sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — I kostnadsutjämningens modell tas hänsyn till faktorer som åldersfördelning i kommunen, rätt till modersmålsundervisning, skillnader i lokalt löneläge, merkostnader för små skolor och skolskjutsar i glesbygd samt trendmässig för- ändring av antal barn i kommunen. Modellen har genomgått en översyn, är väl känd och har en hög legitimitet i kommunsektorn. I senaste översynen fann man inga skäl till förändringar annat än uppdatering till mer aktuella sifferunderlag.16 För de andra faktor- erna hänvisas till andra tillgängliga underlag. 16Se SOU 2018:74 avsnitt 7.3. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Elevernas behov och förutsättningar för måluppfyllelse Modersmål och svenska som andraspråk Elever med minst en förälder som talar ett annat språk än svenska har, om språket talas i hemmet och om eleven har grund- läggande kunskaper i språket rätt till modersmålsundervisning. Huvudregeln är att en huvudman är skyldig att anordna modersmåls- undervisning om minst fem elever som ska erbjudas modersmåls- undervisning i språket önskar sådan undervisning, och det finns en lämplig lärare.17 Om det behövs har elever som har ett annat språk än svenska som modersmål, elever som har svenska som modersmål och som har tagits in från skolor i utlandet, och invandrarelever som har svenska som huvudsakligt umgängesspråk med en vårdnads- havare rätt till svenska som andraspråk.18 Merkostnader för modersmålsundervisning och undervisning i svenska som andraspråk kompenseras i kostnadsutjämningens del- modell för förskoleklass och grundskola baserat på en uppskattad kostnad för undervisningen. Kostnaden beräknas genom att antal heltidstjänster i riket för lärare inom modersmål och svenska som andraspråk från statistik multipliceras med genom- snittlig lön för lärare enligt SCB:s lönestatistik. Denna kostnad divideras därefter med antal barn 7–med utomnordisk eller finsk bakgrund i riket, och resultatet blir en genomsnittlig kostnad för modersmål och svenska som andraspråk. Genomsnittskostnaden multipliceras med antal barn med utomnordisk eller finsk bakgrund i varje kommun, vilket ligger till grund för merkostnadsersättningen för faktorn.19 uppskattas genomsnittskostnaden till per barn med utomnordisk eller finsk bak- grund. varierade andelen elever med utomnordisk eller finsk bakgrund mellan , på kommunnivå. Om alla elever både i kommunen med högst och kommunen med lägst andel berättigade elever tog del av undervisningen skulle det moti- vera en skillnad i genomsnittlig kostnad per elev på per elev mellan de två kommunerna. Andel elever med utländsk bak- grund är därför viktig att ta hänsyn till vid kostnadsjämförelser. 175 kap. 10 § Skolförordningen. 185 kap.14 § Skolförordningen. 19SOU 2018:74 s. 189. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Elever som har varit bosatta i kan ha stora utma- ningar när det gäller att klara målen för skolan. Utöver svenska som andraspråk kan de behöva, och har under vissa förutsättningar rätt till, studiehandledning på modersmålet. kan det också vara nödvändigt med särskilda förberedelseklasser. Är antalet elever med i stort i en klass kan det krävas extra personal i klassrummet och/eller mindre klasser för att alla elever ska kunna få det stöd de behöver. Elever med i kompenseras inte särskilt i kostnadsutjämningen eftersom Migra- tionsverket betalar ut bidrag avsedda att täcka samtliga skolkost- nader för asylsökande barn, och den schablon som betalas ut av för nyanlända barn med uppehållstillstånd avser täcka merkostnader i bl.a. . För asylsökande barn utgår –2020 en ersättning till kom- munerna på per barn i förskoleklass och 104 800 kro- nor per barn i grundskola, vilket är något lägre än den genomsnittliga kostnaden per elev i riket.20 Merkostnader utöver grundersättningen kan ansökas särskilt. För kommunmottagna barn med uppehållstillstånd betalar Migra- tionsverket ut en schablon om till mottagande kom- mun, avsedd