sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — För att få en övergripande bild av vilka kompetensutvecklingsinsatser som erbjuds förskolans personal när det gäller barns språkutveckling i svenska har utredningen talat med ett antal kommuner av olika stor- lek och med geografisk spridning över landet.21 En inledande slutsats utifrån samtalen är att de kompetensutvecklingsinsatser som erbjuds förskolepersonalen skiljer sig stort mellan olika kommuner, både när det gäller omfattning och inriktning. Till viss del handlar det om att kommuner upplever skilda behov av ökad kompetens kring barns språkutveckling och andraspråksutveckling i svenska. Storstadskom- munerna har i högre utsträckning identifierat behov av kompetens- utveckling kring detta än mindre kommuner och har därtill mer resur- ser att avsätta till centrala utvecklingsprojekt. Majoriteten av de kommuner som vi har talat med uppger att de har deltagit i Läslyftet för förskolan. Andra insatser som nämns är 19www.myh.se/Om-oss/Organisation/Generaldirektoren-GD/GD-har-ordet/Besluten-om- yrkeshogskolan, hämtat . 20Myndigheten för (2018). 21Kommunerna redovisas i kapitel 2. Kartläggning och förslag om kompetensutveckling utbildningar i språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt (SKUA), interkulturellt förhållningssätt samt alternativ och kompletterande kommunikation (AKK). Flera av kommunerna berättar att de stänger sina förskolor för att frigöra tid för kompetens- utveckling, reflektion och pedagogisk utvecklingstid. Under de dag- arna får personalen tillfälle att fördjupa sig i bl.a. språkutvecklande arbetssätt och arbetet med den reviderade läroplanen. I flera kom- muner arbetar personalen med kollegialt lärande kring utbildnings- material från bl.a. och Specialpedagogiska skolmyndig- heten. Några kommuner arbetar också med läsfrämjande projekt, bl.a. i form av bokpåsar i samarbete med , så att familjer kan låna böcker direkt på förskolan. Flera kommuner berättar att de har centralt anställd personal som har till uppgift att utveckla och stärka det språkutvecklande arbetet i förskolorna. Dessa funktioner har olika beteckningar, t.ex. pedago- giska utvecklare, centrala specialpedagoger, utvecklingslärare och förste förskollärare. Flera kommuner har utbildat SKUA-utvecklare som utformar och handleder sina kollegor i kompetensutvecklande insat- ser kring SKUA. En kommun berättar att utbildningen i SKUA har lett till att förskolepersonalen känner sig mer säker och jobbar mer systematiskt med språk och att barnen i högre utsträckning pratar sitt eget modersmål och är stolta över sitt språk, vilket har positiv effekt på språkutvecklingen i svenska. I en kommun arbetar digitali- seringspedagoger med uppdraget att implementera och driva arbetet framåt med språkverktyget Polyglutt. En kommun berättar att de har tagit fram en handlingsplan som syftar till att främja alla barns språk- och kunskapsutveckling. Planen tar sin utgångspunkt i stödmaterial Flerspråkighet i för- skolan. I planen anges bl.a. hur personalen ska arbeta med att kart- lägga alla barns språk i dialog med vårdnadshavare. Planen har tagits fram av förskollärare och all personal i förskolan har deltagit i utbild- ningar kring handlingsplanens innehåll och hur den ska användas. Kartläggning och förslag om kompetensutveckling 11.4Förskolepersonalens deltagande i kompetensutveckling Utredningen har i uppdrag att analysera orsakerna till att förskole- personal inte deltar i den kompetensutveckling som erbjuds. I av- snitt 11.3 konstaterar vi att kompetensutvecklingsinsatser kan ges av såväl staten som kommunala och enskilda huvudmän, samt av orga- nisationer och företag. Insatserna kan ske på arbetstid eller på för- skollärarens eller barnskötarens fritid. Det gör att det är svårt att få en samlad bild av vilka insatser som finns, liksom av hur stort del- tagandet är. Det finns likväl ett antal undersökningar och rapporter som kan ge oss en bild av vilka hinder som finns för att delta i