sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — i ordets betydelse ligger att myndigheten straffar eller på annat sätt ingriper mot den aktuella överträdelsen. Ordet åtgärdas får till skillnad mot beivras anses ha en vidare betydelse. En bestäm- melse som anger att myndigheter ska verka för att regelöverträdelser åtgärdas syftar enligt vår mening inte enbart på de ingripandemöj- ligheter som myndigheten kan vidta vid en konstaterad överträdelse, utan omfattar även möjligheten för myndigheten att tillse att den enskilde åtgärdar brister, t.ex. genom förelägganden. Vidare kan en ändrad lydelse av bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen på detta sätt också ge kontrollmyndigheterna möjlighet att endast vidta framåt- syftande åtgärder vid en konstaterad regelöverträdelse. Vi anser därför att det i denna lydelse ryms en större möjlighet för myndigheterna att agera på ett mer ändamålsenligt sätt vid en regelöverträdelse, dvs. den ger myndigheterna en utökad möjlighet att använda enbart framåtsyftande åtgärder för att komma till rätta med mindre allvar- liga brister som den också tillåter myndigheterna att under- låta att anmäla dessa brister till åtal. klarläggs att kon- trollmyndigheten alltid har att verka för att överträdelser verkligen åtgärdas av den enskilde, vilket ofta kan ske genom föreläggande och ytterligare kontroll. Enligt vår bedömning bör 8 kap. 5 § djurskyddslagen således ändras på så sätt att den ska föreskriva att myndigheterna ska verka för att överträdelser av regelverket på djurskyddsområdet åtgärdas. ska även ange en ”undre gräns” när åtalsanmälan alltid ska göras, utöver de framåtsyftande åtgärder som kan behövas för att säker- ställa djurskyddet. Det kan uttryckas som att kontrollmyndigheten ska till eller anmäla sådana överträdelser för vilka det i vart fall förelegat en konkret risk för djurs lidande eller det annars föreligger särskilda skäl. Sådana särskilda skäl är det vi ovan angett; att det är fråga om upprepade överträdelser eller uppsåtliga fall som har karaktären av rent lagtrots. Den ändrade lydelsen bör föranleda att meddela en reviderad vägledning för kontrollmyndigheterna i detta avseende. 11Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud Enligt 36 kap. 10 a § får ett brott som kan föranleda talan om företagsbot, och som har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt. I våra direktiv framhålls att en följd av bestämmelsen om åtalsprövning är att brott mot djur- skyddslagen (2018:1192) som begås i näringsverksamhet i vissa fall enbart leder till företagsbot och inte till påföljd för brott. En konse- kvens av det är att den sanktion som följer på överträdelsen då inte kan läggas till grund för ett djurförbud. Enligt våra direktiv ska vi överväga om och i så fall i vilka situationer en dom eller ett strafföre- läggande om företagsbot bör kunna leda till djurförbud för en fysisk person och föreslå eventuella ändringar av aktuell bestämmelse i djur- skyddslagen. Detta kapitel inleds med en redogörelse för under vilka omstän- digheter som djurförbud kan meddelas. Därefter behandlas under vilka omständigheter företagsbot kan åläggas som särskild rättsverkan av brott. Den deskriptiva delen av kapitlet innehåller även en sammanställning av statistik från , Utvecklings- centrum , över antalet ärenden med brottsmisstankar om brott mot djurskyddslagen samt de ärenden med samma brottsmisstanke i vilka företagsbot har varit aktuellt. Därefter följer våra överväganden och förslag i fråga om under vilka förutsättningar som en dom eller ett strafföreläggande om företagsbot ska kunna medföra djurförbud för en fysisk person. Slutligen be- handlar vi också våra överväganden och förslag vad avser den del av vårt uppdrag om en sanktionsavgift bör leda till djurförbud. Vårt förslag om vilka överträdelser av regelverket på djurskyddsområdet Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud som ska kunna leda till sanktionsavgift finns i kapitel 