sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Syftet med skadeståndet är att skapa tydliga incitament för arbetsgivare att fullgöra sina skyldigheter. bidra till att underlätta omställningen för arbetstagare som blir upp- sagda och som inte i skälig utsträckning har fått del av kompetens- utveckling inom anställningen. Att förslagen även omfattar personer med visstidsanställning ökar de visstidsanställdas möjligheter till kompetensutveckling. Förslaget går på så sätt i riktning mot att öka visstidsanställdas anställnings- trygghet. Eftersom unga, utrikes födda och kvinnor är överrepresen- terade bland visstidsanställda kan förslaget antas gynna särskilt dessa grupper. En bättre balans i reglering mellan tillsvidare- och visstids- anställda kan också bidra till att arbetsgivare i högre grad väljer att anställa på tillsvidareanställningar. Studier visar att visstidsanställningar är mindre vanligt förekommande när skillnaden i reglering mellan de olika anställningsformerna är mindre. Å andra sidan kan en ökad kostnad för att anställa på visstid också medföra att arbetsgivare helt låter bli att anställa. Det är i så fall något som kan minska utsatta gruppers möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det är därför viktigt att förslag som går mot en ökad kostnad att visstids- anställa kompletteras med förslag som medför att kostnaden för att tillsvidareanställa minskar. Då kan fler få en mer varaktig förankring på arbetsmarknaden. Att stärka anställdas möjligheter till kompetensutveckling riske- rar medföra att de som står utanför får svårare att hävda sig i kon- kurrensen om jobben. Det är därför viktigt att det finns insatser som stärker även dessa gruppers kompetenser. Indirekt skulle förslaget kunna påverka lönebildningen. Å ena sidan kan lönerna påverkas uppåt genom en ökad kompetens och minskad konkurrens om jobben, å andra sidan kan lönerna påverkas nedåt genom att arbetsgivare får minskat löneutrymme på grund av ökade kostnader. Generellt är kontinuerligt lärande över arbetslivet ett sätt att underlätta omställning. Personalutbildning har positiva effekter på sysselsättning och inkomster och bidrar till verksamheters produk- tivitetsökningar. Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning Arbetsgivare kan åberopa arbetsbrist eller personliga skäl när arbets- tagare behöver sägas upp. Personliga skäl kan exempelvis handla om påtaglig misskötsamhet, arbetsvägran, allvarliga svårigheter att sam- arbeta eller illojalitet. Små arbetsgivare kan förväntas vara mer sår- bara för sådana situationer. Dels eftersom möjligheter till omplacer- ing eller liknande antas vara mer begränsade hos mindre arbetsgivare, dels då de ofta har mindre ekonomiska resurser. Med dagens regler kan det bli kostsamt för arbetsgivare att säga upp arbetstagare, oavsett om arbetsgivaren vid en rättslig prövning visar sig ha gjort en riktig bedömning eller inte. Även när en upp- sägning bedöms vara sakligt grundad kan den bli mycket kostsam för arbetsgivaren. Kostnaden är vidare densamma oavsett arbetsgivarens storlek och ekonomiska förutsättningar. Med andra ord är kostna- den proportionellt sett betydligt högre för små arbetsgivare. Den främsta anledningen till att det uppstår kostnader för arbets- givaren även i de fall en uppsägning är sakligt grundad är att arbets- tagaren som huvudregel enligt anställningsskyddslagen har rätt till lön när han eller hon har yrkat på ogiltigförklaring av uppsägningen. Eftersom det på förhand är svårt att veta hur länge en tvist kommer att pågå blir kostnaden också svårförutsebar. Utredningen föreslår bland annat att arbetstagaren som huvud- regel inte har rätt till lön och andra förmåner . Regleringen samordnas med den som gäller för avskedanden, där anställningen som huvudregel inte består under en tvist om avskedandets giltighet. Vidare föreslår utredningen att uppsägningar inte alls ska kunna ogiltigförklaras om arbetsgivaren har högst 15 an- ställda. Anledningen är att det av flera skäl