sou · H8B365 · 2020-11-03 00:00:00 — Delbetänkande av Utredningen om ett förbättrat trygghetssystem för företagare SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att lämna förslag på hur företagares trygghetssystem kan bli tydligare, enklare och mer förutsägbart (dir. 2020:71). Som särskild utredare förordnades fr.o.m. riksdagsledamoten . Som en del av uppdraget skulle den särskilde utredaren utreda om åldersgränsen är ändamålsenlig som bortre gräns för möjligheten att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen. Uppdraget skulle redovisas . Utredningen har antagit namnet Utredningen om ett förbättrat trygghetssystem för företagare. Delbetänkandet är formulerat i viform. Utredaren är dock ensamt ansvarig för de förslag och bedömningar som redovisas. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande och karensval (SOU 2020:65). Deluppdraget är härmed slutfört. Förteckning över vilka som deltagit i utredningens arbete 1.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110).................................................................................. Uppdraget och dess genomförande.............................. Åldersgränsen vid val av karens................................... Karensval, sjukfall och avgifter .............................................. Analys och slutsats.................................................................. Övervägande och förslag ............................................. Övervägande och förslag........................................................ Utgångspunkter för konsekvensanalysen ............................. Konsekvenser för små och medelstora företag..................... Konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten .............. Konsekvenser för och ....... 6.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) ............................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:71............................................. Vårt uppdrag har varit att utreda om åldersgränsen är ändamålsenlig som bortre gräns för att en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete och som betalar egenavgifter ska kunna välja kortare karenstid i sjukförsäkringen. I uppdraget ligger att lämna nödvändiga författningsförslag. Vi föreslår att åldersgränsen som bortre gräns för möjligheten att kunna välja kortare karenstid i sjukförsäkringen ska tas bort för en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete och som betalar egenavgifter. Några övergångsbestämmelser föreslås inte. Vi gör också den bedömningen att det inte ska införas någon annan åldersgräns för att fritt kunna välja karenstid i sjukförsäkringen. Utredningen föreslår att den nya bestämmelsen ska träda i kraft . 1.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) Härigenom föreskrivs att 27 kap. 31 § socialförsäkringsbalken (2010:110) ska ha följande lydelse. Den som betalar egenavgift Den som betalar egenavgift och som gjort anmälan om och som gjort anmälan om karenstid enligt 29 § får efter karenstid enligt 29 § får efter uppsägningstid övergå till sjuk- uppsägningstid övergå till sjuk- penning med kortare eller ingen penning med kortare eller ingen karenstid, om han eller hon inte har fyllt vid anmälan till Försäk- det antal dagar med vilka karens- ringskassan om ändrad karenstid. Uppsägningstiden är det antal dagar med vilka karenstiden förkortas. Uppsägningstid enligt första stycket gäller även för en försäkrad som omfattas av bestämmelserna i 27 a § och som gör anmälan om karenstid på enligt 29 §. Ändringen börjar gälla efter det att uppsägningstiden löpt ut. Ändringen får dock inte tillämpas vid sjukdom som inträffar innan ändringen har börjat gälla. Denna lag träder i kraft . 1Senaste lydelse 2018:647. 