9 och redogörs således inte för i detta kapitel. En möjlighet att meddela djurförbud infördes i den dåvarande djur- skyddslagen . I förarbetena till denna bestämmelse under- ströks att, med hänsyn till de avsevärda ingrepp i den drabbades för- sörjningsmöjligheter som ett förbud kan innebära och de verkningar i övrigt som detta kan få för den enskilde, bör förbud få meddelas endast i särskilt kvalificerade fall.1 Detta förarbetsuttalande bekräftades i propositionen till djurskyddslag där det också klargjordes att ett beslut om djurförbud kunde meddelas även om de missför- hållanden i djurhållningen som ligger till grund för beslutet hade upp- hört för beslutet.2 Den nu gällande bestämmelsen om djurförbud återfinns i 9 kap. 1 § djurskyddslagen. Enligt paragrafen ska besluta om djurförbud för den som 1.allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur, 2.har misshandlat ett djur, 3.inte följer ett beslut som en kontrollmyndighet har meddelat en- ligt 8 kap. 9 § (dvs. inte rättar sig efter meddelade förelägganden) om beslutet är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, 4.har varit föremål för upprepade beslut enligt 8 kap. 9 §, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt, 5.genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt strafföreläggande har befunnits skyldig till djurplågeri enligt 16 kap. 13 § , eller 6.genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt strafföreläggande har befunnits skyldig till brott enligt 10 kap. 1– 5 §§, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt. 1968:170 s. 21. 1987/88:93 s. 68. Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud Djurförbud ska dock enligt bestämmelsens andra stycke inte beslu- tas om det är sannolikt att den omständighet som annars ska leda till djurförbud inte kommer att upprepas. Att djurförbud ska meddelas för den som har dömts för djur- plågeri infördes . I samband med lagstiftningsärende infördes även en skyldighet för att meddela djurförbud för den som vid upprepade tillfällen har dömts för brott mot djur- skyddslagen eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Som motiv till denna bestämmelse angavs att personer som blir före- mål för upprepade domar om djurskyddsbrott, oberoende av för- seelsernas svårighetsgrad, måste anses ha visat en påtaglig brist på respekt för djuren och att risken för att sådana personer kommer att göra sig skyldiga till liknande gärningar på nytt typiskt sett är stor.3 I förarbetena till den nu gällande djurskyddslagen anförde reger- ingen att bestämmelsens utformning hade lett till en praxis där djur- förbud ofta meddelas mot den som har lagförts för brott eller har meddelats beslut om föreläggande eller förbud, utan att allvaret i överträdelserna eller behovet av ett djurförbud från djur- skyddssynpunkt beaktas. Regeringen menade att det finns en betyd- ande risk att besluten om djurförbud vid en sådan tillämpning blir onyanserade och oproportionerliga. Regeringen anförde vidare att djurförbud i stället bör kunna beslutas för den som har dömts för brott mot djurskyddslagen oberoende av antalet gånger detta har skett, och att avgörande för om djurförbud ska meddelas bör vara om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt. Kravet på upp- repade tillfällen togs alltså bort i lagtexten och ersattes med ett krav på att djurförbud ska vara befogat från djurskyddssynpunkt. Reger- ingen framförde vidare att har att bedöma om allvaret i den eller de begångna överträdelserna och omständigheterna kring dem ger anledning att befara att djur i fortsättningen kan fara illa om den dömde får fortsätta sin djurhållning.4 I betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75) föreslogs även att ett beslut om företagsbot för djurplågeri eller brott mot djurskydds- lagen skulle leda till djurförbud på samma sätt som en dom eller ett strafföreläggande.5 Regeringen konstaterade i förarbetena till nu gäll- ande djurskyddslag att även ett åläggande av företagsbot, som är en 2001/02:93 s. 21. 