sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Detta skulle kunna medföra att arbets- givaren blir beredd att ta en större risk och anställa någon vars kompetens är svårare att bedöma. Ett starkare anställningsskydd missgynnar de som har en svagare ställning på arbetsmarknaden Som nämndes ovan kan vi förvänta oss att uppsägningar minskar vid ett striktare anställningsskydd då kostnaden förknippad med att säga upp arbetstagare är förhållandevis hög. Det är därför rimligt att tro att ett försvagat anställningsskydd skulle leda till att fler arbetstagare sägs upp. På motsvarande sätt finns det skäl att tro att en minskad kostnad för att säga upp arbetstagare också leder till fler nyanställ- ningar då arbetsgivaren förväntas ta den nu lägre kostnaden för att säga upp i beaktande redan när beslut om anställning tas. Effekten på den aggregerade sysselsättningen och arbetslösheten är därmed oklar eftersom det beror på hur storleken på uppsägningarna för- håller sig till storleken på nyanställningar och det blir en empirisk fråga vilken effekt som är störst och hur sysselsättning och arbets- löshet påverkas. Generellt kan det sägas att anställningsskyddet är utformat så att det gynnar personer som är etablerade på arbetsmarknaden och som redan har ett jobb, så kallade insiders, men att det missgynnar perso- ner med en svagare ställning på arbetsmarknaden så kallade outsiders. Även om ett försvagat anställningsskydd inte skulle påverka den aggregerade sysselsättningen eller arbetslösheten så är det möjligt att sammansättningen av gruppen arbetstagare kan komma att påverkas. Vid ett försvagat anställningsskydd är förväntningen att det kommer att ske fler uppsägningar bland äldre arbetstagare, om de till exempel är skyddade genom lång anställningstid, och att fler ur gruppen som är nya på arbetsmarknaden kommer att anställas. Som nämndes ovan är ett starkare anställningsskydd förknippat med mindre rörlighet på arbetsmarknaden. Detta kan både innebära längre anställningstider då anställda tjänar på att vara anställda länge hos samma arbetsgivare, men också längre arbetslöshetsperioder. Ett starkare anställningsskydd medför mindre variationer i sysselsättning och arbetslöshet över konjunkturen Både teoretisk och empirisk forskning indikerar att förändringar i sysselsättning och arbetslöshet över konjunkturcykeln blir mindre om kostnaderna för att säga upp är högre (se t.ex. och Wolfers 2000). Vid en lågkonjunktur skulle inte lika många sägas upp med ett starkt anställningsskydd men i en högkonjunktur skulle inte heller lika många nyanställas. Lönebildningen har betydelse för hur anställningsskyddet påverkar sysselsättning och arbetslöshet Effekten av anställningsskyddet beror till viss del på hur lönerna bestäms. På en helt oreglerad (arbets)marknad bör det ske en anpass- ning av lönerna så att det uppstår någon form av balans mellan utbud och efterfrågan. Tanken är att om lönen är ”för hög” så kommer efterfrågan på arbetskraft vid denna lön att vara lägre än utbudet på arbetskraft. Det finns då en så kallad strukturell arbetslöshet. På en flexibel arbetsmarknad bör då lönerna anpassas nedåt tills dess att jämvikt mellan utbud och efterfrågan uppstår. I takt med att lönerna sjunker så ökar efterfrågan på arbetskraft, eventuellt minskar även utbudet av arbetskraft . Det är alltså genom en anpassning av lönerna, i detta fall nedåt, som arbetslösheten minskar. Den svenska arbetsmarknaden ses ofta som en förhållandevis reglerad marknad men lönerna tycks lika fullt anpassa sig efter obalanser i utbud och efterfrågan, även om anpassningen ibland tar tid. Anpassningen kan i princip både ske via hur löneutrymmet bestäms i de nationella kollektiva löneförhandlingarna och via löne- glidning inom ramen för den lokala lönebildningen.5 Lönebildningen kan ha betydelse vad gäller effekten av anställ- ningsskyddet. Teoretisk kan ett starkare anställningsskydd både leda till sänkta och höjda löner. Som