sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Den ökade risken för att enskilda drabbas av allvarliga integritetsintrång riskerar att minska den allmänna förståelsen och acceptansen för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Detta bör föranleda åtgärder. Kommittén anser sammantaget att det finns skäl att stärka skyd- det för den personliga integriteten genom att införa begränsningar i grundlagsskyddet för personuppgifter om lagöverträdelser. 11.7.3Hur bör regleringen utformas? Kommitténs förslag: Delegationsbestämmelserna i 1 kap. 13 § TF och 1 kap. 20 § YGL utökas genom att personuppgifter om lag- överträdelser läggs till i uppräkningen av de kategorier av person- uppgifter som kan regleras genom vanlig lag. Vidare ändras bestämmelserna på så sätt att de ska tillämpas bara om det med hänsyn till den offentliggjorda uppgiftssamlingens karaktär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga in- trång i enskildas personliga integritet. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster Begränsningarna i grundlagsskyddet bör ske genom införande av undantagsbestämmelser Kommittén har övervägt olika sätt att åstadkomma ett förstärkt skydd för den personliga integriteten när det gäller personuppgifter om lagöverträdelser, bl.a. införande av nya materiella bestämmelser och sanktionsbestämmelser. Kommittén bedömer dock att det skulle riskera att medföra alltför stora inskränkningar i yttrandefriheten. Vidare riskerar sådana lösningar att medföra tillämpningsproblem. De avvägningar och bedömningar som i varje enskilt fall behöver göras lämpar sig bättre för reglering i vanlig lag. Kommittén har även, i likhet med , över- vägt införandet av ett grundlagsundantag som skulle träffa enbart sådana aktörer som har frivilligt grundlagsskydd. Motivet för en sådan lösning skulle vara att det i praktiken är på det området som det finns ett behov av en förändrad reglering. Något motsvarande behov har inte framkommit när det gäller verksamheter som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet. Kommittén delar dock Mediegrund- lagskommitténs bedömning att en sådan reglering är olämplig av främst två skäl. För det första finns det enligt kommitténs uppfattning principiella invändningar mot att göra en skillnad mellan olika typer av grund- lagsskydd på detta sätt. En sådan åtskillnad är svår att förena med tanken att nya kommunikationsformers grundlagsskydd ska bestäm- mas utifrån samma premisser som de som gäller för traditionell media. För det andra delar kommittén upp- fattning att det är relativt okomplicerat att organisera en verksamhet på ett sådant sätt att automatiskt grundlagsskydd uppkommer. Det kan ske exempelvis genom att en aktör ger ut en periodisk skrift. En reglering som omfattar enbart aktörer med frivilligt grundlagsskydd skulle alltså relativt enkelt kunna kringgås (jfr SOU 2016:58 s. 395). Kommittén bedömer mot denna bakgrund att generella undan- tagsbestämmelser bör införas avseende personuppgifter om lagöver- trädelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. En sådan åtgärd stämmer väl överens med den regleringsmodell som brukar användas när inskränkningar av liknande slag görs i tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster Undantagsbestämmelserna bör införas genom tillägg till de befintliga undantagsbestämmelserna om känsliga personuppgifter När det gäller utformningen av undantagsbestämmelserna är det natur- ligt att ta som utgångspunkt redan befintlig reglering avseende offent- liggöranden av liknande slag. Som kommittén har anfört ovan reser personuppgifter om lagöverträdelser liknande frågeställningar, och kräver liknande avvägningar, som beträffande känsliga personupp- gifter. Det är därför naturligt att reglera båda kategorierna av person- uppgifter på liknande sätt och i samma bestämmelser. Grundlagsundantaget för personuppgifter om lagöverträdelser bör därför föras in som ett tillägg till uppräkningen av de kategorier av personuppgifter som omfattas av undantagen i 1 kap. 13 § TF respek- tive 1 kap. 20 § YGL. Den närmare utformningen av bestämmelserna Av undantagsbestämmelserna för känsliga personuppgifter, dvs. 1 kap. 13 § TF respektive 1 kap. 20 § YGL, framgår att respektive bestämmelse bara gäller om det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns sär- skilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Enligt kommitténs uppfattning bör undantagsbestämmelserna även fortsättningsvis begränsas till att omfatta offentliggöranden som med- för särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga in- tegritet. På så sätt begränsas bestämmelsernas tillämpningsområde i syfte att undvika att de träffar yttranden som kan sägas röra kärnan av det som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är