att täcka samtliga merkostnader som uppstår i kommunens olika verksamheter utöver de som uppstår för andra barn.21 Stödet betalas ut , men är avsett att täcka mer- kostnader som uppstår även efter det att förflutit. I en pro- memoria från Integrations- och jämställdhetsdepartementet som utgjorde underlag för schablonen för etableringsersättning gjordes ett antagande om att merkostnaden för skolan uppgick till av en genomsnittlig kostnad och året därpå.22 skulle det motsvara år ett och år två. Några egentliga beräk- ningar hade dock inte gjorts. SKR publicerade 2017 en kartläggning av kommunernas merkostnader som gjordes med hjälp av kommun- ernas resursfördelning och tilläggsbelopp för modersmål och studie- handledning på modersmål. Kostnaderna för barn i grundskoleåldern (6–) uppskattades kostnadsläge till totalt 166 000 204 § förordning (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. 2111 § förordning (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. 22Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2010). Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola under , varav avser utbildningsverksamhet. Det inne- bär en årlig merkostnad under på i genomsnitt för förskoleklass, grundskola och fritidshem.23 Utredningen har haft kontakt med några av landets största kom- muner för att ta reda på hur de ersätter skolorna för de behov nyanlända har, och resultaten redovisas i tabellen nedan. Ersättningsbelopp för nyanlända 2019, fem kommuner (ca), kronor (ca) kronor 1–4 år F–3, 3–5, F–6, 7–9 F–3, 4–6, Låg eller medel HDI, 1–4 år F–3, 4–6, Låg eller medel HDI, 1–4 år F, 1–3, 4–6, Låg eller medel HDI, hög eller mycket hög Källa: respektive kommun. 1Från 2020 har stads modell förenklats så att anpassning av bidraget i landet tagits bort. Ersättningarna har i vissa fall sänkts och utgår nu i fyra olika belopp efter ålder vid an - komst och skolbakgrund, per elev och år. 2Göteborg sänkte 2020 ersättningen till per läsår , och 30 000 om det är elever på högstadiet. Ingen åtskillnad görs av skillnader i skolbakgrund. 3Nacka sänkte 2020 ersättningen något så att ersättning utgår med belopp motsvarande 20 till av ordinarie skolpeng, vilket ger ett spann . Merkostnadsersättningen för nyanlända elever utgår i de nämnda kommunerna utöver grundersättning och tillägg för socioekono- miskt betingade behov. I våra beräkningar av strukturkorrigerade kostnader i påföljande avsnitt har merkostnaden för nyanlända från länder med låg HDI uppskattats till per elev, för de från länder med medel- hög HDI till per elev, och från länder med hög HDI till per elev och läsår . 23SKR (2017). Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Det är väl belagt i forskningen att särskilt föräldrarnas utbild- ningsbakgrund men även faktorer som elevernas socioekonomiska förutsättningar i form av exempelvis familjens inkomst, föräldrarnas yrke, förekomst av syskon och typ av bostadsområde samvarierar starkt med sannolikheten att eleverna ska lyckas i skolan. Denna typ av skillnader kompenseras inte för i kostnadsutjämningen. Skälet till att de inte beaktas är att det inte har gått att belägga att kommuner med stora kompensatoriska behov lägger mer resurser på grund- skolan än kommuner med mer gynnsamma förutsättningar. Detta faktum bekräftades av , och motiverade kommis- sionens förslag att införa det statliga likvärdighetsbidraget.24 I den reviderade kostnadsutjämning som gäller ingår inte heller någon socioekonomisk kompensation, men då utifrån argumentet att just likvärdighetsbidraget gör en sådan kompensation överflödig.25 Precis som vid tidigare översyner konstateras i Kost- nadsutjämningsutredningens betänkande att kompensatoriska netto- kostnadsskillnader inte står att finna. Utredningen menade trots det att utjämning är motiverad, eftersom skillnaderna i behov är väl be- lagda och skollagen ställer krav på huvudmännen att fördela resurser efter behov. Det är endast likvärdighetsbidraget som gör att ingen utjämning för