diskuterades ovan kan ett starkare anställningsskydd göra att löner sänks för att kompensera arbets- givaren för den ökade kostnaden förknippad med att säga upp arbetstagare. Om arbetsgivaren på så vis kan kompenseras för den ökade kostnaden undviks alltså att kostnaderna leder till minskad efterfrågan på arbetskraft. Effekterna av ett starkt anställningsskydd på sysselsättning och arbetslöshet kan därför bli mindre om lönerna är mer anpassliga (Lazear 1990). Om lönerna i stället är mer trög- rörliga, både uppåt och nedåt, är det troligt att sysselsättning och arbetslöshet i högre grad påverkas vid ett förstärkt anställnings- skydd. 5Carlsson m.fl. (2017) analyserar hur löner förändras vid förändringar i regional arbetslöshet och finner att det, trots förhållandevis stabila reallönerna , har skett en anpassning av lönerna till förändringar i regional arbetslöshet. I teorin är det också möjligt att ett starkare anställningsskydd leder till ökade löner, och därmed lägre efterfrågan på arbetskraft. Förklaringen är att ett starkare anställningsskydd kan stärka arbets- tagarnas förhandlingsstyrka gentemot arbetsgivarna.6 Teoretisk oklar effekt av anställningsskyddet på produktivitet och tillväxt Det har i litteraturen diskuterats i vilken utsträckning utformningen av anställningsskyddet påverkar produktivitet och tillväxt. Det finns argument både för att det kan ha en negativ och en positiv inverkan på produktiviteten och effekten kan gå via flera olika mekanismer. Vid ett starkare anställningsskydd blir det svårare för verksamheter att anpassa sig till förändrade förutsättningar och ställa om personal- styrkans storlek och sammansättning. Detta kan hämma produk- tivitet och tillväxt dels om anpassningen tar till exempel på grund av uppsägningstider och förhandlingar, dels genom att arbets- givaren inte alltid kan behålla de mest produktiva medarbetarna. Det kan också medföra att fler improduktiva jobb behålls. Ett annat sätt på vilket produktiviteten kan påverkas negativt är genom att arbetsgivaren blir mindre benägen att ta risker vid ett starkare anställningsskydd, något som kan behövas för en god inno- vationstakt. Det kan till exempel handla om att arbetsgivaren inte väljer att testa nya tekniker eller producera nya typer av varor och tjänster om utfallet av sådana satsningar är osäkert. Detta skulle i sin tur kunna leda till färre innovationer och sämre tillväxt (2017). Men det finns även argument för att innovations- takten ökar med ett starkare anställningsskydd. Om arbetsgivare, för att undvika kostsamma uppsägningar, väljer att göra produktivitets- höjande investeringar kan detta i stället ha en positiv effekt på pro- duktiviteten. Anställningsskyddet kan också påverka arbetstagarnas arbets- insats vilket i sin tur kan påverka produktiviteten. Men exakt hur arbetsinsatsen påverkas är en empirisk fråga. Å ena sidan kan ett starkare anställningsskydd leda till att arbetstagarna känner sig trygga i sin anställning oavsett hur de presterar på jobbet, det vill säga de har få incitament att påverka sina chanser att behålla jobbet 6För en mer omfattande diskussion kring och analys av sambandet mellan senioritet och lön se t.ex. Böckerman m.fl. (2018) och Buhai m.fl. (2014). genom att prestera väl på arbetet. Å andra sidan kan ett starkare anställningsskydd leda till att arbetstagarna gör större investeringar i företagsspecifikt humankapital vilket kan ha en positiv inverkan på produktiviteten. Skälet till att denna typ av investeringar antas öka är att om risken att förlora sitt nuvarande jobb är liten har arbets- tagaren större incitament att investera i kunskap som kan användas just i detta företag men som kanske är av lite värde i andra företag. Här skulle vi alltså förvänta oss att ett försvagat anställningsskydd minskade arbetstagarnas incitament att investera i företagsspecifikt humankapital. Detta diskuteras mer ingående nedan. Sammanfattningsvis är de teoretiska