sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Framtiden bygger nu knappt 1 000 bostäder och bedömer volymerna vara på uppåtgående. Som återhållande för byggtakten framhålls, från företagets sida, särskilt ekonomin i projekten beroende både på de uppdrivna bygg- kostnaderna och de höga kommunala kraven av olika slag. Utredningens intervjuer med kommuner och företag kommuns tidigare målsättning att allmännyttan skulle bygga 1 400 bo- städer har inte kunnat uppnås och är struken i budgeten. I har kommunen inom ramen för budgetbeslutet avse- ende beslutat att prioritera standardiserat byggande men några åtgärder i denna riktning hade ännu inte hunnit genomföras vid utredningens intervjuer (). Från politiskt håll finns en ambition att hålla nere kostnaderna. Dessa återspeglas inte minst i de affärsmodeller för socialt blandat boende, som har tagits fram för bebyggelse i den centralt belägna . Det kommunala ägandet till marken där har placerats i , ett kommunalt stadsutvecklingsbolag. Affärsmodellen anses grundad på några olika verktyg, däribland ökad konkurrens, effektivisering av produktion, industriellt byggande (s.k. prefab), konkurrensutsättning av entreprenader, korssubventionering mellan bostadsrätter och hyresrätter, stora volymer och att man bygger för egen långsiktig förvaltning samt med ett lägre avkastningskrav. I fri- hamnen vill man pröva såväl olika hyror i ett och samma hus, där bostäderna egentligen har samma tekniska standard, som viss diffe- rentiering av standarden, vilket framgår av nedanstående figur. Figur 5.1 Både hyresrätt och bostadsrätt i samma kvarter Källa: Presentation vid utredningens rundabordssamtal . Utredningens intervjuer med kommuner och företag För den nya bebyggelsen i har kommunen en målbild med hyresnivåer från per kvadratmeter och uppåt, dock räknat penningvärde (vilket skulle motsvara runt per kvadratmeter). Det motsvarar enligt uppgift hyres- nivån i det befintliga beståndet t.ex. i . Bakgrunden till insatsen är att man anser att marknaden har byggt för resursstarka grupper oavsett upplåtelseform. byggs det enligt kommunen överhuvudtaget inte för grupper med låga inkomster som inte kommit in på bostadsmarknaden. De är i stället hänvisade till att bo i andra hand eller som inneboende – ofta i stadsdelar med en hög grad av sociala utmaningar. Skolgång, arbete och integration försvåras enligt kommunen av att inte ha en fast bostad. Generellt sett uppfattas det vara svårt att göra kompletterings- bebyggelse med standardiserade hus i . Vid ett möte med alla samhällsplaneringschefer fram- fördes ett flertal synpunkter som indikerar en skepsis mot standardi- serat byggande, däribland rädslan för att tillskapa nya miljonprogram och motvilja hos politikerna mot standardiserade hus. Sammanfattningsvis framkommer när det gäller en bild av en kommun med höga ambitioner vad gäller att få till stånd bostäder med låga hyror där planerna på bostäder med låg hyresnivå har funnits utan att få särskilt stor volym. Ett drygt hundratal bostäder har kommit till stånd med låga hyres- nivåer, och då utanför . Dessa bostäder har inte heller fördelats särskilt till några utsatta grupper, se vidare kapitel 9. Utredningen besökte även flera förortskommuner utanför . I har kommunen haft relativt mycket mark, gjort all planering själv och hållit markanvisningstävlingar. Kom- munens markreserver och planreserver är nu slut men de som har byggt har lyckats hyra ut allt nytt även om omsättningen har blivit lite hög i de nya bostäderna. En förändring är nu på gång med exploatörssamverkan etc., varav ett projekt med allmännyttan. kommun har ingen detaljerad uppfattning om vad och hur man ska bygga, utan mycket är efterfrågestyrt. Standardiserade hus är inte det exploatörerna oftast kommer med till kommunen utan det är vanligen unika lösningar som förordas i kontakterna med kommunen. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Kommunen ställer däremot ibland krav på byggstart. Kommunen är framför allt angelägen om en jämn byggtakt med ett kontinuerligt tillskott av nya bostäder i kommunen. Kommunen har hållit en be- folkningsökning på . Man har inte eftersträvat att bygga billiga bostäder men däremot fokuserat projekten till exempel på nollenergi. Standardiserade hus i bostadsrätts- form har byggts i kommunen. Ett exempel på att det går att bygga snabbt som framhållits i flera sammanhang kommer just från , där man påbörjade projek- tering på en i och för sig detaljplanerad tomt aktuellt år med inflyttning . Bygglov, försäljning och byggande gick på totalt 7 månader så problemet är inte nödvändigtvis reglerna utan det kan ligga i tillämpningen, anser kommunen. Det allmännyttiga bostadsbolaget har kommun gemen- samt med bland annat . vill ha olika former av variation i bostadsbyggandet. Detaljplaneringen innefattar även takvinklar och fasader och man sätter ganska mycket s.k. ”prickmark” i detaljplanering, vilken inte får bebyggas. Kommunen säger sig vara rädd för en ”totalentreprenadsarkitektur”. har haft ett begränsat byggande av flerbostadshus och marktillgången anses svår med kuperad mark och höga naturvärden samt svåra markförhållanden avseende den mark som finns kvar att bebygga. Förtätningsprojekten är ofta särskilt svåra och ställer krav på anpassning. Verkligheten är enligt kommunen inte alltid så enkel att de standardiserade husen passar. Kön till planläggning är också lång. Merparten av tillgänglig mark i kommunen är i privat ägo och kommunen förhåller sig reaktivt till byggandet på densamma. Man har sex pågående projekt med s.k. exploatörssamverkan även om man från tjänstemannahåll tycker det är oklart om det blir bättre, billigare, enklare eller snabbare. Politikerna har dock velat snabba på bostadsbyggandet, vilket för- anlett att man provar exploatörssamverkan. Modellen med exploatörssamverkan framstår enligt tjänstemännen som en lättnad för planarkitekterna vad gäller deras arbetsbörda men knappast för kommunen i övrigt, som involveras genom remisser etc., och det finns en rädsla för att planarkitekterna ska få en alltför granskande roll. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Enligt tillkom i kommunen cirka 10 000 bo- städer 2019, vilket just nu innebär att man når upp till sina mål för bostadsbyggandet. Långsiktigt behövs dock en ytterligare något högre byggtakt än den nuvarande. äger av marken inom stadens gränser och anser att det fortfarande kommer att finnas byggbar mark, även om förhållandena på den mark som bebyggs blir allt svårare efter hand. Det finns dock nästan ingen ”ny” mark för staden att köpa och det har man heller inte gjort . Kommunen anser inte att marktillgången som sådan är återhåll- ande för byggtakten. Typiskt sett säljer mark till nya bostadsrättsföreningar och upplåter den med tomträtt till nya hyresfastigheter, eftersom det anses möjliggöra ett ökat byggande av hyresrätter. Flertalet markanvisningar är direktanvisningar även om dessa ibland sker efter ett slags jämförelseförfarande. Man säljer till högstbjudande i de relativt få situationer där man anser att marken är svår att värdera. tillämpas olika former av tävlingar, som till exempel avseende , om det finns särskilda önskemål om miljö och gestaltning. har 123 000 bostäder i pågående planprocesser och 20000 byggrätter som ligger klara men upplever planläggningen som tung och planerna som detaljerade eftersom kommunen förväntas leda väldigt mycket i bevis under planprocessen, särskilt i förhållande till statliga regler och myndigheter. vill många intressenter ha sina sakfrågor hanterade redan innan själva planläggningen, i något slags planprogram. Pragmatismen är enligt kommunen låg bland många aktörer. Detaljplanerna har ofta för lite ”marginal” när de väl blir klara. De statliga kraven påverkar enligt kommunen planeringen genom att kan upphäva planer i efterhand, även om det sällan sker. Enligt kommunen resulterade ett sådant upphävande, den gången det skedde, i att upphävandebeslut till slut upphävdes av regeringen. De avvägningar