kom- petensutvecklingsinsatser. Skolinspektionens kartläggning av hur huvudmännen arbetar med att attrahera, rekrytera och behålla lärare visar att både tid och eko- nomi är hinder för kompetensutveckling och att svårigheterna är särskilt stora inom förskolan.22 I Skolinspektionens treåriga kvalitets- granskning av förskolan konstateras att rektorernas kännedom om personalens kompetens eller behov av kompetensutveckling varierar och att erbjudanden om kompetensutveckling nedprioriteras med hänvisning till tidsbrist, dvs. Även i utvärderingen av Läslyftets genomförande i förskolan är otillräckliga tidsresurser ett återkommande tema. Rektorerna vittnar om svårigheter med att hitta vikarier, och personalen vill inte lämna barngruppen om det innebär problem för barnen. Utifrån intervjuer med huvudmän, rektorer, handledare, förskollärare och övrig peda- gogisk personal drar rapportförfattarna följande slutsats: Det finns också stor enighet i gruppen om att de begränsade tidsresur- serna utgör det största hindret för satsningen och för ett fortsatt håll- bart utvecklingsarbete. Det tar sig olika uttryck: att planeringstiden är otillräcklig eller att den helt blockeras av denna fortbildning, att barn- grupperna är för stora, att personalen och handledarna inte alltid hinner observera och stötta varandra när de genomför Läslyftsaktiviteterna, eller att personal inte vill lämna barngruppen för att ägna sig åt Läslyftet vid tillfällen när kollegor är sjuka.24 22Skolinspektionen (2015a). 23Skolinspektionen (2018). 24Kärnebro & (2018). Kartläggning och förslag om kompetensutveckling Forskarna drar liknande slutsatser i en intervjustudie med förskollärare i . För- skollärarna i studien berättar att de gärna vill delta i den kompetens- utveckling som erbjuds men att personalsituationen gör att de i stället tvingas prioritera akuta situationer på förskolan. Förskollärarna ger uttryck för en stark lojalitet mot kollegor och barn, vilket innebär att de väljer bort att gå på rast, ha reflektionstid och att delta i kom- petensutveckling för att inte barnen ska fara illa eller för att inte kol- legorna ska behöva vara ensamma med en stor grupp barn.25 har studerat barnskötarnas möjlighet till kompetensutveckling. I en medlemsundersökning 2017 angav mer än hälften av barnskötarna att de inte har deltagit i någon utbildning genom sin arbetsgivare , och av dem som fick gå en utbildning blev endast hälften ersatta av vikarier vid utbildningstill- fället.26 Utredningen menar mot bakgrund av ovanstående att tid och resurser verkar vara de främsta hindren för kompetensutveckling i förskolan. Det bekräftas även i de samtal vi har haft med förskolans personal och med fackliga företrädare. Den samvetsstress som upp- står när frånvaro för kompetensutveckling går ut över kollegorna och barnen gör att många medarbetare väljer att avstå från kompe- tensutveckling. 11.4.1Hinder för huvudmannens deltagande Personalens förutsättningar att delta i de statliga kompetensutveck- lingsinsatserna påverkas av huvudmannens deltagande, vilket varierar stort mellan olika huvudmän. En utvärdering av kompetensutveck- lingsinsatsen Förskolelyftet som pågick 2009–2014 visar att vissa huvudmän tog många utbildningsplatser i anspråk medan andra huvud- män, såväl kommunala som enskilda, inte deltog alls. Gemensamt för de kommunala huvudmän som deltog i hög utsträckning var att kom- munerna ofta hade fattat politiska beslut och avsatt särskilda medel för deltagandet samt att det fanns en central samordning och upp- arbetade rutiner för ansökan och rekvisitionsförfarandet. Hos dessa huvudmän fanns också ofta en samsyn kring frågor om tjänstledighet 25Persson & (2019). 