sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Om en gravid kvinnas arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom med minst en fjärdedel, kan hon ha rätt till sjukpenning.23 En ned- sättning av arbetsförmågan som beror på sjukdom ger inte rätt till graviditetspenning, utan den ersättning som är aktuell då är sjukpen- 2110 kap. 6–8 §§ SFB. 1978/79:168. 2327 kap. 2 och 3 §§ SFB. Transfereringar – barn och familj ning.24 Det finns emellertid inte någon tydlig gräns mellan när arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom eller på grund av graviditet. Hur gränsen ska dras har samband med hur sjukdoms- begreppet ska tolkas. Av tidigare förarbeten framgår att störningar och fysiologiska förändringar som beror på åldrandet, havandeskap och barnsbörd inte ska betraktas som sjukdom, efter- som de hör ihop med den normala livsprocessen. Det har lett till att dagens sjukförsäkring inte medger att gravida kvinnor sjukskrivs för vad som kallas normala besvär orsakade av graviditeten såsom rygg- ont eller trötthet. Sjukdomsbegreppet har emellertid successivt ut- vidgats genom rättspraxis, varvid bland annat hotande förtidsbörd, hotande missfall, ofullständig fostertillväxt och RH-immunisering har kommit att godtas som sjukdom. () prövade innebörden av sjukdomsbegreppet i ett mål som gällde en kvinna som hade foglossning och konstaterade att kvinnans tillstånd var sådant att det var att betrakta som sjukdom i försäk- ringens mening.25 Rätten till sjukpenning för gravida kvinnor har även prövats i ett antal fall där gravida kvinnor som nekats sjukpen- ning anmält till () för diskriminering på grund av kön enligt lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. I en dom konstaterade hovrätten bland annat följande: 26 Det är utrett att vid bedömningen av rätten till sjuk- penning i samtliga fall beaktat den bakomliggande orsaken till besvären dvs. har härigenom tillämpat en särskild och strängare bedömningsnorm av om symptomen utgör sjukdom än för en hypotetisk ’icke-gravid man’. Den omständigheten att kvinnorna var gravida har medfört att kvinnorna fått en mer restriktiv bedömning av sjukdomsrekvisitet. Av beslutsmotiveringar kan även utläsas att graviditetsrelaterade besvär särbehandlats. menar att detta innebär att gravida kvin- nor diskrimineras jämfört med andra försäkrade. Nedsatt arbets- förmåga av en viss orsak, exempelvis ryggsmärtor, bör ge samma förmån och ersättning i försäkringen oavsett om smärtan orsakas av graviditet eller ej. Graviditet är visserligen ingen sjukdom, men det är inte ett godtagbart skäl för att inte ge ersättning för nedsatt arbetsförmåga på grund av besvär som andra försäkrade kan få sjuk- 24Hessmark m.fl. (2015). 25HFD 2009 ref. 102. 26Dom i mål nr T 9430-09. Transfereringar – barn och familj En grundregel inom hälso- och sjukvården är att en sjukdom eller en skada ska tas om hand oavsett vad upphovet är, och samma regel bör gälla här. För att fördjupa diskussionen om hur graviditet ska hanteras inom ramen för socialförsäkringen har kommissionen låtit genom- föra en litteraturöversikt över de medicinska och psykiska konse- kvenserna av att föda barn.27 Huvudslutsatserna från denna kan sammanfattas på följande sätt. Orsakerna till att kvinnors ohälsotal stiger och att deras inkomst- och löneutveckling försämras efter familjebildning ligger både i att traditionella könsroller förstärks och i att nyblivna mammor löper risk att få försämrad somatisk och psykisk hälsa. Det är emellertid svårt att kvantifiera betydelsen av olika faktorer. Oavsett bakomliggande förklaringar är det fram- för allt kvinnor med traditionella riskfaktorer för ohälsa och en svagare koppling till arbetsmarknad som påverkas negativt i sam- band med graviditet och förlossning. Det kan därför finnas utrymme för hälso- och sjukvården och föräldraförsäkringen att särskilt stödja dessa grupper av kvinnor. Som underlag för bedömningarna av vilka kostnader som föränd- ringar i gällande regelverk skulle medföra har