sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Om övriga kompletterande åtgärder i form av avskiljning, trans- port och lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS) och åtgärder inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (land use, land use change and forestry, LULUCF) där- emot genomförs på det sätt som utredningen föreslår och stegvis leder fram till de effekter som bedömts till 2030, behöver inte de internationella insatserna bidra lika mycket till den totala volymen kompletterande åtgärder. Dessa insatser kan då i stället räknas som resultatbaserad klimatfinansiering. Utredningen konstaterar i sitt förslag till strategi att genomföran- det och omfattningen av de kompletterande åtgärderna inte enbart bör knytas till enskilda punktmål 2030, 2040 och 2045. beslut om klimatramverket sätter enbart en nedre gräns genom vill- koren för hur stor mängd kompletterande åtgärder som får användas för måluppfyllelse de enskilda målåren, men inte någon övre gräns. Utredningen bedömer att de kompletterande åtgärderna behöver byggas upp i volym successivt och även kunna ge bidrag mellan målåren, för att de ska leda till en likvärdig utsläppseffekt för det globala klimatet som successiva utsläppsminsk- ningar i landet gör. Det sistnämnda är av särskild betydelse om förvärv av verifierade utsläppsminskningar i andra länder ska fungera som en komplette- rande åtgärd. I kapitel 15 redovisar utredningen några exempel på redan ut- vecklade förvärvsstrategier för internationella åtgärder som har en sådan utformning. har exempelvis satt upp mål för hur stora volymer enheter från utsläppsminskningar i andra länder som i genom- Förslag till fortsatta insatser … snitt behöver förvärvas som andra utsläpp ska kompenseras, dvs. 2021–2030. Även har en liknande in- riktning. För del har utredningen antagit att det handlar om att de kompletterande åtgärderna 2021–2030 sammanlagt behöver uppgå till minst 20 miljoner koldioxidekvivalenter, om den successiva ökningen antas ske linjärt till nivån 2030 och nivån 2020 sätts till noll. Genom att programmet för internationella insatser redan från början föreslås att även tilldelas syftet att det ska bidra till att andelen klimatfinansiering genom åtgärder för utsläppsminskningar ökar och blir mer resultatbaserad, förstärks motiven för att programmet ges en något större omfattning, oberoende av utfallet när det gäller övriga kompletterande åtgärder. Ytterligare ett motiv för att programmet ges lite större omfattning och kontinuitet är att det skapar bättre förutsättningar för att den ambitionshöjande inriktning som utredningen föreslår ska bli lyckosam. Praktiska skäl talar för att en viss flexibilitet behövs i genomförandet mellan enskilda år. För detta talar också att det ändå är den sammanlagda (ackumulerade) minskningen över hela tids- perioden som är den centrala. Eftersom regelboken under inte är på plats ännu, och det nu råder osäkerheter bland både värdländer och köparländer om genomförandet, kommer behöva avvakta något och genomföra kommande förvärv i lite större volymer in . För att ska kunna använda de förvärvade enheterna som kompletterande åtgärder förutsätts värdländerna för insatserna behöva genomföra en s.k. corresponding adjustment, dvs. en justering som medför att ingen dubbelräkning av utsläppsminskningar sker i förhål- lande till ländernas klimatplaner, oavsett om senare använder de förvärvade enheterna som en del av landets klimatfinansiering eller som en del av de kompletterande åtgärderna i klimatramverket. Tillämpningen av regelboken för hur justeringar ska göras vid överföring av utsläppsbegränsningsresultat behöver även bli tydlig för en köpare som inte har en egen nationell klimatplan under Paris- avtalet, eftersom inte har en egen nationell klimatplan utan ingår i EU:s gemensamma klimatplan under . Förslag till fortsatta insatser … Genom att avvakta något, av ovanstående skäl, kan även den in- riktning som utredningen föreslår för att insatserna ska