2Uppdraget och dess genomförande Vårt uppdrag är att lämna förslag på hur företagares trygghetssystem kan bli tydligare, enklare och mer förutsägbart. I utredningen ska jämställdhetsaspekter genomgående belysas och analyseras. Våra förslag ska så långt det är möjligt vara neutrala i fråga om val av företagsform och underlätta för människor att gå in och ur rollen som företagare och att kombinera anställning med företagande. Förslagen ska så långt det är möjligt inte innebära några ökade kostnader för staten. Förslag på författningsändringar som lämnas ska så långt det är möjligt ansluta till systematiken i socialförsäkringslagstiftningen. Direktiven återges i fullständig form i bilaga 1. Nedan följer en sammanfattning av den del av uppdraget som redovisas i detta delbetänkande. –Utredningen ska utreda om åldersgränsen är ändamålsenlig som bortre gräns för att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen, och –lämna nödvändiga författningsförslag. Enligt direktiven ska de författningsförslag vi lämnar så långt det är möjligt ansluta till systematiken i socialförsäkringslagstiftningen. Vidare ska det arbetsrättsliga regelverket och arbetstagarbegreppet inte påverkas av vårt förslag. Inte heller det skatterättsliga regel- Uppdraget och dess genomförande verket ska påverkas av de förslag vi lämnar om det inte är fråga om följdändringar till förslag inom annan lagstiftning. Företagares trygghetssystem har varit föremål för ett antal utredningar. Senast det skedde var 2019 genom betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41). Utredningen lämnade inga lagförslag men angav ett antal områden där utredningen bedömde att vidare utredning behövdes. Ett av dessa områden var åldersgränsen vid val av karenstid. Som motivering angav utredningen att åldersgränsen inte hade omprövats sedan den ursprungligen lades fast, trots ökad livslängd och demografiska förändringar. Även i utredningen för företagare (2008:89) bedömde utredningen att det borde övervägas om inte åldersgränsen som bortre gräns för att kunna anmäla kortare karens skulle höjas. Som ett skäl angav utredningen att det kunde ifrågasättas om inte en 55-årsgräns skulle kunna anses vara åldersdiskriminerande. Utredningen konstaterade dock att det inte ingick i utredningens uppdrag att föreslå en höjning av 55-årsgränsen. Vi har under arbetet med delbetänkandet haft ett sammanträde med samtliga experter och sakkunniga inbjudna. Slutjustering har skett genom ett skriftligt utskick. Utredaren och kansliet har haft bilaterala möten med Entreprenörskapsforum, Företagarna, och litterära verksamhetsutövares samarbetsnämnd, , , , , , , , , Unionen och ett antal företagare med syftet att bland annat få en bild av organisationernas och företagares syn på om ett eventuellt avskaffande av som bortre gräns för att kunna välja kortare karenstid i sjukförsäkringen skulle vara ändamålsenligt och konsekvenserna av att fritt kunna välja karenstid oavsett ålder. Uppdraget och dess genomförande Vi föreslår att åldersgränsen som bortre gräns för att kunna välja en kortare karenstid avskaffas. Vi föreslår inte att 55-årsgränsen ska ersättas med en annan åldersgräns. Enligt vår mening skulle detta inte överensstämma med vårt huvuduppdrag att göra reglerna om företagares sjukförsäkring tydligare, enklare och mer förutsägbara. Av denna anledning föreslår vi inte heller några övergångsregler utan den av oss föreslagna ändringen ska omfatta samtliga egenföretagare som är . 