2017/18:147 s. 219. 5SOU 2011:75 s. 740. Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud s.k. annan rättsverkan av brott, måste ske genom en dom eller ett godkänt strafföreläggande. Vidare konstaterades att företagsbot en- ligt 36 kap. 7 § ska åläggas näringsidkare för brott be- gångna i näringsverksamhet under vissa särskilt angivna förutsätt- ningar och kan åläggas en juridisk person eller till en annan fysisk person än den person som har begått den brottsliga gärningen medan beslut om djurförbud av aktuellt slag endast riktar sig till fysiska per- soner som bedömts skyldiga till brott. Eftersom förslaget inte närmare hade motiverats i betänkandet saknades därför enligt regeringen en tillräcklig analys för att lägga till beslut om företagsbot som en grund för djurförbud.6 Enligt förarbetena till djurskyddslagen kan djurförbud alltså endast meddelas fysiska personer.7 Med brott avses en gärning för vilken straff, dvs. böter eller fängelse, kan dömas ut. Enligt svensk rätt kan enbart fysiska personer begå brott och enbart den som har begått ett brott kan dömas till ett straff. Företagsboten är inte ett straff utan en repressiv sanktion, en s.k. särskild rättsverkan av brott (1 kap. 8 § ). Företags- bot kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer. Tillämpningsområdet för bestämmelserna om företagsbot har ge- nom lagändring som trädde i kraft utökats bl.a. på så sätt att företagsbot ska kunna åläggas för brott som har begåtts i utövningen av sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet och att företagets finansiella ställning ska beaktas vid bestämmandet av företagsbotens storlek. Företagsbot ska således enligt 36 kap. 7 § första stycket brotts- balken åläggas ett företag för brott, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och brottet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet eller sådan offentlig verksamhet som kan jäm- ställas med näringsverksamhet eller annan verksamhet som ett före- 2017/18:147 s. 218. 2017/18:147 s. 218. Juridiska personer kan meddelas förelägganden enligt 8 kap. 9 § djurskyddslagen. En juridisk person som inte följer meddelade förelägganden kan alltså enligt förarbetena inte meddelas djurförbud trots att förutsättningar för djurförbud enligt 9 kap. 1 § första stycket 3 och 4 därmed skulle kunna vara uppfyllda. Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud tag bedriver, om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget. För att företaget ska åläggas företagsbot krävs också att företaget inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet, eller att brottet har begåtts av en person med ledande ställning i företaget eller en person som annars haft ett sär- skilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten (andra stycket). Företagsbot ska dock inte åläggas om brottsligheten har varit riktad mot företaget (fjärde stycket samma paragraf). avses enskilda näringsidkare och juridiska personer (tredje stycket samma paragraf). Vid fastställandet av företagsbotens storlek ska det först bestäm- mas ett sanktionsvärde om lägst och högst tio mil- joner kronor (36 kap. 8 § andra stycket ). Sanktions- värdet ska bestämmas med utgångspunkt i straffvärdet för den sam- lade brottsligheten. Särskild hänsyn ska tas till den skada eller fara som brottsligheten inneburit samt till brottslighetens förhållande till verk- samheten. Det ska också tas skälig hänsyn till om företaget har ålagts att betala företagsbot. Om sanktionsvärdet uppgår till , ska före- tagsboten för ett större företag enligt 36 kap. 9 § första stycket brotts- balken sättas högre än sanktionsvärdet. Den förhöjda företagsboten ska fastställas till ett belopp som är befogat med hänsyn till före- tagets finansiella ställning. En förhöjd företagsbot får dock högst bestämmas till ett belopp som motsvarar femtio gånger sanktions- värdet. Med större företag avses enligt andra stycket samma paragraf enskilda