sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Till viss del kommer begreppet att tydliggöras i andra delar av den nya lag som utredningen föreslår. Det bör enligt utredningens uppfattning finnas bestäm- melser för vissa kategorier av sökanden som inte kan anses vara arbets- 2012/13:12 s. 23. lösa, t.ex. företagare. Utöver detta tillkommer det som redan fram- går av nuvarande rättspraxis avseende vem som ska anses som arbets- lös. Detta kommer att gälla även i ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. Utredningen anser sammanfattningsvis att ett krav på arbetslös- het på samma sätt som bör finnas i den nya lagens allmänna villkor, dvs. utan någon närmare definition. Det får därför, liksom , med stöd av rättspraxis avgöras från fall till fall vem som ska anses vara arbetslös. Enligt nuvarande ordning regleras rätten till ersättning när det gäller den sökandes ålder i olika delar av regelverket. Därtill gäller olika bestämmelser beroende på om en sökande gör anspråk på ersätt- ningen från grund- eller inkomstbortfallsförsäkringen. Bestämmel- sen om att den sökande måste ha fyllt för att komma i fråga för rätt till ersättning enligt grundförsäkringen framgår av förutsätt- ningarna för grundförsäkringen i 6 § andra stycket . Det saknas emellertid en nedre åldersgräns för sökanden som får ersättning från inkomstbortfallsförsäkringen. Däremot lämnas ersättning enligt in- komstbortfallsförsäkringen endast till den som har varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv sammanhängande månader, under förutsättning att medlemmen efter det senaste inträdet i kassan har uppfyllt arbetsvillkoret enligt 12–14 §§ (7 § första stycket ). Det s.k. medlemsvillkoret gäller inte för grundförsäkringen. Bestäm- melsen om när ersättningsrätten upphör är gemensam för både grund- och inkomstbortfallsförsäkringen och anger att rätten till ersättning upphör innan den sökande fyller (22 § ). Enligt utredningens uppfattning bör det även i ett nytt regelverk finnas bestämmelser om ålderskrav inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen föreslår i kapitel 10 att den nya arbetslöshetsförsäk- ringen ska grundas på inkomster i stället för, som , . Det innebär att dagens arbetsvillkor ersätts av ett inkomstvillkor. Den nya försäkringen bör inte ha en uppdelning mellan en grund- och inkomstbortfallsförsäkring. Ersättningens storlek bör fastställas ut- ifrån den sökandes tidigare inkomster, medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa och tid med arbetslöshetsersättning, se Detta innebär alltså att medlemskapet i ett nytt regelverk endast bör påverka ersättningens storlek, dvs. inte som inträde till den ena eller andra försäkringen (grund- eller inkomstbortfallsför- säkringen). Enligt utredningens uppfattning behöver dagens bestäm- melser om ålderskrav anpassas till det nya regelverket och då främst till att det nya systemet inte kommer att bestå av två olika försäkringar. En ny försäkring bör ha enhetliga åldersvillkor för samtliga sökanden. Frågan är då vilken nedre gräns som bör gälla, eller om det inte ska finnas en nedre åldersgräns alls, likt den ordning som gäller för sökanden som omfattas av inkomstbortfallsförsäkringen. Även om det i vissa fall kan vara bra att unga får arbete och därmed har sin försörjning tryggad i tidig ålder, anser utredningen att behovet av att ungdomar tillgodogör sig en grundläggande utbildning väger tyngre än att de ska ställa sig till arbetsmarknadens förfogande vid eventuell arbetslöshet. Ett tungt vägande skäl för detta är att det blir allt vik- tigare att ha en fullföljd gymnasieutbildning för att överhuvudtaget kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Vikten av att gymnasieung- domar fullgör sina studier understryks även i förarbetena till änd- ringar i socialtjänstlagen3. I en ny lag om arbetslöshetsförsäkring bör bestämmelser som kan leda till att unga väljer att söka sig ut mot eller stanna kvar på arbetsmarknaden i stället för att tillgodogöra sig en för framtiden viktig utbildning undvikas. Mot