sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet finns vissa mekanismer som innebär att kommuner som frivilligt vill gå samman kan förlora relativt stora bidrag från systemet. anser att det är naturligt att bidrag och avgifter från det kommunal- ekonomiska utjämningssystemet förändras vid indelningsföränd- ringar. Om den nya kommunen får en ny indelning som innebär bättre strukturella förutsättningar att bedriva verksamhet är det också rimligt att bidrag och avgifter anpassas efter den nya indelningen. finns vissa komponenter inom utjämningssystemet som uppenbart kan utgöra ett stort hinder för vissa kommuner att frivilligt gå samman. Ett sådant exempel är det strukturbidrag som infördes . Strukturbidraget omfattar bl.a. stöd av regionalpoli- tisk karaktär och stöd vid svagt befolkningsunderlag. Strukturbidra- get utgår utan angiven tidsbegränsning till de kommuner och regio- ner som tidigare fick tillägg i vissa av de delmodeller som inte längre ingår i kostnadsutjämningen eller som fick stora intäktsminskningar genom införandet av det nya utjämningssystemet som trädde i kraft . Kostnaden för strukturbidraget finansieras av staten genom regleringsbidraget respektive regleringsavgiften. Det var 61 kommuner som fick strukturbidrag 2018 motsvarande . För de kommuner som får stora strukturbidrag, företrädes- vis mindre kommuner i inland, kan effekterna bli extra kännbara vid en frivillig sammanläggning. För att exemplifiera skulle en sammanläggning av , , , och kommuner innebära att den nya kommunen skulle förlora 40 mil- joner kronor i uteblivna strukturbidrag. För att kompensera bortfallet av strukturbidrag skulle den nya kommunen behöva höja kommunalskatten med . Det finns en bestämmelse i 17 a § lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning som syftar till att kompensera kommuner för de negativa effekter som kan uppstå bl.a. gällande strukturbidraget vid sammanläggning av kommuner. En kommun som bildas genom sammanläggning och som skulle få lägre intäkter jämfört med vad de kommuner som ingår i sammanläggningen skulle ha fått sammantaget om den inte hade genomförts, ska enligt bestäm- melsen kompenseras om intäktsminskningen beror på ett lägre struk- turbidrag. Kompensationen ska ske genom att den nya kommunens strukturbidrag fr.o.m. det år när indelningsändringen trädde i kraft beräknas utifrån de i sammanläggningen ingående kom- munernas strukturbidrag. Skälen till att just valdes som tids- gräns förefaller ha varit dels att det bedömdes ta innan kost- nadsbesparande effekter av en sammanläggning får genomslag, dels att motsvarar en mandatperiod.22 anser att tidsperioden inte är tillräcklig och att effekter på strukturbidragen fortfarande kan ut- göra ett hinder för frivilliga sammanläggningar av kommuner. Det gäller i synnerlighet för de 30-tal kommuner som är mottagare av stora strukturbidrag. För att undanröja hinder mot frivilliga sammanläggningar bör översynen av det kommunalekonomiska systemet även omfatta en kartläggning på faktorer inom systemet som kan utgöra större hin- der för sammanläggningar, samt förslag på hur dessa hinder kan undanröjas. Ett exempel på ett sådant hinder är strukturbidragen. anser därför att det finns särskilda skäl att se över strukturbidragen och förändra dessa, och eventuellt andra fak- torer inom utjämningssystemet, så att de inte utgör hinder för fri- villiga sammanläggningar. Utjämningen av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade infördes ett nationellt kostnadsutjämningssystem för kom- munernas kostnader för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och assistansersättning avseende de första och assistansanvändare. Utjämningssystemet regleras i lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade samt i för- ordningen (2008:776) om utjämning av kostnader för stöd och ser- 2013/14:1 utgiftsområde 25 s. 52 f. och SOU 2011:39 s. 239 ff. vice till vissa funktionshindrade. Skälet för ett utjämningssystem var att det avsåg en obligatorisk