kunna bidra till en ambitionsnivåhöjning också hinna konkretiseras ytterligare i samarbeten med aktuella värdländer och andra köpare. Den föreslagna budgeten för programmet har beräknats utifrån antagandet att enheterna från utsläppsbegränsningar i genomsnitt kostar per ton koldioxidekvivalenter . Denna prisuppskattning är dock mycket osäker (se kapitel 20); om priserna skulle bli högre kommer budgeten inte räcka lika långt. Ut- fallet förutsätts fortlöpande följas upp och särskilt analyseras i sam- band med de kontrollstationer som utredningen föreslår ska genom- föras . Enligt artikel 6.1 i kan parterna under avtalet samarbeta på frivillig väg för att genomföra sina nationella klimatplaner. Sam- arbetet kan på så vis möjliggöra en högre ambitionsnivå både i utsläpps- begränsningar1 och i anpassningsåtgärder2. Samarbetet ska också främja en hållbar utveckling och miljöintegritet. internationella insatser kopplade till artikel 6 ska enligt den nu gällande nationella inriktningen (se kapitel 14) bidra till en ökad ambition för att nå långsiktiga temperatur- mål om att hålla den globala temperaturökningen till väl och att göra ansträngningar för att begränsa ökningen till . Insatserna ska kunna bidra till en resultatbaserad klimatfinansiering eller bidra till att nå klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket, jämte andra kompletterande åtgärder. Enligt Energimyndighetens regleringsbrev ska insatserna fram- för allt ske på sektorsnivå samt i första hand riktas mot medelinkomst- länder och mot energirelaterade utsläpp, dvs. utsläpp kopplade både till energitillförsel och till energiefterfrågan i samhällets alla sektorer. Utredningen finner inte någon anledning att frångå andemeningen i denna ambition och den inriktning som redan gäller i utredningens förslag till fortsatta insatser. 1Artikel 6.2, 6.4 och 6.8. Förslag till fortsatta insatser … Utredningen finner däremot anledning att genom några utvalda exempel konkretisera vad inriktningen skulle kunna innebära i sak. Det kan även finnas skäl att vidga de möjliga insatsområdena fram- över till några ytterligare områden, utöver de sektorsinsatser kopp- lade till energisektorn i medelinkomstländer som pekats ut. Övergripande kan konstateras att samarbetena under artikel 6 be- höver öka betydligt i omfattning globalt sett och även behöver sam- spela väl med klimatfinansiering och med andra investeringar, främst de som görs inom den privata sektorn, för att kunna utvecklas så att de får någon betydelse i förhållande till de stora behoven av ökade utsläppsminskningar som temperaturmål kräver. För att samarbetena ska ge mereffekter, och därmed kunna bidra till ambitions- nivåhöjningar utöver de konkreta utsläppsminskningar de resulterar i, behöver de dessutom: •utformas med hänsyn till ländernas egna mål och styrmedel i de nationella klimatplanerna3 och ge incitament till ytterligare ambi- tionsnivåhöjningar, •inriktas mot åtgärdsområden och lågutsläppstekniker som kan skalas upp och ha relativt stor betydelse för den globala omställ- ningen, •inriktas mot länder och regioner i vilka dessa uppskalningspoten- tialer bedöms finnas. Klimatbidragen av insatserna riskerar att bli betydligt mer begränsade om samarbetena i stället enbart inriktas mot särskilt billiga åtgärder med låga barriärer för genomförande, med låg sammanlagd potential för minskning och systemomställning och med liten hänsyn till sam- spelet med värdländernas egna mål och möjliga ambitionshöjningar. Med en sådan inriktning är risken dessutom större att de åtgärder som genomförs inte visar sig vara additionella i förhållande till värd- landets egen klimatplan eller att de bidrar till att minska värdlandets egna möjligheter till att ytterligare höja sin ambitionsnivå. 