den bakgrunden anser utredningen att det är motiverat med en nedre åldersgräns för alla sökande i en ny arbetslöshetsförsäkring och att den bestäms till den nuvarande nedre åldersgränsen för rätt till ersättning enligt grundförsäkringen. Utredningen konstaterar också att det för flera insatser inom arbetsmarknadspolitiken, såsom nystartsjobb och utbildningskontrakt, finns en nedre åldersgräns på Det kommunala aktivitetsansvaret4 sträcker sig dessutom fram till dess att ungdomar fyller . Utredningen anser därför att en åldersgräns ska gälla som en lägsta gräns för alla som söker ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det nya systemet som föreslås i detta betänkande kräver inte att den gällande övre åldersgränsen i arbetslöshetsförsäkringen ändras. Därmed bör dagens 65-årsgräns i princip gälla även i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. 2015/16:136. 429 kap. 9 § skollagen (2010:800). vidare att det finns ett pågående arbete med höjda åldersgränser i det allmänna pensionssystemet och andra närliggande system, inklusive arbetslöshetsförsäkringen.5 Utredningen har inte för avsikt att föregå det pågående arbetet genom att lämna förslag om höjda åldersgrän- ser i detta betänkande. Enligt nuvarande ordning upphör rätten till ersättning från och med innan den sökande fyller (22 § ). En bestämmelse som anger till och med vilken ålder den sökande kan få ersättning bör både vara tydligt formulerad och rättvis. Den ordning som gäller är tydligt utformad vad gäller den lägre åldersgränsen , men inte vad gäller den övre gränsen. Ställda bredvid var- andra framstår den övre åldersgränsen som otydlig i förhållande till den nedre, eftersom den nedre gränsen utgår från den dag då den sökande fyller , medan den övre åldersgränsen utgår från månads- skiftet innan den sökande fyllt . Enligt 36 § LAK upphör med- lemskapet i en arbetslöshetskassa utan uppsägning den dag medlem- men fyller . Dagens ordning kan framstå som orättvis eftersom den sökande riskerar att förlora upp till en månads ersättning från försäkringen, beroende på när under månaden som den sökande är född. Utredningen föreslår därför att även den övre åldersgränsen ska bestämmas till den dag då den sökande fyller . Genom en sådan ordning har den sökande därmed rätt till ersättning fram till den tid- punkt då han eller hon kan stå kvar som medlem i en arbetslöshetskassa. Ålderskravet är ett grundläggande krav som, liksom övriga all- männa villkor, ska vara uppfyllt som en sökande gör anspråk på ersättning. Utredningen anser därför att de ålders- gränser som ska gälla inom arbetslöshetsförsäkringen för rätt till arbets- löshetsersättning lämpligen bör regleras samlat under de allmänna villkoren för att tydliggöra för den sökande vilka krav som ställs för rätt till ersättning. Krav på att vara arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete Enligt den nuvarande ordningen krävs att den sökande är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst varje arbetsdag och i genomsnitt minst för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Att vara arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete är krav som har funnits länge i arbets- löshetsförsäkringen och som preciserar vad det innebär att stå till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen anser inte att det finns skäl att i grunden frångå den ordning som gäller , dvs. kravet på att en sökande ska vara arbetsför och oförhindrad att arbeta för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Det betyder att det även i en ny arbetslöshetsförsäkring bör ställas krav på att en sökande både ska vara arbetsför och vara oförhindrad att arbeta för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Den praxis som har utvecklats på området bör därför även i ett nytt regelverk kunna vara vägledande för bedöm- ningen av om en sökande är arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete. Däremot anser utredningen att bestämmelsens nuvarande utform- ning om att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 