sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — På motsvarande sätt tar det väldigt olika att bli klar med utbildningen, även här ger exempel på stora variationer, från 6 månader till 4 – . en politisk agenda har minskat så finns ändå en politisk agenda med i bakgrunden när krav och upplägg diskuteras. Vad kostar då SFI enligt detta sätt att organisera? kommun gjorde en jämförelse med bland annat stad22 och konstaterade då att stad har SFI både i egen regi och genom upphandlad verksamhet. Den enskilde eleven har full frihet att välja leverantör inom antingen den egna regin eller den upphandlade verksamheten. Alla elever tilldelas, utifrån bedömning av kurs och studieväg av kommunens SFI‐centrum, ett antal timmar á som utgör en elevs timpott. Leverantören ska inom tilldelade timmar säkerställa att eleven når kursens mål. Om eleven trots detta inte når kursens mål kan leverantören tilldela eleven extra timmar, med högst av timpotten. Leverantören ska då uppta dialog med kommunen om en elev, som trots tilldelning av extra timmar inte når kursens mål. Om eleven gör ett studieavbrott och sedan återupptar studierna har eleven rätt till återstående timmar oavsett om det gäller studier hos den tidigare leverantören eller hos en annan leverantör. Ersättningen skiljer sig mellan de olika studievägarna/kurserna. För kurser inom studieväg 1 är ersättningen /timme. Inom studieväg 2 är ersättningen /timme inom kurs B och C samt /timme inom kurs D. Inom studieväg 3 är ersättningen /timme. Ersättning utgår i samband med avbrott och i samband med frånvaro. Ingen ersättning utgår för kallad elev som inte infunnit sig till leverantören . Ingen ersättning utgår för elever som skrivits ut eller som förbrukat sina timmar. Utbetalning sker månatligen under kursens gång av ersättningen för de timmar som erbjudits månaden före. Resterande får leverantören när eleven klarat målen och fått godkänt betyg samt att korrekta betygsdokument översänts till beställaren. För de elever som inte når målen inom ramen för de tilldelade timmarna betalas inte de innehållande av ersättningen. För enskild undervisning betalas full ersättning. Så vad innebär allt detta?23 , kurs 1 A: x /tim = per elev. , kurs 1 B: x /tim = per elev. , kurs 1 C: x /tim = per elev. 22Översyn av ersättningsmodellen svenska för invandrare. 23Studieväg 1 riktar sig till elever som har kort eller ingen skolbakgrund. Inom studieväg 1 finns kurserna A, B, C och D. riktar sig till elever vars skolbakgrund är mindre omfattande än motsvarande svensk gymnasieskola. Inom studieväg 2 studerar eleverna i kurs B, C och D. vänder sig till de elever vars skolbakgrund motsvarar svensk gymnasieskola eller som har deltagit i högskolestudier. Inom studieväg 3 finns kurserna C och D. , kurs 1 D: x /tim = per elev. , kurs 2 B: x /tim = per elev. , kurs 2 C: x /tim = per elev. , kurs 2 D: x /tim = per elev. , kurs 3 C: x /tim = per elev. , kurs 3 D: x /tim = per elev. En extern leverantör berättade att de hade följande kostnader för en studieväg: ∙För A‐elever läggs , vilket motsvarar . I en klass om 16 elever kostar det för lärare, lokaler, material med mera. Det innebär och elev. ∙För B‐elever tar det , vilket motsvarar . Motsvarande och klass fördelat på 25 elever per klass blir och elev vilket blir . ∙C‐elever tar , eller . och klass fördelat på 30 elever blir /månad, vilket blir . Kommunen har därutöver kostnader för eventuell betygsättning, kvalitetskontroller, eventuell studie‐ och yrkesvägledning, kurator, administration, upphandling m.m. Som vi sett i tidigare exempel är utbildningsbakgrunden bland eleverna mycket avgörande. Beroende på utbildningsbakgrund, och därmed studieväg, kan kostnaderna bli olika. En representant för , som kan ses som likvärdig med en extern leverantör i samband med , berättar att de får i genomsnitt, för B‐, C‐ och D‐nivå, efter upphandling per elev och deltagarvecka. Med 20 elever per klass B‐nivå, 20–25 elever per klass i C‐nivå och 25 elever