prediktionerna av sambandet mellan produktivitet och grad av anställningsskydd inte entydiga. Möjligen innebär ett starkare anställningsskydd större investeringar i kompetensutveckling Kompetensutveckling kan både handla om det som sker inom ramen för den nuvarande anställningen, så kallad internutbildning (eller så kallad on-the-job training), och om det som sker efter avslutad anställningen, till exempel i form av omställning. Det kan dessutom både handla om investeringar i generellt humankapital, det vill säga kompetenser och kvalifikationer som kan användas på hela arbets- marknaden, och företagsspecifikt humankapital. Med utgångspunkt i humankapitalteorin kan vi förvänta oss att arbetstagare och arbets- givare har olika incitament att delta i respektive erbjuda de olika typerna av kompetensutveckling inom ramen för en anställning.7 Som vid alla typer av investeringar antas aktörerna, i detta fall arbets- tagare och arbetsgivare, göra en bedömning av hur de förväntade intäkterna av en viss investering förhåller sig till kostnaderna. Kost- naden för arbetstagaren består av utebliven lön under utbildnings- tiden medan intäkterna består av högre förväntad lön . För arbetsgivaren utgörs kostnaden dels av direkta kostnader som till exempel kursavgift om det handlar om en formell utbildning, dels av indirekta kostnader i form av förlorat produktionstillskott arbetstagaren deltar i utbildning. Om utbildningen är av mer informell karaktär och till exempel består av handledning från mer 7Se m.fl (2014) för en genomgång av humankapitalteorin. erfarna medarbetare består kostnaderna också av förlorat pro- duktionstillskott som medarbetaren skulle ha bidragit med. När det gäller investeringar i generellt humankapital kan vi uti- från de teoretiska antaganden som görs i modellen argumentera för att den bör förläggas under en anställning. Detta då både arbetstagare och arbetsgivare kan uppbära avkastningen på den gjorda investeringen . Ytterligare en intressant slutsats utifrån modellen är att det är arbetstagaren som får bära kostnaden för denna typ av utbildningsinvesteringar.8 Arbets- givaren har inga incitament att bekosta investeringar i generellt humankapital då arbetstagaren kan få avkastning för den i termer av högre lön på hela arbetsmarknaden. Arbetstagaren är dock villig att bära kostnaden då han eller hon kan få avkastning på den gjorda investeringen på hela arbetsmarknaden. När det gäller företagsspecifikt humankapital har varken arbets- tagare eller arbetsgivare incitament att stå för kostnaden. Arbets- tagaren vill inte stå för kostnaden då han eller hon inte kan få avkast- ning på den gjorda investeringen utanför verksamheten och arbets- givaren kan på motsvarande sätt inte få ta del av avkastningen om arbetstagaren väljer att lämna verksamheten. Teorins lösning på detta är att arbetstagare och arbetsgivare kommer överens om ett anställningskontrakt där arbetstagaren står för en del av kostnaden för utbildningen genom att avstå en del av lönen under utbildnings- tiden för att sedan bli kompenserad genom att lönen stiger med anställningstiden när en del av avkastningen inkluderas i lönen. En skillnad vad gäller generellt och företagsspecifikt human- kapital är att man kan förvänta sig lägre personalomsättning och längre anställningstid för personer med företagsspecifikt human- kapital. Förväntningen utifrån teorin är således att investeringar i båda typerna av internutbildning ökar arbetstagarnas produktivitet men frågan är då hur incitamenten att dels delta i, dels erbjuda denna form av kompetensutveckling påverkas av graden av anställningsskydd? Det är möjligt att minskade kostnader för att säga upp anställda innebär att verksamheter investerar mindre i Forskning och utveck- ling (Koeniger 2005; Nickel och Layard 1999) och att de anställda 8Det finns teoretiska modeller som utmanar denna slutsats och i stället argumenterar för att företag även har incitament att bekosta generell