socioekonomiska skillnader föreslås. Utredningen pekar också på möjligheten att till en statsfinansiellt jämförbar kost- nad ersätta det riktade likvärdighetsbidraget med en kombination av ett ökat generellt statsbidrag till kommunerna och en kostnadsutjäm- ningskomponent baserad på skillnader i socioekonomiska förutsätt- ningar för grundskoleverksamheten, och ett sätt att göra det.26 Bidragsramarna för det statliga likvärdighetsbidraget beräknas utifrån ett socioekonomiskt index och elevantalet hos varje huvud- man. En huvudman med en högre andel elever som enligt modellen inte väntas bli behörig till gymnasiet får ett högre bidrag per elev än en huvudman med en lägre andel obehöriga. I praktiken innebär detta att bidraget betalas ut med ett belopp på per elev som förväntas ej uppnå behörighet till gym- nasieskolans yrkesprogram, vilket skulle kunna ses som en potentiell nationell standard. Nivån är inte framräknad utifrån faktiska kost- 24Förordning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. 2019/20:11, rskr. 2019/20:41. 26SOU 2018:74 s. 193–194. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola nader för eleverna utan utgör en andel av likvärdighetsbidragets totalbelopp vilket bestämdes efter bedömning att skolan behövde tillskjutas medel så att de resurser som i avsätts till undervisning och elevhälsa motsvarar genomsnittet i OECD.27 Några av landets största kommuner använder behovsmodeller mer eller mindre lika den som ligger till grund för det statliga lik- värdighetsbidraget för att beräkna strukturersättning – socioekono- misk kompensation – till olika skolor. Vissa använder ett rent socio- ekonomiskt index av liknande slag, andra kombinerar ett sådant index med ett index över andel elever som inte får godkänt i minst två ämnen. Vissa har olika nivåer för elever i olika åldrar, andra har samma för alla. fördelar en egen strukturersättning med hjälp av index, men fördelar det statliga likvärdighetsbidraget efter ansökningar för satsningar från de kommunala skolorna. disponerar en del av likvärdighetsbidraget för särskilda projekt, men fördelar en del efter index. Alla kommunerna fördelar, utöver det statliga bidraget, också betydande egna medel. Modellerna är p.g.a. dessa och andra skillnader inte helt enkla att jämföra, men utred- ningen har tagit den strukturersättning och de likvärdighetspengar som betalas ut i respektive kommun och dividerat med antal elever som förväntas ej nå behörighet. Sammanställningen nedan är alltså en starkt förenklad och harmoniserad beskrivning av modellerna i respektive kommun. 27SOU 2017:35 s. 229. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola som ej når målen (ca)* Antal ej behöriga till yrkes- Antal ej behöriga till yrkes- Antal ej behöriga till yrkes- Antal ej behöriga till yrkes- program och antal som ej når godkänt i minst två ämnen Antal ej behöriga till yrkes- program och antal som ej når godkänt i minst två ämnen Antal ej behöriga till yrkes- program och antal som ej når godkänt i minst två ämnen Källa: i respektive kommun och, för det statliga likvärdighetsbidraget, . *För samtliga kommuner är det statliga likvärdighetsbidraget inräknat i det redovisade beloppet och gäller alltså för verksamhet i egen regi i den mån de ansöker om och uppfyller villkoren för det statliga likvärdighetsbidraget. Ersättningen till andra huvudmän är lägre, eftersom andra huvudmän själva kan ansöka om bidrag direkt från . 1 Ersättningen beräknas per skola och mer går till de lägre årskurserna. 