sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — 205Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan. Analys av utredningens syften planen särskild uppmärksamhet ägnas åt de elever som av olika anled- ningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Likvärdiga förutsättningar inom ett och samma program är mindre komplicerat att undersöka inom exempelvis statistiska uppföljningar eller kvalitetsgranskningar. gäller även här att utbildningen inte behöver vara likformig. Den bör dock ge likvärdiga möjligheter att uppnå utbildningens syfte. Betydelsen för elevernas avgångsbetyg av vilken gymnasieskola man går på som elev har inte ökat i betydelse . Detta kan vara en indikation på att det inte skett någon tydlig förskjutning i likvärdigheten i kvaliteten. 206 Sam- tidigt är det konstaterat att det råder stora skillnader mellan skolor och ett stort inslag av relativ betygssättning i gymnasieskolan.207 Det finns också mer outforskade aspekter av utvecklingen av likvärdig- heten i gymnasieskolan. Ett område som utredningen vill peka sär- skilt på gäller kvaliteten i undervisning och arbetslivsanknytningen inom yrkesprogrammen. Likvärdig kvalitet på yrkesprogram – ett väldokumenterat problem Skolinspektionen granskade 2019 kvaliteten speci- fikt i undervisningen i ett antal yrkesämnen.208 Rapporten ger en bild av stora kvalitetsbrister där avsaknad av relevant utrustning och rea- listiska arbetsuppgifter konstaterades både vara en allvarlig kvalitets- brist och ett allvarligt likvärdighetsproblem. Myndigheten har dock i flera kvalitetsgranskningar uppmärksammat olika typer av likvärdighetsbrister kopplade till yrkesprogrammen.209 För all utbildning framstår likvärdig tillgång till kompetenta lärare som en grundläggande del i likvärdiga utbildningen. För yrkes- program är inte enbart lärarresurserna av betydelse för undervisningens kvalitet. Skolinspektionen visar att det finns mycket stora skillnader i kvaliteten på undervisningen mellan olika skolor trots att lärare gör stora ansträngningar. För yrkesprogrammen finns alltså skillnader mellan skolor, som inte har att göra med lärarnas kompetens och ansträngning, som starkt påverkar likvärdigheten. 206SOU 2019:40 Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. 207Skolverket (2020), Analyser av likvärdig betygssättning i gymnasieskolan Jämförelser mellan kursbetyg och kursprov. 208Skolinspektionen (2019), Undervisningen i yrkesämnena djur och ellära. 209Se exempelvis: Skolinspektionen (2017), Helhet i utbildningen på gymnasiets yrkesprogram. Skolinspektionen (2017), Samverkan för bättre arbetslivsanknytning. Analys av utredningens syften yrkesprogrammen särskilt känsliga för kvalitetsskillnader då det kan finnas en stor variation både i lärartillgång och behörighet, tillgång till adekvat utrustning och lokaler samt skolans möjligheter att genom goda kontakter med arbetsgivare i regionen kunna garantera alla elever arbetsplatsförlagt lärande. Yrkesprogram av god kvalitet har alltså en viktig kompensatorisk funktion inom gymnasieskolan. Flera yrkesprogram ger relativt goda möjligheter till etablering på arbetsmarknaden med goda inkomster för elever med relativt svaga betyg.210 Inom yrkesprogrammen har en utveckling skett mot succes- sivt mindre och fler yrkesprogramskolor, även det bidrar till en ökad variation i förutsättningar.211 har i sin samlade redovisning pekat på flera faktorer som påverkar kvaliteten inom yrkesutbild- ningsområdet.212 De har pekat på att de många statsbidragen gör att uppstarter och drivande av utbildning sker alltför kortsiktigt. Myn- digheten pekar också på att kvaliteten bör stärkas genom ett ökat övergripande regionalt arbete med arbetslivskopplingen för att minska den ansvarsbörda som har uppstått på enskilda yrkeslärare att själva bära ansvaret för APL. Vidare pekar myndigheten på bris- ten på tillgång till och det ökande rekryteringsbehovet av yrkeslärare som ett av de primära problemen för kvaliteten i