sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar het behövs ett tydligt mandat definierat i myndighetens instruktion. Det råder diskrepans mellan målen i strategin och faktiska förutsätt- ningar för att kunna nå dessa mål. 4.5.2Arbetet med pilot- och utvecklingskommuner Strategin för romsk inkludering har innehållit program- perioder. Nuvarande period avser tiden – . Under första programperioden ingick fem pilotkommuner i utvecklings- arbetet. bedömer att den kommunala aktiviteten i de romska frågorna har fortsatt i tre av dessa kommuner efter att pilot- projektet gick ut. Under nuvarande period arbetar man med fem nya kommuner, som kallas för utvecklingskommuner. Regeringens tanke har varit att andra kommuner ska kunna använda sig av erfarenheter från pilotkommunerna. Detta har inte riktigt fungerat. Mycket av arbetet är inte dokumenterat vilket gör det svårt för andra kommuner att ta del av erfarenheterna. Arbetet behöver utgå från lokala förutsättningar och behov och det tar tid att hitta former för arbetet. har bland annat tagit fram en broschyr om en del erfarenheter. medarbetare menar att är för att komma någon vart. Frågorna ligger ofta för långt ned i den kom- munala hierarkin för att en reell förändring ska kunna ske. Man behöver också arbeta mer tvärsektoriellt. deltar i lärandeträffar som ordnas av utvecklings- kommunerna. Det handlar framför allt om erfarenhetsutbyte mellan kommunerna. Medarbetarna åker också ut till kommunerna och stöttar med sakkunskap. Frågor som rör strategin för romsk inkludering uppfattas ofta som särintressen ute i kommunerna, vilket gör det svårt att lägga resurser på dessa frågor. Många känner inte heller till minoritets- politiken eller frågor som berör romer. bedömer att arbetet med att förverkliga strategin befinner sig mycket långt från målet. Av rapport fram- går att knappa 20 kommuner i landet uppgav att de arbetar med strategin. Det behövs ytterligare resurser för att strategin för romsk inkludering ska få fart. Man behöver arbeta tvärsektoriellt och stra- De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar tegiskt med frågorna. I ett kommunalt sammanhang kan det vara svårt att åstadkomma ett sådant utvecklingsarbete. Frågorna kring romsk inkludering tenderar att ses som projekt av olika slag, med tidsbegränsad finansiering och utanför ordinarie verk- samhet. menar att det krävs något mer långsiktigt, lik- nande det som finns för förvaltningsområden. Statskontorets utvär- dering av strategin, som genomfördes , visar att det brister i kontinuitet i kommunernas arbete med strategin (Statskontoret, 2018). Sårbarheten är stor för verksamheten då relativt få personer arbetar med frågorna. Ansvarig förvaltning i respektive kommun har ofta svårigheter att få genomslag hos andra förvaltningar inom kom- munen. Utvecklingsarbetet med strategin behöver också breddas till att omfatta fler kommuner. Det finns dock även exempel på väl fungerande verksamhet. Den skrift som SKR tagit fram om samråd i romska frågor har en hög ambitionsnivå för arbetet som dock, enligt , är svår att förverkliga ute i kommunerna. 4.5.3Samverkan med statliga myndigheter arrangerar myndighetsgemensamma erfarenhetsdagar som andra myndigheter deltar i. deltar även, i mån av tid, i andra myndigheters aktiviteter. har dialog med andra myndigheter, beroende på vilka uppdrag de arbetar med, till exempel , och . Läns- styrelsen har även bistått andra myndigheter för att åstadkomma dialog med romska företrädare och man har samarbetat om gemensamma seminarier, samordnade samråd och bilaterala möten av olika slag. har uppfattat att sektorsmyndigheterna i första hand gör det som står i regleringsbreven. Om de tidigare haft upp- drag på området tenderar de att arbeta mer aktivt. ser det som sin roll att introducera minoritetslagstiftningen för andra myndigheter. Ett sätt att komma vidare i arbetet skulle kunna vara att arbeta genom andra myndigheter, bland annat skulle man i andra län kunna nyttja länsstyrelsernas strukturer. De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar Den årliga uppföljningsrapporten ska lämnas till regeringen . Den innehåller bland annat 1.information om hur det går i utvecklingskommunerna. Myndig- heten ställer ungefär samma frågor . Kommunerna lämnar in sina underlag senast . 