tim- mar varje arbetsdag och i genomsnitt minst är dåligt anpassad till dagens arbetsmarknad. Den nuvarande bestämmelsen är formulerad med utgångspunkt från en 40-timmars arbetsvecka där arbetet i första hand förmodas äga rum på vardagar. För en nattarbetande person som arbetar längre pass under helgdagar är exempelvis 3-timmarskravet varken proportionerligt avvägt eller begripligt utifrån vad som utgör en arbetsdag. En sökande som har en fysisk eller psykisk funktionsnedsättning kan också ha en begräns- ning i hur många timmar per dag eller hur många dagar som han eller hon kan arbeta, men kunna arbeta mer än . Utredningen bedömer att den nuvarande ord- ningen i onödan begränsar tillträdet till försäkringen och därför inte bör gälla i den nya lagen. Det betyder inte att den sökande kan be- gränsa sitt arbetsutbud på vilket sätt som helst. Den som dessutom begränsar sitt arbetsutbud i förhållande till tidigare arbete kommer att omfattas av de samordningsbestämmelser som föreslås i avsnitt 13.4.3. Mot den bakgrunden anser utredningen att kravet arbete varje arbetsdag och i genomsnitt minst inte bör införas i ett nytt regelverk. Krav på att vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen Det ligger ett stort ansvar på en sökande att själv lösa sin arbetslös- hetssituation genom att göra vad han eller hon kan för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Det är alltså centralt att en sökande är aktivt arbetssökande. Det är även viktigt att en sökande tar del av den verksamhet som erbjuds hos Arbetsförmedlingen i syfte att förkorta tiden i arbetslöshet. Det är därför viktigt att arbets- lösa efter arbetslöshetens inträde anmäler sig hos Arbetsförmedlingen som arbetssökande. Därigenom aviserar den arbetslösa att han eller hon är formellt arbetssökande. En sådan an- mälan leder också till en möjlighet att ta del av Arbetsförmedlingens stöd och insatser. Arbetsförmedlingens ansvar inom försäkringen innebär att myn- digheten ska kontrollera att en sökande uppfyller villkoren för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen får också, lik- som för andra arbetssökande, förmedla relevanta arbeten och i vissa fall även anvisa en sökande att söka ett utpekat, lämpligt arbete. ansvarar även för att upprätta en individuell handlings- plan och att ta emot och granska aktivitetsrapporter för alla arbets- sökande, inklusive dem som får eller som begär arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen har därmed en viktig och central roll i förhål- lande till arbetslösa som får eller gör anspråk på arbetslöshetsersättning. Att vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen är sammantaget en förutsättning för att en sökande ska få det stöd och de insatser som behövs för att han eller hon så snabbt som möjligt ska komma i arbete, som myndigheten ska utföra sitt kon- trolluppdrag i relation till arbetslöshetsförsäkringen. Det bör därför, liksom , finnas ett krav på den sökande att vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen för att ha rätt till arbetslös- hetsersättning. Liksom bör detta utgöra ett allmänt villkor som ska vara uppfyllt under hela den tid som en sökande gör anspråk på ersättning. Krav på att i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande Kravet på att stå till arbetsmarknadens förfogande är, på samma sätt som kravet att vara arbetslös, en grundläggande princip i arbetslöshets- försäkringen. Begreppet att stå till arbetsmarknadens förfogande har haft flera betydelser genom arbetslöshetsförsäkringens historia och sammankopplades länge med centrala begrepp som att vara ”oförhind- rad att ta ett arbete” eller att vara ”arbetsför”. I den s.k. KSA-utred- ningen6 beskrivs kravet på att den sökande ska stå till arbetsmarknadens förfogande som att den sökande ”kan och vill förvärvsarbeta samt i övrigt är oförhindrad att åtaga sig sådant arbete”. I den efterföljande propositionen7 framhålls att en grundläggande förutsättning för stöd vid arbetslöshet är att den sökande är arbetslös och står