sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — har utrett frågan om nyckelbiotopsinventering ut- gör ärendehandläggning eller faktisk verksamhet.7 I utredningen kon- stateras att det faktum att myndigheten identifierat en nyckelbiotop inte får några rättsverkningar, som inte även annars skulle följt av de naturvärden som finns på platsen. ansåg inte heller att en registrering kan ligga till grund för ett senare avgörande från myn- digheten och att förekomsten av en registrerad nyckelbiotop inte heller utgör ett rättsfaktum vid tillämpning av rättsregler. Vidare ansåg myndigheten att den kommunikation som föranleds av en regi- strering inte innebär rättsverkningar för den enskilde. framhåller i sin utredning att syftet med inventeringen inte är att den ska utgöra annat än ett kunskapsunderlag för markägare och myn- dighet. Av skogsvårdslagen följer bland annat att skogen ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mång- falden behålls. Av följer bland annat att alla som vidtar en åtgärd ska iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga att åtgärden medför skada eller olägenhet för miljön. I de båda lagarna och de föreskrifter som är meddelade med stöd av dem finns ytterligare bestämmelser vad avser naturmiljön i ett område som är av särskild betydelse för biologisk mångfald. Genom att myndigheten vid en nyckelbiotopsinventering gjort bedömning att det på en enskilds fastighet finns ”ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens struktur, artinnehåll, historik och fysiska miljö har mycket stor betydelse för skogens flora och fauna” har den enskilde upplysts om upp- fattning om naturvärdena inom fastigheten. Dessutom innehåller bedömningen en upplysning om att det där ”finns eller kan förväntas finnas rödlistade arter” som kan ställa ytterligare krav på särskild hän- syn. I de lagstiftningar som reglerar skogsbruket, skogsvårdslagen och 7Skogsstyrelsens rättsenhet, Rättsutredning om inventering och dokumentation av nyckelbio- toper, , bilaga 1 till rapport /2 Registrering av nyckelbiotoper i samband med avverkningsanmälningar och tillståndsansökningar – Syntes och rekommendationer. , finns bindande krav för hur den som avser att avverka skog ska förhålla sig till naturvärdena i skogen. kan, vid sidan av nyckelbiotopsinventering, i andra sammanhang ge uttryck för de förväntningar som dessa lagar ställer på skogsägaren. I det enskilda fallet sker detta framför allt genom väg- ledning i samband med tillsyn. har beträffande sådan vägledning, som innehåller en bedömning från myn- digheten om vad markägaren bör göra för att uppfylla skogsvårdslagens krav, uttalat följande.8 Det som är avgörande för om ett ställningstagande ska betraktas som ett förvaltningsbeslut är om det innefattar ett uttalande varigenom myn- digheten vill påverka förvaltningsorgans eller enskildas handlande, dvs. om det är avsett att vara handlingsdirigerande. Det är alltså uttalandets syfte och innehåll som avgör dess karaktär av förvaltningsbeslut, inte dess yttre form. I rättspraxis har ställts tämligen låga krav för att ett ställningstagande ska anses utgöra ett förvaltningsbeslut och i vissa fall är det endast under- förstått att så ansetts vara fallet (jfr t.ex. RÅ 2010 ref. 29, RÅ 2010 ref. 72 och HFD 2019 ref. 17). Mot denna bakgrund och med beaktande av att vägledningen inte har lämnats med stöd av allmänna serviceskyldighet utan har tillkommit inom ramen för myndighetens tillsyn och som en följd av ett författningsreglerat krav att underrätta myndigheten om en planerad avverkning, får vägledningen enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening anses ha en sådan handlingsdirigerande effekt att den utgör ett förvaltningsbeslut. Till skillnad från vägledning i samband med tillsyn kan en nyckelbio- topsinventering, och den vägledande information som lämnas i sam- band med denna, ske helt utan föregående initiativ från markägaren. Bedömningen om att området vid inventeringstidpunkten