sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — I den här undersökningen (och generellt för enkäter) gäller det framför allt unga som har svarat i lägre grad än andra. Skattningarna på populationsnivå är tillräckligt säkra i enkäten. Det betyder att konfidensintervallen när det gäller resultaten för alla assistenter inte är så stora. Få svar i vissa redovisningsgrupper leder till att skillnader mellan hur olika grupper assistenter har svarat inte alltid är statistiskt säkerställda. Till exempel kan vi sällan redovisa resultat för den lilla grupp assistenter som är anställda av en assi- stansanvändare. När vi redovisar skillnader mellan olika grupper tar vi endast upp säkerställda skillnader. För en teknisk beskrivning av enkäten se bilaga 4. 1.2.4Fokusgrupper för att få en djupare bild För att få en djupare bild av hur personliga assistenter kan uppleva sina arbetsförhållanden arrangerade vi tre fokusgrupper med totalt 13 deltagare. Av praktiska skäl lät vi och två större pri- vata assistansanordnare ta hand om inbjudningarna till fokusgrup- perna. De bjöd in deltagare till varsin fokusgrupp. Ambitionen var att få en god spridning bland deltagarna med avseende på kön, ålder, sektor och tid i assistentyrket vilket det också blev. Assistenterna fick diskutera några vida frågor: vad som är bra/mindre bra med yrket, stödet från arbetsgivaren, behov av kunskap och kompetens samt vad som är viktigt för bra villkor och en god arbetsmiljö. De personliga assistenternas diskus- sioner bekräftar ofta slutsatserna i tidigare studier och har gett oss en fördjupad förståelse av utmaningar som personliga assistenter kan ställas inför. I betänkandet använder vi citat från fokusgrupperna för att åskåd- liggöra hur personliga assistenter kan uppleva sin arbetssituation. Innehållet i citaten kan ibland ge en bild som inte stämmer överens med hur villkoren enligt lagar och kollektivavtal ser ut men det är assistenternas upplevelser vi vill återge. Vissa citat har vi redigerat språkligt för att öka läsförståelsen. 1.2.5Viktigt att få assistansanvändarnas perspektiv Vi har även träffat assistansanvändare för att få deras perspektiv på utredningens frågor. Med hjälp av ett större assistanskooperativ anordnade vi en fokusgrupp där sex assistansanvändare fick disku- tera frågor kring rekryteringen av assistenter, rollen som arbets- ledare, om/när assistenter behöver särskild kompetens, hur intro- duktion och fortbildning fungerar samt vad som viktigt för att assi- stenter ska ha goda arbetsförhållanden. Vidare har vi träffat några assistansanvändare som är arbetsgivare för sina assistenter. Vi diskuterade varför man väljer att vara egen arbetsgivare och vad det betyder för villkoren för assistenterna. Vi har även träffat några assistansanvändare tillsammans med deras assistenter. 1.2.6Många intervjuer och möten med assistansanordnare Assistansanordnarna som arbetsgivare är centrala för de personliga assistenternas arbetsförhållanden. Vi har diskuterat utredningens frågeställningar i intervjuer med stora, medelstora och små anordnare i alla sektorer (kommuner, privata och kooperativ). Vi har under vin- tern och besökt åtta assistansanordnare i , och . Vidare har vi träffat sex anordnare från olika delar av landet i en gruppintervju hos en av de större arbetsgivar- organisationerna, KFO. För att få en mer rikstäckande bild har vi gjort telefonintervjuer med tjugo anordnare, varav nio kommuner, sju privata anordnare och fyra kooperativ. Vi ringde upp efter en lista med anordnare som var spridda sett till sektor, geografi och storlek. Hur urvalet slutligen blev avgjordes av vilka som svarade och sedan ville bli intervjuade. Vi har även träffat assistansanordnare på ett tiotal konferenser och seminarier runt om i landet. Vi träffade fem forskare i ett rundabordssamtal för att diskutera utredningens frågeställningar. De forskare vi bjöd in till samtalet hade alla gjort studier som bidragit till förståelsen för yrket personlig assistent. har studerat samspelet mellan assistansanvändare och assistent och vad det betyder för assistansanvändarens möjlig- heter till självbestämmande. arbetar i ett pågående forskningsprojekt som ska undersöka hur personer i olika omsorgs- yrken, däribland personliga assistenter, upplever sin arbetssituation. har skrivit flera artiklar som handlar om anhörig- assistans. har studerat vad det betyder för personliga assistenters villkor och arbetsmiljö när de två likvärdiga rättsom- rådena arbetsmiljörätt och socialrätt möts. har bland annat studerat den personliga assistentens roll för delaktigheten för barn som är assistansanvändare. 