bedöms som betydligt svårare för arbetsgivare med få anställda att återta en uppsagd arbetstagare i verksamheten. Dock kan arbetstagaren fortsatt driva tvist mot arbetsgivaren och få ekonomisk kompensation och ideellt skadestånd i de fall en uppsägning bedöms vara osaklig. Utredningens förslag både minskar kostnaderna för arbetsgiva- ren och gör de mer förutsägbara i de fall uppsägningen är sakligt grundad – det vill säga när arbetsgivaren har rätt. Enligt förslaget kan det dock fortsatt bli kostsamt med uppsägningar som inte är sakligt grundade och där domstolen alltså dömer till arbetstagarens fördel. Utredningen föreslår att det maximala skadeståndsbeloppet som kan dömas ut när arbetsgivaren har gjort fel höjs något. Det bedöms framför allt få konsekvenser för vad det kommer att kosta arbets- givaren att köpa ut arbetstagaren i stället för att ta tillbaka henne eller honom efter en dom om ogiltighet. För mindre arbetsgivare med högst 15 arbetstagare kommer en uppsägning inte kunna ogiltig- förklaras om utredningens förslag genomförs. Kostnaden för skade- stånd på grund av att en uppsägning inte visat sig vara sakligt grundad kan dock fortsatt bli betydande i relation till företagens totala lönekostnader. Det har framförts från arbetstagarhåll att uppsägningar av per- sonliga skäl kan öka om förslagen om förändringar i ogiltigheten införs, medan arbetsbrist och avskedande i stället skulle användas i mindre utsträckning. uppger nästan hälften av de mindre arbets- givarna att de sagt upp personer på grund av arbetsbrist när det egentligen har handlat om personliga skäl. Det beror på att en arbetsbristuppsägning i praktiken bara kan ogiltigförklaras om arbetsgivaren har brustit i sin omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen, medan personliga skäl som arbetsgivaren har åberopat som grund för en uppsägning på ett helt annat sätt kan prövas av domstol. En prövning i domstol riskerar att bli kostsam för arbetsgivaren. Det kan också finnas andra skäl till att både arbetsgivare och arbetstagare föredrar en uppsägning på grund av arbetsbrist, exempelvis för att arbetstagaren ska slippa karens i a- kassan. Vidare bör utredningens förslag minska de incitament som kan finnas när det gäller att arbetsgivaren väljer att avskeda en arbetstagare i stället för att säga upp henne eller honom av personliga skäl. Detta eftersom det inte längre kommer att vara någon skillnad i regleringen av arbetstagarens rätt till lön och andra förmåner mellan uppsägningar och avskedanden. Utredningen anser att det är viktigt att kostnaden för arbets- givaren är fortsatt hög i de fall arbetsgivaren säger upp en arbets- tagare utan att ha saklig grund. Det ska vara tydligt avskräckande för arbetsgivare att säga upp utan att noga ha övervägt sakskälen och bevisläget. Det är därför av vikt, som en del av förslagen, att taket på skadeståndsnivåerna höjs i anställningsskyddslagen. Incitamenten för en arbetstagare att driva en tvist mot en arbets- givare kan påverkas av utredningens förslag. Det bedöms främst gälla i de fall där det är sannolikt att arbetsgivaren har rätt eller där mot- parten är en liten arbetsgivare. Den främsta anledningen till att incita- menten påverkas är att arbetstagaren enligt utredningens förslag som huvudregel inte har rätt till lön . Arbetstagare hos arbetsgivare med fler än 15 anställda kan dock fortsatt få lön om domstolen genom ett intermistiskt beslut fastställer att det är sannolikt att arbetstagaren kommer att få rätt – det vill säga att uppsägningen är osaklig. De lättnader som förslagen kan innebära för de mindre företagen ska balanseras mot dessa företags villkor att bedriva en konkurrenskraftig verksamhet. Vidare har arbetstagarna, i likhet med dagens system, rätt till såväl ekonomiskt skadestånd som kränkningsersättning i de fall en uppsägning är osaklig. avgörs de allra flesta tvister innan saken förs till domstol. Därför är det också viktigt att reflektera över hur utredningens förslag kan påverka parternas