yrkesutbildning. Utredningen menar att flera av dessa problem också kan kopplas till det faktum att utbildning inom yrkesprogram bedrivs mycket småskaligt och av många olika utförare.213 Ett av de syften utredningen har är att effektivisera resursutnyttjan- det. Effektivitet handlar i hög grad om hur man använder de tillgäng- liga resurserna vilket inte minst kommer till utryck i hur utbildningen organiseras. Det finns många aspekter av ett effektivt resursutnytt- jande. För gymnasieskolan har utredningen valt att fokusera på skol- organisationen eftersom planering och dimensionering i hög grad handlar om att bestämma det egna utbildningsutbudet, skolstorleken 210Se analyserna i bilaga 5 Gymnasieprogrammens betydelse för sannolikheten att ta examen och för etableringen på arbetsmarknaden. 211För beskrivningar av utvecklingen av skolornas organisation se avsnitt 3.4.3 samt bilaga 6 Gymnasieskolor . 212Skolverket (2018), Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildningsområdet . 213Se beskrivning i avsnitt 3.4.3. Analys av utredningens syften och undervisningsgruppernas storlek. Vi har också tittat på de ekono- miska effekterna av bristande genomströmning i gymnasieskolan. För gymnasial utbildning i komvux fokuserar vi på behov av flexibilitet, orsaker till bristande genomströmning och stöd för ökad genomström- ning. Samverkan mellan de båda utbildningsformerna tas också upp. 3.4.1Begreppet effektivitet och resurserna i gymnasial utbildning Effektivitet är ett begrepp som beskriver hur väl en organisation kan omvandla resurser till produkter och tjänster. Det kan handla om resurseffektiviteten i själva genomförandet, s.k. inre effektivitet. Det innebär att om verksamheten inte kan bedrivas till en lägre kostnad med bibehållen eller ökad kvalitet är verksamheten effektiv. Det kan också handla om att göra rätt saker, att uppfylla målen med verksam- heten, s.k. yttre effektivitet. För gymnasieskolans och komvux del kan inre effektivitet vara att eleverna fullföljer utbildningen med given kvalitet till lägsta kost- nad medan yttre effektivitet också behöver beakta om det exempel- vis var rätt typ av gymnasial utbildning eleverna fick. De största resurserna i kostnadsredovisningen för gymnasieskolan och komvux är lärare och lokaler. Andra kostnadsposter är exempel- vis lärverktyg och elevhälsa. En central resurs som inte lika enkelt låter sig mätas i pengar är eleverna. Även arbetslivet kan ses som en resurs för gymnasial utbildning. Det kan handla om att ta emot ele- ver som lärlingar eller för prao och APL, eller insatser för att till- sammans med skolsystemet utveckla utbildningarna. En kostnad för hemkommunen, som inte syns i statistiken över kostnad per elev, är den kostnad som orsakas av att elever går fler än i gymnasieskolan. Längre tid i gymnasieskolan bidrar till att hemkommunens totalkostnad ökar. 3.4.2Den ekonomiska resursåtgången i gymnasieskolan har ökat Hemkommunerna ansvarar för att finansiera gymnasieutbildningen för sina medborgare. var deras kostnad . Drygt hälften av kostnaderna var för gymnasieutbildning i egen regi, Analys av utredningens syften var ersättning till andra kommunala skolhuvudmän och var ersättning till enskilda huvudmän (bidrag). Av redovisningen av kostnader för skolhuvudmännen framgår att de största kostnadsposterna var för undervisning och lokaler, vilka stod för respektive av den totala kostnaden. Undervisningskostnaden utgörs främst av lärarlöner. Kostnaden som redovisas för skolhuvudmännen är något lägre än för hemkommu- nerna, , vilket beror på att kostnader för inack- ordering och skolskjutsar inte ingår. Tabell 3.8 Skolhuvudmännens kostnader för gymnasieskolan 2018 Stora skillnader i genomsnittliga kostnader mellan skolhuvudmännen Den genomsnittliga kostnaden per elev var men skiljde sig kraftigt åt mellan skolhuvudmännen. varierade den genomsnittliga kostnaden mellan och . Det finns även en regional variation. Den genomsnittliga kostnaden för kommunala huvudmän var lägst i