näringsidkare och juridiska personer som motsvarar de kri- terier som anges i 1 kap. 3 § första stycket 4 årsredovisningslagen (1995:1554). Företagsboten får under vissa förutsättningar jämkas eller efter- ges, bl.a. om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för företaget och den samlade reaktionen på brottslig- heten skulle bli oproportionerligt sträng (36 kap. 10 § första stycket 1 ). Med näringsverksamhet avses yrkesmässigt bedriven verksamhet av ekonomisk art, oavsett om denna är inriktad på vinst eller inte. I kravet på yrkesmässighet ligger att verksamheten måste vara av tämligen varaktig karaktär. Till de juridiska personer som bedriver näringsverksamhet hör i första hand de rättssubjekt som, typiskt sett, har bildats för det ändamålet, t.ex. aktiebolag, handelsbolag och eko- Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud Hit hör också stiftelser och ideella föreningar som ägnar sig åt verksamhet av ekonomisk art på ett sätt som är att beteckna som yrkesmässigt. Om en fysisk person bedriver näringsverksamhet som enskild näringsidkare är det den fysiske personen som kan bli föremål för en talan om företagsbot. Ett brott som kan föranleda talan om företagsbot får åtalas av åkla- gare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt när brottet har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter (36 kap. 10 a § ). Åtalsprövningsregeln infördes i samband med att ändringar i regelverket för företagsbot gjordes i syfte att effektivisera systemet med företagsbot och öka den praktiska användningen av sanktionen för brott i näringsverksamhet, bl.a. genom att låta sanktionen också omfatta mindre allvarlig brottslighet. Bestämmelsen om åtalspröv- ning innebär att företagsbot utgör den primära straffrättsliga reak- tionen i förhållande till det individuella ansvaret när det gäller oakt- samma brott begångna i näringsverksamhet som straffvärdemässigt ligger på bötesnivå. Regeringen uttalade i förarbetena till lagstiftningsärende att de utvidgade möjligheterna att ålägga företagsbot skulle kunna medföra ett oproportionerligt kraftigt ingripande från det allmännas sida för viss mindre allvarlig brottslighet i näringsverksamhet. Reger- ingen menade att detta gjorde sig särskilt gällande i fråga om enskilda näringsidkare, som för det fall de begått brott, kunde drabbas av såväl företagsbot som straff. Vidare anförde regeringen bl.a. att det särskilt för mindre allvarliga oaktsamhetsbrott kan vara rimligare att företaget, snarare än en enskild individ, får bära ansvaret. Regeringen menade också att en sanktion mot näringsidkaren kan vara effek- tivare än en sanktion mot enskilda personer inom företaget. Över- trädelser av näringsreglerande lagstiftning beror enligt regeringen inte sällan på brister som hänger samman med företagets organisation. En sanktion som riktar sig direkt emot företaget skulle därför kunna motivera att verksamheten organiseras på ett sätt som motverkar överträdelser. I förarbetena framförde regeringen vidare att det vid Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud brott mot näringsrelaterad lagstiftning ofta kan vara svårt att slå fast vem eller vilka inom företaget som varit oaktsamma. Det kan leda till att åtal för brott ogillas. Med den föreslagna utvidgningen av tillämp- ningsområdet för företagsbot skulle det dock vara möjligt att föra talan om företagsbot mot näringsidkaren, vilket enligt regeringen är naturligt eftersom bristen i många fall kan antas vara hänförlig till företagets organisation och struktur. Övervägande skäl talade därför enligt regeringens mening för att ansvaret för brott förövade i närings- verksamhet delvis borde flyttas över på näringsidkaren och att före- tagsbot bör vara den primära straffrättsliga sanktionen vid viss mindre allvarlig brottslighet. Regeringen fann att denna överflyttning av an- svar skulle ske genom införandet av en särskild regel om åtalspröv- ning.8 Om åtal är påkallat från allmän synpunkt råder