26Kommunal (2019). Kartläggning och förslag om kompetensutveckling och ersättning till den personal som deltar. I några av kommunerna med högt deltagande gavs exempelvis full kostnadstäckning för per- sonalen, dvs. att personalen fick studera på arbetstid med full lön.27 Enskilda huvudmän deltar i lägre utsträckning i de statliga kom- petensutvecklingsinsatserna än kommunala huvudmän. Detta kan för- av att de ofta är små och har svårare att sätta sig in i och förstå regelverken kring statsbidrag och ansökningar. En lösning på det skulle kunna vara att söka samarbeten och bygga strukturer kring exempel- vis hur man söker statsbidrag. Det är dock ovanligt med den typen av Sammantaget framstår huvudmännens ekonomi som en viktig fak- tor för deltagande i kompetensutveckling, men även tids- och planer- ingsförutsättningar, liksom huvudmannens prioriteringar bland olika insatser, har betydelse för deltagandet. 11.5Utredningens förslag och bedömningar I det här avsnittet presenterar vi våra förslag och bedömningar när det gäller kompetensutveckling. 11.5.1Förskollärare behöver bättre kompetens om barns andraspråksutveckling Utredningens bedömning: Examensbeskrivningen för förskol- lärarexamen bör ändras så att det i examensmålen anges att stu- denten ska visa fördjupad kunskap även om barns andraspråks- utveckling. Som vi har redogjort för i detta kapitel saknar många förskollärare tillfredsställande kunskap om barns språkutveckling i svenska, i syn- nerhet barns andraspråksutveckling. Det gäller även nyutexaminerade förskollärare, vilket talar för att förskollärarutbildningen inte ger den kompetens som behövs för att förskollärare ska kunna stimulera fler- språkiga barns språkutveckling i svenska. har vart fjärde barn i förskolan utländsk bakgrund. De allra flesta förskollärare kommer 27Skolverket (2011). 28Skolinspektionen (2015a). Kartläggning och förslag om kompetensutveckling alltså att arbeta i en barngrupp där ett eller flera barn har ett annat modersmål än svenska och där många barn kan behöva stöd i sin språkutveckling i såväl svenska som modersmålet. Att förskollärare har kompetens i hur man undervisar flerspråkiga barn är avgörande för att alla barn ska få en god språklig grund inför skolstarten. I examensbeskrivningen för förskollärarexamen29 anges som mål för utbildningen när det gäller kunskap och förståelse att stu- denten ska visa fördjupad kunskap om barns kommunikation och språkutveckling. Däremot anges inte i examensmålen att studenten ska ha kunskap om andraspråksutveckling. Detta är otillfredsställ- ande, inte minst med hänsyn till det stora antalet flerspråkiga barn i förskolan. Det är mot denna bakgrund av stor betydelse att alla som avlägger förskollärarexamen inte enbart har fördjupade kunskaper i barns språkutveckling, utan även om barns andraspråksutveckling. Utredningen anser därför att examensmålen om kunskap och för- ståelse bör kompletteras så att de anger att studenten även bör visa fördjupad kunskap om barns andraspråksutveckling. En sådan ändring av examensmålen kan innebära att kursutbudet på förskollärarutbildningarna behöver förändras. Det kan t.ex. ske genom att utbildningarna tillförs en särskild kurs om barns andra- språksutveckling. Ändringen av examensmålen bör också medföra att det språkutvecklande perspektivet i större utsträckning än vad som är fallet får genomsyra utbildningarna, och därmed alla utbildnings- moment, så att språkutvecklingens roll i förskolan förtydligas. Utredningen inser att målen i examensbeskrivningen för förskol- lärarexamen är omfattande i förhållande till utbildningens längd. En viss restriktivitet bör därför gälla i fråga om att komplettera målen med ytterligare krav. Tillägg som det vi förespråkar måste där- med noga övervägas. Under utredningens arbete har det dock blivit tydligt att förskollärarnas kunskap om barns andraspråksutveckling brister som andelen flerspråkiga barn i förskolan ökar. Detta är mycket oroande. Mot den bakgrunden anser vi att en för- ändring av examensmålen i enlighet med vår bedömning i detta av- snitt är motiverad och mycket angelägen. 