2.information om insatser på området. Särskilda reger- ingsuppdrag brukar dock redovisas separat. 3.en sammanställning av hur sektorsmyndigheter arbetat och analys av vad som sker på området. Dessa myndigheters datum för rapport till har beslutats av . Tidsplanen är ansträngd och ger begränsad tid för analys då den faktiska tiden som står till förfogande mellan inläm- nande av rapporter till och avrapportering till reger- ingen är kort. menar att det är en utmaning att den i sin rapportering ska lyfta vad andra myndigheter gör. Det innebär också ett dubbelarbete då myndigheterna även rapporterar direkt till regeringen. Som beskrivits är uppföljningsmyndigheternas uppdrag utspritt i en rad olika styrdokument – minoritetslagen, instruktion och uppföljningsmyndigheternas regleringsbrev. För att förstå vad som ingår i uppdraget behöver man dessutom gå till förarbetena till minoritetslagen, vilka är närmare . Det framgår exempel- vis inte vilka uppföljningsverksamhetens målgrupper är. Uppdragets otydlighet framgår också tydligt vid en jämförelse med andra myn- digheters uppdrag som avser liknande centrala samordnande och uppföljande funktioner inom tvärsektoriella områden, exempelvis Myndigheten för delaktighet och . Även tjänstepersoner vid uppföljningsmyndigheterna upplever brist på tyd- lighet i uppdraget. Sammantaget bedömer utredningen att uppfölj- ningsmyndigheternas uppdrag har varit för otydligt. De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar Utredningen bedömer att otydligheten inte enbart får betydelse för hur uppföljningsmyndigheterna väljer att tolka sitt uppdrag och vad de väljer att prioritera. I praktiken har myndigheterna prioriterat dels arbetet med den årliga rapporten till regeringen, dels stöd till kommuner i förvaltningsområde. Uppdraget ger även uppföljnings- myndigheterna ett svagt mandat i förhållande till andra myndigheter. Att uppdraget är otydligt gör det därtill svårare för utomstående att förhålla sig till uppdraget och veta vad de kan förvänta sig av upp- följningsuppmyndigheterna. Detta kan ha bidragit till att skada för- troendet för myndigheterna hos de nationella minoriteterna (se avsnitt 5.2.3 och 5.2.4). Det otydliga uppdraget får även antas ha bidragit till att samordningen och samverkan mellan statliga myn- digheter har varit begränsad (se avsnitt 7.3.2). Ett otydligt uppdrag gör det även svårare för regeringen, uppföljningsmyndigheterna och de nationella minoriteterna att föra en diskussion om prioriteringar och behov av resurser. Att uppföljningsmyndigheternas uppdrag i huvudsak funnits i regleringsbreven och inte i instruktionen kan därtill ha bidragit till en kortsiktighet i arbetet (se avsnitt 4.2). Ett argument för att hålla uppdragsformuleringarna generella och öppna kan vara att man vill ge uppföljningsmyndigheterna hand- lingsutrymme och möjlighet att själva definiera sitt uppdrag. Upp- följningsmyndigheterna har emellertid inte använt sig av den möjlig- heten. Utredningen anser inte heller att det finns någon motsättning mellan att ge myndigheterna handlingsutrymme och att formulera ett tydligare uppdrag. 