3Kallas nationally determined contributions (NDC:s) under . Förslag till fortsatta insatser … Värdlandets nationella klimatplan behöver vara tillräckligt ambitiös och krediteringen ske i förhållande till en strikt utsläppsprognos En viktig generell utgångspunkt för genomförande av svenska arti- kel 6-insatser bör vara att värdlandets nationella bidrag i den egna klimatplanen kan bedömas vara tillräckligt ambitiöst i relation till en utveckling med dagens beslutade styrmedel. Värdlandets klimatplan bör alltså inte innehålla s.k. hetluft. Nivåerna för en framtida kreditering av utsläppsbegränsnings- resultatet bör sättas konservativt. I stället för att värdlandet ombeds att ändra det egna referensscenariot i sin klimatplan tas ett separat mer strikt referensscenario fram så att en kreditering ställer krav på ytterligare utsläppsbegränsning av den egna ansträngningen från värd- landet, jämfört med bidraget till utsläppsbegränsningar enligt landets egen klimatplan. Graden av ytterligare ansträngning behöver avgöras från fall till fall med hänsyn till ambitionsnivån i respektive nationella klimatplan. Insatserna bör kunna bidra till att värdländernas klimatplaner utvidgas och blir ambitiösare Ett flertal länder har lagt fram nationella klimatplaner som inte är heltäckande, dvs. det finns sektorer som inte täcks av målformuler- ingar om utsläppsbegränsningar under . Genomförande av artikel 6-insatser i sektorer som inte täcks av nationella mål skulle kunna bidra till en ambitionshöjning om de utformas så att de bidrar med incitament till ytterligare bidrag även från värdlandet. Det har t.ex. föreslagits att en sådan insats kan förenas med en överenskom- melse om att de aktuella utsläppskällorna ska inkluderas i värdlan- dets mål när den nationella klimatplanen ska skärpas. På så vis kan den nationella klimatplanen snabbare få större omfattning. Insatserna kan knytas till att värdlandet inför egna styrmedel Artikel 6-insatser kan också kopplas till att värdlandet inför eller för- ändrar olika styrmedel. Det kan exempelvis handla om att ta bort subventioner på användningen av fossila bränslen, införa koldioxid- Förslag till fortsatta insatser … prissättning eller begränsa utsläppen från de aktuella utsläppskällorna via lagstiftning. Insatserna bör inriktas mot områden som är särskilt viktiga för en omställning mot ambitiösa temperaturmål När artikel 6-insatser utvecklas är det viktigt att beakta att det hand- lar om ett samarbete mellan flera parter och att utformningen inte får riskera att minska värdländers egen kapacitet och vilja till egna ambitionshöjningar. Åtgärdsalternativ som karaktäriseras av låga åt- gärdskostnader, låga barriärer för genomförande och därmed en hög grad av kommersiell mognad bör därför inte i första hand ges stöd genom svenska artikel 6-insatser, eftersom sådana åtgärder behöver finnas tillgängliga för värdländers bidrag till utsläppsbegränsningar genom egna ansträngningar i nuvarande och kommande klimatplaner. Svenska artikel 6-stöd bör i stället inriktas mot åtgärdsalternativ som genom successiva ambitionshöjningar senare kan ingå i värdländers egna bidrag när de nationella klimatplanerna skärps. Artikel 6-insat- ser kan på så sätt bidra med kapacitetsuppbyggnad i värdländer och skapa förutsättningar för en accelererad ambitionshöjning. Med den här typen av inriktning ökar också tillförlitligheten när det gäller åt- gärdernas miljöintegritet. De additionella insatserna skulle konkret kunna inriktas mot följande. •Att påskynda omställningen i eltillförselsektorn, inte minst genom åtgärder kopplade till nätinfrastruktur, energilager och genom att styra efterfrågan mer flexibelt sätt. Sådana åtgärder kan bidra till att det går att integrera en högre andel förnybar elproduktion av variabel natur än vad som annars hade varit möjligt. •Insatser som bidrar till en tidigare och snabbare omställning till lågutsläppstekniker som både effektiviserar energianvändningen och fasar ut användningen av fossil energi, exempelvis genom en ökad elektrifiering, inom industri, transporter och byggnader har en stor betydelse för möjligheterna klara temperaturmål som är ambitiösare än ett 2-gradersmål. Förslag till fortsatta insatser … •Energirelaterade utsläpp