kommissionen också låtit genomföra en analys av de långsiktiga effekterna på sjukskriv- ning i samband med graviditet. En möjlighet som måste beaktas är att en alltför stram tolkning av regelverket förorsakar komplika- tioner som i ett längre perspektiv leder till högre sjukskrivning. Resultaten från denna analys har dock inte visat sig kunna ge någon ledning i kostnadskalkylen, varför detta får bli föremål för framtida utredning. Sammanfattningsvis talar starka skäl för att frågor kring hanter- ingen av graviditet och graviditetskomplikationer i socialförsäkringen bör utredas grundligt. Ett antal frågor bör behandlas inom ramen för ett sådant utredningsarbete: •Bör graviditet jämställas med sjukdom som grund för sjukpen- ning i Socialförsäkringsbalken? Konkret skulle detta komma till uttryck genom en bestämmelse att den som har sin arbetsförmåga nedsatt med har rätt till sjukpenning, oavsett om orsaken är sjukdom eller graviditet. 27Fransson m.fl. (2020). Transfereringar – barn och familj •Hur ska i så fall gränsen mellan sjukpenning och graviditets- penning dras? Preliminärt skulle graviditetspenningen reserveras förförebyggande åtgärder, det vill säga sådana som avser att för- hindra att modern eller fostret kommer till skada, medan sjuk- penningen skulle kunna tillgripas när någon skada redan inträffat, med konsekvenser för kvinnans arbetsförmåga. •Bör möjligheten att få graviditetspenning utsträckas till att om- fatta också före beräknad nedkomst, i enlighet med det tidigare presenterade förslaget? Svaret på den frågan blir avhängigt av svaren på de båda föregående. •Finns det anledning att ha olika ersättningstak i graviditetspen- ning, sjukpenning och föräldrapenning? •Kan man, som ett underlag för kostnadsberäkningarna, schablon- mässigt besvara frågan vad som i ett längre perspektiv är en lämp- lig nivå på sjukskrivning under graviditet? Förslag: Utred samlat hur graviditet hanteras i socialförsäkringen. Frågor som bör besvaras inom en sådan utredning gäller: •graviditet som grund för sjukskrivning när arbetsförmågan är nedsatt •lämplig nivå på sjukskrivning under graviditeten •gränsdragningen mellan graviditetspenning och sjukpenning •graviditetspenning före beräknad ned- komst •ersättningsnivåer i de angränsande system som kan komma i fråga att utnyttja i samband med graviditet. Transfereringar – barn och familj Föräldraförsäkringens huvudsakliga syfte är att underlätta för för- äldrar att förena arbetsliv och familjeliv. Den syftar också till att skapa jämlika förhållanden mellan kvinnor och män i arbetslivet.28 Flera faktorer har bidragit till den förbättrade jämställdheten i under det senaste halvseklet. Särbeskattning, en generös för- äldraförsäkring med föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning och utbyggd barnomsorg (numera förskola) har alla bidragit till att svenska kvinnor deltar i arbetskraften i hög grad och därmed till en högre grad av ekonomisk jämställdhet. Eftersom dessa reformer har införts parallellt, är det svårt att avgöra hur mycket var och en av dem har bidragit till utvecklingen. Föräldraförsäkringen har byggts ut vid ett flertal tillfällen, och vissa av förändringarna har syftat till ett mer jämställt uttag. Uttaget av både föräldrapenning och föräldraledighet (som inkluderar obe- tald ledighet) är dock fortfarande långt ifrån jämställt.29 Kvinnor tar ut betydligt fler föräldrapenningdagar och mer obetald föräldraledig- het än män. Under barnets 2 första levnadsår (barn födda ) tog kvinnor ut med föräldrapenning och obetald ledighet, medan män tog med föräldrapenning och därtill med obetald ledighet.30 Skill- naden mellan män och kvinnor är störst ; där- efter är uttaget jämnare fördelat. Eftersom det totala uttaget är störst , blir det samlade uttaget ojämnt fördelat. Bilden i stort framgår av nedanstående figur. 29Duvander m.fl. (2015). En senare analys är (2019 b), som också innehål- ler en översikt av litteraturen om vad som påverkar mäns och kvinnors uttag. 