för utlänningen, syftet med övervakningen eller något annat motstående intresse. Beslut om användning av överskottsinformation ska dokumenteras. I paragrafen regleras Säkerhetspolisens möjlighet att använda sådan överskottsinformation som härrör från elektronisk övervakning. Regleringen motsvarar det som föreslås gälla för överskottsinforma- tion från användning av hemliga tvångsmedel enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar. Av första stycket framgår att uppgifter som kommit fram vid elek- tronisk övervakning får fortsätta att behandlas, trots kravet i 20 § att de ska förstöras. Som exempel på situationer där överskottsinforma- tion kan komma att användas kan nämnas att den elektroniska över- vakningen avslöjar att utlänningen förefaller ha täta kontakter med någon som Säkerhetspolisen misstänker för terrorismrelaterade brott eller för brott mot säkerhet. Överskottsinformatio- nen kan då behöva användas för pågående underrättelseverksamhet riktad mot den senare eller i en pågående brottsutredning. Säkerhets- polisen ska alltid bedöma om det finns andra bestämmelser, t.ex. sek- retessregleringen, som hindrar att överskottsinformationen tas till vara. Myndigheten ska också alltid göra en proportionalitetsbedöm- ning, dvs. väga fördelarna med att använda överskottsinformationen mot de motstående intressen som kan finnas. I andra stycket åläggs Säkerhetspolisen att dokumentera beslut om att använda överskottsinformation. Det som ska dokumenteras är både för vilket ändamål överskottsinformationen tas till vara och vilken in- formation som det är fråga om. Det bör även framgå vem som beslutade om användningen av överskottsinformation och när det skedde. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Lagen om försöksverksamhet bör träda i kraft relativt snart, men tidpunkten för ikraftträdande kan behöva anpassas till när Säkerhets- polisen bedömer det vara möjligt att starta den. Några övergångsbestämmelser behövs inte. Utredningens bedömning: Förslagen förväntas inte leda till några kostnadsökningar som inte kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. Skälen för utredningens bedömning Förtydligande av lagstiftningen effektiviserar handläggningen Lagförslagen innebär i huvudsak att det materiella innehållet i den utlänningslagstiftning som tar sikte på presumtiva terrorister och andra utlänningar som kan utgöra allvarliga hot mot säker- het förenklas och förtydligas. En helt ny lag och förordning föreslås ersätta den nuvarande lagstiftningen. Den nya regleringen får en tyd- ligare struktur och blir mer överblickbar. Flertalet hänvisningar till utlänningslagen som är relevanta för den nya lagstiftningen ersätts av bestämmelser i den nya lagen. Lagen blir genom det enklare att förstå och betydligt lättare att tillämpa. Den nya lagen kommer också att underlätta genomförandet av framtida förändringar på and- ra områden av betydelse för denna del av utlänningslagstiftningen, t.ex. den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Att den nya la- gen blir tydligare och enklare att tillämpa bör leda till en viss allmän effektivisering, framför allt för och Säkerhetspoli- sen. Det kan i sig leda till att den lagen tillämpas i fler fall än den nuvarande. Det bör emellertid här understrykas att handläggning och beslut enligt den nya lagen generellt sett är betydligt mer resurskrävande än andra typer av utlänningsärenden. Det gäller under alla stadier av handläggningen, från den tidpunkt när Säkerhetspolisen tar fram un- derlag för myndighetens överväganden om en ansökan om utvisning ska ges in till fram till dess att utvisningsbeslutet har kunnat verkställas. Normalt tar handläggningen av ett ärende en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll innan det finns ett beslut i utvisningsfrågan som har