avsedda att skydda. En sådan regleringsmodell gör det också möj- ligt att i enskilda fall balansera intresset av att skydda enskildas per- sonliga integritet mot intresset av yttrandefrihet. Enligt kommitténs mening finns det dock behov av justeringar i de kriterier som utgör grunden för den riskbedömning som ska göras. Enligt kommitténs uppfattning fanns det exempelvis fog för den kritik som riktades mot lagförslag och som rörde det för- hållandet att målgruppen tillmättes betydelse för grundlagsskyddets avgränsning. Även invände mot en sådan till- lämpning och ansåg, som har framgått, att bedömningen skulle göras Grundlagsskyddet för vissa söktjänster med beaktande av andra faktorer. Lagtexten ändrades dock inte och den nuvarande utformningen riskerar enligt kommittén att felaktigt ge intrycket av att principiella skillnader ska göras mellan olika typer av söktjänster beroende på bl.a. vilken användarkrets som tjänsterna vänder sig till. Bedömningen bör enligt kommitténs mening i stället göras med hänsyn till den offentliggjorda uppgiftssamlingens karaktär. Avsik- ten är att undantaget ska vara tillräckligt omfattande för att säker- ställa ett rimligt skydd för enskildas personliga integritet, men sam- tidigt så pass begränsat att det fria ordet även fortsatt värnas genom det särskilda skydd som tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen säkerställer i de situationer då starka yttrandefrihets- rättsliga intressen gör sig gällande. Kommitténs förslag innebär att en helhetsbedömning ska göras av karaktären på uppgiftssamlingen som sådan. Vid den bedömningen kan det t.ex. ha betydelse om det med hänsyn till de förekommande individernas särskilda ställning finns ett stort allmänintresse i att uppgifterna sprids. söktjänster som urskillningslöst offentliggör uppgifter om enskilda individers brottslighet medför i normalfallet risker för otillbörliga intrång i en- skildas personliga integritet. Om däremot de som får sina person- uppgifter spridda har åtagit sig förtroendeuppdrag eller har anställ- ningar av ett sådant slag att det torde finnas ett stort allmänintresse i att uppgifterna offentliggörs, bör utgångspunkten vara den motsatta. Undantaget är exempelvis inte tänkt att träffa den situationen att det i anslutning till en redaktions granskning av kommunalpolitiker publiceras en lista över politiker i kommunfullmäktige som har dömts för brott. Samma sak kan gälla uppgifter om att utpekade individer har begått brott, om uppgifterna publiceras i anslutning till en kart- läggning av den organiserade brottsligheten. Visserligen kan offent- liggöranden även av sådana uppgiftssamlingar innebära risker för intrång i enskildas personliga integritet. Med hänsyn till det starka yttrandefrihetsrättsliga intresset av att sådana uppgifter kan spridas bör dock intrång av det slaget inte anses otillbörliga. Att hänsyn ska tas till uppgiftssamlingens karaktär innebär vidare att det har betydelse vilken typ av uppgifter som tillhandahålls. Detta gäller redan enligt de befintliga bestämmelserna om känsliga person- uppgifter (bet. 2017/18:KU16 s. 41). En uppgiftssamling som inne- håller namn på politiker som har dömts för brott kan i normalfallet Grundlagsskyddet för vissa söktjänster inte anses otillbörlig. Om uppgiftssamlingen i stället innehåller upp- gifter om samma politikers sexuella läggning, eller andra liknade upp- gifter av påtagligt privat natur, bör bedömningen i normalfallet bli den motsatta. Skillnaden ligger i karaktären på de uppgifter som till- handahålls. Såväl yttrandefrihetsaspekter som hänsynen till respekt för privatlivet kräver att olika avvägningar görs i ett sådant fall. Enligt de befintliga undantagsbestämmelserna för känsliga per- sonuppgifter gäller att integritetsintrång som följer av offentliggöran- den av uppgiftssamlingar som tillhandahålls med syftet att bidra till ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning inte kan anses vara otillbörliga. Sådana offentliggöranden faller alltså som ut- gångspunkt utanför tillämpningsområdet för den befintliga regler- ingen (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Detsamma bör gälla beträffande den föreslagna bestämmelsen. Traditionell medierapportering tillhandahålls regelmässigt med syfte att bidra till ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplys- ning. Sådan rapportering kan alltså i normalfallet inte anses otillbör- lig. Intresset av mediernas oberoende bevakning får i detta hänseende anses överordnat intresset av att skydda den personliga integriteten (jfr prop. 2017/18:49 s. 189). Men samma sak kan gälla offentliggöranden av andra aktörer. Det bör inte göras någon principiell åtskillnad mellan traditionell media och andra aktörer som agerar