per klass i D‐nivå menar ansvariga att det egentligen är för låg ersättning alternativt för små klasser (det kan krävas 35 elever per klass) för att det ska vara ekonomiskt försvarbart att driva sådan utbildning. Det blir dessutom svårare att hantera löpande antagning (att elever, med olika nivåer, kan tillkomma när som helst under en termin och ska då beredas plats) vilket tillsammans gör att det finns betydande stordriftsfördelar vid anordning av SFI. Det gäller inte minst vid löpande antagningar då anordnare med stora volymer har enklare att löpande sätta upp nya klasser. Ett problem som representanter för lyfte fram är att det bästa vore om SFI kan gå vidare till ett jobbspår, med någon form av kombinationsutbildning, men p.g.a. upphandlingssystem och regelverk skulle ersättningen till folkhögskolan då komma från två håll, något som inte är möjligt med nuvarande regelsystem. Det fungerar för andra leverantörer men inte för folkhögskolor. Detta, bristen på tidiga kombinationer av SFI och yrkesutbildning/jobbspår, kan vara en bidragande anledning till att etableringsgraden bland de nyanlända är relativt låg. Vad är då bäst? Liksom för de flesta andra frågor vi ställer i denna rapport blir svaret: det beror på. Att döma av svaren från alla som har intervjuats tyder mycket på att auktorisation kan ge lägre kostnader för SFI, räknat per elev och kurs. Men många, både representanter för kommuner och externa leverantörer, lyfter fram att det finns uppenbara kvalitetsrisker om kvalitetsuppföljningen inte är den bästa. Men Falu kommun har i sin auktorisationsmodell lagt in högre kvalitetskrav som man hävdar minskar dessa risker. Som vi beskrev tidigare kan det finnas ett antal generella både för‐ och nackdelar för en kommun att genomföra SFI i egen regi. Några av de viktigaste fördelarna kan vara att kommuner, åtminstone i jämförelse med mindre externa anordnare, lättare kan tillhandahålla specialistkompetenser samt att de ofta kan ha längre tidsperspektiv i sina beslut. Speciellt i små glesbygdskommuner kan de externa alternativen dessutom vara få och t.o.m. icke existerande. Som nämnts finns det också generella nackdelar med att genomföra SFI i egen regi. Förutom att flexibiliteten, t.ex. vid stora volymförändringar, ofta är sämre i egen regi, menar nästan alla som har intervjuats att det kostar mer att genomföra SFI i egen regi jämfört med extern regi. Detta även med hänsyn tagen till att kommuner som har stora delar av SFI‐ utbildningarna, eller t.o.m. alla, i extern regi ändå har övergripande gemensamma kostnader för administration, upphandling, kvalitetsuppföljning, arbetsledning och ibland också specialistkompetenser som kuratorer m.m. Varför skulle det då kosta mer att genomföra SFI i egen regi jämfört med extern regi? Det finns även här stora variationer och speciellt i kommuner som har SFI i både intern och extern regi kan konkurrensen från externa leverantörer pressa kostnaderna även för den interna regin. Det finns också exempel på att ”den interna regin” får samma pengar att genomföra sin utbildning som ”den externa regin” får.24 Och framför allt har konkurrens av externa leverantörer fått verksamheter i intern regi att effektivisera både vad gäller kostnader och resultat. En representant för menar att ”SFI i intern regi kostar någon procent mer än extern regi”. Även om ”någon procent” kan vara mycket pengar i absoluta tal är det 24Så har det i alla fall tidigare fungerat i . försumbart när vi granskar värdet av skillnaderna i möjligheterna att tidigare eller senare etableras på arbetsmarknaden, se senare avsnitt. En annan kommunrepresentant menar att ”det tar lite att nå C‐D‐nivå i intern regi, externa leverantörer är något snabbare”. Men i kommuner som har en svag, eller t.o.m. icke‐existerande, konkurrens av externa leverantörer är riskerna uppenbara att kostnaderna för SFI‐utbildningarna blir höga. Det kan ju också vara en orsak till att externa leverantörer inte har etablerat sig på orten, att