sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Vidare uppstår frågor om hur dessa skolor skulle finansieras, där internationell finansiering kan bli aktuell, och hur vårdnadshavare ska ha möjlighet att betala eventuella elevavgif- ter. I slutänden kan det ifrågasättas hur väl en sådan lösning verk- ligen möjliggör för alla elever, oberoende av ekonomiska och sociala förutsättningar, att välja en skola eller ett fritidshem med konfes- sionell inriktning. Sammantaget vore lösningen ett markant avsteg från principerna om likvärdig utbildning och en skola för alla. Kapitlet innehåller utredningens förslag angående ikraftträdande för de ändringar vi föreslår i skollagen (2010:800) samt vårt övervägande när det gäller behovet av övergångsbestämmelser. Utredningens förslag: Ändringarna i skollagen ska träda i kraft . Bestämmelserna om etableringsstopp i 2 kap. 5 e § andra stycket skollagen (2010:800) ska tillämpas första gången i fråga om god- kännande av huvudmän för utbildning som ska starta tidigast höst- terminen 2023. Utredningen ska redovisa sitt betänkande . Med beaktande av tid för sedvanlig remissbehandling och be- redning bör en proposition kunna överlämnas till under vintern-våren 2021, varefter riksdagsbehandling kan ske . Förslagen kan då som tidigast träda i kraft . Utredningens förslag innebär emellertid att fristående skolor, för- skolor och fritidshem måste anpassa sig till ett nytt regelverk. Be- fintliga huvudmän behöver t.ex. ta ställning till om de ska anmäla en konfessionell inriktning till aktuell tillsynsmyndighet. Enskilda som avser att ansöka om godkännande som huvudman för skollagsreg- lerad verksamhet behöver anpassa sig till ny reglering i fråga om t.ex. anmälningsskyldighet när det gäller konfessionell inriktning (se av- snitt 13.1) och etableringsstopp (se avsnitt 15.3). Statens skolinspek- tion och kommunerna måste i egenskap av besluts- och tillsyns- myndigheter vidta vissa förberedande åtgärder, som att anpassa sina system och rutiner för att hantera bl.a. prövning mot demokrati- villkor (avsnitt 12.5.2), huvudmannaförsäkran (avsnitt 12.6.1), anmäl- ningsskyldighet och etableringsstopp. Skolinspektionen behöver också tid för att ta fram t.ex. informationsmaterial, och den skolmyndighet som får uppgiften att ta fram ett sådant stödmaterial till kommun- erna som vi berört i avsnitt 12.7.2 behöver för att göra detta. Det är mot denna bakgrund enligt utredningens mening rimligt att berörda huvudmän, enskilda som vill bli godkända som huvudmän och myndigheter ges för att anpassa sig till den nya regler- ingen innan den träder i kraft. Utredningen föreslår därför att de änd- ringar som föreslås i skollagen ska träda i kraft . När ska bestämmelserna om etableringsstopp börja tillämpas? Utredningens förslag till etableringsstopp genomförs dels genom nya bestämmelser i 1 kap. 7 § skollagen, dels genom den nya para- grafen i 2 kap. 5 e § skollagen (se avsnitt 15.3). Dessa paragrafer ska liksom övriga föreslagna lagändringar träda i kraft . Bestämmelserna om etableringsstopp i 1 kap. 7 §, som riktar sig till befintliga verksamheter och i korthet innebär att huvudmän som vill bedriva verksamhet med konfessionell inriktning ska anmäla denna samt ha påbörjat verksamheten före , ska också tilläm- pas fr.o.m. . När det gäller bestämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket, som reglerar etableringsstoppet i förhållande till nya ansökningar om godkännande som huvudman för skollagsreglerad verksamhet, gör utredningen följande överväganden. Tidpunkten för när etableringsstoppet ska träda i kraft i fråga om nya skollagsreglerade verksamheter bör enligt vår mening bestäm- mas utifrån de tidsfrister som gäller för ansökningar om godkännande som huvudman för sådana verksamheter. Bestämmelser om sådana tidsfrister finns i skolförordningen (2011:185) och gymnasieförord- ningen (2010:2039). Enligt 2 kap. 1, 3 och 4 §§ skolförordningen ska en ansökan om godkännande som enskild huvudman för förskole- klass, grundskola, grundsärskola eller fritidshem vid en skolenhet med någon av dessa skolformer ha kommit in till Skolinspektionen kalenderåret innan utbildningen ska starta. Be- slut i ärendet ska om möjligt fattas före kalenderåret innan utbildningen ska starta. När en enskild huvudman har god- känts för en