i syfte att sprida information till all- mänheten. Enligt kommittén ska det exempelvis inte göras någon bedömning av vad som utgör ”seriös granskande journalistik” på det sätt som föreslogs i det lagförslag som lades fram . Det avgö- rande är enbart om ett visst offentliggörande riskerar att innebära ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. I det sammanhanget vill kommittén framhålla följande. Det är av yttersta vikt att statsmakterna inte ges möjlighet att differentiera grundlagsskyddet baserat på vem som står bakom ett visst yttrande eller vad som uppfattas som ”god journalistik”. Teknikutvecklingen har medfört att aktörer utanför de traditionella nyhetsmedierna kan sprida information till allmänheten i en omfattning som har varit förbehållen traditionella medier. Detta har skapat förutsätt- ningar för en mer diversifierad debatt i frågor av allmänt intresse. Detta måste värnas. Den föreslagna bestämmelsen är konstruerad på liknande sätt som undantagsbestämmelsen för viss kreditupplysningsverksamhet i 1 kap. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster 12 § 5 TF. Enligt den bestämmelsen får det i vanlig lag meddelas förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksam- het av kreditupplysning som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift. En skillnad är att det i den bestämmelse som kommittén nu före- slår preciseras vad som ska ligga till grund för bedömningen av even- tuella risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Det är dock ofrånkomligt att bestämmelsen i viss mån behöver ge ett utrymme för en prövning av omständigheterna i varje enskilt fall. En sådan bedömning av den typiska risken för otillbörligt integri- tetsintrång förekommer redan enligt såväl den befintliga regleringen om känsliga personuppgifter som enligt regleringen om kreditupp- lysningsverksamhet (jfr prop. 2017/18:49 s. 152). Inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden är utgångspunkten att avgränsningen av grundlagsskyddet i största möjliga mån bör ske utan beaktande av vilket innehåll ett yttrande har. I likhet med övriga delegationsbestämmelser är det dock oundvikligt att bedömningen i viss mån inriktas på innehållet. Det bör emellertid framhållas att det huvudsakliga tillämpningsom- rådet för bestämmelsen bestäms med hänsyn till faktorer som inte är direkt knutna till innehållet i de enskilda yttrandena. Vid bedöm- ningen ska beaktas om de offentliggjorda uppgifterna ingår i en sök- eller sammanställbar uppgiftssamling. Vidare ska det beaktas om upp- giftssamlingen som helhet kan anses falla in under någon av de olika kategorier av personuppgifter som anges i bestämmelsen. På liknande sätt ska det vid bedömningen av eventuella risker för otillbörliga in- trång göras en helhetsbedömning av karaktären på uppgiftssamlingen. Det är alltså inte fråga om att enskilda uppgifter ska bedömas var för sig. Som har framgått av avsnitt 11.6.3 innebar det lagförslag som lades fram en åtskillnad mellan å ena sidan rättsdatabaser som vänder sig till den breda allmänheten och å andra sidan rättsdatabaser som vänder sig till vissa professionella användarkategorier. Något för- enklat skulle de förra omfattas av den föreslagna delegationsbestäm- melsen medan de senare i normalfallet skulle ges fortsatt skydd av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Som har framgått anser kommittén att detta kan ifrågasättas. Enligt kommitténs uppfattning är det från principiella utgångspunkter tvek- samt om grundlagsskyddets avgränsning ska avgöras av sådana faktorer. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster Den av kommittén föreslagna bestämmelsen lämnar därför inte ut- rymme för att göra någon skillnad beroende på den tänkta eller fak- tiska användarkretsen. Målgruppen i sig ska alltså inte tillmätas någon betydelse vid bedömningen av om en uppgiftssamling faller innanför eller utanför det grundlagsskyddade området (se även bet. 2017/18: KU16 s. 41). Det bör understrykas att de bedömningskriterier som berörs ovan rör grundlagsskyddets avgränsning. Såvitt avser den reglering som meddelas eller tillämpas med stöd av bestämmelsen – främst dataskyddsförordningen och dataskyddslagen – bestäms den närmare innebörden i rättstillämpningen. Kommittén vill avslutningsvis framhålla vikten av att en bred mar- ginal tillämpas till fördel för yttrandefriheten. Som konstitutions- utskottet har framhållit är det mycket angeläget att en betydande mar- ginal tillämpas i fråga om vad som faller inom det grundlagsskyddade området så att intresset för yttrandefrihet inte får ge vika för intresset av att skydda enskildas integritet i gränsfall eller svårbedömda situa- tioner (bet. 2017/18:KU16 s. 41). Detta kommer till uttryck i bestäm- melsen genom kravet på att det ska stå klart att det finns risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. I tveksamma fall ska således yttrandefrihetsintresset väga tyngst. Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämp- ningsområden bestäms med utgångspunkt i den kommunikations- teknik som används. Det är alltså som huvudregel inte innehållet i ett yttrande som avgör om grundlagarna blir tillämpliga. Innebörden av detta är att en tryckt skrift omfattas av tryckfrihetsförordningen oavsett vilket innehåll den har. Den omfattas därför att den är fram- ställd med tryckteknik. Följden är att grundlagsskydd kan finnas inte bara för böcker och tidningar utan även för t.ex. tryckta flaggor, förpackningar och bipacksedlar. Grundlagsskyddet innebär bl.a. att det finns begränsningar be- träffande vilka krav som kan ställas på utformningen av texter och bilder. Sådana krav ställs dock återkommande inom ramen för EU- samarbetet. Även om kraven också från ett nationellt perspektiv kan tänkas framstå som berättigade framgår av kommitténs direktiv att lägger ner ett omfattande förhandlingsarbete på att se till att kraven ska vara förenliga med tryckfrihetsförordningen. Det kan enligt direktiven ifrågasättas om förpackningar bör om- fattas av det särskilda grundlagsskydd som ges i tryckfrihetsförord- ningen eller om det skydd som regeringsformen ger är tillräckligt. Betydelsen för ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplys- ning framstår enligt direktiven inte alltid som självklar. Kommittén har mot den bakgrunden i uppdrag att överväga om det finns behov av och är lämpligt att undanta förpackningar från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde. Kommittén ska i så fall lämna de förslag till författningsändringar som är motiverade. 12.2Vad är en förpackning? Kommitténs uppdrag avser förpackningar. Vad som är en förpack- ning är dock inte alltid självklart. Det finns ingen given övergripande definition och gränsdragningsfrågor kan uppkomma. Exempelvis kan det vara svårt att veta om en etikett eller ett bokomslag ska anses vara en tryckt förpackning eller om det blad eller texthäfte som syns genom plastfodralet till en cd-skiva är en del av en tryckt förpack- ning eller en separat tryckt skrift. Enligt är förpackning ett skyddande hölje som om- ger en vara under distributionen. hänvisar till ordet emballage som i sin tur beskrivs som förpackning eller omslag. I definieras förpackning som ett material- hölje som en vara utrustas med i samband med tillverkning eller . Enligt är syftet med förpackningen att underlätta varans hantering och distribution, lämna information och ge varan identitet samt att behålla ursprungskvaliteten och öka hållbarhetstiden. Förutom att skydda innehållet mot yttre påkän- ningar av olika slag ska förpackningen ibland även skydda omgiv- ningen för varan, t.ex. om den är ett bekämpningsmedel. Information på förpackningen kan ges i bildform och klartext eller i form av symboler eller streckkoder, vilket medger automatisk avläsning, pris- märkning och lagerkontroll. Beroende på var i hanteringsledet förpack- ningen gör sin huvudsakliga nytta kallas den för konsumentförpack- ning, butiksförpackning, säljförpackning eller transportförpackning.1 I förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar avses med förpackningar en produkt som har framställts för att inne- hålla, skydda eller presentera en vara eller för att användas för att leverera eller på annat sätt hantera en vara. Definition av en förpackning enligt EU:s förpackningsdirektiv Ytterligare ledning i frågan om vad som är en förpackning finns att få i det s.k. förpackningsdirektivet.2 Direktivet fastställer om hantering av förpackningar och förpackningsavfall och innehål- ler åtgärder för att förebygga att det produceras förpackningsavfall, 1www.ne.se/uppslagsverk//lång/förpackning (hämtad ). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpackningsavfall. samt åtgärder för att främja återanvändning, materialutnyttjande och andra metoder för återvinning av avfallet. Direktivet gäller alla förpackningar som släpps ut på marknaden inom EU. Vad som avses med en förpackning i direktivets mening anges i artikel 3. I en bilaga ges också exempel. Dessa definitioner och exempel avser förstås i första hand direktivets tillämpningsom- råde. Definitionerna är dock intressanta eftersom de illustrerar frågans komplexitet. Enligt direktivet är förpackningar alla produkter som framställs av material av något slag och som används för att innehålla, skydda, hantera, leverera och presentera varor, från råmaterial till slutlig pro- dukt och från producent till användare och konsument. Även en- gångsartiklar som används i samma syfte ska betraktas som förpack- ningar. Det krävs dock