sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Alla rapporterande personer kan inte förväntas hantera tekniskt komplicerade rapporteringssystem. Därför anser vi att det i skälig återkoppling får anses ligga att den behöriga myndigheten bör ta hänsyn till den rapporterande perso- nens förutsättningar. Direktivet ställer krav på återkoppling , eller om det finns särskilda skäl. Det skulle kunna hävdas att en tremånadersfrist innebär att det saknas incitament för den behöriga myndigheten att återkoppla . Ett alternativ skulle därför kunna vara att införa krav på återkoppling , dock senast , alternativt . Det kan i allmänhet antas att en behörig myndighet som tar emot en rapport kommer att ha ett intresse av att utreda informationen . Det bör dessutom understrykas att en behörig myndighet som handlägger ett uppföljningsärende kommer att vara bunden av förvaltningslagen där det finns flera bestämmelser som syftar till att handläggningen ska bedrivas skyndsamt (t.ex. 9 och 11 §§). Vi gör därför bedömningen att det inte finns skäl att ställa högre krav än vad direktivet kräver. Det bör sammanfattningsvis anges i förordningen att den rappor- terande personen i skälig utsträckning ska få återkoppling om upp- följningen av rapporten och om skälen för de vidtagna uppföljnings- åtgärderna från mottagandet av rapporten Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning eller, om det finns särskilda skäl, och den rapporterande personen informeras om det. Det bör också anges i förordningen att den rapporterande personen ska få ytterligare åter- koppling om det slutliga resultatet av uppföljningen av rapporten, om uppföljningsärendet inte kunnat avslutas inom den tidsfrist som anges. Information ska även lämnas om att uppgift om den rapporterande personens identitet kommer att lämnas ut Om uppgifter som avslöjar den rapporterande personens identitet ska lämnas ut, anger direktivet att den rapporterande personen ska informeras innan utlämnandet, såvida inte sådan information skulle äventyra berörda utredningar eller rättsliga förfaranden (artikel 16.3). I artikeln anges vidare att informationen ska lämnas av den behöriga myndigheten med en skriftlig motivering som anger skälet för ut- lämnande. Enligt vår uppfattning är det lämpligt att denna informa- tionsskyldighet förs in i den föreslagna regleringen om hur kanaler och förfaranden ska vara inrättade för att uppfylla direktivets krav på bekräftelse och återkoppling till den rapporterande personen. Vi anser dock att den rapporterande personen inte bör informeras villkorslöst om att dennes identitetsuppgifter kommer att lämnas ut. Det skulle nämligen kunna försvåra den uppföljning eller de åtgärder som vidtas utanför visselblåsarfunktionen, inte minst åtgärder som kan vara nödvändiga om den rapporterande personen medvetet har rapporterat falsk information. Information om att uppgift genom vilken den rapporterande per- sonen kan identifieras kommer att lämnas ut, bör alltså lämnas till den rapporterande personen endast under förutsättning att inte syftet med uppföljningen eller åtgärderna hindras eller försvåras om infor- mationen lämnas. Informationen bör även inkludera en skriftlig moti- vering som anger skälet för utlämnande. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8.14Information om hur rapportering via de externa rapporteringskanalerna går till och om skyddet för rapporterande personer Förslag: På en behörig myndighets webbplats ska det finnas tyd- lig och lättillgänglig information 1.om de områden inom vilka myndigheten är behörig, 2.om förfarandet vid rapportering till myndigheten, 3.om kontaktuppgifter för rapporteringskanalerna hos myn- digheten, 4.om att telefonsamtal kan komma att spelas in, 5.om sekretess och behandling av personuppgifter, 6.om förutsättningarna för att omfattas av skydd, ansvarsfri- het och förbud mot hindrande åtgärder och repressalier enligt den föreslagna lagen samt de skadeståndsmöjligheter som är kopplade till skyddet, 7.om rådgivning och stöd som myndigheten kan ge till den som överväger att rapportera och uppgifter om de aktörer som också erbjuder detta, och 8.om meddelarfrihet och anskaffarfrihet och, i verksamhet där det är aktuellt, om efterforskningsförbud och repressalieförbud. Direktivets bestämmelser om information om förfarandena för extern rapportering samt skyddet för rapporterande personer Av artikel 13 framgår att de behöriga myndigheterna ska offentlig- göra information på sina webbplatser i en separat avdelning som är tydligt markerad och lättåtkomlig. a)villkoren för att omfattas av skydd enligt direktivet, b)kontaktuppgifter för de externa rapporteringskanaler som anges iartikel 12, i synnerhet elektroniska adresser och postadresser, samt