verksamhet för kommuner och det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommuner. Det ansågs behö- vas en utjämning för att ge olika kommuner likvärdiga förutsätt- ningar att bedriva verksamhet enligt LSS. gjordes vissa för- ändringar av kostnadsutjämningssystemet.23 Kommunernas nettokostnader för LSS-verksamheten har ökat . Mot den bak- grunden, och utjämningssystemets konstruktion som i hög grad är följsamt mot kostnadsutvecklingen, kan nu finnas skäl att initiera en översyn av utjämningssystemet. Regeringen bör därför överväga om även utjämningen av kostnader för stöd och service till vissa funk- tionshindrade ska ses över. Särskilda statsbidrag för sänkt kommunalskatt Om det visar sig vara svårt att säkerställa att kommunerna har lik- värdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla sina invånare service, trots en reformering av utjämningssystemet, finns enligt skäl att undersöka andra sätt att underlätta situationen för ekonomiskt utsatta kommuner, i första hand av- lägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner. Ett sådant alter- nativ är inrättande av ett särskilt statsbidrag för kommuner med höga skattesatser med syfte att åstadkomma skattesänkningar i dessa kommuner. Det handlar alltså om ett slags skatteutbyte där kom- munen begränsar sitt skatteuttag i utbyte mot statsbidrag. För att undvika att modellen ger en kostnadsdrivande effekt för kommu- nerna skulle staten kunna ställa upp vissa villkor som syftar till att stödja effektiviseringsåtgärder för den kommunala verksam- heten. Vid ett vidareutvecklande av ett sådant förslag skulle dock dess påverkan på den kommunala självstyrelsen behöva utredas. Som framgår ovan anser att det finns behov av att göra en bred översyn av det kommunalekonomiska utjämnings- systemet, inklusive strukturbidraget. Om inte en översyn görs finns 2007/08:88. en risk att det kommunala utjämningssystemet inte ger kommu- nerna tillräckligt likvärdiga ekonomiska förutsättningar. En alterna- tiv lösning skulle vara att hantera delarna av utjämningssystemet separat i olika utredningar. Det skulle dock göra att helhetsbilden av systemet riskerar att gå förlorad. Det försvårar därtill möjligheterna att analysera om det samlade utfallet av utjämningssystemet ger kom- munerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar i enlighet med syftet för utjämningssystemet. uppskattar att den föreslagna utredningen behöver ha en budget på . Kostnadsberäk- ningen utgår från att utredningen har en huvudsekreterare och fyra heltidsanställda sekreterare , vilket uppskattas till en unge- färlig kostnad på . Detta avses rym- mas inom ordinarie ekonomisk ram för kommittéväsendet genom att utredningen prioriteras vid tillsättandet av nya utredningar. Löpande förvaltning och uppföljning av det kommunalekonomiska utjämningssystemet Utredningens förslag: Regeringen tillser att det sker en löpande förvaltning och uppföljning av det kommunalekonomiska utjäm- ningssystemet. Regeringen ger i uppdrag att förvalta och utveckla applikationen Struktur som utvecklats för att beräkna merkost- nader för gles bebyggelsestruktur. uppdateras det kommunalekonomiska utjämningssystemet genom återkommande statliga utredningar . En svaghet med detta arbetssätt är att utredningarna tenderar att inte ges nog med tid för att kunna nå tillräckligt djupt i de analyser som ska ligga till grund för förslag om ändringar av utjämningssystemet. Det kan därför vara svårt för utredningarna att föreslå större och mer genomgripande förändringar av utjämningssystemet. En annan svag- het med hur justeringar av utjämningssystemet görs är att det inte i tillräcklig grad ger förutsättningar för en mer kontinuerlig anpassning av systemet efter olika typer av samhällsförändringar som påverkar kommunernas kostnader. Statskontoret hade under uppdraget att följa upp syste- met för kommunalekonomisk utjämning. Men uppdraget upphörde , och finns det ingen ansvarig förvaltningsmyndighet för den löpande förvaltningen