små volymer inte är en grund för en för leverantören lönsam och kostnadseffektiv verksamhet. Det kan speciellt gälla om det finns brist på behöriga lärare vilket kan innebära att kostnaden för att kunna locka rätt lärare bir hög. Om det ”beror på” när det gäller kostnaden för externa leverantörer är det ännu mer ”beror på” när vi ska granska kostnaden för intern regi. Till alla de ”beror på” som gäller för externa leverantörer måste vi här i högre omfattning lägga till kostnadsläge för lärare och att kostnaden per elev är starkt beroende av antal elever per klass eller lärare (små kommuner med små volymer har oftast högre kostnader per elev). I de exempel på intern regi som vi har träffat på där det inte finns några externa leverantörer över huvud taget, det gäller framför allt några Lapplandskommuner och , görs ingen tillförlitlig uppföljning av kostnader per kurs eller per elev, kanske främst för att volymerna är så små att det inte är möjligt, eller i alla fall inte meningsfullt, att dela upp per kurs eller elev. Istället granskar vi verksamhetens totala kostnad per elev och från t.ex. ser vi att den kostnaden , plus en lokalkostnad som räknas som ”fri nyttighet” från kommunen (men som i en jämförelse med andra kommuner och verksamheter bör belasta kostnaderna med i storleksordningen ), blir, fördelat på 40 – 50 elever, per elevår. Även i andra lapplandskommuner finner vi att genomsnittskostnaden är i samma storleksordning. Men det finns väldigt mycket ”det beror på”. Det är många olika studievägar (det görs ingen kostnadsuppföljning per studieväg) som rimligen kostar olika mycket. kan dessutom genomföras delvis som distansutbildning. Många elever ”hoppar in och ut” ur SFI‐utbildningen beroende på tillfälliga jobb, föräldraledigheter eller andra tillfälliga avbrott. Det finns exempel på elever som har mer eller mindre tillfälliga arbeten och som kommer ”då och då” till SFI, en del förkovrar sin svenska i dessa arbeten medan andra inte gör nämnvärda framsteg och SFI‐ utbildningen drar då ut . har all SFI i egen regi (hade de även en extern leverantör men den blev av olika skäl kortvarig). Inte heller här finns en noggrann uppföljning av varken kostnader eller etableringsresultat, fokus har lagts på att hålla en hög kvalitetet i SFI och hela etableringsprocessen. En grov uppskattning ger ändå att spår 1 kostar kommunen , spår och spår . Men det finns enligt de vi har intervjuat från , liksom i många andra kostnadsbedömningar, en reservation för att ”det beror på”, bland annat beroende på hur många av de cirka 300 elever som finns (2019) som går respektive spår. Dessa kostnader är i genomsnitt något mer än vad kostnaderna för SFI är i andra kommuner och i jämförelse med externa leverantörer i andra kommuner. En förklaring kan vara att SFI har stordriftsfördelar och med så få som 50 – 100 elever (som några av kommunerna har) blir kostnaden per elev större. Externa leverantörer har ju heller inte etablerats vilket kan vara en signal om att det är för små volymer för att kunna vara en affärsmässigt god verksamhet. En annan förklaring skulle kunna vara det som framför allt några representanter för externa leverantörer framhåller, ”att kommuner som driver SFI i egen regi inte har en lika stark resultatkultur, d.v.s. inte agerar lika ekonomiskt i samma utsträckning som en extern leverantör”. Huruvida det är på det sättet och i så fall i vilken omfattning har vi svårt att bedöma. Utifrån detta är vår slutsats att det ofta är något och ibland mycket dyrare att driva SFI i egen regi jämfört med extern regi, även om hänsyn tas till kommunens gemensamma kostnader för extern regi. Men variationerna är stora. I detta avsnitt har vi konstaterat att en stor del av SFI‐kostnaden beror på de nyanländas utbildningsbakgrund m.m. Men vi kan konstatera att bland de som har intervjuats finns många tankar om hur SFI kan förbättras, och även bli mer kostnadseffektiv. Fyra områden som mest frekvent har kommit upp är: ∙Storlek