2Endast skolor med skattad andel ej behöriga tar del av ersättningen. Maximal ersätt- ning per elev på skolan , utslaget på samtliga elever. Modellerna i kommunerna skiljer sig något åt, men ett typiskt belopp per elev som förväntas inte bli behörig till yrkesprogram, inklusive det statliga likvärdighetsbidraget, kan uppskattas till per elev. Strukturkorrigering av resurserna i olika kommuner har i det som följer gjorts med det beloppet. Andel ej behöriga har skattats genom en regression av andel ej behöriga på andel med eftergymnasial utbildning, andel nyanlända elever och andel med utländsk bakgrund på kommunnivå.28 sam- varierar den skattade andelen starkt med det index som beräknas av . Liksom när det gäller schablonen för nyan- lända saknas det en beräkning från grunden av vilka merkostnader 28En datapanel –2017 med oberoende variabler avseende årskurs 9 användes för att estimera en ekvation för sambandet mellan elevunderlag och andel ej behöriga till gymnasiets yrkesprogram. Förklaringsgraden i skattningen uppgick till cirka 0,65. Ekvationen tillämpades sedan på elevunderlag i årskurs 1–9, för att beskriva behoven i hela elevgruppen i respektive kommun. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola effektiva stödinsatser faktiskt kräver, utan strukturkorrigeringen bygger på antagandet att den praxis som tillämpas i de större kom- munerna är motiverad. Tilläggsbelopp för särskilt stöd Vad gäller merkostnader för nyanlända elever, undervisning i moders- mål och svenska som andraspråk liksom för socioekonomiska skill- nader finns användbara uppgifter i olika statistikinsamlingar och register som kan ligga till grund för uppskattningarna. Ett område där sådana uppgifter däremot helt saknas är tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd.29 Sådana tilläggsbelopp ska betalas till andra huvudmän än den egna kommunen och bara avse kostnader för anpassningar till enskilda elevers behov. I skolförord- ningen anges att tilläggsbelopp avses täcka kostnader för assistans- hjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder, däribland sådana som riktas till elever med stora inlärningssvårig- heter.30 Även om en samvariation finns mellan vissa typer av stöd- behov och exempelvis elevernas bakgrund så är de individuella sär- dragen helt dominerande, och det finns helt enkelt ingen stabil grund för att estimera antal elever med behov av tilläggsbelopp per huvud- man eller skola.31 I statistiken saknas vidare uppgifter om basala verksamhetsdata som antal barn för vilka tilläggsbelopp betalas ut och tilläggsbeloppens storlek. Utredningen har låtit göra en undersökning med syfte att uppskatta antal elever och tilläggsbeloppens storlek i grundskola, på nationell nivå.32 Femtio kommuner valdes ut i ett stratifierat urval omfattande de tre storstäderna och ett urval kommuner från samt- liga övriga kommungrupper enligt SKR:s kommungruppsindelning, i syfte att få ett resultat som går att skala upp till en uppskattning för hela riket. En mindre enkät skickades ut och följdes i vissa fall upp med en telefonintervju. Svar från fyrtio av kommunerna ligger till grund för redovisningen i rapporten. 299 kap. 21 §, 10 kap. 10 kap. 39 § första stycket 1 samt 11 kap. 38 § skollagen. 3014 kap.8 § skolförordningen. 31Det tydliga sambandet mellan föräldrarnas inkomst och utbildningsnivå och barns hälsa, inte minst psykisk ohälsa, beskrivs i , (2014). 32Sweco (2019). Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Tre fjärdedelar av de kommuner som besvarat enkäten anger ett antal elever i fristående skola som beviljats tilläggsbelopp, och i genomsnitt uppskattas de enskilda huvudmännen erhålla tilläggs- belopp för av eleverna i fristående skola. Variationen är dock stor, från . Skillnaderna mellan kommunerna i utbetalda belopp är mycket stora, både avseende lägsta och högsta utbetalda belopp. Sex av kommuner har betalat ut ett högsta tilläggs- belopp överstigande . Det genomsnittliga utbetalade beloppet per elev i fristående skola är per elev. De enskilda huvudmännen har möjlighet att överklaga kom- munens beslut i de fall deras ansökan om tilläggsbelopp avslagits. De svarande kommunerna avslog /2019 (673 ansökningar) av det totala antalet inkomna ansökningar om tilläggsbelopp, och de enskilda huvudmännen överklagade i sin tur ungefär var tionde avslag. Totalt leder alltså av ansökningarna om tilläggsbelopp till ett överklagande. Av underlagsrapporten framgår att hälften av de kommuner