till arbets- marknadens förfogande. Arbetsmarknadens förfogande kan här sägas vara närmast synonymt med att vara oförhindrad att åta sig arbete8. I utredningen9 som ledde fram till anges att grundvillkoren syftar till att säkerställa att den som söker arbetslöshetsersättning verk- ligen är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande. Grund- villkoren var, med undantag för preciseringar och mindre ändringar, desamma som föreslogs års lag. En grundläggande förutsättning för rätt till arbetslöshetsersätt- ning är alltså att den arbetslöse kan arbeta men även att han eller hon är beredd och oförhindrad att arbeta. Det innebär bl.a. att en sökande ska stå till arbetsmarknadens förfogande och att det inte får finnas någon omständighet som hindrar honom eller henne från att utföra tillgängligt och lämpligt förvärvsarbete under tid för vilken anspråk görs på ersättning. Sökanden ska förutom att vara oförhind- rad att arbeta också ha för avsikt att arbeta (jfr prop. 1973:56 s. 178 och RÅ 2007 ref. 64). Utredningen anser att den gällande principen om att stå till arbets- marknadens förfogande, precis som i dagens regelverk, bör framgå uttryckligen av den nya lagen. Utöver att den etablerade principen då fortsätter att gälla, finns det utrymme att i varje enskilt fall utifrån syftet med arbetslöshetsförsäkringen göra en bedömning av om den sökande har rätt till ersättning. 6SOU 1971:42, s. 50. 1973:56, s. 178. Vad innebär det att stå till arbetsmarknadens förfogande? Det finns situationer där den sökande tillfälligt inte står till arbets- marknadens förfogande. Det kan t.ex. röra sig om att den sökande ska till tandläkaren eller gå på en begravning. Även om det inte tydligt kan utläsas av dagens regelverk hanteras sådana situationer genom bedömningar från fall till fall. I tidrapporterna finns det inget utrymme för att ange ”förhinder” som understiger en hel dag. Det är därför upp till arbetslöshetskassan att bedöma om hindret är så omfattande att det ska anses gälla en hel dag eller inte. Det är en komplicerad ordning av flera skäl. Det rör sig bl.a. om hur den sök- ande uppfattar reglerna. Det är inte uppenbart för alla om någon eller ett par timmars förhinder är relevant för ersättningsrätten. Även om den sökande uppfattar det som relevant för ersättningsrätten, är det vanligen svårt att kontrollera för arbetslöshetskassan om den sökande varit förhindrad eller inte. Det blir därför oftast en samvetsfråga om den sökande anmäler förhindret eller inte. Dessa oklarheter förstärks av att det i praktiken är omöjligt att ange när den sökande ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Om en sökande t.ex. är förhindrad att åta sig arbete mellan 20 och 02 skulle det sannolikt inte leda till att den sökande anses vara förhindrad på sådant sätt att det bör påverka rätten till ersättning. Men om samma förhållande skulle inträffa mellan 8 till 14 skulle utfallet troligen bli ett annat. Det har i dagens försäkring även betydelse när den sökande inte står till arbetsmarknadens förfogande. Förhinder och söndag påverkar inte arbetslöshetsersättningen. En sådan ord- ning kan vara ändamålsenlig och rättvis för den som arbetar i en bransch där arbetet alltid är förlagt till kontorstider . Samma träffsäkerhet gäller inte för yrken inom exempelvis handels- eller restaurangbranschen, där kvälls- och helgarbete är vanligt före- kommande. Ett sätt att nå ökad träffsäkerhet skulle därför vara att beakta samtliga förhinder, oavsett omfattning och när eller de är förlagda. En sådan ordning skulle enligt utred- ningens mening varken vara ändamålsenlig eller ens praktiskt genom- förbar. En avgörande svårighet är att finna en definition av förhinder som är så tydlig att den är till praktisk ledning för sökande och arbets- löshetskassa. Om definitionen inte blir tillräckligt tydlig får det till följd att dessa situationer blir svåra att utreda. Det skulle i sin tur leda till fall med svåröverblickbara konsekvenser för den som inte fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Utredningen