4.6.2Uppföljningsmyndigheternas tolkning av uppdraget Utredningen bedömer att uppföljningsmyndigheternas tolkning av uppdraget varit relativt snäv och saknar en fördjupad analys av upp- draget och myndigheternas roll utifrån skrivningar i förarbeten och regleringsbrev. Skrivningarna i regleringsbreven har i stort sett varit desamma sedan myndigheterna fick uppdraget 2010. Myndigheterna förefaller i första hand ha fokuserat på dessa skrivningar. Det har inte gått att få klarhet i vilka strategiska val uppföljnings- myndigheterna gjort eller hur arbetet med det minoritetspolitiska De nuvarande uppföljningsmyndigheterna uppdrag och förutsättningar frågorna integrerats i respektive myndighets övergripande strate- giska arbete eller andra funktioners uppdrag. Den gemensam aktivitetsplan som uppföljningsmyndigheterna upprättat innehåller bland annat en lista på aktiviteter som ska genomföras . Utredningen uppfattar aktivitetsplanen när- mast som en form av verksamhetsplanering och inte en gemensam uppdragsbeskrivning kopplat till målen för uppföljningsarbetet. En stor del av medarbetarnas arbetstid ägnas åt framtagandet av den årliga uppföljningsrapporten, att besvara frågor från kommuner och regioner samt att arrangera samordnade samråd för statliga myn- digheter. Främjandeinsatserna förefaller i huvudsak bestå av fram- tagande av material av olika slag och genomförande av årliga konferen- ser som riktar sig till kommuner, regioner och nationella minoriteter. Utredningen bedömer att de personella resurser som står till upp- följningsmyndigheternas förfogande för uppdraget har varit alltför begränsade i förhållande till regeringens ambitioner med verksam- heten. Personalen är dessutom uppdelad på två myndigheter. Resur- serna får anses vara för små för att i praktiken möjliggöra specialiser- ing hos personalen, exempelvis fördelat på uppföljning och analys respektive utåtriktade insatser. Trots att myndigheterna under ett flertal år har påtalat resursbristen har deras resurser inte ökat sedan uppdraget inrättades. 5De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken Enligt direktiven ska utredningen använda ett rättighetsbaserat arbets- sätt i sitt arbete. Detta innebär bland annat att personer som tillhör de nationella minoriteterna ska kunna bidra med kunskap samt ges möjlighet till inflytande och delaktighet i relevanta delar av utred- ningens arbete. Utredningen har därför utsett en referensgrupp med företrädare för de nationella minoriteterna som bistått under arbetet. Utred- ningen har genomfört fördjupade samtal med minoritetsorganisatio- ner kring problemställningar, erfarenheter av nuvarande uppföljning och minoriteternas roll i det fortsatta arbetet. Utredningen har även samrått med minoritetsorganisationer om förslagen som lämnas. Av direktiven framgår också att huvudsyftet för den fortsatta uppföljningsverksamheten ska vara att bidra till att säkerställa efter- levnaden av de nationella minoriteternas rättigheter (utgångspunkt 1). Uppföljningsverksamheten bör därför präglas av ett arbetssätt som utgår från de nationella minoriteternas rättigheter och som ger dem möjlighet att utöva egenmakt. I detta avsnitt beskrivs närmare hur begreppen egenmakt och rättighetsbaserat förhållningssätt kan tolkas i det fortsatta uppfölj- ningsarbetet. I avsnitt 5.2 redogörs för hur de nationella minoriteterna uppfattar den nuvarande uppföljningen och de utmaningar som finns i arbetet. I avsnitt 5.3 behandlas frågor som rör det samiska civilsam- hället. I avsnitt 5.4 redovisas utredningens iakttagelser. De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken SOU 2020:27 En grundläggande princip i svensk minoritetspolitik och i ramkon- ventionens bestämmelser är att de nationella minoriteterna ska ges möjlighet och förutsättningar att bidra och påverka i frågor som berör dem. Regeringen betonar vikten av att stärka de nationella minoriteternas utövande av egenmakt och att de nationella minori- teternas sakkunskap ska användas i högre utsträckning än (prop. 2017/18:199, s. 26). Med egenmakt avses, enligt regeringen, tillgång till verktyg och förutsättningar att forma sin egen framtid. Det ska framför allt ske genom att minoriteterna ges inflytande och ökad kunskap om mino- ritetsrättigheter (prop. 2008/09:158, s. 33–34). Enligt innebär skrivningarna i ramkonventionen att de nationella minorite- terna ska ges möjlighet till effektivt deltagande som innebär att de har reella möjligheter att påverka utformningen och utvecklingen av minoritetspolitiken. 