29Se bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). Kartläggning och förslag om kompetensutveckling 11.5.2Läslyftet i förskolan ska förlängas Utredningens förslag: Regeringen bör ge i upp- drag att förlänga Läslyftet i förskolan. Läslyftet bör riktas till för- skoleenheter som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekonomiska bakgrund. Statsbidrag för handled- ning inom läslyftet bör som tidigare kunna lämnas enligt förord- ningen (2015:42) om statsbidrag för handledare i språk-, läs- och skrivutveckling. Utredningen bedömer att det kommer att krävas flera insatser för att stärka förskolepersonalens kompetens i språkutveckling i svenska. Det handlar dels om insatser inom det reguljära utbildningssystemet för att utbilda fler förskollärare och barnskötare, dels om ett större fokus på språkutveckling inom förskollärar- och barnskötarutbild- ningarna. Det är dock insatser som kommer att kunna få effekt först . För att de barn som går i förskolan ska få bättre förutsättningar till utveckling och lärande behövs därför insatser för att stärka kompetensen hos den personal som arbetar i förskolan. Utredningens bedömning är att det inom de nationella skolutveck- lingsprogrammen finns ett relevant kursutbud när det gäller språk- utveckling i svenska, bl.a. inom skolutvecklingsprogrammet om ny- anlända och flerspråkiga barns och elevers lärande. Däremot visar vår analys att personalen i förskolan inte ges möjlighet till kompetensutveckling eller får tillräckliga förutsättningar för att delta. Skollagen är tydlig med att det är huvudmannen för utbildningen som är ansvarig för att personalen i förskolan ges möjlighet till kom- petensutveckling. Vi vill inskärpa hur viktigt det är att huvudmännen tar detta ansvar. Kontinuerlig kompetensutveckling är den insats som enligt forskningen har störst positiv effekt på kvaliteten i förskolan, och insatsen därmed avgörande för barnens utveckling och fortsatta lärande. Vi menar att det finns ett stort behov av ökad kompetens hos förskolans personal när det gäller språkutveckling i svenska, i synner- het när det gäller flerspråkiga barns språkutveckling. Det är till viss del ett resultat av att förskolan har fått ta emot ett stort antal nyanlända barn. Behoven fördelar sig emellertid inte jämnt över landet eftersom vissa kommuner och förskolor har tagit ett större Kartläggning och förslag om kompetensutveckling ansvar än andra för mottagande av nyanlända barn och deras vård- nadshavare. Mot den bakgrunden menar vi att staten i detta fall bör ta ett större ansvar för att möjliggöra kompetensutveckling i språkutveckling i svenska för personalen i de förskolor som har störst behov av det. Därför föreslår vi att regeringen bör ge i uppdrag att för- länga Läslyftet i förskolan även efter 2021. Läslyftet bör riktas till de förskolor som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekonomiska bakgrund. Statsbidrag bör som i det nu gällande Läslyftet kunna lämnas för handledning enligt förordningen (2015:42) om statsbidrag för handledare i språk-, läs- och skrivut- veckling. Att det bör göras en riktad satsning till förskolor som har särskilt svåra förutsättningar ska inte tolkas som att det bara är personal i dessa förskolor som behöver kompetensutveckling i språkutveckling i svenska. Alla barn, oavsett språkbakgrund, gynnas av att personalen har kompetens om och arbetar aktivt med språkutvecklande arbets- sätt. Det är dock vår bedömning att det är särskilt viktigt att förskolor med särskilt svåra förutsättningar får fortsatt tillgång till Läslyftet. 11.5.3Kompetensutveckling bör uppmärksammas vid tillsyn Utredningens bedömning: Det är viktigt att ansvarig tillsyns- myndighet vid tillsyn av huvudmän för förskolor särskilt kontrol- lerar att huvudmännen ger personalen möjlighet till den kompe- tensutveckling som följer av skollagen. Skolinspektionen har tillsyn över kommunala förskolor samt över att kommunerna uppfyller sitt tillsynsansvar. En kommun har tillsyn över fristående förskolor vars huvudmän kommunen har godkänt som huvudmän för sådan verksamhet (26 kap. 3 och 4 §§ skollagen). I till- synsansvaret ligger bl.a. att granska att huvudmännen uppfyller de krav på verksamheten