30Försäkringskassan (2019 a), tabell 1. Transfereringar – barn och familj Figur 24.1 Kvinnors och män uttag av föräldrapenning 1994–2016 Genomsnittligt antal nettodagar under barnets två första år Källa: (2019 a). Som framgår av figuren går den allmänna trenden mot en jämnare fördelning, dock tämligen långsamt. Ett jämställt uttag skulle med nuvarande trender uppnås . De tre pappamånadsreformerna lämnar tydliga avtryck i uttaget, den tredje dock svagare än de övriga. Eftersom normer inte förändras momentant, kan man dra slutsatsen att det finns ett orsakssamband mellan reformerna och uttaget.31 Trenden kan däremot antas återspegla en pågående normförändring i riktning mot en jämnare fördelning av ansvaret för barnen. Förutom kön följer uttagsmönstren även utbildning, inkomst, födelseland och sektor. Mäns uttag varierar mindre än kvinnors.32 Både samhälleliga normer och grupp- och individspecifika normer rörande kön, föräldraskap och arbete spelar in när blivande föräldrar planerar föräldraledigheten. Efter det första barnets födelse befästs ojämställdheten mellan kvinnor och män.33 Då ökar både omsorgsarbetet och övrigt hem- arbete och kvinnor får och tar ett större ansvar för det.34 Den för- 31En liknande slutsats dras utifrån norska data av Cools et al. (2015). 32SOU 2017: 101, kapitel 6. 33Se Stanfors och (2020). Transfereringar – barn och familj delning av det obetalda arbetet som etableras mellan kvinnor och män under föräldraledigheten får återverkan även efter för- äldraledigheten. Kvinnor som tar en stor del av föräldraledigheten blir därmed också ofta frånvarande från arbetslivet, helt eller delvis, under långa perioder. Detta bidrar till sämre löneutveckling, lägre livsinkomst och pension.35 Kvinnor får också sammantaget en större arbetsbörda än män,36 vilket bidrar till en högre sjukfrånvaro.37 Frånvaro från arbetet leder till långsam- mare löneutveckling för både kvinnor och män. En del av förklar- ingen är att kompetensen minskar.38 Detta är dock inte hela för- klaringen, då män som vill ta ett större föräldraansvar och tar ut mer föräldraledighet straffas hårdare i sin löneutveckling för detta.39 Det förefaller alltså som om arbetsgivaren uppfattar en signaleffekt40 i de anställdas beslut att ta föräldraledighet, och denna signaleffekt är starkare för män. Eftersom kvinnor i genomsnitt tar ut mer för- äldraledighet, kommer den kollektiv effekten ändå att bli starkare för den kvinnliga halvan av befolkningen. Föräldraförsäkringen är ett viktigt ekonomiskpolitiskt instrument för att påverka fördelningen av det obetalda hemarbetet och därmed villkoren för förvärvsarbete. Utformningen av försäkringen är dock viktig. har ytterligare en månads föräldrapenning reserverats för vardera föräldern, och vid alla dessa tre tillfällen har pappor som framgått ovan ökat sitt uttag av föräldrapenning.41 Den ekonomiska stimulans som testades , den så kallade jämställdhetsbonusen, har dock inte haft någon påvisbar effekt på fördelningen av ledigheten.42 Det betyder inte att ekono- miska incitament är oviktiga för hur föräldrar utnyttjar försäkrings- systemen. Ichino m.fl. har i en bred analys studerat hur förändringar av marginalskatten påverkat uttaget av tillfällig föräldrapenning (TFP) hos mödrar och fäder och funnit intressanta effekter som beror både på ekonomiska incitament och på normer.43 Författarna utnyttjar det faktum att förändringarna i skattesystemet ibland har 35Angelov et al. (2016). 36Stanfors och (2020). 37Angelov et al. (2020). 38Edin & (2008). 39Boye (2015). Se också Rege & (2013). 40Stafford & (1996). 41Se figur 24.1. 42Duvander & (2013). 