1.2.8Underlag för utredningens olika frågor Vi har kartlagt och analyserat arbetsförhållanden, arbetsuppgifter och kompetensbehov för personliga assistenter. Viktiga underlag för de olika frågor som ingår i vårt uppdrag är enkäten och fokusgrup- perna samt intervjuer med assistansanvändare, assistansanordnare, myndigheter och organisationer. Vi har även sammanställt och analyserat statistik och andra befint- liga underlag. I analysen av assistenternas arbetsförhållanden har vi kart- lagt villkor i lagar och kollektivavtal, villkor för att anordna assistans- verksamhet och assistansanordnarnas ekonomiska förutsättningar. Dessa villkor och förutsättningar sätter ramarna för de personliga assistenternas arbetsförhållanden. För att visa hur arbetsförhållandena ser ut i praktiken har vi analyserat arbetsskade- statistik, inspektionsrapporter och arbetsmiljöundersökning samt domar i Arbetsdomstolen. I analysen av assistenternas arbetsuppgifter och kompetensbehov har vi bland annat använt följande underlag: •Statistik över innehållet i beslut om assistans- ersättning samt vägledningar och Socialför- säkringsrapporter. •Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd som gäller person- lig assistans. •Domar och praxis med relevans för personliga assistenters kom- petens och arbetsuppgifter. •Relevanta rapporter från myndigheter och organisationer. •Utredningens kartläggning av utbudet av introduktion och fort- bildning för personliga assistenter samt utbildningar för person- liga assistenter i det ordinarie utbildningsväsendet. 1.3Användning av termer och begrepp I detta avsnitt förklarar vi några av de begrepp som vi använder genomgående i texten. Flera begrepp utgår från och definitioner, men vissa utgår från juridiska defi- nitioner i lagtexter. Personlig assistans är en av insatserna inom LSS. Insatsen är ett personligt utformat stöd som ges åt en person som på grund av stora och varaktiga funktionsnedsättningar behöver hjälp med att till- godose grundläggande behov. Om de grundläggande behoven be- döms understiga i genomsnitt /vecka, fattar kommunen beslut om personlig assistans enligt LSS. Om de grundläggande behoven bedöms överstiga i genomsnitt /vecka, fattar För- säkringskassan beslut om assistansersättning enligt 51 kap. SFB. Vi använder begreppet personlig assistans när vi beskriver insat- sen, oavsett om den har beviljats av eller kommu- nen. När vi använder begreppet assistansersättning avser vi personlig assistans som beviljats av . Assistansanvändare avser personer som har beslut om personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade eller assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäk- ringsbalken (2010:110). Assistansanordnare är i sin tur den som är ansvarig för att anordna insatsen och anställa personliga assistenter. Såväl kommu- ner som privata bolag, kooperativ och assistansanvändare kan vara assistansanordnare. Vi använder begreppet egna arbetsgivare för att beskriva assistansanvändare som själva anställer sina assistenter. Assistansanvändare som har bildat ett bolag för att anordna sin assistans omfattas alltså inte när vi beskriver egna arbetsgivare. Begreppet arbetsledare kan syfta på olika personer och funktio- ner. Assistansanvändaren kan själv vara arbetsledare. Arbetsledaren kan också vara en administrativ resurs eller en assistent i arbetslaget. I arbetsledningen ingår bland annat att ta fram arbetsscheman, och kalla in vikarier. I texten använder vi ibland begreppet medarbets- ledare. Då avser vi företrädare som stöttar assistansanvändaren i att vara arbetsledare. I begreppet närstående till assistansanvändaren ingår make, maka, sambo, barn, förälder och syskon samt deras makar, sambor och barn. Begreppet anhörig används som synonym till närstående.4 49 c § LSS och 51:16 SFB. 1.3.2Om assistansanvändarnas funktionsförmåga och behov I betänkandet använder vi funktionsnedsättning för att beskriva en nedsättning av assistansanvändares funktionsförmåga. Det kan handla om den fysiska, psykiska, kognitiva eller intellektuella funktions- förmågan. En funktionsnedsättning kan uppstå till följd av sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller förvärvad skada. Sådana sjukdomar, tillstånd eller skador kan vara av bestående eller övergående natur. Funktionshinder använder vi för att beskriva den begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen. Exempel på begränsningar är svårigheter att klara sig själv i det dagliga livet och bristande delaktighet i arbetslivet, i sociala relationer, i fritids- och