av utjämningssystemet. I remissvaren till betänkandet24 från framhöll flera remissinstanser att systemet för kostnadsutjämning bör förändras och uppdateras löpande, för att det successivt ska kunna anpassas till förändrade förutsättningar.25 Enligt regeringen har det visat sig vara svårt att göra löpande förändringar i enstaka delmodeller eftersom även mindre föränd- ringar i dessa kan ge stora effekter på utfallet för enskilda kommuner och regioner. Användningen av införandebidrag kan enligt reger- ingen bidra till att öka systemets komplexitet. Regeringen föresprå- kar i stället en samlad översyn av hela kostnadsutjämningen med mellanrum.26 Utredningen anser att ändringar i delmodeller i utjämningssyste- met även fortsättningsvis bör utredas av särskilt tillsatta statliga ut- redningar. ser utredningen ett behov av en samlad löpande förvaltning och uppföljning av det kommunala utjämningssystemet vid sidan av utredningarna. I uppföljningen bör ingå att analysera om utfallet av utjämningssystemet ger kommunerna tillräckligt likvärdiga ekonomiska förutsättningar att leverera service till sina medborgare. I en sådan analys bör ingå att undersöka om olika typer av samhällsförändringar ger anledning till justeringar i utjämnings- systemet. Analysarbetet kan sedan ligga till grund för beslut att till- sätta särskilda statliga utredningar i frågor om utjämningssystemet. Förändringar av utjämningssystemet bör som ovan anförts även fortsättningsvis utredas inom kommittéväsendet. Men en löpande förvaltning och uppföljningsarbete ger tillsatta utredningar betydligt bättre förutsättningar att genomföra sina uppdrag, eftersom start- sträckan för att ta fram underlag i form av analyser och beräkningar blir väsentligt kortare. föreslår därför att reger- ingen bör tillse att det sker en löpande förvaltning och uppföljning av det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Med beaktande av frågornas i grunden principiella natur och kostnadsutjämningens stora påverkan på kommunernas ekonomi, kan den lämpligaste lös- 2019/20:11 s. 48. ningen vara att uppgiften sköts inom och inte läggs på en förvaltningsmyndighet. kan dock i sitt arbete behöva samråda med berörda myndigheter som () och , samt andra aktörer, t.ex. SKR. För att beräkna merkostnader för gles bebyggelsestruktur har myndigheten utvecklat beräkningsapplikationen Struk- tur.27 Den används i vissa delmodeller inom kostnadsutjämningen för att beräkna merkostnader som uppstår på grund av gles bebyg- gelsestruktur. Sådana beräkningar görs inom verksamheterna grundskola, gymnasieskola, hemtjänst för äldre samt hälso- och sjuk- vård. Den beräkningsmetod som används inom Struktur har varit före- mål för diskussion, och Statskontoret föreslog 2013 i stället ett förenklat sätt att beräkna merkostnader för gles bebyggelsestruktur utifrån invånardistans och tätortsgrad.28 Regeringen har dock inte gått vidare med Statskontorets förslag, och därför bygger tillägg och av- drag fortsatt på beräkningarna i Struktur. gjorde en bedömning av beräkningarna av merkostnader för gles bebyggelsestruktur, och föreslår att Struktur bör användas och vidareutvecklas för att även fortsättningsvis tillhandahålla beräkningar av merkostnader i gles- bygd för kostnadsutjämningssystemet.29 Även före- slår att applikationen Struktur utvecklas och används inom kostnads- utjämningssystemet.30 Applikationen Struktur överfördes 2017 till . Men har vare sig en fast finansiering eller ett förvalt- ningsuppdrag för Struktur. Det har inneburit att Struktur huvud- sakligen ligger vilande. I samband med tillsatta utredningar inom kost- nadsutjämningen har applikationen behövt upp- daterats med nya data och startats om för att kunna genomföra beräkningar, vilket inneburit en onödigt lång startsträcka. Kommun- utredningen anser att det är av vikt att en aktör ges ett ansvar för att förvalta och utveckla Struktur med tanke på dess användning i ut- jämningssystemet. måste ses som den lämpligaste myn- 27Modellen togs ursprungligen fram av dåvarande . 