som anges i skollagen och andra författningar. Vidare följer av skollagen att huvudmännen ska se till att perso- nalen vid en förskoleenhet ges möjlighet till kompetensutveckling (2 kap. 34 § skollagen). Det finns således ett lagstadgat krav på att huvudmännen i egenskap av arbetsgivare ser till att personalen får kompetensutveckling. Det är därför otillfredsställande att det i olika Kartläggning och förslag om kompetensutveckling sammanhang påtalats för utredningen att förskolor har en så ansträngd personalsituation att personalen i praktiken inte ges möjlighet till lagstadgad kompetensutveckling. Utredningen anser mot denna bakgrund att det är viktigt att till- synsmyndigheterna, dvs. Skolinspektionen respektive kommunerna, i sin tillsyn särskilt uppmärksammar att huvudmännen uppfyller kra- ven i skollagen när det gäller kompetensutveckling. Om det framkom- mer att en huvudman inte utformar sin verksamhet så att personalens rätt till kompetensutveckling tillgodoses kan tillsynsmyndigheten förelägga förskolan att vidta åtgärder för att förändra situationen. Kapitlet innehåller utredningens förslag om ikraftträdande för de änd- ringar vi föreslår i skollagen (2010:800) och skolförordningen (2011:185) samt den statsbidragsförordning vi föreslår när det gäller karriärsteg för förskollärare. Vi redovisar också våra överväganden när det gäller behovet av övergångsbestämmelser. Utredningens förslag: Ändringarna i skollagen (2010:800) och skolförordningen (2011:185) ska träda i kraft . De nya bestämmelserna om uppsökande verksamhet, kart- läggning och direktinskrivning ska tillämpas första gången i fråga om utbildning som inleds . De nya bestämmelserna om obligatorisk förskola från och med höstterminen det år då barnet fyller ska tillämpas första gången i fråga om utbildning som inleds . Detsamma ska gälla för de nya bestämmelserna om överklagande i 28 kap. skol- lagen. De nya bestämmelserna i 2 kap. 22 § om inrättande av karriär- steg för förskollärare ska tillämpas första gången i fråga om verk- samhet som bedrivs efter . Utredningens bedömning: Statsbidrag för inrättande av karriär- steget förste förskollärare bör lämnas första gången inför det bi- dragsår som inleds . Utredningen ska redovisa sitt betänkande . Med beaktande av tid för sedvanlig remissbehandling och bered- ning bör en proposition kunna överlämnas till och riksdagsbehandling kan ske tidigast . Förslagen kan där- för som tidigast träda i kraft . Enligt vår bedömning ska samtliga föreslagna nya bestämmelser träda i kraft . I det följande redogör vi för när bestämmelserna ska börja tillämpas. 12.2När de nya bestämmelserna ska börja tillämpas Kommunernas uppsökande verksamhet, kartläggning och direktinskrivning Utredningens förslag innebär att nya uppgifter åläggs kommunerna enligt följande. Kommunerna måste inrätta en uppsökande verksam- het som riktar sig till familjer vars barn i åldrarna 3–inte går i för- skolan. Kommunerna ska också kartlägga vilka barn som inte går i för- skolan. Vidare ska kommunerna, som en följd av den uppsökande verksamheten och kartläggningen, erbjuda vissa barn direktinskriv- ning i förskolan. Utredningen bedömer också att bör ges i uppdrag att ta fram stödmaterial eller allmänna råd bl.a. när det gäller uppsökande verksamhet och information om förskolan samt om frånvarohantering. Förslagen innebär alltså att kommunerna får nya arbetsuppgifter och måste utveckla nya arbetssätt och rutiner. Vissa kommuner kom- mer troligen att behöva se över sin organisation och nyanställa perso- ner för de aktuella uppgifterna. Det kan också hända att kommuner och enskilda huvudmän i några fall måste utvidga antalet platser i sin förskola. Vidare ska ta fram stödmaterial eller allmänna råd som kommuner och huvudmän ska kunna använda i sin verksamhet. Det krävs alltså att kommunerna, huvudmännen och ges visst utrymme att förbereda förändringarna. Utifrån hur verksamheten är uppbyggd anser utredningen vidare att större reformer som dessa bör vidtas