43Ichino et al. (2019). Transfereringar – barn och familj påverkar den ena föräldern men inte den andra, medan de i andra hushåll har påverkat föräldrarna på likartat sätt. Resultaten visar att småbarnsföräldrar i i genomsnitt reagerar om en av föräld- rarna får en skattesänkning genom att omfördela uttaget av TFP från den som fick en skattesänkning till den som inte fick det. Detta indikerar att fördelningen av hushållsansvaret inte enbart styrs av könsnormer utan även av ekonomiska incitament. Men styrkan hos könsnormerna tycks skilja sig mellan olika befolkningsgrupper och beror dessutom på om det är pappan eller mamman som får en skattesänkning. Par som har en förstfödd son, som är gifta (ej sam- bor), där mannens inkomst överstiger kvinnans eller där åtminstone en av föräldrarna har vuxit upp utanför tenderar att reagera starkare om det är pappan som får en skattesänkning än om det är mamman. I de motsatta grupperna (förstfödd dotter, samboförhål- lande, högre inkomst för kvinnan eller åtminstone en förälder upp- vuxen i ) gäller det att omvända: paren tenderar att reagera starkare om kvinnan får en skattesänkning och inte mannen. Sam- manfattningsvis illustreras ett intressant samspel mellan normer och ekonomiska incitament. I traditionalistiska hushåll stärks mannens position om de ekonomiska incitamenten verkar i hans riktning mer än kvinnans position stärks, om de verkar i hennes riktning; i mer jämställda förhållanden gäller det motsatta. Utöver en direktverkande mekanism av en regel verkar dess ut- formning också normerande på . En föräldraförsäkring som erbjuder goda möjligheter för varje förälder att vara ledig när barnets behov är störst påverkar om delat föräldraskap inte bara för de blivande föräldrarna utan också hos arbetsgivare och det omgivande samhället. Mansnormer på arbetsplatserna spelar stor roll för hur familjeansvaret fördelas.44 Utifrån könsmönstren i föräldraledighets- och föräldrapennings- uttag, liksom för fördelningen av ersättning för vård av sjukt barn finns det enligt mening anledning att förändra dagens föräldraförsäkring utifrån både ett jämlikhets- och ett jämställdhetsperspektiv. Förändringar kan avse antingen ekono- miska incitament, som ersättningsnivåer eller ersättningstak, eller restriktioner som reserverade dagar för föräldrarna. Utfallen bör vär- deras efter effekterna både för föräldrarna och för barnen. 44Om normbildningen i hushållet, se Kotsadam & Finseraas (2011). Om normbildning på arbetsplatser, se (2006) och (2019). Transfereringar – barn och familj av relevans för föräldrarna är sådana som påverkar inkomstfördel- ningen i stort (jämlikhet), inkomstutveckling för män respektive kvinnor, fördelning av ansvaret för familjen och sjukfrånvaron hos respektive förälder (jämställdhet). Effekterna på jämlikheten i in- komster är på det här området begränsade; eftersom förmånerna över breda inkomstskikt är inkomstberoende, blir den omfördelande effekten av olika utformningar måttlig. Effekterna på jämställdheten är potentiellt större. I den politiska debatten på detta område utnyttjas, förutom posi- tivt laddade begrepp som jämställdhet och goda uppväxtvillkor, flexibilitetsargument. Med flexibilitet avses då möjligheter för för- äldrar att fritt fördela ansvar för familj och uttag av olika förmåner. Som framgått ovan beror utfallet av ett regelverk inte bara på reglerna i sig utan också på hur de samspelar med normerna inom olika hushåll. Flexibilitet i kombination med traditionella normer riskerar att leda till konserveringar av en underordnad ställning för kvinnor och är därför ett argument som måste användas med stor försiktighet. Utredningen om en modern föräldraförsäkring gjorde i sitt arbete en mycket omfattande analys av den existerande föräldraförsäk- ringen och tänkbara förändringar av den.45 Det är därför naturligt att utgå från de förslag som utredningen presenterade i sitt betänkande. Nuvarande regler i sammanfattning Den som blir förälder har rätt att vara helt ledig från sitt arbete för att vårda barnet under dess första 18 månader och därefter på 25 pro- cent tills barnet fyller . Denna rättighet förutsätter inte uttag av föräldrapenning. En förälder som tar ut föräldrapenning har också rätt att förkorta sin arbetstid helt eller med tre fjärdedelar, till hälf- ten, en fjärdedel respektive en åttondels tid fram till barnets 12-års- dag. Föräldrapenningen består av med ersättning på sjuk- penningnivå och med ersättning på lägstanivå.46 Av sjuk- penningsnivådagarna är reserverade för vardera föräldern. 