större städer och högst i landsbygdskommunerna, respektive 170 800 kronor.214 214Spridningen är större för enskilda huvudmän vilket bl.a. beror på att de har mindre skolor. Förutsättningarna ser olika ut för kommunala och enskilda huvudmän och beloppen beräknas lite olika vilket försvårar jämförelser. Exempelvis ingår moms i beloppen för enskilda huvud- män men inte för kommunala. Se exempelvis (2012) Elevutveckling och kostnads- utveckling –2009. Analys av utredningens syften Programutbud och strukturella skillnader bidrar till olika kostnader En förklaring till skillnaderna mellan skolhuvudmännen är att de skiljer sig åt i sammansättningen av vilka program de anordnar. De nationella programmen kostar olika mycket bl.a. till följd av att be- hoven av lokaler och läromedel och utrustning varierar mellan pro- grammen. Yrkesprogram är generellt dyrare än högskoleförbered- ande program. Det framgår av Skolverkets riksprislista som anger de grundbelopp per elev, program och ibland inriktning som kommu- nerna ska betala till enskilda huvudmän i vissa fall. var kost- naden lägst för ekonomiprogrammet och högst för naturbrukspro- grammet, 85 300 respektive . Det finns ingen nationell bild av introduktionsprogrammen kostnader. Beloppen i riksprislistan bygger på kommunernas budgeterade kostnader. Av underlagen från kommunerna framgår att det är stora skillnader i budgeterade kostnader för samma program, se figur 3.18. Exempelvis varierar den budgeterade kostnaden för samhällsveten- skapsprogrammet från till 2019. Det beror delvis på att programmets inriktningar kan kosta olika mycket. Men en annan förklaring är att kommunerna har olika strukturella förutsättningar och att de också kan vara olika effektiva och ha olika ambitionsnivå. En kommun som inte kan fylla en hel undervisnings- grupp kommer att få en hög kostnad per elev till följd av fasta kost- nader för exempelvis lokaler och personal. har beräknat att skillnader i pro- gramsammansättning och i bebyggelsestrukturen kan förklara unge- fär hälften av variationen mellan kommuners nettokostnad för gym- nasieskolan per invånare.215 Delar av den kvarvarande variationen kan antas förklaras av skillnader i effektivitet och ambitionsnivåer. 215SOU 2018:74 Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Nettokostnaden som analyserades var beräknad per invånare. Analys av utredningens syften Figur 3.18 Kostnader för olika program enligt underlag till Skolverkets riksprislista 2019 Kronor per elev och år Källa: SCB. Kostnaden per elev ökade 2000–2017 Förändringen i kostnad per elev kan ge en viss indikation på hur den inre effektiviteten utvecklas. Men kvalitetsaspekten fångas inte upp och därför behöver andra förhållanden också följas upp. Man bör exempelvis se om fullföljandegraden förändrats eller om det skett för- ändringar i programsammansättningen.216 Den genomsnittliga totala kostnaden per elev i gymnasieskolan ökade totalt mellan 2000 och 2017.217 Undervisnings- kostnaden bidrog mest till kostnadsökningen per elev, både för att den utgör en stor del av den totala kostnaden och för att den relativa 216Vi har inte ambitionen att bedöma effektiviteten men konstaterar att andelen med full- ständig gymnasieutbildning ökade (SOU 2019:40 Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan.). En något minskande andel elever på yrkesprogram talar inte för en ökad kostnad till följd ändrad programsammansättning. 