uppgörelser. Viljan och därmed kost- naden för att lösa tvisten innan den förs till domstol påverkas av hur incitamenten att driva en tvist ser ut. Incitamenten att driva en tvist bör minska påtagligt i de fall det är sannolikt att en uppsägning är sakligt grundad. Främst eftersom arbetstagaren som huvudregel inte får lön . För anställda hos arbetsgivare med högst 15 anställda kan incitamenten minska något även i de fall det är sannolikt att en uppsägning är osaklig. Det gäller eftersom det för dessa arbetstagare aldrig är möjligt enligt lagförslaget att få lön och att det i de fallen inte blir aktuellt med utköp av arbetstagaren genom att betala ett normerat skadestånd. Dock kan de ekonomiska och allmänna skadestånden fortsatt bli betydande och effekterna på arbetstagarnas incitament bör därför vara begrän- sade. För arbetstagare hos större arbetsgivare kan incitamenten i det här fallet öka, eftersom de normerade skadestånden, det vill säga kostnaden för att köpa ut arbetstagare efter en dom om ogiltighet, föreslås öka något. Sammantaget bör det bli mindre kostsamt för arbetsgivare att lösa tvister i de fall där det är sannolikt att arbetsgivaren har rätt. I de fall det är sannolikt att en uppsägning är osaklig kan den totala kostnaden minska för mindre arbetsgivare, men möjligen öka något för större arbetsgivare. Det är dock svårt att med säkerhet ange hur överenskommelser på arbetsmarknaden kan komma att påverkas av lagförändringar. När det gäller innehållet i överenskommelser i sam- band med uppsägningar är det något som avgörs i de enskilda fallen där flera faktorer kan påverka kostnaden för arbetsgivaren. Utredningens förslag bedöms minska arbetsgivares osäkerhet vid nyanställningar, och därmed öka benägenheten att anställa personer som är oprövade på arbetsmarknaden. Effekten kan förväntas vara mer betydande för små arbetsgivare, dels eftersom utredningens förslag underlättar mer för dessa arbetsgivare, dels för att mindre verksamheter kan förväntas vara mer sårbara för felrekryteringar. Det har i tidigare undersökningar framkommit att arbetsgivare generellt upplever regelverket kring uppsägningar av personliga skäl som mer betungande än reglerna för arbetsbristuppsägningar. Base- rat på dessa resultat finns det skäl att tro att de förändringar utred- ningen föreslår vad avser lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning kan ha en förhållandevis stor betydelse för arbetsgivare vid en jämförelse med förändringarna av turordningsreglerna. Balansen mellan olika anställningsformer av arbetstagarna på svensk arbetsmarknad har någon form av visstidsanställning. Variationen mellan olika sektorer och branscher är dock stor. Exempelvis förekommer visstidsanställ- ningar i högre utsträckning inom offentlig sektor än inom privat, något som bidrar till att kvinnor är överrepresenterade bland de visstidsanställda. Enligt det index som tar fram och som mäter graden av anställningsskydd, både för visstids- och tillsvidare- anställda, är det land inom där skillnaden dem emellan är som störst. Bidragande orsaker till det är att arbetsgivare kan använda sig av allmän visstidsanställning utan att ange något särskilt skäl och att arbetsgivare har förhållandevis stora möjligheter att använda flera visstidsanställningar efter varandra. är kostnaden för uppsägning av tillsvidareanställda arbetstagare för- hållandevis hög. En konsekvens kan bli att det skapar för mycket personalomsättning bland de nyanställda och för lite personal- omsättning bland de med längre anställningstider. En annan kon- sekvens är att marginaliserade grupper har svårigheter att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Visstidsanställningar är ofta för- knippade med en högre grad av osäkerhet för individen exempelvis vad gäller framtida försörjningsmöjligheter. Studier har också visat att visstidsanställningar generellt är förknippade med vissa negativa följdverkningar såsom sämre möjligheter till kompetensutveckling och i vissa fall