kulturaktiviteter, i utbildning och i demo- kratiska processer. Det handlar bland annat om bristande tillgäng- lighet i omgivningen. Vi använder även funktionshinder i samman- satta ord såsom funktionshinderspolitik. På vissa ställen i texten före- kommer därför begreppet funktionshinder när det egentligen är funktionsnedsättning som avses, till exempel i citat ur lagtext, före- skrifter, allmänna råd eller i förarbeten till bestämmelser i . På samma sätt förekommer begreppet handikapp på enstaka ställen i texten, när vi egentligen avser funktionshinder. I texten använder vi begreppet egenvård. Egenvård är hälso- och sjukvårdsåtgärder som legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal be- dömt att en patient själv, eller med hjälp av till exempel en personlig assistent, kan utföra. Hälso- och sjukvårdsåtgärder definieras som åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Egenvård är inte hälso- och sjukvård enligt HSL. 1.3.3Om personliga assistenters arbetsförhållanden Arbetsförhållanden handlar både om personliga assistenters arbets- villkor och om deras arbetsmiljö. Med arbetsvillkor menar vi arbets- uppgifter, arbetstider, avtalsmässiga villkor och ekonomisk ersättning. Vi använder begrepp för att beskriva arbetsmiljö. Med fysisk arbetsmiljö menar vi sådant som bland annat arbets- platsens utformning och sådant som ljud- och ljusförhållanden, luft- kvalitet samt belastningar på kropp och rörelseorgan. toriska arbetsmiljön handlar om villkor och förutsättningar för arbetet som inkluderar ledning och styrning, kommunikation, del- aktighet, handlingsutrymme, fördelning av arbetsuppgifter och krav, resurser och ansvar. Med social arbetsmiljö menas villkor och förut- sättningar för arbetet som inkluderar socialt samspel, samarbete och socialt stöd från chefer och kollegor. I kapitel 2 beskriver vi hur ramarna för yrket personlig assistent sätts både av assistansanvändarnas rätt till personlig assistans och av den arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga regleringen. Vi går också igenom de olika kollektivavtal som styr personliga assistenters arbetsvillkor. I kapitel 3 finns en analys av vad som karaktäriserar yrket personlig assistent utifrån forskning, tidigare studier och utredningens kartlägg- ning. Vi redogör även för hur många assistenter det finns och vilka som arbetar som personliga assistenter. Underlaget kommer från För- säkringskassans analys av assistenternas tidredovisningar och SCB:s yrkesregister med variabler påförda från andra register. Kapitel 4 beskriver assistenternas arbetsgivare och vilken bety- delse det har för assistenternas arbetsförhållanden att vara anställd av en privat anordnare, en kommun, ett kooperativ eller av en assi- stansanordnare som anställer sina egna assistenter. Vi tar här upp villkor för att få anordna assistansverksamhet, oseriösa assistans- anordnare, arbetsgivarnas ekonomiska villkor, olika modeller för arbetsledning samt förutsättningarna att rekrytera personliga assi- stenter. Uppgifter om assistenternas arbetsgivare kommer från För- säkringskassan och från SCB:s näringslivsregister. I kapitel 5 redogör vi för vilka arbetsuppgifter som kan ingå i yrket personlig assistent och vilken kunskap och kompetens som behövs för uppgifterna. Underlag för analysen är vår enkät och våra intervjuer, kompletterat med statistik och väg- ledningar. Kapitel 6 innehåller en analys av vilka kompetenser som assistans- användare och assistansanordnare efterfrågar hos personliga assisten- ter. Vi redovisar vad vår kartläggning visar med avseende på hur intro- duktion och fortbildning för personliga assistenter ser ut. med att gå igenom vilka utbildningar inom det ordinarie utbildnings- väsendet som kan vara relevanta för personliga assistenter. I kapitel 7 beskriver och analyserar vi hur villkoren och arbets- miljön ser ut för personliga assistenter. I analysen väger vi in tidigare studier, statistik och resultat från enkäten och fokusgrupperna. Vi avslutar med att sammanställa vad har påpekat i inspektioner avseende branschen personlig assistans. Kapitel 8 innehåller våra övergripande slutsatser från kartlägg- ningen och de förslag som analysen har lett fram till. Förlagen syftar till att säkra goda arbetsförhållanden för personliga assistenter som assiststansanvändarnas självbestämmande och integ- ritet respekteras. Slutligen i kapitel 9 redogör vi för förslagens konsekvenser ut- ifrån kraven i kommittéförordningen. –bakgrund, mål och reglering Ramarna för personliga assistenters arbetsvillkor sätts av de lagar som reglerar assistansanvändarnas