utgjorde en nyckelbiotop är inte rättsligt bindande i något avseende. I stället kan bedömningen ligga till grund för ett senare beslut, som utgör ett verkligt handlingsdirektiv, eller tjäna som rättsfaktum vid tillämpning av olika rättsregler, oavsett om detta varit avsikt med registreringen eller inte. I dessa avseenden är en vägledning i samband med tillsyn enligt skogsvårdslagen snarlik den information som läm- nas i samband med att en nyckelbiotop identifieras. Myndighetens bedömning i de båda fallen kan anses förmedla till markägaren att 8Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål 5893-18. kan fatta ett för markägaren bindande beslut, genom förelägganden och förbud med stöd av skogsvårdslagen eller miljö- balken, om inte markägaren följer de rekommendationer och råd som lämnas då denne ska utföra en åtgärd. I sammanhanget bör även policy kring nyckel- biotoper beaktas. Den innebär att myndigheten inte ska medverka till skadliga ingrepp i nyckelbiotoper, vare sig vid planering eller i praktiskt genomförande. Oavsett hur kommunikationen med mark- ägaren i det enskilda fallet sett ut finns det skäl att se det besked som lämnas efter en nyckelbiotopsregistrering i ljuset av allmänna förhållningssätt som kommer i uttryck genom denna policy. Regeringsrätten (numera ) har uttalat att information som lämnas i olika form och med olika adressat kan utgöra ett konglomerat av uttalanden som sammantaget utgör ett förvaltningsbeslut.9 I det aktuella fallet bestod uttalandena bland annat av en informationsskrivelse, ett pressmeddelande och ett analysresul- tat som offentliggjorts av och adresserats tillsyns- myndigheter, näringsidkare i branschen och allmänhet. I skrivelsen redovisas bland annat verkets bedömning av huruvida en på markna- den förekommande olivolja var otjänlig och inte fick säljas. Den infor- mation som lämnades var i detta fall avsett att tjäna som underlag för den myndighetsutövning som kommunerna förväntades utöva i sin livsmedelstillsyn samt information till näringsidkare och konsumenter. Domstolen fann att det rört sig om ärendehandläggning hos Livs- medelsverket. I likhet med bedömning av den otjänliga oliv- oljan utgör en nyckelbiotopsklassificering en bedömning i ett enskilt fall som kan få direkta konsekvenser för senare tillsynsbeslut och för hur enskilda förväntas agera. Bedömningen är inte i någon av de båda fallen i och för sig bindande i något rättslig avseende eftersom den är gjord vid sidan av ett formellt beslutsförförfarande. Det är inte heller myndighetens bedömning i sig, utan de faktiska förhållandena, som ska anses utgöra grunden för ett senare beslut. För en nyckel- biotopsklassificering torde dock kopplingen till ett senare tillsyns- beslut vara än tydligare, eftersom det är samma myndighet som ligger bakom både den första bedömning av ett områdes samlade naturvär- den som även kan fatta ett eventuellt senare formellt beslut avseende dessa. 9RÅ 2004 ref. 8. En nyckelbiotopsinventering utgör inte en ren administrativ ser- vice från myndigheten till allmänheten (exempelvis hänvisning av en enskild till en annan myndighet eller hänvisningar till en blankett). Inte heller kan det anses att inventeringen utgör en informationsver- ksamhet som inte berör frågor om enskildas rättigheter och skyldig- heter utan bara innehåller upplysningar om faktiska förhållanden. Inventeringens koppling till och andra myndigheters rättsligt reglerade beslutsfattande, exempelvis vid tillsyn, medför nämligen att den information som lämnas innebär att myndigheter drar slutsatser om faktiska förhållandens förenlighet med de rätts- regler som kan aktualiseras vid en åtgärd från den enskilde. Trots att det saknas direkta rättsföljder till följd av att ett område bedömts som en nyckelbiotop, bör därför de in- direkta effekterna av denna bedömning medföra att det därigenom fattats ett för den enskilde och för myndigheter handlingsdirigerande beslut av . Det går även att