217I tidsserierna ingår inte uppgifter . Kostnaden per elev minskade som antalet elever ökade. Analys av utredningens syften ökningen är stor, . Lokaler, den andra stora kostnadsposten, minskade däremot med . Mest ökade kostnaden för elevvård som emellertid står för en mindre del av den totala kostnaden. Storleken på kostnadsutvecklingen påverkas av vilket index som används för omräkningen till kostnader i fasta priser. Utredningen har använt skolindex.218 Det är det index som används av regeringen för att justera bidrag till skolan för att ta hänsyn till kostnadsutvecklingen inom skolan. Ett vanligare mått på prisutvecklingen är konsument- prisindex (KPI) som mäter den allmänna prisutvecklingen för privat konsumtion. Om fastprisberäkningen görs med KPI blir kostnads- utvecklingen betydligt större.219 Men eftersom KPI inte är anpassat för offentlig verksamhet innebär det en överskattning av kostnads- utvecklingen. Figur 3.19 Utvecklingen av kostnader per elev 2000–2017 Läromedel, utrustning, skolbibliotek 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Anm.: Skolindex har använts för omräkning till fasta priser. Källa: och egna beräkningar. 218En jämförelse mellan Kommuners och Regioners index PKV visar på en likartad utveckling som skolindex. 219Med hjälp av konsumentprisindex, KPI, bedöms kostnadernas ökningstakt i förhållande till den allmänna prisökningen. I relation till den allmänna prisökningen i samhället har kostnaden per elev för gymnasieskolan ökat . För en diskussion om olika fastprisberäk- ningar, se Arnek (2014), Med nya mått mätt – en om indikationer på produktivi- tetsutveckling i offentlig sektor. Analys av utredningens syften En viktig förklaring till den ökade undervisningskostnaden är att den genomsnittliga lärarlönen har ökat (se figur 3.20). Ökade lärarlöner kan ses som en nödvändig förutsättning för att attrahera och behålla lärare. Lärarbristen i sig har också inneburit kostnader för att t.ex. hyra in personal. En ökad lärartäthet har också bidragit till en ökad undervisningskostnad. Figur 3.20 Förändring av totala kostnader för gymnasieskolan, antalet elever och lärartäthet 2000–2017 Anm.: Skolindex har använts för omräkning till fasta priser. Källa: och egna beräkningar. Totalkostnaden varierar med elevantalet Den totala kostnaden för gymnasieskolan varierar med elevantalet. Det framgår av figuren nedan där den årliga förändringen i totalkostnad, antal elever och kostnaden per elev redovisas. Totalkostnaden och elevantalet följer varandra relativt väl. Kostnaden per elev minskade något när elev- antalet ökade. När elevantalet minskade ökade kostnaden per elev. En förklaring till att kostnaden per elev ökar när elevantalet mins- kar är att det är svårt att anpassa organisationen i samma utsträckning. Analys av utredningens syften Resurser som lokaler och lärare kan inte fullt ut dimensioneras efter årliga förändringar i elevantal, vilket innebär att skolhuvudmännen tenderar att ha en överkapacitet när elevkullarna är mindre. Det kan noteras att kostnaden per elev är högre 2017 än 2004, då elevkullarna var av likartad storlek. Figur 3.21 Årlig förändring i total kostnad per elev 2000–2017 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Anm.: Skolindex har använts för omräkning till fasta priser. Källa: och egna beräkningar. 3.4.3Skolorganisation och effektivitet i gymnasieskolan Planering och dimensionering handlar i hög grad om att bestämma den egna skolorganisationen. För att utnyttja resurserna effektivt är det viktigt att kunna optimera organisationen, dvs. att anpassa skol- ornas storlek till elevunderlaget och att åstadkomma fyllda undervis- ningsgrupper. Det gäller också att ha en väl avvägd, långsiktig kapacitet i skolorganisationen eftersom det tar tid att bygga upp ny kapacitet. Kostnaderna riskerar att bli höga om man behöver få fram en ökning i en akut situation som t.ex. om en fristående skola läggs ner eller kraf- tigt minskar sin organisation. Volymförändringar som beror på variationer i elevkullarnas stor- lek är en viktig faktor att beakta. En annan är att elevunderlaget även Analys av utredningens syften kan variera till följd av att eleverna väljer en skola hos en annan huvud- man. Hur framgångsrika konkurrenterna, kommunala och fristående skolor, är i sin elevrekrytering påverkar kostnaden per elev.220 Kon- kurrensdimensionen kan därför vara ytterligare en viktig faktor för skolans huvudmän att beakta och bevaka när de planerar sin tillgäng- liga kapacitet. Det gäller att anpassa resurserna efter de demografiska svängningarna