5.1.2Tydligare rättighetsperspektiv ska eftersträvas Huvudsyftet med uppföljningsmyndigheternas verksamhet ska, enligt regeringen, vara att bidra till att säkerställa efterlevnaden av de natio- nella minoriteternas rättigheter (prop. 2017/18:199, s. 22). Ett rättighetsbaserat arbetssätt kan beskrivas, dels som ett för- hållningssätt, dels en metod för att arbeta med förverkligande av mänskliga rättigheter. De universella mänskliga rättigheterna fun- gerar både som ett mål och som verktyg till förändring. Det rättig- hetsbaserade arbetssättet fokuserar på grundorsaker eller strukturer i samhället som hindrar enskilda från att få tillgång till sina mänskliga rättigheter eller som skapar utsatthet eller utanförskap för människor. Genom att förändra grundorsaker eller strukturer kan man för- bättra situationen för enskilda i utsatta situationer. Ett sätt är att bistå med verktyg som bidrar till förändring och att sträva efter del- aktighet och jämlikhet mellan människor. Utsatthet på individnivå kan också kopplas till en kollektiv eller social nivå och en politisk nivå i samhället, så det räcker inte att bara arbeta på individnivå om man vill uppnå reell förändring. Ett rättighetsbaserat synsätt utgår således från att enskilda indivi- der är rättighetsbärare vars rättigheter ska respekteras och förverk- SOU 2020:27 De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken ligas – i detta fall minoritetsrättigheter. De nationella minoriteterna ska behandlas som fullvärdiga subjekt som kan bidra till förändring och ökat genomförande av rättigheterna och inte endast objekt för olika insatser från det offentligas sida. Minoritetspolitiken ska genom- föras tillsammans med och inte för de nationella minoriteterna. Det kan till exempel ske genom att minoriteterna bidrar genom samråd eller att minoriteterna ges möjligheter att själva agera för att främja språk och kultur. Människors egna resurser och inneboende förmåga till egenmakt kan, enligt detta synsätt, stärkas och de kan aktivt in- volveras och vara delaktiga i att förbättra sina livsvillkor och därmed bidra till att rättigheter förverkligas. I utredningens dialog med de nationella minoriteterna har en rad olika typer av utmaningar i genomförandet lyfts fram som påverkar uppföljning, främjande och samordning av minoritetspolitiken. 5.2.1Svaga kommunala strukturer försvårar arbetet De nationella minoriteternas företrädare ger uttryck för en rad utmaningar i förverkligandet av minoritetsrättigheterna. De upplever att genomförandet av rättigheter går långsamt i många kommuner och att arbetet är skört. Arbetet i kommunerna är i hög grad bero- ende av enskilda medarbetares engagemang och i många kommuner är strukturerna för arbetet svaga. Minoritetspolitiska landvinningar riskerar lätt att gå förlorade. Det finns exempel på förvaltningsområdeskommuner där ett fram- gångsrikt arbete raserats . När en duktig sam- ordnare slutar eller den politiska makten skiftar i kommunen kan det lokala minoritetsarbetet tvingas börja om från början. Om de lokala formerna för samråd med de nationella minorite- terna inte fungerar väl uppstår det lätt konflikter som riskerar att bidra till bristande förtroende och tillit. Förlorad tillit tar också tid att bygga upp på nytt. En utmaning i arbetet är, enligt minoritetsföreträdare, att det ofta saknas återkoppling från det offentliga i frågor eller problem som minoritetsföreträdarna väckt i samråden. De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken SOU 2020:27 De nationella minoriteterna upplever att det ofta råder en makt- obalans i det minoritetspolitiska arbetet och att de hamnar i underläge i förhållande till tjänstepersoner och beslutsfattare. Det offentliga sätter i regel agendan och villkoren för dialogen med minoriteterna. Dialo- gen i samråden förs mellan ideellt