28Statskontoret (2013), Gles bebyggelsestruktur i kostnadsutjämningen – alternativ till Tillväxt- analys fördelningsmetod, 2013:11. 29SOU 2018:74 s. 148 f. 30Riksrevisionen (2019), Det kommunala utjämningssystemet. Behov av mer utjämning och bättre förvaltning, RiR 2019:29, s. 63. digheten för ett sådant uppdrag. Utredningen föreslår därför att Till- växtverket ges i uppdrag att förvalta och utveckla beräkningsappli- kationen Struktur. Som framgår ovan anser att det finns behov av en löpande förvaltning och uppföljning av det kommunalekono- miska utjämningssystemet. Det skapar bättre förutsättningar för att kunna upprätthålla ett utjämningssystem som ger kommunerna till- räckligt likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Löpande förvaltning och en uppföljning ger tillsatta utredningar betydligt bättre förut- sättningar att genomföra sina uppdrag, eftersom startsträckan för att ta fram underlag i form av analyser och beräkningar blir väsentligt kortare än om det inte sker löpande förvaltning och uppföljning. Det löpande arbetet kan också läggas till grund för beslut att tillsätta sär- skilda statliga utredningar i frågor om utjämningssystemet. Den löpande förvaltningen och uppföljningen kan därigenom fungera som ett komplement till de statliga utredningarna. innebär en löpande förvaltning och upp- följning ökade kostnader. Det finns enligt uppgift två anställda inom som arbetar med frågor som rör det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Utifrån behovet av arbetsinsatser inom utjämningssystemet kan den faktiskt arbetade tiden variera mellan olika år. uppskattar dock att det skulle behövas ytterligare två heltidsanställda för att sköta de nu föreslagna uppgifterna. Det innebär att bedömer att det behövs fyra årsarbetskrafter för att sköta uppdraget. Den tillkommande kostnaden med anledning av förslaget bedöms kunna uppskattas till . Förslaget omfattar även ett förvaltningsuppdrag till Tillväxtver- ket avseende applikationen Struktur. uppskat- tar kostnad för uppdraget till för och därefter . De större kost- naderna beror på att det krävs insatser för att utveckla och anpassa applikationen struktur till den GIS-plattform (Pipos) som den står på. Pipos-plattformen används vid geografiska tillgänglighetsberäkningar och har löpande utvecklats av Tillväxt- Däremot har ingen utveckling skett av applikationen Struk- tur, vilket gör att det uppstått ett glapp mellan den tekniska utveck- lingen av applikationen Struktur och plattformen. Det finns därför ett behov av att utveckla och anpassa applikationen Struktur till Pipos. Uppdraget bedöms inte kunna ske inom ramen för myndigheternas befintliga anslag och särskild ersättning behöver därför utgå. Till- växtverkets anslag bör öka med belopp motsvarande den ovan upp- skattade kostnadsökningen. kan i sitt arbete med löpande förvaltning och uppföljning behöva samråda med berörda myndigheter som SCB och . bedömer att det handlar om arbetsinsatser från myndigheterna som bör rymmas inom deras ordinarie anslag. Regeringen kan även behöva samråda med andra aktörer inom området, t.ex. SKR. Utredningens bedömning: Regeringen bör ta initiativ till gene- rella åtgärder på nationell nivå som bidrar till rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Åtgärderna bör syfta till att höja sysselsättningsgraden och arbetskraftsdel- tagandet i befolkningen, särskilt bland utrikes födda. Kommunerna står inför mycket stora utmaningar när det gäller att rekrytera den kompetens som behövs inom den kommunala verk- samheten. Tillgång till kompetens är en förutsättning för att kom- munerna ska ha tillräcklig kapacitet att utföra sitt uppdrag. som många anställda går i pension ökar behovet av insatser som en konsekvens av att andelen barn och äldre i befolkningen ökar. SKR har beräknat att nettosysselsättningen inom välfärdssektorn behöver öka med drygt 200 000 medarbetare . Dessutom behöver ytterligare 300 000 medarbetare rekryteras för att ersätta