3 Åldersgränsen vid val av karens Vi har enligt våra direktiv att utreda om åldersgränsen för försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete är ändamålsenlig som bortre gräns för att kunna välja karenstid i sjukförsäkringen och lämna nödvändiga författningsförslag. Vi kommer fortsättningsvis att i tillämpliga delar hänvisa till vad Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation (N 2018:03) fört fram i betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41). har en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete och som betalar egenavgifter, nedan benämnda egenföretagare, en grundläggande karenstid på . Det gäller exempelvis den som bedriver enskild näringsverksamhet. Möjlighet finns att välja en karenstid på 1, 7, 14, 30, 60 eller ,27 kap. 27 a–33 a §§ socialförsäkringsbalken (2010:110). Om inget val görs får egenföretagaren den grundläggande karensen . Det krävs en anmälan till för att ändra karenstid och det finns ingen begränsning i hur en anmälan om ändrad karenstid kan göras. Rätten att fritt välja längden är begränsad. En försäkrad som fyllt kan inte längre ändra till en kortare karenstid. Generellt gäller också att en ändring inte tillämpas vid sjukdom som inträffat innan ändringen har börjat gälla. En ändring till kortare karenstid har en uppsägningstid. Denna är konstruerad så att den motsvarar det antal dagar med vilken karenstiden förkortas. Valet av karenstid påverkar den sjukförsäkringsavgift som egenföretagaren Åldersgränsen vid val av karens betalar inom ramen för egenavgifterna som fastställs av , se avsnitt 3.4. En företagare som driver sin verksamhet i aktiebolagsform ses som anställd i företaget och har som andra anställda ett karensavdrag, tidigare karensdag, och omfattas inte av reglerna om rätten att välja karenstid i sjukförsäkringen. De omfattas av reglerna för sjuklön, vilket innebär att sjukpenning från kan utgå först efter dag 14 i sjukperioden. En arbetsgivare har möjlighet att få ersättning från för sjuklönekostnader, kallad ersättning för höga sjuklönekostnader. Arbetsgivare med en total årlig lönekostnad på fick 2017 ersättning motsvarande av sina totalt rapporterade sjuklönekostnader. Motsvarande siffra för arbetsgivare med en lönekostnad mellan 3 till var 24 procent.1 Företagare som driver sin verksamhet i aktiebolagsform innefattas inte i den följande framställningen. När den allmänna sjukförsäkringen infördes bestod försäkringen av en grundsjukpenning som omfattade anställda och företagare och en inkomstrelaterad tilläggssjukpenningförsäkring för anställda med inkomst av tjänst. Egenföretagare gavs möjlighet att frivilligt ansluta sig till den inkomstrelaterade tilläggssjukpenningen. Den bedömning som då gjordes för denna förändring var att denna grupp av personer hade olika behov av en sjukförsäkring och att deras arbetsförhållanden var annorlunda än för anställda. Därför skulle det vara frivilligt för dem att ansluta sig till den inkomstrelaterade tilläggsförsäkringen. I den frivilliga försäkringen fanns möjlighet för denna grupp av företagare att välja karenstid, dvs. graden av försäkringsskydd. Den allmänna karenstiden uppgick (samma som för anställda). Företagaren kunde dock till skillnad mot anställda välja en längre karenstid. De valbara alternativen var utöver grundkarensen 15, 30 eller . Anledningen till förslaget om längre karenstider än grundkarensen angavs vara att en företagare bedömdes kunna vara 1Försäkringskassan, Rapport – Återrapportering Ersättning för höga sjuklönekostnader till arbetsgivare, 002686–2018. Åldersgränsen vid val av karens arbetsoförmögen utan att detta skulle medföra någon mer kännbar ekonomisk påfrestning.2 För att få teckna den frivilliga försäkringen fanns två villkor, nämligen att den försäkrade hade god hälsa och inte hade fyllt . Samma villkor återfanns i den tidigare lagstiftningen SFL. 3 kom dessa villkor att också gälla om den försäkrade ville anmäla en kortare karenstid, dvs. ett utökat försäkringsskydd. Motiveringen till åldersgränsen och hälsovillkoret var att det för en frivillig försäkring var nödvändigt att ”förhindra ett dåligt medlemsurval och för att undvika spekulation från medlemmarnas sida”.4 Att systemet behövde ”spärrar” för att begränsa risken för överutnyttjande var ytterligare ett argument som fördes fram. Valet av karenstid påverkade precis som den avgift som egenföretagaren betalade för