46Inkomsttaket i föräldrapenningen är till skillnad från andra ersättningar 10 prisbasbelopp, vilket kan öka sannolikheten för ett jämställt uttag. Transfereringar – barn och familj Efter det att barnet har fyllt kan med föräldra- penning tas ut fram till 12-årsdagen.47 Ersättningsdagarna kan tas ut relativt flexibelt; det är lätt att varva betald och obetald föräldra- ledighet. Den som är föräldraledig behöver inte ta ut ersättning för all ledig tid; dagarna kan tas ut som hel, trefjärdedels, halv, en fjärde- del eller en åttondel. Vidare behöver inte den föräldralediga ta ut er- sättning för hela den lediga tiden; ett vanligt mönster bland personer med högre löner är att ta ut ersättning för 4–av 7. När barnet fyllt , behöver föräldern ta ut föräldrapenning minst för att skydda sin sjukpenninggrundande inkomst. Till den offentliga försäkringen kommer avtalsbaserade tillägg, vilkas generositet varierar över de olika avtalsområdena. Därtill finns ibland ytterligare tillägg hos viss arbetsgivare. En vanlig konstruk- tion är att föräldrapenningen utökas till av lönen och utan övre takbegränsning. Den allmänna profilen hos dessa tillägg är re- gressiv, det vill säga att de förstärker rådande inkomstskillnader. Den förälder som inte kvalificerar sig för föräldrapenning på sjukpenningnivå får i stället samma antal dagar, 195, föräldrapenning på grundnivå, per dag, vilket ger en månadsinkomst på , något som är svårt att leva på. Utöver de ersättning på sjukpenningnivå eller grund- nivå får föräldrarna också vardera med ersättning på så kallad lägstanivå, per dag. För låginkomsttagare med små marginaler är dagar med sådan ersättning svåra att använda. Vissa välinformerade hushåll kan dock utnyttja att lägstanivådagarna kan tas ut utan att man behöver ta ut anslutande fredag eller måndag, vilket är en restriktion som gäller för den ordinarie föräldra- penningen.48 Detta blir därmed en ren inkomstförstärkning för hus- håll som inte nödvändigtvis är låginkomsthushåll, vilket från jäm- likhetssynpunkt är en diskutabel ordning. Varken lägstanivådagarna eller grundnivådagar är reserverade utan kan överlåtas fritt mellan föräldrarna. 47Detta gäller för barn födda efter . 48Om uttag , t.ex. lördag–söndag och helgdagar, se . Transfereringar – barn och familj Ny modell enligt utredningen för en modern föräldraförsäkring Mot bakgrund av vad som sagts och dessutom att den svenska väl- färdsmodellen som allmän princip bygger på individuella rättigheter och skyldigheter skulle en föräldrapenning som erbjöd varje förälder en och samma rätt vara både systemriktig och önskvärd från ren- odlad jämställdhetssynpunkt. En sådan modell, som ibland benämns fullständig individualisering, skulle dock enligt utredningen om en modern föräldraförsäkring innebära en alltför stor förändring med svårbedömda konsekvenser, bland annat ur ett barnperspektiv. Ut- redningen föreslog i stället en ny modell för föräldrapenningen med en tredelning av föräldrapenningen, borttagande av lägstanivådagar, samt vidare begränsningar i uttagsmöjligheterna när barnet blivit äldre.49 Utredningen föreslog att föräldrarna tilldelas 195 föräldrapen- ningdagar med ersättning på sjukpenningnivå (respektive grundnivå för den som inte uppfyller kraven) som kan tas ut före barnets tre- årsdag. Av dessa reserveras för vardera föräldern. Inga dagar får sparas efter treårsdagen, och ersättningsdagar på lägstanivå avskaffas helt. När barnet är , får vardera föräldern , varav 2 kan överlåtas till den andra föräldern. Icke uttagna ersättningsdagar annulleras . Att döma av tidigare reformer med pappamånader skulle ytter- ligare en reserverad period leda till en viss ökning av pappors uttag, även om effekten är svårbedömd. En konsekvens skulle kunna bli – som vid den senaste reformen – att det totala uttaget minskar något. Det finns belägg för att längre föräldraledighet har