betrakta beslutet som en för myndigheten icke bindande förprövning av områdets betydelse för flora och fauna. Den slutliga bedömningen av att ett område utgör en nyckelbio- top bör följaktligen anses utgöra ett beslut i förvaltningslagens mening. Att dokumenterar en nyckelbiotop med ärendenum- mer tillsammans med underlaget för bedömningen och kommunicerar detta med markägaren talar för att myndigheten tillämpar de relevanta delarna av förvaltningslagen.10 Att myndigheten, på initiativ av mark- ägaren, medger en omprövning av en nyckelbiotop enligt en särskild rutin talar även för att bedömningen ansetts vara ett beslut av myn- digheten. Det kan annars svårligen förklaras varför en rätt till om- prövning i särskild ordning skulle finnas för en enskild.11 Utredningens rättsliga bedömning i denna del har dock inte delats av Kammarrätten i som bedömt att nyckelbiotopsregistrering inte utgjorde ett förvaltningsbeslut.12 Domen har vid detta betänkandes tryckning inte vunnit laga kraft. Frågan prövas även av kammarrätten i Kammarrätten i som ännu inte meddelat dom i målet.13 10Se t.ex. 25, 33, 38 §§ förvaltningslagen. 11Se även resonemang i JO 2008/09 s. 377 (4746-2006) som förefaller utgå från att nyckelbiotopsinventering utgör ärendehandläggning, eftersom JO annars inte haft anledning att pröva möjligheten till omprövning enligt förvaltningslagen av en nyckelbio- topsregistrering. 12Kammarrätten i dom i mål nr 1727-20. 13Kammarrätten i mål nr 638-20. 12.3.3Inventering av naturvärden är inte alltid ärendehandläggning Kartläggning av nyckelbiotoper består av tre moment: förberedelser, fältarbete och efterarbete. Syftet med den nationella kartläggningen är att identifiera, avgränsa och registrera nyckelbiotoper i hela landet. När det gäller nyckelbiotopsinventering bör ärendehandläggningen anses inledd i det stadium då myndigheten går från ett förberedelse- stadium. finns det inte någon enskild som berörs av inven- teringen och förutsättningarna att meddela ett beslut saknas. Fältinven- teringen bör bedömas som en del av ärendehandläggningen eftersom det är i detta skede som de faktiska förutsättningarna för det efterföl- jande beslutet samlas in i form av identifiering av olika huvudfaktorer (exempelvis strukturer, arter och skogshistorik) och detaljfaktorer (som trädslagsblandning, beståndsålder och fuktighet). Efterarbetet utgör en del av beslutsprocessen och är den del av ärendehandlägg- ningen som avslutas med ett beslut. Det finns däremot inte alltid anledning att se enbart en inventer- ing av olika förekomster i naturen som ärendehandläggning. En inven- tering, vars resultat inte har någon handlingsdirigerande effekt och som inte följs av något ställningstagande från myndighe- tens sida utgörs rimligen i stället av annan förvaltningsverksamhet, eller så kallat faktiskt handlande. För det fall information om de iden- tifierade naturvärdena meddelas markägaren, exempelvis genom att myndigheten tar direkt kontakt eller genom att informationen till- gängliggörs i en digital sammanställning som markägaren har tillgång till, bör detta anses utgöra en del av myndighetens service och råd- givning och inte som ärendehandläggning. Inventering av de delar som utgör kunskapsunderlaget inför den samlade bedömningen, (huvudfaktorer och detaljfaktorer) har inte i sig någon handlingsdirigerande effekt, vare sig de är sedda för sig eller tillsammans. Endast genom en samling fakta, av exempelvis strukturer i skogen, trädslagsblandning och skogshistorik följer inga särskilda krav på markägaren. De krav som kan komma att aktualiseras kräver en bedömning av vad dessa faktorer sammantaget innebär inom ett område, till exempel om det råder samrådsplikt enligt eller om något krav på hänsyn följer av föreskrifter. En sådan inventering, utan en samlad bedömning mot ett visst på förhand uppställt krav, bör betraktas på samma sätt som andra kar- teringar av landskapet, i detalj eller på en aggregerad nivå. För myndighetens faktiska handlande genom en sådan inventering blir endast de allmänna delarna av förvaltningslagen därmed tillämp- liga. Samma resonemang bör gälla för den omfattande insamlingen av kunskap om olika förekomster i naturen, som genomförs av andra myndigheter. Om inventering sker i fält eller på annat sätt bör i sam- manhanget sakna betydelse. 