utbildning ska utbildningen starta senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet. Motsvarande bestäm- melser för en ansökan om godkännande som enskild huvudman för en viss utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan åter- finns i 2 kap. 1, 3 och 4 §§ gymnasieförordningen. Utifrån de tidsfrister som anges i ovan nämnda bestämmelser kommer den ansökningsomgång hos Skolinspektionen som avser godkännande av huvudmän som ska starta verksamhet tidigast höst- terminen 2022 redan att ha hanterats och beslutats av Skolinspek- tionen , eftersom dessa ansökningar ska ha skett och ska ha beslutats om av Skolinspek- tionen före . Vi föreslår därför att bestämmelserna om etableringsstopp ska tillämpas första gången vid den ansöknings- omgång som prövas närmast efter ikraftträdandet . Bestämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket skollagen ska alltså tillämpas första gången i fråga om ansökningar som ska komma in till Skol- inspektionen och myndigheten om möjligt ska fatta beslut om . Det innebär att be- stämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket skollagen ska tillämpas första gången när det gäller ansökningar om godkännande som huvudman för verksamhet som ska starta tidigast . Detta ska framgå i en särskild ikraftträdandebestämmelse. När det gäller den godkännandeprövning som kommunerna gör vid godkännande av enskilda som huvudmän för fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grund- särskola finns inte några författningsreglerade tidsfrister för hur så- dana godkännandeprövningar ska ske. Det bör dock enligt utred- ningens mening gälla lika villkor för enskilda som ansöker om att godkännas som huvudmän för fritidshem, oavsett om ansökan görs hos Skolinspektionen eller en kommun. Även för de verksamheter som godkänns av en kommun bör därför gälla att etableringsstoppet träder i kraft i fråga om de verksamheter som ska starta tidigast höst- terminen 2023. Den ovan nämnda ikraftträdandebestämmelsen om- fattar därmed även enskilt bedrivna fritidshem där en kommun ansva- rar för godkännande av enskild som huvudman. 16.2Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte Utredningens bedömning: Det finns inte behov av några över- gångsbestämmelser med anledning av de föreslagna lagändring- arna i skollagen (2010:800). Utredningens förslag till lagändringar ska träda i kraft , se avsnitt 16.1. Utredningen anser att det är lämpligt att lag- ändringarna, med undantag för vad som i avsnitt 16.1 angetts om be- stämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket skollagen, tillämpas från och med nämnda datum. Utredningen grundar denna bedömning på att lagändringarna inte innebär några ändringar i gällande godkän- nanden av enskilda huvudmän och godkännanden behöver därmed inte prövas på nytt. Det finns inte heller skäl att anta att befintliga verksamheter inte kommer att hinna anpassa sig till de nya bestäm- melserna för ikraftträdandet. Att de nya reglerna börjar tillämpas direkt efter ikraftträdandet innebär i och för sig att frågor som rör de nya reglerna, t.ex. vad som utgör konfessionella inslag (avsnitt 11.4.3) och de särskilda reglerna kring konfessionella inslag i förskolan (avsnitt 11.4.4), direkt kan komma att prövas inom ramen för den ordinarie tillsynen. Den anmälningsskyldighet som införs när det gäller konfessionell inriktning (avsnitt 13.1) medför att befint- liga huvudmän omgående efter ikraftträdandet måste anmäla konfes- sionell inriktning till tillsynsmyndigheten, dvs. Skolinspektionen eller lägeskommunen. Med hänsyn till att den tid som utredningen be- räknat mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande ger berörda parter utrymme för att förbereda sig inför de nya reglerna, innebär inte heller de ovan angivna förändringarna att det finns något behov av övergångsbestämmelser med anledning av de föreslagna lagändring- arna. Utredningen föreslår därmed inte några övergångsbestämmelser. 17 Konsekvenser av förslagen Utredningen ska redovisa olika konsekvenser av de förslag som läm- nas. Detta gör vi i huvudsak i detta kapitel, även om en del konse- kvenser redan har behandlats i tidigare kapitel och delvis upprepas nedan. Vi inleder med en beskrivning av vilka krav som ställs på konsekvensredovisningen och kommer därefter in på ekonomiska konsekvenser och konsekvenser för bl.a. huvudmän, det allmänna, vårdnadshavare samt barn och elever. 