viss effekt på bar- nens skolresultat, men bara för barn med högutbildade föräldrar.50 Den senaste reformen fick störst effekt i hushåll med medelhög ut- bildning,51 och de generella erfarenheter som citerats ovan ger anled- ning att förvänta en måttlig effekt på hushåll med traditionella vär- deringar. Eventuella effekter på normbildningen i samhället skulle vara positiva. Däremot kan man inte räkna med att kvinnors sjuk- skrivning skulle påverkas signifikant.52 Utredningen föreslog också att dagarna med ersättning på lägsta- nivå avskaffas. Detta framstår som välmotiverat. Dagarna befäster traditionella beteendemönster och kan som framgått dessutom ut- 50Liu & (2010), Cools et al. (2015). 51Försäkringskassan (2019). 52Ugreninov (2013). Transfereringar – barn och familj nyttjas som en ren inkomstförstärkning för hushåll som inte hör till låginkomstskikten. Utredningen föreslog vidare att man avskaffar den regel som innebär att kvinnor som får ett andra barn får be- hålla samma ersättningsnivå som med första barnet53 oavsett arbets- tid, den så kallade snabbhetspremien. Motivet är att främja att kvin- nor återinträder i arbete och arbetar heltid mellan föräldraledigheter. Detta förslag har stöd i forskningen. En studie av visar att •kvinnors uttag av betald föräldraledighet påverkas starkt av nivån i föräldrapenningen •ökat uttag bland mödrar leder till en nästan lika stor minskning i uttag bland barnens fäder •snabbhetspremien leder till ett mindre jämställt uttag av betald föräldraledighet.54 Ytterligare ett förslag från utredningen var att avskaffa de så kallade pappadagarna inom den tillfälliga föräldrapenningen i samband med barnets födsel. Detta förslag saknar stöd i forskningen. Tvärtom framgår det att underlagsrapporten av m.fl. att gemensam tid har klart positiva effekter på både kvinnans och barnets hälsa som kan motivera en bestämmelse med den innebörden.55 delar utredningens bedömningar i av- vägningen mellan jämställdhet, barns behov och flexibilitet. Utred- ningen gjorde kostnadsberäkningar som indikerade kostnadsbespar- ingar netto . Dessa behöver dock justeras och uppdateras. 5312 kap. 29 § andra stycket SFB. 54Moberg (2019). 55Fransson m.fl. (2020). Transfereringar – barn och familj Rekommendation: Förslagen från utredningen för en modern för- äldraförsäkring genomförs vad avser •fler föräldrapenningdagar reserverade för varje förälder •merparten ska tas ut innan barnet fyller , varefter föräld- rarna tilldelas per barn och år till och med barnet fyller •snabbhetspremien tas bort. Reservera dagarna med ersättning på grundnivå För att kvalificera sig för sjukpenning ska man ha haft ett arbete sedan minst före den beräknade förlossningen. Som fram- gick ovan får den som inte kvalificerar sig för föräldrapenning på sjukpenningnivå i stället föräldrapenning på så kallad grundnivå, ett golv om per dag, vilket med 30 ersätt- ningsdagar ger en månadsinkomst på . Ett par grupper som inte uppfyller kvalifikationskraven är studenter och nyanlända. I dagens system är föräldrapenningdagar på grundnivå inte reser- verade för vardera föräldern utan kan överlåtas mellan föräldrarna. Ersättning på grundnivå infördes , och mycket tyder på att man förbisåg att reservera även dessa.56 Utredningen om en modern föräldraförsäkring föreslog att även föräldrapenning på grundnivå ska omfattas av reglerna för reserverad tid för vardera föräldern. Den anförde att det är lika viktigt ur ett barnperspektiv och ur ett jämställdhetsperspektiv som för föräldra- penningdagarna på sjukpenningnivå. Till denna argumentation kan läggas att många nyanlända får barn under första tiden i (se kapitel 13). De allra flesta av dessa får föräldrapenning på grundnivå. Utan reserverade dagar för vardera föräldern riskerar detta medföra att mammor tar ut längre föräldra- ledighet och pappor kortare eller ingen föräldraledighet. Det är enligt kommissionens mening angeläget att föräldraförsäkringen etablerar och befäster en norm om jämställt föräldraskap för alla.