12.3.4Möjligheten att överklaga en registrering av nyckelbiotop Att ett visst handlande från en myndighets sida utgör ett beslut under ärendehandläggning, till skillnad från faktisk verksamhet, innebär inte med nödvändighet att beslutet är möjligt att överklaga. I några fall har markägare överklagat en nyckelbiotopsregistrering till domstol. Dessa överklaganden har prövats av allmän förvaltnings- domstol. I de överklagade avgöranden som utredningen tagit del av där frågan prövats med stöd av den äldre förvaltningslagen14 har dom- stolarna i samtliga fall kommit fram till att inventering och dokumen- tation av en nyckelbiotop i ett register inte är ett överklagbart beslut.15 har förvaltningslagen en annan utformning, bland annat avseende bestämmelsen om överklagande som regleras i 41 § förvaltningslagen. Enligt den bestämmelsen får ett myndighets- beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Bestämmelsen ger uttryck för de principer som kommit till genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som är avgörande för bedömningen av beslutets överklagbarhet. Hur myndigheten har rubricerat handlingen saknar betydelse. Bestämmelsen omfattar även beslut som saknar egentliga rättsverkningar, om beslutet har utfor- mats på ett sätt som kan leda till att det ändå får konsekvenser enligt sitt innehåll. Ett beslut om ”råd”, ”anvisningar”, ”rekommendationer” eller liknande – som adressaten typiskt sett kan välja att följa eller 15Se bl.a. Förvaltningsrätten i , dom i mål nr 2393-13, Förvaltningsrätten i dom i mål nr 859-17 och Förvaltningsrätten i dom i mål nr 1664-17 och Förvaltningsrätten i dom mål nr 26323-15 (där överinstanserna inte meddelade prövningstillstånd) bortse från – är alltså överklagbart enligt bestämmelsen, om beslutet har fått eller kan antas få faktiska konsekvenser. Kravet på att det ska kunna antas att ett beslut påverkar någons situation på ett inte obe- tydligt sätt innebär att det måste vara fråga om en viss grad av sanno- lik påverkan för att ett beslut ska få överklagas.16 Frågan om ett be- slut är överklagbart ska inte avgöras i förhållande till beslutets adressat. Prövningen avser i stället om beslutet till sin karaktär är sådant att det bör kunna angripas.17 Förvaltningsrätten i har prövat frågan om regi- strering av nyckelbiotop.18 Domstolen bedömde till skillnad från tidi- gare avgöranden att registrering av en nyckelbiotop utgör ett överklagbart beslut. Med hänvisning till bland annat denna utrednings kommittédirektiv konstaterade domstolen att införandet av certifieringsstandarder i fråga om nyckelbiotoper inom virkesindu- strin har inneburit att virke från nyckelbiotoper kommit att undan- tas eller i vart fall ge sämre avkastning. Det ansågs inte heller orimligt att certifieringskraven skulle kunna medföra en försämrad ekonomisk säkerhet och försämrade möjligheter till fastighetsbildningsåtgärder. Enligt domstolen fanns det därför en direkt koppling mellan Skogs- styrelsens registrering av nyckelbiotoper och skogsägarens faktiska möjligheter att framöver nyttja sin skog. Beslutet om registrering var därför ett överklagbart beslut. Kammarrätten i an- såg till skillnad från förvaltningsrätten att registreringen av en nyckel- biotop inte utgjorde ett förvaltningsbeslut. Enligt domstolen var regi- streringen inte avsedd att ha några verkningar för markägaren. Even- tuella verkningar uppstod enligt domstolen redan på grund av den omständigheten att markförhållandena utgör en nyckelbiotop. Funk- tionen hos registreringen var inte heller att påverka faktiska förhåll- anden, eftersom området inte blir en nyckelbiotop genom registrer- ingen, utan är det om området uppfyller vissa krav när det gäller flora och fauna. Då registreringen inte utgjorde ett förvaltningsbeslut av- visades fastighetsägarens överklagande. Även Förvaltningsrätten i bedömde att en in- formationsskrivelse som bland annat innehöll en redogörelse för praxis 16Se bl.a. prop. 2016/17:180 s. 253 och 332 samt bl.a. RÅ 2004 ref. 8 och HFD 2018 ref. 23. 