lägre löner. Utredningen föreslår att arbetstagare med en allmän visstids- anställning som har varit anställd hos arbetsgivaren i sammanlagt mer än får företrädes- rätt till lediga tillsvidareanställningar och provanställningar hos arbetsgivaren. Vidare föreslår utredningen att tiden för arbetstagare med allmän visstidsanställning att kvalificera sig till företrädesrätt till återanställning enligt den befintliga regleringen ändras från . Syftet med dessa förändringar är att ge visstidsanställda en större trygghet på arbetsmarknaden genom ökade möjligheter att få en mer varaktig anställning. Som diskuterats i det föregående stärks också visstidsanställdas anställningstrygghet genom utredningens förslag om en lagreglerad skyldighet för arbets- givare att tillhandahålla kompetensutveckling även för dem. som utredningens förslag innebär en ökad anställnings- trygghet för visstidsanställda, finns också en risk att arbetsgivare blir mindre benägna att anställa på visstid. Visstidsanställningar har visat sig vara viktiga genom att fungera som en språngbräda till tillsvidare- anställningar. Denna effekt har i vissa fall visat sig vara av större betydelse för grupper med en svagare ställning på arbetsmarknaden, till exempel utrikes födda. För att undvika att sysselsättningen på- verkas negativt är det därför viktigt att den här typen av förslag kompletteras med förslag som minskar kostnaden för att anställa tillsvidare. Utredningen lägger i andra delar fram just sådana förslag. Visstidsanställningar fyller en viktig funktion för arbets- givare. De är viktiga för arbetsgivares möjligheter att kunna anpassa storleken på personalstyrkan efter förändrade förutsättningar. Det kan handla om förutsedda, eller oförutsedda, kortvariga, eller något mer långvariga, variationer i efterfrågan. Även frånvaro av den tills- vidareanställda personalen spelar roll för arbetsgivarnas efterfrågan på visstidsanställningar. Det är med andra ord även av den här anled- ningen viktigt att förslagen kompletteras med förslag som under- lättar för arbetsgivare att på andra sätt anpassa sin verksamhet till förändrade förutsättningar. Det är också möjligt att arbetsgivarnas efterfrågan på att hyra in personal från bemanningsföretag kommer att öka. Det är utredningens bedömning att förslagen sammantaget leder till en förbättrad balans i anställningsskyddet mellan visstids- och tillsvidareanställda. 19.2.1Konsekvenser av utredningens förslag sammantaget För att arbetsgivare ska kunna bedriva en effektiv verksamhet är det viktigt att verksamheten snabbt kan anpassas till förändringar i om- världen. Det är bland annat viktigt att snabbt kunna anpassa per- sonalstyrkans storlek och sammansättning. Vid uppsägningar är det viktigt att kunna behålla nödvändig kompetens, och för att våga rekrytera är det viktigt att risken inte upplevs som allt för hög. Ett annat sätt att anpassa verksamheten kan vara genom kompetens- utveckling av personalen. Små arbetsgivare är på flera sätt mer utsatta än större arbetsgivare, det är därför särskilt viktig att de enkelt kan anpassa verksamheten efter behov. Utredningens förslag om utökade undantag från turordnings- reglerna bidrar till ökade möjligheter att vid en arbetsbristsituation behålla nödvändig kompetens. Minskade och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning underlättar för arbetsgivare särskilt i fall där uppsägningen är grundad på personliga skäl, exempelvis vid misskötsamhet från arbetstagarens sida. Förslagen får också antas bidra till att minska arbetsgivarnas risk vid rekrytering, och därmed öka arbetsgivarnas benägenhet att anställa och att använda tills- vidareanställningar. Det gäller särskilt vid rekrytering av personer vars produktivitet upplevs som osäker. Det har ovan diskuterats att uppsägningar på grund av personliga skäl skulle kunna öka som en konsekvens av utredningens förslag. Å andra sidan kan förslaget om de utökade undantagen från turord- ningsreglerna motverka detta. Det vill säga, om förändringen