inför ett nytt läsår. Utredningen föreslår därför att de nya reglerna om uppsökande verksamhet, kartläggning och direktinskrivning ska tillämpas första gången i fråga om utbildning som inleds . Det inne- bär i praktiken att bestämmelserna ska tillämpas före , eftersom kommunerna t.ex. bör bedriva uppsökande verksamhet i syfte att direktinskrivning ska kunna ske och direktinskrivna barn ska kunna börja i förskolan . Utredningen föreslår att förskolan ska vara obligatorisk från och med höstterminen det år då barnet fyller . Även här kommer främst kommunerna att behöva vidta åtgärder för att förbereda sin hanter- ing av den utökade skolplikten, t.ex. inskrivning av barn i förskolan. Kommunala och enskilda huvudmän för förskola kan behöva utvidga antalet platser i förskolan och även i övrigt vidta förberedelser för att ta emot fler barn i sin verksamhet, vilken dessutom till viss del över- går till att vara en obligatorisk verksamhet. Förslaget, som innebär en sänkning av skolpliktsåldern, bör lämpligen börja tillämpas vid inled- ningen av ett läsår. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att bestämmelserna i skollagen och skolförordningen om den obligatoriska förskolan ska tillämpas första gången i fråga om utbildning som in- leds . Även här innebär detta att bestämmelserna i praktiken ska tillämpas före . Det handlar exem- pelvis om att kommunerna bör kontakta vård- nadshavare till barn som inte deltar i förskolan men som ska börja i den obligatoriska förskolan i syfte att ge vårdnadshavarna möjlighet att lämna önskemål om förskola, samt informera vårdnadshavare om vid vilken förskola deras barn har blivit placerat. Även de nya bestämmelserna om överklagande i 28 kap. skollagen ska tillämpas första gången i fråga om utbildning som inleds höstter- minen 2023. Bestämmelserna om karriärsteg för förskollärare När det gäller de nya bestämmelserna i skollagen som berör möjlig- heten att inrätta karriärsteg för förste förskollärare kan det i och för sig göras gällande att det inte behövs några särskilda bestämmelser om när bestämmelserna första gången ska tillämpas, med hänsyn till bestämmelsernas karaktär. Bestämmelserna förutsätter dock i någon mån att det statsbidragssystem som ska åtfölja de nya bestämmelserna finns på plats. Därför anser utredningen, när det gäller förslaget om införande av karriärsteg för förskollärare samt anslutande statsbidragsförordning, att det är nödvändigt att bereds tillräcklig tid att dels för- bereda verksamheten, dels utarbeta rutiner för att ta fram bidragsram samt för hur fördelningen av statsbidrag i övrigt ska ske. Vidare be- höver kommunerna, som ska vidarefördela statsbidraget, utrymme att lägga upp rutiner för att utföra detta. Slutligen bör offentliga och enskilda huvudmän ges tid att planera för hur karriärsteget första för- skollärare kan användas i den egna verksamheten. Utredningen bedömer därför att bidragsram för statsbidraget bör bestämmas och medel fördelas första gången inför det bidragsår som inleds . Bestämmelserna i 2 kap. 22 § skollagen som reglerar detta ska därmed också tillämpas första gången i fråga om verksamhet som bedrivs efter . Definitionerna av nyanlänt barn och nyanländ elev samt bestämmelser om vilken personal som ska finnas i förskolan Utredningen föreslår i avsnitt 8.3 att det ska införas en definition av nyanlänt barn, och att befintlig definition av nyanländ i 3 kap. 12 a § skollagen ska ändras till att avse nyanländ elev. Definitionen av ny- anlänt barn ska sedan ligga till grund för t.ex. det uppsökande arbete och den direktinskrivning som utredningen föreslår i kapitel 7 respek- tive kapitel 8. Utredningen bedömer dock att det, med hänsyn till bestämmelsernas karaktär, inte är nödvändigt att reglera när bestäm- melserna ska tillämpas första gången. Vidare har utredningen i avsnitt 10.8.7 föreslagit att bestämmel- sen om personalen i förskolan i 2 kap. 14 § skollagen ska förtydligas så att yrkeskategorin barnskötare särskilt nämns i bestämmelsen.