som man måste göra i samband med planeringen blir efter hand allt svårare som personalen blir allt yngre med hänsyn till ett pågående generationsskifte. försöker förbättra processen genom att arbeta med större planområden, bland annat runt där man nu planerar för 4 000–5 000 bostäder. Utredningens intervjuer med kommuner och företag man, i avvaktan på planläggning, ofta har problem med att räkna hem projekt på tillfälliga lov, på grund av den korta sikten. Stadsbygg- nadskontoret anser (liksom kommun, se vidare nedan), att de gamla stadsplanerna avseende innerstaden från före PBL:s inför- ande fortfarande fungerar väl. De kommunala bostadsbolagen i har enligt kommunen ett sammantaget mål att bygga cirka 300 nya bostäder . Stads- byggnadskontoret har tidigare haft ett uppdrag att hjälpa de kom- munala bolagen att hitta mark för bostadsbyggande. Detta arbete har upphört men arbetssättet och styrgruppen finns kvar. Man upplever att det har varit svårt att hitta kompetent personal för något slags lotstjänst åt byggare. Vad gäller standardiserade byggnader konstaterar man att det inte finns plats för lågutnyttjat markanvändande. Stockholmshusen är dock ett samverkansprojekt mellan stadens förvaltningar, de tre största allmännyttiga bostadsbolagen och privata, upphandlade entreprenörer med ramavtal. Avsikten är att snabbt och kostnadseffektivt bygga nya hyreslägenheter med hög kvalitet som tiden från ax till limpa halveras från vad som varit brukligt, enligt uppgift , ned till halva , dvs. Ett genomtänkt grundkoncept sägs utgöra en grundbult för och ett gestaltningsprogram ger riktlinjer för bland annat volym och proportioner, fasad, fönster, takfot och bottenvåning. Detta styrs även på detaljnivå vilket gör att husen kan kännas igen oavsett var de byggs, bland annat fönsteromfattningarna och dörr- handtagen. Standardiserade arbetsmetoder tillämpas inte bara i sam- band med byggnationen utan även hos kommunen. var en tiondel av Stockholmshusen antingen inflyttade eller påbörjade, och antalet inflyttade bostäder uppgick till () har ytterligare 25 bostäder flyttats in. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Källa: Svenska bostäder. ligger de flesta (och först) inflyttade bostäderna i , en av södra förorter, och har hyra per kvadrat- meter på /kvadratmeter. De projekt som är aktuella för inflyttning är belägna i och har enligt planerna en något lägre hyresnivå, /kvadratmeter. En stor andel av de planerade bostäderna ligger fortfarande i detalj- planeprocessen eller i påföljande överklaganden. De långsiktiga ambi- tionerna för byggande är dock stora, vilket framgår av nedanstående diagram. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Figur 5.3 Planerade bostäder enligt modellen för Stockholmshusen Källa: Svenska bostäder. Bland potentiella framgångsfaktorer för Stockholmshusen framhålls den avsedda volymen, som ännu inte har uppnåtts, men därutöver också marktillgång och tidiga gemensamma projektgrupper med bolag, förvaltningar och entreprenörer, vilka etableras redan under planprocessen Runt omkring har utredningen besökt fyra förorts- kommuner av lite olika karaktär. kommun, norr om , eftersträvar att växa i ungefär samma takt som regionen, vilket anses motsvara cirka 1 500 bostäder i kommunen. har man lyckats bygga runt 300 varav ungefär hälften i allmännyttan. De flesta enkla platser att bygga upplevs redan vara bebyggda och kommunen äger relativt lite mark. Utredningens intervjuer med kommuner och företag , i nordöstra , har ett relativt större markägande sedan lantbruksmark förvärvades under rekordåren men vill i huvudsak bevara dessa som skogs- och naturmark enligt mål- sättningen att halva ska vara grönt. Kommunen avser dock bygga cirka 750 bostäder . Byggandet toppade och har sedan dalat igen. Bägge kommunerna upplever sig ha relativt detaljerade planer, detta av nödvändighet med hänsyn till krav från och andra intressenter när man bygger i de lägen man bygger. Detalj- planerna tar allt och projekteringen