föreslår inte någon definition av när ett förhinder ska anses föreligga eller inte. Det kommer även i fortsättningen vara upp till arbetslöshetskassorna att bedöma det. Det bör dock tas hän- syn till att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. Enstaka timmars förhinder gör i normalfallet varken till eller från för den sökandes möjlighet att ställa om till ett nytt arbete. För det fall att hindret är så frekvent att det i praktiken omfattar dagar eller t.o.m. veckor märks det sannolikt genom att den sökande inte redo- visar sökta lämpliga arbeten i aktivitetsrapporterna eller inte kom- mer på besök till Arbetsförmedlingen. I sådana situationer bör kon- sekvensen vara att en arbetslöshetskassa utreder om en sanktion, varning eller avstängning från ersättning ska utdelas. därför att en sökande inte ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande när ett heltäckande eller sammanhängande förhinder gör att den sökande inte alls står till arbetsmarknadens förfogande en aktuell dag. Det kan t.ex. röra sig om att den sökande befinner sig utomlands på semester. Enligt den nuvarande ordningen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om sättet en sökande ska vara anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen på och vill- koren för att en sökande ska anses stå till arbetsmarknadens för- fogande. Det bör finnas en motsvarande möjlighet även enligt det nya regelverket för arbetslöshetsförsäkringen. Att vara anmäld hos Arbetsförmedlingen är en grundläggande för- utsättning för rätt till arbetslöshetsersättning. Det kan vara ändamålsenligt att sättet som en sökande kan anmäla sig på hos Arbetsförmedlingen kan förändras. Det bedöms därför finnas behov av föreskrifter om sättet den sökande ska vara anmäld på även i en ny arbetslöshetsförsäkring. Enligt den nu gällande ordningen är det IAF som meddelar föreskrifter om på vilket sätt en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. främst om föreskrifter av teknisk och praktisk natur, t.ex. förutsätt- ningar för telefonanmälan eller elektronisk anmälan. Utredningen anser att det är mer ändamålsenligt att Arbetsförmedlingen får med- dela föreskrifter om hur enskilda ska vara anmälda som arbetssök- ande hos myndigheten. Det bör därför föras in en sådan bestämmelse i den nya förordningen om arbetslöshetsförsäkring. 9.5.2Det bör inte längre vara ett allmänt villkor för unga att delta i jobbgarantin för ungdomar Bedömning: Den nuvarande bestämmelsen om att en sökande som avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar inte har rätt till ersättning bör inte införas i den nya lagen. Skälen för bedömningen: Enligt den nuvarande ordningen ska en sökande som avvisar en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram stängas av från rätten till ersättning , om han eller hon inte har godtagbara skäl att avvisa anvisningen (43 a § ). Utöver denna generella sanktionsbestämmelse finns en bestämmelse i dagens allmänna villkor som anger att en sökande som avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar överhuvudtaget inte har rätt till arbetslöshetsersättning (11 § ). Det innebär att arbetslösa som utan godtagbart skäl avvisar en anvisning till ett arbets- marknadspolitiskt program får en sanktion som innebär en tillfällig minskning av ersättningen, medan unga helt förlorar rätten till ersättning om de avvisar en anvisning till jobbgarantin för ung- domar. Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att över- väga om följden av att avvisa en anvisning till ett arbetsmarknads- politiskt program ska vara densamma för alla arbetslösa, oavsett ålder. I förarbetena till bestämmelsen i 11 § anfördes bl.a. följande. Bestämmelserna (de dåvarande sanktionsreglerna) om nedsättning skulle i princip kunna göras tillämpliga om deltagande i jobbgarantin avvisades. Effekten skulle då kunna bli att ungdomar kan vägra att delta i jobbgarantin och fortsätta att få arbetslöshetsersättning, om än reducerad. Det skulle motverka själva syftet med jobbgarantin. I