på SFI‐klasserna. Precis som i den ”vanliga” skolan är klasstorlek en fråga för mycket diskussion och ett typexempel på ett område där kvalitet och produktivitet står emot varandra. Med stora klasser blir kostnaden per elev lägre som kvaliteten riskerar att försämras. Så hur ser den optimala klasstorleken inom SFI ut, med beaktande av både kostnaden och det förväntade resultatet, helst mätt i etableringsgrad? Vi har inte funnit det svaret i denna utredning men vi berör problematiken, i form av kritiska värden, i slutet av denna rapport. De flesta av de vi har intervjuat menar dock att med mer resurser skulle antal SFI‐elever per lärare kunna minska, med ökad kvalitet som följd. Även här kan en jämförelse göras med den ”vanliga” skolan där andelen behöriga lärare normalt är ett kvalitetsmått för en skola. Så även för SFI‐ verksamhet. Alla som vi har talat med är överens om att behöriga lärare är en kvalitetsfråga. Men frågan, som vi inte har kunnat besvara, är hur stor påverkan på det slutliga resultat som behöriga lärare har. Hos små utbildningsanordnare kan löpande antagning, d.v.s. att nya elever med olika språknivåer löpande sätts in i existerande SFI‐klasser, skapa utmaningar för att kunna hålla en hög kvalitet. Med mer resurser skulle, hos mindre utbildningsanordnare, nya elever kunna följas upp i mindre grupper och i ett senare skede integreras i större klasser. ∙Det går knappast att ha en effektiv SFI‐undervisning mer än 15 – . Men det betyder , om SFI‐undervisningen inte kombineras med någon form av yrkesutbildning, att det finns ytterligare minst 15 – som eleven kan förkovra sin svenska utanför den ordinarie utbildningen. Många av de vi har intervjuat menar att det går att få ut en större effekt om det finns bättre möjligheter att använda övrig tid, med hjälp av språkkaféer, lättläst litteratur, svenska tv‐program m.m.Det går med andra ord, med olika insatser, att öka motivationen till att använda tiden utanför den ordinarie SFI‐undervisningen till språkutveckling. Hur ser kostnadsbilden ut för de insatser som en nyanländ/utrikesfödd tar del av som ett led i att nå etablering på arbetsmarknad och samhällsliv? Vilka insatser kan leda till positiva effekter på etablering? Är det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv lönsamt med en mer omfattande, sammanhållen och långsiktig satsning på vuxenutbildning av hög kvalitet för elever med svenska som andraspråk än vad som görs ? Eftersom dessa tre frågeställningar i hög grad hör ihop, svaret på en fråga leder ofta vidare till svaret på nästa fråga, hanterar vi alla dessa frågor tillsammans i detta avsnitt. Till att börja med: Det har i denna rapport framgått att en del kommuner har bristfälliga ekonomiska uppföljningar av kostnader både för SFI och andra etableringsinsatser och de har också svårt att följa upp resultaten. Med resultat menas inte betyg på SFI, de finns oftast väldokumenterade, utan det som i slutändan är det viktiga, etableringsresultat. Vissa kommuner förmedlar en bild av att egentligen inte veta tillräckligt mycket om vad de får för pengarna – och ibland kanske inte ens vilka pengar som satsas på olika typer av insatser. En del kommuner har också gett intrycket att detta, att få en bättre uppföljning, inte är en prioriterad fråga och inte något som diskuteras i tillräckligt stor omfattning. Många av de som har intervjuats pratar om vikten av kvalitet, att kvalitet är prioriterat i etableringsinsatserna. De flesta håller säkert med om att kvalitet är viktigt men det bästa måttet på god kvalitet borde vara goda och varaktiga etableringsresultat. Och i den kvalitetsuppföljningen finns mycket att göra. Författaren menar att det borde vara en prioriterad fråga att få fram bättre uppföljningssystem, framför allt vad gäller etableringsresultat och kopplingen mellan etableringsinsatser och etableringsresultat. vet författaren att detta inte är en enkel fråga. Det är bevisligen mycket svårt att dra enkla slutsatser om vad som