i medelinkomstländer med stora och ökande utsläpp av växthusgaser har särskilt stor betydelse och bör prioriteras för ovan nämnda områden. •Insatser i låginkomstländer är också angelägna och bör stödja dessa länders strävan att utvecklas till lågutsläppsekonomier (low-carbon economies), inom ramen för en utveckling som är förenlig med FN:s hållbarhetsmål. Utvecklingen har dock inte så stor betydelse för de globala utsläppens utveckling, framför allt inte på kortare sikt (se avsnitt 15.3.2). •I de minst utvecklade länderna kan åtgärder som bidrar till ett ökat upptag av koldioxid vara mer betydelsefulla även för en snabb om- ställning mot ambitiösa globala temperaturmål, förutsatt att åtgär- derna kan bedömas ha en hög permanens och kan bidra till flera samtidiga mervärden, och det redan i tidsperspektivet mot 2030 (se avsnitt 15.3.2). •Insatser för utveckling och kommersialisering av viktiga lågutsläpps- tekniker och tekniker för negativa utsläpp, t.ex. bio-CCS, skulle kunna påskyndas genom strategiskt planerade artikel 6-insatser i länder där det råder särskilt gynnsamma förutsättningar. Inriktningen överensstämmer väl med rekommendationer som ges från förhandlingsnära forskning I avsnitt 14.3.6 och 14.3.7 redovisas några inspel från forskare och tankesmedjor om hur insatserna under artikel 6 skulle kunna bidra till en övergripande ambitionsnivåhöjning under . En genomförd studie rekommenderar att länder som deltar i artikel 6-aktiviteter behöver kombinera tre olika angreppssätt för att säkerställa att agerandet sammantaget bidrar till en höjd ambitionsnivå. –För det första bör det deltagande köparlandet inför ett engagemang i artikel 6 höja ambitionsnivån i den nationella klimatplanen eller välja att delvis annullera eller dra bort de enheter man förvärvar så att de inte används mot något annat lands klimatplan, som värdlandet justerar för hela transaktionen. Förslag till fortsatta insatser … –För det andra bör köparlandet bidra till ambitionshöjningar genom en rad insatser i samband med förvärvet. Det kan handla om att ställa krav på rapporteringen och transparensen från värdlandet om den nationella klimatplanen och dess fortsatta utveckling samt på de åtgärder som genomförs när det gäller både klimatplanens utformning (referensscenario och målnivå, steg mot ekonomi- övergripande omfattning m.m.) och vilka åtgärder (tekniker) och sektorer som omfattas, för att ett förvärv ska kunna bli aktuellt. –För det tredje behöver de länder som avser delta i artikel 6-sam- arbeten alltid säkerställa att de genomförda aktiviteterna har en säkerställd miljöintegritet, dvs. bidrar till additionella utsläpps- minskningar. Insatserna inom klimatfinansiering av utsläppsminskningar behöver samordnas med de internationella insatserna för kompletterande åtgärder under artikel 6 i Utredningen förslag innebär att kommande insatser under artikel 6 även ska kunna bidra till resultatbaserad klimatfinansiering av utsläpps- minskningsåtgärder. Även har förvärven av insatser för utsläppsreduktioner i andra länder genom Kyotoprotokollets flexibla mekanismer delvis bidragit till klimatfinansiering, men då i efterhand (se avsnitt 14.2.4). Insatser för klimatfinansiering av utsläppsminskningar inom framför allt biståndsområdet och inom programmet för internationella insatser mot det nationella klimatmålet genomfördes utan någon större samordning . Utredningens förslag till nytt program för internationella insatser som redan från starten både syftar till en större andel resultatbaserad klimatfinansiering i främst medelinkomstländer och till de komplet- terande åtgärderna under klimatramverket gör att behovet av en samordning med övriga insatser på området klimatfinansiering ökar, främst på biståndsområdet. Det kan även finnas särskilda skäl att samordna insatserna inför att förhandlingarna om utvecklade länders förstärkta åtaganden inom klimatfinansiering efter 2025 ska börja förhandlas i detalj 2020. Förslag till fortsatta insatser … Om en samordning