rätt till personlig assistans och de lagar och avtal som reglerar personliga assistenters arbetsmiljö och arbetsvillkor. Den arbetsrättsliga lagstiftningen är i många delar dis- positiv, det vill säga den tillåter att arbetsmarknadens parter tecknar kollektivavtal som ersätter lagstiftningen. Parterna ansvarar för löne- bildningen. När det gäller personliga assistenter har parterna tecknat kollektivavtal som avviker från lagstiftningen framför allt vad gäller de anställdas anställningstrygghet. Bakgrunden är att parterna när kol- lektivavtalen slöts tog hänsyn till att assistansanvändare enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ska kunna välja vem som arbetar som assistent åt dem. I detta kapitel beskriver vi hur lagstiftningen ser ut och vilka mål som finns för personlig assistans, arbetsmiljö och arbetsvillkor. Vi går också igenom de olika kollektivavtal som gäller för personliga assistenter. 2.1Konventioner och lagar som styr personlig assistans Målet för den svenska funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full del- aktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas.1 2016/17:188. Yrket personlig assistent – bakgrund, mål och reglering Enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning har personer med funktionsnedsättning rätt att leva ett självständigt liv och delta i samhället på lika villkor som alla andra. Konventionsstaterna ska vidta effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att underlätta att flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionsnedsättning fullt åtnjuter denna rätt och deras fulla inkludering och deltagande i samhället. Barns bästa och flickors och pojkars rätt till inflytande och aktivt deltagande i samhället under- stryks också i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkon- ventionen). För att nå det nationella målet ska genomförandet av funktions- hinderspolitiken inriktas mot de fyra områdena principen om uni- versell utformning, befintliga brister i tillgängligheten, individuella stöd och lösningar för individens självständighet, och att förebygga och motverka diskriminering. Personlig assistans regleras i LSS och Socialförsäkringsbalken (2010:110) (SFB). Lagstiftningen harmonierar med målen i den svenska funktionshinderpolitiken. 2.1.1Syfte och mål med insatsen personlig assistans har vissa personer med en omfattande och bestående funktionsnedsättning rätt till personlig assistans. Person- lig assistans infördes genom beslut om LSS. Med personlig assistans avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionsnedsättningar behöver hjälp med andning,2 sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till personlig assistans för andra personliga behov om behoven inte till- godoses på annat sätt. 2Det grundläggande behovet hjälp med andning fördes in i LSS . Yrket personlig assistent – bakgrund, mål och reglering LSS är en rättighetslag LSS är en rättighetslag. Med rättighetslag menas bland annat att den som ansökt om stöd, men är missnöjd med beslutet, kan överklaga beslutet till förvaltningsrätt. LSS består av tio olika insatser, varav personlig assistans är en.3 För att ha rätt till insatser enligt LSS, inklusive personlig assistans, måste personen tillhöra LSS personkrets som omfattar personer 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshin- der efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Mål och medel för personlig assistans Målet för personlig assistans och de andra insatserna i LSS är att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Insatserna ska främja jäm- likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet.4 Målet syf- tar till att ge uttryck för de bärande principerna i den svenska funk- tionshinderpolitiken, det vill säga tillgänglighet, inflytande, delaktig- het, självbestämmande, helhetssyn och kontinuitet.5 Lagen beskriver också hur personlig assistans ska bedrivas: •Personlig assistans ska vara av god kvalitet och bedrivas i sam- arbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. •Personlig assistans ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. 3De övriga insatserna är rådgivning och annat personligt stöd, ledsagarservice, kontaktperson, avlösarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför det egna hemmet, korttidstillsyn för skolungdom , familjehem eller bostad med särskild service för barn och unga, bostad med särskild för vuxna eller annan anpassad bostad samt daglig verksamhet. 4LSS 5 §. 