medför att arbetsgivare i högre grad kommer säga upp på grund av arbets- brist när det egentligen handlar om personliga skäl. Det samman- tagna utfallet är alltså i det här avseendet svårt att förutse. Utredningens förslag om ett utökat ansvar för kompetensutveck- ling syftar till att öka incitamenten att tillhandahålla kompetens- utveckling inom anställningen. Tanken är att arbetstagare ska få större möjligheter att ställa om inom anställningen och därmed i högre grad kunna vara kvar hos arbetsgivaren även när verksamheten förändras. föreslås kravet på arbetsgivare vad gäller utbild- ning och upplärning av en arbetstagare vid omplacering i samband med en arbetsbristuppsägning minska. Sammantaget kan förslagen skapa incitament för arbetsgivare att tillhandahålla kompetens- utveckling mer kontinuerligt under anställningen. Arbetsgivarnas ansvar för kompetensutveckling blir alltså bredare och omfattar fler arbetstagare. Arbetsgivarnas kostnader kan därför antas öka. Den kompetensutveckling det handlar om är dock sådan som typiskt sett bör gynna arbetsgivarens verksamhet. Arbetstagarnas kompetens är en viktig del av verksamheters utveckling och produktivitet. För- slaget omfattar alla arbetsgivare, men vid en skälighetsbedömning ska hänsyn tas till bland annat arbetsgivarens storlek och om kom- petensutvecklings ansvaret blir betungande. I sammanhanget kan det nämnas att det , främst inom kommuner och regioner samt inom statlig sektor, finns omställningsavtal som inkluderar kompetensutveckling inom anställningen. Även inom privat sektor finns kollektivavtal som rör kompetensutveckling. Utredningens förslag vad gäller kompetensutveckling inom an- ställningen omfattar även visstidsanställda. Utredningen föreslår vidare att företrädesrätt till tillsvidareanställningar stärks för arbets- tagare med allmän visstidsanställning, liksom företrädesrätten till återanställning. Det kan sägas öka kostnaden för arbetsgivare för att anställa på visstid. Ökade kostnader för arbetsgivare innebär generellt en minskad benägenhet att rekrytera. Det kan särskilt gälla personer som är oprövade på arbetsmarknaden och vars produktivitet därmed upp- levs som mer osäker. Utredningens förslag ökar kostnaderna för att anställa på allmän visstid. Dock bedöms utredningens förslag i andra delar, som minskar arbetsgivarnas kostnader vad gäller att anställa tillsvidare, göra att benägenheten att anställa tillsvidare ökar. Sam- mantaget kan förslagen bidra till att öka övergångarna från visstids- anställningar till tillsvidareanställningar. Vidare bedöms förslagen sammantaget bidra till att öka arbets- givares möjligheter att anpassa verksamheter efter förändringar i omvärlden. Företags konkurrensförmåga, tillväxt och välfärd kan stärkas. Utredningens förslag bedöms få störst betydelse för små arbetsgivares förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet. Anställningsskyddslagen syftar till att bland annat skydda arbets- tagare mot godtyckliga uppsägningar. Vid en arbetsbristsituation är utgångspunkten att anställningstiden avgör vilka som har företräde till fortsatt anställning. De med längre anställningstid har företräde framför de med kortare anställningstid. Vid sidan av att anställnings- tiden är viktig för turordningen vid arbetsbristuppsägningar utgör den ett skydd genom att uppsägningstiden normalt är längre för de med längre anställningstid, och genom att det normerade skade- ståndet vid uppsägning ökar med anställningstiden. Vidare är arbets- tagare skyddade mot godtyckliga uppsägningar genom bland annat kravet på saklig grund vid uppsägning enligt anställningsskydds- lagen, men också genom diskrimineringslagen och annan arbets- rättslig lagstiftning. Ett av de huvudsakliga syftena vid anställningsskyddslagens in- förande var att skydda äldre arbetstagare. Arbetsmarknaden har förändrats . Rörligheten på arbetsmarknaden har ökat och anställningars varaktighet har minskat. har medarbetares kompetens blivit allt viktigare för verksamheters