sker mellan dessa två områden inför att det av utredningen föreslagna programmet inrättas, kan det bidra till en större sammanlagd effektivitet på området. Utöver samordning på kortare sikt bör uppdraget även omfatta att det formuleras en långsiktig målbild för olika typer av insatser på området, gemensamma prioriteringar och fördelning av insatsområ- den mellan myndigheterna. Utredningen föreslår att , Sida och Naturvårds- verket genomför det föreslagna samordningsuppdraget tillsammans. och Sida är de myndigheter som har utpekade ansvar på området, och kompletterar genom- förandet av uppdraget eftersom myndigheten dels har ett övergri- pande ansvar att hålla samman arbetet med klimatmålen i , dels deltar och ansvarar för insatser inom närliggande områden under inom områdena rapportering, transparensfrågor och kapacitetsutveckling. Uppdraget bör även genomföras i samråd med och , eftersom även åtgärder utanför energisektorn kan komma att ingå i de framtida insatserna för utsläppsbegränsningar i andra länder. Inriktning mot nettonollutsläpp och nettonegativa utsläpp därefter De internationella insatserna för att bidra till ytterligare utsläpps- begränsningar behöver fortsätta även efter 2030. Insatserna för ytter- ligare utsläppsminskningar kommer vara centrala, som insat- serna för att åstadkomma negativa utsläpp successivt behöver öka i omfattning. Fortsatta insatser för utsläppsminskningar i andra länder bör, vid sidan av åtgärder för negativa utsläpp, föras till området resultat- baserad klimatfinansiering och inte räknas som kompletterande åt- gärder i det svenska klimatramverket när ska uppnå netto- nollutsläpp och nettonegativa utsläpp. Förslag till fortsatta insatser … På behöver insatserna för verifierade utsläppsbegränsningar i andra länder i första hand inriktas mot åtgärder som ökar upptaget av koldioxid har antagit ett mål om att nå nettonollutsläpp av växthus- gaser ; målet ska därefter följas av nettonegativa utsläpp. Målen i klimatramverket motiverades av Miljömålsberedningen med att bör fortsätta vara ett föregångsland på klimatområdet och bidra till att de globala utsläppen minskar i linje med temperaturmål. Inriktningen mot nettonegativa utsläpp motiverades med att globala utsläppscenarier i linje med 1,5-gradersmålet även stäl- ler krav på att negativa utsläppstekniker införs i världen (se kapitel 5). Genomförandet av klimatramverket förutsätter att världen ställer om i riktning mot temperaturmål. förutsätts dess- utom agera på ett sätt som andra länder helt eller delvis ska kunna följa efter. Detta sammanvägt pekar enligt utredningen mot att den långsiktiga inriktningen på de förvärv som kan komma att göra av verifie- rade utsläppsminskningar i andra länder som en del av de komplet- terande åtgärderna på lite huvudsakligen behöver inriktas mot just åtgärder för negativa utsläpp även utanför gränser. I en värld som ställer om behöver inte sådana åtgärder vara de mest kostsamma, utan de kan kanske snarare vara de som kan sänka kostnaderna för att utsläppsmålen globalt ska kunna nås. Priserna på enheter från utsläppsbegränsningar i andra länder, i en värld som ställer om, beräknas ligga på ungefär samma nivå eller högre än vad motsvarande kompletterande åtgärder i , t.ex. bio-CCS, pro- jekt för återvätning och åtgärder för kolinlagring i mark med hög permanens, bedöms kosta på marginalen . kan det inte uteslutas att nya möjliga åtgärder kan komma att utvecklas i andra länder, vilka blir mer kostnadseffektiva än kom- pletterande åtgärder i , t.ex. nya tekniker för negativa utsläpp i form av direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären (direct air carbon capture and storage, DACCS) eller biokol. I genomgången i kapitel 15 av insatser på lite kortare sikt lyfter utredningen fram åtgärder för ökad användning av biokol i fattigare länder som ett exempel. Det är en teknik för negativa utsläpp som kan vara aktuell redan i ett tidigare skede. Andra exempel på åtgärder med flera mervärden kan