och efter konkurrenssituationen och elevernas pre- ferenser vid val av skola.221 Tidigare studier har visat att de kommunala huvudmännen vidtagit åtgärder för att klara konkurrensen om eleverna och att detta enligt kommunerna har medfört ökade kostnader.222 Det har bl.a. handlat om att skapa attraktiva program genom nya inriktningar eller specia- lisering av programutbud (se vidare kapitel 4). Även marknadsföringen av utbildningarna har bidragit till ökade kostnader. Kommunerna menade också att kostnaderna ökat som en följd av att skolorgani- sationen inte anpassades till elevminskningen. Skolstorleken har betydelse men det är oklart vilken den optimala storleken skulle vara Skolhuvudmän med större skolor kan antas ha bättre förutsättningar att ha önskad storlek på undervisningsgrupperna och lättare kunna använda samläsning mellan program. Det blir också fler elever att sprida ut administrativa och andra fasta kostnader på. Det kan vara särskilt viktigt för kommunala skolhuvudmän som har ett större ansvar för att ta emot och erbjuda utbildning för eleverna. Skolor över en viss storlek kan dock medföra behov av exempelvis mer lokal skoladministration. Elevunderlaget inom ett geografiskt avstånd och tillgången till goda kommunikationer kan också utgöra restriktioner för vilken skolorganisation som är möjlig att ha. Utredningen har inte funnit några studier kring vilken skolstorlek som skulle vara mest resurseffektiv. SKR anger att det finns ett stort antal faktorer 220Beroende på hur ersättningen till andra anordnare bestäms kan en ökad kostnad per elev även innebära att ersättningen till andra anordnare ökar. 221Olsson, S-B G. (2016), Marknadsreglering och dess effekter på regionala och lokala gymnasie- marknaders funktion. 222Skolverket (2010), Konkurrensen om eleverna. menar i en senare studie att de finner belägg för kommunernas påståenden, (2012), Elevutveckling och kostnadsutveckling i gymnasieskolan 2005–2009. Analys av utredningens syften att ta hänsyn till och att det därför är svårt att avgöra vad som är en optimal skolstorlek, men konstaterar också att med mycket få elever kan det vara utmanande att vara samhällsekonomiskt resurseffektiv.223 Vidare kan det noteras att , i sina analyser av merkostnaden att bedriva verksamhet på enheter som är för små för att vara kostnadseffektiva, kom fram till en modell där de valde att sätta en optimal storlek på en gymnasieskola till 900 elever och att sätta gränsen för en liten gymnasieskola till 600 elever. Grän- sen för det minsta antal elever som krävs för en utplacering av en fiktiv enhet sattes till 300 elever.224 Vid en granskning av svensk yrkesutbildning konstaterade att svenska skolor med yrkesprogram är mycket små jämfört med andra länders yrkesskolor.225 är andra länders yrkesskolor så mycket som tio gånger större än svenska skolor. konstaterar också att det inte finns någon perfekt skolstorlek och att samman- slagningar till större enheter sällan är populära och att det kan leda till längre resväg för eleverna. Internationella jämförelser försvåras av att skolenheter kan definieras på olika sätt och är dess- utom ett glesbefolkat land. Det är ändå ett rimligt att anta att små skolor ökar kostnaderna och gör det svårare att upprätthålla kvalitet på utrustning och att effektivt använda lärarresurser. noterar också att flera länder som t.ex. , och arbetat för att öka storleken på sina yrkesskolor. Fler och mindre gymnasieskolor Antalet gymnasieskolor har ökat från 619 skolor 2000 till 930 skolor 2018 (se figur nedan). Ökningen skedde som elevantalet ökade. Därefter har antalet skolor minskat något. Den genomsnittliga skolstorleken minskade , från 489 ele- 223Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Om sambandet mellan skolstorlek och utbild- ningsresultat. Rapporten behandlar men de generella resonemangen är relevanta även för andra skolformer. 