17.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav I detta avsnitt beskriver vi de krav som ställs på utredningens konse- kvensbeskrivningar. Det handlar dels om krav enligt olika förord- ningar, dels om krav i utredningens direktiv. En utredning ska redogöra för ekonomiska och praktiska konse- kvenser av förslagen (14–15 a §§ kommittéförordningen [1998:1474]). En utredning ska även redovisa vilka konsekvenser utredningens förslag får för kostnader eller intäkter för staten, kommuner, lands- ting, företag och andra enskilda (14 §). Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommu- ner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Om för- slagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala själv- styrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet (15 §). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhåll- ande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). Enligt 6 § samma förordning ska en konsekvensutredning innehålla: 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på, 5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regler- ingen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen, och 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella insatser. Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutred- ningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. I utredningens direktiv anges att vi, utöver vad som följer av 14– 15 a §§ kommittéförordningen, ska redovisa konsekvenserna av våra förslag med utgångspunkt från internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, bl.a. FN:s konvention om barnets rättig- heter, FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, ramkonvention om skydd för nationella minoriteter, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning samt konsekvenserna utifrån principen om icke-diskrimi- nering. I detta ingår att redovisa konsekvenserna för barn och ung- domar. I direktiven påminns vidare om att en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen, vilket innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstift- ningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska vi därför, utöver förslagets konsekvenser, också särskilt redovisa de särskilda avvägningar som lett fram till för- slaget. 17.2Våra förslag och ställningstaganden Detta avsnitt innehåller en beskrivning av de problem som utred- ningen har identifierat och vad vi vill uppnå med våra förslag. Vi redogör också för vilka alternativa lösningar som finns för det vi vill uppnå och vilka effekterna kan bli om någon reglering inte kommer till stånd. Utredningen har arbetat med lösningar rörande framför allt tre fokus- områden (se nedan). Vidare har utredningen fått ett tilläggsuppdrag som innebär att vi ska föreslå ett etableringsstopp för fristående grund- och gymnasieskolor med konfessionell inriktning och redovisa kon- sekvenserna av ett sådant, vilket får anses utgöra utredningens fjärde fokusområde. Det första fokusområdet handlar om begrepp och definitioner. kan gränsdragningen mellan begreppen utbildning och under- visning vara svår att göra, framförallt när det gäller förskolan. Det är inte heller definierat i skollagen vad som avses med konfessionella inslag. Detta leder till svårigheter när det gäller gränsdragningen mellan vad som ska anses vara konfessionella inslag, som endast får förekomma i utbildningen, och inslag av liknande karaktär som även är tillåtna inom undervisningen. Det finns inte heller definitioner i skollagen av vad som utgör icke-konfessionell inriktning respektive konfessionell inriktning. Avsaknaden av definitioner gör att det inte är helt klart vilka verksamheter som är sådana med konfessionell inriktning och vilka som inte är det. Det andra fokusområdet handlar om de krav som finns vid pröv- ning för godkännande av en enskild som huvudman för fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning. Det finns i lagstiftningen inga uttryckliga krav som specifikt tar sikte på om en presumtiv huvudman har förutsättningar för att bedriva en verksamhet i enlighet med den värdegrund som gäller inom skol- väsendet. Det kan därför råda osäkerhet hos godkännandemyndig- heterna om i hur stor grad de ska beakta sådana