som svarat tillämpar samma regler för tilläggsbelopp inom den egna verk- samheten som de använder i förhållande till andra huvudmän. Resterande kommuner erbjuder stöd som en så kallad fri nyttighet, t.ex. i form av stöd från centralt finansierade enheter. I de kommuner som tillämpar samma regler för den egna regin som för andra huvudmän utbetalas tilläggsbelopp för av eleverna. Det genomsnittliga beloppet är betydligt lägre och uppgår till per elev med tilläggsbelopp. Variationerna igenom- snittligt belopp är mycket stora mellan kommunerna. Ansökning- arna om tilläggsbelopp avslås i något mindre utsträckning, 32 pro- cent av ansökningarna, i kommunerna. Den egna regin har inte rätt att överklaga avslag. De kommuner som inte tillämpar tilläggsbelopp i den egna regin anger antingen att de erbjuder stöd som en fri nyttighet, eller i något fall att det är upp till varje rektor att finansiera denna typ av stöd inom ordinarie budget. En uppräkning av erhållna svar till riksnivå ger en uppskattning av tilläggsbelopp utbetalade till fristående skolor på 700 mil- joner kronor och till kommunala skolor på , sammantaget . Skattningarna bör tolkas med en viss försiktighet. Eftersom tilläggsbelopp grundat på elevers behov av särskilt stöd är så beroende av individuella förutsättningar och det dessutom Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola saknas heltäckande data inom området finns det ingen möjlighet att ta hänsyn till dem i en statistisk sambandsanalys eller beräkning av strukturkorrigerade kostnader. Däremot är kännedom om den totala resursen som avsätts för tilläggsbelopp viktig, om man exempelvis vill föreslå en miniminivå eller ha ett större inslag av statlig finan- siering av skolverksamheten. Det kostar olika mycket att bedriva skolverksamhet i olika delar av landet, av flera olika skäl. Faktorer som beaktas i kostnadsutjäm- ningen är merkostnader för små skolor och skolskjutsar i glesbygd, skillnader i lönenivå mellan olika kommuner och skillnader i elev- underlagets utveckling . Varje skola behöver en viss uppsättning resurser som en rektor, en lärare, en viss administration, ett klassrum, en gymnastiksal och en matsal. Det finns alltså vissa grundläggande fasta kostnader, som uppstår från och med den första eleven på en skola. Då elevantalet ökar från en och uppåt krävs till en början inte mer resurser, inte förrän antalet klasser eller undervisningsgrupper behöver utökas till två. Då elevantalet ökar sjunker därför den genomsnittliga kost- naden per elev. Skolverksamheten kännetecknas helt enkelt av vissa stordriftsfördelar. Ur ett rent ekonomiskt perspektiv borde alla skolor ha ett par hundra elever för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. I glesbygd kan det krävas ett mycket stort upptag- ningsområde för att få ihop så många elever. är t.ex. en kommun som från norr till söder sträcker sig lika långt som från till , och 2018 hade 1 144 barn i åldern 6–. Stora kommuner med liten befolkning är inte automatiskt kom- muner med gles befolkning, men just befolkning bor relativt utspritt över kommunens yta. Det är uppenbarligen inte hållbart att låta alla barn i resa till en stor, kostnads- effektiv centralskola. I stället måste man bedriva skolverksamhet i kommunens olika delar och ofta i en skala som med nödvändighet Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola medför höga kostnader per elev. Trots att små skolenheter måste upprätthållas kommer det också att krävas skolskjutsar för att barnen ska kunna komma till och från skolan, vilket medför ytter- ligare merkostnader jämfört med vad som krävs i mer tätbefolkade områden. I kostnadsutjämningen beräknas merkostnader för små skolor och skolskjutsar med hjälp av det GIS-baserade verktyget Struktur.33 I Struktur kan man modellera en utplacering av ”fiktiva” skol- enheter, baserat på var barn i skolåldern faktiskt bor, hur vägnätet ser ut, vissa antaganden för hur små skolor som är försvarbara att bedriva och hur långt barn i