224SOU (2018:74) Lite mer lika. I beräkningarna placeras fiktiva gymnasieskolor ut baserat på dessa gränser, befolkningsstatistik och boendemönster vilket ger kostnadsfunktioner som används i modellen. Syftet är att utjämna kostnaderna mellan kommuner med olika struktu- rella förutsättningar. 225OECD (2019), Vocational Education and Training in . Analys av utredningens syften ver per skola 2000 till 379 elever per skola 2018, vilket motsvarar en minskning på mer än 20 procent.226 För att på ett rättvisande sätt kunna redovisa utvecklingen av antalet skolor och deras storlek har vi skapat en indelning av skol- enheterna där en skola definieras som skolenheter som har samma besöksadress och samma huvudman.227 Figur 3.22 Utvecklingen av antal gymnasieskolor, skolstorlek och antal elever per skola, 2000–2018 Antal elever (höger axel) Källa: och egna beräkningar. Förändringen drivs i hög grad av de fristående skolorna. De har blivit fler, är i genomsnitt mindre och de har kommit att utgöra en större andel av det totala antalet skolor (se figur 3.23). När elevkullarna mins- kade efter 2008 minskade dessutom även de kommunala skolornas genomsnittliga storlek. 226Elevkullarna ökade mellan , minskade sedan fram till och 2014, och har därefter åter ökat. 227Efter en genomgång av skolenhetsnamn, huvudmannaskap och lokalisering (besöksadress) har vi bedömt att denna enkla princip skapar en hög jämförbarhet av antalet skolor före och efter 2012. började skolenheter användas som administrativa organisatoriska en- heter i stället för skolor. Förändringen innebar att gymnasieskolorna kom att delas upp i mindre enheter, som tillsammans tidigare kunde utgöra en skola. Uppdelningen av skolor till skolenheter innebar en ökning av antalet enheter . Denna uppdelning har gjort det svårare att jämföra utvecklingen före och efter 2012. Analys av utredningens syften Det finns nästan lika många kommunala gymnasieskolor 2000 och 2018 men deras genomsnittliga storlek har minskat. De fristående gymnasieskolorna är betydligt fler 2018 än 2000 och de är i genom- snitt betydligt mindre än de kommunala gymnasieskolorna, även om de blivit något större efter 2015. Figur 3.23 Utvecklingen av antal gymnasieskolor och genomsnittlig skolstorlek för offentlig respektive enskild huvudman 2000–2018 Antal skolor offentlig huvudman Antal skolor enskild huvudman Anm.: Skolenheterna har omdefinierats till skolor. Källa: och egna beräkningar. Det finns regionala skillnader i elevutveckling och skolorganisation Hur skolorganisationen ser ut och hur den utvecklats skiljer sig åt mellan olika delar av landet, delvis till följd av hur elevunder- laget ser ut och har förändrats.228 På vilket sett antalet skolor och skolstorleken varierar har vi undersökt genom att dela in landets kom- muner i sex kommuntyper. Kommuntyperna är de som använder och indelningen är gjord med utgångspunkt i befolkning- ens fördelning i och utanför områden med hög befolkningstäthet och befolkningsstorlek. De olika kategorierna beskrivs i relation till hur långt avståndet är till tätorter med minst 50 000 invånare. 228Se bilaga 6 för en mer detaljerad redovisning. Analys av utredningens syften De flesta gymnasieskolorna ligger självklart i storstadskommuner och i täta kommuner nära en större stad. Där bor även majoriteten av eleverna, motsvarande . Andelen fristående skolor är också störst i dessa kommuner. Den genomsnittliga skolstorleken är betydligt större i dessa kommuner, liksom i täta kommuner avlägset belägna, jämfört med landsbygdskommunerna. Skolantal och skolstorlek i kommuntyper 2018 Anm.: Med nära respektive avlägset belägen avses avståndet till en tätort med minst 50 000 invånare. Källa: Egna beräkningar av registeruppgifter från SCB. Ökningen av antalet gymnasieskolor har framför allt skett i storstadskommunerna och i täta kommuner nära större stad, och det förklaras i princip helt av en kraftig tillväxt av fristående skolor (se figur 3.10). De fristående skolorna har blivit fler även i de andra kommuntyperna, som de kommunala skolorna i lands- bygdskommunerna blivit färre.