att det är fråga om konsumentförpackningar, gruppförpackningar eller transportförpackningar. Definitionen av förpackningar ska även grundas på nedanstående tre kriterier. i)En artikel ska räknas som förpackning om den uppfyller den ovannämnda definitionen, oberoende av övriga funktioner som för- packningen eventuellt har, såvida inte artikeln är en fast del av en produkt och den behövs för att omfatta, stödja eller bevara produk- ten under hela dess livslängd och alla delar är avsedda att användas, konsumeras eller bortskaffas tillsammans. Enligt detta kriterium är t.ex. plastfolien runt ett cd-fodral en förpackning medan själva cd- fodralet inte är det när det saluförs tillsammans med en cd-skiva. En te-påse är inte heller en förpackning och inte heller ett korvskinn eller en skrivarpatron. ii)En artikel som är konstruerad och avsedd att fyllas vid försälj- ningsstället och engångsartiklar som säljs, är fyllda eller är konstrue- rade och avsedda att fyllas vid försäljningsstället ska räknas som förpackningar, förutsatt att de fyller en förpackningsfunktion. Det kan vara fråga om bärkassar, engångstallrikar och aluminiumfolie. Engångsbestick och bakformar som säljs tomma är dock inte för- packningar. iii)Förpackningskomponenter och underordnade element som är integrerade i förpackningar ska räknas som en del av den förpack- ning i vilken de är integrerade. Underordnade element som är hängda på eller fästade vid en produkt och som fyller en förpackningsfunk- tion ska räknas som förpackningar, såvida inte dessa är en fast del av denna produkt och alla delar är avsedda att konsumeras eller bort- skaffas tillsammans. Som förpackningar räknas alltså etiketter som är hängda direkt på eller fästa på en vara. Är det däremot fråga om själv- häftande etiketter som är fästa på ett annat förpackningsföremål räknas etiketterna som del av denna förpackning på samma sätt som t.ex. häftklamrar. Radiofrekvensidentifieringsetiketter (RFID-taggar) räknas dock inte som en del av förpackningarna. 12.3Tryckfrihetsförordningens tillämplighet på förpackningstryck Som har framgått av kapitel 3 krävs det att ett yttrande omfattas av både tryckfrihetsförordningens formella och materiella tillämpnings- område för att det ska omfattas av grundlagens skydd. Eftersom tryck- frihetsförordningens formella tillämpningsområde innefattar skrifter som har framställts i tryckpress omfattas en tryckt förpackning av det formella tillämpningsområdet. Det materiella tillämpningsområdet bestäms dels utifrån syftet med grundlagarna, dvs. en ändamålstolkning, dels utifrån de uttryck- liga materiella undantagen i grundlagarna, de s.k. delegationsreglerna. För förpackningar är det främst delegationsreglerna avseende produktinformation och kommersiella annonser som är relevanta. I sammanhanget aktualiseras också det undantag för ren kommersiell reklam som genom en ändamålstolkning har växt fram i praxis. Nedan redogörs för dessa undantag från det materiella tillämpningsområdet. Det ska noteras att även om ett yttrande till följd av något av dessa undantag faller utanför tryckfrihetsförordningens materiella tillämpningsområde innebär det som utgångspunkt inte att undantag görs från tryckfrihetsförordningen i dess helhet. Flera viktiga prin- ciper är ändå tillämpliga. I första hand är det regler som syftar till att ett massmedium som omfattas av tryckfrihetsförordningen ska kunna framställas, ges ut och spridas till allmänheten utan att myndigheter eller andra allmänna organ hindrar detta på grund av innehållet. Censurförbudet, hindersförbudet och etableringsfriheten anses alltså gälla ändå. Dessutom gäller regeringsformens skydd för dessa yttranden (se kapitel 4) och det skydd som finns i internationell rätt och i EU- rätten (se kapitel 5). Yttranden som faller utanför tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen saknar alltså inte grund- lagsskydd och annat yttrandefrihetsrättsligt skydd. Reklam och annan marknadsföring Reklam och annan marknadsföring förekommer ofta i tryckta skrif- ter, vilket innebär att sådan marknadsföring omfattas av tryckfrihets- förordningens formella tillämpningsområde. Det har dock bedömts ligga utanför tryckfrihetsförordningens syfte att skydda en närings- idkares ekonomiska intressen. Därför anses viss reklam och annan marknadsföring falla utanför det materiella tillämpningsområdet. Enligt praxis gäller detta undantag för framställningar som är av ut- präglat kommersiell natur. Med detta avses sådana framställningar som vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål (se t.ex. prop. 1973:123 s. 46 och 47 samt RÅ 2010 ref. 115). Det kan dock vara svårt att dra gränsen mellan kommersiell mark- nadsföring och andra yttranden (se t.ex. NJA 1999 s. 749 och NJA 2001 s. 319).