sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Trafik där utbud, tidpunkt, pris, resmål och färdväg inte är orga- niserat och utannonserat i förväg mot allmänheten eller regelbundet tillgängligt inryms således inte i definitionen. Den trafiken har då bestämts av resenärerna eller trafikutövaren vid varje enskilt tillfälle. Exempel på sådan trafik som inte ingått i definitionen är abonnerade bussar för givna ändamål, privat samåkning och taxiresor.2 Dess- utom kan anrops- och efterfrågestyrd trafik eller skräddarsydd trafik för vissa ändamål vara kollektivtrafik enligt kollektivtrafiklagen (2010:1065), även om den varken är linjetrafik eller beställnings- trafik enligt yrkestrafiklagen (2012:210). I är ansvaret för den av samhället organiserade regionala kollektivtrafiken uppdelat på 21 regionala kollektivtrafikmyndig- heter (RKM). Myndigheternas uppdrag är bland annat att upprätta trafikförsörjningsprogram som beskriver all trafik i länet samt att definiera och besluta om vilken trafik som ska utgöra trafik under allmän trafikplikt och ansvara för att den erbjuds. Med trafik under allmän trafikplikt avses samhällsorganiserad kollektivtrafik, såväl den offentligt upphandlade som den trafik som sker i RKM:s egen regi. Utöver den samhällsorganiserade trafiken utförs kollektivtrafik – enligt kollektivtrafiklagens definition – även på kommersiell basis. Kommersiella kollektivtrafikoperatörer bedriver förutom regional trafik också interregional tåg- och busstrafik. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, artikel 2a. 2www.transportstyrelsen.se/sv/vagtrafik/Yrkestrafik/Kollektivtrafik/, Besökt . Utredningens uppdrag och betänkandets disposition I och med ett ökat intresse för delningsekonomi och utveck- lingen av mobilitetstjänster, bland annat till följd av digitalisering, har en bredare definition av kollektivtrafik blivit allt mer spridd. Den inbegriper även trafik med delade fordon som till exempel taxi, bil- pooler och mikromobilitetstjänster. Denna senare definition har den internationella branschorganisationen för kollektivtrafik (UITP) antagit. Utredningen menar också att det är kollektivtrafik i bred bemärkelse som på allvar kan konkurrera med privatbilismen. På frågan om vilka trafikslag som inryms i begreppet kollektiv- trafik menar många att flyget också ingår. Flyget är en form av masstransport, som dessutom i vissa fall är offentligt subventione- rad. Men sett utifrån lagen (2010:1065) om kollektivtrafik inklu- deras inte flyget. Utredningen utgår från befintlig lagstiftning för kollektivtrafik och inkluderar därför trafik som sker med delade fordon på väg, räls och viss typ av sjöfart, men inte luftfart. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition 2.2.2Syftet med ett nationellt biljettsystem Vår tolkning av utredningens direktiv är att det övergripande syftet med ett nationellt biljettsystem ska vara att bidra till att minska persontransporternas klimatpåverkan. Det ska ske genom en över- flyttning av privatbilism till klimatsmart kollektivtrafik. Ett biljett- system ska också möjliggöra framtida expansioner och tillägg av moduler, till exempel för internationella köp av biljetter. Den kollektivtrafik som frågeställningarna i direktivet berör är kollektivtrafik som bedrivs genom RKM, interregional tåg- och busstrafik samt mobilitet som en tjänst, dvs. erbjudanden till rese- närer som innebär tillgång till olika transporttjänster. Nedan följer några preciseringar kring hur vi har tolkat vårt uppdrag när det gäller att –möjliggöra överflyttning till klimatsmart kollektivtrafik, –skapa nyttor för resenären med funktioner i systemet, –säkerställa en nationell infrastruktur för biljettsystem för fram- tidens kollektivtrafik, –harmonisera resevillkor, samt att –skapa en konkurrensneutral försäljningsplattform med lika vill- kor för olika aktörer. 