handla om restaurering av naturområden Förslag till fortsatta insatser … även utanför gränser, både på land och i akvatiska miljöer, med höga ekologiska värden och ett högt kolinnehåll. Men de sist- nämnda åtgärdstyperna har nackdelen att de kan bedömas ha sämre permanens och större reversibilitet jämfört med tekniska åtgärder för negativa utsläpp. Om utvecklar teknisk kompetens inom både teknik för bio- CCS och hållbar bioenergiproduktion kan området även vara värde- fullt för teknikspridning till andra länder och som insatsområde för verifierade utsläppsminskningar. Om den globala ambitionsnivån i stället enbart skulle skärpas i begränsad utsträckning till 2030 blir behovet av åtgärder som leder till ett ökat upptag av koldioxid (negativa utsläpp) tillsammans med utsläppsminskningar ännu större, om världen ska ha en chans att be- gränsa temperaturökningen på ett sätt som åtminstone är i närheten av temperaturmål (se kapitel 5 och 15). Som utredningen redovisar i avsnitt 15.2.2 har be- slutat om ett skärpt långsiktigt klimatmål. Insatser i andra länder in- går dock inte bland åtgärderna som kan bidra till måluppfyllelse mot landets mål om nettonollutsläpp utan de utgör enbart en strategi att falla tillbaka på, om det skulle visa sig svårt att fullt ut nå måluppfyllelse enbart genom inhemska åtgärder. I förslaget till det nya skärpta målet förordar den vetenskapliga kommittén bakom förslaget, också en in- riktning mot negativa tekniker för de åtgärder som i så fall skulle behöva genomföra internationellt. Genomförande av framtida förvärv Detaljutvecklingen av samarbetsmekanismerna inom ramen för Paris- avtalet kommer att behöva fortsätta . Internationell förankring genom samarbete mellan flera länder förbättrar också förutsättningarna att kunna ge bidrag som leder till faktiska klimat- politiska framsteg som även kan komma att kunna påverka regel- verkets utveckling. Internationell samverkan ger också bättre förutsättningar att ge- nomföra insatser av större omfattning. Samarbeten kan genomföras multilateralt eller bilateralt beroende på storleken och komplexiteten av åtgärden. Förslag till fortsatta insatser … utvecklingsinsatser på området sker också i hög utsträckning tillsammans med andra länder i olika multinationella sam- arbeten. 14Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder Detta kapitel ger en bakgrund till utredningens analys av möjlig- heterna att genomföra utsläppsminskningar i andra länder (se kapi- tel 15) samt till de rekommendationer om fortsatta insatser som ut- redningen tagit fram rörande den här typen av åtgärder (se kapitel 13). I detta bakgrundskapitel summeras erfarenheter av hur Kyotoproto- kollet till ramkonvention om klimatföränd- ringar (Kyotoprotokollet och klimatkonventionen) har tillämpats vad gäller mekanismer för åtgärder i andra länder, både på global nivå och mer specifikt kopplat till internationella klimatinsatser med svensk medverkan. Dessa erfarenheter är viktiga att dra lärdom av dels när regelboken under klimatavtalet från () för nya internationella samarbetsinsatser och mekanismer förhandlas fram och formerna för sådana insatser ska prövas och genomföras i praktiken, dels när inriktningen på de fortsatta svenska insatserna på området ska ta form. I kapitlet beskrivs även hur är uppbyggt samt några huvudutmaningar i det pågående utvecklingsarbetet. Enligt ska den globala uppvärmningen begränsas till betydligt med en fortsatt strävan att hålla uppvärmningen jämfört med förindustriell nivå. Ambitionsnivån i den internationella klimatpolitiken behöver därmed höjas till en helt ny nivå . Avtalet förutsätter att alla deltagande länder formulerar nationella bidrag (nationally determined contributions, NDC:s). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … höver successivt skärpas. I det följande används begreppet nationella klimatplaner, för de nationella bidragen. sätter upp grundförutsättningarna för hur länder kan samverka när de genomför sina nationella klimatplaner.