utbildning. Se t.ex. Acemoglu och Pischke (1998). blir mindre benägna att investera i företagsspecifikt humankapital (Belot m.fl. 2007). Detta skulle kunna leda till lägre produktivitet. Teorin besvarar dock inte frågan om varför arbetsgivare inte själv- mant låter bli att säga upp personal som de kompetensutvecklat. Starkare anställningsskydd kan medföra mer stigmatisering I litteraturen har frågan om hur ett starkt anställningsskydd påverkar synen på arbetslöshet och stigmat förknippat med att vara arbetslös diskuterats (se till exempel Canziana och Petrongolo 2001; Kugler och 2004). Om ett starkt anställningsskydd leder till att arbetsgivare är återhållsamma vad gäller uppsägningar finns det en risk att stigmat förenat med att vara arbetslös blir starkare. Detta kan både påverka arbetsgivarens uppfattning om arbetssökande som är arbetslösa och de arbetslösas egen upplevelse av att vara utan arbete. I en ekonomi med ett svagare anställningsskydd och där rörligheten är större blir det helt enkelt mindre stigmatiserande att ha varit utan arbete och arbetsgivarna behöver inte uppfatta det som en negativ signal att en arbetssökande är utan arbete. I den svenska kontexten finns det å andra sidan skäl att tro att förekomsten av turordningsregler kan motverka den stigmatisering som arbetslöshet kan orsaka. Om både arbetstagare och arbetsgivare är medvetna om att det finns objektiva kriterier baserade på anställ- ningstid som avgöra vem som ska sägas upp vid arbetsbrist är det mindre risk att en uppsägning tolkas som en indikation på att en arbetstagare är lågproduktiv. Arbetstagarnas tycks uppleva mindre trygghet vid ett starkt anställningsskydd9 En annan del av anställningsskyddets effekter är arbetstagarnas upp- levda trygghet. Här handlar det dels om tryggheten i den nuvarande anställningen, dels om tryggheten på arbetsmarknaden i vidare bemär- kelse. Tryggheten på arbetsmarknaden inkluderar även möjligheten att få ett nytt jobb vid uppsägning. Teoretiskt är det oklart vilken effekt ett starkare anställningsskydd har på den upplevda tryggheten, då det minskar risken att bli uppsagd men även möjligheterna att få 9Avsnittet baseras på Skedinger (2008). ett nytt jobb vid uppsägning. Empiriskt finns det flera svårigheter med att fånga riktningen på sambandet mellan anställningsskydd och upplevd trygghet. Det finns dock ett flertal studier baserade på inter- vjuer som angriper frågeställningen.10 Resultaten från dessa studier tyder inte på att striktare anställningsskydd är förenat med en högre upplevd trygghet för individen, varken vad gäller tryggheten i den aktuella anställningen eller i vidare bemärkelse. Resultaten indikerar snarare det omvända. En möjlig förklaring är att arbetsgivare i länder med starkare anställningsskydd i högre grad använder sig av tillfälliga anställningar. Dock tyder resultaten på att även personer med tillsvidareanställningar upplever mindre trygghet. En anledning till det kan vara att arbetsgivare blir mindre benägna att anställa arbets- lösa i förhållande till ombytessökande när anställningsskyddet är starkt. Med andra ord, som ett striktare anställningsskydd innebär lägre risk att bli av med jobbet innebär det också större svårigheter att hitta ett nytt jobb. Skedinger (2008) menar att resul- taten reser ett par frågor. Dels i vilken grad anställningsskyddet verkligen kan bidra till att lösa problemet, som diskuterats ovan, med att arbetstagare inte kan försäkra sig mot osäkerhet på den privata marknaden. Det vill säga, att anställningsskyddet kan fungera som en slags försäkring för att skydda arbetstagaren mot oönskad risk. Dels menar att det reser frågan om arbetsgivare i länder med starkare anställningsskydd har större möjligheter att genom bland annat förhandlingar mellan arbetstagarorganisationen och arbetsgivare avvika från det arbetsrättsliga regelverket än i andra länder. Av detta skäl skulle arbetstagare möjligen kunna uppleva systemet som