stället bör frågan om rätten till arbetslöshetsersättning för den som avvisar en anvisning till jobbgarantin prövas utifrån allmänna villkor för rätt till arbetslöshetsersättning. Det anfördes vidare att ett av- böjande att delta i jobbgarantin inte bör bedömas lindrigare än t.ex. att inte medverka till att en individuell handlingsplan upprättas, vilket också leder till att en sökande inte har rätt till ersättning.10 Utredningen konstaterar att de allmänna villkoren och sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen förändrades under 2013.11 Genom reform infördes ett mer proportionerligt sanktionsregel- verk som de allmänna villkoren förändrades så att endast krav av grundläggande karaktär skulle regleras i de allmänna villko- ren. Ändringarna innebar bl.a. att nedsättning av ersättning togs bort och ersattes med avstängning från rätt till ersättning. Att inte med- verka till att upprätta en handlingsplan flyttades till sanktionsregel- verket, vilket innebär att en sökande som inte medverkar till att upp- rätta en handlingsplan stängs av från rätten till ersättning under ett visst antal dagar, i stället för att förlora rätten till ersättning . Reformen för sanktioner inom försäkringen innebär att de överväganden som gjordes vid införandet av bestämmelsen för unga inte har samma aktualitet . Utredningen föreslår i detta betänkande att dagens allmänna vill- kor i 9 § , med några mindre ändringar, bör gälla även i ett nytt regelverk. Samma principer som bör alltså gälla, vilket innebär att de allmänna villkoren endast ska innehålla bestämmelser av mer grundläggande karaktär som ska vara uppfyllda från den första arbets- lösa dagen och så länge som en sökande gör anspråk på ersättning. Mot denna bakgrund är utredningens sammantagna bedömning att unga som avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar, eller för den delen till ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, bör stängas av från rätt till ersättning enligt samma bestämmelser och regel- verk som för arbetslösa . Genom en sådan ordning ökar likabehandlingen mellan unga och övriga arbetssökande inom för- säkringen. Därmed bör bestämmelsen 11 § inte föras över till den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring. 2006/07:118 s. 29 f. 2012/13:12. 9.6Sökande som har en anställning 9.6.1Den som är anställd på heltid har som huvudregel inte rätt till ersättning Förslag: En sökande som har en anställning på heltid ska inte ha rätt till arbetslöshetsersättning, utom i vissa fall. Heltidsanställda i den nuvarande ordningen och behovet av samlade regler Arbetslöshetsersättning lämnas enligt nuvarande ordning ”vid arbets- löshet” (9 § ). Arbetslöshetsförsäkringens konstruktion som in- komstbortfallsförsäkring renodlas i utredningens förslag genom att rätten till ersättning förutsätter att den sökande uppfyller ett inkomst- villkor. Om det enbart hade varit relevant att beakta inkomstbortfallet hade kravet på att den sökande också skulle vara arbetslös saknat betydelse. Eftersom kravet på att den sökande måste vara arbetslös för att ha rätt till arbetslöshetsersättning även i fortsättningen ska vara grundläggande inom arbetslöshetsförsäkringen ska det framgå att den som är heltidsanställd inte har rätt till ersättning, oavsett om den sökande har haft ett inkomstbortfall eller inte i förhållande till tidigare inkomster. Enligt den nuvarande ordningen lämnas inte arbetslöshetsersättning till en sökande som är tjänstledig, permitterad eller deltar i kort- tidsarbete enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete. I de fall då en sökande har en heltidsanställning i botten kan den sökande inte anses vara arbetslös, även om han eller hon inte utför något arbete. Det gäller också den som t.ex. har semester från en heltids- anställning eller är arbetsbefriad . Utred- ningen menar att alla situationer där den sökande har ett anställnings- förhållande på heltid, dvs. både när den sökande faktiskt arbetar eller inte är på arbetet, ska utgöra hinder för arbetslöshetsersättning.