1992/93:159, specialmotiveringen 5 §, s. 171. Yrket personlig assistent – bakgrund, mål och reglering •Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över den personliga assistans som ges. •Kvaliteten i personlig assistans ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. •Det ska finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad ska kunna ges. •Barnets bästa ska särskilt beaktas. Viktig del av reformen att assistansanvändaren själv väljer assistenter eller anordnare I den proposition som låg till grund för beslut om att införa LSS och personlig assistans skriver det föredragande statsrådet att de viktigaste begreppen inom handikappolitiken, enligt hans mening, är valfrihet och integritet.6 En bärande tanke bakom reformen var att förändra lagstiftningen så att den inte längre skulle vara detaljstyrande utan bygga på defi- nierade rättigheter som ger den enskilde möjligheter att utforma servicen på bästa möjliga sätt. Regeringen ville med reformen kom- ma bort från en situation som inneburit att professioner och exper- ter kommit att få stort inflytande över enskilda människors liv. I stället skulle möjligheterna att själv kunna styra över sin vardag öka. Statsrådet menade att ett avgörande beslut för att åstadkomma detta var att förändra de offentliga regelsystemen så att människor med mycket grava funktionsnedsättningar fick rätt att själva välja personlig assistent. För att säkerställa detta utformades lagstiftningen så att personlig assistans beviljas i form av en ekonomisk ersättning som assistans- användaren använder för att finansiera sin assistans. Hen kan välja att själv anställa sina assistenter eller att låta kommunen, ett bolag eller ett kooperativ anordna assistansen. Den som inte är nöjd med sin assistans kan alltså byta assistenter, eller byta anordnare av sin assistans. Kommunerna har dock ett basansvar för den personliga assistansen. Med det menas bland annat att kommuner alltid ska stå beredda att tillhandahålla personlig assistans. 1992/93:159. Yrket personlig assistent – bakgrund, mål och reglering Delat huvudmannaskap för personlig assistans Kommunen har ett grundläggande ansvar för personlig assistans. Om en assistansanvändares grundläggande behov av personlig assi- stans understiger finansieras assistansen av kom- munen, enligt LSS 9 § 2. Om personen behöver personlig assistans för grundläggande behov som i genomsnitt omfattar mer än 20 tim- mar kan hen ha rätt till assistansersättning enligt Social- försäkringsbalken. I de fall personen ansöker om assistansersättning är det som utreder och beslutar om ersättningen.7 motsvarar den statliga assistansersättningen och per timme.8 Kommuner har ett finansieringsansvar för kommunalt beslutad personlig assistans. Kommunen ska anordna assistansen i egen regi eller betala ut en skälig ekonomisk ersättning till assistansanvändare som väljer en annan utförare. Det finns ingen motsvarande reglering för nivån på den kommunala ersättningen, utan ersättningen bör beviljas i sådan omfattning att den enskildes hela behov av personlig assistans tillgodoses. Kommuner har även ett finansieringsansvar för de första vid beslut om statlig assistansersättning. Kommunerna väljer själv nivån på den ersättning som de betalar ut till andra assistansanordnare, så länge ersättningen är skälig.9 Det förs ingen statistik över kommunernas ersättningsnivå, men enligt en tidigare kartläggning av följer ungefär tre fjärde- delar den statliga nivån på assistansersättningen. Övriga kommuner tillämpar en ersättningsnivå som antingen är lägre än den statliga assistansersättningen eller motsvarar de faktiska kostnaderna.10 2.1.2Bakgrund till beslutet att införa personlig assistans beslutade regeringen att tillsätta en utredning med upp- gift att behandla frågor om samhällets stöd till människor med funk- tionsnedsättning.11 Utredningen, som tog namnet handi- kapputredning visade att det fanns bristfälliga förhållanden när det 7Socialförsäkringsbalkens 51 kapitel. 8Förordning (1993:1091) om assistansersättning. 1992/93/159m s. 68. 10Socialstyrelsen (2015), Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Tilläggsuppdrag avseende insatsen personlig assistans. Yrket personlig assistent – bakgrund, mål och reglering gällde möjligheter för människor med omfattande funktionsned- sättning att bestämma över sin egen situation och påverka utform- ningen av service och stödinsatser. Enligt utredningen gällde speciellt svåra förhållanden för människor med allvarliga funktionsnedsätt- ningar. Barnfamiljer var ofta hårt ansträngda. Utredningen visade exempelvis att varannan familj med ett barn som hade en grav funk- tionsnedsättning nästan aldrig fick sova genom en hel natt.12