tilläggsförsäkringen. De allmänna försäkringarna fördes 1962 samman till en lag om allmän försäkring (1962:381). Lagen kom att omfatta sjuk- och moderskapsförsäkringen, folkpensioneringen och tilläggspensioneringen. Det beslutades också att egenföretagare skulle omfattas av tilläggsförsäkringen, som genom detta blev obligatorisk. Motiven till detta var två. Dels att denna grupp av individer skulle ges samma skydd vid sjukdom som anställda. Dels behovet av samordning och enhetliga regler för de allmänna försäkringarna. Eftersom försäkringen nu blev obligatorisk för egenföretagare gjordes bedömningen att antalet karensdagar kunde reduceras till utöver grundkarensen . Samma ålders- och hälsovillkor som tidigare skulle gälla som villkor för ändring till en kortare karenstid. Antalet karensdagar har därefter ändrats . Den senaste större förändring genomfördes . Bakgrunden var att en utredning5 hade föreslagit att möjligheten för egenföretagare att välja karensdag skulle utvidgas till 30, 90, , att jämföra med de dåvarande alternativ 3 eller . Grundkarensen föreslogs höjas från en . Syfte med förslagen var att ge företagarna större möjlighet att välja nivån på sitt försäkringsskydd, 2Socialförsäkringsutredningen och yrkesskadeförsäkring (SOU 1952:39), s. 187. 4Socialförsäkringsutredningen och yrkesskadeförsäkring (SOU 1952:39), s. 189. 5Trygghetssystemen för företagare (2008:89). Åldersgränsen vid val av karens eftersom det i utredningen konstaterats att egenföretagare hade ett lägre utnyttjande av sjukförsäkringen. Att kunna sänka sjukförsäkringsavgiften för företagarna var ytterligare en motivering. Utredningens förslag genomfördes med någon ändring. Beslutet att ta bort alternativet en karensdag reviderades dock i ett senare beslut 2013.6 Av sammanställningen nedan framgår hur karenstiden förändrats mellan åren 1963–2013. infördes karensavdraget och ersatte det som tidigare kallades karensdag för anställda. Karenstidsalternativ för egenföretagare respektive anställda7, perioden –2013 (3), 33 och 93 (1), 3, 33 och 93 (1), 3 och 30 (0), 3 och 30 (1), 3 och 30 (7), 14, 30, 60 och 90 1 (7), 14, 30, 60 och 90 Anm. Grundkarensen för egenföretagare anges inom parentes. Källa: Utredningens sammanställning. 3.4Karensval, sjukfall och avgifter Utredningen om ett Tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation har hämtat in statistik över företagarnas val av karenstid.8 Vi återger nedan den statistik som återfinns i kapitel 5 i betänkandet Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41). För det fall statistiken uppdaterats eller vi drar annan slutsats av statistiken anges detta särskilt. I förekommande fall har uppdatering av statistiken skett. Vi har i förekommande fall valt att räkna om uppgifter i vissa tabeller till procent. Avsnitten Analys och slutsats är i sin helhet våra egna analyser och slutsatser. 2012/13:1. 7Här ingår de företagare som driver sin verksamhet i aktiebolag. 8Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41), s. 86 ff., se även bilaga 2 till detta betänkande. Åldersgränsen vid val av karens I tabell 3.1 nedan redovisas fördelningen på de olika karensvalen 2017. En uppdelning har också gjorts på kön och ålder. Tabell 3.1 Egenföretagare med aktiv näringsverksamhet9 2017, fördelat på kön, åldersklass och val av karensdagar, antal (procent) 45–54 år Karensvalen 7, 14, 30, har funnits . Av tabellen ovan framgår att eller cirka 9 000 av företagarna har valt 14 eller fler karensdagar. infördes möjligheten att välja en dags karens vilket eller cirka 27 000 egenföretagare gjort. eller cirka 264 000 egenföretagare har grundkarens vilket innebär . I denna grupp ingår även en ganska stor grupp av egenföretagare som inte tagit ställning till karensval (saknar ett registrerad karens). I en undersökning gjord av Företagarna uppger av de svarande företagarna att de aktivt valde karenstid och uppger att de inte vet hur lång karenstid de har.10Fördelningen av karensdagar skiljer sig inte nämnvärt åt mellan män och kvinnor. till åldersgrupperna har gruppen i något lägre utsträckning en dags karens. För karensalternativen finns inte några nämnvärda skillnader mellan åldersgrupperna. Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation drog slutsatsen att eftersom de som är inte längre kunde byta till ett lägre karensalternativ måste de som 2017 var och hade en dags karens ha gjort det valet . Det kunde också enligt nämnda 9Aktiv näringsverksamhet är en näringsverksamhet där den person som är skattskyldig för verksamheten har arbetat i inte oväsentlig omfattning. 10Företagarna, för företagare, . Åldersgränsen vid val av karens utredning finnas personer som gjorde valet , då alternativet en karensdag infördes, då det var möjligt även för dem att välja en karensdag. Det ligger i företagandets natur att frånvaro från det egna företaget leder till intäkts- och kundförluster. För att minimera dessa använder egenföretagare socialförsäkringsskyddet i mindre omfattning än anställda.11 Det framgår i en rapport framtagen av Företagarna att närmare nio av tio () av de svarande företagarna arbetar trots att de är sjuka.12 Hur påverkas sjukförsäkringsavgiften av karensvalet? Beräkningen av egenavgifterna vid val av karenstid tar sin utgångspunkt i såväl riskdelning över hela kollektivet, som hur den valda karenstiden bedöms påverka försäkringens utgifter. Regeringen har uttalat följande: ”I övrigt vill regeringen, gällande utgångspunkterna för beräkningen av egenavgifter vid val av karenstid, hänvisa till propositionen Trygghetssystemen prop. 2009/10:20, s. 259 ff. för företagare.13 Där framhöll regeringen att avgifter inte sätts för grupper med olika risk, utan att risken fördelas över hela det kollektiv som omfattas av socialförsäkringen.14 Av detta framgår tydligt regeringens intentioner om hur avgiften ska beräknas. Det innebär att principen bakom hur den obligatoriska sjukförsäkringen utformats avseende en kollektivt delad risk ska gälla. får med stöd av 4 § förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för fastställa den procentsats som sjukförsäkringsavgiften ska uppgå till, när sjukförsäkringen gäller med karenstid. Utgångspunkten är den i budgetpropositionen årliga aviseringen vad egenföretagares egenavgift till sjukförsäkring utan vald karenstid ska uppgå till det vill säga vid grundkarens . Beslutet om avgiftens storlek fattas av . använder en beräkningsmodell där utgångspunkten är att sjukskrivningsrisken delas med kollektivet egenföretagare och att den valda karenstiden påverkar avgiften. 11Trygghetssystemen för företagare (2008:89), s. 145. 12Företagarna, för företagare, . 2009/10:120, s. 69–70. 2012/13:1, UO 10, s. 36. Åldersgränsen vid val av karens karenstid egenföretagaren väljer, desto färre dagar kan bli ersatta och hen får därmed en lägre avgiftssats. Sjukskrivningsrisken hanteras på samma sätt i sjukförsäkringen för anställda. Sjukförsäkringsavgiften, som ingår i egenavgiften, är avsedd att täcka kostnaden för de dagar kollektivet egenföretagare totalt får ersättning för vid sjukskrivning. I beräkningen av egenavgifterna används de prognostiserade utgifterna för sjukförsäkringen i senast publicerade prognosrapport.15 Som framgått tidigare ska det karensval som egenföretagare gör påverka nivån på sjukförsäkringsavgiften i den egenavgift som egenföretagaren betalar. Egenavgiften betalas på företagarnas inkomster av aktiv näringsverksamhet. Med utgångspunkt i inkomstunderlaget har ett genomsnittligt inkomstunderlag för varje ålderskategori och karensval räknats fram av Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation, se tabell 3.2. Tabell 3.2 Genomsnittligt avgiftsunderlag 2017 per person fördelat på kön, åldersklass och val av karensdagar, kronor 45–54 år