fått laga kraft. Det gäller trots att det är fråga om ärenden som ska handläggas skynd- samt och att ärendena är av stor vikt för säkerhet. Åtskilliga av utvisningsbesluten kan dock inte verkställas på grund av de risker det skulle innebära för utlänningen. Därmed påverkas arbetsbördan , eftersom utlänningarna i fråga behöver stå under fortlöpande kontroll. Det påverkar framför allt Säkerhetspolisen men även de som har till uppgift att besluta om anmälningsskyldig- het och användning av andra tvångsmedel. Ett successivt ökande an- tal utvisade, vilkas beslut inte kan verkställas, binder därmed resurser även för framtiden. Säkerhetspolisen har fått resurs- tillskott, men utvecklingen när det gäller den nu aktuella kategorin av ärenden kan mot den bakgrunden kräva en omfördelning av re- surser inom myndigheten. I avsnitt 6.2.7 har utredningen föreslagit att den nya lagen får ett vidare tillämpningsområde än den nuvarande lagen. Det innebär att alla de gärningar för vilka ansvar kan följa enligt den föreslagna ter- roristbrottslagen ska kunna läggas till grund för utvisning. Kravet för utvisning på grund av andra allvarliga hot mot säkerhet justeras något. Utvidgningen av tillämpningsområdet innebär att fler utlänningar kan komma att utvisas. Det kommer emellertid även i fortsättningen att röra sig om ett begränsat antal utlänningar som kan komma att utvisas med stöd av lagen. Som utredningen har redo- visat i avsnitt 3.2.3 har regeringen bara tillämpat lagen i några få fall . Det utökade tillämpningsområdet kommer framför allt att påver- ka Säkerhetspolisen, som tar initiativ till utvisning. Att utreda och driva ärenden med kvalificerade säkerhetsaspekter ställer, som nämnts, betydligt högre krav än handläggningen av andra säkerhets- Frågorna är mer komplexa och arbetet mer tidskrävande. Säkerhetspolisen kommer därför att behöva lägga mer resurser på handläggningen, om myndigheten ska kunna utnyttja de utökade möjligheterna att utvisa fler utlänningar, även om det rör sig om ett begränsat antal sådana ärenden. Det kan också befaras att ett antal av utvisningsbesluten inte heller kommer att kunna verkställas. Åtskilliga av de utlänningar som kommer att utvisas med stöd av den nya lagen kommer sannolikt att ha sina rötter i länder som det är svårt att verkställa utvisningar till. Det kommer att resultera i att alltfler utlänningar med utvisningsbeslut kommer att finnas kvar i och då behöver övervakas. Det nya, betydligt tydligare, regelverket kommer dock att underlätta handläggningen. Säkerhetspolisen kommer också att kunna få tillgång till mer infor- mation om extremistiska nätverk och om personer som hotar lan- dets säkerhet, genom de utökade möjligheterna att använda tvångs- medel i kontrollen av utlänningarna. Det kommer att underlätta Säkerhetspolisens övriga verksamhet och förbättra dess möjligheter att tidigt ingripa mot säkerhetshotande brottslighet. Mot den bak- grunden bedömer utredningen att Säkerhetspolisen – trots det ut- ökade tillämpningsområdet – bör kunna hantera förändringarna inom nuvarande budgetramar. För kommer det utökade tillämpningsområdet att kunna leda till fler ärenden där frågan om utvisning ska prövas. Av samma skäl som angetts när det gäller Säkerhetspolisen är de kva- lificerade säkerhetsärendena generellt sett mer resurskrävande än andra utvisningsärenden. Den nya lagstiftningen blir emellertid be- tydligt enklare att tillämpa, genom att kopplingen till utlänningsla- gen i stort sett upphör. Dessutom kommer, som en följd av de änd- ringar som föreslagits i bl.a. avsnitt 7.2.4, inte att behöva pröva vissa ärenden i skilda processer. Det gäller t.ex. frågor om återkallelse av statusförklaring och ställning som varaktigt bosatt som kan hanteras tillsammans med frågan om utvisning. Ett annat exempel på