produktion och konkurrensförmåga. Bland annat därför har arbetstagarnas kompe- tens kommit att utgöra en allt viktigare del av anställningstrygg- heten. Vidare handlar anställningstryggheten inte bara om att kunna behålla jobbet vid en arbetsbristsituation, utan även om möjlig- heterna att hitta ett nytt jobb. Utredningens förslag innebär att anställningstiden är viktig för anställningstryggheten, men att kompetens får större betydelse. Förslagen om utökade undantag från turordningsreglerna kan öka vissa arbetstagares risk att förlora jobbet, som andra arbetstagares möjligheter att behålla jobbet stärks. De arbets- tagare som i lägre grad kommer att vara skyddade av turordning- sreglerna är främst arbetstagare med långa anställningstider som är anställda hos små arbetsgivare samt arbetstagare anställda hos stora arbetsgivare och som inte hör till de allra sista anställda. Dock kommer de flesta arbetstagare med de längsta anställningstiderna fortsatt att vara skyddade av turordningsreglerna. Arbetstagare med korta anställningstider får en ökad anställningstrygghet genom att kompetens får en större betydelse för möjligheten att behålla jobbet i en arbetsbristsituation. Att anställningstiden, som kan anses vara ett objektivt kriterium, får en minskad betydelse för vissa arbetstagares anställningsskydd skulle kunna riskera att medföra en ökad risk för godtyckliga upp- sägningar. Dock gäller fortsatt att anställningstiden spelar en viktig roll för arbetstagarnas anställningsskydd, och att arbetstagare allt- jämt är skyddade mot godtyckliga uppsägningar genom kravet på saklig grund vid uppsägning enligt anställningsskyddslagen men även enligt annan lagstiftning såsom diskrimineringslagen. Att arbets- givare får ökade möjligheter att undanta arbetstagare från turord- ningen innebär alltså inte att arbetsgivare kan säga upp arbetstagare utan saklig grund. Utredningens förslag vad gäller kostnaden för att säga upp perso- nal innebär att kostnaden blir mer förutsägbar för arbetsgivaren. Förslaget innebär också en större skillnad i kostnad för arbetsgivaren beroende på om en uppsägning är sakligt grundad eller om den inte är det. Förslaget innebär att incitament och möjlighet att driva en tvist mot arbetsgivaren i de fall det är sannolikt att upp- sägningen är sakligt grundad kan minska. I de fall en uppsägning bedöms vara osaklig ökar kompensationen något för de allra flesta arbetstagare. Utredningens förslag innebär inte generellt att rätts- säkerheten för de enskilda arbetstagarna försämras. En uppsägning från arbetsgivarens sida ska fortsatt vara sakligt grundad. Dessutom föreslås ett höjt normerat skadestånd för större arbetsgivare om denne har sagt upp en arbetstagare utan att saklig grund föreligger. Vidare föreslås vid uppsägning hos mindre företag ett minsta skadeståndsbelopp om åtta månadslöner som ersättning för arbets- tagarens förlust. Utredningen bedömer att nivån på skadestånden till- sammans med exempelvis allmänt skadestånd och eventuella rätte- gångskostnader kommer att förhindra missbruk från arbetsgivarens sida. Utredningens förslag innebär vidare att arbetstagare får utökade möjligheter till kompetensutveckling inom anställningen. Det gäller alla arbetstagare, oavsett anställningsform. Syftet är att öka möjlig- heten för arbetstagarna att behålla jobbet, även när det sker föränd- ringar i verksamheten. Indirekt kan en ökad kompetens också bidra till att öka arbetstagarnas möjligheter att hitta ett nytt jobb om de ändå skulle förlora sin tidigare anställning. Vidare förväntas utred- ningens förslag sammantaget öka rörligheten på arbetsmarknaden, vilket också bidrar till att öka möjligheterna att hitta ett nytt jobb. Möjligheten för visstidsanställda att få en anställning tillsvidare bedöms också öka med utredningens förslag. Dels genom att utred- ningen föreslår företrädesrätt för arbetstagare med allmän visstids- anställning, dels eftersom risken förknippad med att tillsvidare- anställa arbetstagare minskar.