verksamma minoritetsföreträdare och ett antal specialiserade offentliga tjänstepersoner. Trots det för- väntas minoriteterna kunna argumentera från en likvärdig och jämlik position. De nationella minoriteterna är organiserade i olika grad, vilket påverkar deras förutsättningar att vara delaktiga. Vissa minoriteter företräds av några få organisationer som även kan vara organiserade under paraplyorgan, vilket gör att de kan tala med en röst. Andra minoriteter företräds av ett stort antal mindre organisationer. Mino- ritetsorganisationerna har i regel små resurser till sitt förfogande och endast några få organisationer har egna kanslier som kan samordna arbetet. Det är därmed svårt för flera av de nationella minoriteterna att bedriva ett strategiskt och samordnat påverkansarbete. Det finns i regel inga förutsättningar för eget minoritetspolitiskt analys- och utredningsarbete. Möjligheterna att stödja enskilda eller arbetet i lokala organisationer kan variera men är i regel begränsade. Kunskaperna hos lokala minoritetsföreträdare om minoritets- rättigheter och gällande regelverk kan också vara begränsade. Detta kan leda till felaktiga förväntningar på det offentliga. leder okunskapen och frustrationen till att samråden fungerar sämre och att dialogen mellan kommunen och minoriteterna låser sig. Företrädare för de nationella minoriteterna upplever en viss otydlig- het och osäkerhet kring vad uppföljningsmyndigheternas nuvarande roll innebär. Det är oklart vad minoriteterna kan förvänta sig av upp- följningsmyndigheterna vilket riskerar att leda till frustration, irrita- tion och bristande tillit. De har även haft svårt att uppfatta hur uppföljningsmyndigheterna tolkat sin roll och hur myndighe- terna definierat sitt uppdrag. Man efterlyser en tydligare dialog kring de nödvändiga prioritering som bland annat den föreliggande resurs- bristen leder till. SOU 2020:27 De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken Minoritetsföreträdare framför också att de i hög utsträckning saknar en pådrivande funktion – en motor – i minoritetsarbetet. Från minoritetshåll upplever man att minoritetsorganisationernas faktiska kunskaper och erfarenheter av lokala förhållanden och ut- maningar inte utnyttjas i tillräckligt hög grad och att de endast har marginella möjligheter att påverka uppföljningsarbetet och vilka prio- riteringar som görs. Företrädare för minoriteterna uttrycker behov av att kunna påverka uppföljningsmyndigheternas arbete i större ut- sträckning än . Bland annat uttrycker den sverigefinska minori- teten en önskan om att ges möjlighet att vara delaktiga under hela uppföljningsprocessen – förberedelse, genomförande, analys och ut- värdering. En minoritetsorganisation framför att man i den referensgrupp som i tillsatt för uppföljningsarbetet får ta del av tidsplaner och material för tematiska uppföljningar men inte har tillräckligt stort inflytande på arbetets inriktning. De önskar till exempel ta del av den slutliga årsrapporten innan den sänds till regeringen. Enskilda som tillhör de nationella minoriteterna och företrädare för deras organisationer har behov av att kunna vända sig till någon instans för att kunna ställa frågor som rör minoritetsrättigheter och skyldigheter. Minoritetsföreträdarna efterfrågar en sådan instans och i minoritetspolitikens anda efterlyser man dessutom råd och vägled- ning på minoritetsspråken. Att ta emot och besvara samtal och annan korrespondens på mino- ritetsspråk kräver både rutiner och språk- och kulturkompetens inom respektive språkområde. har möjlighet att erbjuda rådgivning på samiska medan , främst av resursskäl, inte har samma möjligheter. De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken SOU 2020:27 5.2.6Verktyg saknas vid bristande efterlevnad har i sin granskning av svensk minoritetspolitik påtalat ett problem med att minoriteterna varken har någon instans att vända sig till eller tillgång till något rättsligt verktyg när rättigheter inte efterlevs och påtalar det som en allvarlig brist. De nationella minoriteterna bekräftar i hög utsträckning den bilden. Utredningen noterar att inrättandet av en nationell rättigheter skulle kunna fånga upp sådan pro- blematik som minoritetsföreträdarna framför. Den nationella insti- tutionen förslås inte pröva anmälningar från enskilda och inte heller utöva någon tillsyn. Institutionen kan dock, om den prioriterar frå- gan, genomföra en oberoende folkrättslig granskning av om efterlever minoritetskonventioner. 