17HFD 2019 ref. 21. 18Förvaltningsrätten i dom i mål nr 9753-19 och Kammarrätten i dom i mål nr 1727-20. och syftet med nyckelbiotoper sett tillsammans med registreringen av en nyckelbiotop ansågs vara ett överklagbart beslut.19 Registrer- ingarna var enligt uppgift från utförd och 2004. Domstolen konstaterade att det föreligger direkta verkningar av att få en nyckelbiotop registrerad på sin fastighet eftersom det före- ligger ett krav på samråd med vid en skogsbruks- åtgärd i ett nyckelbiotopsområde. Dessutom kan ekonomiska för- luster på grund av certifieringssystemet uppstå. Dessa verkningar var enligt domstolen av sådant kvalificerat slag att infor- mation samt registrering av nyckelbiotoperna tillsammans skulle ses som ett överklagbart beslut. I sak ansåg dock domstolen att det inte fanns anledning att ifrågasätta bedömning att områ- det utgjorde en nyckelbiotop. Domen är överklagad till Kammarrätten i , som vid detta betänkandes avlämnande meddelat prövningstillstånd men ännu inte dom i målet. Av relevans för frågan om en nyckelbiotopsregistrering är möjligt att överklaga är även Högsta förvaltningsdomstolens, i det föregående refererade, dom om rätten att överklaga en vägledning som Skogs- styrelsen lämnat en markägare i samband med tillsyn enligt skogs- vårdslagen.20 I vägledningen uppmanades markägaren bland annat att tillse att skador inte uppstod vid vattendrag och att denne skulle spara skyddszoner samt avstå från förröjning. Dessutom lämnade Skogs- styrelsen en upplysning om att förelägganden eller förbud kunde meddelas om kraven enligt skogsvårdslagen inte följdes. Högsta för- valtningsdomstolen konstaterar inledningsvis att vägledningen avsåg råd och anvisningar om vad som krävs enligt skogsvårdslagen med till- hörande föreskrifter och innebar i sig ingen rätt att avverka. Det aktu- ella regelverket, skogsvårdslagen med tillhörande föreskrifter, inne- håller inte någon skyldighet att under vissa förutsättningar meddela förbud eller förelägganden. Då det inte ur författningsregleringen kan härledas något krav på att vidta viss åtgärd omfattas inte Skogsstyrel- sens ställningstaganden i vägledningen av Århuskonventionens bestäm- melser om tillgång till rättslig prövning. För att råd och anvisningar, som i och för sig kan anses utgöra ett beslut, ska vara överklagbara krävs enligt domstolen att de ska vara av tillräckligt ingripande karak- tär, vara ägnade att uppfattas som bindande och hos de berörda skapa 19Förvaltningsrätten i dom i mål nr 4997-19. Domen är överklagad till Kammarrätten i , mål nr 638-20. 20Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 5893-18. intrycket av att det är fråga om ett ingripande i det enskilda fallet. ansåg att vägledningen i detta fall ut- formats på ett sätt som inte kunde uppfattas som bindande och som inte kunde utläsas på annat sätt än att markägaren kunde tillgodose naturvårdsintressena även på andra sätt än de som angavs i vägled- ningen. Det beslut som vägledningen utgjorde fick därmed inte över- klagas. Då rätten att överklaga en nyckelbiotopsregistrering för närvar- ande är under rättslig prövning ser utredningen inget skäl att uttala sig i frågan. 