förenkling är att tidigare beviljade uppehållstillstånd automatiskt förfaller vid utvisning enligt den nya lagen. Sammanta- get gör utredningen därför bedömningen att bör kunna hantera ändringarna inom befintliga budgetramar. Ett ökat antal utvisningsärenden kommer även att påverka Migra- tionsöverdomstolens arbete, eftersom man kan räkna med ett för- hållandevis högt antal överklaganden av beslut. För frågor som handläggs enligt utlänningslagen krävs det prövningstillstånd för att få saken prövad i Migrationsöverdomsto- len. Något sådant krav gäller inte för prövningen när motsvarande frågor, som t.ex. återkallelse av statusförklaring, förs över till den nya lagen. Även det kan leda till en ökad arbetsbörda. Den ökade arbetsbelastningen uppvägs dock av att utredningens förslag i andra delar medför att Migrationsöverdomstolen får en tydligare roll som enbart överinstans. Utredningen bedömer därför att det utökade till- lämpningsområdet påverkar domstolen så marginellt att det kan rymmas inom nuvarande budget. Även regeringen kommer att påverkas om fler utvisningsbeslut överklagas. På samma sätt som för övriga myndigheter som kommer att handlägga mål och ärenden enligt den nya lagen ställer hantering- en särskilda krav på regeringen. får dock en något minskad arbetsbörda till följd av de ändrade reglerna om ny prövning av förvarsbeslut. Eftersom endast ett begränsat antal utlänningar ut- visas enligt lagen bör en eventuell ökning av antalet utvisningsären- den totalt sett inte påverka arbetet mer än marginellt. Ändrade regler om förvar De ändrade reglerna om förvar bedöms inte i sig leda till att fler ut- länningar tas i förvar. Regelsystemet blir dessutom tydligare och enklare att tillämpa. Utredningen har i avsnitt 8.4.2 föreslagit att Migrationsöverdom- stolen inte längre ska fatta beslut om att ta eller hålla kvar en utlän- ning i förvar eller ansvara för att det görs en ny prövning av sådana beslut. kommer däremot att behöva fatta något fler beslut än , på grund av Migrationsöverdomstolens ändrade behörighet. Statsråds behörighet att besluta om förvar ändras inte men förtydligas. Regeringen får rätt att i vissa fall besluta om fortsatt förvar. Den prövningen görs i samband med att regeringen skiljer ärendet ifrån sig. Det bör därför inte leda till något merarbete för regeringen. De ändrade reglerna om ny prövning av förvar som utredningen har föreslagit i avsnitt 8.4.6 innebär att det kommer att behöva fattas färre sådana beslut i det enskilda ärendet, vilket kompenserar den ökade arbetsbördan för myndigheterna. Fler förvarsbeslut av kan generellt sett leda till fler överklaganden och ökad måltillströmning till Migrationsöver- domstolen. Där frigörs dock resurser när domstolen inte längre an- svarar för att fatta beslut om förvar eller uppsikt eller om förnyad prövning av sådana beslut. Förslagen i avsnitt 8.4.4 och 8.4.5 om förlängd tid för verkställig- hetsförvar och utvidgade möjligheter till förlängning av förvarstiden innebär att fler utlänningar kan hållas i förvar . Den kostnad det innebär att administrera och ta hand om utlänningar som hålls i förvar kommer främst att drabba Kriminalvården, eftersom de förvarstagna placeras på kriminalvårds- anstalter och häkten. Då den nya lagen kommer att användas i ett begränsat antal fall – och bara några av utlänningarna kommer att beröras av den längre förvarstiden – kommer ändringarna inte att leda till någon märkbart ökad arbetsbelastning för Kriminalvården och bör därför kunna hanteras inom befintlig budget. Längre förvarstid innebär att det enskilda förvarsbeslutet behöver prövas på nytt vid fler tillfällen, vilket leder till viss ökad arbetsbörda. Fler nya prövningar innebär att muntlig förhandling kommer att be- höva hållas i större utsträckning. Det ställs också ökade krav på