telefonnummer till dessa kanaler, med angivelse av om telefonsamtal spelas in, c)de förfaranden som är tillämpliga på rapportering av överträ- delser, inbegripet det sätt på vilket den behöriga myndigheten får kräva att den rapporterande personen förtydligar den information Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning som rapporterats eller lämnar ytterligare information, tidsfristen för att lämna återkoppling samt innehållet i sådan återkoppling, d)den konfidentialitetsordning som är tillämplig på rapporter, sär- skilt information om behandling av personuppgifter enligt artikel 17 idirektiv (EU) 2019/1936, artiklarna 5 och 13 i förordning (EU) 2016/679, artikel 13 i direktiv (EU) 2016/680 och artikel 15 i för- ordning (EU) 2018/1725, beroende på vad som är tillämpligt, e)vilken typ av uppföljning som ska ges till rapporter, f)tillgängliga rättsmedel och förfaranden för skydd mot repres- salier och tillgången till konfidentiell rådgivning för personer som överväger att rapportera, g)en förklaring som tydligt anger under vilka villkor som personer som rapporterar till den behöriga myndigheten skyddas från ansvar för sekretessöverträdelser, i enlighet med artikel 21.2, samt h)kontaktuppgifter till informationscentrumet eller till den enda och oberoende administrativa myndigheten som anges i artikel 20.3, I artikel 7.3 anges dessutom att tillsammans med den information som ska tillhandahållas av behöriga myndigheter i enlighet med bl.a. artikel 13 ska det även tillhandahållas lämplig information om sådan användning av interna rapporteringskanaler som avses i artikel 7.2. Av artikel 7.2 framgår att rapportering via interna rapporterings- kanaler i första hand ska uppmuntras i stället för rapportering via externa rapporteringskanaler, om överträdelsen kan åtgärdas på ett effektivt sätt internt, och om den rapporterande personen anser att det inte föreligger någon risk för repressalier. Det ska finnas tydlig och lättillgänglig information om förfarandena för extern rapportering samt skyddet för rapporterande personer Personer som avser att rapportera information om överträdelser av unionsrätten bör kunna fatta ett välgrundat beslut om huruvida, hur och när de ska rapportera. Behöriga myndigheter bör därför tillhanda- hålla tydlig och lättåtkomlig information om tillgängliga rapporter- ingskanaler hos behöriga myndigheter, om tillämpliga förfaranden och om den personal som ansvarar för handläggningen av rapporter vid dessa myndigheter. Informationen bör vara öppen, lättförståelig och tillförlitlig i syfte att uppmuntra till rapportering (skäl 75). Bristande förtroende för ändamålsenligheten med att rapportera, Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning osäkerhet om huruvida personen kommer att omfattas av skydd samt rädsla för repressalier är de främsta faktorerna som avhåller poten- tiella visselblåsare från att rapportera (skäl 63, jfr skäl 1 och 89). Kravet i artikel 13 på att behöriga myndigheter ska offentliggöra information på sina webbplatser har sin grund i behovet hos rappor- terande personer av att kunna fatta ett välgrundat beslut om huru- vida, hur och när de ska rapportera i syfte att uppmuntra till att rap- portering verkligen sker. Det bör med hänsyn till direktivets lydelse anges i förordningen att en behörig myndighet på sin webbplats ska offentliggöra infor- mation som är tydlig och lättillgänglig. Informationen bör innehålla det som följer under nedanstående rubriker. Information om vilka områden som myndigheten är behörig för En behörig myndighet bör vara skyldig att ha information om inom vilka områden som myndigheten är behörig och därmed skyldig att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter om missför- hållanden. Sådan information kan minska risken för att rapporter- ande personer vänder sig till fel myndighet. Förfarandena som gäller för rapportering till myndigheten En behörig myndighet bör vara skyldig att ha information om för- farandena som gäller för rapportering till myndigheten (jfr artikel 13 c och e). Det är viktigt att de behöriga myndigheterna tydligt anger hur man rapporterar och vilka åtgärder som myndigheten därefter kan komma att vidta, t.ex. utredning av uppgifterna och att myn- digheten kan kontakta den rapporterande personen vid behov av förtydligande frågor. Att få sådan tydlig information kan bidra till att öka förtroendet för ändamålsenligheten med rapportering, vilket i sin tur kan antas öka benägenheten att rapportera. Kraven på vilken information som ska lämnas om förfarandena för rapportering i artikel 13 c är av sådan detaljeringsgrad att de inte lämpar sig för förordningstext. Det bör i stället vara upp till den behöriga myndigheten att själv bestämma detaljeringsgraden av