mindre förutsägbart vilken i sin tur kan bidra till en ökad upplevd otrygghet. När anställningsskyddet utformas handlar det om att göra avväg- ningar. Det handlar om att väga skyddet mot godtyckliga uppsäg- ningar och en ändamålsenlig kostnad för uppsägningar mot eventuellt negativa effekter på sysselsättning och produktivitet, samt marginal- gruppers möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden. Vad gäller flera av de ovan diskuterade utfallen ger teorin inget entydigt svar kring vilken roll vi kan förvänta oss att anställnings- 10Se Skedinger (2008) för en genomgång av forskning på området. Detta gäller i första hand effekten av anställnings- skyddet på löner, produktivitet, tillväxt och olika utbildnings- investeringar inom ramen för en anställning. När det gäller effekten på uppsägningar och nyanställningar är de teoretiska prediktionerna tydligare – både uppsägningar och nyanställningar förväntas minska med graden av anställningsskydd. Den totala effekten på syssel- sättning och arbetslöshet är dock oklar, det beror på den samman- lagda effekten av uppsägningar och nyanställningar. Relaterat till detta, kan vi förvänta oss att både anställnings- och arbetslöshets- tiderna ökar med graden av anställningsskydd men också att varia- tionerna över konjunkturcykeln blir mindre med ett starkare anställ- ningsskydd. Anställningsskyddets nuvarande utformning medför att det finns skillnader i hur skyddet är fördelat mellan olika grupper. Exempelvis har personer med lång anställningstid ett starkare skydd än personer som är nya på arbetsmarknaden och generellt har tillsvidareanställda ett starkare skydd än visstidsanställda.11 Med andra ord kan ett starkt anställningsskydd försvåra för grupper som står utanför (outisders) att varaktigt etablera sig på arbetsmarknaden. Detta stämmer också väl överens med resultaten från studier som undersöker arbets- tagares upplevda trygghet. Den upplevda tryggheten tenderar att vara lägre vid ett starkare anställningsskydd trots att risken att bli uppsagd är mindre. Förklaringen skulle kunna vara att ett starkare anställningsskydd också innebär att det är svårare att få ett nytt jobb vid uppsägning. Sammanfattningsvis klargör den teoretiska forskningen vilka mekanismer som är viktiga att beakta när ett anställningsskydd ska utformas, men krävs det empirisk forskning för att bedöma hur stora dessa effekter är. Eftersom det i många fall finns motverkande mekanismer behövs den empiriska forskning även för att kunna uttala sig om i vilken riktning den samlade effekten rör sig, det vill säga vilken av de motverkande mekanismerna som är mest betydelsefull. I avsnitt 4.4 går vi därför vidare med att diskutera resul- taten från den forskning som empiriskt har undersökt sambandet mellan graden av anställningsskydd och en rad olika utfall. 11Visstidsanställda kan dock sägas ha ett starkare skydd mot uppsägningar anställningen ska pågå enligt avtalet. För att en visstidsanställning ska avslutas krävs normalt att arbetstagaren grovt har brutit mot sina skyldigheter enligt anställningsavtalet, dvs. starkare skäl än som gäller för en uppsägning av en tillsvidareanställning. Dock kan tids- begränsade provanställningar avlutas utan att särskilda skäl behöver anges. 4.4Effekter av anställningsskyddet – empiriska resultat Inom den nationalekonomiska forskningen som studerat effekter av anställningsskyddet på arbetsmarknadens funktionssätt har olika empiriska ansatser använts. En ansats som använts är att jämföra hur starkt anställningsskyddet är i olika länder och sedan undersöka om anställningsskyddets styrka samvarierar med sysselsättningsnivån i länderna.12 En annan vanlig ansats är att studera förändringar i lag- stiftningen inom ett land och undersöka arbetsmarknadsutfall före och efter dessa förändringar. Vissa studier angriper frågeställningen genom att utnyttja variationer både och mellan länder. 