Egenföretagarens egenavgifter betalas på överskottet i näringsverksamhet och vissa tjänsteinkomster efter det att kostnader dragits från intäkter. Den inkomst som ligger till grund för den egenavgift och den inkomstskatt som egenföretagaren betalar benämns avgiftsunderlag. Som framgår av sammanställningen i tabellen är inkomster och därmed avgiftsunderlaget för denna grupp av egenföretagare låga. Den genomsnittliga inkomsten i hela gruppen uppgick till 15Försäkringskassans utgiftsprognos för budgetåren 2018–2020. Åldersgränsen vid val av karens , vilket är en mycket låg inkomst jämfört med medelinkomsten för löntagare i Sverige.16 Som Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation anger är inkomstspridningen i gruppen företagare med enskild firma och näringsinkomst stor. Vidare anges att i underlaget ingår dessutom alla som har aktiva näringsinkomster även om dessa utgör en mindre del av försörjningen, till exempel för dem som driver näringsverksamheten parallellt med en anställning. Värt att notera är att inkomstnivåerna skiljer sig något mellan kvinnor och män men också beroende på karensval. De som valt en dags karens har de högsta inkomsterna medan den stora gruppen med grundkarens i genomsnitt har lägst inkomster. För dem eller längre karenstid faller inkomstnivåerna med karenstidens längd. Tabell 3.3 nedan visar effekten på sjukförsäkringsavgiften beroende på karensval. Tabell 3.3 Sjukförsäkringsavgiften vid olika karensval 2020 Som framgår av tabellen ovan får den egenföretagare som har valt 90 dagars karens en reducering av sjukförsäkringsavgiften med en procentenhet jämfört med dem som valt en dags karens. Beräknat på ett avgiftsunderlag som i genomsnitt uppgår till blir skillnaden i avgift begränsad, . Med en högre inkomst blir skillnaderna i kronor givetvis större. På avgiftsunderlag som överstiger 8 prisbasbelopp17 gäller samma avgiftsnivå som för grundkarensen, dvs. Högsta dagersättningen i sjukpenningen är /dag . 16Företagare i de sociala trygghetssystemen (SOU 2019:41), s. 87. SOU 2020:65Åldersgränsen vid val av karens Sjukförsäkringsavgift i egenavgiften vid olika karenstider samt hur många sjukdagar den motsvarar 2020 Prisbasbelopp (pbb) 2020, . Antal sjukdagar är framräknad som skillnaden i kronor jmf grundkarens delat med högsta dagsersättningen. Att skillnaden i avgiften mellan karensvalen är så liten beror på två faktorer. Den första faktorn är den metod som används för att beräkna den differentierade avgiften. Avgiften beräknas på ett sätt som inte avspeglar den försäkringsmässiga risken för de olika karenstidsvalen. Den andra faktorn har att göra med sjukförsäkringsavgiftens nivå. Sjukförsäkringsavgiften i egenavgiften låg på nivåer men har därefter sänkts. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att valet av karens ger förhållandevis liten effekt på egenavgifterna och speglar inte den risk egenföretagaren tar genom att välja en lång karenstid. Ju längre karenstid en egenföretagare väljer desto större blir inkomstbortfallet. En egenföretagare med inkomster som motsvarar taket i sjukförsäkringen 8 prisbasbelopp eller och som valt en karensdag betalar mer än den som valt grundkarensen . Den som valt sparar . En jämförelse har gjorts av Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – För tillväxt och innovation mellan karensval och anmälda sjukfall. Tabell 3.5 visar antalet egenföretagare med minst ett anmält sjukfall fördelat på de olika karensvalen omräknat i procent. Åldersgränsen vid val av karens Tabell 3.5 Egenföretagare som anmält minst ett sjukfall , fördelat på kön, åldersklass och val av karensdagar, antal (procent) 45–54 år Antalet anmälda sjukfall per person är högst i gruppen med en dags karens, 9 268 vilket inte är förvånande eftersom de flesta sjukfall är korta. Lägre antal anmälda sjukfall har gruppen med grundkarens, dvs. 7 dagars karenstid, 5 144.