2.2.3Möjliggöra överflyttning till klimatsmart kollektivtrafik Utgångspunkten för utredningen är att dess förslag ska verka för en överflyttning till kollektivtrafik. I utredningens direktiv anger följande om syftet. Det övergripande syftet bakom utredarens uppdrag är att förenkla kollektivt resande för att möjliggöra överflyttning av resor till kollektiva färdmedel med begränsad klimatpåverkan. Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela är ett medel för att nå syftet. Detta har utredningen tolkat som att syftet med ett nationellt biljett- system och utredningens förslag är att långsiktigt bidra till en över- flyttning från privatbilism till klimatsmart kollektivtrafik. Vidare ska utredningen utgå från de transportpolitiska målen. Direktivet anger följande utgångspunkt. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Transportsystemet ska också vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. har vidare beslutat om ett klimatmål för transportsektorn. Målet innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom inrikes luftfart, ska minska med jämfört med . För att nå målet behöver en större andel av persontransporterna utföras med energieffektiva trafikslag. Det bör bli enklare att kombinera kollektivtrafikresor inom och mellan regioner samt med olika trafik och transportslag på ett sömlöst sätt. Det innebär att det behöver vara enkelt att söka och köpa biljetter på ett lättill- gängligt sätt. Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela har i sig en begränsad klimatnytta, men kan tillsammans med andra åtgär- der bidra till en överflyttning av persontrafik till klimatsmarta lös- ningar. Det gäller under förutsättning att: –ett nationellt biljettsystem gör kollektivtrafiken mer tillgänglig för resenärer, samt att –kollektivtrafiken bedriver klimatsmart trafik. Mot bakgrund av detta är utredningens förslag avvägda utifrån deras resenärs- och klimatnyttor. 2.2.4Skapa nyttor för resenären med funktioner i biljettsystemet Direktivet anger också att det nationella biljettsystemet ska förenkla för resenärer och nämner följande nyttor. Regeringen bedömer att det är av särskild vikt att förenkla för sällan- resenärer att köpa biljett i kollektivtrafiken. Sällanresenären kan vara en van vardagsresenär som har ett annat resmål eller en annan restidpunkt än vanligtvis. Antingen i den egna regionen eller i en annan region. Sällanresenären kan också vara en resenär som nästan aldrig reser kollektivt. Vidare står det i direktivet att det om möjligt ska vara enkelt att med sin ordinarie tjänst köpa biljetter i andra delar av landet. Utred- ningen tolkar detta som att följande krav bör kunna ställas på det nationella biljettsystemet. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Kund på ett ställe – kund överallt Det här kravet kan beskrivas som att resenären ska kunna resa kollektivt i hela landet med sitt färdbevis från en regional kollektiv- trafikmyndighet. Det innebär att det nationella biljettsystemet ska se till att kollektivtrafikresenärer ska kunna resa kollektivt i främ- mande län utan att behöva bekanta sig med det lokala biljett- systemet. Ett jämförande exempel är att en mobiltelefonabonnent med sitt abonnemang alltid kan utgå från att mobilen fungerar och i efterskott får betala för sina samtal utomlands. Kund på ett ställe – med tillgång till produkter giltiga i hela landet Med det här kravet på ett biljettsystem kan resenären i sitt hemlän köpa en biljett som är giltig i hela landet. Då behöver resenären inte heller i det här fallet känna till lokala affärsregler och biljettsystem, dvs. som en mobilabonnent som har ett abonnemang som till exem- pel inkluderar hela . Inte kund – lätt att bli Det ska vara enkelt för resenärer att resa kollektivt. Trösklarna för att bli kund behöver sänkas. Erbjudandet om kollektivtrafik måste vara attraktivt och biljettköp ska kunna ske utan förkunskaper. Regioner har ofta länsöverskridande biljettsamarbeten för pendlar- stråk, där många resenärer frekvent reser över länsgränser. Resenärer som rör sig mellan län har ofta inte samma tillgång till erbjudanden inom kollektivtrafiken i andra län som i sitt hemlän. Reser långt – vill komma ända fram En bokad fjärresa med tåg, buss, färja eller flyg ska kunna kom- pletteras i bägge ändar med annan trafik så att resenären kommer ända fram på ett smidigt sätt. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Utöver dessa resenärsnyttor ska utredningen analysera vad som krävs för att en nationell åtkomstpunkt och dess datamängder ska finnas tillgänglig för tredjepartsförsäljning. Utredningen ska också göra en bedömning av behovet av ytterligare offentliga och privata insatser för att mobilitetstjänster ska kunna utvecklas. För att kunna flytta över resande från privatbilismen till kollektivtrafik anser utredningen att kollektivtrafiken behöver utvecklas med fler trans- portslag – som delade fordon – och kompletteras med fler typer av mobilitetserbjudanden gentemot resenärer. Därför har vår utgångs- punkt varit att lämna förslag som gör denna utveckling möjlig. För- hoppningen är att förslagen ska främja utvecklingen av attraktiva mobilitetserbjudanden till resenärer. 2.2.5Vad är det för system som ska utredas? Utredningens direktiv fokuserar på ett biljettsystem, men delar av direktivet syftar också på andra system som bokningssystem, betal- system och försäljningssystem. Förutom dessa finns andra system relaterade till biljetter som distributionssystem, avräkningssystem med flera. Här följer en kort begreppsförklaring och efter det en beskrivning av hur utredningen tolkar sitt uppdrag. Ett biljettsystem tillverkar en unik biljett som har olika egenskaper. Ett biljettsystem kan tillverka ett oändligt antal biljetter, eftersom det inte är kopplat till begränsningar i utbudet. Ett bokningssystem lagerför ett begränsat antal biljetter för respek- tive avgång. Detta medför dels att biljetterna kan ta slut till en speci- fik avgång, dels att priset kan ändras i relation till efterfrågan. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Ett betalsystem anger det sätt som köpare använder för att betala för biljettprodukter, till exempel för biljetter. Ett betalsystem kan inne- hålla olika betalningsmedel och håller reda på att rätt betalnings- medel belastas i relation till de produkter som levereras. Ett försäljningssystem kan stå i kontakt med både biljettsystem och bokningssystem för att leverera olika produkter till kunderna. Ett försäljningssystem behöver även en kontakt till ett betalsystem för att kunna hantera den ekonomiska transaktionen vid försäljning. Ett försäljningssystem är alltid även kopplat till ett kundgränssnitt som antingen kan vara direkt i form av exempelvis en mobilapplikation (en app), en webbsida, en automat eller indirekt genom till exempel telefon och betjäning. Ett distributionssystem är kopplat till ett bokningssystem för distri- bution av biljetter. Ett distributionssystem kan bestå av en mängd avtal med olika säljande parter, till exempel resebyråer som använder sig av samma bokningssystem. Ett viseringssystem är en utrustning som kan läsa biljetten och/eller en identifikator för att dels verifiera till resenären att denne kan resa, dels meddela biljettsystemet att nu kan biljetten makuleras eftersom den har använts. Ett avräkningssystem är ett system som håller reda på att rätt parter får rätt ersättning för sina produkter. I ett nätverk med många säljande parter och många producenter där alla kan sälja allt kan inte Utredningens uppdrag och betänkandets disposition alla ha bilaterala överenskommelser. Det behövs därför en nod som sköter avräkningen (clearingen) med hjälp av ett avräkningssystem. Vilket system syftar då utredningens direktiv på? Där nämns oftast ordet biljettsystem, men vid en djupare analys av direktivet och de funktioner som efterfrågas, berörs alla nämnda system men i olika utsträckning. Utredningen ska enligt direktivet utgå ifrån det arbete som redan är gjort i branschen