5.3Det samiska civilsamhället och Av utredningens direktiv (utgångspunkt 6) framgår att ska ansvara för samiska rättigheter och det samiska språkets utveck- ling inom minoritetspolitiken. Regeringen menar att genom ett tydligt rättighetsfokus, och med tillitsbaserad styrning, bör Same- tinget ges större frihet att utforma och bedriva den berörda verksam- heten inom gällande regelverk. Utredningen uppfattar regeringens direktiv så att grad av självständighet inom det mino- ritetspolitiska arbetet ska öka. Detta framförs även av företrädare. Urfolket samernas situation skiljer sig något från de övriga natio- nella minoriteternas. är, som beskrivits i avsnitt 4.3.1, dels uppföljningsmyndighet för minoritetsrättigheter, dels folkvalt organ för samerna som urfolk. Uppföljningen av minoritetspolitiken görs av medarbetare vid . Det folkvalda organ som behandlar minoritetsfrågorna är . är tillsatt av plenum och består av folkvalda från olika samiska partier. samråder i minori- tetspolitiska frågor med det samiska civilsamhällets företrädare såsom samebyar, sameföreningar och samiska organisationer. Dialog förs med företrädare i en rad olika samhällsfrågor som berör samer och samers situation. Under utredningens arbete har det inte SOU 2020:27 De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken framkommit något missnöje med nuvarande ordning bland det samiska civilsamhällets företrädare. Många av de samiska synpunkter som kommer från fältet fångas upp direkt av inom det ordinarie uppfölj- nings- och främjandearbetet. Enskilda ute i kommunerna kan vända sig till kansliet på samiska eller svenska och få rådgivning. Same- tinget som myndighet har också en mycket god bild av den samiska befolkningens levnadsförhållanden, situationen ute i kommunerna och de utmaningar och hinder man brottas med. Utredningen konstaterar mot bakgrund av det som framkommit att samer har goda förutsättningar att påverka arbete med minoritetspolitiska frågor, genom politiskt valda organ, kon- tinuerlig dialog med civilsamhället och enskildas direktkontakter med som uppföljningsmyndighet. Mot bakgrund av regeringens uttalanden om rättighetsbaserat arbets- sätt och utifrån det som minoriteterna framfört gör utredningen följande iakttagelser. Ett mer rättighetsbaserat arbetssätt innebär, enligt utredningens bedömning, ett förändrat förhållnings- och arbetssätt inom ramen för uppföljningen och främjandet av minoritetspolitiken. Det förut- sätter, dels ett ökat inflytande för de nationella minoriteterna, dels att gruppernas sakkunskap tas till vara mer systematiskt och i högre utsträckning i arbetet med uppföljning och främjande. I ett rättighetsbaserat förhållningssätt ingår att aktivt identifiera och sträva efter att undanröja hinder mot förverkligandet av dessa rättigheter. I det ingår också att bidra till att stärka de nationella minoriteternas möjligheter att nyttja sina rättigheter. Detta gäller samtliga minoritetsrättigheter som åtagit sig att skydda. För de nationella minoriteterna kan det röra sig om sinsemellan olika rättigheter och uppföljningen behöver också vara lyhörd för det. För någon minoritet kan de språkliga rättigheterna stå i centrum och för andra minoriteter kan fokus ligga på rätten till kultur eller rätten att fritt kunna visa sin identitet utan att behöva känna rädsla eller riskera diskriminering. Det främsta verktyget för att uppnå detta är del-