åtalsplikt enligt 20 kap. 6 § . Av förarbetena till bestämmelsen om åtalsprövning anges att detta kan vara fallet om brottsligheten när- mar sig eller gränsar till ett sådant straffvärde där annan påföljd än böter kan komma i fråga. Andra fall där åtal kan vara påkallat från allmän synpunkt är enligt motiven om det är fråga om brott som begåtts genom medveten oaktsamhet, om brottet skett mer syste- matiskt, om brottslighet har ägt rum vid upprepade tillfällen eller om brottet inneburit särskilt allvarliga risker i förhållande till den aktu- ella straffbestämmelsens skyddsändamål. Om det står klart att en talan om företagsbot inte kan föras eller verkställas är också exempel på situationer där åtal kan vara påkallat från allmän synpunkt, t.ex. om det är fråga om ett utländskt rättssubjekt eller om ett företag som försatts i konkurs.9 Som nämnts ovan har reglerna om företagsbot ändrats fr.o.m. den I propositionen som föregick dessa ändringar konsta- teras att erfarenheterna av åtalsprövningsregeln har varit goda, bl.a. då bestämmelsen tillåter att åklagare begränsar sitt arbete till frågan om företagsbot och inte behöver lägga resurser på att identifiera en enskild gärningsman i de fall det är fråga om sådan brottslighet som faller inom tillämpningsområdet för regeln om åtalsprövning. Regeln om åtalsprövning har inte varit föremål för ändringar i det berörda lagstiftningsärendet.10 2005/06:59 s. 44 f. 2005/06:59 s. 47 och 63 f. 2018/19:164 s. 44. Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud 11.4Statistik från över brott mot djurskyddslagen och företagsbot Vi har från , Utvecklingscentrum , erhållit statistik över antalet ärenden med brottsmisstankar rörande brott mot djurskyddslagen samt de ärenden med samma brottsmisstanke i vilka företagsbot har varit aktuellt, se tabell 11.1 nedan. Tabell 11.1 Beslutade brottsmisstankar gällande djurskyddslagen Antal ärenden med beslut Av tabellen framgår bl.a. att antal ärenden med beslut om att väcka åtal, alternativt utfärda strafförelägganden, uppgick till 80 stycken, varav det i två ärenden återfanns ett yrkande om företagsbot. Sam- tidigt uppgick antalet ärenden med ett yrkande om företagsbot till nio stycken, varav det i två fall också således fanns ett beslut om åtal alternativt strafföreläggande. I sju ärenden fanns alltså enbart ett yrk- ande om företagsbot detta år, dvs. beslut om åtal eller strafförelägg- anden saknades i dessa ärenden. Motsvarande siffra var 12 stycken, 22 stycken och 18 stycken. Av tabellen följer vidare att det är fråga om en genomgående nedåtgående trend för samtliga ärenden i fråga om brottsmisstankar gällande djurskyddslagen, och således även för antalet ärenden med beslut om åtal/strafföre- lägganden respektive ärenden med enbart ett yrkande om företagsbot. Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud Förslag: Det ska beslutas om djurförbud för fysiska personer som ålagts företagsbot för brott enligt 10 kap. 1–5 §§ djurskydds- lagen, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt. En följd av bestämmelsen om åtalsprövning i 36 kap. 10 a § brotts- balken blir, som påpekats i våra direktiv, att oaktsamma brott mot djurskyddslagen som begås i näringsverksamhet och vars straffvärde motsvarar dagsböter kan leda till enbart företagsbot och inte till någon påföljd för brott. Av de praxisgenomgångar vi gjort framgår vidare att djurplågeribrottet och brott mot djurskyddslagen ofta har ett straffvärde på bötesnivå. Det är inte sällan sådana brott begås inom ramen för en näringsverksamhet som bedriver djurhållning för kommersiella syften, t.ex. ett lantbruk som bedriver mjölkproduk- tion eller hållning av gris för köttproduktion. För att en person ska kunna dömas för djurplågeri krävs att det kan konstateras att brottet har begåtts av i vart fall grov oaktsamhet. Åtalsprövningsregeln i 36 kap. 10 a § är därför inte tillämplig för djurplågeribrottet, eftersom en förutsättning för att denna regel ska vara aktuell