leder till hög effektivitet. Det har i denna rapport redan pekats på en mängd variabler som kan påverka både kostnader och resultat och om hänsyn skulle tas till alla de faktorerna skulle vi få ett olösligt ekvationssystem. Om vi ändå försöker svara på de tre frågeställningar som finns i avsnittsrubriken så blir svaren, liksom på många andra frågor i denna rapport: det beror på! Det är till stor del samma ”det beror på” som vi såg på sidan 7. De viktigaste var den nyanländes utbildningsbakgrund, den nyanländes livssituation och psykiska hälsa, eventuella avbrott i studier, effektiviteten i handläggning hos Arbetsförmedling, socialtjänst och andra aktörer, m.m. Kan vi trots alla dessa ”det beror på” ändå ge några generella kostnadsnivåer utifrån olika scenarier? Och vad kostar det i olika kommuner utifrån olika sätt att organisera utvecklingsinsatserna? Samt: vilka resultat i form av etableringar uppnås på arbetsmarknaden? Många av de som har intervjuats menar att även om det är mycket ”det beror på” är det tydligt att någon form av kombinationsutbildning i många fall ger klart bättre resultat på etablering än separata spår för språk och yrkesutbildning. Det handlar då om en kombinationsutbildning, med både språk‐ och yrkesutbildning eller annan förberedande arbetsmarknadsutbildning. Även om det, utifrån de exempel vi har granskat, ofta kostar mer, på kort sikt, än en separerad process med först helt fokus på SFI för att senare, efter kanske , gå vidare med mer yrkesinriktade utbildningar. Flera av intervjupersonerna har, med lite olika ord, lyft fram att den bästa effekten fås om eleven har motivation och hopp om ett arbete (att det finns arbetsgivare som vill anställa) i kombination med en relevant och kompetenshöjande utbildning (SFI och relevanta yrkesutbildningar) plus erfarenhet från reguljär arbetsmarknad (praktik kombinerat med lärande och stöd från Arbetsförmedlingen). har sett goda etableringsresultat, vi talar då om resultat för nyanlända flyktingar som via Arbetsförmedlingens etableringsprogram har kommit till . Hela etableringsprocessens längd och innehåll varierar stort men ett förlopp enligt följande är vanligt: Den nyanlända går först SFI uppemot på varje kurs, med stora variationer beroende på mycket av det som tidigare noterats. Beroende på område, efter kurs B i vissa fall och kurs C i andra, kan en del gå vidare till yrkesutbildning med språkstöd. Efter en inledande SFI genomförs någon form av yrkesutbildning, ofta med språkstöd, vanligen i 2 – . Efter 3 – är den nyanlände redo att etableras. Vad kostar då detta? Åter är det stora variationer men en vanlig kostnadsbild är att SFI, kostar (per kurs), yrkesutbildning med språkstöd, 450 poäng per termin , (450 poäng per termin ger 1800 poäng , per poäng ger ). En stor del av dessa utbildningsinsatser köps in av Då tillkommer interna kostnader för som kostnader för studie‐ och yrkesvägledare, specialpedagoger, rektorer, administratörer, kvalitetsuppföljning med mera. En mycket grov uppskattning är att dessa interna resurser handlar om mellan tio och tjugo heltidstjänster, kostnader som skulle kunna fördelas på cirka 700 elever. Om dessa interna kostnader fördelas ut blir det mellan och per elev och år. Den totala kostnaden , och det finns stora variationer, kan bli någonstans kring per elev för de 3 – 3,5 åren. Men, återigen, kostnaden varierar stort och det kan, menar ansvariga i , bland annat bero på det som nämndes på sidan 7 men att olika yrkesutbildningar kostar olika mycket. Utbildningar med tunga fordon, som chaufförsutbildningar för lastbil, är ofta betydligt dyrare än t.ex. utbildningar inom vård och omsorg. Lite generaliserande kan utbildningar som framför allt lockar män kosta mer än utbildningar som framför allt lockar kvinnor. Vad har då detta gett för resultat på etablering25? Representanter för berättar att efter start har av alla yrkeselever som slutfört sin utbildning fått ett arbete i den bransch som de är utbildade