frågor, vilket i sin tur kan leda till att huvudmän som inte uppfyller förutsättningarna när det gäller demokrati- och värdegrundsuppdraget ändå ges god- kännande. Det tredje fokusområdet handlar om att det inte finns någon lagreglering när det gäller möjligheten för offentliga huvudmän att anordna firande av skolavslutningar och uppmärksamma andra tradi- högtider i gudstjänstlokaler. Detta innebär en återkomman- de osäkerhet för huvudmännen som bör undanröjas. När det gäller det fjärde fokusområdet om etableringsstopp har arbetet sett annorlunda ut eftersom vårt uppdrag i den delen speci- ficerats till att lämna lagförslag med ett visst innehåll och redogöra för konsekvenserna av ett sådant. Det övergripande syftet med utredningen har varit att hitta lös- ningar för ovanstående fokusområden. 17.2.2Våra förslag i korthet Utredningens förslag kan delas in i fyra teman: 1) begrepp och defi- nitioner, 2) ägar- och ledningsprövning samt tillsyn, 3) skolavslut- ningar och andra traditionella högtider, 4) etableringsstopp för fri- stående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Nedan följer en sammanfattning av förslagen. Även om gränsdragningen mellan undervisning och utbildning är otydlig så bedömer utredningen att begreppen i sig är väletablerade i skolväsendet och bör behållas i skolförfattningarna. Definitionerna av begreppen bör dock justeras så att gränsdragningen mellan dem blir tydligare. Utredningen bedömer vidare att det i skollagen bör införas defi- nitioner av begreppen konfessionella inslag, konfessionell inriktning och icke-konfessionell inriktning. Syftet med definitionerna är att undvika tolkningssvårigheter. Konfessionella inslag bör enligt utred- ningen definieras på ett sätt så att det innebär ett aktivt utövande av religion, och det bör därför definieras som inslag i utbildningen som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Handlingar som enbart är inspirerade eller motiverade av en tro omfattas därmed inte av definitionen. För att förtydliga vad som ska avses med skolor med konfes- sionell inriktning föreslår utredningen att konfessionell inriktning ska definieras som verksamhet där det får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Icke-konfes- sionell verksamhet ska motsatsvis definieras som en verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och ge- nomförs av huvudmannen. Ägar- och ledningsprövning samt tillsyn Utredningen föreslår att det ska införas ett krav på att huvudmän måste försäkra sig om att barn och elever är införstådda med att det är frivilligt att delta i utbildningsmoment som innehåller konfessio- nella inslag. Vi lämnar även förslag om att det ska uppställas ytterligare krav vid ägar- och ledningsprövning av enskilda som vill bli huvudmän för verksamheter enligt skollagen. Utredningen bedömer att det behö- ver göras en prövning av den enskildes förmåga att bedriva en utbild- ning som överensstämmer med vissa centrala demokratiska prin- ciper. Prövningen bör vara en fördjupning av den prövning som ska ske enligt nuvarande bestämmelser mot de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen (2010:800). Utredningen före- slår därför att det ska införas ett s.k. demokrativillkor för skolväsen- det som utformas så att det skyddar grundläggande principer i ett demokratiskt samhälle. Utredningen föreslår således att en enskild inte ska få godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksam- het om det finns särskild anledning att anta att den enskilde eller en företrädare för verksamheten inom ramen för denna kan komma att: 1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla män- niskors lika värde, 3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever, 4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa, 5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller 6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5. Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet ska återkallas om den enskilde inte längre uppfyller något demokrati- villkor. Utredningen föreslår att det ska införas en huvudmannaförsäkran för fysiska personer som önskar bli godkända som huvudmän för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen. I huvudmannaförsäk- ran ska huvudmannen försäkra att verksamheten kommer att bedrivas i överensstämmelse med centrala demokratiska principer. För juri- diska personer ska försäkran lämnas av samtliga fysiska personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen. Utredningen föreslår att huvudmän för fristående skolor, förskolor eller fritidshem måste anmäla om de ska ha konfessionell inriktning på verksamheten till tillsynsmyndigheten. Vidare ska en enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för fristående skola, förskola eller fritidshem vara skyldig att i ansökan ange om verksam- heten ska ha konfessionell inriktning. Det är endast att verksamheten ska ha en konfessionell inriktning som måste uppges, inte vilken kon- fession det handlar om. En huvudman för en verksamhet med konfessionell inriktning ska även anmäla till tillsynsmyndigheten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning. Skolavslutningar och andra traditionella högtider Utredningens förslag innebär att konfessionella inslag definieras som bekännande eller förkunnande inslag i utbildningen. Det inne- bär t.ex. att besök i en kyrka eller annan gudstjänstlokal ibland, men inte alltid, innebär ett konfessionellt inslag i skollagens mening. redningen föreslår att alla skolor, förskolor och fritidshem ska kunna ha avslutningar och andra traditionella högtider i lokaler som använts för gudstjänst. Det ska vara frivilligt att delta i aktiviteterna. Kon- fessionella inslag ska dock inte få förekomma när skolor, förskolor eller fritidshem med offentlig huvudman firar avslutningar i guds- tjänstlokaler eller andra lokaler. Detsamma ska gälla för verksam- heter med enskild huvudman som inte anmält en konfessionell in- riktning. Vi bedömer också att barn och elever som inte önskar delta vid sådana tillfällen så långt som är möjligt ska erbjudas ett likvärdigt alternativ. Etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning Utredningen föreslår att ett etableringsstopp ska införas för fri- stående grund- och gymnasieskolor, förskoleklass och fritidshem med konfessionell inriktning. Godkännande enligt 2 kap. 5 § skol- lagen ska inte få lämnas till enskilda som avser att bedriva förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesär- skola med en konfessionell inriktning; detsamma ska gälla om det annars finns anledning att anta att verksamheten kommer att ha en sådan inriktning. En enskild som har godkänts som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska få bedriva sin verksamhet med konfes- sionell inriktning även efter det att bestämmelserna om etablerings- stopp har trätt i kraft. Detta får dock endast ske under förutsättning att huvudmannen före 1.har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en kon- fessionell inriktning, och 2.faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning. 17.2.3Alternativa lösningar eller ingen reglering Nedan följer en genomgång av utredningens överväganden av alter- lösningar. När det gäller etableringsstoppet för fristående sko- lor med konfessionell inriktning framgår alternativa lösningar i av- snitt 15.5. När det gäller begreppen undervisning och utbildning så har ett alternativ varit att byta ut ett eller båda begreppen för att underlätta gränsdragningen mellan de båda. Utredningen bedömer dock att begreppen utbildning och undervisning är så väl etablerade inom och utom skolväsendet att de bör behållas. Det skulle behövas ett om- fattande arbete för att implementera nya begrepp. Det finns också en risk för att utbildning och undervisning ändå skulle leva kvar och användas som begrepp inom verksamheterna och att det därför skulle leda till ännu mer otydlighet att införa nya begrepp. Ett annat alternativ är att inte införa någon ny reglering utan att låta nuvarande definitioner av begreppen vara kvar. En risk med att inte införa någon ny reglering är dock att gränsdragningen fortsätter att vara otydlig för verksamheterna och att det t.ex. leder till svårig- heter för att vid sin tillsyn avgöra vad som utgör undervisning eller utbildning, framför allt i förskolan. När det gäller begreppet konfessionella inslag så är ett alternativ att införa en bredare definition av begreppet, där alla inslag med anknytning till en viss religion omfattas. Det skulle kunna få som konsekvens att det t.ex. alltid skulle vara ett konfessionellt inslag att sjunga en psalm i samband med ett adventsfirande.