och i möjligaste mån använda sig av de standar- der som redan är framtagna. Utredningens direktiv anger följande restriktioner. Avsikten är inte heller att utredaren ska föreslå en ny teknisk eller fysisk lösning. Ett nationellt biljettsystem bör utgå från befintliga standarder samt i möjligaste mån befintliga system som binds samman av ett över- gripande, användarvänligt gränssnitt. Gränssnittet får inte innebära att framtida expansioner och tillägg av moduler, till exempel för inter- nationella köp av biljetter, försvåras. För att skapa ett biljettsystem med de funktionaliteter som saknas för att uppnå effekten av ett nationellt system, fokuserar vi därför på att komplettera dagens befintliga biljett- och bokningssystem. Det innebär ett behov av vissa kompletterande tekniska lösningar och framförallt beslut om vilka standarder som ska användas. Ett gemensamt och nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik kan underlätta de biljettsamarbeten som krävs för att resa kollektivt utanför hemlänet. För resenären underlättar det köpet av biljetter och för operatören valideringen av biljetter och fördelning av biljett- intäkter. För att underlätta köpet för resenären behövs tydliga biljett- erbjudanden. Det ställer krav på att utställare av biljetter använder harmoniserade affärs- och resevillkor, i vart fall för de biljett- produkter som riktas till resenärer som vill resa länsgränsöver- skridande eller i andra län än hemlänet. Resevillkoren som följer med en biljett består dels av taxeregler (dvs. prissättning), dels av affärs- regler. Med affärsregler menas till exempel hur biljetter räcker, i vilka zoner de gäller, vilka olika passagerarkategorier (såsom vuxen, senior och ungdom) som finns och vad som definierar dessa Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Utredningen har enligt direktiven begränsade möjlig- heter att föreslå en harmonisering eller standardisering av affärs- regler. Utredaren kan även föreslå standardisering eller harmonisering av vissa resevillkor, medan frågor som ligger inom det kommunala självstyret såsom reglering av affärsregler, biljettprodukter, prissättning eller sub- ventioneringsgrad inte ingår i uppdraget. Utredningen anser att en viss harmonisering av resevillkor mellan olika RKM är nödvändig för att de ska kunna erbjuda resenärer nationellt gångbara resor. Det är nödvändigt för att ett nationellt biljettsystem ska kunna ge avsedd nytta. Utredningen har begränsad möjlighet att ge förslag om resevillkor, men har fört dialog med repre- sentanter för branschen om behovet av harmonisering av affärsvillkor eftersom det är en förutsättning för att tydliga kunderbjudanden ska kunna presenteras för resenärer genom det nationella biljettsystemet. Vi återkommer till affärsreglering i kapitel 5 och 8.. 2.2.7Skapa en konkurrensneutral plattform med lika villkor mellan olika aktörer Utredningens direktiv beskriver ett tänkt nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela . Systemet ska binda samman befint- liga system och erbjuda reseinformation och försäljning av biljetter via en plattform, dvs. Systemet ska skapa förut- sättningar för konkurrens på lika villkor mellan aktörer. Kravet beskrivs på följande sätt i direktivet. Utredningen ska föreslå insatser och en tidsplan för införandet av ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela landet som skapar förutsättningar för konkurrens på lika villkor mellan olika aktörer, Finansieringsmodellen bör också vara konkurrensneutral och icke- diskriminerande och utgöra en kostnadseffektiv kanal för reseutbud och för försäljning av biljetter. Finansieringsmodellen och den tekniska plattformen bör vara kon- kurrensneutral och icke-diskriminerande och möjliggöra för såväl stora som små aktörer att erbjuda reseinformation och biljetter via systemet. Det nationella biljettsystemet ska möjliggöra en kostnadseffektiv kanal för information om reseutbud och försäljning av biljetter. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Marknadssituationen i för försäljningskanaler av fjärrtågs- biljetter har skapat särskilda förväntningar på utredningen när det gäller kraven på konkurrensneutralitet. Vi kommer att redogöra för den problematik som särskilt aktualiserat frågan om konkurrens- neutrala system och kundgränssnitt och vi lämnar också förslag om hur frågan kan regleras. 2.3Några reflektioner kring utredningens uppdrag är inte det enda land som vill skapa ett nationellt biljett- system för kollektivtrafik. Flera länder, till exempel , , och , har samma önskan och utgångspunkten är viljan att skapa en massiv överflyttning till ett modernt mobilitets- system med en kärna av kollektivtrafik. Några har ett system på plats, medan andra just nu arbetar med att bygga upp det – alla med olika grundförutsättningar (se vidare kapitel 6). Eftersom ansvaret för kollektivtrafiken i är uppdelat på 21 regionala kollektivtrafikmyndigheter, har också biljettsystemen historiskt varit regionala. Utöver dessa system finns det statliga järn- vägsbolaget () och andra trafikoperatörer med egna biljett- system. Frågan om behovet av ett biljett- och betalsystem för kollektiv- trafik har återkommande lyfts i utredningar och rapporter (se vidare kapitel 3). Ansvaret överlämnades till kollektivtrafikbranschen som har tagit viktiga steg mot en harmonisering av sina biljettsystem. Genom branschens så kallade Biljett- och betalstandard (se vidare kapitel 5) finns nu goda förutsättningar för ett nationellt biljettsystem, men finns inget sådant system på plats. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Utmaningarna är såväl politiska som tekniska. Utredningen är ödmjuk inför sitt uppdrag, men ser att tiden nu är mogen för att ska kunna skapa infrastrukturen för ett nationellt biljett- system. Regeringen vill att ska vara en permanent världs- utställningen för ny teknik. Förhoppningen är att utredningen ska kunna bidra till att blir ett föredöme när det gäller att erbjuda kollektivtrafikresenärer enkla biljettlösningar som främjar mobili- tetstjänster i hela landet. Utredningen föreslår en lösning som ska vara förenlig med nästa steg i branschens utveckling av biljettsystemen. Det gäller dels för att implementeringen ska vara naturlig att prioritera inom branschen. Det gäller också för att systemet ska möta de krav som dagens och fram- tidens resenärer har på kollektivt resande oavsett färdmedel och operatör. För att så många operatörer som möjligt ska kunna delta behöver systemet bygga på standarder, det vill säga fördefinierade gränssnitt eller tekniska lösningar. 2.3.1Klimatomställningen kräver ett nytt beteende Livsförutsättningarna på jorden kommer att förändras och försvåras radikalt, om mänskligheten inte förmår att avsevärt minska utsläppen av växthusgaser. I står transportsektorn för en tredjedel av utsläppen. Det är ännu långt kvar till att nå mål om att minska utsläppen från transportsektorn med Utredningens uppdrag och betänkandets disposition När halva tiden har gått har utsläppen minskat med mindre än hälften av den målsättningen. Transportsektorn behöver därför öka takten på omställningen till att bli klimatsmart. bedömer att målet för sektorn kan nås med en kombination av åtgärder inom områdena transport- effektivt samhälle, energieffektivare fordon samt ökad andel förny- bara bränslen. Ansvaret vilar därför tungt på alla berörda, när myndig- heten konstaterar att det i övriga sektorer finns små möjligheter till ytterligare utsläppsminskningar . Vilken roll kan kollektivtrafiken spela i omställningen till mer klimatsmarta transporter? Det är mer resurseffektivt att resa till- sammans än att resa ensam. Bränsleförbrukningen blir mer effektiv, liksom utnyttjandet av fordonen som är energikrävande att pro- ducera. De drivmedel som används inom kollektivtrafiken är i stor utsträckning klimatsmarta. Den spårbundna trafiken drivs oftast av el och bussarna drivs