för. Detta gäller på totalen. Siffran är lite lägre för elever som slutfört en yrkesutbildning med språkstöd; 59–. Ytterligare en stor andel har gått vidare till CSN‐studier. kvarstår som inte har blivit etablerade. Den siffran var tidigare mångfalt större. Är en etablering på 60–en bra siffra? Vad har vi att jämföra med? Först måste vi konstatera att detta gäller de elever som har slutfört sin utbildning. Alla elever gör inte det. Det måste vi komma ihåg när vi jämför med bilden nedan, där SCB har redovisat andel förvärvsarbetande flyktingar mottagna 2007–15 fördelat efter mottagande.26 25Dessa resultat uppnåddes tiden före ”Corona‐krisen”. Huruvida de kan uppnås ”efter ” vågar varken vi eller uttala oss om. Registerdata för integration. Vi ser att efter 4 – kommer av vuxna flyktingar i arbete. Men fortfarande efter 10 – är en del utanför arbetsmarknaden. Experter från SKR, Kommuner och Regioner, konstaterar också att är av gymnasieutbildade män i arbete (de som kom till ) och av gymnasieutbildade kvinnor. Dessa andelssiffror har ökat . Från bilden konstaterar vi även att: ∙Andelen förvärvsarbetande efter mottagning har ökat, från (mottagna 2010), (2012), (2014) till (mottagna 2016). efter mottagning har andelen förvärvsarbetande gått från (mottagna 2010) till (mottagna 2015). efter mottagning (mottagna 2014) är andelen förvärvsarbetande precis . ∙Av mottagna 2016 är det en klart högre andel män () än kvinnor () som efter mottagning var förvärvsarbetande. Att män snabbare kommer i förvärvsarbete bekräftas av statistik som tar fram på andel anställda med utländsk bakgrund i 35 medelstora och stora organisationer.27 Det är en klart högre andel män än kvinnor med utomeuropeisk bakgrund som arbetar i dessa organisationer. Även om beräkningen grundar sig på delvis andra faktorer finns det tydliga signaler om att män med utomeuropeisk bakgrund har lättare att etablera sig på 27Nyckeltalsinstitutets rapport om svensk och utländsk bakgrund, 2020. arbetsmarknaden än vad kvinnor med utomeuropeisk bakgrund har. Statskontoret menar dock att utomeuropeiska kvinnor i har samma nivå av förvärvsarbete som utomeuropeiska män med i Sverige.28 Historiskt är 60 – etablerade i efter en mycket bra siffra som klart överstiger de nivåer som fanns tidigare. Även jämfört med övriga är det höga nivåer. Men kostnaden för hela etableringsprocessen har också ökat, i alla fall räknat . Det kostar mer, , att göra den satsning som har gjort än att först göra en rejäl SFI‐satsning och sedan, i de flesta fall, gå vidare med yrkesutbildning. Går det att visa huruvida den ökade satsningen är ekonomiskt försvarbar? För att svara på den frågan måste vi föra ett resonemang om värdet av att lyckas med en etablering. Vad kostar det att inte lyckas med etablering? Det finns förstås stora värden både för individ och samhälle av en lyckad etablering av en nyanländ på den svenska arbetsmarknaden. Enklast kan vara att granska kostnaderna, framför allt de samhällsekonomiska kostnaderna, av att misslyckas med en etablering. Här är, utifrån de intervjuer som är gjorda, några vanliga kostnader som är förknippade med en misslyckad etablering. ∙Kostnader för Arbetsförmedlingen. ∙Förlorad arbetskraft framför allt inom branscher och yrken där det råder kompetensbrist. Det är alltså dyrt, för samhället, att hamna utanför, att inte etableras på arbetsmarknaden. och tickar både klockan och den samhällsekonomiska kostnaden. Den kostnaden är förstås inte bara förknippad med själva etableringsprocessen, utan samma klocka och en liknande samhällsekonomisk kostnad finns även från att en nyanländ kommer till och till dess att ett uppehållstilstånd ges. Men och den kostnaden ligger utanför detta uppdrag. Vad kan då detta kosta? Det blir samma svar här som på många andra ställen i denna rapport: det beror på. Det beror bland annat på familjesituation (försörjningsstöd), vilka möjliga yrken som kunde varit 28Utrikes födda kvinnor – Arbetsförmedlingens återrapportering .