dem som går i pension . Sammantaget behöver alltså cirka en 500 000 medarbetare rekry- teras till kommuner och regioner . Men som kommunernas rekryteringsbehov ökar, ökar även den privata sektorns behov av arbetskraft. Rekryteringsbehoven finns i alla kom- muner, men situationen är särskilt utmanande i de små och avlägset belägna kommunerna med minskande befolkning. Arbetsgivarna i kommunerna kan själva göra vissa insatser för att underlätta rekrytering. Exempelvis kan kommunernas anställningar göras mer attraktiva genom förbättringar av arbetsmiljön och andra åtgärder som krävs för att personer ska söka sig till och vilja stanna kvar inom kommunernas verksamheter. En stor utmaning för arbets- givarna inom kommunsektorn handlar om att göra lönenivån kon- kurrenskraftig i förhållande till den privata sektorn. En annan åtgärd för att klara arbetskrafts- och kompetensförsörjningen inom kom- munernas verksamheter är en ökad användning av digitaliseringens möjligheter. Det är dock, som visats i kapitel 18 svårt att skatta potentialen i digitala lösningar. Det är också viktigt att under- stryka att en relativt stor andel av de arbetsuppgifter som utförs av t.ex. lärare och omsorgspersonal kräver förmågor som är svåra att automatisera. Kompetensfrågan berör arbetsmarknaden och utbildningssyste- met i stort och måste därför huvudsakligen behandlas i ett bredare sammanhang. Utredningen bedömer att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som underlättar rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Det handlar exempelvis om att höja sysselsättningsgraden i befolkningen och om att förlänga den tid som varje medarbetare arbetar (det s.k. arbetskrafts- deltagandet). Det handlar också om att genom utbildningssatsningar öka arbetskraftsutbud och anställningsbarhet, så att matchningen på arbetsmarknaden förbättras. Som har framhållits (se kapitel 8) skulle en ökad förvärvs- grad hos utrikes födda kunna ha en positiv inverkan på den regionala obalans i arbetskrafts- och kompetensförsörjningen som Långtids- utredningens framskrivningar i vissa utsatta FA-regioner ger uttryck för.31 Det innebär att insatser som på olika sätt kan stimulera till en ökad förvärvsgrad i denna grupp kommer att bli viktiga för att lösa de regionala obalanserna i kompetensförsörjningen . I ett regionalt perspektiv kan invandringen bli en nyckelfaktor för att lindra arbetskraftens regionala obalanser vilka förefaller att förstär- kas framöver. Förbättrad integration och höjt arbetskraftsdeltagande 31SOU 2015:101, bilaga 7. bland nyanlända leder dessutom till positiva effekter i form av exem- pelvis minskade försörjningsstöd och nya skattebetalare. Andra åtgärder som kan övervägas är en förlängning av arbets- livet, där särskilt äldre ges ökade incitament att jobba längre under flexibla former, att löner och status förbättras för bristyrken inom kommunernas verksamheter och att pendlingsmöjligheterna ökar. Det är i stor utsträckning statens ansvar att vidta den typ av generella åtgärder som nämns ovan och kommunerna själva har begrän- sad möjlighet att påverka dessa faktorer. Utredningens förslag: Regeringen tar initiativ till att utreda möj- ligheten att minska studieskulder som administreras av () och som avser studier som ingår i en utfärdad akademisk examen, för personer som är bosatta och yrkesverksamma i kommuner med särskilt stora utmaningar gällande kompetensförsörjning. Det finns ett växande kompetensförsörjningsproblem inom såväl den offentliga som den privata sektorn. Kommunerna behöver kunna rekrytera högskoleutbildad personal för att klara sin kompetens- försörjning. Det finns bl.a. behov av behöriga lärare, sjuksköterskor och handläggare som kan tillämpa regelverken inom olika verksam- hetsområden. Vidare behöver kommunerna rekrytera medarbetare till ledningsfunktioner, ekonomisk förvaltning samt it-stöd till den nödvändiga digitaliseringen av verksamheten (se kapitel 8). Förutsättningarna för att klara kompetensförsörjningen varierar