olika åldrar bör ha till skolan. Baserat på antalet barn per utplacerad fiktiv skolenhet och en uppskattad kostnadsfunktion för små skolor beräknas för varje kommun en merkostnad för små skolor.34 Med hjälp av en kilometerkostnad för skolskjuts och avståndet mellan barnens bostad och de fiktiva enheterna beräknas också ett tillägg för skolskjuts.35 Löneläget varierar över landet och i kostnadsutjämningen ersätts kommuner för skillnader i lokalt löneläge som kan kopplas till struk- turella förutsättningar. Det löneindex som används för att beräkna lönekostnadsersättning bygger på predikterad lönenivå från en regressionsanalys med ålders- och yrkesstandardiserade löner för kommunalt anställda enligt SKR:s lönestatistik som beroende vari- abel. Oberoende (förklarande) variabler är andel förvärvsarbetande som inte är anställda av kommuner eller landsting, priser för bo- 33GIS står för geografiskt informationssystem och används för att beskriva ett system för datoriserad hantering av geografisk information. I Struktur kan GPS-koordinater för alla folkbokfördas hemadress, liksom vägnätet i landet, läsas in och ligga till grund för beräkningar av t.ex. upptagningsområden och körsträckor. Struktur förvaltas av . 34Den kostnadsfunktion som används togs ursprungligen fram genom ett omfattande utredningsarbete , då verksamhetskunniga bedömde hur mycket personal och resurser av andra slag som behövs vid olika elevantal, från en minsta skola med bara 7elever och upp till skolor med flera hundra elever. I de översyner av kostnadsutjämningen som genomförts har kostnadsfunktionen aldrig gåtts igenom från grunden, utan det vanliga har varit att en uppräkning har gjorts med prisutvecklingen sedan den senaste över- synen. 35En vanlig missuppfattning är att kommuner får ersättning baserat på de småskolor de faktiskt bedriver. Poängen med de ”fiktiva” skolenheterna är att inte basera utfallet i kostnads- utjämningen på hur verksamheten utformas i respektive kommun, utan på ett behov som är så objektivt fastställt som möjligt. Man kan säga att de fiktiva skolenheterna är skolenheter som objektivt är motiverad att driva, givet modellens grundantaganden. Har kommunen fler småskolor än så får man ingen extra ersättning för det i kostnadsutjämningen. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola stadsrätter i länet och taxeringsvärdet för småhus i kommunen. De oberoende variablerna avser fånga dels den lokala konkurrensen om arbetskraften, dels levnadsomkostnaderna för de anställda, två fak- torer som lyfts fram i teorin om lönebildning i offentlig verksamhet. Trendmässig förändring i elevantal Den tredje typen av driftsförutsättningar som kompenseras i kost- nadsutjämningen är förändringar i elevunderlag. Både minskande och ökande elevunderlag antas medföra högre genomsnittskost- nader jämfört med ett stabilt elevunderlag. Då elevkullarna minskar kan inte organisationen anpassas neråt i samma utsträckning. Mest uppenbart är det för lokalkostnaderna. Ökande elevkullar leder till krav på investeringar i nya skollokaler. För nya lokaler är avskrivningarna högre än för äldre, vilket leder till högre genom- snittlig lokalkostnad i tillväxtkommuner jämfört med kommuner som klarar behoven i befintliga lokaler. Ersättningen för merkost- nader vid förändring av elevunderlag bygger på procentuell föränd- ring i antal invånare i skolåldern . Den långsiktiga utvecklingen som beskrivs i figur 7.1 gör tydligt att kostnadsutjäm- ningens horisont är alltför kort för att spegla merkostnader baserade på trend väl. I skolan används en mix av fasta och rörliga resurser i verksamheten. Med fasta resurser menas sådana som inte utan vidare kan anpassas till förändringar i verksamhetsvolym. Det tydligaste exemplet är lokaler. När en skola byggs uppstår investeringsutgifter under bygg- nadstiden. Utgiften behöver finansieras det år den uppstår, men själva förbrukningen av byggnadens ”tjänster” uppstår först efter att byggnaden tagits i drift och därefter.