muntlighet i samband med att ett beslut om förvar har verkställts. ska prövning göras mindre ofta än . Utredningen be- dömer att ändringarna därigenom tar ut varandra. Om fler barn tas i förvar påverkas , genom för- slaget att barn som hålls i förvar alltid ska placeras i verkets förvars- anläggningar. Förvarstiderna för barn är emellertid lika korta som och det förväntas bli mycket ovanligt att barn tas i förvar. Ändrade regler om uppsikt Bestämmelsen om uppsikt får enligt förslaget i avsnitt 9.2.1 delvis ett annat innehåll än . Uppsikt kan i fortsättningen även bestå i ett förbud för utlänningen att lämna ett visst område. Ändringen be- döms inte leda till fler beslut om uppsikt. Däremot krävs det delvis andra överväganden, t.ex. om hur vistelseområdet lämpligen bör av- gränsas. Kontrollen av utlänningarna underlättas, om de bara tillåts röra sig inom ett begränsat område. En utlänning som har uppsikt ska fullgöra skyldigheten att anmäla sig eller lämna sitt pass eller annan identitetshandling enbart hos . Även det underlättar kontrollen. I avsnitt 9.2.4 har utredningen föreslagit att Migrationsöverdom- stolen inte längre ska vara behörig att besluta om uppsikt, annat än vid överklagande av beslut om förvar. I stället kommer Migrations- verket att fatta flertalet uppsiktsbeslut. Förslaget i avsnitt 9.2.8 om att muntlig förhandling ska kunna hållas även i ärenden om uppsikt hos regeringen innebär att Migrationsöverdomstolen kan få i upp- drag att hålla muntlig förhandling i sådana ärenden. Det uppvägs emellertid av den lättnad förslaget om ändrad behörighet innebär för domstolen. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen angående upp- sikt endast får marginell påverkan på myndigheternas arbetsbörda. Det gäller särskilt som uppsikt sannolikt bara kommer att användas när möjligheterna till förvar är uttömda. Förslagen bedöms därför inte medföra några kostnadsökningar som inte kan hanteras med nu- varande resurser. Regeringen får rätt att besluta om fortsatt uppsikt när den beslu- tar om utvisning. Eftersom besluten fattas i ett sammanhang bör det inte bli något merarbete för regeringen. I avsnitt 10.5.3 har utredningen föreslagit att både anmälningsskyl- dighet och andra tvångsmedel ska få användas för att kontrollera de utlänningar som den nya lagen är tillämplig på oavsett vilken utvis- ningsgrund som har tillämpats. Det innebär en utvidgning i förhål- lande till . Den påverkar framför allt Säkerhetspolisen, som får bättre kontrollmöjligheter men som behöver hantera fler ansökningar om tvångsmedel. kan komma att få något fler ansökningar om generella beslut och något fler ansökningar om tillstånd i enskilda fall till tvångsmedel. Genom den precisering av de generella förutsättningarna för att få använda tvångsmedel som har föreslagits i avsnitt 10.5.5 blir emel- lertid regleringen tydligare och mer lättillämpad, vilket bör minska handläggningstiden. I avsnitt 10.5.10 har utredningen föreslagit att kravet för att rätten ska få ge tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel sänks från synnerliga till särskilda skäl. också att tvångsmedel kan komma att aktualiseras i något fler fall än . I avsnitt 10.5.11 har föreslagits att Säkerhetspolisen ska få an- vända hemlig kameraövervakning. Genom att Säkerhetspolisen får tillgång till ett nytt tvångsmedel effektiviseras kontrollen av utlän- ningarna. Den ökade arbetsbörda som det kan innebära att ansöka om, besluta om och administrera tvångsmedel i fler fall uppvägs allt- så enligt utredningens mening till stor del av effektiviseringen. Vid en jämförelse med den avsevärda kostnad det skulle innebära att in- föra ett system med elektronisk övervakning (se avsnitt 16.6.13) kan det konstateras att utökade möjligheter för Säkerhetspolisen att an- vända tvångsmedel är ett