4.4.1Att jämföra länder med avseende på anställningsskydd och arbetsmarknadsutfall I denna typ av studier jämförs graden av anställningsskydd och olika utfall – oftast aggregerad sysselsättning och arbetslöshet – mellan olika länder. Dessa studier undersöker ofta betydelsen av anställ- ningsskyddet mer generellt och fokuserar inte på vissa specifika delar, som till exempel turordningsreglerna. Graden av anställnings- skydd mäts ofta genom ett index där olika delar av skyddet har vägts samman. Det index som ofta har använts har konstruerats av och tar hänsyn till lagstiftning vad gäller tillsvidareanställningar, tidsbegränsade anställningar och kollektiva uppsägningar. För en mer utförlig diskussion kring index se kapitel 11.13 Den variation i grad av anställningsskydd som krävs för att kunna iden- tifiera någon eventuell effekt består alltså i dessa studier av skillnader mellan länder eller i vissa fall, skillnader både och mellan länder. En nackdel med denna ansats är att det är svårt att ”isolera” den faktor som man är intresserad av och därmed kunna dra slut- satsen att skillnader i utfall mellan länder också beror på skillnader i grad av anställningsskydd. Ytterligare en nackdel med att använda index är att indexet i första hand tar hänsyn till skillnader i 12Se Skedinger (2008) för en beskrivning av tidigare forskning kring sambandet mellan anställ- ningsskydd och arbetsgivarens anställningsbeteende. 13För mer information om index se även t.ex. . lagstiftning mellan länderna medan utformningen av indexet inte har hänsyn tas till skillnader i rättstillämpning och utformningen av kollektivavtalen.14 Skedinger (2008) menar att det finns skäl att för- hålla sig kritisk till resultaten som återfinns i denna typ av studier då resultaten bland annat tycks bero på vilka länder som jämförs och vilken tidsperiod som studeras. Starkare anställningsskydd påverkar sysselsättningen bland unga I både Skedinger (2008) och Skedinger (2011) sammanfattas forsk- ningen som använder denna ansats och författaren drar slutsatsen att resultaten är blandande. Medan en del studier finner stöd för att ett starkare anställningsskydd är förenat med lägre aggregerad syssel- sättning eller högre arbetslöshet finns det också studier som inte finner något samband mellan graden av anställningsskydd och arbetslöshet.15 Det finns ett antal studier som undersöker effekten av anställningsskyddet på sysselsättningen i vissa specifika grupper, till exempel unga eller kvinnor. Resultaten från dessa studier är mer samstämmiga och tycks visa på att ett starkare anställningsskydd är förknippat med lägre sysselsättningen och högre arbetslösheten bland unga. Allt för starkt anställningsskydd påverkar produktiviteten negativt index över hur graden av anställningsskydd varierar mellan länder och har också använts för att studera samband mellan graden av anställningsskydd och tillväxt (Belot m.fl. 2007). Som diskuterades i teoriavsnittet finns det argument både för ökad och minskat produktivitet vid ett försvagat anställningsskydd. Belot m.fl. (2007) finner ett icke-linjärt samband mellan anställningsskydd och tillväxt vilket innebär att sambandet tycks se olika ut för olika nivåer av graden av anställningsskydd. Mer specifikt så finner de att tillväxten tycks påverkas positivt av graden av anställningsskydd upp till en viss nivå av anställningsskyddet men därefter tycks ytterligare ökningar av graden av anställningsskydd ha en negativ effekt på tillväxten. Mekanismerna som föreslås ligga bakom detta icke-linjära 14Se kapitel 11för en mer utförlig diskussion kring utformningen indexet. 15Se Skedinger (2011) för en genomgång av en lång rad referenser. samband är att ett starkare anställningsskydd, upp till en viss nivå ger arbetstagare ökade incitament att investera i företagsspecifikt humankapital vilket har en positiv inverkan på tillväxten men vid alltför höga nivåer av anställningsskyddet dominerar den negativa effekten i termer av den ökade kostnaden vid uppsägningar.