är att brottet i fråga har begåtts av oakt- samhet, dvs. den får inte ha bedömts som grov. Ansvar för brott mot djurskyddslagen kräver dock endast att vanlig oaktsamhet kan kons- tateras, varför åtalsprövningsregeln kan aktualiseras för sådana brott som begås i näringsverksamhet och som har ett straffvärde som motsvarar dagsböter. Det framstår inte som särskilt vanligt förekommande att åklagare enbart för talan om företagsbot mot en enskild näringsidkare i de fall brott mot djurskyddslagen har begåtts i sådan verksamhet. Av stati- stiken presenterad i avsnitt 11.4 framgår att talan om enbart före- tagsbot i fråga om brott mot djurskyddslagen förekom i sju ärenden . Motsvarande siffror för de tre föregående åren var visser- ligen något högre; mellan 12 stycken till 22 stycken som högst. Det är ändock ett förhållandevis lågt antal ärenden , särskilt i jäm- Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud förelse med antalet beslutade brottsmisstankar som legat mellan ca 300 till ca 600 (flera brottsmisstankar kan dock förekomma i ett och samma ärende). Här bör poängteras att talan om företagsbot även kan riktas mot bl.a. aktiebolag. Det antal ären- den där ett yrkande om företagsbot har förekommit kan alltså i vissa fall avse talan som inte har riktats mot en fysisk person i rollen som enskild näringsidkare, utan i stället mot en juridisk person, som ju inte kan dömas för brott mot djurskyddslagen. För att en fysisk person ska kunna meddelas djurförbud, som en konsekvens av en straffrättslig sanktion som ålagts denne, krävs det enligt bestämmelsen i 9 kap. 1 § första stycket 6 djurskyddslagen att personen i fråga genom en lagakraftvunnen dom eller genom ett god- känt strafföreläggande befunnits skyldig till brott mot djurskydds- lagen. Det är alltså inte möjligt att besluta om djurförbud för en fysisk person som enbart har ålagts företagsbot för brott mot djur- skyddslagen. Det går således inte att lägga en sådan dom eller sådant beslut till grund för ett djurförbud. Däremot torde den fysiske per- sonens agerande mot sina djur kunna motivera ett djurförbud t.ex. enligt 9 kap. 1 § första stycket 1 djurskyddslagen, att djurhållaren all- varligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur. Skäl som talar emot att en person som ålagts företagsbot ska kunna meddelas djurförbud Som nämnts ovan synes det inte vara särskilt vanligt förekommande att en fysisk person enbart påförs företagsbot för brott mot djur- skyddslagen. Behovet av en utvidgning av bestämmelsen om djurför- bud för att möjliggöra att djurförbud ska kunna beslutas i dessa fall kan därför ifrågasättas. I detta sammanhang bör det också lyftas fram att synpunkten har framförts på möte med länsstyrelsernas 28-nät- verk att majoriteten av de meddelade djurförbuden inte har meddelats med stöd av 9 kap. 1 § första stycket 5–6 djurskyddslagen, (dvs. att förbudet grundat sig på en dom gällande brott mot djurskyddslagen eller gällande djurplågeri), utan med stöd av någon av de övriga punkterna i bestämmelsen. Uppgiften indikerar således att det inte är vanligt förekommande att djurförbud beslutas först efter det att dom eller strafföreläggande har meddelats. Även denna omständig- het talar därför emot att det föreligger ett behov av utvidgning av bestämmelsen om djurförbud. Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud Vidare är det som konstaterats ovan fråga om mindre allvarlig brottslighet för vilken åtalsprövningsregeln aktualiseras, dvs. brott med ett straffvärde motsvarande dagsböter och brott som endast har begåtts av oaktsamhet. Åtalsprövningsregeln är således inte tillämp- lig för brott mot djurskyddslagen som begåtts uppsåtligen och heller inte på djurplågeribrott som förutsätter grov oaktsamhet. Vidare är det ofta enligt förarbetena till bestämmelsen om åtalsprövning på- kallat ur allmän synpunkt att väcka åtal för brott som begås av med- veten oaktsamhet, på ett mer systematiskt sätt eller vid upprepade tillfällen.