både effektivare och mer resursbesparande sätt att möta hotet från utlänningarna i fråga. Det vore under alla omständigheter önskvärt med en utökad resurstilldelning för kon- trollen av utvisade utlänningar. Det skulle troligen bli en bättre kon- troll om mer resurser kunde användas för att t.ex. tolka och analysera resultaten av användningen av hemliga tvångsmedel. Det är dock en fråga för Säkerhetspolisen att inom ramen för tillgängliga resurser avgöra hur de används på bästa sätt. Reglerna om anmälningsskyldighet ändras något. I avsnitt 10.5.9 har utredningen föreslagit att Säkerhetspolisen ska få möjlighet att interimistiskt besluta om anmälningsskyldighet. Det är en ny, men mycket begränsad, uppgift. Arbetsbördan påverkas inte annat än marginellt och det uppvägs av att Säkerhetspolisen inte behöver kon- trollera utlänningen med andra metoder. I avsnitt 10.5.8 har utredningen föreslagit att anmälningsskyldig- heten kan skärpas genom ett förbud för utlänningen att lämna ett visst område. Det leder inte i sig till fler beslut, eftersom förbudet att lämna vistelseområdet utgör ett led i anmälningsskyldigheten. Däremot krävs det delvis andra överväganden, t.ex. om hur vistelse- området lämpligen bör avgränsas. Kontrollen underlättas genom att utlänningen bara får röra sig inom ett begränsat område. Överkla- gandefrekvensen kan dock komma att påverkas, om besluten om an- mälningsskyldighet blir mer ingripande för den enskilde. Mer resur- ser kommer också att behöva läggas på att kontrollera att förbuden efterlevs och att följa upp eventuella behov av ändringar. Utred- ningen gör dock den samlade bedömningen att ändringarna beträf- fande anmälningsskyldigheten inte kommer att påverka resursbeho- vet hos någon av de berörda myndigheterna mer än marginellt. Genom utredningens förslag i avsnitt 13.2.4 införs en rätt att över- klaga Säkerhetspolisens och beslut om uppsikt till Migrationsöverdomstolen. Det blir också möjligt att begära Högsta förvaltningsdomstolens prövning av ett statsråds beslut om uppsikt. I avsnitt 13.2.7 har föreslagits att Säkerhetspolisens, Migrationsver- kets och beslut i fråga om jäv i fortsättningen får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen. Det förtydligas också att myndigheternas beslut i fråga om offentligt biträde eller ersättning i ett ärende som handläggs enligt lagen får överklagas sär- skilt till Migrationsöverdomstolen. Förslagen kan medföra en något ökad måltillströmning till Mig- rationsöverdomstolen och . Eftersom det bara kommer att röra sig om ett begränsat antal ärenden bör det påverka domstolarna endast marginellt och kunna hanteras inom befintliga budgetramar. Förslagen kan också leda till en margi- nellt ökad arbetsbörda för och Säkerhetspolisen att administrera överklagandena. kan likaså få ad- ministrera fler klagomål. Ändrade handläggningsregler i övrigt I avsnitt 9.2.6 och 10.5.8 har utredningen föreslagit att beslut om uppsikt och om anmälningsskyldighet som kontrollåtgärd ska delges utlänningen. Kravet på delgivning gäller även för interimistiska be- slut och ändringar i tidigare beslut. Det är i första hand Migrations- verket och regeringen som i egenskap av beslutande myndigheter ska tillämpa det nya kravet, men det gäller även för Säkerhetspolisen och för Migrationsöverdomstolen, om den beslutar om uppsikt när den prövar ett överklagat beslut om förvar. Delgivningskravet kan emel- lertid inte antas leda till någon större arbetsbörda, eftersom det rör sig om ett begränsat antal ärenden och besluten kan delges genom exempelvis en polisman. Den något ökade arbetsbördan bör därför kunna hanteras med befintliga resurser. Förslaget i avsnitt 13.2.8 om att en utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om utvisning ska få nöjdförklara sig påverkar främst , som i de