i olika delar av , där utmaningen att klara kompetensförsörj- ningen är särskilt stor i vissa kommuntyper. lämnade i sitt slutbetänkande ett förslag att regeringen bör utreda om det ska bli möjligt att minska studieskulderna för dem som bor och är yrkesaktiva i 23 kommuner med extra stora utmaningar.32 Detta förslag har inte genomförts men regeringen har bl.a. gett i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder som kan 32SOU 2017:1 s. 132 f. underlätta kompetensförsörjningen på landsbygden. Syftet med upp- draget är att identifiera åtgärder som kan underlätta för företag och offentliga arbetsgivare att rekrytera rätt kompetens.33 I är studiestödets uppgift att täcka de studerandes levnads- omkostnader . Studiestödet ska verka rekryterande till studier och bidra till ett högt deltagande i utbildning. Nedskriv- ning av studielån har aldrig använts i för att uppmuntra per- soner med en viss utbildning att bosätta sig på en viss plats. I finns däremot en möjlighet till nedskrivningar av studielånen för akademiskt utbildade som är bosatta i vissa delar av landet (se kapitel 8).34 Möjligheten har bidragit till att unga som avslutat sina utbildningar i större utsträckning bor kvar och arbetar på mindre orter i landsbygderna. Det bidrar också till att fler som inte har bostads- bakgrund i de delar av som berörs av systemet, väljer att flytta dit. anser att regeringen bör ta initiativ till att utreda om det ska bli möjligt att minska studieskulderna för de som bor och är yrkesverksamma i kommuner med särskilt stora utma- ningar när det gäller kompetensförsörjning. Avgränsningen av vilka kommuner som bör omfattas av möjligheterna till nedskrivning av studielån bör övervägas vidare i det utredningsarbete som Kommun- utredningen föreslår att regeringen ska ta initiativ till. En väsentlig utgångspunkt bör vara att avgränsningen görs så att kommuner med sämre förutsättningar för arbetspendling omfattas av möjligheten till nedskrivning av studielån. gör för sin del bedöm- ningen att en möjlig geografisk avgränsning för vilka kommuner som ska omfattas kan utgå från de kommuner som ingår i kommunkate- gorierna avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner (se kapitel 6). Med den utgångspunkten skulle 60 kommuner omfattas av förslaget. Även om har kommunernas verksamhet i fokus finns det skäl att låta även yrkesverksamma inom övrig offent- lig sektor och den privata sektorn omfattas av förslaget. Det skulle bidra till att öka dessa 60 kommuners attraktivitet och därigenom indirekt bidra till stärkt kapacitet för kommunerna. En möjlighet till nedskrivning av studieskulder som även omfattar den privata sektorn kan dessutom bidra att underlätta rekryteringen av en eventuell med- följande partner. 33N2019/02735/RTL. 34Se Lov om utdanningsstøtte, LOV-2005-06-03-37. Förslaget avser studieskulder som administreras av CSN. Den genomsnittliga studieskulden till CSN är cirka 139 000 kro- nor.35 Utredningen anser, i likhet med , att nedskrivning lämpligen skulle kunna ske , men högst och per person och år. anser vidare att de studielån som kan komma ifråga för nedskrivning ska avse högskolestudier. Studierna bör där- till ingå i en utfärdad akademisk examen. bedömer vidare att förslaget ska utgå från bosättning. Det innebär att personer som kan komma ifråga ska vara både bosatta och anställda i någon av de utpekade kommunerna. Det bör också vara rimligt att ange en minsta tjänstgöringsgrad, exem- pelvis . bedömer att ett för- slag som utgår från bosättning och anställning kan bidra till att dels underlätta rekrytering av akademiker till dessa områden, dels öka möjligheterna att behålla arbetskraft med en akademisk examen. För- slaget kan också bidra till att öka incitamenten till högre utbildning vilket kan vara särskilt värdefullt för landsbygdskommuner där ut- bildningsnivån generellt är lägre än i andra kommunkategorier. Förslaget om nedskrivning av studielån kan med en grov uppskatt- ning innebära kostnader för staten om .