måste avvakta tills planen är klar. Även äldre villaplaner är dock, som framhålls av , ofta relativt hårt reglerade vilket märks vid förtätningar. Historiskt sett har villastäder med några undantag vuxit upp på privatägd mark och i samband med järnvägssatsningar. Många sådana villastäder är högt standardiserade och enhetliga men uppskattas ändå för sina arkitektoniska kvaliteter. Bägge kommunerna är genomkorsade av motorvägar vilket försvårar byggande. Byggnationen sker fram- för allt kring den spårbundna trafiken, dvs. respektive pendeltågslinjen, vilket dock medför problem med bullerreglerna, som sällan kan uppfyllas utan specialanpassningar. I och finns få exempel på standardiserade hus som har byggts och i finns ett motstånd på politisk nivå där man ställer krav på särskiljande arkitektur och uppmanar den som kommer med standardiserade lösningar att tänka lite till. har inget kommunalt allmännyttigt bostadsföretag men säljer mark billigare till hyreslägenheter och flera exempel finns på att man lagt om bostadsrättsprojekt till hyresrätter, något som även har skett i den tredje kommunen utredningen har besökt, nämligen . kommun, i nordvästra , har haft tilltagande befolkningstillväxt och en betydande mängd barnfamiljer har flyttat in. Att det blivit dyrare i har enligt kommunen bidragit till att folk söker sig dit. Kommunen har ett begränsat markägande men har köpt mark vid olika tillfällen, även om man inte agerat offensivt i markfrågan utöver att säkerställa viktiga samhällsfunktioner. finns politiska direktiv att inte bygga särskilt många nya flerbostadshus. Enligt den översiktsplan som kommer att skickas på samråd ska man ”bygga inifrån och ut” och arbeta med Utredningens intervjuer med kommuner och företag Det bedöms svårt att åstadkomma en blandad bebyggelse när man bygger i ett sammanhang. Det finns även ekonomiska begränsningar för nybyggnationen eftersom de som har råd med dessa bostäder ofta har råd med en egen villa och väljer det i stället. kommun säger sig ha prövat flexibla planer men det har haft sina nackdelar då det blivit mycket diskussioner i bygg- lovsskedet och politikerna blivit missnöjda med vad som slutligen byggts, trots att detta har varit i enlighet med planen. Det förväntas föranleda mer styrda och detaljerade detaljplaner . Sam- tidigt upplevs det som problematiskt med detaljplaner som styr in mot vissa byggnadskoncept eller i vissa fall till och med mot vissa fabrikat av standardiserade hus. Det finns exempel på standardiserad bebyggelse i kommunen på befintliga ramavtal och erfarenheterna har varit goda kvalitetsmässigt men det har inte blivit särskilt billigt och det är svårt att få ihop kalkylen. Ett motstånd kan upplevas mot standardiserad bebyggelse med hänsyn till gestaltningsfrågor och särskilt i villaområden. Mot- ståndet från grannar bedöms dock inte nödvändigtvis avse själva standardiseringen eller de standardiserade husen som sådana utan mera generellt flerbostadshus med hyresrätter. I kommun, nordväst om , som är den fjärde kommunen utredningen besökt, hänför sig de största nybyggnation- erna till den s.k. Barkarbystaden där 3 000 nya bostäder har färdigställts. Kommunen äger mycket mark som tidigare utgjorde flygfält, vilket förvärvades . Barkarbystaden är ett utflöde av den goda tillgången på mark i kommunen och kom- munens markpolitik. Det har alltid funnits ”mellanrum” i ägo i . Till de långsiktiga byggnationerna är kopplade löften om infrastruktursatsningar i form av tunnelbana. Bostadsbyggandet i kommunen har ökat i nivå från 200 bostäder/år till 1 000 bostä- der/år. Flertalet markanvisningar i kommun har tävlingsinslag men ungefär en tredjedel är direktanvisningar. Markanvisningsavtal innehåller olika krav och kostnaden för planering ingår i priset för marken. Upplåtelseform och användning samt miljöprogram regleras i markanvisningen och det har förekommit krav på levande botten- plan och trähusbebyggelse. Kommunen eftersträvar framför allt att de krav som ställs ska ställas tidigt och att man säger sig ha ett bygg- ekonomiskt perspektiv. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Byggherrarna har enligt kommunen inte varit intresserade av tomt- rätter även om det har legat som ett politiskt uppdrag – så länge man får ihop kalkylen är det bättre för dem att äga marken. I ett sam- manhang har kommunen arbetat med lägre hyresnivåer i ett projekt som var riktat till ungdomar, men man framhåller att det allmännyttiga bostadsföretaget generellt har hyresnivåer som ligger lägst i länet. Ett samarbete med s.k. ankarbyggherrar gav enligt kommunen en bättre byggprocess. Framgångsfaktorerna där anses vara en förhand- lingsmodell där man har ställt höga krav på redan utvalda byggherrar, i ett gott samtalsklimat med öppenhet, relationsbyggande och lång- siktighet. Både byggherrarna och kommunen vet att det kommer flera kvarter som ska bebyggas längre fram. Med grupper av bygg- herrar har man även stämt av efter hand och försökt öka den ömse- sidiga förståelsen för respektive processer och kalkyler. Det bedöms ha bidragit till att upprätthålla investeringsviljan. Planberedskapen bedöms som god med f.n. 1 400 lagakraftvunna detaljplaner och uppfattas inte hindra byggtakten. Man upplever regleringsgraden i planerna som sedvanlig och arbetar med program om gestaltning, till exempel avseende taknivåer och vinklar. I prak- tiken arbetar man olika beroende på om det är privat ägd mark eller kommunalt ägd mark eftersom verktygslådan är olika. Återhållande för byggtakten framöver bedöms för del framför allt vara att det finns politiska signaler att man vill minska byggtakten och om möjligt stoppa projekt som redan är i ett sent skede. Andelen hyresrätter har ökat trots att en högre andel hyres- rätter möts med politiskt motstånd. Hyresrätterna ökar baserat på byggherrarnas val med hänsyn till en tuffare marknad för att avyttra nya bostadsrätter. kommun upplever däremot inte att det finns något motstånd hos kommunen mot standardiserat byggande. Att det är ovanligt beror på att byggherrarna inte efterfrågar det, möj- ligen på grund av att det inte medför ett effektivt utnyttjande av marken. Sammanfattningsvis observerar utredningen efter besök i fyra förortskommuner, alla norr om , att marktillgången i och för sig anses begränsad men att planväsendet att döma av intervju- erna verkar leverera byggrätter i nivå med den takt som det med hänsyn till andra begränsningar är möjligt att bygga. Utvecklingen framstår enligt intervjuerna som exploatörsdriven i och man hoppas på infrastruktursatsningar för att kunna bygga ytter- ligare. Frågan om vem det är som inte vill bygga besvaras på flera Utredningens intervjuer med kommuner och företag Såväl marknaden som statliga regler och kommunens egna politiker framhålls beroende på vem man talar med. kommun har ett omfattande markägande som inte säljs av kommunen förrän marken är färdigplanerad. Framför allt arbets- modellen att slutligt sälja marken först när den är planerad och klar samt byggstartad, utgör kärnan i den s.k. Örebromodellen. Därigenom säkrar man att det faktiskt blir byggt och att nya bostäder kommer ut på marknaden, blir tillgängliga och påverkar marknadspriserna. Det finns inte ett automatiskt förhållande mellan Örebromodellen och flexibla planer, men markägandet gör kommunen mera trygg och därigenom behöver det regleras mindre i planerna, anser kom- munen. Enligt kommunen anges till exempel endast byggnadshöjd och exploateringsgrad i planen – inget mer behövs i och med att kommunen äger marken och kan ha en dialog med byggherren i bygglovsförfarandet, vilket infaller innan marken säljs. De flexibla detaljplanerna framstår snarare som ett resultat av Örebromodellen än att de skulle utgöra själva modellen. Synsättet på planernas roll är att de ska säkerställa att det är möjligt att längre fram lösa olika frågor, till exempel bullerkrav, men att dessa frågor inte behöver vara slutligt lösta i planen. Motsvarande förhållnings- sätt gäller förorenad mark etc. Det ska bedömas möjligt att sanera marken men det behöver inte framgå av planen hur det ska ske. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Kommunens egen presentation vid utredningens besök i Källa: kommun. En grundförutsättning för Örebromodellen är att man har ett stort markägande för kommunen i utgångsläget. Den kan därför vara svår att replikera för en kommun som inte har ett sådant markägande och planeringen ser inte likadan ut för privatägd mark ens i . kommun gör fortfarande strategiska markförvärv och har avsatt till markförvärv. De som arbetar med strategiska markförvärv sitter tillsammans och arbetar tillsam- mans de som beslutar om planering. Inom ramen för Örebromodellen får flertalet dokument från det tidigare stadiet av processerna karaktär av avsiktsförklaringar vilka formellt inte anses medföra någon större bundenhet, i be- tecknade som reservations- respektive markanvisningsavtal. En kom- mun utan trovärdighet i sitt agerande hos den privata sektorn skulle alltså svårligen kunna tillämpa modellen. Marknaden har dock, enligt kommunen, lärt känna Örebromodellen och arbetssättet har varit oavsett politisk majoritet i kommunen. Det finns ett fast pris för marken och marknaden vet förutsätt- ningarna. Kommunen tillämpar olika priser beroende på om det säljs mark till hyresrätter eller bostadsrätter. Prisnivån styrs av omfatt- ningen av byggrätterna i planen. kommun anser sig indirekt betala för att man tillskapar prisvärda bostäder genom att uppmuntra privata aktörer att tillmötesgå kommunala målsättningar som en Utredningens intervjuer med kommuner och företag blandad struktur etc. Tomträtter tillämpas ibland för hyresrätter, när man inte velat utnyttja hela den möjliga byggrätten, och priserna styrs i så fall av den faktiska byggvolymen. Själva markkostnaden är dock enligt kommunen inte så hög i att markpriserna blir särskilt styrande. Även det allmännyttiga bolaget föredrar att äga marken. I byggdes ovanligt mycket –2018 p.g.a. ett uppdämt behov och marknaden var då mycket ansträngd. Det var t.o.m. svårt att hitta byggbodar och kranar. Pro- gnosen framöver innebär en normalisering och en befolkningsökning . Det bedöms relativt lätt att se svängningarna på den lokala marknaden eftersom en efterfrågan relativt snabbt möts med ett utbud i , genom att processerna där bedöms som snabba och enkla. Örebromodellen tycks inte ha medfört ett särskilt omfattande standardiserat byggande. Enligt kommunen finns fördelar med det standardiserade byggandet men i sina tidigare versioner har de stan- dardiserade husen givit glesa bebyggelsemiljöer och de behöver ut- vecklas för att kunna fungera väl i stadsbebyggelse med kvarter, annars blir utemiljöerna torftiga. Dock finns enligt kommunen goda exempel på standardiserade hus i kommunen och därvid framhålls bl.a. att en privat aktör har byggt 500 bostäder med fin variation i färg och form, det s.k. Mejeri- området. Detaljplaner för området, som utredningen förevisades, utvisar en relativt klassisk kvartersstruktur dock till synes utan helt räta vinklar, vilket möjligen hade gjort det svårt att bebygga området med de standardiserade hus som finns på ramavtal. När detaljplanerna blir mera flexibla blir det enligt kom- mun också färre överklaganden, även om överklagandena fortsatt utgör ett problem. Därvid framhålls särskilt att handläggningstiderna och processbenägenheten gick upp när frågorna flyttades till mark- och miljödomstolar. Det har i medfört längre över- klagandetider, vid en jämförelse med hur det var när dessa prövades av . hade bättre kännedom om de lokala förutsättningarna och ytterligare skriftväxling blir nu nödvändig gällande frågor som är lättare att bedöma för den som finns på plats (mark- och miljödomstolen för län är belägen i , öster om ). Utredningens intervjuer med kommuner och företag kommun anser sig ha god kontakt med men måste ibland uppmana tjänstemännen där att prioritera. tar man i lite extra och har onödigt stor säkerhetsmarginal, enligt kom- munen.