oftast av biogas eller biodiesel. Även om allt fler privata bilar kommer att drivas med el, kommer vi att behöva hushålla med energi. Det blir svårt att motivera produktionen av en bil som i genomsnitt står still av tiden, vilket dagens privatägda bilar gör. Genomsnittlig livslängd för en svensk bil är . Att köpa en elbil kommer fortsatt vara en dyrbar privatinvestering fram till dess att det uppstår en tillräckligt omfattande andrahandsmarknad, vilket sannolikt kommer dröja . För att till 2030 ska ha minskat sina koldioxidutsläpp krävs utöver nya fordon även omfattande beteendeförändringar. För att skapa klimatsmarta person- transporter har kollektivtrafiken en viktig roll att spela. Att minska behovet av privatbilar är därför angeläget. Förhoppningen är att ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik ska effektivisera person- transporterna och sänka trösklarna så att fler väljer att resa tillsam- mans. Kollektivtrafiken är transporteffektiv om den används på rätt sätt, men det finns bussar i som färdas med alltför få passage- rare. Det är knappast hållbart. Kollektivtrafiken i glesbygd och utan- för städerna är inte alltid transporteffektiv, men utgör trots det en viktig samhällsfunktion som snarare behöver utvecklas än avvecklas. Mindre fordon, mer anropsstyrd trafik, delade fordon och utvecklad kapacitetsplanering utifrån data om resmönster har potential att göra all kollektivtrafik klimatsmart. Några regioner i har genom Utredningens uppdrag och betänkandets disposition att använda mindre fordon och mer anropstyrd trafik minskat klimatpåverkan och ökat kundnöjdheten. Det finns också ideella initiativ, som genomför samåkning där det saknas kollektivtrafik. väntar en framtid med helt automatiserade fordon, sanno- likt med en annan ägarstruktur, där nyttjandet bygger på abonne- mang och delningstjänster snarare än privat ägande. Utredningen vill med sina förslag skapa en infrastruktur för mobilitetstjänster som förenklar för operatörer att erbjuda resenärer attraktiva mobilitets- tjänster. Vilken klimatnytta ett nationellt biljettsystem bidrar till är svårt att värdera. Det bygger givetvis på vilken överflyttning från privat- bilism som biljettsystemet förmår att skapa. Utredningen ser ett nationellt biljettsystem som ett av flera medel för att sänka trösk- larna till kollektivtrafiken och förenkla för mobilitetsaktörer att lättare kunna erbjuda alternativa transporttjänster i . För att ha förutsättningar att nå transportpolitikens mål, behövs en bred palett av insatser som var för sig kan ha marginell nytta. Om insat- serna kompletterar varandra kan de tillsamman skapa förändring. En trend som kännetecknar vår tid är digitaliseringen. Utvecklingen går mot att erbjuda lösningar mot konsumenten som är alltmer intuitiva. Komplexiteten ligger i bakomliggande system som konsu- menten tack och lov aldrig behöver sätta sig in i. Målsättningen är att utredningens förslag ska mynna ut i lösningar så att dagens och framtidens resenärer på ett enkelt sätt får tillgång till ett brett utbud av mobilitetstjänster. Digitaliseringen går i ett rasande tempo och det gäller för olika samhällsfunktioner att hänga med i den utvecklingen och möta alla medborgares behov. Digitaliseringen smyger sig ofta på relativt obemärkt för att sedan plötsligt vara självklar och kanske ha för- ändrat beteenden i grunden. Den smarta mobiltelefonen gjorde att alla fick tillgång till en extremt kraftfull handenhet med en relativt stor skärm, som har skapat oanade möjligheter för allehanda tjänster. Dessa tjänster i mobiltelefonerna genererar enorma data- mängder. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition I utredningen ser vi att måste förhålla sig till den här förändringen på ett par sätt. Vi måste på allvar börja tala om digital infrastruktur, vilka krav den ställer och hur den bör regleras. Det gäller bland annat hemvisten av data, tillgången till data och säker- heten kring data.