12.3.5Inventering måste uppfylla kravet på legalitet Gemensamt för all handläggning enligt förvaltningslagen är att en myndighet, enligt 5 § förvaltningslagen, endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Bestämmelsen ger uttryck för legalitets- principen, som innebär att det måste finnas någon form av normmäs- sig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver.21 Exempel på sådant författningsstöd kan vara allmänna bestämmelser i lag och detaljerad bestämmelse i speciallagstiftning. Det kan också vara fråga om bestämmelser i myndighetens instruktion, myndighets- förordningen eller i någon annan förordning som regeringen har be- slutat. Kravet på stöd i rättsordningen kan även vara uppfyllt genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis från regeringen i myndigheternas regleringsbrev. Däremot bör det inte ställas krav på att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar kan kopplas till ett specifikt bemyn- digande. Stöd för nyckelbiotopsinventering i lag eller förordning? Det finns ingen lag som kan anses ge ett bemyndig- ande att inventera landets skogar efter nyckelbiotoper. I olika lagför- arbeten har däremot ställt sig bakom skrivningar som ut- talat sig om planerad, pågående och framtida nyckelbiotopsinventer- ing. I den proposition som föregick 1993-års skogspolitiska beslut finns tydliga uttalanden om förtjänsten och nödvändigheten av en 1 kap. 1 § 3 st. regeringsformen. riksomfattande inventering efter skyddsvärda nyckelbiotoper.22 I bud- getpropositioner har även ställts sig bakom finansiering av utveckling av metoden och en riksomfattande nyckelbiotopsinventer- ing.23 De uttalanden som gjorts i förarbetena har emellertid inte kom- mit till uttryck i något uttryckligt lagstöd för en inventering av landets skogar. I de förordningar som avser verksamhet, vid sidan av myndighetsinstruktion som behandlas nedan, finns inget bemyndigande från regeringen att inventera landets skogar vid sidan av myndighetens uppgifter vid exempelvis tillsyn och områdes- skydd. Stöd för nyckelbiotopsinventering i myndighetsinstruktion? Enligt 1 § i instruktion24 har myndigheten till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogs- politiska mål som beslutats av kan uppnås. Enligt 2 § samma förordning ska myndigheten 1.utöva tillsyn över att lagstiftning där har angetts som tillsynsmyndighet följs, 2.ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur lan- dets skogar sköts i förhållande till 1 §, 3.bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas enligt 1 §, 4.verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökva- litetsmål som har fastställt nås och vid behov föreslå åt- gärder för miljöarbetets utveckling, 5.samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar, 1992/93:226 s. 72–75 som refereras utförligt ovan. 1989/90:100 bil 11 s. 36, prop. 2000/2001:1 uo 23, s. 20. 24Förordningen (2009:1393) med instruktion för (tidigare SFS 2007:1046, 2005:1160, 1995:1335, SFS 1993:1272, 1988:855). 6.medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveckling och hushållning med naturresurser, och 7.samordna genomförande, utveckling, uppföljning och rapporter- ing av det mål för friluftslivspolitiken som har fastställt. har till utredningen uppgett att myndigheten histo- riskt sett grundat sin inventering av nyckelbiotoper på uppdraget i 2§ punkten 2 i instruktionen som avser inventering, uppföljning och utvärdering avseende hur landets skogar sköts i förhållande till de skogspolitiska mål som fastställts av . Denna punkt i instruk- tionen tillkom 2009 och har inte haft någon motsvarighet i de tidi- gare instruktionerna. I de myndighetsinstruktioner som gällt nämns inte inventering i motsvarande sammanhang. Klart är därför att den inventering som skett inte kan ha haft sitt stöd i denna del av instruktionen. Uppdraget, enligt 2 § punkten 2, i instruktionen kan enligt utred- ningen uppfattas på så sätt att den inventering som avses ska ta sikte endast på hur skogen sköts. Med ett sådant synsätt skulle denna del av instruktionen avse åtgärder som till exempel den hänsynsuppfölj- ning utför. Hänsynsuppföljningen är en del av Skogs- styrelsens ansvar inom officiella statistik. Den görs av Skogs- styrelsen för att kunna beskriva den hänsyn som tas. Uppgifterna bidrar även till uppföljningen av miljökvalitetsmålen och det skogspolitiska miljömålet.