den lämnade informationen. Det är dock av vikt att informationen är Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning fullständig så att en rapporterande person får komplett information om hur man rapporterar samt vad som kan bli följden av en rapport. Kontaktuppgifter för de externa rapporteringskanaler som finns hos den behöriga myndigheten En behörig myndighet bör vara skyldig att ha information om kon- taktuppgifter för de externa rapporteringskanaler som finns hos myndigheten eftersom sådan information kan antas öka benägen- heten att rapportera (jfr artikel 13 b). Information om att telefonsamtal kan komma att spelas in Som framgår av avsnitt 8.11 föreslår vi att det ska vara möjligt att rapportera muntligt, vilket t.ex. kan ske via telefon. Vi föreslår dess- utom i avsnitten 11.3 och 11.4 bestämmelser om dokumentation av muntlig rapportering, vilket bl.a. föreslås kunna ske genom inspel- ning. Dokumentation genom inspelning förutsätter dock att den rapporterande personen samtycker till att spelas in. Ett första led i att kunna samtycka är att få information om att telefonsamtalet spelas in. En behörig myndighet som spelar in telefonsamtal bör därför vara skyldig att ha sådan information (jfr artikel 13 b). Information om sekretess och behandling av personuppgifter En behörig myndighet bör vara skyldig att ha information om vad som gäller beträffande sekretess och behandling av personuppgifter hos myndigheten (jfr artikel 13 d). Oro över att rapporterad infor- mation får spridning kan avskräcka från rapportering. Om den rap- porterande personen får kännedom om det sekretesskydd som gäller samt hur personuppgifter kommer att behandlas kan det antas öka förtroendet för rapporteringskanalerna och förfarandena, vilket i sin tur kan antas öka benägenheten att rapportera. Likaså kan förtroen- det antas öka om det finns information om hur uppgifter om berörda personer skyddas, vilket inkluderar både fysiska personer som ut- pekas som ansvariga för missförhållanden och juridiska personer, t.ex. ett företag där missförhållanden påstås föreligga. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning I dataskyddsförordningen finns bestämmelser om information som ska tillhandahållas om personuppgifterna samlas in från den registrerade (artikel 13). Informationen ska enligt artikel 13.1 i för- ordningen lämnas när personuppgifterna erhålls, dvs. när de fås från den registrerade. Motsvarande krav finns även i artikel 13 i direkti- vet 2016/680 samt i artikel 15 i förordningen 2018/1725. Den infor- mation som enligt våra förslag ska finnas på de behöriga myndig- heternas webbplats ska inte sammanblandas med den information som ska lämnas enligt dataskyddsförordningen och de andra nämnda rättsakterna när personuppgifterna erhålls från den registre- rade. I stället bör den information som vi föreslår anses komplettera den information som ska lämnas enligt bestämmelserna i dataskydds- förordningen. Förutsättningarna för att omfattas av skydd En behörig myndighet bör vara skyldig att ha information om för- utsättningarna för att omfattas av skydd enligt den föreslagna lagen eftersom det kan antas öka benägenheten att rapportera (jfr artikel 13 a och skäl 89). Som vi redan har konstaterat är det centralt att personer som överväger att rapportera kan fatta ett välgrundat beslut om huruvida, hur och när de ska rapportera (skäl 75). Med hänsyn till detta samt till informationskravet i artikel 7.3 – som refererar till artikel 7.2 där det framgår att rapportering via interna rapporteringskanaler ska uppmuntras – bör en behörig myndighet informera om de fördelar respektive nackdelar som finns med att rapportera internt. En viktig del av detta är upplysningar om att intern rapportering kan innebära att ett missförhållande kan åtgärdas snabbare och mer effektivt jäm- fört med om extern rapportering sker. En annan viktig del är upp- lysningar om att för det fall den rapporterande personen anser att det föreligger risk för repressalier kan extern rapportering vara att föredra. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Information om den föreslagna lagens skydd i form av ansvarsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder och repressalier En behörig myndighet bör vara skyldig att ha information om inne- börden av den föreslagna lagens skydd i form av ansvarsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder och repressalier (jfr artikel 13 f och g). Informationsskyldigheten bör även omfatta information om vilka möjligheter till skadestånd som finns kopplade till skyddet. Upplysning om rådgivning och stödåtgärder En behörig myndighet bör vara skyldig att ha information om den rådgivning och de stödåtgärder som finns tillgängliga för personer som överväger att rapportera, inklusive uppgifter om de aktörer som erbjuder stöd och rådgivning (jfr artikel 13 f och h). Det kan finnas situationer när en rapporterande person behöver ytterligare stöd och rådgivning för att kunna fatta ett välgrundat beslut om huruvida rapportering bör ske, hur och till vem. Det är mot den bakgrunden som det i artikel 20 finns bestämmelser om stödåtgärder i form av t.ex. rådgivning, vilket behandlas i kapitel 13. Det är därför viktigt att en rapporterande person får kännedom om var denne kan vända sig för rådgivning och stödåtgärder. Information om tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Myndigheter och andra offentliga organ får inte utan stöd i lag be- gränsa enskildas yttrandefrihet. Begränsningar av meddelarfriheten måste ha stöd i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. Det finns en relativt omfattande mängd ärenden från JO och JK rörande myndigheters reglering av kommunikation inom det all- männas verksamhet. Myndigheter och andra offentliga organ måste därför vara nog- granna så att informationen inte riskerar att tolkas som att det endast är om den föreslagna lagens förutsättningar är uppfyllda som det är tillåtet att t.ex. kontakta massmedia. Informationen får således inte utformas på ett sätt som ger intryck av att de grundlagsfästa fri- och rättigheterna inte gäller. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det bör mot denna bakgrund krävas att det finns tydlig och lättillgänglig information om det som föreskrivs i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen om meddelarfrihet och an- skaffarfrihet samt, beträffande verksamheter där det är aktuellt, om efterforskningsförbud och repressalieförbud. 8.15Dokumentation som beskriver de externa rapporteringskanalerna och förfarandena Förslag: En behörig myndighet ska vara skyldig att skriftligen dokumentera sina externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Skälen för förslaget: Vi lämnar i de föregående avsnitten förslag om att behöriga myndigheter ska inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning och att dessa ska vara utformade på ett visst sätt. Något som kan bidra till att så verk- ligen sker är att det även införs en skyldighet för behöriga myndig- heter att skriftligen dokumentera sina externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Vid införande av nya skyldigheter för myndigheter att upprätta dokumentation bör alltid risken för en ökad administrativ börda be- aktas. Vi gör dock bedömningen att en skyldighet att skriftligen be- skriva och dokumentera de externa rapporteringskanalerna och för- farandena för rapportering och uppföljning inte kan ses som särskilt betungande. Vi har i avsnitten 8.3 och 8.4 beskrivit några exempel på externa visselblåsarfunktioner som finns hos myndigheter. I samtliga fall har vikunnat konstatera att myndigheterna har skriftlig dokumentation som beskriver den externa visselblåsarfunktionen. Det ligger enligt oss i sakens natur att stora myndigheter – vilket samtliga myndig- heter som föreslås som behöriga är – regelmässigt dokumenterar rutiner och liknande som gäller inom myndigheten. Att införa en skyldighet att dokumentera de externa rapporter- ingskanalerna och förfarandena bedöms därför som en rimlig åtgärd för att säkerställa att behöriga myndigheter fullgör sin skyldighet att inrätta sådana. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8.16Överlämnande av rapporter till behörig personal inom myndigheten Förslag: Om en rapport har mottagits på annat sätt än genom en extern rapporteringskanal, eller av någon som inte är behörig att hantera en sådan rapport, ska rapporten vidarebeford- ras i oförändrat skick till någon som är behörig att hantera den på myndighetens vägnar. En behörig myndighet ska ha rutiner som säkerställer att det sker. Skälen för förslaget: Om en rapport har mottagits genom andra kanaler än de rapporteringskanaler som avses i artikel 12.1 eller 12.2 eller av annan personal än den som är ansvarig för handläggning av rapporter, ska enligt artikel 12.3 de behöriga myndigheterna säker- ställa att den personal som mottagit rapporten är förhindrad att lämna ut information som kan identifiera den rapporterande eller den berörda personen. Personalen ska vidarebefordra rapporten i oförändrat skick till den som är ansvarig för handlägg- ning av rapporter. Det kan framstå som främmande för svensk rätt att i detalj reglera hur personal inom en myndighet ska överlämna handlingar mellan sig. Det är en fråga som myndigheten typiskt sett själv får bestämma. Direktivets krav på överlämnande är emellertid precist och läm- nar inget utrymme för undantag. För att det inte ska råda någon tvekan om att direktivet har genomförts i svensk rätt bör det därför anges i en bestämmelse att i det fall en rapport har mottagits på annat sätt än genom en extern rapporteringskanal, eller av en anställd som inte är behörig att hantera sådana rapporter, ska rapporten omedel- bart vidarebefordras i oförändrat skick till någon som är behörig att hantera rapporter på myndighetens vägnar. Bestämmelsen bör utfor- mas som att det är myndighetens ansvar att ha rutiner som säker- ställer att rapporten vidarebefordras i oförändrat skick till någon som är behörig att hantera rapporter på myndighetens vägnar. Hur sekretessfrågor bör hanteras vid överlämnande inom en myn- dighet behandlas i kapitel 9. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8.17Överlämnande av rapporter och skyldighet att lämna uppgifter till en annan myndighet Förslag: Om en rapport kommer in via en extern rapporterings- kanal hos en myndighet som saknar behörighet att hantera rap- porter inom det område rapporten rör, ska myndigheten lämna över rapporten till den myndighet som är behörig, om det inte finns något skäl mot det. Rapporten ska anses ha kommit in till den andra myndigheten genom en extern rapporteringskanal som den kom in till den myndighet som först tog emot rapporten. Den myndighet som rapporten har lämnats över till ska underrätta den rapporte- rande personen om överlämnandet. En behörig myndighet som vid uppföljning av en rapport be- dömer att det finns skäl att inleda tillsyn ska till ansvarig tillsyns- myndighet lämna de uppgifter som är nödvändiga för att tillsyn ska kunna inledas. Motsvarande uppgiftsskyldighet ska gälla även om tillsynsfunktionen finns inom den behöriga myndigheten. En behörig myndighet som vid uppföljning av en rapport misstänker att brott kan ha begåtts, ska till lämna de upplysningar som är nödvändiga för att brottsmisstankarna ska kunna utredas av . Direktivets bestämmelser om överlämnande av rapporter till en annan myndighet I artikel 11.6 anges att medlemsstaterna ska säkerställa att varje myn- dighet som har mottagit en rapport men som inte är behörig att vidta åtgärder med anledning av överträdelsen, översänder rapporten till den behöriga myndigheten inom en rimlig tidsfrist. Den rappor- terande personen ska dessutom på ett säkert sätt och utan dröjsmål underrättas om denna överföring. I skäl 65 framhålls att de myndigheter som utses som behöriga bör ha nödvändig kapacitet och befogenhet att säkerställa lämplig uppföljning, och bland annat bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporten och avhjälpa de rapporterade överträdel- Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning serna, genom att inleda en intern undersökning, utredning, lag- föring, åtgärder för att återkräva medel eller andra lämpliga avhjälp- ande åtgärder, i enlighet med sitt uppdrag. Alternativt bör dessa myn- digheter ha nödvändig befogenhet för att överlämna rapporten till en annan myndighet som bör utreda den rapporterade överträdelsen och säkerställa att sådan myndighet gör en lämplig uppföljning. Artikel 11.6 och skäl 65 synes beröra delvis olika situationer. Artikel 11.6 rör situationen att den mottagande myndigheten inte är behörig. Skäl 65 rör den situationen att den mottagande myndig- heten i och för sig är behörig men att det ändå är någon annan myn- dighet som bör utreda den rapporterade överträdelsen. Artikel 11.6 och skäl 65 har dock det gemensamt att det handlar om att över- lämna en rapport till en annan myndighet. Frågan är om och i så fall på vilket sätt artikel 11.6 och skäl 65 bör genomföras i svensk rätt. Situationer där frågan om överlämnande kan aktualiseras En situation som man kan tänka sig är att den mottagande myndig- heten är utsedd som behörig myndighet för vissa områden, men inte för de frågor som den aktuella rapporten rör. Som exempel kan nämnas att myndigheten som är behörig för området kärnsäkerhet och strålskydd tar emot en rapport om överträdelser av kemikalie- lagstiftningen som hör till en annan behörig myndighets ansvars- område. Den mottagande myndigheten kan upptäcka detta omedel- bart när rapporten inkommer till myndigheten, men man kan också tänka sig att myndigheten initialt bedömer att rapporten avser något inom myndighetens ansvarsområde för att efter viss utredning kon- statera att det aktuella missförhållandet hör till någon annan behörig myndighets ansvarsområde. Med hänsyn till de principer som varit vägledande för våra förslag om vilka myndigheter som bör utses som behöriga myndigheter (se avsnitt 8.8.2) kan man dessutom tänka sig situationen att en myndig- het i och för sig är behörig men att det ändå finns en annan myn- dighet som har bättre förutsättningar för att t.ex. vidta tillsynsåtgärder, men som inte utsetts som behörig myndighet.