flesta fall kommer att ta emot nöjdförklaringarna. Mot bakgrund av det begränsade antalet utvis- ningsbeslut och då verket redan har upparbetade rutiner för att ta emot nöjdförklaring enligt utlänningslagen bedöms den nya arbets- uppgiften inte kräva några extra resurser. Förslaget kan även med- föra en något ökad arbetsbelastning för och Kri- minalvården, som också ska kunna ta emot nöjdförklaringar. Även det motsvarar ordningen enligt utlänningslagen. Den marginellt ökade arbetsbörda som förslaget kan leda till bör därför kunna han- teras inom ramen för befintliga resurser. Den utvidgade möjligheten till utvisning kan leda till att något fler utvisningsbeslut ska verkställas men det går inte att förutse hur stor andel av besluten som kommer att vara verkställbara. Det rör sig dock om ett begränsat antal verkställighetsärenden. Säkerhetspoli- sen ska enligt förslaget i avsnitt 7.3.1 ansvara för verkställigheten av samtliga utvisningsbeslut enligt den nya lagen. Den något ökade arbetsbördan för Säkerhetspolisen vägs upp av att myndigheten får en bättre kontroll över verkställighetsarbetet. Säkerhetspolisen får också en tydligare rätt att begära hjälp av med att sköta den praktiska hanteringen av verkställigheten. Den eventuella kostnadsökning som kan uppstå för uppvägs av att inte själv längre ansvarar för att verkställa några beslut om utvisning enligt den nya lagen och kan ta initiativ till att hemliga tvångsmedel ska användas. ska enligt förslaget i avsnitt 15.6 verkställa all- män domstols beslut om utvisning på grund av brott även i de fall där det är fråga om ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. Säker- hetspolisen ska dock i vissa fall kunna begära att få överta verkstäl- ligheten. Det rör sig också här om ett mycket begränsat antal fall. Den något ökade arbetsbördan för bör därför kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. I avsnitt 11.4.2 har utredningen föreslagit att Säkerhets- och integri- tetsskyddsnämndens tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kontrollskyldighet även ska omfatta hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. Mot bakgrund av att lagen om särskild utlänningskontroll har använts i få fall kan det, även om den nya lagen får ett vidare tillämpningsområde, antas att det inte kommer att bli någon större arbetsbelastning för nämnden om tillsynsområdet utvidgas. Den ökade arbetsbördan bör därför kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. Utredningens förslag leder i sig inte till att offentligt biträde kom- mer att beviljas i fler fall än . Förslaget i avsnitt 12.3.2 att ett offentligt biträde som utgångspunkt ska vara advokat bör inte heller innebära någon kostnadsökning för staten. Däremot kan det förhåll- andet att den nya lagen får ett vidare tillämpningsområde leda till att något fler biträden behövs. Det rör sig emellertid om mycket få fall, eftersom lagen är tillämplig på en begränsad grupp av utlänningar. Eftersom offentligt biträde också kan förordnas i verkställighets- ärenden avseende frågor om förvar (som pågått ) och tiden för förvar förlängs, kan offentliga biträden i något högre utsträckning behöva inställa sig till förhandlingar. Det uppvägs emellertid av att det blir färre förhandlingar i det enskilda ärendet, eftersom ny prövning kommer att göras mer sällan. Ändrade regler i utlänningslagen Utredningens förslag i avsnitt 15.2 i fråga om främlingspass innebär att fler ärenden kan utgöra säkerhetsärenden. I avsnitt 15.3.2 har ut- redningen föreslagit att främlingspass ska kunna återkallas om det finns skäl för det med hänsyn till säkerhet eller allmän säkerhet. Om Säkerhetspolisen förordar att en utlännings främlings- pass ska återkallas, ska ärendet handläggas som ett säkerhetsärende. Det kan därför bli något fler sådana ärenden.